II Seminário
Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
série
Cadernos
do CEJ
27
REALIZAÇÃO
Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal
Tribunal Regional Federal da 4ª Região
Escola da Magistratura do Tribunal Regional Federal da 4ª Região
COORDENAÇÃO CIENTÍFICA
Márcio Flávio Mafra Leal – juiz federal da Seção Judiciária da Bahia
Prof. Dr. Rolf Stürner – Universidade de Friburgo
TRADUÇÃO
Márcio Flávio Mafra Leal
EDITORAÇÃO
CENTRO DE ESTUDOS JUDICIÁRIOS
Janaína Lima Penalva da Silva – Secretária
SUBSECRETARIA DE INFORMAÇÃO DOCUMENTAL E EDITORAÇÃO
Raquel da Veiga Araújo de Menêses – Subsecretária
COORDENADORIA DE EDITORAÇÃO
Milra de Lucena Machado Amorim – Coordenadora
Ariane Emílio Kloth – Chefe da Seção de Edição e Revisão de Textos
Luciene Bilu Rodrigues – Servidora da Coordenadoria de Editoração
Diagramação e Arte-Final
Alice Zilda Dalben Siqueira – Servidora da Coordenadoria de Editoração
Ilustração da Capa
Hélcio Rosa Corrêa
PROJETO GRÁFICO
Grau Design Gráfico
IMPRESSÃO
Coordenadoria de Serviços Gráficos do CJF
II Seminário
Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
série
Cadernos
do CEJ
27
Copyright © Conselho da Justiça Federal – 2011
Tiragem: 1.500 exemplares
É autorizada a reprodução parcial ou total desde que citada a fonte.
As opiniões expressas pelos autores não são necessariamente reflexo da posição do Conselho da
Justiça Federal.
S471 Seminário Internacional Brasil – Alemanha : Thompson Flores (2. : 2011:
Florianópolis, SC).
II Seminário Internacional Brasil – Alemanha : Thompson Flores (português –
alemão) : 16 e 17 de junho de 2011, Florianópolis, Brasil / Conselho da Justiça
Federal, Centro de Estudos Judiciários ; coordenação científica Márcio Flávio
Mafra Leal – Brasília : CJF, 2011.
129 p. : il. – (Série Cadernos do CEJ ; 27)
Em homenagem ao Ministro Thompson Flores (STF) nos 10 anos da EMAGIS.
1. Cooperação Internacional Brasil – Alemanha. 2. Direito público. 3.
Processo civil alemão. 4. Jurisdição constitucional. I. Título. II. Leal, Márcio
Flávio Mafra. III. Série.
CDU 342 (81:430)
Ficha catalográfica elaborada pela Coordenadoria de Biblioteca
Sumário
Dia: 16 de junho de 2011
Presidente de Mesa: Desembargador Federal Vilson Darós – Presidente do Tribunal Regional Federal da 4ª Região
8
Homenagem ao Ministro Thompson Flores
Ministro Francisco Falcão – Corregedor-Geral da Justiça Federal e Diretor do CEJ 9
Agradecimentos pela homenagem
Desembargador Federal Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz – Tribunal Regional Federal da 4ª Região
12
Pretensões positivas contra o Estado e a Reserva do Possível na jurisprudência do
Tribunal Constitucional Federal
13
Leistungsansprüche gegen den Staat und der Vorbehalt des Möglichen in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts
Ministro Reinhard Gaier – Tribunal Constitucional Federal Alemão
22
Dia: 17 de junho de 2011
Presidente de Mesa: Desembargadora Federal Marga Inge Barth Tessler – Tribunal Regional Federal da 4ª Região
31
Fundamentos do Processo Penal Alemão
32
Grundzüge des Strafprozesses
Ministro Ulrich Hebenstreit – Superior Tribunal de Justiça Alemão 45
Presidente de Mesa: Desembargador Federal Tadaaqui Hirose – Presidente da EMAGIS 58
Principais inovações do projeto de Código de Processo Penal Brasileiro
Ministra Maria Tereza de Assis Moura – Superior Tribunal de Justiça
59
Presidente de Mesa:
Ministro João Otávio de Noronha – Superior Tribunal de Justiça
Pressupostos de admissibilidade do Recurso Especial no STJ alemão
68
Zulassungsvoraussetzungen bei der Revision zum BGH
Prof. Dr. Alexander Bruns – Universidade de Duke, Carolina do Norte – EUA
79
Presidente de Mesa:
Ministro João Otávio de Noronha – Superior Tribunal de Justiça 89
Pressupostos de admissibilidade do Recurso Especial no Superior Tribunal de Justiça
Ministro Teori Zavascki – Superior Tribunal de Justiça 90
Presidente de Mesa:
Ministro Benedito Gonçalves – Superior Tribunal de Justiça O papel dos Tribunais Superiores Alemães
99
Die Rolle der obersten Gerichte in Deutschland
Professor Rolf Stürner – Universidade de Friburgo – Texto em alemão
109
Presidente de Mesa:
Ministro Francisco Falcão – Corregedor-Geral da Justiça Federal e Diretor do CEJ 120
Papel constitucional do Conselho Nacional de Justiça
Ministra Eliana Calmon – Corregedora Nacional de Justiça 121
série
Cadernos
do CEJ
Dia 16/06
Desembargador Federal Vilson Darós
Ministro Francisco Falcão
Desembargador Federal Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz
Ministro Reinhard Gaier
8
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Ministro Francisco Falcão, Desembargador Federal Vilson Darós (presidente de mesa) e Ministro Reinhard Gaier..
“
DESEMBARGADOR FEDERAL
VILSON DARÓS: Este é o segundo Seminário
Brasil-Alemanha, que o Tribunal Regional Fe­deral
da 4ª Região e a Seção Judiciária do Estado de
Santa Catarina têm a honra de sediar, e está sendo
realizado neste belo Auditório
Faço questão de registrar que é o primeiro evento dessa natureza que ocorre neste local, porque
o prédio onde estamos foi inaugurado há poucos
dias, em 24 de maio deste ano.
Aqui, neste evento, além de termos a satisfação
de ouvir a manifestação de vários juristas de escol das duas pátrias, Alemanha e Brasil, estaremos
também homenageando o Ministro Thompson
Flores, do Supremo Tribunal Federal.
Por essa razão concedo à palavra ao Ministro
Francisco Falcão para a sua manifestação ao homenageado.
Homenagem ao Ministro
Thompson Flores
Ministro
Francisco Falcão
Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais pela Faculdade de Direito
da Universidade Federal de Pernambuco.
Ex-Procurador Judicial do Estado de Pernambuco, foi Juiz do
Tribunal Regional Federal da 5ª Região e exerceu sua Presidência
no biênio 1997/1999.
Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Corregedor-Geral da
Justiça Federal, Presidente da Turma Nacional de Uniformização de
Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais
e Diretor do Centro de Estudos Judiciários.
“
Eminente Presidente Des. Federal Vilson Darós, do Tribunal Regional Federal da 4ª
Região, Dr. Nelson Serpa, que, nesta solenidade, representa o Governador do Estado, Ministro
Gaier, da Corte Constitucional Alemã, Ministro
Hebenstreit, do BHG1 da Alemanha, Ministro Paulo Gallotti, que integrou o Superior Tribunal de
Justiça e nos honra com sua presença, Des. Federal Tadaaqui Hirose, Diretor da Escola da Magistratura da 4ª Região, meu querido amigo Carlos
Eduardo Thompson Flores Lenz, Desembargador
do Tribunal Regional Federal da 4ª Região e que,
nesta solenidade, representa a família do homenageado, Des. Federal Marga Inge Barth Tessler,
Presidente eleita do Tribunal Regional Federal da
4ª Região, Des. Federal Roberto Haddad, Presidente do Tribunal Regional Federal da 3ª Região,
eminentes desembargadores, minhas senhoras e
meus senhores:
Não é fácil, a quem está jungido à limitação do
tempo esboçar o retrato de corpo inteiro da personalidade exuberante do nosso homenageado:
Carlos Thompson Flores.
1 Bundesgerichtshof, que vem a ser o equivalente ao
Superior Tribunal de Justiça no Brasil.
10
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Nascido no Estado do Rio Grande do Sul a
26 de janeiro de 1911, na cidade de Montenegro, projetou-se no cenário nacional como jurista de elevado conceito. Destacou-se como juiz,
desembargador e ministro do Supremo Tribunal
Federal, ocupando a sua Presidência no biênio
1977/1979.
Além de jurista brilhante, cultivou os melhores
sentimentos da convivência humana.
Em 1933 se iniciava na magistratura como juiz
de Herval do Sul, sem imaginar que o destino lhes
reservava quarenta anos adiante a culminância do
cargo como chefe do Poder Judiciário Nacional.
Esse ponto de chegada, no entanto, não resultou do acaso, não decorreu de felizes coincidências.
na escolha de sua vocação, a magistratura, cujo
exercício consumiu toda a sua existência.
Ao saudar Thompson Flores, que assumia a Presidência do Supremo Tribunal Federal em 1977,
assim se pronunciou o então Procurador-Geral da
República Dr. Henrique Fonseca de Araújo:
“Não posso deixar de volver os olhos para a nossa provinciana Porto Alegre de 1926 quando nos
encontramos, de uniforme cáqui, no Ginásio Júlio
de Castilhos. Depois, 1930, o ingresso na Faculdade
de Direito, com a convivência aí estabelecida, em
que lhe fornecia sebentas, por mim preparadas, a
ele que não podia freqüentar com assiduidade todas
as aulas; as agitações estudantis, em torno de problemas do ensino; a colação de grau, em 7 de dezembro de 1933, quando a cada um dos formandos
o saudoso mestre e magistrado ilustre, comercialista de tomo, o Desembargador Manoel
André da Rocha, dirigia uma palavra
Não é fácil, a quem está jungido à limitação do tempo
especial, e prognosticava ao jovem
esboçar o retrato de corpo inteiro da personalidade
bacharel Carlos Thompson Flores o
exuberante do nosso homenageado: Carlos Thompson
êxito crescente na carreira que já enFlores.
tão abraçara, pois já era, ao tempo,
Juiz Distrital de Herval do Sul, termo
da comarca de Jaguarão.”
Segundo Calamandrei: os advogados nascem
e os juízes se fazem, pois as qualidades exigidas
para aqueles são próprias da juventude apaixonada e ardente, ao passo que os atributos destes
só se adquirem com o passar dos anos.
Thompson Flores foi a demonstração inequívoca de que há os que nascem para magistrado.
Herdou sem dúvida a vocação do avô paterno.
Descendente de uma das famílias ilustres e antigas do Brasil que forneceram ao País políticos do
mais alto relevo, como o Marechal Hermes da
Fonseca (Presidente do Brasil), diplomatas como
o Embaixador Carlos Martins Thompson Flores,
médicos como o Conselheiro do Império Dr. Jonathas Abbott, considerado por muitos como o
maior luminar da ciência médica brasileira no
século XIX.
No exemplo de seus ancestrais, colheu a inspiração e o estímulo que lhe serviram de motivação
E de Juiz Distrital a Presidente do STF foi uma
reta ascendente.
Ainda naquela solenidade em que lhes transmitia a Presidência da Corte Suprema o colega e
amigo Djaci Falcão assim se pronunciou:
“Neste momento tenho a honra de transmitir a Presidência ao eminente Ministro Carlos Thompson
Flores.
Juiz de carreira, familiarizado com a missão de
julgar, possuído de amor à Justiça, daquele amor
que cria a plena confiança, soube galgar pelos
seus próprios méritos intelectuais e morais todos
os degraus da magistratura, iniciada no interior
distante no seu Estado natal – Rio Grande do Sul,
onde presidiu o Tribunal de Justiça e o Tribunal
Regional Eleitoral.
Ministro do Supremo Tribunal Federal, em 1968
veio a ser Vice-Presidente e Presidente do TSE, assim como por um biênio a Vice-Presidência desta
série
Cadernos
do CEJ
Corte, em cuja Presidência se empossa nesta magnífica solenidade.
Ao seu lado, na Vice-Presidência, o eminente Ministro Bilac Pinto, que para aqui trouxe o saber e a experiência de professor de Direito e de parlamentar.
A conjugação dos dotes de que ambos são portadores, contribuirá, por certo para o STF, à luz da fidelidade ao Direito, continue dignificando a Justiça da
nossa Pátria.”
Thompson Flores exerceu todos os cargos
administrativos que a alta magistratura do País
pode proporcionar. De juiz a Presidente do Supremo Tribunal Federal. No desempenho dessas
funções, sempre se houve com invulgar êxito. Recebeu todas as dignidades a que um magistrado
pode aspirar e soube realçá-las, inclusive, com a
sua dignidade pessoal e funcional.
Casado com Dona Anita Thompson Flores,
que lhes deu duas filhas: Mariza Thompson Flores Lenz e Beatriz Thompson Flores Brinckmann
e cinco netos, um deles, Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, hoje integrando com brilho o
Tribunal Regional Federal da 4ª Região de quem
herdou o nome e por certo seguirá os passos na
carreira.
A morte alcançou-o em 2001, aos 90 anos de
idade.
Repetindo Bento de Faria, o Ministro Carlos
Thompson Flores distribuiu justiça sem os excessos da mediocridade exibicionista, praticou
o bem sem alardes; elevou o conceito de nossa
Pátria, honrou a sua toga, impôs-se ao respeito e
admiração dos seus pares e jurisdicionados.
Nos merecidos aplausos que rodeiam a longa
trajetória do Ministro Thompson Flores, resplandece a qualidade de todo homem marcante: a
fidelidade a si mesmo, à sua vocação e aos ideais
de justiça.
Um novo conceito emerge como resultado da
longa e sofrida trajetória traçada pelo homem
até o presente momento de nossa história. Esse
novo conceito baseado em valores que levam em
consideração sobretudo a pessoa humana, exige
que nos entendamos acima de injunções culturais e das distâncias geográficas. Está em jogo,
a esperar a contribuição da comunidade jurídica internacional, a delicada construção de uma
sociedade mais justa e feliz. Este não é, pois um
objetivo modesto e por isso necessita do empenho dos governos e da própria sociedade como
um todo.
Aqui teremos personalidades destacadas do
nosso País. Do Poder Judiciário brasileiro, e precisamente do Superior Tribunal de Justiça, a Ministra Eliana Calmon, os Ministros João Otávio de
Noronha, Teori Zavascki, Benedito Gonçalves e
Maria Thereza de Assis Moura.
Representando a nação amiga alemã temos
igualmente a satisfação de receber como conferencistas os Ministros Ulrich Hebenstreit (BGH),
Reinhard Gaier (Corte Constitucional) e os Professores da Universidade de Friburgo, Dr. Alexander
Bruns, LL.M (Duke University) e Dr. Rolf Stürner.
A contribuição dos ilustres visitantes, ao revelar-nos aspectos do ordenamento jurídico do
seu País, certamente será de grande significado
para todos nós, sobretudo tendo em conta que,
no mundo de hoje, crescem cada vez mais as
questões de legítimo interesse universal.
Assim, o conceito de cidadania, em nossos
dias, atinge uma dimensão mundial e constrói as
bases de uma solidariedade cada vez mais ampla.
Dia virá em que as leis internacionais celebrarão com mais eficácia o primado do direito, e
facultarão o acesso à justiça a todos os cidadãos.
Esta sociedade do futuro não estará tão distante
se o caminho que a ela conduz for percorrido
adequadamente por todos nós.
Concluindo, devo dizer que alimento a convicção de que vivemos no limiar de promissora
esperança em torno da vida humana, na certeza
de que tudo quanto, em princípio, “é impossível
aos homens, é possível a Deus”.
Seja este conclave uma efetiva contribuição
ao nosso elevado propósito.
Meus agradecimentos.”
11
12
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Agradecimentos pela homenagem
“
DESEMBARGADOR FEDERAL
CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES
LENZ: Sr. Presidente, Vilson Darós, Ministro
Francisco Falcão, Corregedor-Geral da Justiça
Federal do Brasil, em nome de quem saúdo todas
as pessoas já referidas e aqui presentes.
Em nome de minha família, só tenho a registrar – e serei breve – um enorme agradecimento.
E, por feliz coincidência, Carlos Thompson
Flores foi homenageado hoje em um auditório
que leva o nome de Luiz Gallotti, de quem era
muito amigo e foi justamente como Presidente do
Supremo que o recebeu em 14/03/1968, pois foi
ele que deu posse ao Ministro Thompson Flores.
Então, é uma coincidência muito fortuita termos
aqui o nosso estimado Ministro Paulo Gallotti, sobrinho do saudoso Ministro.
Realmente emocionado, o Ministro Falcão traçou, com muita fidelidade, a trajetória de Carlos
Thompson Flores, e eu me permito aqui agradecer, e muito. Confesso que estou muito emocionado. Carlos Thompson Flores exerceu a jurisdição durante 48 anos. A partir da Constituição de
1934 se exigiu que a idade-limite para a magis-
“
DESEMBARGADOR FEDERAL
VILSON DARÓS: Essas manifestações do Ministro Francisco Falcão e do Des. Carlos Eduardo
Thompson Flores Lenz, brilhantes e, sem dúvida
nenhuma, emocionantes, a quem agradeço, evidentemente, em homenagem ao grande jurista e
magistrado Thompson Flores, que, como se ouviu
das duas manifestações, exerceu a magistratura
por mais de 50 anos. V. Exa., Des. Carlos Eduardo,
tratura fosse 70 anos, e acredito que tenha sido
ele desde então o juiz que mais tempo exerceu a
magistratura: dos 22 aos 70 anos.
V. Exa. referiu há pouco o depoimento do saudoso Prof. Henrique Fonseca de Araújo, na época
Procurador-Geral da República, em que ele disse
que fornecia sebentas a Carlos Thompson Flores,
que não podia comparecer a todas as aulas. Por
quê? Porque ele já era, a esse tempo, juiz. Na
época, era permitido, ele já era juiz distrital, era o
último ano da faculdade, e já podia exercer a magistratura, que, assim, a partir de então, exerceu.
De todas as missões que exerceu, vou destacar
uma, que considero a mais importante: foi eleito
pelo Supremo Tribunal Federal para presidir a
Comissão que elaborou o Diagnóstico de Reforma do Poder Judiciário. Na época ele era VicePresidente da Corte e foi eleito por uma delegação do então Presidente Djaci Falcão, pai de V.
Exa. Por isso, Ministro Francisco Falcão, em meu
nome e no de minha família – vejo aqui o Prof.
Paulo Thompson Flores, acompanhado de seus
filhos, que veio de Brasília prestigiar esse evento,
associando-se a nós –, permito-me agradecer a
V. Exa., ao Presidente Darós, ao Diretor da nossa
Escola, Tadaaqui Hirose, e a todas as pessoas aqui
presentes por permitirem essa homenagem neste
magnífico evento, neste belíssimo prédio, neste
auditório Luiz Gallotti. Tenho certeza que será
muito proveitoso para a cultura brasileira.
Muito obrigado.
nos deu um dado que realmente eu desconhecia:
ele estava ainda estudando, mas já era magistrado. Então, foi magistrado antes de se formar, era
permitido, e exerceu, com aquele brilho, desde
aquele momento até o último dia, quando teve
de se aposentar pela compulsória, essa grande e
nobre missão, que é a de julgar, e que muitos de
nós aqui, desembargadores, ministros, juízes, a
exercem também com muita responsabilidade.
Pretensões positivas contra o
Estado e a Reserva do Possível
na jurisprudência do Tribunal
Constitucional Federal
Trad. Dr. Márcio Flávio Mafra Leal
Ministro
Reinhard Gaier
“
I. Fundamentos
1. O acórdão numerus clausus
Doutor em Direito Processual Civil pela Universidade de Dresden. Professor honorário da Universidade Leibniz de Hannover,
Alemanha.
Ex-Juiz da 1ª instância em Darmstadt, no Estado de Hessen. Ex-Juiz
do Tribunal de Justiça de Frankfurt, em 2000. Ex-Ministro do
Superior Tribunal de Justiça.
Ministro do Tribunal Constitucional Federal alemão (Primeiro Senado) desde 2004.
Na jurisprudência do Tribunal Constitucional
Federal surge a doutrina da Reserva do Possível
pela primeira vez no acórdão denominado “numerus clausus”, de 1972.
A Corte submeteu os direitos a prestações positivas decorrentes diretamente da Constituição
a essa restrição, desde que esses direitos não se
limitem apenas aos chamados “direitos de participação” em institutos que já estiverem disponibilizados ao cidadão. Desse modo, a Reserva do
Possível deve limitar pretensões dos cidadãos a
prestações positivas estatais àquilo que o indivíduo possa racionalmente exigir da sociedade.
O Tribunal remete em princípio ao legislador
como esses limites se determinam no caso concreto, e este, por sua vez, encontra-se aqui no
exercício de competência própria. Interessante
é a detalhada justificativa do Tribunal para essa
limitação à pretensão positiva: A Corte indica, em
primeiro lugar, que o legislador, no exercício de
suas atribuições, deve também observar outros
interesses da comunidade e, conforme manda-
14
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
mento expresso na Constituição (Art. 109, inc. 2,
da CF), é imprescindível preservar o equilíbrio
econômico global, ou seja, não se devem criar
custos e endividamentos exagerados.
Em outra passagem do acórdão, o Tribunal
torna-se mais expressivo e declara, de forma inequívoca, que, no mérito, a concepção de que
há uma contínua precedência da liberdade pes­
soal em detrimento da capacidade funcional e do
equilíbrio da sociedade em geral decorre de uma
“incompreensão do significado de liberdade“.
Arremata-se, como argumento conclusivo,
com a remissão aos princípios do Estado Social,
pelo qual a tese de uma pretensão subjetiva ilimitada às custas da comunidade é incompatível.
2. Pano de fundo fático
De qualquer sorte, a Lei Fundamental, no seu art.
12, inc. 1, confere a todos os alemães “o direito
de escolher a profissão, emprego e instituição
para sua formação profissional”.
3. Direitos Fundamentais, Direitos de
Participação e de Prestações Positivas
Se a Corte tivesse compreendido esse direito
fundamental apenas no seu sentido tradicional,
como direito de defesa contra intervenções do
Estado, a decisão seria tomada facilmente.
O Estado seria, então, em princípio, obrigado
a um não-fazer, enquanto aqui os candidatos
inadmitidos exigiam exatamente um fazer estatal,
especificamente a criação de vagas suficientes
nas universidades. Não se trata de uma proteção
contra intervenções estatais no sentido de um
dever negativo, mas de um dever de agir positivo
do Estado.
Aquele que quiser estruturar essa argumentação abstrata corretamente tem de inexoravelmente contextualizar esse caso
julgado pelo Tribunal Constitucional.
A prerrogativa orçamentária é, consequentemente, um
No final dos anos 60 do sédos instrumentos essenciais do controle do Executivo pelo
culo passado, o número de canParlamento, e esse controle é, por sua vez, determinante
didatos a uma vaga no ensino
para uma Democracia observadora do Estado de Direito.
superior na Alemanha deu um
salto considerável. Uma vez
que a ampliação das universidades não acompaTais deveres de agir do Estado não são estranhou essa escalada, muitas faculdades não ofenhos ao direito constitucional alemão, a Corte
receram um número suficiente de vagas. O curso
Constitucional os extrai até daqueles direitos funde medicina foi especialmente afetado.
damentais que precipuamente se dirigem à proPor essa razão, as universidades introduziram
teção da esfera de liberdade do cidadão contra
limitações ao seu acesso, a fim de conter o númeingerências estatais. Com isso, a Corte recorre à
ro de estudantes: o chamado “numerus clausus”.
ideia de que os direitos fundamentais, como norComo consequência, em 1970, por exemplo, 71%
mas objetivas, estabelecem também uma ordem
dos candidatos foram rejeitados na faculdade de
de valores; por isso deve-se acrescentar a eles
medicina. As vagas foram distribuídas essencialnecessariamente, para além da mera função de
mente conforme o princípio do mérito, isto é, de
defesa, também o conteúdo de deveres a prestaacordo com as notas finais do Ensino Médio, o
ções positivas e de proteção.
chamado “Abitur”, e conforme o tempo de espera
Uma vez que os direitos fundamentais na
por uma vaga.
Constituição alemã são de aplicabilidade imeNessa situação, sentida cada vez mais como
diata (art. 1, inc. 3, CF), resultam dos conteúdos
precária, perguntava-se que medidas poderiam
de prestação positiva e de proteção para o ciser exigidas do Estado, a fim de que ele se capadadão individual forçosamente também direitos
citasse a oferecer aos candidatos o maior número
subjetivos.
possível de vagas desejadas no ensino superior.
série
Cadernos
do CEJ
Aqui se devem diferenciar direitos ou posições
jurídicas derivados dos originários: Os direitos
de participação derivados não apresentam problemas, pois conferem um direito ao acesso a instituições e prestações que já são oferecidas pelo
Estado. Em casos isolados foram reconhecidos
também direitos originários a prestações, pelos
quais o Estado deve obrigatoriamente mobilizar
os recursos necessários para implementá-los.
No processo numerus clausus, o Tribunal tomou em consideração que se tratava efetivamente de uma pretensão originária à prestação
positiva, mas somente se houvesse uma limitação
absoluta ao acesso às universidades que levasse
a que o candidato individual jamais pudesse ingressar no curso almejado.
O Tribunal, no entanto, negou, ao final, a possibilidade de existir uma pretensão individual
ajuizável para a criação de vagas e, para fundamentar tal rejeição, invocou a Reserva do Possível, o que demonstra que esse princípio não exclui somente a exequibilidade da pretensão, mas
impede o surgimento da pretensão mesma.
4. Significado da Reserva do Possível
De acordo com o aqui visto, prestações positivas limitam-se àquelas que o indivíduo razoa­
velmente pode exigir da sociedade, e, no entendimento do Tribunal Constitucional Federal,
justamente os direitos a prestações originárias
adquirem aqui especial relevo.
As razões para isso são evidentes: exatamente num Estado cujo ordenamento se baseia nas
liberdades, as disponibilidades financeiras são
limitadas, tanto que, na alocação desses recursos, surgem sempre conflitos a serem dirimidos
quanto à sua destinação em contraste com outras
finalidades.
A solução desses conflitos, ou seja, a decisão
sobre a alocação dos limitados recursos financeiros para determinadas finalidades é, num Estado
democrático e sob o Princípio da Separação de
Poderes, tarefa precípua e competência do legislador, ou seja, do Parlamento.
Na Lei Fundamental alemã esta competência do legislador encontra seu fundamento na
reserva legal geral. Ela decorre, sobretudo, do
Princípio Democrático e obriga o legislador a tomar todas as decisões essenciais do Estado e não
permite delegá-las ao Executivo. Além disso, essa
competência decisória encontra clara expressão
na prerrogativa orçamentária do Parlamento.
Essa prerrogativa, isto é, a competência de
estabelecer o plano orçamentário, nas quais
todas as receitas e despesas da União são incluídas, atribui o art. 110 da CF exclusivamente
ao legislador. A prerrogativa orçamentária tem,
conforme o exposto, portanto, sem dúvida status
constitucional.
Com a prerrogativa orçamentária, o Parlamento recebe, no âmbito político, ampla competência de definição de prioridades e conformação.
Pois, pela alocação de recursos, se exerce uma
influência marcante em todas as atividades estatais, o que evoca o reconhecimento banal de que
dinheiro também é poder. A isso se acrescenta,
como o Tribunal Constitucional Federal acentuou
em diversos acórdãos, ainda uma outra função, a
saber, o controle do Executivo por meio da alocação de receitas financeiras.
A prerrogativa orçamentária é, consequentemente, um dos instrumentos essenciais do controle do Executivo pelo Parlamento, e esse controle
é, por sua vez, determinante para uma Democracia observadora do Estado de Direito.
Assim, a problemática se torna evidente; pois
se o Estado é obrigado diretamente pela Constituição a garantir aos cidadãos prestações positivas, que – em regra – exigem grandes gastos
financeiros, então os recursos necessários para
isso são forçosamente vinculados e não podem
ser utilizados pelo Parlamento para outras finalidades ou tarefas.
A margem de manobra do legislador parlamentar se estreita dessa forma: pois se são postos
à disposição menos recursos para a definição e
conformação política de prioridades, perdem-se,
nesse âmbito, igualmente mais opções, possibilidades e oportunidades, além disso, impede-se
também o controle parlamentar do Executivo na
forma de alocação de recursos.
Em outras palavras: o Parlamento sofre perdas
no seu poder, que a Constituição quis lhe atribuir.
15
16
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
II. A Reserva do Possível na
jurisprudência do Tribunal
Constitucional Federal
1. Aplicação da Exclusão e da Limitação
da Prestação
No período após o julgamento do numerus
clausus, a Reserva do Possível ganhou importância na jurisprudência do Tribunal Constitucional Federal, sobretudo nas prestações sociais
do Estado.
Assim, o Tribunal aduziu, num acórdão do ano
de 1990, sobre a redução do auxílio-criança para
pais abastados, que prestações financeiras do Estado de incentivo à família também se encontram
sob a Reserva do Possível. A base constitucional
desse acórdão se expressa no art. 6º, inc. 1, da
CF 1, segundo o qual o casamento e a família se
encontram sob especial proteção do Estado.
Diante desse comando de proteção, o Tribunal Constitucional Federal considera o Estado
obrigado a dar suporte à família por meio de
medidas apropriadas. Essa obrigação não vigora, no entanto, incondicionalmente, antes, a
Corte introduz aqui a Reserva do Possível para
deixar claro que o Estado necessariamente deve
incentivar a família sem negligenciar os demais
interesses gerais.
Sob esse fundamento, o Tribunal analisou o
conjunto de prestações do Estado em favor dos
filhos e, em consonância com essa análise, não
pôde determinar que incentivos estatais à família
eram, à evidência, inadequados e que não correspondiam mais às exigências de proteção do
art. 6º, inc. 1, da CF.
Nesse acórdão, introduziu-se, portanto, a inadequação evidente de uma prestação devida
constitucionalmente como critério. Se, conforme o exposto, aquilo que o Estado efetivamente
1 N. do T, por tradução própria: Art. 6o.(1) Casamento
e família encontram-se sob especial proteção do Estado.
[...]
proporciona em virtude de uma obrigação decorrente da Constituição não for mais adequado,
a Reserva do Possível não pode mais justificar
essa limitação, pois assim a linha do tolerável é
ultrapassada. Obviamente o critério se caracteriza por uma considerável – mas para o Direito
Constitucional não incomum – indeterminação.
Entretanto, o critério dá contornos mais claros
à Reserva do Possível e o torna mais viável pela
jurisprudência.
Dois anos depois – em 1992, portanto – retomou o Tribunal essa argumentação em uma decisão importante. A questão em pauta concernia ao
tempo da educação dos filhos, se este deveria ser
considerado para o cálculo da aposentadoria, levando, consequentemente, a um pensionamento
de maior valor, embora não se tenha contribuído
para a seguridade social por falta de exercício de
uma atividade profissional.
