Efeitos do Programa Bolsa Família na redução da pobreza e distribuição de renda
Resumo
O Bolsa Família é um programa de bem-estar social desenvolvido pelo governo federal
brasileiro desde 2003 como integrante do Fome Zero. Consiste na ajuda financeira às
famílias pobres e indigentes do país, com a condição de que estas mantenham seus filhos
na escola. O programa visa reduzir a pobreza a curto e em longo prazo através de
transferências condicionadas de capital, que por sua vez, visa acabar com a transmissão da
miséria de geração a geração. É considerado um dos principais programas de combate à
pobreza no mundo. Este artigo apresenta um estudo sobre a importância do programa Bolsa
Família para a redução da pobreza e distribuição de renda.
Palavras-chaves: Bolsa Família; redução da pobreza e; distribuição de renda.
Abstract
The Bolsa Família is a program of social well-being developed by the Brazilian federal
government since 2003 as integral of the Hunger Zero. It consists of the financial help to the
poor and destitute families of the country, on the condition that these maintain your children
in the school. The program seeks to reduce the poverty the short and in long period through
conditioned transfers of capital, that for your time, it seeks to end with the transmission of the
generation poverty the generation. One is considered from the principal combat programs to
the poverty in the world. This article presents a study on program Bag Family's importance
for the reduction of the poverty and distribution of income.
Keywords: Bolsa Família; reduction of the poverty and; distribution of income.
2
1 Introdução
O Brasil tem historicamente sofrido com a má distribuição de renda, por ter um
grande numero de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza, apresentando alto índice de
desemprego e analfabetismo.
O crescimento da pobreza, da fome e da desigualdade continua em ritmo alarmante,
segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano 2004, lançado pela PNUD (Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento), onde se destaca que no ano de 2002, 11 milhões
de crianças morreram em todo o mundo, antes de completar um ano de vida. Essa taxa é
reflexo direto das condições de vida de grande parte da população mundial.
Por isso, a necessidade de criar políticas sociais compensatórias para um eficiente
funcionamento da sociedade, com o intuito de remediar os danos causados pelo capitalismo,
que gera esta lacuna entre ricos e pobres. O Estado tem o papel de intermediador entre as
duas classes com o dever de reduzir cada vez mais a pobreza e a desigualdade.
As políticas sociais destinam-se a atender aos direitos e necessidades universais que
são estabelecidas constitucionalmente, como Educação, Saúde e Trabalho. Mais
recentemente, em 1993, o direito à alimentação foi equiparado aos demais direitos do
homem estabelecidos na Carta dos Direitos Humanos de 1948.
Perceber a pobreza como fenômeno estrutural decorrente da dinâmica histórica no
desenvolvimento do capitalismo, enquanto fenômeno complexo, multidimensional e relativo,
permite desconsiderar seu entendimento como decorrente apenas da insuficiência de renda
e os pobres como apenas um grupo homogêneo e com fronteiras bem delimitadas. Permite
também desvelar os valores e concepções inspiradoras das políticas de intervenção nas
situações de pobreza e suas possibilidades e impossibilidades para sua redução, superação
ou apenas regulação.
Os Programas de Transferência de Renda passam a ser considerados importantes
mecanismos para o enfrentamento da pobreza e como possibilidade de dinamização da
economia, principalmente em pequenos municípios encontrados em todo o Brasil.
Partindo desse referencial, os Programas de Transferência de Renda são
considerados como eixo prevalente no atual Sistema Brasileiro de Proteção Social,
situando-se no âmbito das transformações econômicas e societárias que vêm marcando a
reestruturação do capitalismo mundial na sua fase mais recente, identificada a partir dos
anos 1970, com maior aprofundamento nos anos 1980 e no Brasil, nos anos 1990.
Neste artigo é apresentada uma análise do Programa de Transferência de Renda
Bolsa Família, que representa na atualidade o principal componente do Sistema Brasileiro
de Proteção Social. Algumas questões devem ser postas, sendo a principal delas, se o
programa Bolsa Família tem de fato reduzido o nível de pobreza das famílias brasileiras
3
beneficiadas e quais os impactos futuros do programa sobre a redução da pobreza.
O artigo encontra-se dividido em quatro partes, além desta introdução e da
conclusão. Na segunda parte realizou-se uma descrição acerca dos conceitos de Políticas
Sociais e seus instrumentos; na terceira parte analisaram-se os Instrumentos do Programa
Bolsa Família na redução da pobreza e distribuição de renda; na quarta parte verificou-se os
aspectos positivos e negativos do Programa Bolsa Família. Finalmente na quinta parte
apresentaram-se os impactos sobre a redução da pobreza e distribuição de renda.
2 Políticas Sociais no Brasil
Entende-se por Políticas Sociais a intervenção do Estado nas questões sociais
existentes, para compensar as distorções decorrentes do processo de desenvolvimento
capitalista, que discrimina e faz com que a distância entre ricos e pobres seja cada vez
maior. As famílias na sociedade capitalista não dispõem de igualdade de condições sendo
que os mais pobres tendem a reproduzir continuamente o ciclo da pobreza: baixo nível
educacional, má alimentação e saúde, instabilidade no emprego e baixa renda. Ao
desencadear políticas sociais, o Estado procura equiparar as oportunidades entre pobres e
ricos, diminuindo a distância entre esses dois grupos e permitindo que as novas gerações
quebrem o ciclo da pobreza.
Por outro lado, muitas políticas sociais vêm ao encontro da necessidade de atender a
direitos universais estabelecidos constitucionalmente. Através da arrecadação de impostos,
o Estado constitui fundos que têm como objetivo assegurar o bem-estar da sociedade.
Diversas prioridades disputam esses fundos públicos e os governos enfrentam a sempre
difícil decisão de trabalhar corrigindo os problemas decorrentes do passado ou acumular
reservas e investir para assegurar a condição econômica das futuras gerações.
