POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA BREVE ANÁLISE DE SEUS
AVANÇOS E RETROCESSOS
Sonia Aparecida da Silva de Souza1
Suélen Felipe Gonçalves
RESUMO: O artigo tem como objetivo situar a trajetória histórica da assistência social no Brasil, no
que tange seu marco legal. Realizamos uma reflexão acerca do direito à assistência social como
política de proteção social, identificando a herança assistencialista na construção e efetivação do
Estado Providência brasileiro, bem como, os avanços na construção das políticas sociais. O trabalho é
resultado de um estudo bibliográfico que revelou os paradoxos presentes na efetivação da Política de
Assistência Social brasileira.
PALAVRAS-CHAVE: Políticas Sociais; Proteção Social; Assistência Social; Assistencialismo.
INTRODUÇÃO
Tratar de políticas de proteção social pressupõe uma breve contextualização dos
modelos de proteção implantados em países desenvolvidos e o necessário contraponto com o
modelo de proteção social brasileiro.
É importante salientar, que o histórico das políticas sociais no Brasil se difere desde
seu princípio dos modelos de Proteção Social de países desenvolvidos, estes, tiveram em seu
germe o protagonismo das classes trabalhadoras na elaboração e efetivação dessas políticas.
Ao considerarmos tais afirmações, entendemos que há uma dicotomia no que se refere á
implementação e efetivação dessas políticas em países considerados referências em políticas
de bem estar social e o contexto político social brasileiro no que se refere à garantia ampliada
de direitos.
Nos países com efetivo estado de bem estar social, o campo das políticas sociais se
configurou num histórico de lutas dos trabalhadores, por melhores condições de trabalho e
acesso aos bens socialmente produzidos, compreendendo o ser social em sua totalidade,
materializado em um modelo efetivo de ampla proteção. Ponderamos que as reivindicações da
classe trabalhadora nesses países foram em grande medida atendidas pela classe dominante e
1
Estudante do curso de graduação em Serviço Social da Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC, email: [email protected]
1
materializadas em políticas sociais abrangentes como forma de manutenção do sistema
capitalista.
No Brasil, o processo de efetivação de direitos foi e vem sendo dirigido de forma
inversa. A conjuntura política social brasileira se estabeleceu por meio de uma histórica
cultura paternalista, coronelista e populista, que por um longo tempo desconsiderou e ainda
desconsidera a garantia social de direitos, como forma de proteção social e acesso a cidadania.
Nesse contexto abordaremos um breve histórico da política de assistência social
brasileira resgatando aspectos peculiares de nossa cultura política, como a herança
assistencialista e filantrópica na construção e efetivação de nosso estado de bem-estar em
consonância com o direito e cidadania na contemporaneidade, sem deixar de considerar os
avanços na implementação das políticas sociais.
O ESTADO BRASILEIRO E A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA
BREVE ANÁLISE
A política social na conjuntura histórica brasileira está relacionada à configuração da
questão social, produzida pelas contradições da reprodução do capitalismo que se estabeleceu
a partir da correlação de forças entre os interesses do capital e o interesse das classes
trabalhadoras. Essa relação antagônica de compra e venda de força de trabalho que suscita de
um lado acumulação de capital por parte dos detentores dos meios de produção, e do outro, a
venda da força de trabalho por um valor tão ínfimo, que mal dá para suprir as necessidades
básicas dos indivíduos e suas famílias, culminou no crescimento brusco e ininterrupto da
pobreza.
Diante desse jogo de forças e conflitos, e de uma eminente revolta fomentada pela
classe trabalhadora, o Estado em articulação com a influência religiosa busca atenuar esses
conflitos. Sendo assim, a década de 1930 é o marco inicial de uma mudança no papel do
Estado brasileiro, uma vez que é nesse período que surgem as primeiras medidas de proteção
social no Brasil.
Tivemos a elaboração de uma série de legislações trabalhistas que asseguravam
direitos apenas ao trabalhador que estivesse devidamente legalizado, configurando-se como
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uma proteção de caráter contributivo, materializado com as Caixas de Aposentadoria e
Pensões – CAPS e em seguida com os Institutos de Aposentadorias e Pensões - IAPS.