Aqui também o Tribunal acentuou a Reserva
do Possível para prestações que acarretem custos
financeiros, no âmbito dos incentivos estatais à
família; repetiu, ainda, que o mandamento constitucional de proteção decorrente do art. 6º, inc.
1, da CF é, então, violado, se as obrigações de
fazer estatal forem evidentemente inadequadas.
Por outro lado, a Corte considerou a Reserva
do Possível isoladamente como muito fraca para
limitar as pretensões dos pais por apoio financeiro para os custos de seus filhos; assim, o Tribunal
acrescentou o argumento da judicial self-restraint:
Na concretização de uma repartição de despesas familiares efetiva existe uma liberdade básica
do legislador na definição de prioridades, tanto
que não se podem derivar pretensões concretas
decorrentes desse mandamento constitucional.
Em um acórdão de 1998, tratou-se novamente
de pretensões positivas estatais para proteção à
família, ou seja, de incentivos financeiros para
despesas com filhos. O objeto do exame era determinar se taxas, que deviam ser pagas pelo
cuidado de crianças em jardins de infância, poderiam ser escalonadas de acordo com a renda
da família.
série
Cadernos
do CEJ
Em última análise, o que estava em jogo era
saber se o Estado pode-se recusar a subvencionar
taxas de jardim de infância para pais abastados,
mas que são garantidas às famílias mais pobres.
No primeiro plano desse acórdão, sobressaiu,
assim, o Princípio da Igualdade (art. 3º, inc. 1,
CF).2 A Corte examinou se o dever estatal de incentivo decorrente do art. 6º, inc. 1, CF, em favor
das famílias também foi cumprido.
Sublinhou o Tribunal Constitucional Federal
que esse dever de proteção não impede o Estado
de diferenciar o valor da subvenção às famílias
conforme sua carência financeira. Além disso, o
Estado não está obrigado a compensar simplesmente todo encargo da família sem levar em consideração outros interesses públicos. Para fundamentar essa clara imposição de limites, baseou-se
o Tribunal na Reserva do Possível.
Enquanto nos acórdãos até agora mencionados a Reserva do Possível serviu para excluir
totalmente tutelas positivas contra o Estado, o
de prover os recursos para o financiamento das
gerações mais velhas. A isenção total da contribuição pretendida pelos reclamantes também foi
improvida pelo Tribunal com base na Reserva do
Possível.
Novamente se trouxe o argumento de que o legislador teria de considerar, no interesse do bem
comum, além do incentivo à família, outros interesses da comunidade. O Tribunal asseverou que,
somente na ponderação de todos os interesses
seria possível averiguar se os incentivos à família por meio do Estado são evidentemente inadequados e não cumprem mais o mandamento
constitucional de proteção do art. 6, inc. 1, da CF.
A Corte acentuou, por sua vez, que aqui se
confere um poder discricionário ao Estado. Seus
limites não são ultrapassados, se famílias – isto é,
cidadãos com filhos – forem onerados com contribuições para assistência social.
Entretanto, o Tribunal derivou do art. 6º, inc.
1, da CF, combinado com a isonomia (art. 3º, inc.
1, da CF), a obrigação de considerar a assistência e educação de
filhos no cálculo das contribuiÉ tarefa do legislador ajustar as prestações positivas
ções a serem pagas. Mediante o
a serem implementadas com o respectivo nível de
cuidado dos filhos por parte das
desenvolvimento da sociedade e das condições de
vida existentes.
famílias, além da contribuição financeira, é prestada uma “contribuição para as futuras gerações”
Tribunal utilizou esse argumento num acórdão
para manter, a longo prazo, a capacidade funciopolêmico de 2001, para impor limitações às presnal dos Sistema de Seguridade Social. Isso acartações fundadas na Constituição a um grau rareta uma contribuição mais reduzida em compazoável. Tratava-se de contribuições obrigatórias
ração aos segurados sem filhos.
Uma outra e – até agora – última aplicação
para a assistência social, que se destinavam a
da
Reserva do Possível ocorreu em um acórdão
financiar prestações especialmente para idosos
do Primeiro Senado do Tribunal Constitucional
necessitados.
Federal do ano de 2004. A decisão se refere à
Os autores da reclamação constitucional
Lei de Indenização de Vítimas, que disciplina o
alegaram que já haviam contribuído suficienteincentivo estatal às vítimas de crimes violentos.
mente para a assistência de idosos por meio de
Segundo essa lei, as viúvas e viúvos das vítimas
cuidado e educação de seus próprios filhos; pois
de crimes também recebiam benefícios estatais,
essas crianças teriam, no futuro, como adultos,
caso eles estivessem no cuidado de filho comum.
Nenhum benefício recebiam, no entanto, pai e
mãe de filhos ilegítimos, mesmo se, após a morte
2 N. do T.: Art. 3o (1) Todas as pessoas são iguais peranviolenta de um deles, sob renúncia de atividades
te a lei.
17
18
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
remuneradas, assumisse o pai remanescente a assistência dos filhos comuns. Nisso a Corte viu uma
violação do Princípio da Igualdade e declarou a
regra incompatível com a Constituição.
Por outro lado, o Tribunal alegou que, neste
caso, não se estaria deixando de cumprir a determinação de proteção da família decorrente
do art. 6º, inc. 1, da CF. Embora o dever estatal
de incentivo à família compreenda a garantia de
benefício em caso de morte violenta de um dos
pais, o Estado não está obrigado, no entanto – e
assim se pronunciou mais uma vez claramente – a
compensar todo e qualquer gravame financeiro
do cônjuge remanescente.
O incentivo familiar estatal está, assim, sob a
Reserva do Possível, tanto que, para o Estado,
remanesce a discricionariedade para a forma
e espécie de realização das compensações dos
gastos familiares. A Corte considerou como dada
uma garantia suficiente especialmente porque se
atribui ao próprio filho uma pensão por orfandade e o pai supérstite não deve, paralelamente,
receber uma pensão respectiva.
A diferença no fundamento da inconstitucionalidade – ofensa à isonomia no lugar do dever
de prestação positiva – não pode ser negligenciada. Sendo a lei inconstitucional tão somente
por causa da violação ao Princípio da Igualdade,
remanescem ao legislador, assim, diferentes possibilidades para uma nova disciplina conforme
a Constituição; pois ele poderia corrigir o tratamento desigual, como, por exemplo, na supressão
mesmo dos pais de filhos legítimos de qualquer
suporte financeiro.
Se o Tribunal não tivesse, entretanto, invocado
a Reserva do Possível e admitido uma violação
ao comando de proteção decorrente do art. 6º,
inc. 1, CF, com o consequente dever de prestação
positiva do Estado, ao legislador restaria somente
uma opção: ao lado dos pais viúvos, pagar uma
pensão também aos pais de filhos ilegítimos.
2. Aplicação como Metáfora
À primeira vista, afigura-se irritante um acórdão do Segundo Senado do Tribunal Constitucional Federal, na medida em que se refere à Reser-
va do Possível num contexto totalmente diferente
e que, em última instância, lhe veda a aplicação.
Objeto do acórdão foi o emprego de diferentes alíquotas de imposto sobre pensões de
funcionários públicos, de um lado, e sobre
aposentadorias oriundas de seguridade social
obrigatória, de outro. Aludiu a parte estatal às
grandes dificuldades práticas na produção de resultados equitativos nos dois diferentes sistemas
de aposentadoria.
A Corte não convalidou esse argumento, porque a vinculação do legislador à Constituição e
porque a exigência de conformidade da lei infraconstitucional com a Lei Maior não estão “sob
uma reserva do possível genérica”. Aqui não se
tratou de proteger o Estado de uma sobrecarga
financeira e de um estreitamento de seu poder
discricionário de conformação por intermédio
de cortes orçamentários, mas, sim, de questionar
quais esforços e quais gastos podem ser exigidos
da legislatura.
O Segundo Senado utilizou a Reserva do Possível, portanto, não propriamente para uma limitação de pretensões a prestações positivas originárias contra o Estado, mas tão somente como
uma metáfora.
III. A Reserva do Possível como
expressão da autolimitação judicial
1. Desdobramento
Esse curto panorama mostra que o Tribunal
utiliza a Reserva do Possível para restringir uma
ideia exagerada dos cidadãos sobre pretensões
positivas.
Nos anos 70 do século passado, surgiram demandas sobretudo para uma ampliação maciça
da capacidade das universidades com o objetivo
de conseguir, para todos os candidatos, a vaga
desejada, enquanto, nos últimos 20 anos, se tratou principalmente de confrontar a disseminada
ideia de que a Constituição obriga o Estado a
isentar os pais virtualmente de todas as desvantagens financeiras decorrentes da assistência e
educação dos filhos.
série
Cadernos
do CEJ
A larga ampliação das universidades e, sobretudo, a transferência de obrigações para uma
isenção completa das famílias teria vinculado o
orçamento a um nível tal, que teria limitado sensivelmente a margem de manobra para outras
finalidades, e, consequentemente, para a conformação política decorrente de cometimento direto
dos cidadãos como soberanos. Com isso tornase claro que a Reserva do Possível é uma forma
especial do Princípio da Autolimitação Judicial.
O Tribunal também recorre a esse princípio
mesmo nos casos como o do já citado acórdão
a fim de considerar o tempo de educação das
crianças para o cálculo da aposentadoria.
A função do judical self-restraint descreveu o
Tribunal Constitucional Federal com as seguintes
palavras: “não se trata de redução ou enfraquecimento de sua própria competência como Corte
Constitucional, mas, sim, de se abster de ‘praticar
política’, não se pode intervir, portanto, na área
reservada pela Constituição à livre conformação
política.”
Nesse diapasão, não sobra para a Reserva do
Possível nenhum espaço em que a própria Constituição impõe ao Estado uma cogente e irrevogável obrigação positiva. Aqui não existe, desde o princípio, nenhuma discricionariedade de
conformação que o legislador poderia reivindicar
para si e que exigisse a observância da autolimitação judicial.
Assim, o Tribunal não retomou a questão da
Reserva do Possível em seu novo acórdão sobre a
inconstitucionalidade das regras que determinam
prestações estatais para asseguramento das condições de vida dos desempregados (conhecido
como “Hartz IV”). A Reserva seria provável só
por causa do alto número de 6,5 milhões de beneficiários, e por causa dos – com ele acoplados
– altos dispêndios financeiros: em 2010 devem
ser gastos apenas pela União 45 bilhões de Euros
(isto é, mais de 100 bilhões de reais). Por que
não houve aqui, apesar disso, qualquer menção
à Reserva do Possível?
No acórdão citado, o Tribunal Constitucional
Federal extraiu um direito fundamental à garantia
de um mínimo existencial humanitariamente digno como decorrência da Garantia da Dignidade
Humana (art. 1, inc. 1, da CF)3 combinado com o
Princípio do Estado Social (art. 20, inc. 1, da CF)4.
Esse direito confere uma pretensão a uma prestação positiva contra o Estado. O indivíduo pode
exigir aqueles meios absolutamente necessários
para a conservação de uma existência humana
digna.
Com isso se quer dizer: despesas para a existência física, isto é, alimentação, vestuário, despesas domésticas, habitação, aquecimento no inverno, higiene e saúde, mas, acresça-se também,
aqueles gastos para contatos entre as pessoas e
para um mínimo de participação na vida social,
cultural e política.
A Constituição alemã declara no art. 1º, inc.
1, a dignidade humana como inviolável, e confere, portanto, à dignidade humana um significado
absoluto e a ela proíbe, com isso, qualquer ofensa. A partir do momento em que a Garantia da
Dignidade Humana é diretamente atingida, não
pode haver qualquer discricionariedade para o
legislador; a Dignidade Humana deve ser observada sem qualquer relativização, não cabe aqui
uma ponderação com outros bens constitucionais, ainda que tão valiosos.
Entretanto, a Corte não pôde extrair uma
pretensão a uma prestação positiva originária
do asseguramento a um mínimo existencial da
Garantia da Dignidade Humana isoladamente;
exigiu-se, pois, o emprego adicional do Princípio
do Estado Social. Daí resulta um certo enfraquecimento, mas que nada permite mudar no
direito à prestação como tal; o Tribunal o descreve expressamente como “fundamentalmente
indisponível”.
Ao legislador remanesce apenas uma margem
de discricionariedade muito estreita, que, por si
só, é causadora da relatividade de um mínimo
existencial digno: isso exigiu em um país arrasado
pela guerra – como, na Alemanha, por ocasião da
entrada em vigor da Lei Fundamental em 1949 –
3 N. do T.: Art. 1o (1) A dignidade do homem é inviolável. É dever de todos os Poderes do Estado protegêla e observá-la.
4 N. do T.: Art. 20 (1) A República Federativa da Alemanha é um Estado Federal democrático e social.
19
20
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
gastos mais modestos do que num país que atual­
mente é próspero.
É tarefa do legislador ajustar as prestações positivas a serem implementadas com o respectivo
nível de desenvolvimento da sociedade e das
condições de vida existentes. Essa discricionariedade limitada do legislador nada tem a ver
com o poder de conformação política, que seria
assegurado por meio da Reserva do Possível.
Não se trata de decidir conflitos de finalidades
conforme critérios políticos. Desse modo não se
poderia, para desonerar os cidadãos de pagamentos de tributos, retirar o apoio dos sem-renda
aos meios que lhe asseguram a mera sobrevivência. Trata-se de colocar a concretização de uma
inevitável indeterminação nas mãos da instituição do Estado competente e democraticamente
legitimada para isso.
2. Consequências
Em ambos os regimes – isto é, decorrente de
ação estatal no “âmbito fiscal” ou âmbito do direito privado administrativo – podem sempre
resultar exclusivamente pretensões de direito
privado em favor e contra o Estado. Se o Estado não cumprir suas obrigações, então pode e
deve, como qualquer ente privado, ser acionado
no juízo cível. Alguns poucos privilégios para ele
existem apenas no âmbito da execução e, mesmo
assim, somente se se tratar de cumprimento de
obrigações de dar quantia certa.
O chamado “privilégio do Fisco (§ 882a CPCal)” permite uma execução somente após notificação prévia e exaurimento de um prazo de quatro semanas. Desse modo o Estado apenas ganha
tempo e chance de obter os recursos necessários
que estão fora do planejado e, assim, cumprir a
execução voluntariamente. Na hipótese de ele
se utilizar de formas de agir de império, extraemse os direitos do cidadão a prestações de direito
privado dos institutos de responsabilidade civil
do Estado.
A abordagem permite alguns desdobramentos.
A discricionariedade do legislador não pode
ainda ser garantida quando se
trata de deveres estatais decorA discricionariedade do legislador não pode ainda ser
rentes de direitos infraconstitugarantida quando se trata de deveres estatais decorrentes
cionais criados por ele mesmo
de direitos infraconstitucionais criados por ele mesmo
ou que decorram diretamente
ou que decorram diretamente da Constituição.
da Constituição.
Por isso, é importante a ressalva de que o Estado, no sistema
jurídico alemão, como “Fisco”, pode-se engajar em
Na Constituição (art. 34 da CF)5 e no direito inrelações de direito privado como qualquer cidadão,
fraconstitucional (§ 839 BGB), está disciplinado o
ou seja, pode especificamente celebrar contratos.
alcance da responsabilidade civil do Estado, que
Se o Estado violar deveres em tais relações obricompreende os deveres de restituir e de comgacionais, então ele responde civilmente também
pensar do Estado nos casos de atividade ilícita
como qualquer pessoa conforme as regras de dido Poder Público. Acrescente-se a isso que outros
reito comum. Como Fisco, o Estado surge especialinstitutos da responsabilidade civil do Estado surmente nos chamados “negócios jurídicos” (Hilfsgeschäften), para a obtenção de meios materiais para
suas próprias finalidades, ou na administração de
5 N. do. T.: Art. 34. Quando alguém, no exercício de
uma função pública que lhe fora confiada, violar os
seu próprio patrimônio.
deveres que a função lhe impõe em relação a um terCom a mesma consequência, o Estado pode
ceiro, a responsabilidade recai, em princípio, sobre o
decidir por negócios de direito privado livreEstado ou entidade pública a cujo serviço está comemente, se se tratar do cumprimento de funções
tido. No caso de dolo ou culpa grave, abre-se a via
administrativas públicas, como no âmbito dos
da ação regressiva. Para a pretensão indenizatória e
“serviços públicos”. Assim, fala-se de um “direito
para a ação de regresso não se deve excluir a via da
privado administrativo”.
jurisdição ordinária.
série
Cadernos
do CEJ
giram na jurisprudência. Também atos de império conformes ao direito podem desencadear o
direito à indenização contra o Estado, como no
caso de desapropriação.
Créditos oriundos dessas situações de responsabilidade do Estado ou de direito indenizatório
devem ser cumpridos sem maiores indagações.
E não podem ser recusados em virtude de uma
precedência do legislador orçamentário ou mesmo apenas postergados.
Que aqui ocorre uma ruptura com o Princípio
da Separação dos Poderes, é difícil negar, pois
o Judiciário decide, afinal, sobre competências
do Legislativo. Não se verifica, no entanto, uma
situação inconstitucional, pois, na ordem constitucional alemã, a Separação dos Poderes não é
percebida como um absoluto isolamento dos Poderes estatais, nem se determina que seja assim.
Além disso, encontram-se institutos específicos da responsabilidade civil do Estado – também com fundamento na Constituição, nomeadamente a responsabilidade estatal – no art. 34
CF, enquanto outros deveres de indenizar podem
ser fundamentados pela Garantia da Propriedade
(art. 14, inc. 1, da CF) 6. Ademais, poderia também o Princípio do Estado de Direito da Constituição (art. 20, inc. 3, da CF)7 exigir um dever de
indenizar geral do Estado para atos ilícitos.
O conflito na Alemanha entre os princípios da
responsabilidade civil fundada na Constituição,
de um lado, e a prerrogativa orçamentária do
Parlamento, de outro, não deve ser, assim, resolvido de modo a se permitir ao legislador, por
conta da referida prerrogativa, a retenção pelo
Estado de recursos financeiros para prestações
indenizatórias e compensatórias. A prerrogativa
orçamentária deve, assim, ceder, desde e na medida em que permita impedir o cidadão o gozo
de seus direitos a prestações contra o Estado fundados na Constituição.
6 N. do T.: Art. 14 (1) A propriedade e o direito de
sucessão estão garantidos. O conteúdo e os limites
serão determinados por lei.
7 N. do T. Art. 20. (3) A legislatura está vinculada à
ordem constitucional e o Poder Executivo e o Judiciário estão vinculados à lei e ao direito.
IV. Resumo
A Reserva do Possível é, portanto, um meio
efetivo de o legislador manter a necessária margem de manobra para a conformação política,
mesmo diante de obrigações positivas constitucionalmente originárias.
Isso decorre do mandamento de autolimitação judicial num sistema constitucional baseado na Separação dos Poderes e a sua aplicação
não deve ter lugar, no entanto, onde não houver
margem de discricionariedade a ser protegida de
outros Poderes do Estado.
A Reserva do Possível não deve servir especialmente para contornar pretensões dos cidadãos
contra o Estado conferidas pelo direito infraconstitucional ou mesmo decorrentes direta e inexoravelmente da Constituição.”
21
22
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Leistungsansprüche gegen den
Staat und der Vorbehalt des
Möglichen in der rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts
Interessen der Allgemeinheit zu berücksichtigen
habe und nach ausdrücklichen Vorgaben der
Verfassung (Art. 109 Abs. 2 GG) auch das
gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht wahren
müsse, also sich nicht übermäßig verschulden
dürfe.
Im weiteren Text der Entscheidung wird
das Gericht indessen deutlicher und stellt der
Sache nach klar, dass es auf ein „Missverständnis
von Freiheit“ hinauslaufe, wenn persönlicher
Freiheit auf Dauer der Vorrang gegenüber der
Funktionsfähigkeit und dem Gleichgewicht der
Gesellschaft insgesamt gegeben werde.
Es folgt als abschließendes Argument der
Hinweis auf den Sozialstaatsgedanken, mit dem
ein unbegrenztes subjektives Anspruchsdenken
auf Kosten der Allgemeinheit unvereinbar sei.
“
I. Grundlagen
1. Das numerus-clausus-Urteil
In
der
Rechtsprechung
des
Bundesverfassungsgerichts findet sich der
Vorbehalt des Möglichen zum ersten Mal im
numerus-clausus-Urteil aus dem Jahr 1972.
Dieser Beschränkung hat das Gericht damals
Leistungsrechte der Bürger unterworfen, die
sich unmittelbar aus der Verfassung ergeben,
soweit diese Rechte nicht ohnehin nur auf die
Teilhabe an dem begrenzt sind, das bereits
vorhanden ist. Dabei soll der Vorbehalt des
Möglichen Leistungsansprüche des Bürgers
gegen den Staat auf das begrenzen, was der
Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft
beanspruchen kann.
Wie diese Grenzen im konkreten Fall zu
bestimmen sind, überlässt das Gericht in erster
Linie dem Gesetzgeber, der hierüber in eigener
Verantwortung zu befinden hat. Interessant ist die
eingehende Begründung des Gerichts für diese
Anspruchsbegrenzung: Das Gericht verweist
zunächst eher vordergründig darauf, dass der
Gesetzgeber bei seinen Ausgaben auch andere
2. Tatsächlicher Hintergrund
We r d i e s e a b s t r a k t e n A u s f ü h r u n g e n
r i c h t i g e i n o rd n e n w i l l , m u s s s i c h d e n
Fa l l v e rg e g e n w ä r t i g e n , ü b e r d e n d a s
Bundesverfassungsgericht zu entscheiden hatte.
Ende der sechziger Jahre des vorigen
Jahrhunderts hatte sich in Deutschland die
Zahl der Bewerber um Studienplätze an
wissenschaftlichen Hochschulen sprunghaft
erhöht. Da der Ausbau der Hochschulen
mit dieser Entwicklung nicht Schritt halten
konnte, stand für viele Fachrichtungen keine
ausreichende Zahl von Studienplätzen zur
Verfügung. Betroffen war insbesondere der
Studiengang Humanmedizin.
Die Hochschulen führten daher
Zulassungsbeschränkungen ein, um die Zahl
der Studenten zu begrenzen: den sogenannten
numerus clausus. Das hatte zur Folge, dass
1970 zum Beispiel für das Medizinstudium 71
% der Bewerber abgewiesen wurden. Vergeben
wurden die Studienplätze im Wesentlichen
nach dem Leistungsprinzip, also nach den
Abiturnoten, und nach den Wartezeiten auf
einen Studienplatz.
In dieser zunehmend als prekär empfundenen
Situation stellte sich die Frage, welche
série
Cadernos
do CEJ
Anstrengungen vom Staat verlangt werden
können, um möglichst allen Bewerbern den
von ihnen gewünschten Studienplatz anbieten
zu können. Immerhin gibt das Grundgesetz in
Art. 12 Abs. 1 jedem Deutschen „das Recht,
Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu
wählen.“
3. Grundrechtliche Teilhabe- und
Leistungsrechte
Hätte das Gericht dieses Grundrecht nur
im überkommenen Sinne als Abwehrrecht
gegen staatliche Eingriffe verstanden, wäre die
Entscheidung leicht gefallen.
und Schutzgehalten für den einzelnen Bürger
zwangsläufig auch subjektive Rechte.
Hierbei ist zwischen derivaten und
originären Rechtspositionen zu unterscheiden:
Unproblematisch sind derivate Teilhaberechte,
die ein Recht auf Zugang zu ohnehin vom Staat
angebotenen Leistungen und Einrichtungen
geben. Im Einzelfall werden aber auch originäre
Leistungsrechte anerkannt, für die der Staat die
notwendigen Ressourcen erst noch bereitstellen
muss.
Im numerus clausus-Fall hat das Gericht einen
originären Leistungsanspruch immerhin in Betracht
gezogen, soweit eine absolute Beschränkung des
Zugangs zu Universitäten dazu führt, dass einzelne
Bewerber niemals den erstrebten
Studiengang erreichen könnten.
Das Budgetrecht ist danach eines der
wesentlichen Instrumente der parlamentarischen
Regierungskontrolle und diese Kontrolle ist wiederum
prägend für eine rechtsstaatliche Demokratie.
Der Staat wäre dann in erster Linie zu einem
Unterlassen verpflichtet gewesen, während
die abgewiesenen Bewerber hier gerade ein
staatliches Tätigwerden verlangten, nämlich
die Schaffung einer ausreichenden Zahl von
Studienplätzen. Es ging ihnen nicht um die
Abwehr eines staatlichen Eingriffs im Sinne
einer negativen Verpflichtung, sondern um eine
positive Handlungspflicht des Staates.
Solche Handlungspflichten des Staates sind
dem deutschen Verfassungsrecht allerdings
nicht fremd; das Bundesverfassungsgericht
entnimmt sie selbst denjenigen Grundrechten,
die vorrangig auf die Abwehr staatlicher
Eingriffe in die Freiheitssphäre der Bürger
gerichtet sind. Dazu greift das Gericht auf die
Überlegung zurück, dass die Grundrechte als
objektive Normen auch eine Wertordnung
statuieren; deshalb muss ihnen über die bloße
Abwehrfunktion hinaus auch ein Leistungs- und
Schutzgehalt beigelegt werden.
Da die Grundrechte in der deutschen
Verfassung unmittelbar geltendes Recht sind
(Art. 1 Abs. 3 GG), folgen aus den Leistungs-
Den damit denkbaren
einklagbaren Individualanspruch
des Bürgers auf Schaffung von
Studienplätzen hat das Gericht
aber letztlich verneint und zur
Begründung dieser Ablehnung
den Vorbehalt des Möglichen herangezogen. Dies
zeigt, dass der Vorbehalt des Möglichen nicht erst
die Vollstreckung eines Anspruchs ausschließt,
sondern schon das Entstehen eines Anspruchs
verhindert.
4. Bedeutung des Vorbehalts des
Möglichen
Hiernach soll die Begrenzung von Leistungen
auf dasjenige, was der Einzelne vernünftigerweise
von der Gesellschaft beanspruchen kann, nach
Auffassung des Bundesverfassungsgerichts gerade
bei originären Leistungsrechten besondere
Bedeutung erhalten.
Die Gründe hierfür liegen auf der Hand:
Gerade einem freiheitlich geordneten Staat
stehen finanzielle Mittel nur in begrenztem
Umfang zur Verfügung, so dass bei dem Einsatz
dieser Gelder immer auch Zielkonflikte mit
anderen Vorhaben zu bewältigen sind.
Die Lösung dieser Konflikte, also die
Entscheidung über den Einsatz der begrenzten
23
24
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
finanziellen Ressourcen für bestimmte Zwecke
ist in einem demokratischen, gewaltengeteilten
Staat zuallererst Aufgabe und Zuständigkeit des
Gesetzgebers, also des Parlaments.
Im deutschen Grundgesetz findet diese
Zuständigkeit des Gesetzgebers zunächst
ihre Grundlage in dem allgemeinen
Vorbehalt des Gesetzes. Er wird vor allem
aus dem Demokratieprinzip hergeleitet und
verpflichtet den Gesetzgeber, alle wesentlichen
Entscheidungen des Staates selbst zu treffen
und nicht der Exekutive zu überlassen. Diese
Entscheidungskompetenz findet außerdem im
Budgetrecht des Parlaments sichtbaren Ausdruck.
Dieses Recht, also die Kompetenz zur
Fe s t s t e l l u n g d e s H a u s h a l t s p l a n s , i n d e n
alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes
einzustellen sind, weist Art. 110 GG ausschließlich
dem Gesetzgeber zu. Das Budgetrecht hat danach
also ohne Frage Verfassungsrang.
Mit dem Budgetrecht erhält das Parlament im
politischen Bereich weitreichende Gestaltungsu n d S t e u e r u n g s m a c h t . D e n n d u rc h d i e
Zuweisung von Geldern wird massiver Einfluss
auf jedes staatliche Tätigwerden ausgeübt, was
sich auf die einfache Erkenntnis zurückführen
lässt, dass Geld auch Macht ist. Daneben tritt, wie
das Bundesverfassungsgericht in verschiedenen
Entscheidungen betont hat, noch eine weitere
Funktion, nämlich die Kontrolle der Exekutive
durch Zuweisung finanzieller Mittel.
Das Budgetrecht ist danach eines der
wesentlichen Instrumente der parlamentarischen
Regierungskontrolle und diese Kontrolle ist
wiederum prägend für eine rechtsstaatliche
Demokratie.
Damit wird die Problematik deutlich; denn
wird der Staat unmittelbar durch die Verfassung
verpflichtet, seinen Bürgern Leistungen zu
gewähren, die – wie im Regelfall – hohen
finanziellen Aufwand erfordern, so sind die dafür
notwendigen Gelder zwingend gebunden und
können vom Parlament nicht für andere Zwecke
oder Aufgaben genutzt werden.
Der Spielraum des parlamentarischen
G e s e t z g e b e r s w i rd a l s o e i n g e e n g t : D a
weniger Mittel für die politische Gestaltung
und Steuerung zur Verfügung stehen, gehen
Optionen, Möglichkeiten, Chancen in diesem
Bereich verloren; außerdem wird auch die
parlamentarische Kontrolle der Exekutive in
der Form der Zuweisung von Haushaltsmitteln
verhindert.
Mit anderen Worten: Das Parlament büßt von
der Macht ein, die ihm die Verfassung zuweisen
wollte.
II. Der Vorbehalt Des Möglichen
In Der Rechtsprechung Des
Bundesverfassungsgerichts
1. Verwendung zum Leistungsausschluss
und zur Leistungsbegrenzung
In der Zeit nach dem numerus-claususUrteil hat der Vorbehalt des Möglichen in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
vor allem für Sozialleistungen des Staates
Bedeutung erlangt.
So hat das Gericht in einer Entscheidung aus
dem Jahre 1990 zur Kürzung des Kindergeldes
für wohlhabende Eltern ausgeführt, dass
auch finanzielle Leistungen des Staates zur
Familienförderung unter dem Vorbehalt des
Möglichen stehen. Den verfassungsrechtlichen
Hintergrund dieser Entscheidung bildet Art.
6 Abs. 1 GG, wonach Ehe und Familie unter
besonderem staatlichen Schutz stehen.
Durch diesen Schutzauftrag sieht das
Bundesverfassungsgericht den Staat verpflichtet,
Familien durch geeignete Maßnahmen zu
unterstützen. Diese Verpflichtung gilt jedoch nicht
unbedingt, vielmehr setzt das Gericht hier den
Vorbehalt des Möglichen ein, um klarzustellen,
dass der Staat die Familie nicht ohne Rücksicht
auf sonstige Interessen der Allgemeinheit fördern
muss.
Auf dieser Grundlage hat das Gericht
dann sämtliche Leistungen des Staates für
Kinder insgesamt in den Blick genommen
und danach nicht feststellen können, dass die
Familienförderung durch den Staat offensichtlich
série
Cadernos
do CEJ
unangemessen sei und dem Förderungsgebot des
Art. 6 Abs. 1 GG nicht mehr genüge.