Educação, Saúde e Trabalho são direitos universais garantidos pela Declaração
Internacional dos Direitos do Homem e pela constituição de diversos países. Entretanto,
muito mais do que garantir direitos, a atuação do Estado nesses campos garante,
teoricamente, a igual oportunidade de ação dos indivíduos na sociedade. Mais
recentemente, em 1993, o direito à alimentação foi equiparado aos demais direitos do
homem estabelecidos na Carta dos Direitos Humanos de 1948.i
Essa mudança fundamental na forma de encarar o acesso à alimentação coloca o
Estado na posição de provedor de um direito ao cidadão. Portanto, muito mais que o
atendimento ao indivíduo, o Estado estaria cumprindo uma função constitucional a ele
atribuída: garantir a segurança alimentar de sua população.
Educação, saúde e moradia são direitos sociais que devem se disponibilizar para
todos. No caso do Brasil, todos os municípios possuem escola para educação infantil e
4
fundamental, que garanti a alfabetização das crianças, jovens e adultos. Em relação à
saúde, existem hospitais e postos distribuídos em cada cidade para atender a população.
Mas, não se pode esquecer que o Brasil é um país subdesenvolvido, onde as carências são
enormes e o Estado não tem condições de atender a todos os direitos básicos ao mesmo
tempo.
Utilizando-se dos pontos básicos destacados, no caso da saúde e da educação,
segundo Grossi (2001) “a renda das famílias aparece como uma variável de seleção
fazendo com que os mais pobres nem mesmo procurem fazer valer os seus direitos”. E que
diante destas circunstâncias, a população de renda superior, utiliza serviços que são
diferenciados, oferecidos nos setores privados com boa qualidade e restando para os
demais, que vivem as margens da sociedade, a educação e a saúde oferecida pelo o
Governo.
Conforme ainda Grossi (2001, p. 9), diante deste quadro social é que:
[...] Para o caso da alimentação, essa fórmula de seleção tende a se repetir
e resta ao poder público atender às famílias com maior carência alimentar
de forma prioritária e compensatória. A pobreza está espalhada por toda a
sociedade em países do terceiro mundo e quando se analisa a
possibilidade de dar garantias ao acesso à alimentação com recursos
escassos normalmente não se observa nenhuma outra possibilidade a não
ser organizar a fila do atendimento atendendo prioritariamente aos mais
pobres.
Admitindo-se que o Estado brasileiro tem condições de identificar os indivíduos que
se encontram nesta fila, seria possível acabar totalmente com a pobreza ao custo de R$ 29
bilhões por ano (GROSSI 2001, p.9). Simplificando: a idéia de que procurando “organizar a
fila do atendimento” funcionaria através de uma maior eficiência e menor desperdício de
recursos.
É importante analisar que as políticas sociais são voltadas para um público em
situação mais critica, onde a idéia de focalização abrange os direitos sociais e assume que
os recursos não são suficientes para atender a todos. Trata-se de uma política com elevado
custo para o Estado, principalmente porque se fala em transferir recursos, como é proposto
nos programas de transferências de renda mínima. Se tratando do caso brasileiro, este
custo é bem elevado, pois a parcela maior da população que é considerada pobre é a que
recebe assistência destes programas.
Para Cohn (1995), deve-se entender que as políticas sociais que são voltadas para o
alívio da pobreza, são aquelas que têm ação e resultado de imediato, direcionadas a classe
mais necessitada, buscando a superação da pobreza, e possibilitando um crescimento
sustentável destes indivíduos. Cohn (1995) sugere que as políticas sociais devem buscar:
5
A articulação entre aquelas (ações) de curto prazo, de caráter mais
imediatista, focalizada naqueles grupos identificados como os mais
despossuídos, e aquelas de longo prazo, de caráter permanente,
universalizastes, voltadas para a eqüidade do acesso dos cidadãos aos
direitos sociais, independentemente do nível de renda e da inserção no
mercado de trabalho (COHN, 1995:6).
Em resumo, é muito difícil fazer apenas uma escolha ou eleger apenas um publico
beneficiário. As políticas sociais têm por obrigação apresentar um tratamento sem distinção
e, mais ainda, devem proporcionar – além de uma porta de entrada – uma oportunidade de
saída também para a situação vivida pela classe mais podre.
De acordo com o argumento de Fleury (2003), um modelo assistencial: “muitas vezes
são medidas estigmatizastes, visto que, para ter acesso a determinados programas, é
necessário comprovação da situação de pobreza”. É com base nisso que Fleury (1997) usou
a expressão “cidadania invertida”, já que o indivíduo tem de provar que fracassou no
mercado de trabalho para ter acesso à proteção social.
No caso brasileiro, o Mapa da Exclusão Social no Brasilii (POCHMANN; AMORIM,
2003) indica que 41,6% das cidades do Brasil apresentam os piores resultados no que se
refere à exclusão social, sendo a grande maioria situada nas Regiões Norte e Nordeste.
A ‘selva’ da exclusão mostra-se aí intensa e generalizada, com poucos
‘acampamentos’ de inclusão social, pontuando uma realidade marcada
pela pobreza e pela fome, que atinge famílias extensas, jovens, população
pouco instruída e sem experiências assalariada formal (POCHMANN;
AMORIM, 2003, p. 25).
Ainda nesse campo, dados do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) da Fundação
Getúlio Vargas, utilizando-se do Censo Demográfico de 2000, calcula que 35% da
população brasileira vivem em extrema pobreza, equivalendo 57,7 milhões de pessoas,
sendo as Regiões Norte e Nordeste as de maior concentração da pobreza extrema,
abrigando 13,8 milhões de pessoas nessa situação (INSTITUTO BRASILEIRO DE
ECONOMIA – FGV, 2001).