Embora essas concessões estivessem relacionadas diretamente com alguns direitos
trabalhistas, ainda assim, observamos o caráter contraditório das políticas sociais no âmbito
do sistema capitalista.
Esse modelo de proteção social contributivo excluía toda a população que não possuía
vínculo empregatício, restando apenas os serviços assistenciais. A assistência social não era
uma das preocupações do governo e as ações assistenciais eram desenvolvidas, sobretudo pela
Igreja, de forma descontínua e com caráter de benemerência.
Ressaltamos que a Igreja exerceu um papel fundamental no desenvolvimento de
formas assistencialistas de enfrentamento da questão social, utilizando como recurso
fundamental um discurso moralizador e educador das famílias, reforçando o modelo de
família nuclear burguesa, como pontua YAZBEK (2009) a respeito do modelo familiar
destacando “sua perfectibilidade, sua capacidade de desenvolver potencialidades; a natural
sociabilidade do homem para realizar o bem comum (como bem de todos) e a necessidade da
autoridade para cuidar da justiça geral”. (YAZBEK, 2009, p.05)
No que se refere às iniciativas do Estado no âmbito da assistência social nessa época
foi a criação da Legião Brasileira de Assistência – LBA, sendo criada inicialmente para
atender os pracinhas da segunda guerra mundial em 1942, em seguida se transformando em
sociedade civil sem fins econômicos, voltada para desenvolver ações de assistência social sem
se desvincular da ideia de assistencialismo.
Já no período ditatorial, compreendido entre as décadas de 1960 e 1980, a assistência
social continuava articulada a ações clientelistas, assistencialistas, controladoras e
disciplinadoras voltadas para o ajuste social.
Foi com a Constituição Federal de 1988 que a política de assistência social foi
consolidada como direito, sendo descaracterizada de sua forma assistencialista compondo o
tripé da seguridade social brasileira. Este foi um dos grandes avanços da política de
assistência consolidada constitucionalmente no campo dos direitos.
No ano de 1993 tivemos a implantação da Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, em
2004 foi elaborada a Política Nacional de Assistência Social – PNAS, e em 2005 foi proposto o
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Sistema Único de Assistência Social - SUAS com o objetivo de organizar as redes de serviços
dispostos na política de assistência social de forma descentraliza, participativa e hierarquizada.
Pontuamos que as décadas de 1990 e 2000 supracitadas foram marcadas pelo novo
modelo de acumulação capitalista concretizado no avanço do projeto neoliberal que varreu a
América Latina descaracterizando e ameaçando direitos conquistados. No campo das políticas
de direito, o Estado vem atuando de forma focalizada e seletiva subordinando as políticas
sociais á lógica do capital financeiro, proporcionando grandes lucros ao capital.
UMA REFLEXÃO DOS AVANÇOS NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
BRASILEIRA
A trajetória da política de assistência social brasileira vem atravessando períodos de
avanços e retrocessos. Dentre os avanços, avaliamos que o mais significativo foi a aprovação
da Política Nacional de Assistência Social – PNAS em 2004, tendo como marco a
Constituição Federal de 1988, que em seu artigo 194 propõe a compreensão de seguridade
social, contendo em seu tripé a política de saúde, previdência e assistência social,
configurando-o como uma proposta de construção de um sistema de proteção social e de
direitos, que assim expressa:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos
Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade
social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - eqüidade na forma de participação no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da
comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados.
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão
quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do
Governo nos órgãos colegiados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de
1998). (BRASIL, Capítulo II, da Seguridade Social).
Compondo o tripé da seguridade social, a política de assistência social se configura
como uma forma de proteção social àqueles que dela necessitarem, constituindo-se como
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política não contributiva de caráter universal. Assim como as outras políticas que compõe o
tripé da seguridade social, a assistência social é um direito constitucionalmente estabelecido,
se configurando como política de estado, tendo sua base na constituição federal nos artigos
203 e 204, perpassando por debates promovidos entre a sociedade civil, entidades de
atendimento e diversas representações do Serviço Social.
