A integração monetária na Europa: da União Europeia de
Pagamentos ao euro
António Mendonça *
1. Introdução
A introdução do euro em 1 de Janeiro de 1999 foi o culminar de um longo
processo de integração monetária na Europa que se desenrolou, praticamente, ao
longo de toda a segunda metade do século XX.
Olhando retrospectivamente é possível descortinar cinco grandes fases no
processo de construção da moeda única europeia que, longe de traduzirem uma
sequência normal e previsível de evolução de um processo de integração
monetária, antes reflectiram as vicissitudes de um processo complexo, por vezes
contraditório, de articulação monetária interna e de articulação com o sistema
monetário internacional, hegemonizado pelo dólar, mas que nunca deixou de se
afirmar como perspectiva no contexto mais vasto da integração económica na
Europa.
Uma primeira fase vai do fim do conflito mundial ate ao final de 1958. E uma
fase marcada pelo processo de reconstrução da Europa e das suas relações
económicas internas e pela criação de condições para a plena integração das
moedas europeias no sistema monetário internacional acordado em BrettonWoods.
Uma segunda fase vai do inicio de 1959 a 1971, mais precisamente a 15 de
Agosto desse ano, altura em que e decidida, unilateralmente, a suspensão da
convertibilidade do dólar pela administração americana. E a fase que
corresponde à plena integração das moedas europeias no sistema monetário
internacional, ainda que com algumas particularidades resultantes do processo
interno de integração económica.
Uma terceira fase estende-se de Agosto de 1971 ate Março de 1979, altura em
que começa a funcionar o novo sistema monetário europeu. E uma fase de crise
*
Professor Associado do Instituto Superior de Economia e Gestão da Universidade Técnica de Lisboa.
Presidente do CEDIN - Centro de Estudos de Economia Europeia e Internacional.
monetária internacional aberta, resultante da derrocada do sistema de BrettonWoods mas, simultaneamente, uma fase de afirmação das tendências monetárias
autonomistas que conduziriam ao lançamento pela França e Alemanha do
chamado novo sistema monetário europeu.
Uma quarta fase vai de Março de 1979 a Dezembro de 1998. Corresponde ao
período de vigência do novo sistema monetário europeu sendo marcada, ainda,
por varias sub-fases que reflectiram o processo complexo de afirmação do
sistema monetário europeu, no plano interno e internacional.
Finalmente, uma quinta fase tem inicio com a introdução do euro em 1 de
Janeiro de 1999 e a fase actual.
E precisamente a evolução deste processo de integração monetária na Europa,
desde os seus primórdios, com a União Europeia de Pagamentos, até à moeda
única dos nossos dias, que nos propomos discutir neste trabalho.
2. Primeira fase (1945-1958): reconstrução e convertibilidade
As debilidades económicas existentes à saída da guerra e a absoluta carência
de reservas de meios de pagamento internacionais, por parte da generalidade dos
países europeus, impediram a convertibilidade imediata das diferentes moedas,
tal como ficara consignado nos acordos de Bretton-Woods, exigindo a criação de
mecanismos específicos que fossem de encontro às necessidade práticas de
relançamento das relações económicas intra-europeias e, simultaneamente
preparassem o caminho para uma integração plena nas regras monetárias e
cambiais acordadas. É de referir a tentativa falhada do Reino Unido de avançar
para a convertibilidade plena da libra, logo em 1947, a partir de um lastro de 3,7
mil milhões de dólares emprestados pelos EUA. A acção dos especuladores, que
viram o irrealismo do propósito e apostaram fortemente na desvalorização da
libra, levou a que em poucas semanas 2/3 destas reservas desaparecessem por
completo, gorando-se a tentativa. Deste modo, entre 1945 e 1957, a
convertibilidade foi meramente teórica, existindo ainda um forte controle de
câmbios, subordinado à necessidade imperativa de obtenção de dólares para fazer
face às necessidades de importação de bens de equipamento dos Estados Unidos.
Em 1947, a França, a Itália, a Holanda, a Bélgica e o Luxemburgo fizeram
uma primeira tentativa de estabelecer um sistema multilateral de compensações
monetárias, com o objectivo de incentivar as trocas comerciais entre si, tentativa
esta que acabou por não ter os resultados esperados. Todavia, abriu o caminho
para uma nova iniciativa, tomada dois anos depois, num contexto económico
mais favorável, de criação no contexto da OECE de uma União Europeia de
Compensação visando, precisamente, facilitar a convertibilidade e a liberalização
das trocas comerciais. Esta iniciativa levou à criação da União Europeia de
Pagamentos (UEP) em 1950.
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Os objectivos da UEP consistiam na remoção das restrições às transacções
comerciais e cambiais nos países da Europa Ocidental e na criação de um quadro
operativo de referência para a progressiva convertibilidade das moedas europeias.
Estes objectivos seriam realizados através da aplicação de um Código de
Liberalização e da criação de um sistema multilateral de pagamentos intraeuropeus. Era suposto, ainda, que os diferentes países procurassem gerir as suas
políticas internas de forma a minorar os desequilíbrios intra-europeus e, deste
modo, reduzir a dependência das facilidades de crédito então existentes.
Inicialmente, pensava-se que a UEP durasse até 30 de Junho de 1951, mas
acabou por funcionar, com alguns ajustamentos, até final de 1958, altura em que
foi adoptada uma política operativa de convertibilidade monetária.
Os pagamentos e as receitas de exportação dos diferentes países eram
centralizados no Banco de Pagamentos Internacionais (instituição integrada na
UEP) procedendo-se mensalmente aos acertos de saldos, através do pagamento
em ouro ou em dólares. Inicialmente só uma parte dos saldos era regularizada
deste modo sendo a parte restante transformada em crédito do credor ao devedor.
Todavia, à medida que o processo de reconstrução se foi realizando e as reservas
foram sendo reconstituídas, foi diminuindo a fracção de crédito e aumentando o
pagamento em dólares ou em ouro.
Numa perspectiva de integração monetária na Europa, o grande contributo da
UEP foi o incentivo que ela proporcionou à cooperação monetária entre os países
da Europa Ocidental. Com efeito, a UEP foi, sobretudo, o reconhecimento do
irrealismo do programa de Bretton-Woods para a retoma da convertibilidade das
moedas europeias e da necessidade de encontrar arranjos alternativos para fazer
face às dificuldades generalizadas das balanças de pagamentos, agravadas na
sequência da recessão de 1948-1949 nos EUA.
Ao permitir uma discriminação positiva relativamente às barreiras comerciais
entre os países europeus face a terceiros e, em particular, face aos EUA, foi um
reconhecimento da especificidade europeia e, neste sentido, um estímulo à
integração regional. Note-se que a responsabilidade da compensação de
pagamentos foi atribuída ao BPI e não FMI. O Conselho de Administração estava
sedeado em Basileia e não em Washington. O Código de Liberalização, em vez
de estar anexo aos Estatutos do FMI, estava integrado na OECE. Em suma,
tratava-se de instituições de cunho marcadamente europeu e fora da alçada
directa do FMI onde os americanos eram dominantes.
O FMI fora criado para supervisionar o funcionamento de moedas convertíveis
e financiar desequilíbrios temporários das balanças de pagamentos e não para
tratar com a inconvertibilidade e desequilíbrios externos permanentes como era a
situação da Europa à saída da guerra. Para além disso havia o problema do plenoemprego que era incompatível com a utilização de instrumentos mais ortodoxos
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como a subida das taxas de juro, já que implicavam uma contracção da
actividade económica.
A UEP permitiu resolver os problemas da balança de pagamentos da
Alemanha, na segunda metade de 1950, do Reino Unido e da França em 1951,
com recurso a restrições às importações, juntamente com medidas de carácter
fiscal e monetário. A França viu-se obrigada a desvalorizar o franco em 17% em
1958.
Em 31 de Dezembro de 1958 os países europeus restabeleceram a
convertibilidade para as transacções da balança corrente, justificando, deste
modo, a criação da UEP. Este novo estado de coisas só foi reconhecido pelo FMI
em 1961.
3. Segunda fase (1959-1971): integração no SMI
É de aceitação generalizada que a UEP criou as condições para a recuperação
efectiva das economias europeias reforçando, ao mesmo tempo, as bases do
processo de integração europeia, iniciado em 1951 com a criação da CECA. Na
prática a UEP funcionou como uma zona monetária autónoma em que circulou
uma verdadeira moeda europeia , constituída pela transferência de saldos
credores no seu interior. Estes saldos tinham, inclusive, uma unidade de medida
própria que era a unidade de conta europeia (UCE), definida em termos do ouro
(0,888671 g, ou seja, 1/35 onça), embora não convertível. Era, na altura, o valor
do dólar americano
Todavia, é importante que se diga, que aos olhos dos seus fundadores, a UEP
mais não era do que uma organização transitória destinada, fundamentalmente, a
favorecer a supressão das restrições comerciais e a preparar a entrada efectiva
dos países europeus no SMI. A questão de um sistema monetário europeu
autónomo era coisa que ainda não estava na ordem do dia. Pelo contrário, o
sistema da UEP foi sendo progressivamente endurecido, até deixar de prever
crédito automático.
O facto de se ter afirmado a divisão entre países sistematicamente credores e
países sistematicamente devedores, e de os primeiros, com a RFA à cabeça,
terem todo o interesse e terem colocado o seu empenho, no rápido regresso à
convertibilidade geral das moedas, fez com que a experiência da UEP não tivesse
sido desenvolvida no sentido da criação de um sistema monetário europeu
autónomo. A acção dos EUA, forçando a integração plena no quadro de BrettonWoods, deste modo fortalecendo o papel do dólar, também não deve ser
negligenciada.
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O abandono da UEP foi preparado pelo Acordo Monetário Europeu, firmado
em 5 de Agosto de 1955 pelos países da OECE. Os seus instrumentos
fundamentais eram os seguinte:
i)
ii)
iii)
A continuação de um mecanismo de compensação multilateral, gerido
pelo BPI, para os países que mantivessem a situação de
inconvertibilidade;
Um Fundo Europeu para concessão de créditos de curto prazo (2 a 3
anos), com inicio em 1962;
Cláusulas relativas à estabilização das cotações das taxas de câmbio das
partes contratantes:
- fixação de um preço de compra e venda do dólar em cada moeda;
- determinação das taxas de câmbio fixas multilaterais a partir do
cruzamento das taxas fixas bilaterais face ao dólar;
- fixação da maioria das margens de flutuação de cada moeda
europeia face ao dólar em 0,75% (inferior à margem fixada pelo
FMI que era de 1%);
- fixação, em consequência do disposto no parágrafo anterior, das
margens de flutuação de umas moedas europeias face às outras em
1,5%.
Note-se que, de acordo com as cláusulas acima enunciadas, a amplitude da
variação da taxa de câmbio entre duas moedas europeias podia ir até 3%, ou seja,
o dobro da variação que cada uma delas podia ter face ao dólar (1,5%). Como é
óbvio isto dava maior liquidez à moeda americana uma vez que o risco de
câmbio que lhe estava associado era duas vezes menor. Mais um factor, portanto,
de reforço da procura de dólares como moeda internacional e, consequentemente,
um factor de inferiorização e de perturbação da estabilidade cambial das moedas
europeias.
Não obstante a consciência dos problemas, a UEP deu lugar à plena integração
das moedas europeias no sistema monetário internacional hegemonizado pelo
dólar, a partir de 1 de Janeiro de 1959. Mas, ao mesmo tempo, iniciava-se um
processo de acumulação de tensões que haveria de conduzir à derrocada do
sistema em 1971.