Mit dieser Entscheidung wird also die
offensichtliche Unangemessenheit einer
verfassungsrechtlich geschuldeten Leistung als
Kriterium eingeführt. Ist danach bei einer aus der
Verfassung herzuleitenden Verpflichtung das, was
der Staat tatsächlich leistet, offensichtlich nicht
mehr angemessen, so kann auch der Vorbehalt
des Möglichen diese Beschränkung nicht mehr
rechtfertigen, die Grenze des Hinnehmbaren ist
damit unterschritten. Selbstredend zeichnet sich
auch dieses Kriterium durch beträchtliche, für
das Verfassungsrecht aber nicht ungewöhnliche,
Unbestimmtheit aus; trotzdem konturiert das
Kriterium den Vorbehalt des Möglichen deutlicher
und macht diesen für die Rechtsprechung
praktikabler.
Zwei Jahre später – also 1992 – nimmt das
Gericht diese Argumentation in einer wichtigen
Entscheidung wieder auf. Es ging um die Frage, ob
Zeiten der Kindererziehung bei der Berechnung
von Altersrenten berücksichtigt werden müssen,
also zu einem höheren Ruhegeld führen, obwohl
mangels beruflicher Tätigkeit keine Beiträge zur
Sozialversicherung geleistet wurden.
Auch hier betont das Gericht den Vorbehalt
des Möglichen für finanzielle Leistungen im
Rahmen staatlicher Familienförderung; außerdem
wiederholt es, dass das verfassungsrechtliche
Fördergebot aus Art. 6 Abs. 1 GG dann verletzt
ist, wenn die staatlichen Leistungen offensichtlich
unangemessen sind.
Allerdings hält das Gericht den Vorbehalt allein
wohl für zu schwach, um die Begehrlichkeiten
von Eltern nach finanzieller Unterstützung für
die Kosten ihrer Kinder in Grenzen zu halten;
denn das Gericht argumentiert zusätzlich auch
mit judicial self-restraint: Bei der Verwirklichung
eines wirksamen Familienlastenausgleichs
bestehe grundsätzlich Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers, so dass sich konkrete Ansprüche
aus diesem Verfassungsgebot nicht herleiten
ließen.
Auch bei einer Entscheidung aus dem Jahr
1998 ging es um staatliche Leistungen zur
Familienförderung, also um Unterstützung bei den
Aufwendungen für Kinder. Zu prüfen war, ob die
Gebühren, die für die Betreuung in Kindergärten
zu zahlen sind, nach dem Familieneinkommen
gestaffelt werden können.
L etztlich ging es darum, ob der Staat
wohlhabenden Eltern eine Subventionierung
der Kindergartengebühren verweigern darf, die
er ärmeren Familien gewährt.
Im Vordergrund der Entscheidung stand
deshalb der Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3
Abs. 1 GG). Das Gericht hat aber auch geprüft, ob
die staatliche Förderpflicht aus Art. 6 Abs. 1 GG
zugunsten von Familien beachtet wurde.
Hierzu betont das Bundesverfassungsgericht,
dass diese Schutzpflicht den Staat nicht daran
hindere, bei Unterstützung von Familien nach
deren finanzieller Bedürftigkeit zu differenzieren.
Der Staat müsse zudem nicht schlechthin jede
Belastung der Familie ausgleichen und die
Familie ohne Rücksicht auf andere öffentliche
Belange fördern. Zur Begründung dieser
deutlichen Grenzziehung stützt sich das
Bundesverfassungsgericht dann auf den Vorbehalt
des Möglichen.
Während in den genannten Entscheidungen
der Vorbehalt des Möglichen dazu diente,
Schutzansprüche gegen den Staat völlig
auszuschließen, hat das Gericht dieses Argument
in einer aufsehenerregenden Entscheidung aus
dem Jahr 2001 benutzt, um verfassungsrechtlich
fundierte Leistungen auf ein vernünftiges Maß zu
beschränken. Es ging um die Pflichtbeiträge zur
sozialen Pflegeversicherung, aus der Leistungen
für die Pflege insbesondere alter Menschen
finanziert werden.
Die Beschwerdeführer waren der Ansicht,
dass sie bereits durch die Betreuung und
Erziehung ihrer Kinder einen ausreichenden
Beitrag zur Versorgung alter Menschen leisteten;
denn diese Kinder würden in der Zukunft
als Erwachsene die Finanzierung der älteren
Generationen erwirtschaften müssen. Die von
den Beschwerdeführern angestrebte vollständige
Befreiung von Beitragsleistungen hat das Gericht
auch am Vorbehalt des Möglichen scheitern lassen.
25
26
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Erneut findet sich das Argument, der
Gesetzgeber habe im Interesse des Gemeinwohls
neben der Familienförderung auch andere
Gemeinschaftsbelange zu berücksichtigen.
Nur unter Abwägung aller Belange lasse sich
ermitteln, ob die Familienförderung durch den
Staat offensichtlich unangemessen sei und dem
Gebot der Familienförderung aus Art. 6 Abs. 1 GG
nicht mehr genüge.
Das Gericht betont wiederum, dass dem
Staat hiermit ein Spielraum eröffnet sei. Dessen
Grenzen seien nicht überschritten, wenn auch
Familien – also Bürger mit Kindern – mit Beiträge
zur sozialen Pflegeversicherung belastet würden.
und erklärte die Regelung für unvereinbar mit
der Verfassung.
Hingegen hat das Gericht eine Missachtung
des Schutzgebots zugunsten von Familien aus Art.
6 Abs. 1 GG verneint. Die staatliche Verpflichtung
zur Familienförderung umfasse zwar auch eine
Absicherung im Falle des gewaltsamen Todes
eines Elternteils, der Staat müsse allerdings, so
wird erneut klargestellt, nicht jegliche finanzielle
Belastung ausgleichen.
Die staatliche Familienförderung stehe eben
unter dem Vorbehalt des Möglichen, so dass für den
Staat ein weiter Spielraum für die Art und Weise
der Verwirklichung des Familienlastenausgleichs
verbleibe. Eine ausreichende Absicherung hält
das Gericht insbesondere deshalb für gegeben,
weil dem Kind selbst eine Waisenrente zustehe
und der überlebende Elternteil daneben keine
eigene Rente erhalten müsse.
Allerdings hat das Gericht aus Art. 6 Abs. 1
GG in Verbindung mit dem Gleichheitssatz (Art.
3 Abs. 1 GG) die Verpflichtung hergeleitet, dass
die Betreuung und Erziehung von Kindern bei
der Bemessung der Beiträge zu berücksichtigt
w e rd e n m ü s s e . Vo n d e n
Familien werde nämlich durch
Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, die hiernach
die Versorgung von Kindern
zu erbringenden Leistungen an dem jeweiligen
neben dem Geldbeitrag
Entwicklungsstand der Gesellschaft und den
zusätzlich ein „generativer
bestehenden Lebensbedingungen auszurichten.
Beitrag“ zur Funktionsfähigkeit
des Sozialversicherungssystems
geleistet. Dies führt im Ergebnis
zu geringeren Beitragszahlungen im Vergleich zu
Der Unterschied in der Begründung der
kinderlosen Versicherten.
Verfassungswidrigkeit – Gleichheitsverstoß anstelle
von Leistungspflicht – darf nicht vernachlässigt
Ein weiteres, bislang letztes Mal findet sich der
werden. Da das Gesetz nur wegen eines Verstoßes
Vorbehalt des Möglichen in einer Entscheidung
gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz
des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts
verfassungswidrig ist, bleiben dem Gesetzgeber
aus dem Jahr 2004. Der Beschluss betrifft das
verschiedene Möglichkeiten für eine
Opferentschädigungsgesetz, das die staatliche
verfassungskonforme Neuregelung; denn er könnte
Unterstützung für Opfer von Gewaltverbrechen
die Ungleichbehandlung etwa auch dadurch
regelt. Nach diesem Gesetz erhielten auch die
beheben, dass er auch den Eltern ehelicher Kindern
Witwen oder Witwer getöteter Verbrechensopfer
keine Unterstützung mehr gewährt.
staatliche Leistungen, falls sie ein gemeinsames
Kind versorgten.
Keine Unterstützung bekamen hingegen
Mütter und Väter nichtehelicher Kinder, selbst
wenn sie nach dem gewaltsamen Tod des
anderen Elternteils unter Verzicht auf eine
Erwerbstätigkeit die Betreuung gemeinsamer
Kinder übernahmen. Darin sah das Gericht einen
Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz
Hätte das Gericht hingegen den Vorbehalt
des Möglichen nicht genutzt und eine Verletzung
des Schutzgebotes aus Art. 6 Abs. 1 GG und
damit auch eine Leistungspflicht des Staates
angenommen, wäre dem Gesetzgeber nur die
eine Möglichkeit geblieben, neben verwitweten
Eltern auch Eltern nichtehelicher Kinder eine
Rente zu zahlen.
série
Cadernos
do CEJ
2. Verwendung als Metapher
Auf den ersten Blick irritierend erscheint
eine Entscheidung des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts, die den Vorbehalt
des Möglichen in einem völlig anderen
Zusammenhang erwähnt und ihm letztlich auch
den Erfolg versagt.
Gegenstand der Entscheidung war
die unterschiedliche Besteuerung von
Beamtenpensionen einerseits und Altersrenten
aus der gesetzlichen Rentenversicherung
andererseits. Hier berief sich die staatliche Seite
auf besonders große praktische Schwierigkeiten
bei Herbeiführung gleicher Ergebnisse in
den beiden verschiedenen Systemen der
Altersversorgung.
Das Gericht hat dieses Argument nicht
gelten lassen, weil die Verfassungsbindung
des Gesetzgebers und die Forderung nach
Ve r f a s s u n g s m ä ß i g ke i t d e s G e s e t z e s re c h t s
nicht „unter einem generellen Vorbehalt
des Möglichen“ stehen. Hier ging es also
nicht darum, den Staat vor finanzieller
Überlastung und einer Einengung von
Gestaltungsspielräumen durch Verknappung
von Haushaltsmitteln zu schützen, sondern um
die Frage, welche Mühe und welcher Aufwand
bei der Gesetzgebung verlangt und zugemutet
werden dürfen.
Der Zweite Senat hat den Vorbehalt des
Möglichen hier also nicht zur sachgerechten
Einschränkung originärer Leistungsansprüche
gegen den Staat verwendet, sondern lediglich
den Begriff als Metapher genutzt.
III. Der Vorbehalt Des Möglichen
Als Ausdruck Richterlicher
Selbstbeschränkung
1. Herleitung
Dieser kurze Überblick zeigt, dass das
Gericht den Vorbehalt des Möglichen nutzt,
um überzogenem Leistungsdenken der Bürger
entgegenzutreten.
Waren es in den 70iger Jahren des letzten
Jahrhunderts vor allem Forderungen nach einem
massiven Ausbau der Hochschulkapazitäten mit
dem Ziel, jedem Bewerber den gewünschten
Studienplatz zu verschaffen, so ging es in
den letzten zwanzig Jahren eher darum, der
verbreiteten Vorstellung zu begegnen, die
Verfassung zwinge den Staat dazu, die Eltern
schlechterdings von sämtlichen finanziellen
Nachteilen aus der Betreuung und Erziehung von
Kindern freistellen.
Der extensive Ausbau der Hochschulen
und noch mehr die Transferleistungen für eine
vollständige Entlastung von Familien hätten
Haushaltsmittel in einer Höhe gebunden, die
Spielräume für andere Zwecke und damit für
politische Gestaltung in direkter Verantwortung
gegenüber dem Staatsvolk als Souverän
empfindlich eingeschränkt hätten. Damit wird
deutlich, dass der Vorbehalt des Möglichen
eine spezielle Ausprägung des Grundsatzes
richterlicher Selbstbeschränkung ist.
Auf diesen Grundsatz bezieht sich das
Gericht ja auch selbst in der bereits zitierten
Entscheidung zur Berücksichtigung von Zeiten
der Kindererziehung bei der Berechung von
Altersrenten.
Die Funktion des judical self-restraint hat
das Bundesverfassungsgericht mit den Worten
beschrieben, es gehe nicht um eine Verkürzung
oder Abschwächung seiner eigenen Kompetenz
als Verfassungsgericht, sondern es gehe um „den
Verzicht ‚Politik zu treiben’, es darf also nicht
in den von der Verfassung geschaffenen und
begrenzten Raum freier politischer Ge­s taltung
eingegriffen werden.
Demgemäß bleibt für den Vorbehalt des
Möglichen dort kein Raum, wo die Verfassung selbst
dem Staat eine unbedingte und unabänderliche
Leistungspflicht auferlegt. Hier gibt es von
Anfang an keine Gestaltungsspielräume, die der
Gesetzgeber für sich beanspruchen könnte und
die Respekt durch richterliche Selbstbeschränkung
erfordern würden.
So hat das Gericht in seinem neueren
U r t e i l ü b e r d i e Ve r f a s s u n g s w i d r i g k e i t
27
28
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
d e r Re g e l l e i s t u n g e n z u r S i c h e r u n g d e s
Lebensunterhalts für Arbeitslose („Hartz IV“)
den Vorbehalt des Möglichen nicht aufgegriffen.
Nahe gelegen hätte dieser Vorbehalt schon
wegen der hohen Zahl von 6,5 Millionen
Leistungsbeziehern und der damit verbundenen
immens hohen finanziellen Aufwendungen: Im
Jahr 2010 sollen allein vom Bund 45 Milliarden
Euro (also über 100 Milliarden Reais) ausgegeben
worden sein. Warum fand der Vorbehalt des
Möglichen hier trotzdem keine Erwähnung?
In der genannten Entscheidung hat das
Bundesverfassungsgericht ein Grundrecht auf
Gewährleistung eines menschenwürdigen
Existenzminimums aus der Garantie der
Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) in Verbindung
mit dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG)
hergeleitet. Dieses Recht gibt einen originären
L eistungsanspruch gegen den Staat. Der
Einzelne kann diejenigen Mittel verlangen, die
zur Aufrechterhaltung eines menschenwürdigen
Daseins unbedingt erforderlich sind.
Damit geht es um: die Aufwendungen für
die physische Existenz, also Nahrung, Kleidung,
Hausrat, Unterkunft, Heizung, Hygiene und
Gesundheit, aber zusätzlich auch um die
Au f w e n d u n g e n f ü r z w i s c h e n m e n s c h l i c h e
Kontakte und für ein Mindestmaß an Teilhabe am
gesellschaftlichen, kulturellen und politischen
Leben.
Das deutsche Grundgesetz erklärt in Art.
1 Abs. 1 GG die Würde des Menschen für
unantastbar, legt der Menschenwürde also
absolute Bedeutung bei und verbietet mithin
jede Beeinträchtigung. Soweit die Garantie
der Menschenwürde unmittelbar berührt ist,
kann also von Vornherein kein Spielraum des
Gesetzgebers bestehen; die Menschenwürde
ist ohne jede Relativierung zu wahren, eine
Abwägung mit anderen, noch so gewichtigen
Verfassungsgütern findet nicht statt.
Allerdings konnte das Gericht originäre
L eistungsansprüche auf Sicherung eines
menschenwürdigen Existenzminimums nicht
allein der Garantie der Menschenwürde
entnehmen, vielmehr bedurfte es zusätzlich der
Heranziehung des Sozialstaatsgebots. Hieraus
ergibt sich eine gewisse Abschwächung, die indes
an dem Leistungsanspruch als solchem nichts
zu ändern vermag; das Gericht bezeichnet ihn
ausdrücklich als „dem Grunde nach unverfügbar“.
Dem Gesetzgeber bleibt nur ein sehr enger
Gestaltungsspielraum, der allein der Relativität
eines menschenwürdigen Existenzminimums
geschuldet ist: dieses erforderte in einem schwer
kriegszerstörten Land – wie in Deutschland
bei Inkrafttreten des Grundgesetzes im Jahr
1949 – geringere Aufwendungen als in einem
gegenwärtig eher wohlhabenden Land.
Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, die hiernach
zu erbringenden Leistungen an dem jeweiligen
Entwicklungsstand der Gesellschaft und den
bestehenden Lebensbedingungen auszurichten.
Dieser begrenzte Spielraum des Gesetzgebers
hat nichts mit politischer Gestaltungsmacht zu
tun, die durch den Vorbehalt des Möglichen
abzusichern wäre.
Es geht nicht darum, Zielkonflikte nach
politischen Maßstäben zu entscheiden. So könnte
etwa nicht, um die Bürger von Steuerzahlungen
zu entlasten, die Unterstützung der Erwerbslosen
auf die Mittel zurückgenommen werden, die das
bloße Überleben sichern. Es geht nur darum,
die Konkretisierung einer zwangsläufigen
Unbestimmtheit in die Hände der dafür
verantwortlichen, demokratisch legitimierten
staatlichen Institution zu legen.
2. Folgerungen
Dieser Ansatz erlaubt weitere Folgerungen.
Spielräume des Gesetzgebers müssen
nämlich auch dort nicht gesichert werden,
wo sich staatliche Verpflichtungen aus dem
selbst geschaffenen Gesetzesrecht oder aber
unmittelbar aus der Verfassung ergeben.
Deshalb ist der Hinweis wichtig, dass der Staat
im deutschen Rechtssystem als „Fiskus“ wie jeder
Bürger zivilrechtliche Beziehungen eingehen, also
insbesondere Verträge abschließen kann. Verletzt
der Staat in solchen Privatrechtsverhältnissen
schuldrechtliche Pflichten, so haftet er auch
série
Cadernos
do CEJ
nach den allgemeinen Regeln wie jedermann.
Als Fiskus tritt der Staat insbesondere bei den
sogenannten Hilfsgeschäften zur Beschaffung von
Sachmitteln für seine eigenen Zwecke oder bei
der Verwaltung seines eigenen Vermögens auf.
Mit den gleichen Konsequenzen kann
sich der Staat aber auch dann frei für
privatrechtliches Handeln entscheiden, wenn es
unmittelbar um die Wahrnehmung öffentlicher
Verwaltungsfunktionen geht, so etwa im
Bereich der „Daseinsvorsorge“. Dann wird von
„Verwaltungsprivatrecht“ gesprochen.
In beiden Konstellationen – also aus staatlichem
Handeln im „Fiskalbereich“ oder im Bereich des
Verwaltungsprivatrechts – können sich immer
nur privatrechtliche Ansprüche für und gegen
den Staat ergeben. Erfüllt der Staat hier seine
Verpflichtungen nicht, so kann und muss er wie
jeder Private vor den Zivilgerichten verklagt
werden. Geringe Sonderrechte für den Staat gibt
es nur im Bereich der Zwangsvollstreckung und
auch dort nur, soweit es um die Durchsetzung
von Geldforderungen geht.
und Kom pensationspflichten Staates b ei
rechtswidriger Ausübung öffentlicher Gewalt
umfasst. Hinzu kommen weitere Institute des
Staatshaftungsrechts, die richterrechtlich
entstanden sind. Auch rechtmäßiges hoheitliches
Handeln kann Entschädigungsansprüche gegen
den Staat auslösen, so insbesondere im fall einer
Enteignung.
Forderungen auf diesen Grundlagen des
Staatshaftungs- oder Entschädigungsrechts
sind vom Staat ohne Weiteres zu erfüllen und
können nicht mit Rücksicht auf einen Vorrang des
Haushaltsgesetzgebers abgewiesen oder auch nur
zurückgestellt werden.
D a s s h i e r i n e i n e D u rc h b re c h u n g d e s
Grundsatzes der Gewaltenteilung liegt, lässt sich
schwerlich leugnen, denn letztlich entscheidet
die Judikative über Befugnisse der Legislative.
Ein verfassungswidriger Zustand wird gleichwohl
nicht geschaffen, denn in der deutschen
Verfassungsordnung ist die Gewaltenteilung als
absolute Trennung staatlicher Gewalten nicht
realisiert und auch nicht geboten.
Im Übrigen finden
sich für einzelne Institute
Spielräume des Gesetzgebers müssen nämlich auch dort
der Staatshaftung auch
nicht gesichert werden, wo sich staatliche Verpflichtungen
Anknüpfungspunkte in der
Ve r f a s s u n g , n a m e n t l i c h
aus dem selbst geschaffenen Gesetzesrecht oder aber
für die Amtshaftung in
unmittelbar aus der Verfassung ergeben.
Art. 34 GG, während für
Entschädigungspflichten
Das sogenannte F iskusprivileg (§ 882a
auf die Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG)
ZPO) erlaubt eine Zwangsvollstreckung nur
zurückgegriffen werden kann. Außerdem könnte
nach vorheriger Ankündigung und Ablauf
auch das Rechtsstaatsprinzip der Verfassung (Art.
einer vierwöchigen Wartefrist. Hierdurch
20 Abs. 3 GG) eine generelle Entschädigungspflicht
soll der Staat lediglich Zeit und Gelegenheit
des Staates für rechtswidriges Handeln erfordern.
erhalten, die für eine freiwillige L eistung
Der Konflikt zwischen den verfassungsrechtlich
erforderlichen außerplanmäßigen Mittel zu
fundierten Haftungsprinzipen einerseits und dem
beschaffen. Soweit sich der Staat hoheitlicher
Budgetrecht des Parlaments andererseits darf
Handlungsformen bedient, können sich
danach in Deutschland nicht so gelöst werden,
zivilrechtliche Leistungsansprüche der Bürger
dass es dem Gesetzgeber aufgrund seines
aus den Instituten des Staatshaftungsrechts
Budgetrechts möglich sein kann, den Staat durch
herleiten.
das Vorenthalten finanzieller Mittel letztlich doch
In der Verfassung (Art. 34 GG) und im
Gesetzesrecht (§ 839 BGB) geregelt ist hierbei der
Bereich der Amtshaftung, der die Restitutions-
vor Entschädigungs- oder Ausgleichsleistungen
zu bewahren. Das Budgetrecht muss also
zurücktreten, wenn und soweit es den Bürger
29
30
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
an der Realisierung seiner verfassungsrechtlich
fundierten Leistungsrechte gegen den Staat zu
hindern vermag.
IV. Resümee
Der Vorbehalt des Möglichen ist danach
ein effektives Mittel, damit der Gesetzgeber
trotz originärer verfassungsrechtlicher
Leistungsansprüche die notwendigen Spielräume
für politische Gestaltung behält.
Er folgt damit aus dem Gebot richterlicher
Selbstbeschränkung in einem gewaltengeteilten
Verfassungssystem. Seine Anwendung hat
aber dort zu unterbleiben, wo schützenswerte
Spielräume zugunsten anderer Staatsgewalten
nicht bestehen.
I n s b e s o n d e re d a r f d e r Vo r b e h a l t d e s
Möglichen nicht dazu dienen, gesetzesrechtlich
oder sogar verfassungsrechtlich unmittelbar
und unabänderlich vorgegebene Ansprüche der
Bürger gegen den Staat zu unterlaufen.
série
Cadernos
do CEJ
Dia 17/06
Desembargadora Federal Marga Inge Barth Tessler
Ministro Ulrich Hebenstreit
Desembargador Federal Tadaaqui Hirose
Ministra Maria Tereza de Assis Moura
Ministro João Otávio de Noronha
Professor Dr. Alexander Bruns
Ministro Teori Zavascki
Ministro Benedito Gonçalves
Professor Dr. Rolf Stürner
Ministra Eliana Calmon
Fundamentos do
Processo Penal Alemão
Trad. Dr. Márcio Flávio Mafra Leal
Ministro
Ulrich Hebenstreit
Graduado em Direito em 1976. Membro da alta Administração
da Justiça do Estado de Baden-Württemberg. Convocado pelo
Ministério da Justiça do Estado em Stuttgart. Magistrado membro
do Ministério Público junto ao Tribunal do Estado e no Supremo
Tribunal do Estado. Ex-Procurador-Geral do Ministério Público.
Nomeado em 1992 desembargador no Tribunal do Estado, onde
esteve lotado na Turma de Crimes Financeiros.
Ministro do Superior Tribunal de Justiça desde 2000 e integrante
do 1º Senado Criminal.
“
É com grande satisfação que hoje estou aqui para falar aos senhores. Isso para mim
é uma grande honra. Antes de tudo, algumas
palavras sobre a minha pessoa: eu sou juiz na
Alemanha junto ao Superior Tribunal de Justiça, em Karlsruhe – desde o ano 2000. Karlsruhe
fica no sul da Alemanha. Antes eu era presidente
da Câmara de Crimes Econômicos no Tribunal
do Estado em Stuttgart. Essa cidade no sul da
Alemanha é bem conhecida. Ela fica cerca de
80 km de Karlsruhe. São conhecidos sobretudo
alguns produtos de lá. Stuttgart é a casa da Daimler (Mercedes), Porsche e Bosch.Vamos então ao
tema: fundamentos do processo penal alemão1.
Primeiro, algumas noções gerais. Existem três
diferentes tipos ideais de processo penal: o processo inquisitorial, o contraditório e o consensual. O processo penal inquisitorial é caracterizado
pelo fato de que todas as informações necessárias para o processo decisório são reunidas de
ofício por um órgão do Estado. Para esse fim,
disponibilizam-se meios coercitivos para tal. No
processo penal contraditório é tarefa das partes
– à semelhança do processo civil – trazer e apre1 Parágrafos sem menção à lei são aqueles do Código
de Processo Penal.
série
Cadernos
do CEJ
sentar as informações para o processo decisório.
Encontram-se como partes o acusador estatal
ou privado, de um lado, e o réu ou o acusado,
de outro. Em vista desse material apresentado
pelas partes, o tribunal julga como um terceiro
imparcial.
No processo penal consensual o réu submetese a uma proposta de pena pela parte estatal.
Trata-se frequentemente de um resultado negociado entre o Ministério Público e o réu, que
pode abranger não só a pena, mas também a
pronúncia de culpabilidade; o chamado “deal”.
O processo penal alemão é basicamente inquisitorial. Ele é impregnado do Princípio da Investigação de Ofício. Nas últimas décadas desenvolveu-se na práxis judiciária penal também um
proceder consensual em relação à dosimetria de
pena. Isso foi e é intensamente controverso. Em
2009 incorporaram-se regras com esse fim na lei,
no entanto isso não acalmou os ânimos.
Volto-me agora para as fontes do direito do
processo penal alemão: as fontes essenciais são
o Código de Processo Penal (Strafprozessordnung
- StPO) e a Lei Orgânica dos Tribunais (Gerichtsverfassungsgesetz - GVG). O CPP disciplina precipuamente o curso do processo de conhecimento
penal. Ele incumbe o Poder Público à apuração
de crimes. O direito processual penal é “direito
constitucional condensado”; sua configuração e
sua concretização na práxis da persecução penal
são um sismógrafo para a Constituição 2. A Lei
Orgânica dos Tribunais, por sua vez, disciplina
especialmente a estrutura e a competência dos
tribunais em matéria cível e penal, a competência e o preenchimento dos cargos nas respectivas
varas e colegiados, bem como a organização do
Ministério Público.
Ambas as leis surgiram em 1877 e sofreram, ao
longo dos anos, diversas reformas e aditamentos.
Isso obviamente não resultou exatamente numa
melhora na sua clareza. Um dos autores dos grandes Comentários do CPP disse nesse sentido: O direito processual penal “parece um sistema cheio
de diferenças, pouco claro, com muitas modifi-
cações pontuais e artesanais, pouco coerente,
complexo e incompreensível” 3 . A eficácia do
modelo processual subjacente ao, em princípio,
inalterado CPP [isto é, um processo inquisitorial]
está cada vez mais posta em questão4.
Dessa opinião eu não compartilho. O sistema
se desenvolveu e passou no teste do tempo. A justiça penal alemã é, comparando-a internacionalmente, definitivamente eficiente e rápida, apesar
dos poucos recursos em alguns setores, como na
persecução da criminalidade econômica.
Uma fonte de direito basilar para o processo
penal é, naturalmente nossa Constituição, a Lei
Fundamental de 1949 com seus Direitos Fundamentais. Com isso se quer dizer também que: “O
Poder Judiciário está confiado aos juízes” 5. Isso
não foi, de forma alguma, evidente por muito
tempo. Nos crimes tributários existia originalmente um processo de submissão 6. Quando o réu
confessava o ilícito tributário sem reservas, ele
podia, então, se submeter imediatamente por petição perante a Administração Fazendária a uma
pena imposta. Essa sujeição se equiparava a uma
condenação transitada em julgado. Precisou-se
esperar até 1967 para que o Tribunal Constitucional Federal julgasse7 que penas criminais, conforme a Constituição, poderiam ser impostas apenas
por juízes. Também em ilícitos de menor peso do
ponto de vista penal e contravenções não podem
ser apreciados em processos administrativos.
A Constituição menciona também alguns direitos fundamentais relacionados à Justiça8: “perante
um tribunal todos têm direito ao contraditório e devido processo legal.” “Um fato só pode ser punido,
se tipificado antes de ele ter sido cometido” (nulla
poena sine lege). “Ninguém deve ser punido mais
de uma vez por causa do mesmo fato” (ne bis in
idem). Garantias no caso de uma privação de li3 Kühne in Löwe-Rosenberg, StPO 26. Aufl. Einl. Abschn F, Rn. 190
4 Op. Cit. .Rn. 192
5 Art. 92 CF
6 § 445 Código Tributário do Império de 1919.
2 Kudlich, Strafverfolgung im Internet, GA 2011, 193,
194
7 BVerfGE 22, 49
8 Art. 103 CF
33
34
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
berdade, como na prisão preventiva, encontramse também na Constituição9.
Grande importância se atribui ao Princípio
da Proporcionalidade, que também tem status
constitucional. Entre nós existe o ditado: “não se
deve atirar em pardais com canhões”. Isso vale sobretudo em inquéritos criminais. O emprego de
medidas coercitivas é indevida, se a intervenção
no direito do atingido for desproporcional em
comparação com a relevância do fato típico sob
investigação e em atendimento ao grau da suspeita de autoria. Assim é determinado, por exemplo,
na busca e apreensão para aqueles que guardam
sigilo profissional a maior cautela. Portadores de
segredo profissional são advogados, contadores,
médicos, religiosos, deputados10.
nei a insuficiência da estrutura nesse ramo), isso
acontece infelizmente com frequencia.