3 Os instrumentos do Programa Bolsa Família
O Programa Bolsa Família, criado pela medida provisória no 132, de 20 de Outubro
de 2003, transformada na Lei no 10.836, de 09 de janeiro de 2004, e regulamentado pelo
Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004, é o principal programa de transferência de
renda do governo federal. Constitui-se num programa estratégico no âmbito do Fome Zero –
uma proposta de política de segurança alimentar, orientando-se pelos seguintes objetivos:
combater a fome, a pobreza e as desigualdades por meio da transferência de um benefício
financeiro associado à garantia do acesso aos direitos sociais básicos – saúde, educação,
6
assistência social e segurança alimentar; promover a inclusão social, contribuindo para a
emancipação das famílias
beneficiárias, construindo meios e condições para que elas
possam sair da situação de vulnerabilidade em que se encontram (BRASIL. MDS, 2006)iii.
O quadro 1 apresenta algumas informações sobre a representatividade do PBF.
Observa-se que aproximadamente 11,1 milhões de famílias são beneficiadas com a
transferência de renda proporcionada pelo programa, sendo que 750 mil também recebem
benefícios adicionais através do Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão
Alimentação.
QUADRO 1 - Informações sobre o Programa Bolsa Família, 2004.
DISCRIMINAÇÃO
NÚMERO
DATA
182.059.355
n.a
11.102.763
n.a
familiar até R$ 175,00)
16.068.253
n.a
Total de Famílias Cadastradas
14.778.374 30/11/2006
População (estimativa IBGE 2004)
Estimativa Famílias Pobres - Perfil Bolsa família (Renda per - capita
familiar até R$ 120,00)
Estimativa Famílias Pobres - Perfil Bolsa família (Renda per - capita
Total de Famílias Cadastradas - Perfil do cadastro único (Renda per capita familiar até R$ 175,00)
14.265.426 30/11/2006
Total de Famílias Cadastrada - Perfil do Bolsa Família (Renda per capita familiar até R$ 120,00)
13.456.701 30/11/2006
Número de Famílias Beneficiárias do Bolsa Família - Beneficio liberado
11.098.076
Nov/06
Número de Famílias Beneficiárias do Bolsa Escola - Beneficio liberado
70.654
Nov/06
2.653
Nov/06
636.736
Nov/06
32.579
Nov/06
Número de Famílias Beneficiárias do Bolsa Alimentação - Beneficio
liberado
Número de Famílias Beneficiárias do Auxilio Gás - Beneficio liberado
Número de Famílias Beneficiárias do Cartão Alimentação - Beneficio
liberado
FONTE: CRUZ et all, 2004.
A instituição do Bolsa Família decorreu da necessidade de unificação dos programas
de transferência de renda no Brasil, conforme diagnóstico sobre os programas sociais em
desenvolvimento, elaborado durante a transição do governo Fernando Henrique Cardoso
para o governo de Luiz Inácio Lula da Silva. Foi elaborado visando minimizar: 1) a
ocorrência de sobreposições de programas, definindo objetivos e público alvo; 2)
desperdício de recursos por falta de uma coordenação geral e dispersão dos programas em
diversos ministérios; 3) falta de planejamento e mobilidade do pessoal executor, 4)
alocações orçamentárias insuficientes, com o não atendimento do público alvo conforme os
7
critérios de elegibilidade determinados (BRASIL, 2002).
Inicialmente, a unificação proposta ficou restrita a quatro programas federais: Bolsa
Escola, Bolsa Alimentação, Vale Gás e Cartão Alimentação, sendo indicada, em 2005, a
incorporação do PETI e do Agente Jovem.
O governo federal criou o programa Bolsa Família, em 2003, para apoiar as famílias
mais pobres e garantir o direito à alimentação. Para isso, há a transferência de uma renda
mensal diretamente para as famílias e as mesmas fazem o resgate deste valor através de
saque com cartão magnético distribuído pela Caixa Econômica Federal.
Destina-se às famílias extremamente pobres, com renda per capita mensal de até R$
50,00, independentemente de sua composição e às famílias consideradas pobres, com
renda per capita mensal de entre R$ 50,01 e R$ 100,00, desde que possuam gestantes, ou
nutrizes, ou crianças e adolescentes entre 0 a 15 anos. O primeiro grupo de famílias recebe
um benefício fixo no valor de R$ 50,00, podendo receber mais R$15,00 por cada filho de até
15 anos de idade, num total de até três filhos, podendo alcançar um valor de benefício
mensal de até R$ 95,00 por famíliaiv.
As famílias têm liberdade na aplicação do dinheiro recebido e podem permanecer no
Programa enquanto houver a manutenção dos critérios de elegibilidade e cumpram as
condicionalidades indicadas, desde que lhes sejam oferecidas condições para tal.
A transferência monetária concedida pelo Bolsa Família é associada ao
desenvolvimento de outras ações como alfabetização, capacitação profissional, apoio à
agricultura familiar, geração de ocupação e renda e micro-crédito. Garante também acesso
àquelas famílias que não possuem filhos, como o caso dos quilombolas, indígenas e
moradores de rua.
O Bolsa Família procura enfrentar o problema da pobreza em dois momentos. No
curto prazo, o programa pretende oferece alívio aos problemas imediatos e urgentes da
pobreza, como a fome e a desintegração do ambiente familiar. No longo prazo, o Bolsa
Família tem como objetivo o combate à transferência da pobreza, induzindo a melhoria do
status educacional e da saúde de seus beneficiários por meio das condicionalidades,
promovendo assim melhores oportunidades de qualificação e conseqüente inserção futura
no mercado de trabalho.
O que são estas condicionalidades? São compromissos assumidos pelas famílias
nas áreas de saúde e educação, para assim continuarem a receber o beneficio monetário.