É interessante notar que ao longo dos doze anos em que vigorou em pleno o
sistema de Bretton-Woods nunca se verificou, verdadeiramente, por parte dos
europeus uma aceitação plena da sua inevitabilidade. Ao mesmo tempo que
assumiam as regras e instituições do SMI, os europeus aprofundavam a discussão
sobre a importância de desenvolver um vector monetário no contexto do
aprofundamento do processo de integração económica em que estavam
empenhados. É de notar que, praticamente no período em que havia funcionado a
UEP, se havia evoluído da CECA para a Comunidade Económica Europeia
(CEE) e para a Comunidade Europeia de Energia Atómica (EURATOM), na
sequência da assinatura dos Tratados de Roma em 25 de Março de 1957, de
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modo que parecia haver uma contradição entre o abandono de um projecto
monetário especificamente europeu, como era o caso da UEP, e o avanço para
um patamar superior de integração económica que, claramente, apontava na
direcção do mercado comum e da união económica.
As próprias vicissitudes do funcionamento do SMI só vieram dar substância a
esta contradição. Em primeiro lugar, é de referir o papel desempenhado pelos
EUA, possuidores de uma moeda internacional de gestão privada, não obstante
os compromissos assumidos em Bretton-Woods. A escassez de liquidez,
existente à saída da guerra, e à qual o SMI não havia dado totalmente resposta,
transformou-se em excesso de dólares: o Plano Marshall, os investimentos
directos americanos no exterior, a guerra da Coreia, as despesas militares em
geral, traduziram-se em elevados défices da balança de pagamentos americana
só compensados pelos excedentes da balança comercial. Esperavam os
americanos que esta situação fosse transitória, enquanto não se gerassem os
fluxos inversos ligados ao pagamento das ajudas e ao retorno dos rendimentos
dos capitais aplicados no exterior. No entanto o processo desenvolveu-se em bola
de neve, com investimentos no exterior a atraírem outros investimentos e os
lucros e juros repatriados a não atingirem a dimensão esperada. A agravar tudo
isto, verificou-se uma perda progressiva da competitividade das exportações
americanas face às europeias e japonesas, diminuindo os excedentes da balança
comercial até se tornar negativa em 1971. Paralelamente a este processo,
desenvolvia-se uma acção por parte dos bancos centrais no sentido da
recomposição das suas reservas em ouro apresentando sistematicamente grandes
quantidades de dólares para conversão ao tesouro americano. Tudo conjugado fez
com que o rácio de cobertura das responsabilidades à vista do tesouro americano
sobre o exterior pelos activos em ouro descesse para níveis explosivos, na casa
dos 20%.
Na Europa , não obstante o sucesso da reconstrução económica , os problemas
não deixaram de se manifestar. Em 1960 o preço do ouro atinge no mercado
londrino os 40 dólares/onça (contra os 35 oficiais). Os EUA, como era suposto
no quadro de Bretton-Woods, procuram responder vendendo ouro, mas esta
acção revela-se insuficiente. O Reino Unido, a França, a RFA, a Itália, a Bélgica,
a Holanda e a Suíça saem em ajuda da moeda americana formando a chamada
pool do ouro. O objectivo era responsabilizarem-se pela venda de ouro no
mercado até 50% das necessidades para a manutenção do preço. Os outros 50%
seriam da responsabilidade americana. Paralelamente são aumentadas as taxas de
juro de curto prazo nos EUA, numa tentativa de impedir a saída de capitais. É
também feita uma tentativa de diminuir as responsabilidades à vista do tesouro
americano através da emissão de obrigações de médio prazo (os chamados títulos
Roose).
Também em 1960 e 1961, o Reino Unido vê agravarem-se substancialmente
os seus défices da balança de pagamentos, acentuando a instabilidade monetária
geral e as dificuldades de financiamento por parte do FMI. Em 1962 o Canadá e
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o Japão juntam-se aos países do pool do ouro e elaboram-se os AGE, destinados
a apoiar o dólar e a libra. Em 1965, os EUA, num esforço para assegurar a
credibilidade externa do dólar suspendem a regra da cobertura da circulação
interna. Em Novembro de 1967, o agravamento das dificuldades britânicas leva à
desvalorização da libra em 14,3%, significando este acto na prática o fim do
papel da libra como moeda de reserva. Ainda nesse ano, a França abandona o
pool do ouro. Em 1968 as reservas americanas de ouro diminuem para 10,5 mil
milhões de dólares atingindo o limite considerado de segurança pelo Pentágono.
A 15 de Março desse ano, o ouro atinge em Paris o preço de 44 dólares/onça. Os
mercados de Londres e Zurique são fechados. É decidido, também pôr fim ao
pool do ouro, juntamente com a introdução de restrições à venda de ouro por
parte das autoridades monetárias; nasce, deste modo, o duplo mercado, uma vez
que o preço deixa de ser garantido nos mercados privados. A
convertibilidade/ouro do dólar torna-se cada vez mais restrita. Multiplicam-se os
arranjos no sentido de segurar a paridade do dólar. Em suma, vive-se um período
da crise monetária aberta que desembocaria na declaração de suspensão da
convertibilidade do dólar, feita em 15 de Agosto de 1971 por R. Nixon.
Em todo este processo foi sentida a necessidade de uma cooperação monetária
mais estreita entre os países europeus. Por um lado, tornou-se claro que os
Estados Unidos, não obstante os compromissos assumidos nunca aceitaram
submeter a política económica nacional a imperativos de equilíbrio internacional,
apesar de a sua moeda ser uma moeda internacional. Muito pelo contrário,
optaram por sacrificar o equilíbrio da sua balança de pagamentos, com todas as
consequências que são sabidas, aos objectivos de manutenção do crescimento
económico. O Employment Act de 20 de Fevereiro de 1946 deu ao governo
federal todos os meios para promover o emprego, a produção e o poder de
compra, incluindo o uso da política monetária, independentemente dos seus
efeitos sobre as relações monetárias internacionais. A própria postura dos
Estados Unidos nas instituições de Bretton-Woods não deixou de estar sempre
subordinada a este principio, incluindo o seu papel como criador de liquidez
internacional. Mesmo quando já era claro onde esta política ia conduzir nunca
houve da parte americana uma atitude firme de inflexão mas, antes, tentativas
diversificadas de comprometer os seus parceiros na resolução dos problemas de
que eles eram os principais responsáveis.
Por outro lado, na Europa o processo de integração económica mais geral
avançava a passos firmes. Da CECA, de 1951, evoluiu-se para a CEE e
EURATOM em 1958, numa perspectiva que apontava para a criação de um
mercado comum, uma integração das políticas económicas dos países membros
e, inclusive, a criação de uma moeda comum. Era óbvio, para os participantes no
projecto, que a subordinação das relações intra-moedas europeias aos desígnios
da política interna americana se tornavam fortemente constrangedoras, seja da
gestão dos assuntos comunitários propriamente ditos, particularmente no que
dizia respeito às políticas comuns, seja do lançamento de novas iniciativas
visando o aprofundamento dos níveis de integração.
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Em 1960, Robert Triffin, no seu livro Gold and the dollar crisis, prevê a
dissolução do sistema de Bretton-Woods e inspirado nas proposta de Keynes aí
apresentadas, avança com a proposta de um plano de criação faseada de uma
união monetária europeia e de uma moeda comum. Abre-se um período de
elaboração de propostas concretas que vão no sentido de se evoluir da
perspectiva de criação do mercado comum para a União Económica e Monetária,
através do reforço dos mecanismos de cooperação monetária intra-europeia.
Seguem-se vários planos dos quais são de salientar, pelo facto de configurarem já
o futuro SME, o Plano Werner (1968), o Plano Barre (1968) e o Plano Brandt
(1969). No quadro das discussões então travadas manifestam-se as divergências
entre os que consideravam que deveria ser dada prioridade à coordenação das
políticas económicas e os que defendiam que deveriam ser dados passos rápidos
no domínio monetário, até como meio de forçar os próprios governos a realizar o
objectivo da coordenação das políticas económicas. O resultado da discussão é
essencialmente prático.
Para fazer face ao problema das variações cambiais intra-europeias em
resultado das variações face ao dólar é proposta a criação do mecanismo da
“serpente monetária no túnel”, um mecanismo que previa a flutuação conjunta
face ao dólar dentro de limites apertados que não podiam exceder os 1,5%, quer
face ao dólar (o túnel) quer entre si (largura da serpente). Era um mecanismo
complexo que apontava já para acções coordenadas de intervenção dos bancos
centrais europeus no sentido de conter as variações cambiais das moedas
europeias dentro de limites considerados aceitáveis para o desenvolvimento do
processo de integração económica europeia. Pensava-se, na altura, que a gestão
da flutuação conjunta face ao dólar faria sobressair a “personalidade monetária”
da Comunidade em relação ao resto do mundo e seria um primeiro passo no
caminho da instauração de uma política monetária comum. Esta proposta é, no
entanto, considerada prematura pelos que consideravam que se deveria avançar
prioritariamente na coordenação das políticas. Em 1970, a versão final do
“Relatório Werner” consagra um compromisso entre os dois pontos de vista:
decide-se avançar em paralelo nas vias da convergência das políticas económicas
e da integração monetária. Propõe-se, ainda, a criação de um Fundo Europeu de
Cooperação Monetária (o FECOM) para gerir os mecanismos de apoio monetário
de curto prazo e de assistência financeira de médio prazo. A este Fundo
deveriam, também, ser progressivamente atribuídas a gestão das reservas
comunitárias e das taxas de câmbio.
A culminar todo este processo, na reunião do Conselho de 22 de Março de
1971 chega-se a acordo relativamente à continuação do processo de União
Económica e Monetária. Adopta-se uma resolução que prevê o processo de união
por etapas e especifica os princípios de acção para uma primeira etapa de três
anos que teria inicio a 1 de Junho desse mesmo ano! Entre os princípios figurava
a entrada em funcionamento de um mecanismo de apoio financeiro de médio
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prazo e a redução progressiva das margens de flutuação entre as moedas
europeias.
A agudização da crise monetária internacional vem pôr em causa, no entanto,
a aplicação deste segundo principio. O marco e o florim entram em flutuação
face ao dólar e, para fazer face à especulação internacional, então desencadeada,
são introduzidos controles de capitais. Em 15 de Agosto seria a suspensão da
convertibilidade do dólar. O processo de União Monetária Europeia transformase em desunião. Os países do Benelux propõem no Conselho de 19 de Agosto a
manutenção das antigas margens de flutuação intracomunitária e a flutuação
conjunta face ao dólar. Não tendo obtido a adesão dos outros membros o grupo
decide adoptar o sistema apenas entre si, o que veio a constitui, na prática, a
primeira versão da “serpente monetária”. A Alemanha continuou a deixar flutuar
livremente a sua moeda, o mesmo acontecendo com a Itália. A França organizou
um mercado duplo de câmbios e reforçou o controle das transacções cambiais.
Chegava-se ao fim de uma etapa em que, paradoxalmente, a tentativa de
construir uma realidade monetária especificamente europeia se chocou com as
debilidades do sistema monetário internacional que, supostamente, procurava
ultrapassar.