O Tribunal Europeu de Direitos Humanos dá
grande peso, além disso, à garantia do chamado “direito de confrontação” 12 . Isso quer dizer
que o réu deve, em algum momento do processo, ter a oportunidade de fazer perguntas
diretamente ou por meio de seu defensor à testemunha que o acusa. O lugar adequado para
isso é a audiência principal. Se a testemunha
não comparecer lá pessoalmente ou fizer uso,
diferentemente do que ocorreu no inquérito,
do direito de recusar-se a testemunhar, a referida oportunidade deixa de existir. Se não se
franqueou ainda durante o inquérito ao réu ou
ao seu defensor nenhuma possibilidade de inquirição direta, o seu direito à
confrontação foi violado. Isso
A justiça penal alemã é, comparando-a internacionalmente,
não leva, segundo a jurisprudefinitivamente eficiente e rápida, apesar dos poucos
dência do STJ, à proibição de
se avaliarem as declarações
recursos em alguns setores, como na persecução da
da testemunha, mas se atribui
criminalidade econômica.
a ela uma importância probatória menor. Exemplificando,
Garantias semelhantes oferece a Convenção
pode-se ilustrar com a seguinte situação: se muEuropeia de Direitos Humanos de novembro de
lheres do leste europeu forem levadas à prosti1950, sobre cujo cumprimento vela o Tribunal
tuição contra a sua vontade, as atividades a ela
Europeu de Direitos Humanos em Estrasburgo
relacionadas podem ser punidas como comérmesmo para a Alemanha. A Convenção prescrecio humano ou caracterizar outro fato típico.
11
ve, de maneira especial , que processos devem
Na oitiva dessas mulheres pelo juiz no inquéser resolvidos em um prazo razoável. Esse prerito são os réus, em regra, excluídos, pois não
ceito tem grande importância para o processo
se pode contar com declarações peremptórias
criminal. Nas violações por parte da autoridade
por parte das testemunhas. Um defensor, que
que preside o inquérito ou pelos tribunais contra
teria o direito de estar presente na inquirição,
essa determinação de celeridade, faz-se necessáfrequentemente não foi ainda constituído pelo
ria uma compensação por esse gravame adicioréu nesse estágio inicial do processo. No mais
nal criado para o réu. Essa compensação ocorre,
das vezes, as testemunhas desaparecem antes
conforme a jurisprudência do STJ, quando o trido início da audiência principal. Elas não pobunal processante considera uma parte da pena
dem também ser coercitivamente detidas. Para
como já cumprida. Uma parte da pena sentenciasuprir essa prova não existe nenhum outro meio
da é quase abonada. Especialmente em longos
disponível, assim, será difícil condenar o réu
processos de crimes econômicos (eu já mencioapenas com a incriminação das testemunhas
durante o inquérito. Por isso, nesses casos é
imprescindível o quanto antes constituir um
9 Art. 104 CF
defensor público para o réu, para que ele par10Cf. §§ 53, 97.
11Ar.t 6, frase 1, da Convenção de Direitos Humanos
(CDH).
12Art. 6, inc. 2, letra “d” da CDH.
série
Cadernos
do CEJ
ticipe da inquirição e garanta o direito à confrontação.
Assim, passo para o curso do processo criminal como um todo e depois para o processo de
conhecimento.
O processo penal em sentido amplo dividese em duas fases: processo de conhecimento e
– após o trânsito em julgado da sentença – segue
a execução da pena ou, ainda, uma medida de
segurança e recuperação, como na custódia em
casa de reabilitação ou em hospital psiquiátrico.
O processo de conhecimento divide-se em três
partes: o inquérito, a fase intermediária e o processo principal.
Inicia-se com o inquérito 13. O seu objetivo é
descobrir se existem contra o réu elementos de
autoria suficientes do cometimento do crime –
elementos suficientes para se propor uma denúncia. Essa suficiência é alcançada se, após a
conclusão do inquérito, a suspeita possa resultar
numa provável condenação.
“Senhor” do inquérito é o Ministério Público,
que o preside. Apenas ele pode decidir sobre a
propositura da denúncia ou o arquivamento do
procedimento. No inquérito se serve o MP amplamente de seus funcionários. Eles são, essencialmente, a polícia ou também auditores fazendários
e inspetores alfandegários.
A práxis não espelha mais esse modelo ideal.
No âmbito da criminalidade de baixa e média
lesividade, a polícia investiga hoje, no mais das
vezes, independentemente e submete os autos
ao Ministério Público, quando ela entende ter
esclarecido suficientemente os fatos. O MP então examina se o processo será arquivado ou se
propõe denúncia ou se, conforme o caso, se deve
prosseguir na apuração.
Na persecução criminal vige, na Alemanha,
o Princípio Oficial. Isso significa que a pretensão
punitiva do Estado será exercida por um órgão
do Estado.14 Palavra-chave: senhor do inquérito
é o MP. Mas quase toda regra tem sua exceção.
Pois aqui também. Em casos de menor relevância pode o MP, em crimes de difamação, lesão
corporal,15 entre outros, recusar a persecução e
remeter a ou as vítimas à ação penal privada. A
própria vítima pode então propor denúncia contra o causador do dano no tribunal competente.
Além disso, vige no processo criminal, na Alemanha, o Princípio da Legalidade em oposição
ao Princípio da Oportunidade. O Princípio da
Legalidade preconiza que as autoridades persecutórias estão obrigadas a agir contra todos os
crimes, desde que haja um ponto de partida fático suficiente para se configurar um crime, ou
seja, se existe um início de suspeita16.
Contrário ao Princípio, na Alemanha, a persecução de contravenções se baseia no Princípio
da Oportunidade.17 Contravenções são violações
legais de menor importância, cujo cometimento
não acarreta nenhuma mácula criminal no agente. Exemplos são o estacionamento proibido, o
excesso de velocidade no trânsito. Aqui se remete
à discricionariedade regrada da autoridade administrativa competente, se ela deve intervir 18.
As contravenções não são punidas com penas
criminais, mas com multas.
Entretanto, também na persecução de crimes
existem hoje rupturas com o Princípio da Legalidade. Já antes dos anos 90 foram introduzidas
normas no CPP, pelas quais a persecução de ilícitos podia ser dispensada por causa de sua diminuta lesividade ou culpa reduzida do agente.
Isso pode ocorrer com o estabelecimento de um
ônus19, em regra um dever de pagar, ou mesmo
sem a fixação de tal ônus 20. Dessa possibilidade
faz-se uso generosamente até no âmbito da lesividade média.
Além disso, pode-se limitar o conteúdo do processo com cúmulo objetivo, ou seja, com muitos
15Cf. em detalhes § 374, inc. 1.
16§§ 152, inc. 2, 163, 165.
17N. do T.: Aqui empreguei termo “contravenções” –
sem o qualificativo “penais”, ao invés de infrações
administrativas, para indicar um termo genérico de
ilícito não penal.
18§ 47 Lei das Contravenções.
13§§ 151 e segs.
19§ 153a.
14§ 152, inc. 1.
20§ 153.
35
36
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
fatos 21. No âmbito das fraudes em que há captação de poupança, trata-se com frequencia de
centenas, milhares de casos individuais. Assim,
pode ser conveniente, que casos com pequenos
danos, algo abaixo de 5.000,-- € sejam excluídos
da persecução.
Atos do inquérito implicam amiúde profundas
interferências no direito de outras pessoas, como
na busca e apreensão, prisões, monitoramento de
telecomunicações e muitos outros. Isso não deveria, em princípio, autorizar o MP ou a polícia, por
autoridade própria, a emitir tais mandados. Eles
carecem para isso de uma autorização do juiz do
inquérito.22 O conceito histórico de juiz do inquérito é enganoso. O juiz do inquérito mesmo não
investiga nada. Ele apenas examina pontualmente a admissibilidade de uma medida investigativa
prevista e realiza alguns atos do inquérito somente
a requerimento do MP, como a oitiva judicial de
uma testemunha para assegurar a prestabilidade
de suas declarações na audiência principal.
Foi distribuída aos senhores uma lista dos casos nos quais se deve acionar o juiz para tanto.
A eles eu faço referência. Nessa folha pode-se
verificar em quais casos o MP ou a polícia podem
agir provisoriamente em se tratando de perigo na
demora ou iminente.
Após a conclusão do inquérito, o MP decide – depois de ouvir o réu, subentende-se –,
se o processo deve ser arquivado por falta de
elementos suficientes de autoria e materialidade 23, ou, caso os elementos bastem, se se pode
propor a denúncia 24 ou se deve o processo ser
arquivado por conta de culpa diminuta ou por
bagatela 25. No arquivamento do processo por
causa – na visão do MP – de falta de elementos,
pode a vítima, com a ação de persecução forçada (Klageerzwingungsverfahren), 26 questionar
esse arquivamento judicialmente.
21§§ 154, 154a.
22§ 162.
23§ 170, inc. 2.
24§ 170, inc. 1.
25§§ 153, 153a
26§§ 172 e segs.
Se o MP oferecer denúncia, deve ele decidir a
qual juízo será remetida sua petição inicial. Como
os senhores podem verificar na folha constante
do anexo – a respeito da tramitação nos diversos
graus de jurisdição – existe para isso na Alemanha
três possibilidades, o juiz monocrático junto ao
Juizado Especial, o Tribunal do Júri no Juizado
Especial ou o Tribunal do Estado.
Os senhores observam na folha ainda o Tribunal de Justiça (Oberlandesgericht) como 1ª
instância em alguns casos. No TJ podem propor
ação basicamente o Procurador-Geral lotado no
STJ, especialmente em casos graves que envolvem a proteção do Estado, por exemplo, contra
terroristas e espionagem. Há pouco adquiriu o
Procurador-Geral a competência para presidir inquéritos por graves violações contra a lei de comércio exterior e de controle de armas de guerra
Incluo aqui algumas observações sobre a estrutura judiciária e o curso das instâncias em
matéria penal. Ambos estão consignados na folha referida. A estrutura judiciária desenvolvida
historicamente na Alemanha irrita um pouco os
que estão de fora.
Os graus de jurisdição são quatro. O juízo mais
baixo é o Juizado Especial (Amtsgericht), acima
está o Tribunal do Estado (Landgericht), e o Tribunal de Justiça e, por fim, o Superior Tribunal de
Justiça. Isso não significa obviamente que o processo penal tenha de seguir esses quatro degraus.
Na realidade nós temos – como se verifica nessa
folha – às vezes três, outras vezes duas instâncias.
Na criminalidade de baixa lesividade, a denúncia vai para o juiz monocrático no Juizado
Especial (Amtsgericht), na de média lesividade
para o Tribunal do Júri no Juizado Especial. No
Tribunal do Júri decidem um juiz togado e dois
juízes honorários, os chamados “jurados”. Contra
as decisões do Juizado Especial é dado o recurso
da apelação. Com ele se abre uma outra instância
de fato junto à pequena Câmara Criminal (também um juiz togado e dois jurados) do Tribunal
do Estado (Landgericht). Contra as sentenças do
Tribunal do Estado pode-se interpor um Recurso
Especial para o Tribunal de Justiça.
Nos crimes graves abre-se apenas uma instância de fato, mas perante a Grande Câmara Crimi-
série
Cadernos
do CEJ
nal do Tribunal do Estado, com dois ou três juízes
rejeição pode o MP agravar no prazo.30 Se o jutogados e dois jurados. É discutível se essa estruízo se considerar incompetente, vigoram regras
tura corresponde à última flor da sapiência. Eu
especiais para a remessa a outro tribunal. 31 Obviamente o réu é ouvido em tudo isso.
chego cada vez mais à conclusão de que, também
A fase intermediária é frequentemente desprenesses casos, deve-se possibilitar a submissão a
zada pelos tribunais, que poderia favorecer o réu
uma instância de apelação com questões de fato
diante de denúncias injustificadas. O exame dos
– talvez limitada a determinados pontos em que
elementos suficientes de autoria e materialidade
haja prejuízo. Até agora existe contra acórdãos
é feito, não raramente, de maneira muito superfida Grande Câmara Criminal do Tribunal do Escial. Entretanto, deve-se enfatizar que a Promototado – como também do Senado do Tribunal de
ria não oferece denúncias temerárias. A rejeição
Justiça – apenas o recurso especial para o STJ.
da denúncia e da abertura do processo ocorre,
Por que o curso da instância em ações penais
de todo modo, raramente na práxis judicial.
no Juizado Especial termina no Tribunal de JusO núcleo do processo principal é a audiência
tiça e não no STJ, questiona-se sobre a garantia
de uma uniformização da jurisprudência. Garante-se a unidade pela
seguinte regra: se um TJ, em uma
Na persecução criminal vige, na Alemanha, o
questão de direito, pretender diverPrincípio Oficial. Isso significa que a pretensão
gir do acórdão de um outro TJ ou do
punitiva do Estado será exercida por um órgão do
STJ, deverá, desse modo, submeter
Estado.
a matéria ao STJ para decidir 27. O
STJ decide nesse caso somente sobre
a questão de direito posta, mas não
sobre o recurso especial como um todo, que é reprincipal. Ela tem lugar perante o chamado “juiz
tomado depois pelo próprio Tribunal de Justiça.
natural”. Isso quer dizer que a competência das
Após essa excursão na estrutura judiciária e
varas, como uma câmara criminal e o preenchino percurso das instâncias, vamos voltar para o
mento de seus cargos não pode ser estabelecido
curso do processo de conhecimento.
de forma guiada ou arbitrária para um determiDepois da propositura da denúncia segue-se
nado processo. Deve-se, antes de tudo, deter28
a chamada “fase intermediária” . Nela o tribuminar com regras abstratas qual juiz ou qual conal examina, com apoio nos autos – lembrando
legiado, bem como sua composição, processará
que o juízo pode também determinar a compleuma denúncia. Isso é disciplinado por um plano
mentação do inquérito –, se, a seu alvitre, exisanual de distribuição estabelecido no início do
tem elementos suficientes de suspeita de autoria
ano pela presidência de cada tribunal. Além dise materialidade, ou seja, se, conforme o estado
so, há, nos órgãos colegiados, um plano interno
dos autos, há a probabilidade de uma condenade distribuição de feitos.
ção. Se o tribunal responder afirmativamente a
Para a audiência principal vige o Princípio do
essa potencialidade de condenação, inauguraInquérito de Ofício. A passagem decisiva na lei
se o processo principal e a denúncia é recebida
com vistas à audiência principal.29 Do contrário,
o juízo rejeita a abertura do processo. Contra essa
30§ 210, inc. 2.
27§ 132 da Lei Orgânica dos Tribunais.
28§§ 199 segs.
29§ 207.
31(Pelo tradutor) § 209. Se o juízo, no qual foi proposta a denúncia, considerar um juízo de hierarquia inferior como competente, inicia-se então o processo
principal neste. Se o juízo considerar um juízo superior como competente, submete-se a questão ao de
maior hierarquia para decidir sobre a avocação do
processo.
37
38
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
prescreve: “o tribunal deve estender, na busca da
verdade, a produção de provas de ofício a respeito
de todos os fatos e meios de prova que forem relevantes para a decisão”32.
Para a audiência principal vigoram, além disso, os Princípios da Oralidade 33, da Publicidade34 e da Identidade Física do Juiz35. Só se pode
apreciar na sentença o que foi antes discutido
oralmente na – em princípio pública36 – audiência principal, na presença contínua do réu e seu
defensor e do Ministério Público. O Tribunal deve
realizar a tomada de provas e servir-se diretamente dos meios de prova existentes. Testemunhas
devem ser ouvidas na audiência principal. Só
em casos excepcionais deve-se recorrer a oitivas
realizadas anteriormente, como quando a testemunha estiver nesse ínterim inalcançável. Um
perito deve expor seu laudo oralmente. Ele não
pode recorrer ao seu laudo escrito. Documentos
devem ser lidos na audiência.
As demais partes do processo podem, pelo
exercício de seu direito de requerer a produção
de provas 37, influenciar decisivamente no curso
e no conteúdo da tomada de provas.
Deve-se mencionar, ainda, que o aspecto da
proteção da vítima ganhou crescente importância. Sob esse ponto de vista, a jurisprudência admitiu, após um exercício de ponderação, afastar o
Princípio da Identidade Física do Juiz na tomada
de provas, em determinados casos especiais. Assim, conforme as possibilidades, crianças abusadas sexualmente devem ser poupadas de oitivas
seguidas. Se a criança durante o inquérito for
ouvida – especialmente por um juiz – essa inquirição é hoje normalmente filmada em vídeo.
A essa filmagem se pode recorrer na audiência
32§ 244, inc. 2.
33§§ 261, 249.
34§ 169 da Lei Orgânica dos Tribunais.
35§§ 261, 226.
principal, a fim de preservar a criança de uma
confrontação com o seu algoz.
Um processo penal também pode ser arquivado ainda na audiência principal por bagatela ou
por culpa reduzida sem ou com algum ônus para
o réu. Senão, vale o preceito legal 38: “A audiência principal se encerra com o pronunciamento da
sentença após a sessão.” A sentença contém em
regra uma condenação ou uma absolvição. Caso
somente na audiência principal se constate que
um impedimento processual não pode ser afastado, arquiva-se o processo por sentença.39 Esse
é o caso, por exemplo, da prescrição.
Em conclusão, devo ainda tratar dos novos
preceitos legais muito controversos a respeito de
acordos sobre o desfecho do processo 40. Tratase normalmente de um processo difícil, com um
réu que fica calado ou questionando tudo, nos
quais se acena com a necessidade de uma longa produção de provas. Em tais casos, a práxis
judicial celebrava, já há décadas, acordos sobre
a diminuição da pena na hipótese de uma confissão. No mais das vezes, seguia-se, então, após
a pronúncia da sentença a imediata renúncia ao
recurso. O STJ estabeleceu, por conseguinte,
determinadas regras para esse fim. Em seguida,
o legislador, em 2009, tentou institucionalizar
essa prática em lei. Ele estabeleceu dessa forma:
em qualquer fase do processo é possível discutir
sobre a situação de fato e de direito e também
sobre o provável desfecho para o réu. Na verdade, essa possibilidade é uma evidência e não
demandaria nenhuma regra expressa para tanto.
Se se averiguar nessas negociações a opção de
um abreviamento do processo, o tribunal, então,
antecipa a pena máxima para o caso de uma
confissão do réu. Em outras palavras, deve-se
estabelecer um marco de pena. A pena máxima
é, assim, decisiva. Isso implica a concordância
do réu e do Ministério Público. Se o réu na sequencia confessa, o tribunal está vinculado às
suas afirmações. A renúncia ao recurso após a
36O público pode ser excluído em casos excepcionais,
quando a esfera íntima do réu ou das testemunhas
possa ser atingida. Os processos da infância e juventude correm em sigilo.
38§ 260, inc. 1.
37§ 244, inc. 3-5.
40§§ 257b e segs.
39§ 260, inc. 3.
série
Cadernos
do CEJ
pronúncia da sentença foi proibida nesses processos de acordos. Ao réu se deve sempre deixar
aberta a possibilidade de refletir com maturidade sobre a interposição de um recurso nas
semanas de prazo.
Como sempre, muitos veem nesse processo de
acordo uma contradição insolúvel em relação ao
Princípio da Investigação de Ofício do nosso processo basicamente inquisitorial. Também o perigo
de abusos é invocado. Alguns juízes sentem-se
obrigados por meio do comportamento de alguns
defensores a um acordo nos crimes com penas
baixas, por intermédio de constantes pedidos de
suspeição e inúmeros requerimentos de prova.
Defensores alegam às vezes que, ao contrário, os
tribunais forçam os réus à confissão com a ameaça de, caso contrário, impingir uma pena maior.
A Advogada-Geral da União reivindicou, no último Congresso Alemão de Juristas, uma efetiva
limitação da prática de acordos.
Pessoalmente não vejo nenhum problema no
processo de acordo feito de maneira regular.
Abusos nunca podem ser totalmente excluídos.
Por parte dos tribunais isso não é seguramente
nenhum problema de relevo.
Uma confissão não desonera o tribunal de
examinar a sua correção, suprindo-a com a produção de provas, por exemplo pela oitiva de um
funcionário que atuou no inquérito. Trata-se de
mandamento decorrente do vigente Princípio da
Investigação de Ofício41. O juiz togado conhece,
de resto, os autos e pode, por isso, avaliar o conteúdo de verdade de uma confissão. O acordo
deve-se relacionar apenas ao teto da pena, que
deve permanecer razoável. A pronúncia de culpabilidade do réu deve continuar intocada. Se
um furto ou um roubo ocorre, isso não é negociável. Mesmo após a requerida regra de medida de
segurança e recuperação, como a internação em
uma instituição de reabilitação ou em um hospital
psiquiátrico, não devem ser objeto de acordo,
não devem ser eliminadas da negociação. Tratase apenas do teto da pena, que, mesmo quando
ele já, pela confissão naturalmente diminui, ainda
tem de ser razoável.
41 § 257c, inc. 1, frase 2: “§ 244 inc. 2 permanece vigente.”
O processo de acordo é – se utilizado regularmente – uma possibilidade sensata de abreviar
processos difíceis, economizando recursos que
podem ser aplicados na persecução criminal, e
a garantia de uma persecução efetiva tem status
constitucional. Isso é sempre enfatizado pelo Tribunal Constitucional Federal.
39
40
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
ANEXO
Juizado Especial
e juízes leigos (jurados)
Criminalidade leve e média
Ingressos:
Eingänge:
cerca
ca. de
880.000
880.000
Verfahren
processos
p.a.
p. a.
Juiz togado
Apelacao
Ingressos:
Eingänge:
cerca
ca.de
57.000
57.000
Verfahren
processosp.a.
p. a.
Tribunal do Estado
Pequena Câmara Criminal
Revision
Ingressos
Ingressos:
cerca
cerca
dede
6.000
6.000
p.processos
a.
p. a.
Tribunal de Justiça
Senado Criminal
Criminalidade grave
Tribunal do Estado
Grande Câmara
Criminal
Ingresso:
Eingänge:
cercaca.
de15.000
15.000Verfahren
processosp.a.
p. a.
Recurso Especial
Recurso Especial
Tribunal de Justiça
Senado Criminal
como 1a. Instância
Ingresso: cerca. 13 processos p.a.
Ingresso: cerca de 3.300 processos p.a.
Superior Tribunal de Justiça
Senado Criminal
Curso da Instância em Matéria Criminal
série
Cadernos
do CEJ
41
42
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Controle Judicial dos Inquéritos
Criminais na Alemanha
Medidas em Inquéritos Criminais que estão
sujeitas à reserva judicial
zação judicial, ou, de qualquer modo se lhe atribui
um valor probatório menor.
Medidas sujeitas à reserva judicial em detalhe:
Ulrich Hebenstreit
Ministro do Superior Tribunal de Justiça
(§§ do StPO – CPP-alemão,
se não for mencionada outra lei)
Tradução Dr. Márcio Flávio Mafra Leal
Autorizações judiciais são necessárias, quando
uma medida tocar direitos fundamentais das pessoas afetadas, como direito à liberdade, integridade
física, propriedade, inviolabilidade de domicilio,
postal, de correspondência e de telecomunicações, liberdade de imprensa, liberdade de profissão, autodeterminação de informação.
§ 51
Medidas contra as testemunhas contra as
testemunhas ausentes perante o juiz na
fase inquisitorial1
§ 70 Medidas contra testemunhas por recusa
imotivada de testemunhas ou prestar juramento (nas oitivas judiciais na fase de
inquérito1
Competente é basicamente o magistrado atuante
no juizado monocrático (Amtsgericht, § 162 StPO,
semelhante ao juizado especial brasileiro), em matéria de proteção do Estado (§ 120 Lei Orgânica
dos Tribunais) também o juiz ou ministro do inquérito junto ao Tribunal de Justiça ou do Superior
Tribunal de Justiça. Outras competências judiciais
estão anotadas nas notas de rodapé.
§ 81
Acomodação do acusado para preparação da perícia sobre o seu estado psíquico2
No “perigo na demora (ou iminente)“ é competente em geral para emitir a ordem o Ministério Público ou mesmo o investigador no inquérito (§ 152
GVG) - policiais.
“Perigo na demora” é dado, quando não resta muito tempo para se obter uma decisão judicial sem
comprometer o sucesso da investigação. Para se
definir “perigo na demora” são estabelecidos, especialmente em atenção à jurisprudência do Tribunal Constitucional Federal, requisitos bastante
rigorosos. A contínua acessibilidade de um juiz é
garantida através da Administração da Justiça. Se
o “perigo na demora” foi admitido indevidamente,
isso pode, consoante a jurisprudência, levar à proibição de apreciação das provas obtidas sem autori-
§ 81 a, c Exame corporal e de amostra de sangue3
§ 81 e
Exame de genética molecular3
§ 81 g
Exame de DNA para identificação3
§ 81 h
Teste de filamento genético3
§ 87 Abs. 3 Exame cadavérico e exumação de cadáver4
§ 94
Apreensão de objetos de prova3
§ 98a
Comparação automatizada e transmissão de dados pessoais (“varredura”)4
§ 99
Interceptação de correspondência
§ 100 a Monitoramente de telecomunicações4
§ 100 c Escuta de conversas privadas em residências (“grande operação de escuta”)5
§ 100 f
Escuta de conversas privadas ambiental
ou fora de ambientes fechados (“pequena operação de escuta”)4
série
Cadernos
do CEJ
§ 100g
levantamento de dados de tráfego das
telecomunicações e de localização. 4
§ 100 i
Investigação de dados identificadores e
de localização de aparelhos celulares4
§ 100 i Abs. 6 Adiamento da informação sobre
pessoas investigadas por medida que
não era deste conhecida (por exemplo:
monitoramento telefônico, emprego de
um policial não-identificado, etc.) por
mais de 12 meses (novo exame judicial
da medida após informar o investigado:
§ 101 parágrafo 7 frase 2)
§ 102
Busca e revista em suspeitos3
§ 103 Abs. 1 Satz 1 Busca e revista em outros3
§ 103 Abs. 1 Satz 2 Busca e apreensão em todos os
recintos de um prédio6
§ 110 a Emprego de um investigador sob disfarce ou infiltrado (ainda sem suspeito concreto)7
§ 110 b Abs. 2 Emprego de um investigador sob
disfarce ou infiltrado contra uma pessoa
determinada ou se essa dever entrar em
um recinto estranho a sua casa8
§ 111
§ 126 a Abrigo temporário em hospital psiquiátrico ou em uma instituição de reabilitação.13
§ 131 Abs. 3 Busca pública, busca pela televisão e
outras mídias14
§ 132
§ 132 a Proibição temporária de exercício de
profissão6
§ 138 a Exclusão de um defensor15
§ 161 a Medidas contra testemunhas e peritos
ausentes perante o Ministério Público16
§ 163 c Prorrogação de prisão temporária para
fins de identificação17
§ 163 d Varredura em rede (reunião de dados no
controle de fronteira e postos de controle conforme art. 111)3
§ 163 e Autorização para observação policial
§ 163 f
Instalação de postos de controle (“blitz”)
em ruas e praças3
§ 111 b Apreensão de bens suscetíveis de perda
ou recuperação10
§§ 112, 112 a, Mandado de prisão preventiva (ordem de prisão)11
§ 119
Medidas executórias da prisão preventiva12
Monitoramento ou vigilância - contínuos
– de longo prazo: acima de um mês 18
(até um mês, Ministério Público, até 24
horas, a polícia)
§ 73 SGB X (Código Social, 10. Livro – procedimento administrativo) Transmissão de
dados sociais (p. ex. de seguro-saúde, seguridade social) para a realização de um
processo criminal3
§ 111 a Perda temporária da permissão de conduzir9
[§ 111 o Arresto de bens para assegurar a pena patrimonial4. (declarada inconstitucional)
determinação de fiança para pessoas
sem domicílio permanente no país3
1
Pode ser exarada apenas por juiz.
2
O juízo competente é o do início do processo principal.
No perigo na demora ou iminente é possível o Ministério Público ou a polícia determinar a medida.
3
No perigo iminente é possível o MP determinar, mas
não a polícia.
4
43
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
44
Competente é a Seção Criminal do Tribunal do Estado,
no perigo iminente pode o presidente da Seção determinar sozinho.
5
Só o juiz é competente. Também no perigo iminente
nao há atribuição do MP ou da polícia
6
7
Pela polícia com concordância do MP.
Pela polícia com concordância do juízo no perigo iminente com concordância do MP.
8
Apenas o juiz é competente. Também no perigo na demora não pode a ordem partir do MP ou da polícia. Na
apreensao da carteira de habilitacao vige o § 94.
9
No perigo da demora também é possível a ordem
pelo MP ou polícia. Em publicações periódicas é exclusivamente o juiz o competente, noutras publicações também o MP em caso de perigo eminente (§ 111 n).
10
Somente o juiz é competente. Mas se permite prisão
temporária pelo MP e pela polícia (§ 127 Abs. 2) e, no
caso de flagrante, qualquer pessoa (§ 127 Abs. 1)
11
O juiz é competente. Existe, no entanto, competência
cautelar do MP, do diretor da casa prisional ou do agente penitenciário.
12
Somente o juiz é competente. Mas se permite para
prisão temporária pelo MP e polícia (§ 127 Abs. 2).
13
Competente é o tribunal ou MP, no perigo iminente
também a polícia.
14
O Senado do Tribunal de Justiça ou do STJ é competente.
15
Só o juiz poder ordenar prisão, outras medidas também o MP com direito do atingido exigir um exame judicial.
16
Apenas o juiz pode determinar isso (mesmo assim
pelo máximo de 12 horas).
17
Acima de um mês deve o juiz determinar, até um mês
o MP, e até 24 horas pode a polícia observar por própria
conta.
18
série
Cadernos
do CEJ
ich freue mich, dass ich heute zu
Ihnen sprechen darf. Das ist für mich eine große
Ehre.
Vorab ein paar Worte zu meiner Person:
Wie Sie wissen, bin ich in Deutschland Richter
am Bundesgerichtshof in Karlsruhe - und zwar
seit dem Jahr 2000. Karlsruhe liegt im Süden
Deutschlands. Zuvor war ich Vorsitzender einer
Wirtschaftsstrafkammer am L andgericht in
Stuttgart. Diese Stadt im Süden Deutschlands
dürfte Ihnen eher unbekannt sein. Sie liegt etwa
80 km entfernt von Karlsruhe. Bekannt sind aber
einige Produkte von dort. Stuttgart ist die Heimat
von Daimler (Mercedes), Porsche und Bosch.
Nun aber zum Thema: Grundzüge des
deutschen Strafprozesses1.
Zunächst einige allgemeine Bemerkungen.
I d e a l t y p i s c h w e rd e n d re i A r t e n d e s
Strafverfahrens unterschieden, das inquisitorische
Strafverfahren, das kontradiktorische
Strafverfahren und das konsensuale Strafverfahren.
Das inquisitorische Strafverfahren ist dadurch
gekennzeichnet, dass alle zur Entscheidungsfindung
notwendigen Informationen von Amts wegen von
staatlichen Organen zusammengetragen werden.
Dazu stehen auch Zwangsmittel zur Verfügung.
Im kontradiktorischen Strafverfahren ist
es – ähnlich wie im Zivilverfahren – Aufgabe
der Parteien, die Informationen für die
Entscheidungsfindung zusammenzutragen und
zu präsentieren. Als Parteien stehen sich ein
staatlicher oder privater Ankläger einerseits und
der Beschuldigte beziehungsweise Angeklagte
andererseits gegenüber. Aufgrund des von diesen
vorgetragenen Verfahrensstoffes entscheidet das
Gericht als unparteiischer Dritter.