Na área da saúde, existem os compromissos a serem cumpridos como o acompanhamento
da saúde de gestantes com exames de rotina, nutrizes e crianças menores de 7 anos de
idade, com a manutenção do cartão de vacinas atualizado. Na área da educação, se
condiciona a matrícula e freqüência escolar mínima de 85% no ano letivo por crianças e
adolescente com idade de 6 a 15 anos; retorno de adultos analfabetos à escola, além da
8
participação de todas as famílias em ações de educação alimentar quando oferecidas pelo
Governo.
Neste sentido, o adequado cumprimento das condicionalidades é fazer com que as
famílias beneficiárias tenham acesso às políticas sociais, as quais são de direito de cada
cidadão, com a intenção de que em um longo prazo as famílias tenham mais chances de
sair e de superar a sua situação de pobreza.
Estes grupos mais pobres da população têm grande dificuldade para ter acesso aos
serviços e benefícios sociais de que necessitam. Diante desta situação, a principal finalidade
seria desenvolver uma estratégia que facilitasse o acesso das famílias mais pobres aos
serviços e benefícios que é oferecido pelo Estado dentro da saúde, educação, habitação,
etc. Desta forma, o Bolsa Família imputou condicionalidades para que fossem cumpridas,
atribuindo ao poder público a responsabilidade de provedor do acesso à saúde e à
educação (Manual de gestão de condicionalidade, 2006, p.13).
Em estudo realizado sobre “Conseqüências e causas imediatas da queda recente da
desigualdade de renda brasileira”, os pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (IPEA)v afirmam que o Brasil faz parte do grupo dos dez países com pior nível de
concentração de renda do mundo. Como relata o estudo, os 10% mais ricos do Brasil ficam
com 40% da renda, e os 40% mais pobres repartem entre si menos de 10% da renda.
Diante deste quadro, a principal explicação para esta desigualdade entre pobres e ricos é a
deficiência na educação.
A baixa escolaridade é o principal empecilho para que ocorra menor disparidade
entre ricos e pobres, e o que chama a atenção é que esta pobreza é transmitida de pai para
filho, ocorrendo um ciclo de geração em geração. Isso quer dizer que os filhos de pais
pobres têm mais chances de serem pobres, e quando crescerem e tiverem seus filhos, eles
terão grandes chances de serem pobres também. Deve ocorrer um rompimento neste ciclo,
por isso a Educação e a Saúde vêm como condicionalidade na constituição do Programa
Bolsa Família, partindo do princípio de que quem tem mais anos de estudos ganham as
melhores rendas e tem acesso a melhor saúde.
Estas condicionalidades têm como responsáveis o Ministério do Desenvolvimento
Social (MDS), que supervisiona o cumprimento das mesmas propostas pelo Programa Bolsa
Família, diante do Ministério da Educação (MEC) e da Saúde (MS). O acompanhamento
ocorre de forma periódica com a análise das famílias beneficiadas. Efetua-se a observação
do cumprimento das condicionalidades, notificando e aplicando punições para as famílias
que não estão cumprindo ou se encontram em estado de inadimplência com o Programa.
Avalia-se também se está ocorrendo ações que as estimulem a voltarem a cumprir os seus
compromissos com o Programa. Estas ações têm que envolver os municípios, os Estados e
a União.
9
Para que haja a obediência destas condicionalidades cabe ao território municipal
gerar condições dentro das áreas de saúde, educação e assistência social, oferecendo uma
adequada estrutura de atendimento. Cabe ao gestor municipal o planejamento e a
coordenação das pessoas envolvidas com a execução, o acompanhamento e a fiscalização
do Programa no município. Que são eles:
•
Responsável pela área de saúde;
•
Responsável pela área de Educação;
•
Gestor municipal do PETI;
•
Profissionais do centro de Referencia a Assistência Social (CRAS)vi; e
•
Membros da instancia de controle social do PBF.
O adequado acompanhamento das condicionalidades pelos municípios foi adotado
como critério para a transferência do recurso financeiro às prefeituras. Assim, para medir
esse desempenho foi criado o Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família
(IGM), que avalia a forma do trabalho com as famílias e a distribuição dos recursos do
programa.
As condicionalidades na área da saúde são direcionadas às gestantes para que
estas se inscrevam no pré-natal, comparecendo às consulta médicas mensais, com o cartão
de saúde, e participem de atividades promovidas pela equipe de saúde sobre aleitamento
materno, como ter uma boa alimentação durante aquele período de gravidez e para as mães
em período de amamentação. Com as crianças menores de 7 anos de idade, levar sempre
ao posto de saúde, com o acompanhamento das campanhas de vacinação, ter no caso o
cartão de vacina em dias, proporcionando para estas crianças uma melhor alimentação e
acompanhamento nutricional, conforme calendário previsto pelo Ministério da Saúde
(Manual de gestão de condicionalidade, 2006, p. 21).
O descumprimento destas condicionalidas por parte das famílias, seja no fato de não
levar seu filho para ter o acompanhamento nos postos de saúde ou das crianças com idades
de 6 a 15 anos deixarem de cumprir a freqüência escolar de acima de 85%, são efetuados o
registro e aplicada à sanção correspondente. No quadro 2 correlaciona-se, para cada
registro de descumprimento de condicionalidade, a sançãovii correspondente e seus efeitos
sobre o pagamento do beneficio. Essas notificações devem ser comunicadas por escrito ao
responsável legal pela família por parte do gestor municipal.
10
QUADRO 2 – Registro de descumprimento de Condicionalidades, 2006.
REGISTRO
SANÇÃO
1°
-
-
Não há sanção,
apenas advertência
-
-
2°
BLOQUEIO
-
-
3°
SUSPENSÃO
REGISTRO
-
SANÇÃO
4°
SUSPENSÃO
-
-
5°
CANCELAMENTO
-
EFEITO / REPERCUSSÃO
Família passa a ser considerada
em situação de inadimplência;
Família continua recebendo o
beneficio normalmente.