Para isso destacamos as considerações tecidas por LOPES (2006), onde a autora
menciona que
O Sistema Único de Assistência Social, em construção no país, é a materialização de uma
agenda democrática cuja biografia tem raízes históricas nas lutas e contradições que
compõem esse direito social, que foram e são objeto da atenção de intelectuais, da atuação
de militantes e da ação de trabalhadores sociais em todo o país. Esse processo histórico de
alguma duração, perto de quatro décadas, continua a requisitar muita atenção, já que
aparece como referência para a montagem da nova condição da política de assistência
social em curso. Esta justa “retrovisão” assessora o enfrentamento dos desafios colossais
que envolve o projeto e o processo desse inédito sistema e garante a manutenção do seu
compromisso central, que é solapar o flagrante desmonte do sistema de direitos sociais
arduamente conquistados, que andava em curso no Brasil até 2003. (LOPES, 2006, p.77).
Nesse sentido é importante salientar que essa articulação com os movimentos sociais
trouxe um avanço expressivo, colocando a Assistência Social no campo do direito e
responsabilidade do Estado ainda que esta responsabilidade seja compartilhada com a
sociedade civil, atuando de forma mínima dando continuidade ao ranço do assistencialismo
materializado nas entidades filantrópicas.
Além disso, a Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS (1993), disposta na Lei nº.
8.742/93, “definiu os objetivos, as diretrizes e estabeleceu um padrão de operacionalização
criando os Conselhos, os Planos e Fundos da política de assistência social.” (NEGRI, 2011, p.
109), como previsto em seu artigo 1º:
A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é política de seguridade social
não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado
de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades
básicas. (BRASIL, LOAS, 1993).
Desta maneira,
Com a LOAS a política de assistência social teve sua concepção transformada, avançando
na superação de sua percepção assistencialista, passando para o campo da política pública
de responsabilidade do Estado. Isso ocorreu através das estratégias da descentralização
político-administrativa, da instituição do comando único e na constituição dos Conselhos,
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Conferências, Fóruns, Planos e Fundos, promovendo o controle social sobre a política de
assistência social. (NEGRI, 2011, p. 110).
A PNAS vai materializar as diretrizes da LOAS, padronizando, ampliando e
implementando através de seu texto, os serviços de assistência social com uma organização
em todo âmbito territorial brasileiro.
Já, a construção do SUAS foi um grande salto na organização da Política de
assistência social, trazendo de forma descentralizada, hierarquizada e participativa uma nova
forma de gestar a política. Ressaltamos que a participação dos usuários nos conselhos de
assistência social é considerada um dos grandes avanços nesse processo, colocando o usuário
como protagonista da Política de assistência social, dando vez e voz a quem era considerado
mero receptor de ações assistencialistas.
Este novo sistema de gestão da Política de Assistência Social respeita as diferenças
entre os municípios e a realidade da população urbana e a rural, sendo que, determina os
níveis de gestão dos municípios de acordo com proteção social que é ofertada (Básica e
especial), normatizando os padrões de serviços, estabelecendo qualidade no atendimento e
indicadores de avaliação, assim como as funções de proteção social e vigilância
socioassistencial.
Diante do exposto, verificamos que a construção do SUAS presume a ruptura do
assistencialismo, da benesse, de ações do primeiro-damismo e outras ações que são
perpassadas pelo ranço coronelistas, paternalista e personalista brasileiro, constituindo-se
assim como um grande avanço na política de assistência social brasileira.
AS DIFICULDADES E DESAFIOS NA EFETIVIDADE DA POLÍTICA DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL
As dificuldades da efetividade das políticas sociais no contexto brasileiro insere-se
diretamente no modelo societário capitalista neoliberal de priorização do mercado financeiro.
Compreendemos que a políticas públicas são combinadas por políticas econômicas e sociais,
tendo o Estado como seu formulador e executor.
No Brasil, historicamente, as políticas sociais estiveram submetidas às necessidades das
políticas econômicas e a serviço dos interesses da classe dominante. Nessa perspectiva BEHRING
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e BOSCHETTI (2008) afirmam que as políticas sociais “podem assumir tanto um caráter de
espaço de concretização de direitos dos trabalhadores, quanto ser funcional à acumulação do
capital e à manutenção do status vigente”. (BEHRING e BOSCHETTI, 2008, p. 195).