Im konsensualen Strafverfahren unterwirft
sich der Angeklagte dem Strafangebot einer
staatlichen Stelle. Dabei handelt es sich oft um ein
zwischen der staatlichen Seite und der Seite des
Beschuldigten ausgehandeltes Ergebnis, das nicht
nur die Strafe sondern auch den Schuldspruch
umfassen kann; der so genannte Deal.
Der deutsche Strafprozess ist grundsätzlich
inquisitorisch. Er ist beherrscht vom
Amtsermittlungsgrundsatz. In den vergangenen
Jahrzehnten entwickelte sich in der
strafgerichtlichen Praxis bei der Bemessung der
Strafe auch eine konsensuale Vorgehensweise.
Dies war und ist heftig umstritten. Im Jahre
2009 wurden Regelungen dazu auch ins Gesetz
aufgenommen. Dies hat die Gemüter allerdings
nicht beruhigt. Dazu später mehr.
Ich komme nun zu den Rechtsquellen des
deutschen Strafverfahrens:
D i e w e s e n t l i c h e n Re c h t s q u e l l e n s i n d
die Strafprozessordnung (StPO) und das
Gerichtsverfassungsgesetz (GVG). Die
Strafprozessordnung regelt im Wesentlichen den
Gang des strafrechtlichen Erkenntnisverfahrens. Sie
bindet die öffentliche Gewalt bei der Ermittlung von
Straftaten. Das Strafverfahrensrecht ist „geronnenes
Verfassungsrecht“; seine Ausgestaltung und seine
Umsetzung in der Strafverfolgungspraxis sind
ein Seismograph für die Staatsverfassung2. Das
Gerichtsverfassungsgesetz regelt insbesondere
den Aufbau und die Zuständigkeit der Gerichte in
Zivil- und in Strafsachen, die Zuständigkeit und die
1 Paragrafen ohne Nennung eines Gesetzes sind solche
der Strafprozessordnung.
2 Kudlich, Strafverfolgung im Internet, GA 2011,
193, 194
Grundzüge Des
Deutschen Strafprozesses
“
45
46
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Besetzung der einzelnen Spruchkörper sowie die
Organisation der Staatsanwaltschaft.
Beide Gesetze stammen aus dem Jahre 1877.
Sie haben im Laufe der Jahrzehnte zahlreiche
Änderungen und Ergänzungen erfahren.
Dies hat die Übersichtlichkeit natürlich nicht
gerade erhöht. Einer der Autoren des größten
Kommentars zur StPO meint deshalb: Das
Strafprozessrecht „erscheint als ein aufs Höchste
ausdifferenziertes, wenig übersichtliches, weil
durch zu viele Einzeländerungen patch-workartig nur noch mit Mühe kohärentes, kompliziertes
und kaum noch verständliches Rechtssystem“ 3.
Die Leistungsfähigkeit des der StPO im Grundsatz
unverändert zugrunde liegende Prozessmodells
[also das inquisitorische Verfahren] wird
zunehmend fragwürdig“4.
Diese Auffassung teile ich nicht. Das
System hat sich über lange Zeit entwickelt
und bewährt. Die deutsche Strafjustiz ist im
internationalen Vergleich durchaus leistungsfähig
und vergleichsweise schnell, trotz zu geringer
Ressourcen in einigen Teilbereiche, wie etwa bei
der Verfolgung von Wirtschaftstraftaten.
Eine grundlegende Rechtsquelle für das
Strafverfahren ist naturgemäß unsere Verfassung,
das Grundgesetz aus dem Jahre 1949 mit
seinen Grundrechten. Darin heißt es aber
auch: „Die rechtsprechende Gewalt ist den
Richtern anvertraut“5. Das war lange keineswegs
selbstverständlich. In Steuerstrafsachen gab es
ursprünglich noch ein Unterwerfungsverfahren6.
Wenn der Beschuldigte das Steuervergehen
vorbehaltlos einräumt hat, so konnte er sich der
in einer Niederschrift bei der Finanzverwaltung
festzusetzenden Strafe sofort unterwerfen.
Die Unterwerfung stand einer rechtskräftigen
Verurteilung gleich. Es dauerte immerhin bis
zum Jahre 1967 bis das Bundesverfassungsgericht
3 Kühne in Löwe-Rosenberg, StPO 26. Aufl. Einl.
Abschn F, Rn. 190
entschied 7 , dass Kriminalstrafen nach dem
Grundgesetz nur durch Richter verhängt
werden dürfen. Auch bei minder gewichtigen
strafrechtlichen Unrechtstatbeständen geht dies
nicht in einem Verwaltungsverfahren. Das Grundgesetz nennt auch einige
Justizgrundrechte 8: „Vor Gericht hat jedermann
Anspruch auf rechtliches Gehör.“ „Eine Tat
kann nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit
bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde“
(nulla poena sine lege). „Niemand darf wegen
derselben Tat aufgrund der allgemeinen
Strafgesetze mehrmals bestraft werden“ (ne
bis in idem). Auch Rechtsgarantien im Falle
einer Freiheitsentziehung, etwa im Falle von
Untersuchungshaft, finden sich im Grundgesetz9.
Große Bedeutung kommt dem Grundsatz
d e r Ve r h ä l t n i s m ä ß i g ke i t z u , d e m a u c h
Verfassungsrang zukommt. Bei uns gibt es das
Sprichwort: „Man darf nicht mit Kanonen
auf Spatzen schießen“. Das gilt vor allem im
strafrechtlichen Ermittlungsverfahren. Der
Einsatz an sich gegebener Zwangsmaßnahmen ist
unzulässig, wenn der damit für den Betroffenen
verbundene Eingriff in seine Rechte im Vergleich
mit der Bedeutung der Straftat, die im Raum steht,
und im Hinblick auf den Grad des Tatverdachts
unverhältnismäßig wäre. So ist etwa bei der
Durchsuchung bei Berufsgeheimnisträgern größte
Zurückhaltung geboten. Berufsgeheimnisträger
sind z.B. Rechtsanwälte, Steuerberater, Ärzte,
Geistliche, Abgeordnete10.
Ähnliche Rechtsgarantien bietet die
Europäische Konvention zum Schutze
der Menschenrechte und Grundfreiheiten
(Menschenrechtskonvention – MRK –) vom 4.
November 1950, über deren Einhaltung auch
für Deutschland der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte in Straßburg wacht. Die MRK
schreibt insbesondre auch vor 11, dass Verfahren
7 BVerfGE 22, 49
8 Art. 103 Grundgesetz
4 aaO.Rn 192
9 Art. 104 Grundgesetz
5 Art. 92 Grundgesetz
10Vgl. §§ 53, 97
6 § 445 Reichsabgabenordnung von 1919
11Art 6 Satz 1 MRK
série
Cadernos
do CEJ
in einer angemessenen Frist verhandelt werden
oder aufgrund anderer Tatbestände strafbar
müssen. Dieser Bestimmung kommt gerade in
sein. Bei der Vernehmung der Frauen durch
Strafverfahren eine große Bedeutung zu. Bei
einen Richter im Ermittlungsverfahren wird der
Verstößen gegen dieses Beschleunigungsgebot
Beschuldigte in der Regel ausgeschlossen, da
durch Ermittlungsbehörden oder Gerichte,
sonst nicht mit offenen Angaben der Zeuginnen
m u s s d i e d a d u rch f ü r d en A n g e k l a g t e n
zu rechnen ist. Einen Verteidiger, der ein Recht
entstandene zusätzliche Belastung ausgeglichen
hätte, bei der Vernehmung dabei zu sein, hat
- kompensiert - werden. Dies geschieht nach
der Beschuldigte in diesem frühen Stadium
der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs
des Verfahrens häufig noch nicht beauftragt.
dadurch, dass das verurteilende Gericht
Meist verschwinden die Zeuginnen vor Beginn
anordnet, dass ein Teil der Strafe als vollstreckt
der Hauptverhandlung. Sie können auch nicht
gilt. Ein Teil der ausgesprochenen Strafe wird
zwangsweise festgehalten werden. Stehen
quasi erlassen. Insbesondere in langwierigen
dann keine ergänzenden Beweismittel mehr zur
Wirtschaftsstrafverfahren – ich erwähnte bereits
Verfügung, dann wird es schwierig sein, den
die unzureichende Ausstattung in diesem Bereich
Angeklagten allein aufgrund der Angaben der
- kommt dies leider nicht selten vor.
Zeuginnen während des Ermittlungsverfahrens
Großes Gewicht legt der Europäische
zu verurteilen. Es ist deshalb in derartigen Fällen
G e r i c h t s h o f f ü r M e n s c h e n re c h t e z u d e m
unerlässlich, dem Beschuldigten frühzeitig einen
auf die Gewährleistung des so genannten
Pflichtverteidiger zu bestellen, der dann an der
12
Konfrontationsrechts . Das heißt der Angeklagte
Vernehmung teilnimmt zur Gewährleistung des
muss in irgendeinem Stadium des Verfahrens
Konfrontationsrechts.
Gelegenheit gehabt haben,
den oder die Belastungszeugen
selbst unmittelbar zu befragen
Die deutsche Strafjustiz ist im internationalen Vergleich
oder durch seinen Verteidiger
durchaus leistungsfähig und vergleichsweise schnell,
unmittelbar befragen zu lassen.
trotz zu geringer Ressourcen in einigen Teilbereiche,
Der passende Ort dazu ist an
wie etwa bei der Verfolgung von Wirtschaftstraftaten.
sich die Hauptverhandlung.
Steht der Zeuge aber dort
nicht mehr persönlich zur
Verfügung oder macht er anders als während
Damit komme ich zum Gang des
des Ermittlungsverfahrens nunmehr von einem
Strafverfahrens in seiner Gesamtheit und dann
Zeugnisverweigerungsrecht Gebrauch, entfällt
zum Erkenntnisverfahrens.
diese Gelegenheit. Wurde dann auch während
Das Strafverfahren im weiteren Sinne gliedert
des Ermittlungsverfahrens dem Angeklagten
sich in zwei Teile: In das Erkenntnisverfahren
oder seinem Verteidiger keine Möglichkeit zur
und – nach Eintritt der Rechtskraft eines Urteils –
unmittelbaren Befragung, eröffnet, ist das Recht
folgt die Vollstreckung der Strafe oder auch einer
auf Konfrontation verletzt. Dies führt nach der
Maßregel zur Sicherung und Besserung, etwa der
Rechtsprechung des Bundesgerichtshof zwar nicht
Unterbringung in eine Entziehungsanstalt oder in
zu einem Verwertungsverbot, der Aussage des
einem psychiatrischen Krankenhaus.
Zeugen kommt aber geringere Beweisbedeutung
Uns geht es heute um das Erkenntnisverfahren.
zu. Als Beispiel sei folgende Situation geschildert:
D i e s e s g l i e d e r t s i c h i n d re i Te i l e , d a s
Werden Frauen aus Osteuropa gegen ihren
Ermittlungsverfahren, das Zwischenverfahren
Willen der Prostitution zugeführt können damit
und das Hauptverfahren.
verbundene Vorgänge als Menschenhandel
Hierzu wurde Ihnen eine Übersicht
ausgehändigt.
12 Art 6 Abs. 2 lit d MRK
47
48
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Am Anfang steht das Ermittlungsverfahren 13.
Dessen Ziel ist es herauszufinden, ob der
Beschuldigte der ihm zur Last gelegten Straftat
hinreichend verdächtig ist - hinreichend
verdächtig, um Anklage gegen ihn erheben zu
können. Er ist dann in diesem Maße verdächtig,
wenn nach Abschluss der Ermittlungen seine
spätere Verurteilung als wahrscheinlich erscheint.
„Herrin“ des Ermittlungsverfahrens ist die
Staatsanwaltschaft. Sie leitet die Ermittlungen.
Nur sie kann über die Anklageerhebung oder die
Einstellung eines Verfahrens entscheiden. Zu den
Ermittlungen bedient sich die Staatsanwaltschaft
weitegehend ihrer Ermittlungsbeamten. Das sind
im Wesentlichen die Beamten der Polizei oder
auch der Steuerfahndung und der Zollfahndung.
Die Praxis entspricht aber nicht mehr diesem
Idealmodell. Im Bereich der kleineren und
mittleren Kriminalität ermittelt die Polizei heute
weitgehend selbständig und legt erst dann, wenn
sie meint, den Sachverhalt ausreichend aufgeklärt
zu haben, die Akten der Staatsanwaltschaft vor,
die dann prüft ob das Verfahren eingestellt wird
oder ob Anklage erhoben wird oder ob unter
Umständen auch weiter ermittelt werden muss.
Bei der Verfolgung von Straftaten gilt in
Deutschland das Offizialprinzip. Das heißt der
staatliche Strafanspruch wird durch staatliche
Organe durchgesetzt. 14 Stichwort: Herrin des
Ermittlungsverfahrens ist die Staatsanwaltschaft.
Aber nahezu jede Regel kennt auch Ausnahmen.
So auch hier. In Fällen von geringerer Bedeutung
kann der Staatsanwalt bei den Tatbeständen
der Beleidigung, der Körperverletzung
u.a. 15 die Verfolgung ablehnen und die oder
den Geschädigten auf den so genannten
Privatklageweg verweisen. Das Tatopfer kann
dann selbst eine Anklageschrift gegen den
Schädiger beim zuständigen Gericht einreichen.
Außerdem gilt bei der Verfolgung von Straftaten
in Deutschland das Legalitätsprinzip im Gegensatz
zum Opportunitätsprinzip. Das Legalitätsprinzip
besagt, dass die Strafverfolgungsbehörden
verpflichtet sind, gegen alle Straftaten
einzuschreiten, sofern hinreichende tatsächliche
Anhaltspunkte für eine Straftat vorliegen, wenn
also ein Anfangsverdacht gegeben ist16.
Im Gegensatz dazu liegt in Deutschland
der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten
das Opportunitätsprinzip zugrunde.
Ordnungswidrigkeiten sind unbedeutendere
Regelverstöße, bei deren Begehung dem
T ä t e r ke i n k r i m i n e l l e r M a ke l a n h a f t e t .
Beispiele sind etwa falsches Parken oder
Geschwindigkeitsüberschreitungen im
Straßenverkehr. Hier liegt es im pflichtgemäßen
Ermessen der zuständigen Verwaltungsbehörde,
o b s i e e i n s c h re i t e t 1 7 . G e a h n d e t w e rd e n
Ordnungswidrigkeiten auch nicht mit
Kriminalstrafen, sondern mit Geldbußen.
Aber auch bei der Verfolgung von Straftaten
gibt es inzwischen Durchbrechungen
d e s L e g a l i t ä t s p r i n z i p s . B e re i t s v o r e t w a
90 Jahren wurden Bestimmungen in die
Strafprozessordnung eingefügt, wonach von der
Verfolgung von Vergehen wegen Geringfügigkeit
beziehungsweise bei geringer Schuld des Täters
abgesehen werden kann. Dies kann mit einer
Auflage 18 , in der Regel eine Zahlungspflicht,
geschehen oder auch ohne Auflage19. Sie sehen
das auf der Übersicht unter „Einstellung gemäß §§
153, 153a“. Von diesen Möglichkeiten wird heute
relativ großzügig Gebrauch gemacht bis hinein in
den Bereich der mittleren Kriminalität.
Außerdem kann der Verfahrensstoff bei
einer Vielzahl von Taten begrenzt werden 20. Bei
Betrügereien im Bereich von eingeworbenen
Geldanlagen handelt es sich oft um hunderte,
ja tausende von Einzelfällen. Da kann es
zweckmäßig sein, Fälle mit geringerem Schaden,
etwa unter 5.000,-- € von der Verfolgung
auszunehmen.
16§§ 152 Abs. 2, 163, 165
17§ 47 Ordnungswidrigkeitengesetz
13 §§ 151 ff
18§ 153a
14 § 152 Abs. 1
19§ 153
15vergleiche im Einzelnen § 374 Abs. 1
20§§ 154, 154a
série
Cadernos
do CEJ
Ermittlungshandlungen sind häufig mit
gewichtigen Eingriffen in die Rechte anderer
v e r b u n d e n , e t w a b e i D u rc h s u c h u n g e n ,
Ve r h a f t u n g e n ,
Überwachung
der
Te l e k o m m u n i k a t i o n u n d b e i v i e l e m
mehr.
Dies dürfen dann im Grundsatz
d i e S t a a t s a n w a l t s c h a f t o d e r d i e Po l i z e i
nicht aus eigener Machtvollkommenheit
anordnen. Sie benötigen dazu die Erlaubnis
des Ermittlungsrichters 21 . Der historische
Begriff Ermittlungsrichter ist irreführend. Der
Ermittlungsrichter ermittelt nämlich nicht selbst.
Er prüft nur punktuell die Zulässigkeit einer
vorgesehenen Ermittlungsmaßnahme. Einzelne
Ermittlungshandlungen nimmt er nur auf Antrag
der Staatsanwaltschaft vor, etwa die richterliche
Vernehmung eines Zeugen, um die Verwertbarkeit
der Aussage in der Hauptverhandlung zu sichern.
Eine Liste der Fälle, in denen es der
Einschaltung eines Richters bedarf, haben Sie
erhalten. Darauf darf ich verweisen. Dem Blatt
können Sie auch entnehmen, in welchen Fällen
die Staatsanwaltschaft oder die Polizei bei Gefahr
im Verzug vorläufig tätig werden dürfen.
Nach Abschluss der Ermittlungen entscheidet
der Staatsanwalt - nach Anhörung des
Angeklagten, versteht sich -, ob das Verfahren
mangels hinreichenden Tatverdachts eingestellt
wird 22, oder, falls der Tatverdacht genügt, ob
Anklage erhoben 23 oder das Verfahren wegen
geringer Schuld beziehungsweise wegen
Geringfügigkeit eingestellt wird 24 . Bei einer
Einstellung des Verfahrens mangels – aus
Sicht der Staatsanwaltschaft - genügendem
Tatverdachts kann das ein Geschädigter mit
dem Klageerzwingungsverfahren 25 gerichtlich
überprüfen lassen.
Erhebt der Staatsanwalt Anklage, so muss
er entscheiden, zu welchem Gericht er die
Anklageschrift sendet. Wie Sie auf einem
21§ 162
22§ 170 Abs. 2
23§ 170 Abs. 1
24 §§ 153, 153a
25 §§ 172 ff
weiteren Blatt – zum Instanzenzug -, das Ihnen
ausgehändigt wurde, entnehmen können, gibt
es dazu in Deutschland drei Möglichkeiten,
den Einzelrichter beim Amtsgericht, das
Schöffengericht beim Amtsgericht oder das
Landgericht.
Sie sehen auf dem Blatt noch das
Oberlandesgericht als 1. Instanz in wenigen Fällen.
Zum Oberlandesgericht klagt im Grundsatz nur der
Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof
an und zwar in Staatsschutzsachen von Gewicht,
etwa gegen Terroristen oder bei Spionage. Seit
Kurzem hat der Generalbundesanwalt auch die
Ermittlungszuständigkeit bei schwerwiegenden
Verstößen gegen das Außenwirtschafts- oder
Kriegswaffenkontrollgesetz.
Ich schiebe hier nun einige Anmerkungen
zum Gerichtsaufbau und zum Instanzenzug in
Strafsachen ein. Beides ist auf besagtem Blatt
aufgezeichnet. Der historisch gewachsene
Gerichtsaufbau in Deutschland irritiert
Außenstehende zunächst etwas.
Der Gerichtsaufbau ist vierstufig. Das unterste
Gericht ist das Amtsgericht, darüber steht das
Landgericht, dann das Oberlandesgericht und
schließlich der Bundesgerichtshof. Das bedeutet
natürlich nicht, dass Strafverfahren diese vier
Stufen durchlaufen können. Vielmehr haben wir
- wie Sie dem Blatt entnehmen können - teilweise
drei Instanzen, teilweise nur zwei Instanzen.
Bei der kleineren Kriminalität geht die Anklage
zum Einzelrichter beim Amtsgericht, bei der
mittleren Kriminalität zum Schöffengericht beim
Amtsgericht. Beim Schöffengericht entscheidet
ein Berufsrichter mit zwei ehrenamtlichen
Richtern, den so genannten Schöffen. Gegen
die Entscheidungen der Amtsgerichte ist das
Rechtsmittel der Berufung gegeben. Damit wird
eine weitere Tatsacheninstanz bei der kleinen
Strafkammer (ebenfalls ein Berufsrichter und
zwei Schöffen) des Landgerichts eröffnet. Gegen
die Urteile des Landgerichts kann dann Revision
zum Oberlandesgericht eingelegt werden.
Bei schwerer Kriminalität wird demgegenüber
nur eine Tatsacheninstanz eröffnet, dann aber
vor der großen Strafkammer des Landgerichts
mit zwei oder drei Berufsrichtern und zwei
49
50
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Schöffen.. Ob das letztlich der Weisheit letzter
Schluss ist, darüber kann man streiten. Ich
komme immer mehr zu dem Schluss, dass auch
in diesen Fällen eine – vielleicht auf bestimmte
Beschwerdepunkte beschränkte – tatsächliche
Überprüfung in einer Berufungsinstanz möglich
sein sollte. Bislang gibt es aber gegen die Urteile
der großen Strafkammern beim Landgericht - wie
auch der Senate des Oberlandesgerichts - nur das
Rechtsmittel der Revision Über diese entscheidet
dann der Bundesgerichtshof.
Da der Instanzenzug bei einer Anklage zum
Amtsgericht bei den Oberlandesgerichten endet,
stellt sich die Frage nach der Gewährleistung
einer einheitlichen Rechtsprechung. Diese
wird durch folgende Regelung gesichert: Will
eine Oberlandesgericht in einer Rechtsfrage
v o n e i n e r E n t s c h e i d u n g e i n e s a n d e re n
Oberlandesgerichts oder des Bundesgerichtshofs
abweichen, dann muss es die Rechtsfrage dem
Bundesgerichtshof zur Entscheidung vorlegen26.
Der Bundesgerichtshof entscheidet dann aber
nur über die Rechtsfrage, nicht über die Revision
im Ganzen. Das macht dann später wieder das
Oberlandesgericht.
gegeben ist. Bejaht das Gericht diese Frage,
dann eröffnet es das Hauptverfahren und lässt die
Anklage zur Hauptverhandlung zu28. Andernfalls
lehnt es die Eröffnung ab. Dagegen steht der
Staatsanwaltschaft die befristete Beschwerde
zu 29. Hält das Gericht seine Zuständigkeit nicht
für gegeben, gibt es für die Übertragung auf ein
anderes Gericht spezielle Regelungen.30 Natürlich
wird der Angeklagte zu allem auch gehört.
Dem Zwischenverfahren wird von den
Gerichten häufig nicht die Bedeutung
zugemessen, die ihm zum Schutz des Angeklagten
vor unberechtigten Anklagen zukommen sollte.
Die Prüfung des hinreichenden Tatverdachts
erfolgt nicht selten zu oberflächlich. Allerdings
muss dabei auch betont werden, dass die
Staatsanwaltschaften nicht leichtfertig Anklage
erheben. Eine Ablehnung der Eröffnung kommt
daher in der gerichtlichen Praxis ohnehin nur
selten in Betracht.
Kernstück des Hauptverfahrens ist die
Hauptverhandlung. Sie findet vor dem so
genannten gesetzlichen Richter statt. Das heißt
die Zuständigkeit einer Gerichtsabteilung, etwa
einer Strafkammer und deren Besetzung darf
nicht gezielt oder willkürlich
für ein bestimmtes Verfahren
festgesetzt werden. Vielmehr
Bei der Verfolgung von Straftaten gilt in Deutschland das
muss von vorneherein nach
Offizialprinzip. Das heißt der staatliche Strafanspruch
abstrakten Regeln bestimmt
wird durch staatliche Organe durchgesetzt.
sein, welcher Richter oder
welcher Spruchkörper in
welcher Besetzung über
eine bei Gericht eigehende
Nach diesem Ausflug in den Gerichtsaufbau
Anklage zu entscheiden haben wird. Dies
und in den Instanzenzug zurück zum Gang des
Erkenntnisverfahrens.
28§ 207
Nach der Anklageerhebung folgt das so
29§ 210 Abs. 2
genannte Zwischenverfahren 27 . In ihm prüft
30§ 209 Hält das Gericht, bei dem angeklagt wurde,
das Gericht anhand der Akten – das Gericht
ein Gericht niederer Ordnung für zuständig, dann
kann auch ergänzende Ermittlungen anordnen
eröffnet es das Hauptverfahren bei diesem. Hält das
– ob auch aus seiner Sicht hinreichender
Gericht eine Gericht höherer Ordnung für zuständig,
Tatverdacht besteht, ob also nach Aktenlage
dann legt es die Sache dem höheren Gericht zur
die Wahrscheinlichkeit einer Verurteilung
Entscheidung über die Übernahmne des Verfahrens
26 § 132 Gerichtsverfassungsgesetz
27 §§ 199 ff
vor.Hält das Gericht eine Gericht höherer Ordnung
für zuständig, dann legt es die Sache dem höheren
Gericht zur Entscheidung über die Übernahme des
Verfahrens vor.
série
Cadernos
do CEJ
regeln die für jedes Jahr vor Jahresbeginn
vom Präsidium des jeweiligen Gerichts
beschlossenen Geschäftsverteilungspläne. Hinzu
kommen bei Kollegialspruchkörpern internen
Geschäftsverteilungspläne.
Für die Hauptverhandlung gilt der
Amtsermittlungsgrundsatz. Der entscheidende
Passus im Gesetz lautet: „Das Gericht hat
z u r E r f o r s c h u n g d e r Wa h r h e i t d i e d i e
Beweisaufnahme von Amts wegen auf alle
Tatsachen und Beweismittel zu erstrecken, die
für die Entscheidung von Bedeutung sind“31.
Für die Hauptverhandlung gelten weiter die
Grundsätze der Mündlichkeit32, der Öffentlichkeit33
und der Unmittelbarkeit 34. Nur das darf in das
Urteil einfließen, was zuvor in der – grundsätzlich
öffentlichen 35 - Hauptverhandlung mündlich
verhandelt wurde, in ständiger Anwesenheit
des Angeklagten, seines Verteidigers und des
Vertreters der Staatsanwaltschaft. Das Gericht
muss die Beweisaufnahme selbst durchführen und
auf die vorhandenen Beweismittel unmittelbar
zugreifen. Ein Zeuge ist in der Hauptverhandlung
zu vernehmen. Nur in Ausnahmefällen darf auf
frühere Vernehmungen zurückgegriffen werden,
etwa wenn der Zeuge inzwischen unerreichbar
ist. Ein Sachverständiger muss sein Gutachten
mündlich vortragen. Es kann nicht auf das
schriftliche Gutachten zurückgegriffen werden.
Urkunden sind zu verlesen.
Die übrigen Verfahrensbeteiligten können
durch Ausübung ihres Beweisantragrechts 36 auf
den Ablauf und den Inhalt der Beweisaufnahme
maßgeblich Einfluss nehmen.
Erwähnt sei noch, dass der Gesichtspunkt
des Opferschutzes zunehmend an Bedeutung
31§ 244 Abs. 2
32§§ 261, 249
33§ 169 Gerichtsverfassungsgesetz
34§§ 261, 226
gewonnen hat. Unter diesem Gesichtspunkt hat
die Rechtsprechung in einer Abwägung auch
zugelassen, den Grundsatz der Unmittelbarkeit
in der Beweisaufnahme in bestimmten
besonderen Fällen zurückzustellen. So sollen
etwa ei n em sexu el l m i ssb r au c h ten K in d
mehrfache Vernehmungen nach Möglichkeit
erspart bleiben. Wenn das Kind während des
Ermittlungsverfahrens – insbesondere richterlich
- vernommen wird, wird die dies heutzutage
regelmäßig auf Video aufgenommen. Darauf
kann dann auch in der Hauptverhandlung
zurückgegriffen werden, um dem Kind eine
erneute Konfrontation mit dem Erlittenen zu
ersparen.
Ein Strafverfahren kann auch noch in der
Hauptverhandlung wegen Geringfügigkeit oder
wegen geringer Schuld ohne oder mit einer
Auflage für den Angeklagten eingestellt werden.
Sonst gilt die gesetzliche Vorschrift 37 : „Die
Hauptverhandlung schließt mit der auf die
Beratung folgende Verkündung des Urteils.“
Das Urteil enthält in der Regel entweder eine
Verurteilung oder einem Freispruch. Stellt
sich erst in der Hauptverhandlung ein nicht zu
beseitigendes Verfahrenshindernis heraus, dann
wird das Verfahren durch Urteil eingestellt 38 .
Ein solches Verfahrenshindernis ist etwa die
Verjährung einer Straftat.
Zum Abschluss darf ich noch auf die sehr
umstrittenen neueren gesetzlichen Bestimmungen
zur Verständigung über das Verfahrensergebnis39
eingehen. Es geht regelmäßig um schwierige
Verfahren mit einem schweigenden oder
bestreitenden Angeklagten, in denen sich
die Notwendigkeit einer langwierigen
Beweisaufnahme abzeichnet. In derartigen Fällen
hatte die gerichtliche Praxis schon seit Jahrzehnten
Absprachen über die - verminderte - Strafhöhe
im Falle eines Geständnisses getroffen. Meist
folgte dann nach Urteilsverkündung ein sofortiger
Verzicht auf Rechtsmittel. Der Bundesgerichtshof
35Die Öffentlichkeit kann in Ausnahmenfällen
ausgeschlossen werden, etwa wenn die Intimsphäre
des Angeklagten oder eines Zeugen betroffen ist.
Jugendgerichtsverfahren sind nicht öffentlich.
37 § 260 Abs. 1
36§ 244 Abs. 3-5
39 §§ 257b ff
38 § 260 Abs. 3
51
52
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
hat dann bestimmte Regeln dazu aufgestellt. Nun
hat der Gesetzgeber im Jahre 2009 versucht,
dies in gesetzliche Regeln zu fassen. Er hat
bestimmt: In jedem Stadium des Verfahrens sind
Erörterungen über den Sach- und Rechtsstand
und auch über ein mögliches Verfahrensergebnis
für den Angeklagten möglich. Das ist eigentlich
eine Selbstverständlichkeit und hätte keiner
ausdrücklichen Regelung bedurft. Zeichnet
sich in diesen Gesprächen die Möglichkeit einer
Verfahrensabkürzung ab, so nennt das das Gericht
die Höhe der maximalen Strafe im Falle eines
Geständnisses des Angeklagten. Genauer gesagt
muss eine bestimmter Strafrahmen genannt
werden. Entscheidend ist aber meist allein die
Obergrenze. Dies bedarf dann der Zustimmung
des Angeklagten und der Staatsanwaltschaft. Legt
der Angeklagte anschließend ein Geständnis ab,
so ist das Gericht an seine Zusage gebunden. Ein
Rechtsmittelverzicht nach Urteilsverkündung
wurde in diesen Verständigungsverfahren
verboten. Dem Angeklagten soll immer die
Möglichkeit erhalten bleiben, sich während
der gesamten Wochenfrist zur Einlegung eines
Rechtsmittels dies reiflich zu überlegen.