Uma parcela de pagamento do
beneficio fica retida por 30dias;
Após 30 dias, a família pode
receber o beneficio
Duas parcelas de pagamento do
beneficio não são pagas à
família;
Após 60 dias a família volta
receber, mas as duas parcelas
bloqueadas não são recebidas
pela família.
EFEITO / REPERCUSSÃO
Duas parcelas de pagamento do
beneficio não são pagas à
família;
Após 60 dias a família volta
receber, mas as duas parcelas
bloqueadas não são recebidas
pela família.
Parcelas do beneficio que ainda
não foram sacadas pela família
são canceladas;
Ficando
assim
canceladas
também as parcelas que ainda
seria paga e a família é
desligada do PBF
FONTE: Manual de Gestão de Condicionalidades, 2006.
A situação de inadimplência tem a validade de 18 meses. Caso neste tempo não
ocorrer nenhum outro registro de descumprimento de condicionalidades, os registros
anteriores são desconsiderados e a família fica em situação regular no programa.
O Bolsa Família atendia até junho de 2006, 11,1 milhões de famílias, com orçamento
para o ano de 2007 de R$ 8,3 bilhões. A estimativa de famílias pobres no Brasil, segundo
dados oficiais, é 11.206.212 milhões, o que significa que mais de 99% já se encontram
atendidas, representando a universalização do programa em relação às famílias pobres do
Brasil. O valor médio da transferência monetária recebida por essas famílias é de R$ 60,26.
4 Aspectos positivos e negativos do programa bolsa família.
O primeiro dos oitos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) que foi
11
estabelecido pela Organização das Nações Unidas (ONU)viii, prevê que os países cheguem
em 2015 com metade da proporção de pobres de 1990. No caso do Brasil, essa meta foi
atingida dez anos antes, em 2005. De acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domicilio (PNAD), realizada pelo Instituto de Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),
a proporção de brasileiros com renda inferior a um dólar por dia era de 8,8% em 1990 e foi
reduzida a 4,2%. O programa Bolsa Família contribuiu em 21% para a redução da pobreza
no Brasil.
O Programa Bolsa Família vem se fortalecendo e se apresentando como resposta ao
apelo silencioso da população mais pobre: "os governos democráticos da América Latina
começaram a produzir grandes e inovadores esforços para tratar da pobreza" (THE
ECONOMIST, apud WEISSHEIMER, 2006, p. 47). Acrescenta que esse esforço "se baseia
em programas que oferecem às famílias pobres pagamentos em dinheiro mediante a
condição, por exemplo, da manutenção das crianças na escola ou da realização de exames
de saúde com regularidade. "
Diferentemente da imprensa internacional, Weissheimer (2006, p. 47) denuncia que:
[...] desde seu lançamento o programa não teve, por parte da mídia
brasileira, uma cobertura preocupada em constatar se essas janelas
estavam de fato, se abrindo. A maior parte das matérias tratou de destacar
irregularidades na execução do programa [...] O impacto do programa
sobre o seu público-alvo recebeu bem menos destaque. [...] Oportunidades
para a população pobre. Essa é uma boa síntese do espírito do Programa
Bolsa Família.
É inegável a força que os meios de comunicação têm em formar opinião. Para se
realizar a árdua tarefa de quantificar e qualificar o impacto da distribuição de renda pelo
Bolsa Família faz-se necessário, primeiramente, desvencilhar-se de tendências já
internalizadas que absorvemos da mídia brasileira, em enxergar nas ações políticas apenas
seus erros e limitações. Muitos críticos e jornalistas econômicos admitem os efeitos
positivos do Bolsa Família, apesar de suas limitações:
Ao conceder uma renda mensal inferior a um terço do salário mínimo
(R$350,00), o presidente Luiz Inácio Lula da Silva conseguiu, em seu
primeiro mandato, melhorar as condições da vida de dezenas de milhões
de brasileiros [...] No entanto, o sucesso do programa, atingir famílias em
condições de extrema pobreza, também é a sua maior limitação. Com o
orçamento atual, não teria os mesmos efeitos se buscasse resultados mais
abrangentes ou estruturastes. (BRASILINO 2006, p 8)
Já a opinião de Weissheiler (2006, p. 39), "pode parecer um paradoxo, mas não é. O
objetivo do programa Bolsa Família é justamente fazer com que seus beneficiados deixem
de sê-lo. Essa é uma tarefa para muitos anos e não apenas para um programa isolado”.
Este paradoxo é complexo e necessita de uma profunda análise conjunta do
governo, da sociedade, dos poderes públicos e privados, considerando todas as mudanças
12
socioeconômicas advindas com o fortalecimento do programa, para gerar ações conjuntas
com o intuito de equalizar cada vez mais a distribuição do PIB (Produto Interno Bruto)
nacional. Essas mudanças através de ações conjuntas são defendidas por Weissheimer
(2006, p. 39):
[...] promover o desenvolvimento sócio-econômico de famílias em estado
de insegurança alimentar, gerar trabalho e renda, desenvolver ou mesmo
criar uma dignidade capaz de levar que possa ser chamado de cidadania.
Esse é o caminho para a saída do Bolsa Família.
Outro aspecto do impacto do programa, que ainda não há estudo ou pesquisas
relevantes, mas que não se pode deixar de considerar, são as mudanças provocadas no
comércio varejista local.
Os municípios mais pobres acabam recebendo mais recursos do Bolsa
Família do que o próprio repasse tributário. Temos visto pesquisas de
associações de varejistas que mostram aumento do consumo e em função
disso, crescimento da economia local. (BRASILINO 2006, p 8).
Analisando uma pesquisa do MDS, realizado pelo Núcleo de Pesquisas Sociais da
Universidade Federal Fluminense (UFF) em março de 2006, Weissheimer (2006, p.98),
expressa que:
Outro aspecto positivo está relacionado ao acesso ao crédito. Cerca de um
terço dos entrevistados (33,1%) respondeu que o crédito da família com os
comerciantes do bairro melhorou após o ingresso no Bolsa Família (...)