4. Terceira fase (1971-1979): crise e autonomização
A crise do sistema monetário internacional se, por um lado, vem agravar os
problemas monetários na Europa não deixa, por outro lado, de criar as condições
para que se afirme a necessidade de se avançar mais rapidamente na criação de
uma estrutura monetária comum e mais autónoma relativamente às vicissitudes
do dólar americano. Tornou-se evidente que a estabilidade monetária requerida
pelo aprofundamento dos níveis de integração económica teria de ser conseguida
com recurso a uma cooperação monetária acrescida por parte dos paísesmembros da Comunidade, cooperação esta que deveria ter como suporte a
criação de mecanismos institucionais mais sofisticados e menos informais,
capazes de permitir a evolução da experiência no sentido da afirmação de uma
gestão monetária especificamente europeia.
Após o caos inicial gerado pela suspensão unilateral da convertibilidade do
dólar, ainda se tenta lançar alguma ordem no sistema na reunião do “Grupo dos
dez” que tem lugar a 17 e 18 de Dezembro, em Washington, na sede do
Smithsonian Institute. Seria a derradeira tentativa de salvar o sistema de câmbios
fixos definido em Bretton-Woods.
Nessa reunião fica acordada uma nova grelha de paridades face ao dólar, (cujo
preço face ao ouro passa de 35 para 38 dólares a onça) e uma ampliação das
margens de flutuação das taxas de câmbio, face às paridades centrais, de 1% para
2,25%. Ao mesmo tempo introduzem-se medidas restritivas à utilização do ouro
de forma a limitar os estragos sobre as reservas dos E.U.A.. Formalmente não se
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acabava com a convertibilidade mas introduziam-se sérias limitações à sua
utilização.
Nos meses seguintes, a situação pareceu evoluir positivamente dando a ilusão
de que o sistema de Bretton-Woods poderia continuar a funcionar, desde que
flexibilizado. No entanto, os problemas persistiram e pressionaram ainda mais
para uma resolução europeia.
Com efeito, no quadro das novas paridades, a amplitude máxima de variação
conjunta face ao dólar passava, agora, para 4,5% (contra os 2% de antes) e, em
consequência, a amplitude máxima de variação entre duas moedas europeias
passa para 9% (supondo que uma vai do seu limite superior ao inferior e a outra
faz o percurso inverso). Flutuações de tão grande amplitude eram incompatíveis,
como é óbvio, com a prossecução de quaisquer políticas internas que
assentassem em transferências financeiras regulares e de montante elevado, como
era o caso da PAC.
Assim, em 10 de Abril de 1972, consuma-se o acordo entre os seis bancos
centrais dos países comunitários, que ficou conhecido como “Acordo de
Basileia” e que cria o mecanismo da “serpente no túnel”, já referido. Trata-se de
uma auto-limitação no plano das flutuações das moedas europeias entre si – as
comunitárias mais as dos países candidatos à entrada, na altura, e que eram o
Reino unido, a Irlanda, a Dinamarca e a Noruega que, entretanto, não viria a
entrar em 1 de Janeiro de 1973, como os demais, em resultado do referendo
negativo de Setembro de 1972.
Nos termos do acordo de Basileia, o desvio instantâneo em relação à paridade
das cotações de duas quaisquer moedas dos países da CEE(a largura máxima da
“serpente”) fica limitado a 2,25% (com excepção das moedas dos países do
Benelux em que o limite é de 1,5%) e a flutuação conjunta face ao dólar (a
largura do “túnel”) fica limitada a 4,5%. Por sua vez, fica definido o recurso a
intervenções em moedas europeias para manter as moedas europeias na
“serpente” e o recurso a intervenções em dólares para manter a “serpente no
túnel”. Acordam-se, igualmente, dispositivos técnicos de gestão que passam pela
definição dos momentos de intervenção – nas margens -, e pela forma de
regularização dos saldos devedores que podia ser, no caso de um país não dispor
da moeda do país credor, em ouro, direitos especiais de saque ou dólares.
Pela primeira vez estabelecia-se um mecanismo de gestão conjunta das
moedas europeias que, embora complicado, não deixava de apelar à
solidariedade intracomunitária e à criação de uma personalidade comum face a
terceiros. A 1 de Maio de 1972, consumava-se a entrada da libra esterlina, da
libra irlandesa e da coroa dinamarquesa.
Esta “serpente” teve, contudo, uma vida curta e muito atribulada. Por um
lado, o conjunto dos seus dispositivos técnicos revelou-se difícil de operar e
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bastante oneroso. Na prática verificou-se que a gestão conjunta das moedas
exigia condições institucionais que na altura não havia condições para assegurar.
Por outro lado, a degradação da situação económica geral não ajudou a criar o
clima de solidariedade necessário ao funcionamento dos mecanismos acordados.
Assim, a libra esterlina e a libra irlandesa saiem, mal haviam entrado, em 23 de
Junho, no seguimento de fortes movimentos especulativos contra o dólar. Por sua
vez, a coroa dinamarquesa abandona a “serpente” em 27 de Junho para regressar
em 10 de Outubro.
Ainda durante o mês de Outubro, e em plena crise monetária internacional, os
seis reafirmam, na Cimeira de Paris, a vontade conjunta de “realizar de forma
irreversível, a União Económica e Monetária “. Tratou-se de uma mera
declaração de intenções mas que não deixou de ter uma sequência prática que foi
a criação do Fundo Europeu de Cooperação Monetária – FECOM -, que já havia
sido decidida pelos ministros das Finanças em Setembro de 1972.
Mas a situação continuou a degradar-se. Em Janeiro de 1973, a França, a
Bélgica e a Itália, na sequência de problemas de balança de pagamentos e de
ataques especulativos, introduzem duplos mercados de câmbios. A lira italiana
vê-se, mesmo, obrigada a sair da “serpente” a 13 de Fevereiro, entrando em
regime de flutuação controlada. Ainda na Europa, mas fora da Comunidade, é de
referir a decisão da Suíça, a 23 de Janeiro, de deixar o franco flutuar, na
sequência de vendas especulativas de dólares.
Ainda a 13 de Fevereiro é a vez do dólar ceder ás pressões a que estava sendo
sujeito, desvalorizando-se 10% face ao DSE. Em conformidade, o preço oficial
do ouro passa de 38 dólares para 42,22 dólares a onça. Pela segunda vez, em
pouco mais de uma ano, as autoridades americanas decidem modificar
unilateralmente a paridade do dólar, pressionadas pelos elevados défices da sua
balança de pagamentos. A incapacidade de dar resposta aos problemas manifestase de forma dramática no encerramento dos principais mercados de câmbios
entre 1 e 18 de Março.
É, precisamente, neste intervalo de tempo, mais precisamente em 12 de
Março, que as autoridades da CEE vêem-se obrigadas a adoptar nova estratégia
que entra em vigor a 19 de Março. O marco alemão é revalorizado em 3%, para
reforçar a coesão monetária no interior da Comunidade. Por outro lado, dá-se
vida a uma nova “serpente”, integrada pelo marco alemão, o franco francês, a
coroa dinamarquesa e as moedas dos países do Benelux. Mantém-se o
compromisso da flutuação conjunta dentro dos 2,25% (nos casos de existência de
duplos mercados de câmbios o compromisso só se aplica ao mercado comercial),
face ao novo arranjo de paridades resultante da revalorização do marco. Em
relação à libra inglesa, à libra irlandesa e à lira italiana, aceita-se a sua flutuação
livre, com o compromisso de estas moedas entrarem para a serpente, assim que
as respectivas situações económicas o permitissem.
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A novidade, relativamente à primeira serpente, reside na abolição do túnel: os
bancos centrais aderentes deixam de ser obrigados a intervir para manter a
flutuação conjunta face ao dólar. Na prática isto significava o fim das taxas de
câmbio fixas no plano do sistema monetário internacional. Nascia aqui, a
autonomia efectiva de um sistema monetário europeu face ao sistema monetário
internacional.
A vida desta segunda “serpente monetária” também não foi fácil. Ela rastejou
(é o termo adequado), num contexto internacional de flutuação mais ou menos
controlada em que as autoridades americanas se comprometeram, em principio, e
pela primeira vez no pós-guerra, a intervir em defesa do dólar. Até aí, seguiam a
política da “benign neglect” (negligência benigna) que, na prática, significava o
alheamento do problema: o valor externo do dólar era um problema dos outros.
Mas, ao mesmo tempo, aumentavam as divergências no seio da Comunidade,
com a Alemanha a demarcar-se progressivamente da simetria de obrigações.
Em Junho de 1973 o marco sofre nova revalorização (5,5%) e em Outubro dáse o desastre final: o primeiro choque petrolífero. A crise monetária desemboca
numa crise económica geral, entra-se num clima de competição exacerbada a
nível cambial, com entradas e saídas da serpente, com restrições à circulação de
capitais, num quadro de anarquia geral que pouco tinha a ver com os princípios
da União Económica e Monetária que se pretendia construir.
Entre Outubro de 1973 e Outubro de 1977, pode dizer-se que se viveu um
período de estagnação no sentido da integração monetária europeia, não obstante
as diversas propostas de manutenção da serpente, da sua flexibilização ou do seu
alargamento ao conjunto das moedas europeias. Vivia-se uma situação
paradoxal: quanto mais se evidenciava a necessidade de uma realidade monetária
europeia menos se conseguia avançar em direcção à sua construção.
A nível do sistema monetário internacional é de destacar a adopção em Janeiro
de 1976, em Kingston, na Jamaica, da 2ª emenda aos estatutos do FMI que
legaliza a prática generalizada da flutuação cambial, sob a forma de um novo
regime baptizado de “managed float”. Em termos práticos isto significava que
cada país era livre de escolher o seu regime cambial. Era a machadada final no
sistema de Bretton-Woods. Abria, também, as portas ao regionalismo monetário
o que para a Europa significava a possibilidade de avançar sem restrições no seu
projecto de União Económica e Monetária.
Seria, no entanto, preciso esperar até 27 de Outubro de 1977 para ouvir de
novo, pela voz do então Presidente da Comissão, Roy Jenkins, num discurso
pronunciado em França, a defesa da integração monetária como a melhor via
para proporcionar a recuperação económica da Europa. É no seguimento das
ideias defendidas neste discurso que, no Conselho Europeu de Copenhaga de 7
de Abril de 1978, o Presidente francês Giscard Destaing e o chanceler alemão
Helmut Schmidt lançam a ideia de criação de um novo sistema monetário
12
europeu no qual deveriam participar todos os países da Comunidade. O processo
que se seguiu foi bastante rápido.
Em Junho de 1978, o Conselho Europeu de Bremen aprova oficialmente a
iniciativa franco-alemã e encarrega os ministros das finanças de elaborarem um
sistema baseado numa unidade monetária europeia. São igualmente definidos os
grandes objectivos deste novo sistema monetário europeu:
-
-
a criação de uma zona de estabilidade monetária interna e externa na
Europa, significando isto, colocar como objectivos prioritários a
existência de baixos níveis de inflação e taxas de cambio estáveis;
a constituição de um quadro para uma maior cooperação das
políticas económicas dos Estados-membros, a fim de se conseguir
uma maior convergência em termos de resultados económicos, bem
como o crescimento do emprego;
a obtenção da estabilidade monetária global através de políticas
comuns relativamente a moedas terceiras e da repartição do impacto
de choques monetários externos por todas as moedas participantes.