Viele sehen in diesem Verständigungsverfahren
einen unauflösbaren Widerspruch zum nach
wie vor geltenden Amtsermittlungsgrundsatz
unseres grundsätzlich inquisitorischen
Verfahren. Auch die Gefahr des Missbrauchs
wird heraufbeschworen. Manche Richter
f ü h l e n s i c h d u rc h d a s P ro z e s s v e r h a l t e n
einzelner Verteidiger zu einer Verständigung
mit zu geringen Strafen geradezu genötigt,
etwa durch permanente Befangenheitsanträge
und unzählige Beweisanträge. Verteidiger
behaupten demgegenüber zuweilen, Gerichte
zwängen den Angeklagten zum Geständnis mit
der Androhung sonst sehr hoher Strafen. Die
Generalbundesanwältin forderte auf dem letzten
deutschen Juristentag eine effektive Eingrenzung
der Absprachepraxis.
Ich persönlich sehe bei einem ordnungsgemäß
durchgeführten Verständigungsprozess kein
P roblem. Missbrauch ist zwar nie völlig
auszuschließen. Seitens der Gerichte ist das aber
sicher kein Problem von Gewicht.
Ein Geständnis entbindet das Gericht nicht,
dieses auf seine Richtigkeit zu überprüfen, etwa
durch eine ergänzende Beweiserhebung, z.B.
durch Anhörung eines Ermittlungsbeamten.
Das gebietet der auch in diesen Fällen geltende
Amtsermittlungsgrundsatz 40. Die Berufsrichter
kennen im Übrigen auch die Akten und vermögen
schon deshalb den Wahrheitsgehalt eines
Geständnisses zu beurteilen. Die Vereinbarung
darf sich nur auf die Strafhöhe beziehen, die
angemessen bleiben muss. Der Schuldspruch
bleibt davon unberührt. Ob ein Diebstahl
oder ein Raub vorliegt, ist nicht verhandelbar.
Auch nach der Sach- und Rechtslage gebotene
Maßregeln der Sicherung und Besserung, wie die
Unterbringung in einer Entziehungsanstalt oder
in einem psychiatrischen Krankenhaus dürfen
nicht Gegenstand der Verständigung sein, dürfen
nicht wegverhandelt werden. Es geht allein um
die Höhe der Strafe, die, auch wenn sie bei einem
Geständnis naturgemäß niedriger ausfällt, noch
angemessen sein muss.
D a s Ve r s t ä n d i g u n g s v e r f a h r e n i s t ordnungsgemäß gehandhabt - eine sinnvolle
M ö g l i c h ke i t z u r A b k ü r z u n g s c h w i e r i g e r
Ve r f a h r e n . D i e s s p a r t R e s s o u r c e n , d i e
anderweitig zur Strafverfolgung eingesetzt
werden können. Und die Sicherung effektiver
Strafverfolgung hat Verfassungsrang. Dies hat
das Bundesverfassungsgericht immer wieder
betont.
Damit darf ich schließen. Ich danke für Ihre
Aufmerksamkeit.
40§ 257c Abs. 1 Satz 2: „§ 244 Absatz 2 bleibt unberührt.“
série
Cadernos
do CEJ
ANHANG
53
Amtsgericht
und Schöffengericht
Leichte und mittlere Kriminalität
Eingänge: ca. 880.000 Verfahren p.a.
Strafrichter
Berufung
Eingänge: ca. 57.000 Verfahren p.a.
Landgericht
Kleine Strafkammer
Revision
Eingänge: ca. 6.000 Verfahren p.a.
Oberlandesgericht
Strafsenat
Schwere Kriminalität
Revision
Eingänge: ca. 13 Verfahren p.a.
Oberlandesgericht
Strafsenat als 1. Instanz
Eingänge: ca. 3.300 Verfahren p.a.
Bundesgerichtshof
Strafsenat
Eingänge: ca. 15.000 Verfahren p.a.
Landgericht
Große Strafkammer
Revision
Instanzenzug in Strafsachen
54
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
série
Cadernos
do CEJ
Gerichtliche Kontrolle des strafrechtlichen
Ermittlungsverfahrens in Deutschland
Die Maßnahmen unter Richtervorbehalt im
Einzelnen:
Maßnahmen im Ermittlungsverfahren,
die unter Richtervorbehalt stehen
(§§ der StPO, soweit kein
anderes Gesetz genannt)
Ulrich Hebenstreit
Richter am Bundesgerichtshof
Richterliche Gestattungen sind dann
erforderlich, wenn eine Maßnahme Grundrechte
des Betroffenen berührt, etwa die Rechte
auf Freiheit, körperliche Unversehrtheit,
Eigentum, Unverletzlichkeit der Wohnung,
B r i e f - , Po s t - u n d Fe r n m e l d e g e h e i m n i s ,
Pressefreiheit Berufsfreiheit, informationelle
Selbstbestimmung.
Zuständig ist grundsätzlich der Richter am
Amtsgericht (§ 162 StPO), in Staatsschutzsachen
(§ 120 Gerichtsverfassungsgesetz) auch der
Ermittlungsrichter am Oberlandesgericht
beziehungsweise des Bundesgerichtshofs. Andere
richterliche Zuständigkeiten sind in den Fußnoten
vermerkt.
Bei „Gefahr im Verzug“ ist meist zunächst die
Anordnung durch die Staatsanwaltschaft oder
auch durch deren Ermittlungspersonen (§ 152
GVG) - Polizeibeamte - zulässig.
„ G e f a h r i m Ve r z u g “ i s t d a n n g e g e b e n ,
wenn nicht genügend Zeit bleib, eine
richterliche Entscheidung einzuholen, ohne
den Ermittlungserfolg zu gefährden. An die
Feststellung von „Gefahr im Verzug“ sind
insbesondere nach der Rechtssprechung
des Bundesverfassungsgerichts sehr hohe
A n f o rd e r u n g e n z u s t e l l e n . D i e s t ä n d i g e
Erreichbarkeit eines Richters ist durch die
Justizverwaltung sicher zu stellen. Wurde „Gefahr
im Verzug“ zu Unrecht angenommen, kann dies
nach der Rechtsprechung zu einem Verbot der
Verwertung der ohne richterliche Gestattung
erlangten Beweismittel führen, jedenfalls kommt
ihnen minderer Beweiswert zu.
§ 51
Maßnahmen gegen den beim Richter im
Ermittlungsverfahren ausgebliebenen
Zeugen1
§ 70
Maßnahmen gegen Zeugen
bei grundloser Zeugnis- oder
Eidesverweigerung (bei richterlicher
Vernehmung im Ermittlungsverfahren)1
§ 81
Unterbringung des Beschuldigten
zur Vorbereitung eines Gutachtens
über den psychischen Zustand des
Beschuldigten2
§ 81 a, c Körperliche Untersuchung, Entnahme
einer Blutprobe3
§ 81 e
Molekulargenetische Untersuchung3
§ 81 g
DNA-Identitätsfeststellung3
§ 81 h
Reihengentests3
§ 87 Abs. 3 Leichenöffnung und Ausgrabung
einer Leiche4
§ 94
B e s c h l a g n a h m e
Beweisgegenständen3
v o n
§ 98a
Maschineller Abgleich und
Übermittlung personenbezogener
Daten („Rasterfahndung“)4
§ 99
Postbeschlagnahme4
§ 100 a Überwachung der Telekommunikation4
§ 100 c A b h ö r e n d e s n i c h t ö f f e n t l i c h
gesprochenen Wortes in Wohnungen
(„Großer Lauschangriff “)5
55
56
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
§ 100 f
§ 100g
§ 100 i
Abhören des nichtöffentlich
gesprochenen Wortes außerhalb von
Wohnungen („Kleiner Lauschangriff “)4
E r h e b u n g
v o n
Telekommunikationsverkehrs- und
-standortsdaten 4
Ermittlung von Kenndaten und des
Standorts bei Mobilfunkgeräten 4
§ 100 i Abs. 6 Zurückstellung der Information
eines von einer Maßnahme Betroffenen,
der vorher hierzu nicht gehört wurde
(z.B: Telefonüberwachung, Einsatz
eines verdeckten Ermittlers usw.) über
12 Monate hinaus1 (erneute richterliche
Überprüfung der Maßnahme nach
Information des Betroffenen: § 101 i
Abs. 7 Satz 2)
§ 102
Durchsuchung beim Verdächtigen3
§ 103 Abs. 1 Satz 1 Durchsuchung bei anderen3
Diese wurde aber für verfassungswidrig
erklärt]
§§ 112, 112 a,Anordnung von Untersuchungshaft
(Haftbefehl)11
§ 119
Maßnahmen im
Untersuchungshaft12
Vo l l z u g
der
§ 126 a Einstweilige Unterbringung in einem
psychiatrischen Krankenhaus oder in
einer Entziehungsanstalt 13
§ 131 Abs. 3 Öffentlichkeitsfahndung, Fahndung
über das Fernsehen, sonstige Medien14
§ 132
Festsetzung einer Sicherheitsleistung
bei Personen ohne festen Wohnsitz im
Inland3
§ 132 a Vorläufiges Berufsverbot6
§ 138 a Ausschließung eines Verteidigers15
§ 103 Abs. 1 Satz 2 D u r c h s u c h u n g a l l e r
Wohnungen in einem Gebäude6
§ 161 a M a ß n a h m e n g e g e n d e n b e i d e r
Staatsanwaltschaft ausgebliebenen
Zeugen oder Sachverständigen16
§ 110 a Einsatz eines verdeckten Ermittlers
(noch kein konkret Verdächtiger)7
§ 163 c Länger währende Freiheitsentziehung
zur Feststellung der Identität17
§ 110 b Abs. 2 E i n s a t z e i n e s v e r d e c k t e n
Ermittlers gegen eine bestimmte Person
oder wenn dieser eine fremde Wohnung
betreten soll8
§ 163 d Schleppnetzfahndung (Sammlung
von Daten bei Grenzkontrollen und
Kontrollstellen nach 111)3
§ 111
Einrichtung von Kontrollstellen auf
Straße und Plätzen3
§ 111 a Vo r l ä u f i g e
Fahrerlaubnis9
Entziehung
der
§ 111 b Beschlagnahme von Gegenständen die
voraussichtlich dem Verfall oder der
Einziehung unterliegen10
[§ 111 o Anordnung eines dinglichen Arrests
zur Sicherung einer Vermögensstrafe4.
§ 163 e Au s s c h re i b u n g z u r p o l i z e i l i c h e n
Beobachtung
§ 163 f
L ä n g e r f r i s t i g e - d u rc h g e h e n d e Observation über 1 Monat 18 (bis 1
Monat Staatsanwaltschaft, bis 24
Stunden Polizei)
§ 73 SGB X (Sozialgesetzbuch, 10. Buch Verwaltungsverfahren)Übermittlung
von Sozialdaten (z.B. von Krankenkassen,
Rentenversicherungsträgern) für die
Durchführung eines Strafverfahrens3
série
Cadernos
do CEJ
1
Kann naturgemäß nur vom Richter angeordnet
werden.
und der Polizei (§ 127 Abs. 2) und bei antreffen
auf frischer Tat durch Jedermann (§ 127 Abs. 1)
Zuständig ist das Gericht für die Eröffnung des
Hauptverfahrens.
12
2
Bei Gefahr im Verzug ist auch Anordnung
durch die Staatsanwaltschaft oder die Polizei
möglich.
3
Bei Gefahr im Verzug ist auch Anordnung durch
die Staatsanwaltschaft möglich, nicht aber durch
die Polizei.
4
Zuständig ist eine große Strafkammer beim
Landgericht, bei Gefahr im Verzug bei deren
Vorsitzendem allein.
Der Richter ist zuständig. Es gibt aber
Eilzuständigkeit der Staatsanwaltschaft,
des L eiters der Vollzugsanstalt bzw. von
Vollzugbeamten).
Nur der Richter ist zuständig. Aber Recht zur
vorläufigen Festnahme der Staatsanwaltschaft
und der Polizei (§ 127 Abs. 2).
13
Zuständig sind Gericht oder Staatsanwaltschaft,
bei Gefahr im Verzug auch die Polizei.
14
5
Nur der Richter ist zuständig. Auch bei Gefahr
im Verzug keine Anordnungskompetenz bei der
Staatsanwaltschaft oder der Polizei
6
Durch die Polizei mit Zustimmung der
Staatsanwaltschaft.
Zuständig ist ein Senat des Oberlandesgerichts
oder des Bundesgerichtshofs.
15
Haft kann nur ein Richter anordnen, sonstige
Maßnahmen auch ein Staatsanwalt mit dem Recht
des Betroffenen, eine richterliche Überprüfung zu
verlangen.
16
7
Durch die Polizei mit Zustimmung des Gerichts
bei Gefahr im Verzug mit Zustimmung der
Staatsanwaltschaft.
Nur der Richter kann dies anordnen (auch dann
maximal 12 Stunden).
17
8
Nur der Richter ist zuständig. Auch bei Gefahr
im Verzug keine Anordnungskompetenz bei
der Staatsanwaltschaft oder der Polizei. Für
Beschlagnahme des Führerscheins gilt aber § 94.
9
Bei Gefahr im Verzug ist auch Anordnung
durch die Staatsanwaltschaft oder die Polizei
möglich. Bei periodischen Druckwerken ist
ausschließlich der Richter zuständig, bei sonstigen
Druckwerken ist bei Gefahr im Verzug auch die
Staatsanwaltschaft zuständig (§ 111 n).
10
Nur der Richter ist zuständig. Aber Rechts zur
vorläufigen Festnahme der Staatsanwaltschaft
11
Über einen Monat muss der Richter anordnen,
bis zu einem Monat genügt die Anordnung der
Staatsanwaltschaft, bis zu 24 Stunden darf die
Polizei in eigener Verantwortung observieren.
18
57
58
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Desembargador Federal Tadaaqui Hirose e Ministro Ulrich Hebenstreit.
“
DESEMBARGADOR FEDERAL
TADAAQUI HIROSE: Vamos dar prosseguimento aos nossos trabalhos. Tenho a honra e a
satisfação de apresentar a segunda palestrante
da data de hoje, a Exma. Ministra Maria Thereza de Assis Moura, do Superior Tribunal de
Justiça, que proferirá a palestra “Principais inovações do projeto do Código de Processo Penal
Brasileiro”.
Farei um pequeno resumo do currículo de
S. Exa.
Ministra do Superior Tribunal de Justiça, doutora e mestre em Direito Processual pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo,
especialista em Direito Processual Penal da Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo. Especialista em Direito
Penal Econômico Europeu pela Faculdade de
Coimbra, Instituto de Direito Penal Econômico
Europeu, e do IBCrim.
Então, tenho a honra de passar a palavra à
eminente Ministra.
Principais inovações do projeto de
Código de Processo Penal Brasileiro
Ministra
Maria Thereza de Assis Moura
Doutora em Direito Processual pela Faculdade de Direito da
Universidade de São Paulo.
Especialista em Direito Processual Penal da Faculdade de Direito
da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e em Direito
Penal Econômico e Europeu pela Faculdade de Coimbra – Lisboa.
Professora Doutora da Universidade de São Paulo e professora
convidada em diversas instituições fora do Estado de São Paulo.
Atualmente é Ministra do Superior Tribunal de Justiça, membro da
Terceira Turma e Presidente da Sexta Turma.
“
Antes de mais nada, gostaria de agradecer ao Desembargador Federal Tadaaqui
Hirose pelo convite que me foi feito para estar
aqui hoje para conversarmos um pouco sobre
as principais inovações do projeto de Código de
Processo Penal Brasileiro.
1 Escorço histórico
Para que possamos fazer uma análise das principais inovações do projeto do Código de Processo Penal, penso que é interessante e importante
fazer uma pequena digressão a respeito da inserção do CPP no seu tempo e das alterações que
advieram nesse período, porque o nosso Código
é de 1941 e, portanto, estamos completando os
seus 70 anos.
O Código entrou em vigor na década de 1940
em pleno Estado Novo. A característica da época
era a primazia do interesse do Estado sobre o particular e sobre o interesse privado. Na Exposição
de Motivos daquela época, vê-se que o CPP foi
marcado por aquelas influências políticas insertas
na Carta de 1937. Tanto é que, originariamente,
o Código previa a prisão preventiva obrigatória
nos processos por crimes a que fosse cominada
a pena de reclusão por tempo igual ou superior
60
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
a 10 anos. A fiança não era admitida para deliAlgumas regras postas na Constituição como,
tos apenados com reclusão, exceto se o réu fosse
por exemplo, a necessidade de que a busca e
menor de 21 ou maior de 70 anos, ou se a pena
apreensão se fizesse por meio de mandado, acamáxima não excedesse a dois anos.
bou prevalecendo, e inúmeras outras disposições
A apelação da sentença absolutória em protiveram de ser interpretadas de acordo com a
cesso por crime cuja pena fosse igual ou superior
Constituição, mas que não estavam expressamena oito anos tinha efeito suspensivo, impedindo a
te previstas no CPP. Dou outro exemplo: o direito
soltura do réu que tivesse sido absolvido. No júri,
ao silêncio, que a Constituição foi expressa em
o recurso do acusado só não tinha efeito suspenprever e o Código era expresso em punir. Então
sivo da soltura se a absolvição tivesse sido unâpassamos a conviver com regras constitucionais
nime. A decisão de pronúncia implicava prisão
que estavam em contradição com o que dispunha
obrigatória do pronunciado, se o crime não fosse
o Código de Processo Penal.
afiançável. O acusado só poderia apelar em liberdade se a infração fosse afiançável ou permitisse a liberdade
A alteração com a Constituição foi estrutural e isso
sem fiança.
trouxe, então, a necessidade de se revisarem as regras
Todos esses dispositivos estado Código de Processo Penal, de forma a modificá-las
vam inteiramente harmônicos
ou de se fazer uma leitura do CPP à luz da Constituição.
com os princípios até então
adotados pelo Estado, como eu
disse, eram fruto daquele mo3 O movimento reformista
mento político vivido. E as pequenas reformas
que se seguiram a partir do Código de 1941, no
Assim, no ano de 2000, formou-se uma Comiscurso do tempo, não tiveram o condão de afastar
são de reforma que apresentou 11 anteprojetos,
aquele caráter autoritário que até então se punha
em um primeiro momento, que foram discutidos
no Código de Processo Penal.
com a sociedade, e que resultaram na apresentação de oito projetos de lei. E qual foi a proposta
2 A Constituição de 1988
da Comissão? A ideia – acredito eu – era a de
que, tal como acontecera já com o Código CiO momento por nós hoje vivido é bem difevil, nós precisaríamos de um Código de Processo
rente daquele de 1941. Nós não vivemos sob o
Penal inteiramente novo para adequar as regras
influxo de golpes de estado e os ideais que inspiprocessuais à Constituição. Porém, a Comissão de
raram a Constituição de 1988 são bem diversos
reforma entendeu que, naquele momento, apredaqueles do Código de 1941. A alteração com a
sentar um Código inteiramente novo seria difícil.
Constituição foi estrutural e isso trouxe, então, a
E por quê? Alguns temas são extremamente comnecessidade de se revisarem as regras do Código
plexos, dentre eles o inquérito policial. Discutir,
de Processo Penal, de forma a modificá-las ou de
por exemplo, a respeito do inquérito policial dese fazer uma leitura do CPP à luz da Constituição.
manda aprofundamentos. O nosso instituto vem
Passamos então a conviver com uma situação
de 1870 e, portanto, não só o inquérito, mas inúestranha. Porque, enquanto a reforma não se fez
meras outras exposições requerem uma discus– e essa ideia da reforma foi-se forjando e só a
são mais complexa. Então a Comissão optou por
partir de 2000 a primeira Comissão de reforma se
reforma pontual, apresentando vários projetos e
constituiu –, passamos a conviver com uma Consesses projetos entre si guardavam uma coerência.
tituição que elenca inúmeros direitos e garantias,
E o que aconteceu? Na verdade, como toda
com um Código com uma estrutura como aquela
a reforma pontual, alguns projetos passaram a
a que me referi, que, no curso das décadas subseser aprovados paulatinamente e, portanto, isso
quentes, acabaram tendo modificações pontuais.
acabou trazendo um descompasso no sistema
série
Cadernos
do CEJ
processual penal a tal ponto, que os projetos
encaminhados ao Congresso Nacional em 2001
passaram, então, em 2003, com algumas alterações, mas em 2008 tivemos a aprovação e chamamos a reforma processual penal por meio de
três projetos de lei que modificaram as regras
relativas a provas, procedimento e júri. Com
isso, passamos a ter, ainda que de forma parcial, algumas regras já de acordo com os ideais
forjados pela Comissão de reforma de um processo penal acusatório, de um processo penal
com a garantia para o acusado, de tudo o que a
Constituição assegura.
4 O projeto do novo CPP
Mas vejam a curiosidade em relação às leis
que foram aprovadas exatamente há três anos
atrás, em junho de 2008. Duas delas foram
aprovadas no dia 9 e uma no dia 20 de junho,
para entrar em vigor em agosto de 2008. Essas
leis juntas alteraram mais de cem artigos do Código de Processo Penal, direta ou indiretamente. No dia 19 de junho, portanto exatamente na
data da publicação das leis, o Senado Federal
constituiu uma Comissão externa de juristas,
que foi presidida pelo Ministro Hamilton Carvalhido, do Superior Tribunal de Justiça, para
a elaboração de um projeto inteiro de Código
de Processo Penal.
A partir daí nós tivemos naquele mês as novas leis para entrar em vigor em agosto, e já em
julho a Comissão iniciou os seus trabalhos para
a elaboração de um projeto de Código inteiramente novo. Com a publicação de três leis novas,
faltaram, ainda para completar aquela ideia da
reforma pensada em 2001, os projetos de prisão
e medida cautelar, projeto de recursos e projeto
de inquérito policial. Então nós ficamos com uma
reforma parcial e agora a ideia de um Código de
Processo Penal inteiramente novo a um só tempo.
E só para adiantar, para que possamos tentar
compreender esse movimento da reforma, no
mês de maio, portanto já agora em pleno andamento do projeto de Código inteiramente novo,
há a promulgação da lei que altera a prisão em
medida cautelar aprovando um dos outros pro-
jetos daquela reforma. Passaremos então a conviver com uma reforma ainda não completa, já
imaginada em 2001, vamos ter uma nova lei que
disciplina a prisão em medida cautelar e, ao mesmo tempo, discutindo outras propostas colocadas
no projeto de Código de Processo Penal.
Então parece-me que vivemos um momento
difícil de reforma do Código de Processo Penal,
tentando a um só tempo conviver com o que temos, ainda não aprovado totalmente para acabar
uma sistemática posta em 2001, e a discussão de
um projeto totalmente novo. E qual me parece –
já adiantando uma das minhas conclusões – a dificuldade maior? Todos sabemos que a tramitação
no Congresso Nacional de um projeto de Código
novo demanda discussão e tempo. Exemplo disso
é o Código Civil, mais de 25 anos até que fosse
definitivamente promulgado. Então ainda teremos um tempo pela frente para que essa proposta seja discutida e efetivamente aprovada e não
sabemos de que forma. Enquanto isso, teremos
de conviver com a reforma levada a efeito em
2008 e 2011.
5 A tramitação e estrutura do novo CPP
A respeito propriamente do projeto, ele também merece aqui um esclarecimento. A Comissão externa de juristas, nove meses depois de
constituída, apresentou o seu trabalho para o
Congresso Nacional. Esse projeto é conhecido
como Projeto de Lei do Senado 156. Pensou-se
então em um texto original. A Comissão invoca todo arcabouço constitucional, elaborou,
de forma sistemática, todas as suas propostas e
esse projeto teve a sua tramitação no Senado
Federal.
No Senado sofreu o projeto dois substitutivos,
só ao segundo foram apresentadas 215 emendas,
sendo que dessas cerca de cem emendas e subemendas foram aprovadas e temos agora um
projeto de Código tramitando na Câmara dos
Deputados que já não é mais aquele texto originalmente concebido. Ele guarda a sua base,
mas várias previsões contidas no texto original já
foram alteradas. Até tive bastante trabalho para
tentar entender o que restou do texto original,
61
62
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
o que foi trazido como emendas já ao segundo
substitutivo, de maneira que várias das disposições já não foram aprovadas nesta primeira fase
de discussão.
O projeto de Código de Processo Penal está
dividido em seis livros. Possui uma Exposição de
Motivos muito bonita, que invoca o compromisso
com a Constituição e com as garantias individuais. Esse comprometimento com os direitos fundamentais consta na Exposição de Motivos, de
forma bastante enfática, reconhece, e afirma os
direitos fundamentais e diz que esse Código vai
reger-se pela Constituição e pelos tratados de que
o Brasil é signatário. Esse projeto adota, portanto, assim como já fizera a Comissão de reforma
de 2000, o princípio e o modelo acusatório. Tal
como acontece no Direito alemão, existem com
este muitas semelhanças em razão de se prever
a possibilidade de participação do juiz eventualmente de forma complementar na colheita
da prova. Também temos todo um histórico de
inquérito policial feito de forma administrativa,
chamada de “forma inquisitorial”. Mas a proposta do projeto é de modelo acusatório e cria a
figura muito controvertida do chamado “juiz das
garantias”.
6 Inovações do novo CPP
O juiz das garantias nada mais é – em comparação com o modelo alemão – do que a presença
do juiz no inquérito policial para decidir acerca
daquelas medidas que se podem eventualmente
tomar e que são restritivas em relação ao acusado. Então o juiz das garantias irá examinar a
necessidade de uma constrição à liberdade, de
uma medida cautelar e de todas aquelas postulações que demandam a presença de um juiz em
um inquérito. Isso separa o juiz do inquérito do
juiz do processo. Esta é uma novidade no nosso ordenamento, embora, por exemplo, em São
Paulo já exista a figura do juiz que trata apenas
do inquérito policial. O Código então traz essa
nova figura e diz a Comissão que isso se faz para
manter o distanciamento do juiz do processo em
relação àqueles elementos trazidos no inquérito
policial.
7 Inovações no inquérito policial
Eu gostaria de fazer aqui uma pequena análise
de alguns aspectos do projeto que consubstanciam alterações e novidades no processo penal.
A primeira delas refere-se à investigação criminal.
O texto aprovado pelo Senado simplifica o inquérito policial e traz uma diferença entre a figura
do investigado daquela do indiciado. Quando
se reúnem os elementos para o indiciamento,
propõem-se e asseguram-se ao indiciado todas
as garantias constitucionais e legais. Mas tanto
ao investigado quanto ao indiciado é garantido
o acesso a todo o material do inquérito policial –
obviamente restritas aqui àquelas diligências que
estiverem em andamento – e se possibilita àquele
que é investigado e ao indiciado ter acesso a todas as peças dos autos, com direito a tirar cópias
e de outros meios técnicos que possam existir,
como por exemplo, colheita de depoimento por
meio de audiovisual. Prevê-se que possa ser dada
à defesa cópia de todo esse material.
Assim, é possível, desde logo, que o investigado possa também atuar no inquérito policial,
propor meios de prova, e traz aqui, não de forma
explícita, aquela consideração da investigação
defensiva, possibilitando à defesa também fazer
uma prova que possibilite um resultado para ele
positivo ainda durante o inquérito policial. Traz
também uma modificação para nós, no Brasil,
muito relevante. Temos, no nosso ordenamento,
prazo para conclusão do inquérito policial, porém nenhuma sanção caso esse prazo seja desrespeitado. Agora, de acordo com a previsão, se
for aprovado, o prazo máximo de duração do
inquérito policial será de 720 dias, após o que,
se não estiver concluído, os autos serão encaminhados ao juiz das garantias para arquivamento.
Também se simplificam os atos de investigação
e se possibilita que as diligências sejam feitas de
forma mais informal e no menor prazo possível.
A autoridade pode colher informações no local,
e eventualmente colher um depoimento que não
seja unicamente de forma escrita, ou seja, uma
filmagem, gravação de vídeo, e, neste caso, o
resultado poderá ser transcrito ou conservado
em áudio.
série
Cadernos
do CEJ
Uma matéria que não foi acolhida em relação ao texto original do projeto é a relativa ao
arquivamento. Hoje, temos o arquivamento pedido pelo Ministério Público, mas determinado
pelo juiz. A proposta original da Comissão, que
repetia neste passo também a proposta feita em
2000, é de que o arquivamento deveria se dar no
Ministério Público. Mas o texto agora aprovado
que seguiu para a Câmara no final de dezembro
conserva o arquivamento nas mãos do Poder Judiciário.
Assim, há várias alterações que são relevantes
em se tratando do inquérito policial.
Outra inovação prevista no projeto é a possibilidade de ingresso da vítima enquanto parte civil
nos autos. Ela poderá atuar não apenas como
assistente do Ministério Público, mas também, se
desejar, como parte processual a ser alcançada
na sentença. E aqui o projeto disciplina um ponto
bastante polêmico, que diz respeito à possibilidade de imposição, já no âmbito penal, de dano
moral a ser arbitrado pelo juiz.
Uma observação: se eu não estiver equivocada, com a reforma de 2008, possibilitou-se ao juiz
na sentença estipular um valor de reparação de
danos. Hoje não se diz se isso é dano material
ou dano moral. Pressupõe-se
muito mais a possibilidade de
O projeto abre espaço para a chamada “justiça restaurativa”
um dano material, que é mais
ao instituir a possibilidade de composição civil dos danos
quantificável, mas o projeto
com efeitos de extinção da punibilidade no curso do processo
não faz distinção e possibilita
relativamente às infrações de menor potencial ofensivo.
a imposição na sentença penal
de dano moral, coisa absolutamente nova e não pensada
8 Inovações no processo penal
entre nós, no âmbito da justiça criminal. Sempre
costumamos fazer uma diferenciação entre a jusQuanto à ação penal, também o projeto de
tiça criminal e a justiça civil para entender que
Código traz uma alteração que me parece subso juiz criminal não deve ater-se à imposição de
tancial. Hoje, temos a ação penal de iniciativa
danos morais.
pública pelo Ministério Público, a ação penal
condicionada à representação do ofendido e a
9 Inovações no sistema probatório
ação penal privada. A proposta extingue a ação
penal privada e prevê que a ação é de exclusiva
Outra alteração prevista no projeto diz resiniciativa do Ministério Público, mas, em alguns
peito a uma distinção que se faz entre meios de
casos, poderá ser dependente de representação.
obtenção da prova e meios de prova. Nesse conE prevê a ação penal subsidiária da pública pelo
texto, por exemplo, a busca e apreensão é tida
particular em caso de morosidade do poder púcomo meio de obtenção de prova, ao lado do
blico.
acesso a informações sigilosas e à interceptação
Mas há várias novidades no projeto relativadas comunicações telefônicas. A esse respeito, o
mente à ação penal. O projeto abre espaço para
Código passará a disciplinar a interceptação das
a chamada “justiça restaurativa” ao instituir a
comunicações telefônicas, o que hoje é objeto
possibilidade de composição civil dos danos com
de lei especial. De acordo com o projeto, a inefeitos de extinção da punibilidade no curso do
terceptação não poderá exceder 60 dias, porém
processo relativamente às infrações de menor popermite prorrogações por igual período, desde
tencial ofensivo. Trata-se aqui de uma novidade
que continuem presentes os elementos que a auem relação aos crimes contra o patrimônio, quantorizaram, até o máximo de 360 dias, salvo se se
do atingirem bens exclusivamente de particular
tratar de crime permanente enquanto não cessae desde que praticados sem violência ou grave
da a permanência.
ameaça e, mais, torna esses crimes dependentes
Portanto, é uma disciplina também inteiramende representação, uma modificação muito signite nova daquela hoje existente, embora tenhamos
ficativa em relação ao que temos hoje.