Esta facilidade de crédito, segundo a pesquisa, tende a viabilizar
possibilidades concretas de melhoria da qualidade de vida das famílias,
apesar das inúmeras limitações impostas pela condição de pobreza.
(Weissheimer 2006, p.98)
As mudanças sociais que o programa vem provocando, principalmente no âmbito
familiar é outra questão de suma importância. A característica do Bolsa Família em transferir
a renda para beneficiários principalmente do público feminino vem provocando alterações
significativas nas relações sociais vigentes. A ouvidoria da Petrobrás, em uma reportagem,
veiculou que:
O Bolsa Família dá mais autonomia às mulheres, maior inserção social e
poder de compra, mais afirmação no espaço doméstico e ampliação do
acesso a serviços públicos de educação e saúde. O aumento da presença
nas decisões do lar e da comunidade e a melhoria na qualidade de vida
foram alguns dos impactos do Bolsa Família no dia-a-dia das mulheres. É o
que constata pesquisa qualitativa divulgada nesta quinta-feira, 08/03, pelo
MDS e pelo Núcleo de Estudos sobra à mulher da Universidade de Brasília.
(OUVIDORIA PETROBRÁS, 2007, p 2).
O desafio ainda é grande: o critério de inclusão precisa permitir a ultrapassagem
para o atendimento de famílias pobres e não apenas indigentes, como de fato vem
ocorrendo; o benefício precisa ser elevado para um patamar de pelo menos um salário
13
mínimo; a transferência monetária precisa ser mais articulada ao acesso a serviços sociais
básicos e a políticas e programas sociais estruturantes; os Programas de Transferência de
Renda, como outros programas sociais, precisam, sobretudo, ser articulado a uma Política
Econômica que seja capaz de distribuir a renda e a riqueza socialmente produzida, gerar
emprego e renda para a população que tenha condições de se autonomizar.
Por último, estudos recentes como o realizado pelo BIRD - Banco Internacional para
Reconstrução e Desenvolvimento (Ascensão e Queda da Desigualdade Brasileira); “Radar
Social”, realizado pelo IPEA, “Miséria em Queda” e Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios - PNAD - PNAD 2004 e 2005, realizados pelo IBGE evidenciam um declínio da
pobreza e da desigualdade social no Brasil principalmente em 2004 e 2005. No geral, os
estudos creditam essas alterações à estabilidade da moeda, à recente diminuição do
desemprego e aos Programas de Transferência de Renda, pela sua expansão e maior
focalização na população pobre.
Todavia, estudo também recente, desenvolvido sobre os impactos dos Programas de
Transferência de Renda sobre a redução da desigualdade e da pobreza no Brasil,
demonstrou que o Programa Bolsa Família é bem focalizado nas famílias pobres brasileiras
(SOARES, 2006). Contudo, tem sido capaz apenas de melhorar a situação de vida dessas
famílias, sem, entretanto, retirá-las do nível de pobreza em que se encontram, o que
confirma reflexões desenvolvidas nesse trabalho. Esses programas, quando não articulados
a uma política macroeconômica de crescimento sustentável e de redistribuição de renda,
podem significar melhorias imediatas de famílias que vivem em extrema pobreza, mas não a
superam, melhorando a situação vivenciada pelas famílias pobres, sem ultrapassar a
denominada linha de pobreza.
O aumento do volume de recursos destinado a programas sociais, como o Bolsa
Família, divide os especialistas do setor, onde para alguns, trata-se de um investimento
estratégico capaz de gerar uma dinâmica de desenvolvimento na economia e para outros,
são
gastos
que
aumentam
endividamento
do
Estado
e
que
não
podem
ser
significativamente elevados.
Segundo estudo realizado por técnicos do IPEA, os recursos absorvidos pelos
programas sociais de transferência de renda e com a previdência social são os principais
responsáveis pelo crescimento dos gastos públicos nos últimos anos, apesar do esforço
fiscal do governo federal desde 1999 e da melhoria do perfil e do custo da divida pública.
O impacto do Bolsa Família sobre a redução consistente da desigualdade social no
Brasil não é livre de polêmicas, onde há quem acredite que, embora tenha efeitos positivos
para a melhoria da vida de famílias mais pobres, o programa é insuficiente para alterar o
quadro da desigualdade social no país.
14
De acordo com entrevista feita ao site do Instituto Humanista, o economista
Guilherme Delgadoix, do IPEA, reconhece que a distribuição de renda pessoal, captada na
pesquisa nacional por amostra de domicílios melhorou em função dos pagamentos dos
beneficiados da seguridade social. Segundo, ainda, Delgado:
O fato de ter melhorado distribuição de renda pessoal não significa que
melhorou a distribuição da renda social como um todo. Essa renda
representa apenas 31% da renda interna bruta. Os outros praticamente 7%
são gerados nas empresas financeiras e não-financeiras, ou de
administração pública, e o perfil dessa outra estrutura tem caráter de piora
na distribuição. Isso acontece porque há uma concentração de rendimentos
oriundos dos juros e dos lucros contra os rendimentos dos salários e
ordenados. Então, melhora distribuição de renda, como nós chamamos, em
linguagem econômica, ou seja, lucros e salários. Aquilo que melhora,
fundamentalmente não por conta do salário, mas pó conta das
transferências constitucionais associadas aos direitos de cidadania.
Para esse economista, o Brasil não esta caminhando, na direção da melhoria da
distribuição de renda social como um todo. Mesmo considerando o crescimento da renda e
do consumo das classes baixas e também que a sua distribuição melhorou um pouco, mas
não teria sido por causa do Bolsa Família, como se costuma falar.