Claramente a experiência da serpente monetária esteve presente na elaboração
deste projecto. A grande debilidade do anterior sistema havia sido a ausência de
objectivos comuns em matéria de política monetária. Por outro lado, a situação
de crise económica acentuou as divergências entre países. A prioridade ao plenoemprego determinava a prioridade aos problemas internos o que provocava a
desestabilização ao nível das taxas de câmbio. Ao mesmo tempo afirmava-se a
evolução assimétrica entre a economia alemã e as economias dos restantes
países-membros, com claro reforço da primeira. Tudo isto, num contexto de
ausência de experiência em matéria de cooperação monetária.
A proposta de novo sistema monetário europeu adopta a estabilidade
monetária como o grande desiderato, numa clara aceitação da hegemonia alemã
afirmada durante a vigência da segunda serpente. Baixa inflação e estabilidade
cambial passam a ser os objectivos da política monetária, no plano interno e
externo. A questão do pleno-emprego, que havia reduzido a eficácia da
cooperação no contexto da serpente, fica reduzida para segundo plano e
subordinada aos progressos em matéria de convergência económica. Finalmente,
consagra-se a necessidade de políticas comuns relativamente a moedas terceiras
o que aponta já no sentido da unificação da política monetária que haveria de ser
realizada mais tarde.
A crise do sistema monetário internacional acabava por produzir as condições
da autonomização do sistema monetário europeu. O empenho da Alemanha no
projecto traduzia a consciência de que o novo SME iria funcionar como uma
extensão das regras e princípios de gestão do marco e como uma forma de se
libertar do dólar.
13
A 5 e 6 de Dezembro de 1978, o Conselho Europeu de Bruxelas adopta as
modalidades de funcionamento do sistema. A 13 de Março do ano seguinte, o
novo sistema monetário europeu entrava em funcionamento, com isso se abrindo
uma nova e decisiva fase do processo de integração monetária na Europa.
5. Quarta fase (1979-1998): o novo sistema monetário europeu
Olhando retrospectivamente pode dizer-se que o sistema monetário europeu
adoptado em 1979 teve um sucesso notável. Será preciso recuar aos tempos do
padrão-ouro para encontrar um sistema que tenha tido tão longa duração e
eficácia.
Com efeito, o SME vigorou durante, praticamente, vinte anos (o sistema de
Bretton-Woods apenas vigorou em pleno de 1959 a 1971, ou seja, cerca de treze
anos), sobreviveu a dois grandes períodos de recessão económica internacional
(inicio dos anos 80 e inicio dos anos 90), acomodou três alargamentos
comunitários (Grécia em 1981, Portugal e Espanha em 1986 e Suécia, Áustria e
Finlândia em 1996), digeriu três revisões maiores dos Tratados fundadores da
Comunidade (Acto Único em 1985, Tratado da União Europeia (Maastricht) em
1992 e o Tratado de Amesterdão em 1997, os quais abriram caminho, sobretudo
o de Maastricht, para a institucionalização da vertente monetária da integração
europeia que permitiu a criação do euro, aguentou o embate da derrocada do
sistema económico e político do centro e leste da Europa e da subsequente
reunificação alemã, tudo isto num contexto de transformações profundas da
economia internacional que acentuaram todos os fenómenos de
transnacionalização e globalização.
O novo SME estruturou-se em torno de três elementos fundamentais: uma
“unidade monetária europeia – o ecu (european currency unit) -, um sistema de
taxas de câmbio e um mecanismo associado de intervenção – o Mecanismo das
Taxas de Câmbio (MTC) – e um conjunto de mecanismos de crédito de curto e
médio prazo.
O ecu era uma unidade monetária compósita, constituída por um cabaz das
moedas comunitárias aderentes de acordo com a importância económica relativa
dos países de cada uma delas. Com a sua criação pretendia-se,
fundamentalmente, assegurar a realização de quatro objectivos fundamentais,
considerados indispensáveis concretização de uma zona de estabilidade
monetária.
O primeiro objectivo, era a criação de um activo monetário de referência,
distinto do dólar, para fixação das cotações – centrais bilaterais das moedas
europeias participantes no sistema. Era o retorno a um sistema de paridades fixas,
ainda que limitado ao espaço europeu comunitário, mas julgado indispensável
14
para o prosseguimento e aprofundamento das políticas de integração económica
na Europa.
O segundo objectivo, era a constituição de uma unidade de referência para o
funcionamento do chamado Indicador de Divergência, um instrumento
orientador das acções de intervenção das autoridades na defesa das paridades. Na
medida em que permitia a detecção da responsabilidade relativa das diferentes
moedas no processo de desvio face às cotações centrais fixadas, estabelecia uma
base objectiva para uma intervenção conjunta nos mercados de câmbios
impedindo, deste modo, a produção de intervenções divergentes e cumulativas
que, no passado, haviam gerado a instabilidade monetária.
O terceiro objectivo, era a instituição de um denominador comum para as
operações realizadas quer no âmbito do mecanismo das taxas de câmbio quer no
âmbito dos mecanismos de crédito. Desta forma, os bancos centrais credores e
devedores passavam a correr o risco de sofrer, no valor em moeda nacional dos
seus créditos ou débitos em ecus, as consequências das intervenções das outras
autoridades monetárias, enquanto que antes cada país era responsável único pelas
taxas de conversão da sua moeda. Com as operações de intervenção e de crédito
em ecus introduziu-se a noção e também a prática de repartição comunitária do
custo associado ao risco de cambio.
Finalmente, o quarto objectivo era a criação de um meio de reserva e de
pagamento entre as autoridades monetárias da comunidade europeia. O ecu
deveria servir, principalmente, para regularizar as dívidas resultantes da
intervenções em moedas comunitárias, embora com a reserva de que nenhum
banco central seria obrigado a aceitar ecus em pagamento do seu crédito num
valor superior a 50% deste.
Como se vê, pelo conjunto dos quatro objectivos, o que se pretendia era dar
um novo e sustentado impulso à cooperação monetária na Europa, desta vez com
um conjunto de mecanismos especificamente criados para o efeito e que estavam
para além dos mecanismos tradicionais de base nacional. Talvez, desde o fim da
União Europeia de Pagamentos, era dado um passo qualitativo importante no
sentido da integração monetária do espaço da Comunidade que estava para além
da simples cooperação entre autoridades nacionais. Todavia, para muitos, a
criação do novo SME não passava de uma operação de cosmética, tratando-se, no
fundo de um alargamento da serpente e da adopção para esta de uma nova
designação. De uma nova “pele” para sermos fiéis à terminologia usada..
Com efeito, a participação no SME continuava a ser voluntária, e se bem que a
França, a Itália e a Irlanda se tenham juntado aos outros membros da serpente (à
época, a RFA, a Dinamarca e os países do Benelux, ou seja, a zona marco), a
Grã-Bretanha, não aderiu ao mecanismo das taxas de câmbio, que era o elemento
essencial do sistema. Também a Grécia, ao aderir em 1981 às Comunidades,
também ficou de fora do SME sendo, aliás, o último país a fazê-lo já com a
15
decisão de passagem ao euro tomada. O próprio esquema de flutuação em torno
das paridades bilaterais e o sistema de intervenções dos bancos centrais, fazendo
apelo à simetria (i.e., intervenções simultâneas dos bancos centrais da moeda
forte e da moeda fraca) não era muito diferente daquele que era utilizado no
âmbito da serpente.
Não obstante todas as semelhanças, e que eram, no fundo, o reflexo das
práticas concretas e da experiência acumulada pelas autoridades monetárias em
matéria de cooperação monetária, as diferenças qualitativas face à serpente eram
reais.
A primeira diferença qualitativa tinha a ver com o papel do ecu. Embora, a
metodologia da sua construção remetesse para a antiga unidade monetária de
conta europeia (UMCE), o ecu acabou por ter um papel muito mais importante,
quer na estrutura global do sistema, quer no seu funcionamento concreto. Com
efeito, a nova unidade monetária, não se limitou a ser uma mera unidade de conta
mas passou a ter uma função de meio de pagamento entre bancos centrais,
designadamente no âmbito do funcionamento dos mecanismos de crédito, e
também de activo de reserva. Também no plano das transacções privadas e
apesar de todas as limitações que derivavam do modo como era criado (todos os
créditos concedidos em ecus tinham de estar cobertos pela criação de um passivo
igualmente em ecus e neste sentido não era uma verdadeira moeda) o ecu acabou
por ter uma utilização significativa e progressiva. Diferentemente do que havia
acontecido com a UMCE, o ecu tornou-se, efectivamente, um embrião de uma
moeda comum europeia.
A segunda diferença qualitativa importante tinha a ver com o papel do
indicador de divergência. Expressão do compromisso entre os que defendiam o
esquema de intervenção da serpente, baseado nas intervenções bilaterais, e os que
defendiam a intervenção conjunta, definida em função de uma média europeia, o
indicador de divergência acabou por ser uma base objectiva para o
desenvolvimento de um embrião de política monetária comum. No quadro do
mecanismo das taxas de câmbio, manteve-se um esquema de obrigações de
intervenção baseado na grelha de paridades bilaterais mas, ao mesmo tempo,
introduziu-se um mecanismo baseado na divergência de uma moeda
relativamente à média das outras moedas, ou seja, relativamente ao ecu.
Diferentemente do primeiro, este mecanismo não comportava a obrigatoriedade
de intervenção mas apenas, como se dizia, um pressuposto de acção. A ideia
subjacente era criar uma base objectiva para forçar uma maior simetria de
intervenções e, deste modo, proceder a uma repartição mais equitativa dos custos
de ajustamento, um dos problemas que impediram o funcionamento eficaz da
serpente.
A terceira diferença qualitativa tinha a ver com o lugar do sistema monetário
europeu no contexto das instituições comunitárias. Diferentemente da serpente
que não tinha qualquer expressão institucional a não ser por intermédio do
16
FECOM que assegurava a sua gestão, pretendia-se agora que o novo SME se
transformasse num sistema definitivo, com instituições próprias, com capacidade
para legislar tanto a nível comunitário como nacional e com o ecu a evoluir para
uma moeda verdadeiramente europeia. Este objectivo só seria alcançado, no
entanto, com o Tratado da União Europeia de Maastricht.
Existem ainda outros aspectos de relevo que devem ser mencionados. Em
primeiro lugar, o reconhecimento por parte dos países aderentes da necessidade
de coordenar as políticas de câmbio relativamente a terceiros e de proceder, no
quadro deste objectivo, a uma concertação com as autoridades destes países. Em
segundo lugar, a possibilidade de os países europeus com laços económicos e
financeiros fortes com a Comunidade poderem vir a participar no mecanismo das
taxas de câmbio e de intervenção, o que veio a acontecer com a coroa
norueguesa, em Outubro de 1990, a coroa sueca, em Março de 1991, e a marca
finlandesa em Junho deste mesmo ano. Por fim, em terceiro lugar, uma
mensagem de paz para os EUA, o estabelecimento do principio de que o novo
SME se integraria no conjunto de disposições acordadas no âmbito do FMI, ou
seja, que se integraria plenamente no sistema de flutuação gerida saído da
Conferência de Kingston. Continuava a residir aqui uma das principais
debilidades do sistema embora fosse algo que estava para além da vontade das
autoridades monetárias europeias. Na verdade, o lançamento do SME em 1978
foi facilitado pela relativa estabilidade do dólar existente na altura. Mas
acontecimentos posteriores, designadamente os decorrentes do segundo choque
petrolífero do inicio dos anos 80, trouxeram consigo uma enorme variação da
moeda americana que acentuaram as divergências entre as moedas europeias
tornando extremamente difícil a gestão interna do sistema e evidenciaram as suas
insuficiências.