Dessa forma, entendemos que há, portanto um conflito macrossocietário, e isso se
expressa nos documentos que regulamentam a política de assistência social. Esse conflito é
explicitado na existência de programas de transferência de renda extremamente focalizados e
seletivos, tornando a política de assistência social contraditória.
Se por um lado, a política de assistência social se fundamenta no pilar da seguridade
social caracterizada como política de proteção social, por outro, em sua efetivação, esta se
torna uma política restritiva e excludente, alcançando apenas aqueles sujeitos que estiverem
em extrema pobreza.
Dessa feita, compreendemos a seletividade e focalização da pobreza como um grande
fator de dificuldade na efetividade da política de assistência social. Ao identificarmos esse
fator é inevitável o seguinte questionamento: O que resta àquela parcela da sociedade que se
encontra, por vezes, com alguns centavos a cima da linha da pobreza? Para a “resolução”
desta problemática, que alguns pesquisadores chamam de hiato social, vai restar a filantropia
materializada nas ações das ONGs, que na sua grande maioria atua na lógica da benevolência
e da caridade, por um viés muitas vezes fundamentado no ideário religioso.
Partindo do pressuposto que um dos grandes avanços da política de assistência social
foi romper com a forma de tratar as expressões da questão social através da lógica
assistencialista, pondera-se que a tentativa de resolver essas questões por meio da filantropia é
um verdadeiro retrocesso no âmbito da Política de assistência social, visto que, deixar uma
parcela dos cidadãos desprotegidos dá ao Estado, respaldo, à continuidade de formas
assistencialistas para enfrentar a pobreza.
As formas focalizadas de atuação das políticas sociais através dos programas de
transferência de renda são resultado da política neoliberal que dá preferência em manter em
equilíbrio o capital financeiro. Sendo assim, as políticas sociais, na lógica burguesa, estarão
sempre sofrendo desmontes ou restrições, que fazem parte da relação de poder em defesa de
interesses distintos.
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No que diz respeito à participação e protagonismo dos usuários previsto e disposto na
proposta do SUAS, questionamos se há de fato esta participação, e se há conhecimento por
parte dos usuários sobre o seu papel participativo na efetivação da política de assistência
social. O que vemos na maioria das vezes é que quando existe essa participação, ela se mostra
débil, fragilizada, pouco representativa. Isso implica na efetividade dessa participação que
muitas vezes é considerada apenas para contar quórum e não como forma de emancipação
política e cidadã sendo esse fator um grande desafio no que tange a participação dos usuários.
Ao se falar em emancipação enfatizamos ser este outro desafio relevante. Por ser a
emancipação dos usuários um dos objetivos preconizados na política de assistência social,
verificamos dessa forma, uma contradição na própria política. Assim, fazemos uma reflexão
sobre a natureza desta emancipação.
Partimos da idéia de que o caráter de emancipação não deve ser considerado apenas do
ponto de vista econômico, pois dessa maneira estaríamos colocando a proteção social sob a
égide da proteção do mercado, ou do trabalho por assim dizer.
Nesse sentido frisamos que, o que há propagado na política, é uma proposta de
emancipação econômica, de inclusão produtiva, porém, sabe-se que o sentido da emancipação
incide na politização e na participação política, tendo como produto a liberdade dos sujeitos
sociais. Ou seja, essa emancipação se dá pela fomentação dos usuários, nos espaços de
controle social, com a participação em conferências e conselhos, por exemplo.
Além disso, destacamos outra dificuldade no âmbito da efetividade da política de
assistência social, relacionada ao lugar que a família ocupa no campo da PNAS. Para isso,
destacamos o aspecto da matricialidade sociofamiliar, focalizando a família como centro da
política. Se partirmos do pressuposto de que antes da consolidação da política de assistência
social os serviços assistenciais estavam voltados aos segmentos sociais, avaliamos que a
matricialidade sociofamiliar é um avanço. Porém, interpretamos que a forma como a família é
responsabilizada, a política de assistência social se torna contraditória, transformando-se em
uma armadilha. Proteger as famílias de forma ampla, não há nenhum mal nisso, pelo contrário
é dever do Estado. O grande perigo esta em responsabilizá-las pelas mazelas que as assolam.