O bolsa família é um pingo d’agua nessa história. São os programas dos
direitos sociais que representam a grande fatia dessa transferência de
renda. Isso causou uma melhoria que tem correspondência no consumo
popular das classes mais baixas, o que não significa que melhorou a
distribuição de renda, porque os excedentes brutos das empresas tem
aumentado nesse período. É como se estivessem fazendo uma política de
migalhas para os pobres de caviar para os ricos. O tamanho do caviar dos
ricos aumentou, assim como aumentaram também as migalhas dos pobres.
No processo de consolidação do Programa Bolsa Família, a avaliação revela-se
como uma importante ferramenta para demonstrar os impactos do programa, fornecendo
dados relevantes à sociedade.
5 Impactos sobre a redução da pobreza e distribuição de renda
Uma série de pesquisas realizadas, entre 2005-2006, tem apresentado melhoras das
condições de vida da população mais pobre ocorrendo redução da desigualdade social e
tendo um aumento na renda destas famílias. Este crescimento apresenta como principal
responsável o Programa Bolsa Família que tem causado grande impacto na economia,
sendo também fator responsável pelo aumento nos níveis de consumo, principalmente de
alimentosx.
Segundo pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA),
o Bolsa Família foi responsável por um terço da queda na desigualdade no Brasil entre os
anos de 2001 e 2004. O mercado de trabalho teria sido responsável pelo o outro terço da
15
queda na desigualdade.
De acordo com a pesquisa realizada houve uma queda na
desigualdade em média por ano de 0,7 pontos percentuais do Índice de Ginixi, que mostra o
grau de desigualdade a partir da renda per capita.
Nesta avaliação, segundo o pesquisador Sergei Soares, do IPEAxii, isso pode até
parecer pouco, mas não é. Representa uma queda muito significante, por que para se ter
uma idéia real desta informação é importante apresentar que os 30% mais ricos perderam
renda com o aumento salarial e os 20% mais pobres está ganhando a uma taxa de quase
7% ao ano. Esta pesquisa do IPEA foi divulgada no mesmo momento em que o Banco
Mundial divulgava como medida que o Brasil e os outros países da América Latina
adotassem políticas mais agressivas de combate à pobreza e a fome, caso quisessem
crescer e competir com países com grande crescimento econômico.
Segundo relatório do Banco Mundialxiii, embora o crescimento seja um fator
importante para a redução da pobreza, isso é o maior gargalo para que este crescimento
aconteça na América Latina, onde segundo este documento, quase um quarto da população
vive com menos de 2 dólares por dia.
A Fundação Getúlio Vargas (FGV)xiv, mostra que a desigualdade social atingiu o
menor nível desde o Censo realizado em 1960, e que o país vem crescendo e avançando
desde o início da década na redução das desigualdades entre pobres e ricos, causada pelo
o programa bolsa família e os seus antecessores.
A causa desta redução e da queda da desigualdade no Brasil se dá a uma
expressiva melhoria no sistema de proteção social, onde um número muito grande de
famílias pobres passou a ser beneficiada por uma transferência governamental.
Segundo o escritor Frei Bettoxv, para a família comprovada miserável, ocorre um
impacto muito grande, principalmente se a inflação estiver controlada, porque ocorre uma
redução nos preços dos alimentos. Vendo desta forma, cita o escritor que: “graças ao Bolsa
Família, um número maior de pessoas está fazendo três refeições ao dia, com aumento na
quantidade consumida e uma maior diversificação dos itens da cesta básica.” (FREI BETTO,
ANO 2006, p139).
6 Conclusão
Observou-se que as políticas sociais surgem para compensar as distorções
decorrentes do processo de desenvolvimento capitalista, que discrimina e faz com
que exista uma distância entre pobres e ricos cada vez maior.
O papel do Estado é constituir fundos com o objetivo de assegurar o bemestar social e cumprir o direito estabelecido constitucionalmente que é a garantia de
16
saúde, educação, trabalho e alimentação para todo individuo. O Estado vem como
provedor
destas
necessidades
criando
políticas
sociais
que
garantam
a
sobrevivência para os que vivem em situação de extrema pobreza.
Criaram-se então os programas de transferência de renda que são
considerados como eixo do atual sistema brasileiro de proteção social. A finalidade
desses programas, no curto prazo, é aliviar os problemas decorrentes da situação
de pobreza e, no longo prazo, investir no capital humano, quebrando o ciclo
intergeracional da pobreza.
Algumas questões devem ser postas, principalmente, se o programa Bolsa
Família tem de fato reduzido o nível de pobreza das famílias brasileiras beneficiadas
e quais os impactos futuros do programa.
7 Referências bibliográficas
BARROS Ricardo Paes de, FOGUE, Miguel Nathan l, ULYSSEA.Gabriel. Desigualdade de
renda no Brasil: uma análise da queda recente. Brasília. IPEA, 2006.
www.ipea.gov.br/sites/000/2/livros/desigualdaderendanobrasil/abertura.pdf;
Acesso
12/12/07.
BETTO, Frei. A Mosca Azul – Rio de Janeiro: Rocco 2006.
BRASIL. Medida provisória n. 132 de 20 de outubro de 2003, 2003. Cria o Bolsa Família,
2003.
___________________; Presidência da República. Lei 10.836 de 9 de janeiro de 2004.
Institui o Programa Bolsa Família, 2004.
___________________; Presidência da República. Decreto 5.209 de 17 de setembro de
2004. Regulamenta o Programa Bolsa Família, 2004.
___________________; Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).
Perguntas e respostas sobre o Bolsa Família. Brasília, 2005, disponível na página
www.mds.gov.br acesso em 20/03/2006.
___________________; Relatório de Governo de Transição sobre os Programas Sociais.
Brasília, 2002 (mimeo.).
BRASILINO, Luís. As perspectivas do Bolsa
http://www.brasildefato.com.br Acesso em 31/03/2007.
Família.
2006.
Disponível
em
CASTRO, Fábio. Bolsa família deve ser expandido para atrapalhar política do superávit
primário. 2007. Disponível em http://www.reportersocial.com.br. Acesso em 31/03/07.