5.1. O funcionamento concreto do novo sistema monetário europeu
No seu funcionamento concreto o SME passou por quatro fases distintas (ver
Quadro 1, em anexo):
A) A afirmação do sistema
Uma primeira fase vai do inicio até Setembro de 1987 e corresponde ao
processo de afirmação do sistema. De salientar que o começo não foi nada fácil
dada a eclosão da crise económica internacional, quase de seguida à entrada em
funcionamento do sistema, na sequência do segundo choque petrolífero do inicio
dos anos 80. Longe de se atenuarem, como seria de desejar, as divergências
económicas entre países acentuaram-se dificultando os progressos em matéria de
coordenação das políticas económicas. Os níveis de inflação eram elevados e
apresentavam bastantes disparidades; as balanças correntes conheciam situações
diferenciadas; os défices orçamentais eram elevados e, não raro, financiados por
emissão monetária; esta situação deu origem a políticas monetárias mais viradas
17
para a resolução dos problemas particulares de cada país do que orientadas para a
procura de uma saída comum.
A extrema flutuação da moeda americana, verificada ao longo de praticamente
toda a primeira metade da década também não facilitou a tarefa das autoridades
monetárias europeias. A política de Reagan de redução de impostos e de aumento
das despesas militares gerou fortes défices internos e externos, obrigando a
subida das taxas de juro como forma de garantir o financiamento externo. A
consequência foi a fuga de capitais para os EUA e a forte valorização do dólar
que minou os esforços europeus no sentido de estabilizar o valor externo do ecu.
Para os EUA a taxa de câmbio do dólar era um simples problema de mercado
com o qual não se tinham de preocupar.
Se se juntar a tudo isto a ausência de experiência na utilização das regras e dos
instrumentos comuns de intervenção fácil é entender as razões do funcionamento
irregular do sistema que se traduziram em onze realinhamentos de paridades.
Todavia, é importante reconhecer que estes realinhamentos foram sendo
utilizados, progressivamente, menos como respostas passivas a evoluções
divergentes da inflação e mais como instrumentos de uma política comummente
adoptada de contenção da inflação. Era também a época de passagem das
políticas de sustentação da procura interna para as políticas de carácter restritivo
e de relançamento da oferta, em que a prioridade passava a ser dada à
estabilidade dos preços, traduzindo, também, a afirmação da hegemonia alemã na
definição dos princípios orientadores da política monetária no seio do SME.
A parte final deste período é já marcada por progressos claros na capacidade
de utilização dos instrumentos comuns de gestão monetária e cambial. O clima
de recuperação económica que se vivia ajuda também à convergência de
objectivos por parte dos países membros do sistema. Os indicadores económicos
globais melhoram significativamente, a divergência dá lugar a um processo de
convergência acentuada das principais economias europeias beneficiado por um
contexto internacional de baixa de preços das matérias-primas e produtos
energéticos. É, também, o período de descida acentuada do dólar, na sequência
dos acordos do Hotel Plaza de 1985 e do Louvre de 1987.Traduzindo este clima
positivo do funcionamento do SME são introduzidas, em 1985, as primeiras
medidas de ajustamento visando incentivar a utilização do ecu nas relações entre
os bancos centrais. Dois anos depois, em Setembro de 1987, no quadro da
constatação da convergência económica entre países e de crescente liberalização
dos movimentos de capitais, são acordadas novas medidas visando incentivar a
coordenação de políticas e melhorar o mecanismo de intervenção no quadro do
MTC.
B) Estabilidade e reforço da credibilidade
Uma segunda fase do funcionamento do SME vai de Setembro de 1987 a
Junho de 1992 e é marcada pela estabilidade e pelo reforço da credibilidade
18
interna e externa do sistema. A recuperação económica internacional, iniciada em
1984, prolonga-se em expansão, praticamente até ao final de 1991. Reduzem-se
os diferenciais de inflação e de taxas de juro, a convergência económica
continua, e tudo melhora no seio dos países comunitários com excepção do
desemprego que continua a gerar fortes tensões.
Traduzindo esta estabilidade económica geral não se verificam grandes
problemas no funcionamento do SME pelo que deixam de se verificar
realinhamentos com excepção do de natureza técnica que se verificou em
resultado da passagem da lira italiana para a banda estreita do MTC. Em
contrapartida, três novas moedas passam a integrar em pleno o SME: a peseta
espanhola, em 14/06/89, a libra inglesa, em 08/10/90, e o escudo português, em
06/04/92. Só dracma grego continuava de fora.
É, ainda, durante este período que se decide avançar em definitivo para a
União Económica e Monetária. Ao mesmo tempo que se convocam formalmente
as conferências intergovernamentais para a discussão e aprovação de novo
Tratado, decide-se pôr em marcha o conjunto de medidas propostas no “Relatório
Delors” para a primeira etapa da UEM, a partir de 1 de Julho de 1990 e com um
período de vigência até à aprovação desse novo Tratado. Como se sabe, esta
primeira etapa duraria até 31 de Dezembro de 1993 e teve como objectivo central
a convergência das performances económicas dos países participantes. Para isso
foi assegurada a realização plena do mercado interno, a duplicação dos fundos
estruturais, de forma a garantir os apoios necessários ao equilíbrio regional e à
correcção de assimetrias entre países, e a institucionalização do Conselho de
Ministros da Economia e Finanças (ECOFIN) como órgão coordenador das
políticas económicas. No domínio especificamente monetário ficou definido a
supressão de todos os obstáculos à circulação de capitais e a intensificação da
cooperação e coordenação das políticas monetárias. A criação de um Fundo de
Reserva Europeu, a partir da colocação em comum de 10% das reservas de cada
país, que seria o embrião do futuro sistema europeu de bancos centrais, ficou, no
entanto, uma vez mais adiada.
Em 7 de Fevereiro de 1992 é assinado formalmente o Tratado da União
Europeia que vem consagrar e precisar em alguns aspectos as propostas
constantes no Relatório Delors para a segunda e terceira etapas da UEM. A
segunda etapa é definida globalmente como uma fase de transição para a etapa
definitiva da UEM durante a qual deveriam ser asseguradas as condições de
convergência económica e os arranjos institucionais necessários à passagem à
fase seguinte. O seu inicio fica marcado para 1 de Janeiro de 1994.
A passagem à terceira etapa da UEM fica dependente do preenchimento de um
conjunto de requisitos, que ficaram conhecidos como os critérios de
convergência nominal de Maastricht, e que estabelecem limites máximos para a
taxa de inflação, a taxa de juro de longo prazo, o défice orçamental, a dívida
pública e ainda a exigência de a moeda do país candidato ter observado, durante
19
um mínimo de dois anos, a banda estreita de flutuação do MTC sem ter sofrido
nenhuma desvalorização.
A condução do processo de preparação para a passagem à terceira etapa fica a
cargo de uma nova instituição – o Instituto Monetário Europeu (IME) – com
existência confinada a esta segunda etapa, a quem são atribuídas as funções de
gestão do sistema monetário europeu, de promoção da cooperação monetária a
todos os níveis e da preparação das condições técnicas para a execução da
política monetária única prevista para a terceira etapa. Fica decidido que, com a
entrada em funcionamento do IME, o Fundo Europeu de Cooperação Monetária
é dissolvido.
C) Turbulência e crise
O caminho para o euro não estava, no entanto, definitivamente aberto como se
pensava e, do mesmo modo que o inicio do SME foi perturbado pela crise
económica internacional do inicio dos anos 80, também este arranque para a
moeda única viria a ser seriamente afectado pela eclosão de nova crise no inicio
da década de 90. À fase de estabilidade e de consolidação do sistema monetário
europeu, suceder-se-ía uma fase de turbulência e de crise profunda que quase
deitou por terra todos os progressos alcançados ao longo dos treze anos que já
durava o sistema mas que acabou, finalmente, por constituir a derradeira
demonstração de que havia uma séria vontade de avançar para a união monetária
e de que a experiência de gestão comum dos assuntos económicos e monetários
era suficientemente forte e positiva para ser uma vez mais desperdiçada.
Esta terceira fase do funcionamento do SME tem o seu inicio formal com o
“não” da Dinamarca ao Tratado da União Europeia, decidido em referendo no dia
2 de Junho de 1992, e prolongar-se-ía, praticamente até Janeiro de 1995 altura
em que o SME entra numa nova fase de estabilização que antecede a decisão de
passagem à moeda única.
Ao resultado negativo do referendo dinamarquês vem juntar-se a incerteza
relativamente ao resultado do referendo francês marcado para Setembro desse
mesmo ano, num contexto de agravamento das condições económicas internas e
de crescente descontentamento da população. As expectativas dos agentes
económicos face a uma rápida concretização da UEM alteram-se rapidamente e
as tensões começam a afectar as moedas mais fracas do sistema com particular
realce para a libra inglesa e a lira italiana. Na Itália, o défice orçamental dispara e
as pressões para a desvalorização da lira manifestam-se com toda a força. No
Reino Unido, aumentam as pressões para a descida da taxa de juro à medida que
a crise económica se prolonga. Na Alemanha é o processo de reunificação a
determinar o aumento das taxas de juro provocando imediatamente pressões no
sentido da alta das taxas de juro das outras moedas do SME, com particular
realce para a libra inglesa, a lira, o franco francês e a peseta espanhola que
começam a ser alvo de fortes ataques especulativos. A depreciação significativa
20
do dólar, a partir de Março de 1992, ao provocar uma apreciação de facto das
moedas do MTC, vem agravar ainda mais todas as tensões no seio do SME.
Os acontecimentos sucedem-se em “bola de neve”. A Finlândia suspende a
ligação da sua moeda ao ecu a 8 de Setembro e a Suécia eleva substancialmente a
sua taxa de juro. É o principio da crise. Seguem-se fortes intervenções nos
mercados de câmbios para segurar as paridades das moedas mas sem sucesso. A
libra e a lira vêem-se obrigadas a suspender a sua participação no MTC. A peseta
e o escudo sofrem desvalorizações sucessivas. O franco francês aguenta à custa
da subida das taxas de juro e do apoio do marco. Os ataques especulativos às
moedas que continuam a fazer parte do sistema não param de se desencadear.
O dia 30 de Julho de 1993 é considerado o pior em 14 anos de existência do
SME. Cinco das nove moedas que continuam a fazer parte do MTC são
submetidas a fortíssimos ataques: o franco francês, o franco belga, a coroa
dinamarquesa, o escudo e a peseta. Estima-se que os bancos centrais tenham
gasto entre 50 a 70 milhões de marcos para defender as divisas mais atacadas
pelos especuladores.
Com a situação económica geral a deteriorar-se e ante a ameaça de colapso do
sistema monetário europeu, as autoridades alemãs pedem a convocação de
emergência do Comité Económico e Monetário. A 1 de Agosto chega-se à
decisão mais polémica da História do SME: para pôr cobro aos ataques
especulativos decide-se ampliar temporariamente as margens de flutuação no
âmbito do MTC para ± 15%. Ficam de fora o marco e o florim holandês que
mantêm a margem bilateral de flutuação de ± 2,25%.
Foi a quadratura do círculo. Ampliou-se a margem de manobra das
autoridades monetárias nacionais para fazer face às dificuldades, transformando o
SME num sistema praticamente flexível e, simultaneamente, mantiveram-se as
regras de funcionamento e os compromissos assumidos em matéria de UEM.