Esta responsabilização esta explicitada na forma que a política de assistência social direciona
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estas famílias, manifestando-se nos programas interfamiliares como forma normatizadora de
ajustar as famílias no âmbito do sistema vigente.
A nosso ver, além de uma tentativa de ajuste sócio familiar, a questão da
matricialidade traz à tona a proteção pensada para o âmbito da família, tornando o sistema de
proteção social com um caráter pluralista articulado á família, ao mercado (com a
emancipação econômica) e a sociedade, na provisão do bem estar social.
Dessa forma, a política do Estado mínimo contribui com a ideia de independência
familiar disposta na “redução da dependência em relação aos serviços públicos e para
‘redescoberta’ da autonomia familiar enquanto possibilidade de resolver seus problemas e
atender suas necessidades”. (MIOTO, 2008, p.139).
Nessa perspectiva percebemos que a matricialidade sociofamiliar analisada de forma
mais aprofundada, direciona cada vez mais a família para a sua independência no que se
refere aos serviços públicos, induzindo á família a buscar autonomia para a resolução de seus
problemas. Apontamos ser este também um grande retrocesso, que dificulta a eficácia das
políticas de proteção em sua integralidade.
CONCLUSÃO
Ao fazermos uma análise documental e bibliográfica a respeito da política de
assistência social no Brasil, observamos que esta, tem alcançado muitos avanços, superando o
aspecto assistencialista de caráter esmolado que era reconhecido antes das mudanças
constitucionais da década de 1988. Essas mudanças colocaram a assistência social no tripé da
seguridade social, caracterizando-a como um direito do cidadão assim como as demais
políticas sociais concernentes a saúde e a previdência.
No entanto, observamos que apesar do avanço na consolidação e na efetividade da
política de assistência social no Brasil, ela ainda encontra-se permeada por avanços e
retrocessos. Dentre os retrocessos, evidenciamos a dificuldade de inserção dos usuários nos
espaços de participação, como por exemplo, nos fóruns, conferências e nos conselhos,
compreendendo assim, que não há uma participação efetiva em que o usuário possa tomar
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posse de seu protagonismo encaminhando-se para uma autonomia que o leve para uma
liberdade política emancipatória.
Além disso, pontuamos que a eficácia da política de assistência social não decorre da
existência dela em si mesma. Isto é, para que as políticas sociais obtenham êxito em suas
formulações e implantações, é necessário que ocorra a intersetorialidade, articulando-a com a
saúde, educação, habitação e previdência social. Sem deixar de lado a compreensão de que a
realidade está em constante movimento e que os sujeitos devem ser compreendidos em sua
totalidade, tendo claro que estes sujeitos estão inseridos num sistema desigual e que as
expressões da questão social estão postas.
Dessa forma, sinalizamos que os profissionais que atuam na política de assistência
social não devem se limitar á mera execução do que consta nos documentos, e sim, relativizar
as situações apresentadas, buscando a emancipação dos sujeitos.
Ressaltamos ainda, que a forma que os programas e serviços vêm sendo executados no
que diz respeito a sua focalização e seletividade, faz com que se devolva um caráter
esmolatório da assistência social, apresentada como uma política voltada apenas para pobres
tornando os usuários do sistema estigmatizados. Salientamos que, mesmo diante de inúmeros
avanços concernentes à política de assistência social como direito de cidadania, ainda assim
há muito que se avançar.
Por fim, sinalizemos o que NICOMEDES (2007) problematiza acerca do direito. Segundo
este autor, quando pensamos ou falamos em direito, se faz uma relação direta á seguridade social
legitimando a questão da proteção social no âmbito do direito e da cidadania.
Sendo assim, entendemos que para as políticas sociais se tornarem mais eficazes e efetivas
em suas formulações é necessário que a responsabilidade social se torne um compromisso e um
dever, sobretudo no que tange a participação dos usuários das redes socioassistenciais avançando
assim, na possibilidade de construção de um novo projeto societário.
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