63
64
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
toda uma discussão se o prazo hoje previsto para
a interceptação de 15 dias, prorrogável por mais
15, é único ou se, eventualmente, merece uma
prorrogação.
10 Inovações quanto aos
procedimentos
No que diz respeito aos procedimentos, o projeto incorpora várias das modificações que estão em
vigor desde 2008, porém com algumas alterações.
Só para exemplificar, a reforma se caracteriza pelo
fato de prever uma audiência una de instrução – e
já aqui no projeto se possibilita o fracionamento
da audiência em determinados casos.
Há uma novidade bastante importante, que diz
com o procedimento sumário. O projeto do novo
CPP permite que, antes de realizada a audiência
no procedimento comum, haja a possibilidade
de acordo entre as partes, com a imediata aplicação de pena mínima ou reduzida nos crimes cuja
pena máxima cominada não seja superior a oito
anos. Assim, até o início da instrução, o Ministério
Público e o acusado, por seu defensor, poderão
realizar acordo, desde que haja a confissão total
ou parcial em relação aos fatos, e, nesse caso, as
partes pedirão a dispensa da produção de provas
com a aplicação de uma pena no mínimo previsto
na lei e que poderá ser diminuída de um terço,
se as condições do agente e a menor gravidade
da infração possibilitarem. Nunca tivemos isso no
nosso ordenamento.
No que diz respeito ao procedimento do júri,
também há uma mudança que me parece significativa. Desde os bancos escolares, sempre
aprendemos que a competência do tribunal do
júri é para julgar crimes dolosos contra a vida e
os crimes que lhe são conexos.
Mas essa regra é alterada pelo projeto. O
júri só julgará em conjunto, quando houver a
continência. Em se tratando de conexão, o que
acontece? A reunião dos processos cessará com
a pronúncia, e caberá, então, ao juiz sentenciar
o crime conexo – ao juiz que estiver fazendo a
instrução do procedimento do júri, ou, se for já
durante o julgamento pelo tribunal do júri, pelo
juiz presidente.
O projeto do novo Código também passa a
disciplinar, no seu bojo, o procedimento dos juizados especiais criminais, o que hoje é objeto de
lei especial. Ele prevê, entre outras coisas, que,
no caso de descumprimento da transação penal,
poderá o Ministério Público oferecer denúncia,
coisa que hoje também, pelo menos na nossa jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, não
se admite.
11 Medidas cautelares
Uma questão muito importante refere-se às
medidas cautelares, que se torna, a meu ver, mais
importante diante da aprovação da lei, agora em
maio de 2011, que trata do mesmo assunto. O
projeto adota relativamente às medidas cautelares alguns princípios, postos na Exposição de
Motivos: princípio da presunção de não culpabilidade, a estrutura do modelo acusatório, proibindo que o juiz decrete medidas cautelares de
ofício no curso da investigação. Também adota o
princípio da proporcionalidade, e aqui posto da
seguinte maneira, hoje já adotada na lei, que está
no período de vacatio legis: a prisão se transforma
na última opção no caso de as medidas cautelares
alternativas à prisão não se recomendarem e não
se fizerem suficientes para a cautela no processo
penal.
Adota-se também uma grande novidade, o
princípio do prazo razoável para a prisão. Temos,
na Constituição, assegurada a garantia do prazo
razoável do processo, mas o Código estabelece
um prazo para a prisão cautelar. Em regra, decorridos 90 dias – e se eu não estiver equivocada em relação ao processo penal alemão – ,
o juiz deverá, terminado esse prazo, fazer uma
análise da necessidade ou não da manutenção
dessa prisão. O Código, então, estabelece prazos: primeiro, prazo para a prisão até a sentença;
depois, prazo para a prisão entre a sentença e o
trânsito em julgado, prevendo a possibilidade de
aumento desse prazo se houver a interposição
de recurso especial ou extraordinário. Prevê-se,
ainda, que, em determinados casos, esse prazo
poderá ser dobrado, no caso, por exemplo, de
a pena máxima ser superior a 12 anos. Assim,
série
Cadernos
do CEJ
somando-se todos esses prazos, o Código estabelece, pelo menos de uma maneira mais objetiva,
que, em nenhuma hipótese, a medida superará
quatro anos.
Em relação ao que hoje se põe no nosso ordenamento, é uma alteração significativa, porque, embora não tenhamos no Código vigente
uma disposição explícita e expressa quanto a
prazo, criou-se, com o decurso do tempo, uma
jurisprudência, embora hoje já bastante alargada, no sentido de que a prisão teria o prazo de
90 dias. Hoje, nós sabemos, isso não acontece,
até em razão das modificações que foram já
levadas a efeito com a reforma. Agora, com a
audiência una, em que tudo se passa na audiência com o interrogatório do acusado ao final,
isso trouxe, na prática, um aumento do prazo
de prisão. Agora, com a previsão aqui expressa
de duração de 180 dias até a sentença, podendo ser dobrado (mais 360 dias), com a soma dos
prazos não se poderá ultrapassar quatro anos,
coisa que hoje consideramos, em regra, como
excesso de prazo. De qualquer forma, há essa
previsão.
Mas a grande novidade do projeto em sede
de medida cautelar pessoal acaba de se transformar em lei, que é a possibilidade das medidas cautelares alternativas à prisão, denominadas no projeto de “outras medidas cautelares
pessoais”. E a ideia de que a prisão preventiva
deve ser a ultima ratio, ou seja, somente se essas medidas não se revelarem adequadas e suficientes, ainda que aplicadas de forma cumulativa, é que a prisão se dará. Outra previsão é
de que não caberá a prisão preventiva naqueles
crimes cuja pena máxima não ultrapasse três
anos. De acordo – e chamo aqui a atenção –
com a lei que entrará em vigor no mês que
vem, a prisão só caberá para aqueles crimes
cuja pena máxima seja superior a quatro anos.
O projeto faz algumas ressalvas: se o crime for
praticado com violência ou grave ameaça, será
possível a decretação da prisão preventiva, ainda que a pena não supere esses três anos, mas
a lei que vai entrar em vigor em julho não faz
essa ressalva. Então, o que eu chamei a atenção
no início da minha fala, essa perplexidade, de
termos, a um só tempo, duas reformas em andamento, com previsões que ainda não entraram
em vigor e um projeto que disciplina de forma
diferente.
O projeto também traz a revigoração do instituto da fiança, coisa que a lei que vai entrar em
vigor em julho já faz. Agora a fiança tem previsão expressa de sua decretação em número
muito maior de casos. Inclusive, pelo projeto, só
não se fixará uma fiança se verdadeiramente o
acusado não tiver condições de arcar com o seu
pagamento e se os valores fixados forem muito significativos. Ainda relativamente ao tema,
uma novidade: hoje, no nosso ordenamento, se
o crime for apenado com pena maior que dois
anos, a autoridade policial não pode arbitrar a
fiança. Agora poderá, nos crimes apenados até
cinco anos, exceto se praticados com violência
ou grave ameaça.
O instituto da prisão temporária é trazido para
o Código de Processo Penal. Hoje a prisão temporária é regulamentada em lei especial. O projeto
original tinha uma previsão que não foi acolhida
nessa primeira fase, e neste texto que agora está
em discussão no Congresso se retoma a ideia de
um rol dos crimes passíveis de prisão temporária,
mas se prevê expressamente que ela não poderá
ser utilizada como único objetivo de interrogar
o investigado, coisa que muitas vezes se verifica
na prática.
O projeto também traz, de uma forma bastante detalhada a disciplina das medidas cautelares
reais, como o sequestro de bens, em que se prevê a possibilidade de alienação antecipada dos
bens sequestrados em caso de fundado receio
de depreciação do patrimônio ou do seu perecimento, e cria também a figura do administrador judicial, quando não for o caso de alienação
antecipada.
12 Os recursos
No que diz respeito aos recursos, o projeto
altera, de forma bastante significativa, o que
hoje existe, e aqui também merece um parênteses. Um dos projetos não aprovados ainda da
Comissão de 2000 foi o relativo aos recursos e
65
66
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
13 As ações de impugnação
o projeto de novo Código de Processo Penal
utiliza boa parte das previsões daquele projeto
Outro aspecto diz respeito às chamadas “ações
original com algumas alterações. Analisandode
impugnação”, e aqui temos o ponto nodal,
as, cheguei à conclusão de que há uma aproxique é o habeas corpus. A Comissão de 2009 resmação entre o processo civil e o penal, na metringiu o cabimento do habeas corpus somente ao
dida em que traz para o bojo do projeto várias
acusado preso. Isso causou uma grande divergêndisposições hoje vigentes no processo civil. E
cia e discussão no mundo jurídico, principalmenisso significa para o processo penal uma restrite pelos advogados, que entendem que o último
ção ao recurso de embargos infringentes, tradiinstrumento que se tem em favor do acusado é o
cionalmente tidos como um recurso favorável
habeas corpus e que não deve se restringir apenas
à defesa sempre que for desfavorável a decisão
às hipóteses do acusado preso. Houve toda uma
no Tribunal, em determinados casos. Agora os
discussão a respeito da constitucionalidade desembargos infringentes tramitarão mais ou meses dispositivos, que estavam previstos no projenos nos moldes do processo civil: só quando
to, de maneira que o texto aprovado no Senado,
houver pelo Tribunal a alteração de decisão
em dezembro, retomou o que hoje temos como
que reforme a sentença de primeiro grau por
previsão do habeas corpus, vale dizer, a restrição
decisão não unânime.
imaginada pela Comissão não passou no Senado
Também o nosso recurso em sentido estrito,
Federal.
da década de 1941, no Código de Processo Penal, vira recurso de agravo.
E aqui também o projeto
[...] a grande novidade do projeto em sede de medida cautelar
aprovado no Senado alterou
o texto da Comissão externa,
pessoal acaba de se transformar em lei, que é a possibilidade
que foi constituída em 2009.
das medidas cautelares alternativas à prisão, denominadas
A Comissão tinha imaginado,
no projeto de “outras medidas cautelares pessoais”.
como no processo civil, que
todas as decisões interlocutóO projeto regula, ainda, o mandado de segurias seriam passíveis de recurso de agravo, mas
rança em matéria penal. Hoje não temos uma
isso não foi aprovado. Voltou-se à ideia de um rol
disposição expressa relativamente ao tema. O Códe possibilidades de recurso de agravo, de madigo traz as regras para o mandado de seguranneira que também prevê, assim como no procesça, para a sua apreciação no caso de não caber,
so civil, a interposição deste recurso diretamente
obviamente, habeas corpus ou habeas data contra
no Tribunal, sistemática hoje totalmente diversa
ilegalidade ou abuso de poder. Porém, não se
para o recurso em sentido estrito.
admitirá o mandado de segurança para atribuir
Também quanto à apelação as alterações se
efeito suspensivo a recurso ou contra ato judicial
dão para, basicamente, uniformizar o processo
contra o qual caiba um recurso com efeito suscivil com o penal. Hoje a nossa sistemática propensivo ou contra a decisão transitada em julgacessual penal é bastante peculiar, com dois modo. Assim, há essa normatização do mandado de
mentos distintos de interposição e de apresentasegurança em matéria penal, inédita no nosso
ção das razões, e passará a um único prazo de 15
ordenamento.
dias, já com a apresentação das razões.
E, por fim, temos um Livro do projeto de CóHá uma previsão, que hoje já é lei, no que
digo, que trata da cooperação jurídica internadiz respeito a recurso especial e extraordinário,
cional. Hoje, o Código de Processo Penal dedica
de que, quando a decisão negar seguimento ao
cerca de 20 artigos a este tema. O projeto dobra o
recurso, caberá o agravo, agora já nos próprios
número de disposições e prevê, aqui, a disciplina
autos do processo, como previsto expressamente
não só da carta rogatória e da homologação de
para o processo civil.
série
Cadernos
do CEJ
sentença estrangeira, mas também da extradição
passiva e ativa, o auxílio direto, a transferência
de pessoas condenadas e a transferência dos processos penais.
14 Conclusão
Então, basicamente estas são as matérias que
me pareceram mais significativas de novidades
e de alteração que estão no projeto de Código
de Processo Penal. Porém chamo a atenção: o
Senado aprovou o texto em dezembro de 2010,
que seguiu imediatamente para a Câmara dos
Deputados. O último andamento que eu obtive
é que, desde que chegou lá, nenhuma comissão
foi constituída ainda, o que leva à conclusão de
que teremos uma longa temporada de discussões. E mais: enquanto tramitava o projeto no
Senado Federal, várias entidades manifestaramse no sentido de apresentar sugestões de modificação do texto, incluindo o Supremo Tribunal
Federal, e eu não sei se também no âmbito do
Conselho Nacional de Justiça. Várias sugestões
foram levadas diretamente ao Ministério da Justiça, e tudo se espera que seja trazido agora na
discussão na Câmara dos Deputados. Vejam que
nós teremos ainda todo um período de discussão desse projeto e, de outro lado, não tivemos
tempo ainda de absorver as reformas de 2008.
E quando mais não fosse, com toda essa reforma aí em curso, foi promulgada a lei que altera
a prisão e medidas cautelares que entrará em
vigor agora em julho.
Por outro lado, temos um sistema carcerário reconhecidamente falido. Temos, para falar
em números redondos, cerca de 500 mil presos,
sendo destes mais ou menos 40% de presos provisórios que aguardam ansiosamente por uma
definição do legislador acerca das regras postas
para a liberdade e a prisão. Então, eu temo que
tenhamos aqui, falando já de Superior Tribunal
de Justiça, mais uma avalanche de habeas corpus
agora, com a entrada em vigor da lei, porque todos aqueles que estão presos irão pretender que
o juiz reveja a sua situação para saber se cabe
alguma medida cautelar alternativa à prisão. Isso
no curso da reforma.
Então, trago aqui a minha preocupação com
este tema. Entendo que é indispensável que tenhamos, de uma vez por todas, um Direito Processual Penal Constitucional colocado em prática com regras claras, bem postas, com garantias
para os cidadãos que estão se vendo às barras
da Justiça. Espero que possamos ter uma reforma que seja concluída num espaço de tempo
suficientemente rápido e também que se possa
conciliar, em termos de regras, algo que já está
sendo instituído com a reforma de 2008, já que
a ideia básica é a mesma, de garantia dos direitos fundamentais e da instituição de um processo
acusatório.
67
Pressupostos de admissibilidade do
Recurso Especial no STJ alemão
(Trad. Dr. Márcio Flávio Mafra Leal)
Professor Dr.
Alexander Bruns
Graduado em Direito na Universidade de Constança em 1992.
Doutor em Direito pela Universidade de Freiburgo em 1996;
Master of Laws pela Duke University School of Law, na Carolina do
Norte; Pesquisa pós-doutoral na Harvard Law School, Habilitação
(Tese de Cátedra) em Direito Civil, Processual Civil, Comercial
e Direito Comparado; Catedrático de Direito Civil e de Seguros
na Universidade de Göttingen; Decano da Faculdade de Direito
da Universidade de Göttigen, Catedrático de Direito Civil e
Processo Civil na Universidade de Friburgo; Diretor do Instituto
de Direito Processual Civil Alemão e Comparado.
“
I Escopo do trabalho
O recurso especial, como remédio processual
contra erro na aplicação de direito pelos tribunais, conhece, em códigos de processo importantes, configurações divergentes. A questão de
se saber sob quais pressupostos as partes obtém
acesso à instância especial, é de interesse prático
e científico de relevo, afinal a resposta a isso abriga, para as perspectivas de êxito em impugnar o
acórdão recorrido, um juízo prévio.
Uma análise de direito comparado é proveitosa exatamente porque informa sobre como uma
cultura processual civil lida com a possibilidade
de tratamento judicial de erros e de sua reparação por iniciativa das partes.
Na Europa, dada a total ausência de um acesso individual ao recurso especial perante o Tribunal de Justiça Europeu, surge, ainda, a questão da futura configuração e desenvolvimento
do direito processual no plano da Europa. No
direito processual alemão, o recurso especial é
classificado – diferentemente do Brasil (art. 102
e 105 da Constituição Federal brasileira) – no
âmbito dos recursos ordinários. Desde a reforma
de 2002, o recurso especial tem lugar somente,
conforme a processualística alemã, se o Tribunal
série
Cadernos
do CEJ
de Apelação, no acórdão recorrido (§ 543, I, n. 1,
do CPC)1 ou o Tribunal do Recurso Especial,2 ao
julgar o agravo de não admissibilidade (§ 543, I,
n. 2), o admitirem, decisão esta que é vinculante.
O antigo Recurso Especial pelo valor da causa está revogado. Para se entender o direito ao
recurso especial são de particular importância
a interpretação e a aplicação prática dos pressupostos de admissibilidade pelo Tribunal de
Apelação e STJ. Após um breve esboço do enquadramento constitucional serão apresentados
primeiro os pressupostos de admissibilidade do
direito ao recurso especial alemão. Na sequência serão analisados e classificados esses pressupostos do direito alemão em comparação com a
França, Inglaterra e EUA. Ao final, segue-se um
resumo das teses.
especificamente do processo de conhecimento
processual civil, mas também a possibilidade de
execução forçada, como instituto jurídico corolário. Assim, garante-se, consoante opinião do
Tribunal Constitucional Federal e da doutrina dominante, o acesso à Justiça, mas não o percurso
das instâncias subsequentes.
A Constituição assegura – assim o argumento
principal do art. 19, IV, da CF 3 – tutela jurídica
através do juiz e não contra o juiz. O Tribunal
Constitucional Federal modificou essa assertiva
em uma decisão plenária, no sentido de que o legislador está obrigado constitucionalmente a criar
expressamente um recurso judicial suficientemente
disciplinado para o caso de violação do contraditório. É verdade que, com isso, a tutela jurídica
contra decisões judiciais é garantida parcialmente, mas não forçosamente por
uma instância superior. Se
esse princípio relativamente
O recurso à subsidiária reclamação constitucional em
restritivo de fato se constitui
grande medida não se faz mais necessário, conforme o
numa resposta definitiva, ou
caso, embora obviamente nem todos os litígios possam
se a garantia de jurisdição –
ou devam ser afastados do Tribunal Constitucional Federal.
que o Tribunal Constitucional
extrai dos Direitos Fundamentais em conjunto com o Princípio do Estado de
II Enquadramento constitucional
Direito (art. 2, I; 14, I; 20 III da CF) e não do art.
19, IV, da CF – não exige, pelo menos em razão da
A garantia constitucional da jurisdição asseguConstituição, um controle de erros judiciais pela
ra ao indivíduo um acesso desimpedido à Justiça
instância superior – já que um exame no seio da
para fazer valer suas posições jurídicas radicadas
própria instância ou pelo mesmo órgão julgador
em direito substantivo. O Estado de Direito litipicamente fracassa – é um amplo campo, que, no
beral, que reivindica o monopólio dos poderes
presente contexto, será abordado exaustivamente.
estatais e proíbe, em princípio, a autotutela, deve
Isso corresponde, no entanto, a uma jurispruao jurisdicionado, conforme doutrina majoritária,
dência
constitucional, que, sempre quando o lenão apenas tutela jurídica em forma de processo,
gislador – como no CPC e em praticamente todos
os códigos de processo – prevê um recurso, o
1 N. do T.: CPC aqui se refere à Zivilprozessordnung
acesso à próxima instância não deve ser dificul(ZPO) alemã, que será omitida nas próximas citatado de forma inexigível e por razões não mais
ções, por estar implícito que é o Código de Processo
justificáveis constitucionalmente. Os dispositivos
Civil.
2 N. do T.: O Professor Bruns se refere a todos os tribunais superiores alemães que julgam em instância que
no Brasil se chama de “especial“ (Revision), ou seja,
o Superior Tribunal de Justiça (Bundesgerichtshof), o
Tribunal Superior do Trabalho (Bundesarbeitsgericht),
o Tribunal Federal Administrativo (Bundesverwaltungsgericht), o Tribunal Federal Social (Bundessozialgericht), e a Corte Financeira (Finanzgerichtshof).
3 CF refere-se à Constituição Federal alemã, chamada
Grundgesetz (Lei Fundamental). O art. 19, IV, pode
ser assim traduzido: “se alguém tiver seus direitos
violados pelo Poder Público, ser-lhe-á franqueada
uma via judicial. Desde que nenhuma outra jurisdição seja estabelecida, a via judicial será a jurisdição
comum [...].”
69
70
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
legais de admissibilidade cumprem, em princípio, esse parâmetro relativamente generoso. O
Tribunal Constitucional Federal confirmou grosso
modo, de forma coerente, a constitucionalidade
das normas que preveem pressupostos de admissibilidade em dois acórdãos: da 1ª Câmara do Primeiro Senado. Segundo eles o legislador esgotou
a sua ampla margem de discricionariedade e preservou os limites da clareza e determinabilidade
da norma e princípios gerais de isonomia.
Os tribunais tinham de concretizar as condições fáticas da regra de admissibilidade – segundo o acórdão da Câmara – como acontece,
após as dificuldades iniciais, até hoje, e com
isso se chega a uma linha uniforme e clara para
os jurisdicionados. A primeira Câmara do Primeiro Senado não aprofundou, no entanto, e
não disse uma só palavra sobre a tensão entre a
necessária uniformização da jurisprudência e a
independência judicial (art. 97, I, CF). Podem-se
ter opiniões divididas, se a apreciação da Câmara do Tribunal sobre a constitucionalidade das
regras de admissibilidade do recurso tiver sido
uma decisão feliz, mas se deve reter dela que
a Corte, em princípio, confirmou inteiramente
essa nova disciplina. Sem uma modificação dessa linha geral, pode-se questionar a constitucionalidade desse regramento de admissibilidade
com perspectiva de êxito, quando muito, por
causa de sua aplicação prática.
III A admissibilidade do recurso
especial no Direito Processual Civil
alemão
1 Fundamentos
O direito processual civil alemão permite o
acesso individual ao STJ na forma de recurso
especial, que em alemão leva o nome de Revision, contra decisões definitivas na instância de
apelação (§ 133, GVG,4 §§ 542, segs. do CPC). O
STJ registra em matéria civil atualmente cerca de
3.200 a 3.600 ingressos anuais de recursos espe4 N. do T.: Gerichtsverfassungsordnung (GVG) =
Lei Orgânica dos Tribunais.
ciais e agravos de não admissibilidade. O recurso especial pode se basear somente na violação
pelo acórdão recorrido de direito federal ou de
um preceito, cujo âmbito de validade se estenda
para além da jurisdição do Tribunal de Justiça do
Estado – Oberlandesgericht – (§ 545, I), embora
violações de normas de competência não sejam
nele apreciadas (§ 545, II).
O recurso especial tem lugar, desde a reforma do CPC em 2002, somente com a admissão
pelo Tribunal de Apelação (§ 543, I, n. 1) ou
– com provimento de um agravo de não admissibilidade – pelo próprio STJ (§§ 543, I, n. 2,
544). A revisão deve ser admitida – em princípio
à semelhança do Brasil, no caso o recurso especial para Superior Tribunal de Justiça brasileiro,
conforme o art. 105, inc. III, da CF –, quando a
matéria for relevante e não repetitiva (§ 543, II,
1, n. 1); quando for exigido um pronunciamento
do STJ para o desenvolvimento do Direito; ou
para o asseguramento de uma jurisprudência
uniforme (§ 543, II, 1, n. 2). Não há discricionariedade judicial para se definir qual o momento
determinante para a presença desses pressupostos de admissibilidade; basicamente o momento
é o do acórdão do Tribunal de Apelação, no
agravo de não admissibilidade excepcionalmente é por ocasião do acórdão que decide a admissão pelo STJ.
Em princípio, o STJ está vinculado pela decisão de admissibilidade do Tribunal da Apelação
(§ 543, II, 2), no entanto, pode o STJ, se considerar que os pressupostos de admissibilidade não
estão presentes, advertir as partes e dar vista ao
recorrente para que se manifeste e, por decisão
unânime, rejeitá-la, decisão essa cujo fundamento deve apenas fazer remissão à advertência anteriormente feita (§§ 552a, 522, II, 2 e 3). Essa
ruptura da – em princípio – vinculação do STJ à
decisão de admissibilidade do Tribunal da Apelação deve-se à compreensível pretensão de se
imporem limites ao volume de trabalho; entretanto, sob o aspecto dogmático, o preceito, que
foi introduzido na primeira Lei de Modernização
da Justiça é, em última instância, uma quebra
no sistema, embora venha resistindo ao controle
judicial de constitucionalidade.
série
Cadernos
do CEJ
Excepcionalmente, com a concordância do
recorrido, admite-se, presentes os mesmos pressupostos e com a supressão da instância de apelação, um envio do recurso especial diretamente ao
STJ, chamado “recurso especial saltado” (§ 566).
A tutela jurídica individual como finalidade do
recurso especial é fortemente sobreposta pelo interesse público sob o pretexto de relevância fundamental (repercussão geral), desenvolvimento
do direito e uniformização da jurisprudência.
Ao lado do recurso especial em matéria cível,
tem-se o agravo de não admissibilidade (Art. 93,
I, n. 4a, da CF, § 13, n. 8a, da Lei Orgânica do
TCF 5), quando se pode questionar um erro cardeal na aplicação e desenvolvimento do direito.
Na prática, as fronteiras entre as lides de direito
civil oriundas de lei ordinária e a garantia constitucional de jurisdição não raramente são difíceis
de se determinarem.
Uma alta densidade de controle de constitucionalidade e uma relativamente pequena barreira de intervenção podem dar a impressão, em
alguns ramos do direito civil, de que às vezes se
tem um recurso especial de constitucionalidade
ou uma espécie de recurso extraordinário no STJ.
Nos últimos anos, os números de ingressos de
reclamações constitucionais (Verfassungsbescherde) têm apontado para uma tendência crescente
contra acórdãos cíveis, passando de 1.859 (2005)
para 2.587 (2009), e têm ocupado a maior parte
da distribuição do Tribunal Constitucional Federal. O recurso especial, fortemente marcado pelos pressupostos de admissibilidade, tem, diante
desse pano de fundo, também uma função de
desafogar o Tribunal Constitucional Federal de
uma carga de trabalho desproporcionalmente
alta de decisões em reclamações constitucionais, fazendo com que a correção constitucional
devida se dê na instância comum. O recurso à
subsidiária reclamação constitucional em grande
medida não se faz mais necessário, conforme o
caso, embora obviamente nem todos os litígios
possam ou devam ser afastados do Tribunal Constitucional Federal.
5 N. do T.: TCF = Tribunal Constitucional Federal
2 Relevância fundamental ou “repercussão
geral” da matéria
A primeira bastante ampla e indeterminada
cláusula geral para a admissibilidade do recurso
especial, prevista na lei é a relevância da matéria de mérito. (§ 543, II, 1, n. 1).6 Os requisitos de
aperfeiçoamento ou desenvolvimento do direito e
asseguramento da uniformização da jurisprudência
(§ 543, II, 1, n. 2) são, conforme doutrina majoritária, apenas a concretização da relevância fundamental. Uma lide possui, assim, relevância fundamental, se ela levanta uma questão jurídica
passível de recurso e carente de esclarecimento e
que pode potencialmente se repetir em um número significativo e indeterminado de outros casos.
Uma questão jurídica é, conforme a tese dominante, em princípio carente de esclarecimento, se
sua resposta é controversa, se existe uma corrente
doutrinária oposta ou, ainda, se não houver nenhum precedente de Corte superior que a pacifique. Como exemplos, as justificativas do projeto
do governo aprovado – em parte confirmadas pelo
STJ nesse ínterim – sobre processos-modelo ou
testes, bem como processos, nos quais se trata de
interpretação ou eficácia de cláusulas contratuais
típicas, taxas contratuais, contratos de adesão, ou
outras condições gerais de contratação.
Relevância fundamental se atribui a uma
questão jurídica que está na iminência de modificação jurisprudencial. O STJ reconhece relevância
fundamental também, por exemplo, na ofensa a
princípios processuais. Assume-se como relevante, que implica admissibilidade do recurso especial,
quando se supere o caso concreto individual, conforme a doutrina amplamente majoritária, quando
o vício jurídico exige que se dê à práxis, por meio de
um julgado paradigmático, uma orientação referida
àquele conjunto fático para os casos futuros.
3 Requisito da exigência para
o desenvolvimento do direito
O segundo pressuposto de admissibilidade de
recurso especial para o STJ é a exigência de um
6 N. do T.: No Brasil, a relevância poderia ser tra-
duzida por a repercussão geral.
71
72
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
acórdão com a finalidade de “aperfeiçoamento do
nal de Justiça Europeu, de acordo com o art.
direito” (§ 543, II, 1, n. 2, alt. 1). Segundo a algo
234 da EG (Art. 267 da AEUV). Essa ampliação
nebulosa exposição de motivos do governo, à
do fundamento de admissibilidade, que pretenqual o STJ aderiu na sua jurisprudência, este funde levar em consideração as particularidades
damento revisional é admissível, quando o caso
do direito civil e processual civil europeu, não
concreto der margem para se estabelecer uma inencontra qualquer base na letra da lei. A sua
terpretação de preceitos legais de direito material
juridicidade é duvidosa, porque, em casos de
ou processual ou preencher lacunas legais. Este
possíveis diretrizes do Tribunal de Justiça Euroconceito dominante é, por vezes, tomado mais
peu, em última análise e sem esforço, pode-se
amplamente do que a versão legal; outras vezes,
acolher no pressuposto da relevância fundaporém, mais estreitamente. Uma primeira ampliamental, conforme § 543, II, 1, n. 1. Muito meção verifica-se no fato de que a necessidade de
nos é necessária – contra as justificativas da lei
um acórdão paradigmático para a interpretação
e do STJ – uma ampliação da admissibilidade
legal nada tem a ver com o aperfeiçoamento do
pelo aperfeiçoamento do direito a casos de indireito em sentido metodológico. Uma segunda
terpretação legal, que, de certa forma, tocam
ampliação da letra da lei ocorre no objetivo de
a rotina dos tribunais de todas as instâncias e,
colmatar lacunas de modo geral, de forma que
por isso, devem ser atribuídos aos demais presnão só o aperfeiçoamento do direito para além
supostos legais de admissibilidade (§ 543, I,1,
da lei é incluído, mas também a analogia.
n. 1, n. 2, alt. 2).