Pretendeu-se, por um lado, dificultar as manobras dos especuladores, ao
aumentar os montantes necessários para fazer encostar as moedas fracas aos seus
limites mínimos de flutuação, aumentando também, desta forma, o risco
associado a este tipo de operações. Por outro lado, pretendeu-se dotar os Estados
de maior autonomia para fazer face aos problemas internos provocados pela
recessão e o desemprego. Era um compasso de espera no caminho da UEM mas
que, a posteriori, se revelou ter sido eficaz, conduzindo à estabilização
progressiva do sistema e à retoma do processo de convergência económica que
tornou possível a passagem quase em bloco para a terceira etapa da UEM.
D) Avanço para a moeda única
Finalmente, a quarta fase de funcionamento do sistema monetário europeu,
estende-se de Janeiro de 1995 a Dezembro de 1998 e é marcada pela esforço final
dos Estados-membros no sentido de assegurarem o preenchimento dos critérios
21
exigidos para poderem participar no lançamento do euro, designação entretanto
atribuída à moeda única europeia em substituição do ecu.
Para a recuperação da estabilidade do funcionamento do SME nesta última
fase, foi decisiva a retoma da economia internacional que entretanto se verificou
e se manteve ao longo da segunda metade da década de 90. Em ambiente
económico mais favorável foi possível aos países reduzirem, de forma mais ou
menos sustentada, os défices orçamentais e a dívida pública para os limites
fixados e assegurar, de igual modo, a convergência em baixa das taxas de
inflação e de juro. Também no plano da participação no mecanismo das taxas de
câmbio, o quinto critério fixado, as coisas evoluíram em conformidade. Em 1 de
Janeiro de 1995, o xelim austríaco e a coroa sueca aderem ao MTC. Em Março
deste mesmo ano verifica-se, ainda um último realinhamento com a
desvalorização da peseta e do escudo. Em 14 de Outubro do ano seguinte é a vez
da marka finlandesa aderir ao sistema. A 25 de Novembro deste mesmo ano a lira
italiana volta ao MTC, ao fim de quatro anos de ausência que lhe permitiram os
ajustamentos internos e externos necessários. A 16 de Março de 1998, e já nas
vésperas da passagem à moeda única, é a vez de a última moeda que nunca havia
participado no MTC, embora fizesse parte do cabaz-ecu, aderir ao sistema: o
dracma grego. Esta entrada é acompanhada de uma desvalorização de 13,5%,
julgada necessária para assegurar a competitividade da Grécia no contexto da
perda do instrumento cambial. Nesse mesmo dia, e também no quadro do
reequilibro interno do sistema, a libra irlandesa é revalorizada em 3%. Foram os
últimos actos significativos no quadro do SME. Em 2 de Maio de 1998, no
Conselho Europeu de Bruxelas, seria tomada a decisão sobre os países que
integrariam a Zona-euro, a partir de 1 de Janeiro de 1999. Foram eles: Alemanha,
Áustria, Bélgica, Dinamarca, Espanha, França, Holanda, Irlanda, Itália,
Luxemburgo e Portugal.
Ainda no quadro da preparação das condições para a passagem ao euro é de
referir a aprovação no Conselho Europeu de Amesterdão de 16 e 17 de Junho de
1997 do Mecanismo das Taxas de Câmbio II e do Pacto de Estabilidade e
Crescimento. Com o primeiro pretendia-se acautelar as relações do euro com as
moedas que ficavam de fora ou com as futuras candidatas à entrada na zona.
Com o segundo pretendia-se garantir as condições para a manutenção da
estabilidade dos preços para além da data de criação do euro, designadamente
através do controle apertado dos défices orçamentais excessivos que
continuavam a não poder ultrapassar o limite de 3% do PIB, salvo em situações
de quebra excepcional do produto. Ao mesmo tempo, os países comprometiamse a seguir planos plurianuais de redução de despesas de forma a assegurar como
objectivo o equilíbrio orçamental, no conjunto do ciclo económico. Esta terá sido
uma das decisões mais polémicas e que hoje está a ser fortemente questionada no
contexto da recessão económica internacional que tem marcado este início de
século.
22
6. Quinta fase (1999 - ....): a criação da zona - euro.
Em 1 de Janeiro de 1999, com pompa e circunstância, o euro faz, finalmente, o
seu aparecimento. Ainda não sob a forma definitiva de notas e moedas
denominadas em euros mas sob as vestes antigas utilizadas pelas diferentes
moedas nacionais que, a partir daí, deixaram de existir (ver Quadro 2, em anexo).
Com o euro nascem também o Banco central Europeu (BCE) e o Sistema
Europeu de Bancos Centrais (SBCE) que passam a ser em conjunto a estrutura
gestora da política monetária unificada da zona-euro. Para trás fica a época das
políticas monetárias de âmbito nacional e a utilização do instrumento cambial
como forma de fazer o ajustamento internacional. Aos bancos centrais nacionais
fica reservado o papel de supervisão dos sistemas bancários e financeiros
nacionais e de aplicação das medidas de política monetária decididas no plano
supranacional pelo SEBC e pelo BCE.
Ainda é cedo para fazer o balanço do processo de cumprimento dos critérios
de convergência que garantiram a passagem à UEM e as consequências que isso
teve no plano das “performances” económicas dos países da União. Não obstante
o sucesso, que se traduziu na elevada percentagem de países cumpridores (todos,
com excepção da Grécia), não é líquido que resultasse daí uma dinâmica positiva
em termos de crescimento sustentável na nova zona-euro. Pelo contrário, é de
assinalar a coincidência da criação da moeda única com a afirmação de um clima
de desaceleração económica que desembocou na actual recessão internacional.
A definição dos critérios de convergência nominal e a exigência do seu
apertado cumprimento resultou, como é sabido, da influência hegemónica da
Alemanha na condução de todo o processo. Esta definição partiu também da
hipótese, optimista, de que a fase de expansão económica que caracterizara a
segunda metade da década de 80, e durante a qual a decisão de se avançar para a
UEM se havia concretizado, se prolongaria durante toda a fase de preparação dos
países para a adesão. Tal não veio a acontecer, como se sabe, o que motivou,
inclusive, que a primeira data prevista para avaliar das condições de passagem à
terceira fase da UEM (até 31 de Dezembro de 1996) não fosse, sequer,
considerada.
Com o aproximar da segunda data limite para a avaliação do cumprimento dos
critérios (1 de Julho de 1998, com referência aos resultados económicos de 31 de
Dezembro de 1997) e que determinaria, de acordo com o estabelecido, a
passagem automática à terceira fase, fosse qual fosse o número dos países
cumpridores, e ante a perspectiva de apenas o Luxemburgo estar em condições
de o fazer, a interpretação estrita foi dando lugar a uma interpretação cada mais
lata do processo de avaliação.
A própria Alemanha, de quem partira a exigência inicial de um cumprimento
rigoroso, talvez com a intenção de deixar pelo caminho os menos reputados em
matéria de rigor orçamental e monetário, como era o caso dos países do sul e de
23
Portugal, em particular, viu-se em dificuldades para assegurar o cumprimento
dos critérios, sobretudo o da dívida pública. Esta, em vez de se reduzir acabou
por aumentar e ultrapassar mesmo o tecto fixado dos 60% do PIB, muito em
resultado da digestão que a Alemanha estava a fazer do processo de reunificação
e ao qual tinha dado prioridade sobre todas as coisas, mesmo sacrificando os
equilíbrios internos da União. A crise do SME de 1992 foi, em larga medida, não
o podemos esquecer, um resultado da subida das taxas de juro alemãs para
segurar a inflação num contexto de aumento do défice orçamental para financiar
a reconstrução da economia da Alemanha de leste.
Se a uma interpretação mais benevolente do cumprimento dos critérios
somarmos a utilização generalizada da contabilidade “criativa” na fixação dos
défices orçamentais e, ainda, uma interpretação muito ampla do conceito de
estabilidade monetária no seio do MTC, encontramos a justificação para que um
processo que, à partida, tudo apontava para ser um processo excludente, isto é,
um processo em que alguns iriam ficar pelo caminho, acabasse por ser um
processo em que apenas um país é afastado por incumprimento e três outros, o
Reino Unido, a Dinamarca e a Suécia, tenham decidido ficar de fora, pelo menos
transitoriamente (Ver Quadro 3, em anexo).
No seu funcionamento concreto o sistema euro foi marcado nestes quatro anos
e meio que já leva de existência pelo ambiente geral de crise económica que não
deixou de se agravar e que tem dificultado o cumprimento dos objectivos
económicos definidos no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC).
Face ao aumento do desemprego, à quebra generalizada dos principais
indicadores do nível de actividade económica, à interrupção do processo de
convergência económica por parte de alguns países, às dificuldades particulares
de países como a Alemanha e a França que, supostamente, deviam constituir a
referência, crescem as vozes no sentido da reformulação do PEC em direcção a
uma atitude menos restritiva e mais aberta à promoção do relançamento. As
interpretações dos défices excessivos tendem a ser mais latas e a considerar o
horizonte de referência do ciclo económico no seu conjunto em lugar do ano
civil, sobretudo num contexto em que a inflação não constitui um problema mas,
pelo contrário, é a deflação que se perspectiva como ameaça.
Já com esta perspectiva em mente, o BCE alterou a sua posição em relação ao
objectivo fixado para a inflação de 2%, reinterpretando-o não como um limite
máximo mas como um referência à volta da qual o valor efectivo se deverá
situar. Isto porque valores muito inferiores aos 2% poderão ser negativos em
termos do incentivo à retoma económica como se conhece já da experiência do
Japão. Toda a política monetária está a ser reorientada no sentido de dar
prioridade ao relançamento económico designadamente através de uma maior
redução das taxas de juro que se encontram já a níveis muito baixos.
No entanto, a política monetária tem os seus limites, sobretudo num contexto
mais alargado como é o da Zona-euro que não dispõe de instrumentos
24
complementares para a condução de uma política económica com o nível de
integração que a união monetária exigiria. Com efeito avançou-se muito no
plano da integração dos instrumentos monetários mas não se avançou,
verdadeiramente, no plano da integração das políticas económicas dos diferentes
países não obstante a dimensão europeia cada vez maior dos problemas. Por
outro lado, as restrições impostas no plano da política orçamental dos países,
imposta pelo PEC, fez com que estes perdessem praticamente toda a capacidade
de intervir no sentido de inflectir minimamente a situação. A zona-euro deparase, deste modo, com uma limitação séria que é a ausência de uma verdadeira
política macroeconómica num contexto em que se aprofunda a integração
económica interna e, externamente, se afirmam todas as tendências no sentido da
globalização dos diferentes espaços económicos. Esta tem sido uma das
principais desvantagens da Europa face aos Estados Unidos e que, seguramente,
esteve na base do enfraquecimento do euro face ao dólar nos primeiros quatro
anos da sua existência.
Isto remete-nos para uma outra questão que é a do papel que euro poderá ter
na afirmação internacional da União Europeia. Como se viu, uma das principais
preocupações que estiveram na origem do processo de integração monetária na
Europa foi a redução da dependência das moedas europeias face ao dólar
americano. Ora, no contexto actual de integração económica global é óbvio que a
redução da dependência só se poderá realizar se o euro se afirmar como uma
moeda que é utilizada nas transacções oficiais e privadas dos agentes económicos
internacionais. Ela terá de ser utilizada crescentemente como activo de reserva e
moeda de referência para a definição das taxas de câmbio de outras moedas, terá
de ser utilizada no comércio internacional, terá de ser um meio de pagamento
internacional, terá de ser utilizada nos mercados financeiros internacionais. Isto
depende em grande medida de a União Europeia e da Zona-euro, em particular,
serem capazes de construir uma realidade económica com coerência e que se
projecte em todas as dimensões, que não apenas a económica, no mundo cada
vez mais global que hoje existe.