17
COHN, A. Políticas sociais e pobreza no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas nº 12,
jun./dez. 1995. Brasília. www.ipea.gov.br/pub/ppp/ppp12/parte1.pdf. Acesso 02/02/08
CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA FEDERATIVA DO BRASIL – Edição administrativa do
texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas
pelas Emedas Constitucionais n° 1/1992 a 52/2006 e pelas Emendas Constitucionais
de Revisão n° 1 a 6/1994.
CRUZ, Marcio José Vargas da; PESSALI, Huáscar Fialho. As implicações da
racionalidade limitada na elaboração de políticas compensatórias de combate à
pobreza:
uma
análise
do
Programa
Bolsa
Família
www.economia.ufpr.br/publica/textos/2007/Cruz%20e%20Pessali-06062007.pdf ; Acesso
01/03/08
FLEURY, Sonia “A seguridade social” (FGV) 2003 .site: http://www.fgn.gov.br. Acesso em
31/3/07
___________________; S. Estados sem Cidadãos: seguridade social na América Latina.
Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 1997.
___________________; S. Juntos somos mais fortes. Entrevista concedida à Revista Radis/
Fiocruz, 48: 13, ago., 2006. http://www.maxwell.lambda.ele.puc; Acesso em 12/09/2007
___________________; S. A seguridade social inconclusa. Disponível em: www.fgv.rj.br.
Acesso 12/09/ 2007.
GROSSI, Mauro Del, BELIK, Walter. O PROGRAMA FOME ZERO NO CONTEXTO DAS
POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL. realizado no dia 30 de julho de 2003 no XLI Congresso
da SOBER em Juiz de Fora.
INSTITUTO BRASILEIRO DE ECONOMIA – FGV. Disponível na página www.ibre.fgv.br,
acesso em 02/10/07.
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME. Manual de Gestão
de Condicionalidades. 1ª Edição. Brasília – DF. 2006.
OUVIDORIA PETROBRÁS. Bolsa Família dá mais autonomia às mulheres. 2007.
Disponível em http://ouvidoria. Petrobrás.com.br. Acesso em 31/03/07.
POCHMANN, Marcio. “A Proteção social na periferia do capitalismo – considerações
sobre
o
Brasil”
2004.
São
Paulo
–
SP.
Site:
http://www.scielo.br/pdf/spp/v18n2/a02v18n2.pdf. Acesso em 20/05/2007
___________________; M. e AMORIM, R. Atlas da Exclusão Social no Brasil. 2.ed. São
Paulo: Editora Cortez, 2003
___________________; AMORIM, CAMPOS e SILVA. Atlas da Exclusão Social no BrasilVolume 2: Dinâmica e Manifestação Territorial. 1.ed. São Paulo: Editora Cortez, 2003
___________________; Marcio.; CAMPOS, A.; BARBOSA, A. et al. Atlas de exclusão social,
volume 3:Os Ricos no Brasil. São Paulo: Cortez, 2003 e 2004.
18
SANTOS, Eurico A. Gonzalez Cursino dos. Estudo Referente aos programas Sociais
governamentais em Funcionamento Atualmente. Senado Federal –
Secretaria de Comissões/ Subsecretaria de Apoio às Comissões Permanentes/ Comissão
de
Assuntos
Sociais.
Outubro
de
2004.
http://www.senado.gov.br/web/comissoes/cas/es/ES_ProgramasSociais1.pdf
Acesso
04/11/07.
SOARES, Marcelo “Distribuição de Renda no Brasil de 1976 a 2004” (IPEA) 2006. site:
http://www.ipea.gov.br; Acesso em 02/03/07
SOARES, Sergei. Trabalho bate Bolsa-Família na redução da desigualdade. Jornal
Folha de S.Paulo online, São Paulo, 05 de março de 2006. site:
http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u76227.shtml acesso em: 02/03/07
WEISSHEIMER, Marco Aurélio. Bolsa Família: Avanços, limites e possibilidades do
Programa que está transformando a vida de milhões de famílias no Brasil. São Paulo.
Editora Perseu Abramo: 2006.
i
No Brasil existe uma Proposta de Emenda Constitucional de 2001 que altera o artigo 6° da
Constituição incluindo o direito à alimentação entre os direitos fundamentais do homem. Atualmente,
a constituição brasileira se refere ao direito à vida deixando apenas implícito o direito à alimentação.
ii
A Exclusão social é uma síntese dos indicadores sociais relativos à pobreza, desigualdade,
violência, analfabetismo e participação.
iii
Essa definição de objetivos do Bolsa Família encontra-se no texto perguntas e respostas sobre o
Bolsa Família.
iv
Regras vigentes em 2003.
v
Estimativas da desigualdade de renda no Brasil mostram um declínio acentuado desde 2001.
vi
O CRAS presta atendimento socioassistencial, articula os serviços disponíveis em cada localidade,
potencializando a rede de proteção social básica.
vii
Medidas tomadas para o descumprimento das condicionalidades
viii
A informação está na terceira edição do relatório de acompanhamento das Metas do Milênio,
divulgado em 31 de agosto pelo o governo federal.
ix
Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS), de São Leopoldo (RS)
x
Pesquisa realizada pelo IPEA sobre a “desigualdade de Renda no Brasil: Uma analise da queda
recente”.
xi
Indicador que mede a distribuição de renda entre as classes sociais.
xii
Entrevista realizada com o pesquisador Sergei Soares do IPEIA sobre o Bolsa-Família na redução
da desigualdade, ao jornal folha de São Paulo em 05/03/2006
xiii
“Redução da Pobreza e crescimento: Circulo virtuosos e viciosos”
xiv
Pesquisa realizada pelo Prof. Marcelo Neri, chefe do Centro de Políticas sociais da Fundação
Getúlio Vargas, em 08/06/2006.
xv
Ex-assessor da Presidência e ex-coordenador do Fome Zero.