A afirmação internacional do dólar encontrou, pode dizer-se, o caminho mais
simplificado, dada a ausência de competidor directo. Bastou-lhe preencher os
espaços vazios e ávidos de liquidez, tal como a água das chuvas que encontra os
leitos dos rios secos. Esta não é a situação actual do euro que terá de se afirmar
conquistando espaço a quem já está instalado e tem meios e experiência para
resistir. A tarefa será tanto mais árdua quanto mais se prolongar a situação de
estagnação económica ou de débil crescimento económico internacional que se
atravessa.
Nos últimos meses o enfraquecimento inicial do euro face ao dólar inverteu-se
dando lugar, pela primeira vez, a um processo sustentado de recuperação que
projectou a taxa de câmbio euro muito para lá da casa dos 1,20 dólares,
ultrapassando a taxa de câmbio de lançamento de 1, 17 dólares (ver Quadro 4,
em anexo). Há quem veja nesta evolução um sinal da capacidade da moeda única
25
de se afirmar no actual contexto e de gerar confiança em termos de evolução
futura da economia europeia nos agentes económicos. É cedo, no entanto, para se
tirar conclusões definitivas desta evolução. Para já, o fortalecimento do euro
parece ser mais um resultado passivo da degradação dos défices internos e
externos americanos e da preocupação das autoridades americanas de manterem a
situação sob controle do que o resultado de um processo de afirmação da
superioridade das “performances” económicas europeias face à americana. Como
no passado, os EUA mantêm intacta a sua capacidade de deixarem evoluir o
valor externo do dólar ao sabor das suas próprias conveniências e, neste sentido,
não é de estranhar que uma vez superados os problemas orçamentais e de balança
de pagamentos dos EUA a situação volte a inverter-se.
Aliás, esta volatilidade do dólar, agora traduzida na evolução da taxa de
câmbio com o euro, foi sempre um dos principais problemas para o sistema
monetário europeu e a determinar a própria criação da moeda única pelo que, a
existir um objectivo, em matéria de taxa de câmbio, ele deveria ser o da
estabilidade. Ora, na ausência de um verdadeiro sistema monetário internacional
que permita e estimule uma cooperação monetária internacional no sentido da
estabilidade das taxas de câmbio, isso só poderá ser alcançado através da
progressiva afirmação económica europeia no plano internacional o que deverá
passar, por mudanças estratégicas profundas no relacionamento da União
Europeia com o Resto do Mundo. Mas, ao mesmo tempo, é necessário dar
resposta aos problemas internos de crescimento e de integração alargada.
Começando com onze países, a zona-euro passou a contar a partir de 1 de
Janeiro de 2001 com a Grécia que, entretanto havia preenchido os requisitos
necessários para se juntar ao grupo da moeda única. A Dinamarca fez um
referendo para adesão ao euro em 28 de Setembro de 2000 mas o resultado foi
negativo mantendo-se, portanto de fora. Em termos de regime cambial a
Dinamarca tem o euro como referência fazendo parte do chamado mecanismo
das taxas de câmbio II (MTCII). Na Suécia e no Reino Unido discute-se a
possibilidade de adesão a mais ou menos curto prazo não sendo ainda claro o
sentido da decisão. No Reino Unido as discussões são particularmente vivas
sobretudo porque existe o sentimento de que o fim da libra pode significar a
perda definitiva de importância de Londres como praça financeira internacional
em favor de Frankfurt ou Paris. Mas pesa também a posição britânica de ligação
preferencial aos EUA e ao mundo anglo-saxónico em detrimento da sua
solidariedade para com os restantes membros da União. Em todo o caso, a adesão
da libra, seria um factor importante de reforço da posição do euro no contexto
internacional obrigando, também, o Reino Unido a uma posição mais integrada
na dinâmica económica e política europeia. Talvez seja por isso que a decisão
tarda, sobretudo num contexto em que o interesse europeu actual é um conceito
por construir. Tanto o Reino Unido como a Suécia mantêm-se, neste momento
numa posição de livre flutuação em relação ao euro.
26
No que diz respeito aos dez novos países que passarão a integrar o espaço da
União Europeia, a situação cambial é, também, diversificada. A Estónia e a
Lituânia estão em regimes de currency board com o euro, herdados do marco.
Hungria e Chipre praticam um “shadowing” unilateral ao MTCII. A Letónia e
Malta funcionam na base de um “peg” a um cabaz de moedas que inclui o euro.
No primeiro caso o “peg” é feito em relação ao Direito de Saque Especial, no
segundo o euro participa numa proporção de 70%. A Republica Eslovaca e a
Eslovénia encontram-se num regime de flutuação controlada tendo o euro como
referência. Finalmente, a República Checa e a Polónia seguem regimes de
flutuação livre (ver Quadro 5, em anexo).
No quadro actual do Tratado da União Europeia, a adesão ao euro é
obrigatória não havendo mais a possibilidade de “opting out” concedida aos
países que ficaram de fora da zona-euro. Neste sentido, todos os novos membros
bem como os actuais e futuros candidatos têm de preparar-se para entrar no
grupo. As exigências são as mesmas que existiram para a constituição da zonaeuro inicial pelo que os países deverão percorrer um conjunto de etapas de
adesão em que, sucessivamente, deverão preencher requisitos de natureza
institucional, económica e monetária que os preparem para a integração plena na
zona de moeda única e de política monetária unificada. Tendo em conta a
diversidade das situações económicas, as dificuldades financeiras da União, que
limitam o volume das transferências para apoio às reformas estruturais
necessárias a uma maior convergência económica, a própria evolução previsível
da zona económica do conjunto e da situação internacional, é natural que os
prazos de adesão plena se estendam pelos próximos dez ou quinze anos. Em todo
o caso é necessário ter presente que a adesão dos novos membros representará,
em termos directos, um acréscimo para a União de cerca de 5% do PIB, 20% de
população, e 25% de território (ver Quadro 6, em anexo). O euro será, então, a
moeda de um espaço económico e financeiro mais extenso e mais diversificado,
o que poderá traduzir-se num reforço da sua importância mas, também, alterar a
sua credibilidade. O alargamento das fronteiras para leste leva, também, a que o
euro se aproxime de um outro conjunto de países que se encontram na periferia
da zona, como a Bielo-Rússia, Ucrânia, Turquia (que também é candidata à
União Europeia) e mesmo para lá do Mar Negro, em direcção, ao Cáucaso. O
euro poderá, progressivamente, aí circular ou ser utilizado como activo de
reserva por parte dos agentes privados e públicos.
7. O euro e os desafios do futuro
Dois grandes desafios se colocam ao euro enquanto moeda única de um
espaço económico que quer progredir no sentido da integração e do
desenvolvimento interno e da projecção internacional.
27
O primeiro grande desafio consiste em realizar todos os benefícios que, de
acordo com a teoria, se podem esperar, da afirmação das economias de escala, da
integração de mercados, da coordenação de políticas económicas, da procura
comum de soluções para os problemas que se manifestam, seja no plano
nacional, seja no plano da União. Espera-se que o euro seja, a este nível, um
factor de transparência, de aumento de eficiência na utilização de recursos, de
racionalização de processos, de melhoria geral do desempenho da actividade
económica.
Este desafio parece, no entanto, deparar com dificuldades que resultam,
precisamente, da contradição entre o nível elevado de integração monetária a que
se chegou e a ausência de uma identidade económica comum. Esta contradição
manifesta-se entre, outras coisas, no facto de o Pacto de Estabilidade e
Crescimento ser o grande documento orientador da política económica interna.
Limita-se a margem de manobra das políticas nacionais mas, em contrapartida,
não se criam os meios e os instrumentos necessários à passagem a um nível
superior de intervenção da política macroeconómica que corresponda ao nível de
integração geral já atingido pelas economias dos diferentes países que constituem
a União. O valor ridículo do orçamento comunitário face à dimensão económica
do espaço da União (pouco mais de 1% do PIB) é a expressão mais visível desta
realidade. Por outro lado, não é claro que exista, ou sequer que seja possível criar
a curto prazo, uma identidade de interesses suficientemente forte para sustentar a
definição de uma política comum de relançamento económico e de crescimento
equilibrado, a não ser que essa identidade se construa a partir aceitação da
hegemonia dos mais fortes economicamente o que, no caso, significa a aceitação
do interesse alemão, ou do eixo franco-alemão, como o interesse da União. Nesta
perspectiva, o recente alargamento aos países do centro e do leste da Europa só
irá reforçar esta situação, com o recentramento para leste do centro económico da
Europa e maior periferização do Sul mediterrânico e do Oeste atlântico.
O segundo grande desafio, que em larga medida depende do primeiro, consiste
na afirmação do euro como moeda internacional. Quatro anos ainda é pouco
tempo para julgar da capacidade da Europa Comunitária para realizar este
desiderato. No entanto é preciso ter consciência que se trata de uma tarefa árdua
e não necessariamente concretizável, pelo menos numa dimensão que permita à
União Europeia afirmar-se como verdadeira potência económica internacional. O
caso da moeda japonesa, salvaguardadas as devidas diferenças entre as duas
realidades, não deixa de ser, a este propósito, um exemplo a merecer atenção.
Deve ter-se presente, igualmente, a este respeito, que as autoridades da Zona–
euro não assumem nenhuma política activa de promoção da utilização do euro a
nível internacional, limitando-se a dizer que isso dependerá das escolhas dos
agentes nos mercados. É uma posição que parece desajustada da realidade actual,
sobretudo se tivermos em conta que o “benign neglect”, supostamente
prosseguido pelos EUA é a forma de os americanos fazerem valer a importância
do dólar nos mercados internacionais transferindo os problemas para os outros.
28
Já se disse que, diferentemente do dólar que se limitou a ocupar um espaço
vazio, o euro, no seu processo de afirmação internacional, terá de competir com
uma moeda já instalada e com uma carga simbólica que não é fácil de destronar.
O dólar ainda continua a ser o activo de reserva mais importante dos bancos
centrais, representando em 2001 perto de 70% das reservas oficiais de todos os
países contra cerca de 13% para o euro (se somarmos a utilização da libra, a
importância da Europa passa para 17%); continua a ser a moeda mais usada para
a definição de regimes cambiais por parte de terceiros países; e representa perto
de metade do volume das transacções nos mercados de câmbios contra menos de
1/5 por parte do euro. O dólar é, ainda, a moeda dominante nas transacções
comerciais internacionais, servindo de denominador para a fixação dos preços do
petróleo e das principais matérias-primas. Só no plano dos mercados de títulos o
euro começa a ter uma expressão relativa importante e em crescimento, não
obstante a moeda americana representar entre 40 a 50% do total de emissões.
A afirmação do euro como moeda internacional dependerá, sobretudo, da
capacidade da União Europeia construir uma realidade económica sólida,
competitiva e que possa servir de âncora a outros espaços económicos nos seus
processos de integração na dinâmica económica global que hoje se manifesta.
Mas isso está, também, dependente da capacidade da União Europeia se abrir,
para além do seu espaço continental, e de valorizar a diversidade das relações que
historicamente os seus diferentes membros construíram pelo mundo e que
abriram caminho à globalização que hoje se vive.
Com o euro atingiu-se um ponto culminante do processo de integração
monetária na Europa mas, também, um novo estádio de desenvolvimento
qualitativo que exige, para se poder tirar pleno proveito das suas potencialidades,
um repensar do projecto de integração europeia , nos seus princípios, objectivos e
modalidades. Não basta seguir em frente, projectando as dinâmicas que vêm de
trás. Elas correm o risco de se esgotarem e de reduzirem o papel da Europa a uma
simples União Monetária de expressão continental.
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31
Quadro 1- Quadro Sintese da evolução do Sistema Monetário Europeu: Realinhamentos e mudanças
no mecanismo das taxas de câmbio (MTC).
BEF/LUF
DKK
DEM
GRD
ESP
FRF
IEP
ITL
NLG
PTE
GBP
ATS SEK FIM
13.3.1979 Arranque do Sistema Monetário Europeu (SME) com BEF/LUF, DKK, DEM, FRF, IEP, ITL, NLG, e GPB. BEF/LUF, DKK, DEM, FRF, IEP,
ITL, NLG e GBP, compõem o cabaz do ECU. BEF/LUF, DKK, DEM, FRF, IEF, ITL, NLG (mas não a GBP), aderem ao mecanismo das taxas
de câmbio (MTC). As moedas evoluem na banda estreita (flutuação 2,25%) do MTC, com a excepção da ITL, que evolui dentro
da banda larga (flutuação de 6%).
24.9.1979 Realinhamento
0
-3,00
+2,00
(1)
(1)
0
0
0
0
(1)
(2)
(1)
(1)
(1)
30.11.1979 Realinhamento
0
-5,00
0
(1)
(1)
0
0
0
0
(1)
(2)
(1)
(1)
(1)
23.3.1981 Realinhamento
0
0
0
(1)
(1)
0
0
6,00
0
(1)
(2)
(1)
(1)
(1)
5.10.1981 Realinhamento
0
0
+5,50
(1)
(1)
-3,00
0
3,00
+5,50
(1)
(2)
(1)
(1)
(1)
22.2.1982 Realinhamento
-8,50
-3,00
0
(1)
(1)
0
0
0
0
(1)
(2)
(1)
(1)
(1)
2,75
14.6.1982 Realinhamento
0
0
+4,25
(1)
(1)
-5,75
0
+4,25
(1)
(2)
(1)
(1)
(1)
22.3.1983 Realinhamento
+1,50
+2,50
+5,50
(1)
(1)
-2,50
-3,50 2,50
+3,50
(1)
(2)
(1)
(1)
(1)
17.9.1984
Revisão da composição do ECU (o dracma entra no cabaz do ECU sem aderir ao MTC).
22.7.1985 Realinhamento
+2,00
+2,00
+2,00
(2)
(1)
+2,00
+2,00 6,00
+2,00
(1)
(2)
(1)
(1)
(1)
7.4.1986 Realinhamento
+1,00
+1,00
+3,00
(2)
(1)
-3,00
0
0
+3,00
(1)
(2)
(1)
(1)
(1)
4.8.1986 Realinhamento
0
0
0
(2)
(1)
0
-8,00
0
0
(1)
(2)
(1)
(1)
(1)
12.1.1987 Realinhamento
+2,00
0
+3,00
(2)
(1)
0
0
0
+3,00
(1)
(2)
(1)
(1)
(1)
19.6.1989
Ainda que não faça parte do do cabaz do ECU, a peseta adere ao SME entrando na banda larga do MTC.
21.9.1989
Revisão da composição do ECU: a peseta e o escudo entram no cabaz do ECU.
O escudo continua fora do MTC.
8.1.1990
A lira italiana sai da banda larga e entra na banda estreita do MCT.
8.1.1990 Realinhamento
0
0
0
(2)
0
0
8.10.1990
A libra esterlina entra na banda larga do MTC.
O escudo entra na banda larga do MCT.
14.9.1992 Realinhamento
+3,50
+3,50
+3,50
(2)
+3,50
17.9.1992
A adesão da libra esterlina e da libra italiana ao MTC é suspensa.
17.9.1992 Realinhamento
0
0
0
(2)
-5,00
23.11.1992 Realinhamento
0
0
0
(2)
-6,00
+3,50
1.2.1993
13.5.1993
2.8.1993
1.1.1995
6.3.1995
14.10.1996
25.11.1996
16.3.1998
16.3.1998
31.12.1998
0
0
Realinhamento
0
0
0
(2)
0,00
Realinhamento
0
0
0
(2)
-8,00
Decisão de alargamento das margens de flutuação para +- 15%
O xelim austríaco e a coroa sueca aderem ao MTC.
Realinhamento
(2)
-7,00
A marca finlandesa adere ao MTC.
A lira italiana volta ao MTC.
O dracma entra no MTC.
Realinhamento
0
0
0
-13,50
0
Fim do Sistema Monetário Europeu.
0
0
0
+3,50
0
0
10,00
0
3,6774
3,50
0
+3,50
+3%
(2)
(1)
(1)
(1)
+3,50
+3,50
(1)
(1)
(1)
(2)
(2)
0
0
0
-6,00
(2)
(2)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(2)
(2)
0
0
0
-6,50
(2)
(2)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
-3,50
(2)
0
0
(1)
0
(2)
0
0
0
(2)
0
(2)
0
0
(1) Moeda que não faz parte da SME.
(2) Moeda que não faz parte do mecanismo das taxas de câmbio.
Fonte: Economie Européenne. Rapports Annuels
33
Quadro 2: Taxas de conversão do euro
1 euro = 1 ecu
= 40,3399 BEF/LUF (franco belga/luxemburguês)
= 1,5583 DEM (marco alemão)
= 340,750 GRD (dracma grego)
= 166,386 ESP (peseta espanhola)
= 0,55957 FRF (franco francês)
= 0,787564 IEP (libra irlandesa)
= 1936,27 ITL (lira italiana)
= 2,20371 NLG (florim holandês)
= 13,7603 ATS (xelim austríaco)
= 200,482 PTE (escudo português)
34
Quadro 3: Cumprimento dos critérios de Maastricht
Valor de referência
Taxa
de
Juro
de
Longo
Prazo
Janeiro
1998
Inflação
Janeiro
1998
Défice
Orçamental
1997
Dívida
Pública
1997
2,7
3
60
7,8
1,4
1,1
1,4
1,4
1,8
1,3
1,2
5,2
1,8
1,8
1,2
1,4
1,8
1,8
1,9
1,6
2,7
2,5
2,1
2,7
2,6
0,9
3,0
4,0
1,4
2,7
-0,9
-1,7
2,5
1,9
0,8
2,4
61,3
66,1
122,2
61,3
68,8
55,8
58,0
108,7
72,1
121,6
66,3
6,7
62,0
53,4
76,6
72,1
5,6
5,6
5,7
5,6
6,3
5,9
5,5
9,8
5,5
6,7
6,2
5,6
6,2
7,0
6,5
6,1
Participação no
MTC
Março 1998
Países
Alemanha
Áustria
Bélgica
Dinamarca
Espanha
Finlândia
França
Grécia
Holanda
Itália
Irlanda
Luxemburgo
Portugal
Reino Unido
Suécia
Euro 15
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Não
Não
Fonte: Comissão Europeia
35
Quadro 4 - Taxa de câmbio euro/dólar: 04.01.99 – 05.03.04
1,4
Valor máximo – 1,2858 – 17.02.04
1,3
Valor inicial – 1,1789 – 04.01.99
Taxa de câmbio euro/dólar
1,2
1,1
Valor médio – 1,0019
1
0,9
Valor mínimo – 0,8252 – 26.10.00
0,8
0,7
0,6
Jan99
Abr99
Jul99
Out99
Jan00
Abr00
Jul00
Out00
Jan01
Abr01
Jul01
Out01
Jan02
Abr02
Jul02
Out02
Jan03
Abr03
Jul03
Out03
Jan04
Data
Fonte: BCE
36
Quadro 5 : Países com regimes cambiais ligados ao euro
(a 31 de Dezembro de 2001)
Região
União Europeia
(não zona-euro)
Paises de acesso
Balcãs do Oeste
Outras Regiões
Regime cambial
Paises
MTC II
Dinamarca
Para memória
Flutuação livre
Suécia, Reino Unido
Currency boards baseados no euro
Bulgária, Estónia, Lituania
Shadowing unilateral ao MTCII
Chipre, Hungria
Peg a um cabaz de moedas contendo
o euro
Letónia (DSE) 1)
Malta, (peso do euro: 70%)
Managed floating tendo o euro como
referência
Roménia 2), República Eslovaca,
Eslovénia
Para memória:
Flotuações livres
República Checa, Polónia, Turquia 3)
Euroisação unilateral
Kosovo, Montenegro
Currency boards baseados no euro
Bósnia e Herzegovina
Managed floating tendo o euro como
referência
Croacia, Macedónia, Jugoslávia
Euroisação 4)
Micro-estados Europeus, 5)
Comunidades Territoriais Francesas 6)
Pegs baseados no euro
Zona Franco CFA, 7) Territórios
Ultramarinos
Franceses, Cabo verde, Ilhas Comores
Managed floating tendo o euro como
referência
Tunísia
Pegs baseados no DSE e
outros cabazes de moedas contendo
o euro. 10)
Israel (21,8%), 9) Seicheles (31,2%),
Botswana, Kuwait, Marrocos, Vanuatu,
Jordania, Libia, Qatar, Arabia Saudita,
Emiratos Árabes Unidos.
1) A DSE é um cabaz de moedas, que inclui o dólar americano, o euro, o yen e a libra
2) Com uma referência informal a um cabaz incluindo o dólar e o euro.
3) A Turquia é uma pais candidato que aguarda negociações para a adesão
4) No caso de Andorra verifica-se uma euroisação unilateral. Os outros paises e jurisdições usam o euro como moeda oficial
5) República de São Marino, Cidade Vaticano, Principado do Mónaco e Andorra
6) Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte
7) União Economica e Monetária da África Ocidental (Benin, Burkina Faso, Costa do Marfim, Guiné
Bissau, Mali, Niger, Senegal, Togo) e Comunidade Economica e Monetária da África Central
(Camarões, República Centro-Africana, Tchad, República do Congo, Guiné Equatorial, Gabão).
8) Polinésia Francesa, Nova Caledónia, Wallis e Futuna.
9) Crawling Peg com banda de alargamento automático (correntemente > 40%)
10) Botswana: cabaz ponderado de moedas compreendendo o DSE e o rand Sul-Africano. Kuwait: cabaz ponderado de moedas dos parceiros
comerciais e financeiros. Marrocos: cabaz ponderado pela distribuição do comércio externo e pelo padrão das moedas de pagamento.
Vanuatu: cabaz ponderado (pelas receitas de comércio e turismo) das moedas dos principais parceiros comerciais. Jordania, Qatar, Árabia
Suadita e Emiratos Árabes Unidos matêm uma relação estável entre as respectivas moedas nacionais e o dólar A Líbia tem duas taxas de
câmbio: a taxa oficial e taxa especial. A taxa oficial à qual se esfectua a maior parte das transações incluindo a exportação de petroleo, tem
estado ligada ao DSE enquanto que a taxa especial está ligada ao dólar.
Fonte: ECB (2002)
37