A admissão do recurso especial com a finalidade do reconhecimento jurisprudencial
A proibição geral de arbitrariedade é violada, quando o acórdão
de uma analogia é sem dúvido Tribunal da Apelação não for sustentável juridicamente
da plena de sentido, como no
sob nenhum aspecto e se baseie em ponderações estranhas
caso do aperfeiçoamento do
ao objeto do litígio (“ilegalidade palpável“) [...]
direito clássico, e deveria ter
sido acolhida na ideia normativa do legislador da reforma de
2002. Além disso, o recurso especial será tamMais estreita é a fórmula interpretativa domibém admitido, conforme o § 543, II, 1, n. 2, alt.
nante da exposição de motivos do governo, na
1, se o STJ almejar não seguir uma analogia ou
medida em que ela estabelece a necessidade de
desenvolvimento do direito adotado no acórum acórdão paradigma. Em razão dessa limitadão impugnado, sem que se necessitasse um
ção, o STJ parte do princípio de que os pressuexame posterior da relevância fundamental,
postos de admissibilidade só são preenchidos se,
segundo o § 543, II, 1, n. 1. Isso não resulta da
para o julgamento, faltarem total ou parcialmente
letra da lei do pressuposto de admissibilidade,
fatos passíveis de serem generalizados e tipificamas, sim, do sentido e finalidade positivada de
dos para uma orientação paradigmática. A crítica
forma inacabada na lei para colocar questões
a essa restrição é, por um lado, de se acolher, pois
de aperfeiçoamento do direito em sentido
o material legislativo não contém nenhum ponto
amplo nas mãos das instâncias superiores. Se
de apoio expresso para a redução dos pressuhouver dúvida se as razões do acórdão quespostos feito pela instância especial. Entretanto,
tionado se baseiam na interpretação da lei
a opinião do STJ é baseada no critério normatiou no aperfeiçoamento do direito, leva-se à
vo da exigência de uma decisão por parte do
admissibilidade do recurso especial.
tribunal revisional e deve ser aceita, em última
A doutrina dominante quer admitir o recurso
análise – principalmente por falta de garantia
especial, por conta do aperfeiçoamento do
constitucional do acesso individual das partes ao
direito, se se cogitar de uma diretriz do Triburecurso especial na Alemanha.
série
Cadernos
do CEJ
4 Exigência do asseguramento da
uniformização da jurisprudência
O maior campo de aplicabilidade prática é
provavelmente o requisito de que o acórdão
em sede especial atenda ao asseguramento da
uniformização da jurisprudência (§ 543, II,
1, n. 2, alt. 2). Divergências em sentido estrito
ocorrem quando o acórdão recorrido estabelece uma assertiva jurídica abstrata que diverge
objetivamente de um acórdão de um tribunal
superior ou de mesmo nível hierárquico ou de
um colegiado do mesmo tribunal. Nas divergências na jurisprudência de diferentes tribunais de
justiça estaduais, o STJ procura averiguar, se o
acórdão que é parâmetro de comparação já era
conhecido do Tribunal de Justiça no seu acórdão divergente, o que, eventualmente pode conduzir a um estreitamento não previsto na letra
da lei, tampouco nos materiais legislativos e até
contraria a sua finalidade de guarda da consistência da jurisprudência.
Além disso, o asseguramento da uniformização da jurisprudência pode exigir a admissibilidade do recurso especial, conforme a doutrina
dominante, também em casos de divergência em
sentido mais amplo, na medida em que se deve
evitar que “diferenças difíceis de tolerar surjam
ou persistam na jurisprudência”, na qual a relevância do acórdão recorrido seja crucial para o
direito como um todo.
Julgamentos diversos em quadros fáticos
idênticos sem signifcado especial para a jurisprudência em geral não se constituem em
fundamento para a admissibilidade. Mesmo
erros evidentes na aplicação do direito não
fundamentam a admissibilidade do recurso especial, salvo se houver o perigo de repetição
e reprodução do julgado. Isso vale, segundo a
doutrina dominante, em princípio, tanto para
violações contra o direito material, quanto processual. O STJ exige aqui pontos de referência
concretos. Admite-se o perigo de repetição no
caso de afastamento contínuo da jurisprudência do tribunal superior, e neste caso o STJ exige adicionalmente que o Tribunal de Apelação
tenha adotado uma decisão divergente “de ma-
neira censurável“, isto é, com conhecimento da
jurisprudência do STJ.
Perigo de repetição e reprodução ocorre, por
exemplo, quando o fundamento do acórdão recorrido se baseia numa compreensão equivocada
da jurisprudência do STJ ou quando se espera
uma generalização e uma grande quantidade
de casos futuros, ou, ainda, quando o Tribunal
da Apelação reconhecidamente partiu de uma
premissa equivocada não presente no texto. O
critério decisivo é, portanto, sempre, se e em que
medida o erro na decisão prejudica duradouramente o interesse geral.
Independentemente de perigos concretos de
repetição e reprodução, o interesse geral na manutenção da confiança na jurisprudência é tangenciado, especialmente, por ofensa a Direitos
Fundamentais processuais previstos na CF ou outros acórdãos carentes de correção em virtude
da Constituição. Em tais casos, que são raros na
prática, a admissão do recurso especial contribui
para uma desoneração do Tribunal Constitucional Federal, seja pelo afastamento da violação
à Constituição, seja por causa de uma pré-apreciação do caso por um Tribunal Superior devido
ao reforço da ideia de subsidiariedade da reclamação constitucional. Exemplos de violações de
Direitos Fundamentais processuais são a ofensa
contra a garantia do juiz natural (art. 101, I, 2, da
CF) pela desconsideração arbitrária de normas
de competência ou de deveres de submissão da
questão atacada à instância competente, bem
como a não observância do contraditório (art.
103, I, da CF) pela não apreciação de alegações
das partes ou omissão de uma instrução judicial
obrigatória (§, 139, II – V).
Segundo a doutrina dominante, viola-se a garantia de tutela judicial constitucionalmente assegurada e, por isso, deve-se admitir o recurso
especial, quando o Tribunal de Apelação recusa
ao apelante a devolução de prazos para apelar ou
para arrazoar a apelação por conta de exigência
excessiva imposta ao seu procurador. A proibição
geral de arbitrariedade é violada, quando o acórdão do Tribunal da Apelação não for sustentável
juridicamente sob nenhum aspecto e se baseie
em ponderações estranhas ao objeto do litígio
73
74
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
(“ilegalidade palpável“), ou quando imposições
excessivas em relação à perspectiva de sucesso
das alegações desembocam em tratamento desigual indevido.
Uma violação do Tribunal da Apelação dos
limites constitucionais do aperfeiçoamento judicial do direito, como se extrai dos Direitos
Fundamentais em conjunto com o Princípio do
Estado de Direito e da Separação dos Poderes,
obriga da mesma forma à admissibilidade do recurso especial, por causa da divergência de característica constitucional (§ 543, II, 1, n. 2, alt.
2) e deveria, compreendendo-se corretamente
o preceito, também ser um caso de admissibilidade para desenvolvimento do direito (§ 543, II,
1, n. 2, alt. 1).
5 Relevância do erro judicial para a decisão?
Não esclarecido e em parte controverso é se
e em que medida a admissibilidade do recurso
especial depende da relevância do vício jurídico para a decisão. Conforme a jurisprudência
do STJ, condiciona-se a admissibilidade do recurso como um pressuposto não escrito, que o
erro de direito carente de correção seja relevante para a decisão no recurso especial. Devese, assim, indeferir, se o acórdão recorrido se
mostrar correto em seu resultado por outros
fundamentos. De modo geral o fundamento da
admissibilidade está ausente também quando
o Tribunal de Apelação rejeita a ação em decorrência de dois fundamentos, dos quais apenas a um deles se deve atribuir a relevância
fundamental, enquanto o outro isoladamente
considerado não preenche o pressuposto de admissibilidade, a ponto de ao STJ não decidir de
maneira discrepante.
O STJ também inadmite se o fundamento do
acórdão recorrido contiver, além do vício passível de admissão do REsp, um ou mais erros, que,
por sua vez, numa análise isolada, não permitem
fundamentar a admissibilidade, ou se muitos erros do Tribunal de Apelação, atuando conjuntamente, no resultado conduzem a uma decisão
correta. A limitação à admissibilidade de recursos
especiais contida nessa jurisprudência vai muito
longe, porque ela transforma questões de mérito
do recurso especial num pressuposto de admissibilidade, sobrecarregando, dessa forma, o procedimento de admissibilidade. Por isso, afigura-se
preferível a decisão de admissibilidade, contra a
jurisprudência do STJ e a doutrina dominante, e
renunciar inteiramente à exigência de relevância
do erro jurídico para a decisão.
6 Avaliação dos pressupostos de
admissibilidade do recurso especial alemão
A admissibilidade do recurso especial, como
ela foi concebida em essência pelo legislador da
reforma do CPC, cumpre em princípio as expectativas legislativas, ao franquear o REsp naqueles
casos que para a Administração da Justiça como
um todo tem maior relevância. Com isso o recurso especial fica em relação de tensão com a tutela
jurídica individual. A configuração em forma de
obrigações a serem cumpridas para a admissibilidade é de se aplaudir, em princípio, mas encerra
a dificuldade de uma concretização dificilmente
objetivável de descrições normativas artesanais
e, em parte, em forma de cláusulas gerais na formulação nem sempre feliz.
Consequencia da admissibilidade do recurso
especial, após a reforma, é a consideravelmente
fortalecida ingerência, em determinados ramos
do direito, da jurisprudência dos tribunais superiores, que frequentemente leva à precisão, mas
às vezes também a uma casuística difícil de compreender. O esforço por uma decisão de admissibilidade transparente e vinculada juridicamente
na forma de filigranas legislativas naufraga num
preciosismo detalhista, como a jurisprudência e
doutrina demonstram na realidade da práxis do
recurso especial, que a decisão de admissibilidade orientada ao bem comum, sem deixar espaço para quaisquer discricionariedade judicial
– quando muito – pode ser tomada em situações
limítrofes apenas em parte e com enorme esforço. Uma restrição da admissibilidade de recursos
especial com base no critério da relevância para
a decisão do vício atacado é de se rejeitar no
direito processual civil alemão, por falta de uma
base jurídica suficiente.
série
Cadernos
do CEJ
IV Modelos de admissibilidade de recurso
especial em Direito Comparado
jurídico e declara em todos os casos anulação
do acórdão da instância inferior e, conforme a
circunstância, também do processo e remete a
A tentativa de uma classificação do Direito aleuma outra Cour d’Appel (Art. 626, 627 C.p.c.).
mão, em tema de pressupostos de admissibilidaForte acúmulo de trabalho e lentidão do processo
de de recurso especial, começa com um quadro
de cassação moveram o legislador já em 1991,
comparativo com o Direito francês, inglês e o
ao lado do recurso de cassação, estabelecer um
dos EUA.
processo incidente em matéria civil (saisine pour
avis). Tribunais de instância
podem com isso submeter à
Cour de cassation uma quesLimitações do acesso individual às instâncias cíveis superiores
tão jurídica até então não resão compensadas no sistema de recursos alemão na forma
solvida pela mais alta Corte
de reclamação constitucional (Verfassungsbeschwerde)
para que ela decida – o papara o Tribunal Constitucional Federal [...]
ralelo com o Vorabentscheidungsverfahren (processo incidente)
do
direito
europeu
é inconfundível. Ao
1 Europa
contrário do Direito alemão, o direito processual
constitucional francês não conhece a reclamação
a) França
constitucional individual. Um processo modelo
incidental de direito constitucional existe na FranO direito processual civil francês qualifica o reça somente a partir de 1º de março de 2010 (saicurso de cassação para a Cour de Cassation (poursine par voie d’exception, Art. 61-1 Const.).
voi en cassation) como recurso extraordinário,
b) Inglaterra
pois não se atribui efeito suspensivo que impeça
a execução. Conforme o art. 605 C.P.C., cabe a
Na Inglaterra, com efeito a partir de 1º de
cassação apenas quando o acórdão recorrido
outubro de 2009, ingressou a Supreme Court of
não seja atacável por nenhum outro recurso. A
the United Kingdom em lugar da House of Loradmissibilidade pelo Tribunal de Apelação (cour
ds como mais alta instância em matéria civil.
d’appel) não é necessária. Originalmente a Cour
Como acontecia sob o direito anterior, o acesso
de cassation não podia recusar o recebimento de
a essa mais alta instância é condicionada à adum recurso de cassação. Consequentemente remissibilidade do appeal, que deve ser pleiteada
gistrava a Cour de cassation em matéria civil cerca
primeiro junto ao tribunal inferior (em regra
de cinco a seis vezes mais ingressos de recursos
a Court of Appeal) (S. C. R. 10 [2]). A admissido que o STJ alemão. A reforma de 2001 permitiu
bilidade pelo iudex a quo é vinculante para a
o rechaço de recursos de cassação inadmitidos
Supreme Court, o indeferimento pelo tribunal
ou improvidos por meio de uma Câmara de três
inferior abre a possibilidade de um pedido de
magistrados sem qualquer fundamentação (déciadmissão pela Supreme Court. A decisão está
sion de non-admission), na qual é duvidoso afinal,
– diferentemente da Alemanha – em qualquer
se se cuidou de uma inadmissibilidade ou rejeicaso na livre discricionariedade do tribunal
ção, ou se se tratou de um não conhecimento
envolvido, excepcionalmente pode vir à baila
por inadmissibilidade ou improvimento evidente
uma apelação saltada vinda de uma High Court
no mérito.
ou de uma Divisional Court diretamente para
A Cour de cassation registrou, em 2008, 18.684
a Supreme Court, caso uma parte de acordo
julgamentos em matéria cível, dentre elas cerca
com a outra assim requererem e a High Court e
de 21% decisions de non-admission. A decisão poSupreme Court admitirem.
sitiva da Cour de cassation decorre de um exame
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76
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Em 2007 foram, ao todo, 172 petitions protocoladas em matéria civil e for leave to appeal 46
admitidas – para a escala continental-europeia
números reduzidíssimos. Enquanto para o direito inglês é estranha a ideia de verdadeiros direitos fundamentais e um tribunal constitucional à
parte com acesso a cidadãos, a exemplo da reclamação constitucional de proveniência alemã,
pode ser objeto do appeal para a Supreme Court
mesmo a violação das garantias do Human Rights Act de 1998 (S. C. R. 40), que a Convenção
Europeia de Direitos Humanos transformou em
direito nacional.
2 EUA
a) A separação entre jurisdição federal
e estadual
Inicialmente, existe nos EUA uma clara separação entre as jurisdições federal e estaduais.
O Poder Judiciário basicamente fica nas mãos
dos Estados, desde que não haja transferência
expressa da matéria a um tribunal federal. Em
federal question-cases e diversity of citizenshipcases é competente a jurisdição federal, apesar
de questões relevantes envolvendo tanto normas
federais quanto estaduais opcionalmente possam
ser apreciadas pelos tribunais estaduais. Já nas
causas baseadas em diversidade de domicílio
de autor e réu, embora se possa processar e negociar perante cortes estaduais, pode o réu, no
entanto, obrigar à remessa ao juízo federal competente (removal).
b) O acesso à U.S. Supreme Court
A U.S. Supreme Court funciona primariamente
como o mais alto tribunal de recursos da jurisdição federal. Apeláveis são os acórdãos das U.S.
Courts of Appeal, caso a U.S. Supreme Court conceda um writ of certiorari (28 U.S.C. § 1254 [1]).
Aqui vale o princípio da discretionary review, do
acesso das partes ao recurso extraordinário ou
especial condicionada à discricionariedade da
U.S. Supreme Court. A decisão de admissibilidade decorre, em princípio independente de qual-
quer vinculação jurídica, de uma petition de uma
parte, se no mínimo quatro em nove ministros
votarem favoravelmente (“rule of four”). Muito
excepcionalmente se encontra uma direct appeal
para Supreme Court com preterição da instância
de apelação e sem writ of certiorari diretamente contra as injunctions emanadas por três juízes
da District Courts (28 U.S.C. § 1253). Além disso
pode um writ of certiorari ser concedido também
contra acórdãos de última instância dos tribunais
estaduais, caso a violação de uma norma federal
– seja ela constitucional ou infraconstitucional –
seja demonstrada de maneira plausível (28 U.S.C.
§ 1257 [a]).
Ao lado do acesso discricionário, existe a possibilidade da submissão de uma questão jurídica
à Supreme Court pela U.S. Court of Appeals (certification 28 U.S.C. § 1254 [2]). Em cerca de 7.700
novos processos no ano judiciário de 2008/09
foram deferidos, em apenas 85 casos, um writ of
certiorari, que permitiram um exame de mérito.
Embora em geral a U.S. Supreme Court tenha,
em concorrência com os tribunais de instância, a
função de um guardião de último grau de todo o
direito federal, não existe uma reclamação constitucional específica no sentido de uma pretensão
individual de exame constitucional.
c) O acesso às Supreme Courts dos Estados
O sistema judicial estadual é em regra estruturado em três níveis, em alguns casos, porém,
sem uma instância intermediária. Em matéria
cível o acesso individual é regrado eventualmente conforme o Estado, mas, numa primeira
análise, apresenta linhas mestras comuns. Predomina também nos Estados o recurso especial
discricionário. Em parte a discricionariedade das
Supreme Courts é restringida na forma de alguns
parâmetros de apreciação, os quais obrigatoriamente ou em regra devem ser preenchidos para
vir à instância revisional, ou na forma de alguns
requisitos alternativos de admissibilidade, cuja
ocorrência resulta normalmente na aceitação
do recurso. Além disso, existem processos incidentais para solucionar questões submetidas a
requerimento de tribunais inferiores na própria
série
Cadernos
do CEJ
jurisdição estadual ou federal ou, em certas circunstâncias, também das últimas instâncias de
tribunais estaduais de mesmo grau (certification).
Não há Tribunais Constitucionais específicos; e
na jurisdição estadual existem processos constitucionais individuais para casos de habeas corpus.
3 Avaliação dos três modelos básicos
de acesso ao recurso especial
O estudo comparativo demonstra três modelos
básicos de acesso individual às instâncias superiores em matéria civil. As duas posições extremas
ocupam o modelo francês e o norte-americano,
que equivale, em princípio, também ao modelo
da Supreme Court inglesa. No modelo francês há
originalmente um direito ilimitado à Cour de cassation, que, entretanto, é visivelmente relativizada pela possibilidade de recusa desmotivada por
inadmissão ou improvimento evidente. A U.S.
Supreme Court decide, ao contrário, conforme a
livre discricionariedade judicial sobre a admissibilidade de um recurso especial ou extraordinário;
de forma semelhante julga a Supreme Court inglesa tanto por admissibilidade discricionariamente
do iudex a quo, quanto pelo exercício desse poder
discricionário na Corte.
Uma solução intermediária pratica o direito
alemão e – de forma parecida – o californiano
com um direito à admissibilidade condicionado e,
em parte, o direito processual dos Estados norteamericanos, que restringem a discricionariedade
pelo estabelecimento de parâmetros a esse poder.
Assim, verifica-se claramente que a admissibilidade condicionada em lei do acesso ao STJ alemão
é reforçada pela possibilidade de uma reclamação constitucional individual e, em comparação
com o direito californiano, a tutela individual em
matéria cível é fortalecida. Um sistema processual sem qualquer acesso individual às instâncias
supremas não se verifica no Direito Comparado.
A submissão de questões incidentes confere
acesso individual às instâncias civis mais altas e
podem abrandar as debilidades da tutela individual pelo menos em parte. Nenhum dos modelos
examinados remete a questão incidental controvertida em matéria cível de um jurisdicionado iso-
ladamente. Trata-se aqui de processos incidentais
como puro remédio constitucional, a exemplo do
controle concreto de normas de origem alemã,
na qual se submete a questão constitucional pelo
juiz (art. 100 da CF), ou o novo incidente para
o Conseil constitutionnel francês, como também
na forma de puro instrumento de simplificação
e desoneração processual civil, como por exemplo, a questão cível incidente submetida à Cour
de cassation. Uma forma mista são os processos
incidentais do direito federal e estadual norteamericano, que servem para esclarecer questões
constitucionais e infraconstitucionais.
Limitações do acesso individual às instâncias
cíveis superiores são compensadas no sistema de
recursos alemão na forma de reclamação constitucional (Verfassungsbeschwerde) para o Tribunal Constitucional Federal, enquanto nos outros
modelos processuais examinados não se confere
nenhuma tutela jurídica comparável. Pode até
haver uma razão para que a recém-introduzida
non-admission do pourvoi en cassation sem motivação, que, essencialmente se afigura uma ruptura no sistema, seja confrontada na doutrina
francesa e, às vezes, com críticas contundentes.
V Síntese
1. O legislador não é constitucionalmente
obrigado a franquear um recurso especial; se
ele, no entanto, previr uma instância revisional,
não deve ser o seu acesso dificultado de forma
inexigível, nem razões objetivas devem, mesmo
de forma justificável, dificultá-lo ainda mais.
Além disso, a margem de apreciação legislativa é limitada, na concepção dos pressupostos
de admissibilidade, por meio dos Princípios da
Clareza e Determinação das Normas, bem como
da Isonomia. Os tribunais são designados constitucionalmente para concretizar pressupostos
de admissibilidade dispostos em forma de cláusulas gerais e para se alcançar um parâmetro
uniforme e claro para o jurisdicionado. A disciplina infraconstitucional dos pressupostos de
admissibilidade e sua aplicação pelos tribunais
de instância e STJ-alemão correspondem a essas
exigências constitucionais.
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78
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
2. O recurso especial deve ser admitido se
a matéria litigiosa tiver relevância fundamental. Assume-se que ela incide quando se tratar de
questão jurídica recorrível e carente de esclarecimento e que pode surgir para um conjunto indeterminado de outros casos, como, por exemplo,
em processos-modelos, litígios sobre interpretação de cláusulas contratuais típicas ou condições
gerais de contratação, violação de princípios processuais ou quando se estiver na iminência de
modificação na jurisprudência.
3. O pressuposto de admissibilidade de exigência de uma decisão do STJ para o desenvolvimento do direito, como caso particular
da relevância fundamental, é uma interpretação
por demais extensiva. Ele compreende não só a
colmatação de lacunas pelo desenvolvimento
do direito para além da lei, mas também casos
de analogia. Nesse caso, o recurso especial deve
ser admitido se o STJ quiser ou tiver de confirmar ou realizar uma colmatação de lacuna por
esse fundamento, como também quando ele não
pretender a colmatação de lacuna realizada pelo
acórdão recorrido. A possibilidade de submissão
da questão em processo incidental ao Tribunal de
Justiça Europeu não é, ao contrário da doutrina
dominante, normalmente caso de desenvolvimento ou aperfeiçoamento do direito, mas de
relevância fundamental.
4. Por fim, exige-se, para a admissibilidade
do recurso especial, que o acórdão revisional
sirva para assegurar a uniformização da jurisprudência. Divergência jurisprudencial pode se
basear em discrepâncias na jurisprudência dos
Tribunais de Justiça dos Estados (Oberlandesgerichte) ou por afastamento de arestos do STJalemão. Para preencher excepcionalmente esse
requisito independentemente dessa exigência,
faz-se necessário, de acordo com a jurisprudência do STJ, de se citar um acórdão paradigma,
em regra, para os casos de perigo de repetição
ou reprodução, trata-se de recurso especial por
erros de direito de qualidade ou característica
constitucional.
5. A relevância do erro de direito, em oposição à jurisprudência do STJ-alemão, à falta
de base legal, não deve ser reconhecida como
pressuposto de admissibilidade, e fica reservada
à questão de mérito do recurso especial.
6. A comparação entre Alemanha, França,
Inglaterra e EUA demonstrou existir três modelos básicos de acesso à instância especial: basicamente, ilimitado acesso na França; a admissibilidade sujeita à livre discricionariedade na
U.S. Supreme Court e na Supreme Court inglesa;
e a admissibilidade legalmente condicionada no
processo civil alemão, que implementou uma
solução intermediária com esforço na simetria
e transparência, cuja concretização e aplicação
prática, no entanto, é bastante dispendiosa.
série
Cadernos
do CEJ
Zulassungsvoraussetzungen
bei der Revision zum BGH
I.Aufgabenstellung
Die Revision als prozessuales Remedium gegen Rechtsanwendungsfehler der Gerichte erfährt in wichtigen Prozessordnungen teilweise
stark divergierende Ausgestaltung. Die Frage,
ob unter welchen Voraussetzungen die Prozessparteien Zugang zur Revisionsinstanz erlangen,
ist dabei von herausgehobenem wissenschaftlichem und praktischem Interesse, birgt die Antwort darauf doch für die Erfolgsaussichten der
Urteilsanfechtung eine Vorentscheidung.
Eine rechtsvergleichende Betrachtung ist
schon deswegen lohnend, weil sie Aufschluss
über den Umgang einer Prozessrechtskultur mit
der Möglichkeit fehlsamer justizförmiger Rechtspflege und der Remedur auf Initiative der Prozessparteien gibt.
In Europa stellt sich angesichts völligen
Fehlens eines individuellen Revisionszugangs
zum Europäischen Gerichtshof zudem die Frage künftiger Ausformung und Fortentwicklung
des europäischen Zivilprozessrechts. Im deutschen Zivilprozess rangiert die Revision – anders als in Brasilien (Art. 102 und 105 Constituiçao Federal) – im Kreis der ordentlichen
Rechtsmittel. Seit der Reform 2002 findet die
Revision nach deutschem Zivilprozessrecht nur
statt, wenn entweder das Berufungsgericht im
Berufungsurteil (§ 543 I Nr. 1 ZPO) oder das
Revisionsgericht auf Nichtzulassungsbeschwerde (§ 543 I Nr. 2 ZPO) sie zugelassen hat, wo-
bei die gerichtliche Zulassungsentscheidung
rechtlich gebunden ist.
Die Wertrevision alten Rechts ist abgeschafft.
Für das Verständnis des Revisionsrechts sind Auslegung und praktische Handhabung der Zulassungsvoraussetzungen durch die Berufungsgerichte
und den Bundesgerichtshof von besonderer Bedeutung. Nach einer kurzen Skizze der verfassungsrechtlichen Rahmung (II.) sind zunächst die
Zulassungsvoraussetzungen des deutschen Revisionsrechts darzustellen (III.). Anschließend werden die Zulassungsvoraussetzungen des deutschen Rechts im Rechtsvergleich mit Frankreich,
England und den USA eingeordnet und gewürdigt (IV.). Am Schluss erfolgt eine Zusammenfassung in Thesen (V.)
II.Verfassungsrechtliche Rahmung
Die verfassungsrechtliche Justizgewährleistung
garantiert dem Einzelnen den ungehinderten Zugang zur gerichtlichen Verwirklichung seiner materiellrechtlich radizierten Rechtspositionen. Der
freiheitliche Rechtsstaat, der das Gewaltmonopol
für sich beansprucht und Selbsthilfe grundsätzlich untersagt, schuldet dem Rechtsunterworfenen
nach h.M. nicht nur verfahrensförmigen Rechtsschutz in Gestalt des zivilprozessualen Erkenntnisverfahrens, sondern auch die Möglichkeit zur
Zwangsvollstreckung als Rechtsinstitut des Zivilverfahrensrechts. Gewährleistet ist damit nach
Ansicht des BVerfG und h.M. zwar der Zugang zu
Gericht, nicht aber ein Instanzenzug.
Die Verfassung garantiere – so das Hauptargument aus Art. 19 IV GG – Rechtsschutz durch den
Richter und nicht gegen den Richter. Dieses Diktum hat das BVerfG in einer Plenarentscheidung
dahingehend modifiziert, dass der Gesetzgeber
kraft Verfassung gehalten sei, eine ausdrückliche
umfassende Regelung fachgerichtlicher Abhilfe
bei Gehörsverletzung zu schaffen. Damit ist zwar
Rechtsschutz gegen richterliche Entscheidungen
sektoral gewährleistet, nicht aber unbedingt durch eine höhere Instanz. Ob diese relativ restriktive Grundlinie tatsächlich der Weisheit letzter
Schluss ist oder ob die Justizgewährleistung, die
das BVerfG aus den Grundrechten in Verbindung
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II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 2 I, 14 I, 20 III
doch festzuhalten, dass das BundesverfassungsgeGG) und nicht aus Art. 19 IV GG entnimmt, eine
richt die Neuregelung im Prinzip voll sanktioniert
Fehlerkontrolle durch die nächsthöhere Instanz
hat. Ohne eine Änderung dieser Grundlinie kann
von Verfassungs wegen nicht doch zumindest dort
ein verfassungsrechtlicher Angriff gegen die Zuerfordert, wo eine Überprüfung innerhalb dersellassungsregelung mit Aussicht auf Erfolg allenfalls
ben Instanz oder gar durch denselben Spruchköraufgrund der praktischen Handhabung geführt
per typischerweise versagt, ist ein weites Feld, das
werden.
im vorliegenden Zusammenhang allerdings nicht
III. Die Revisionszulassung im
voll ausgeschritten werden soll.
deutschen Zivilprozessrecht
Es entspricht indessen gefestigter verfassungsgerichtlicher Judikatur, dass immer dann, wenn
der Gesetzgeber – wie in der ZPO und in praktis1. Grundzüge
ch allen Verfahrensordnungen – ein Rechtsmittel
vorsieht, der Zugang zur nächsten Instanz von
Das deutsche Zivilprozessrecht eröffnet indiviVerfassungs wegen nicht in unzumutbarer, aus
duellen Zugang zum BGH in Gestalt der Revision
Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender
gegen Endurteile der Berufungsinstanz (§ 133
Weise erschwert werden darf. Diesem relativ
GVG, §§ 542 ff. ZPO). Der BGH verzeichnet in
großzügigen Maßstab hält die gesetzliche ZuZivilsachen gegenwärtig jährlich rund 3.200 bis
lassungsregelung im Prinzip stand. Das Bundes3.600 Neueingänge (Revisionen und Nichtzulasverfassungsgericht hat die Verfassungsmäßigkeit
sungsbeschwerden). Die Revision kann nur dader Regelung der Zulassungsvoraussetzungen
rauf gestützt werden, dass die Entscheidung des
konsequenterweise in zwei Entscheidungen der
Berufungsgerichts auf der Verletzung von Bun1. Kammer des Ersten Senats grundsätzlich besdesrecht oder einer Vorschrift beruht, deren Geltätigt. Danach hat der Gesetzgeber seinen weiten
tungsbereich sich über den Bezirk eines OberlanGestaltungsspielraum ausgeschöpft und die Grendesgerichts hinaus erstreckt (§ 545 I ZPO), wobei
zen der Normenklarheit, Normenbestimmtheit
Verstöße gegen Zuständigkeitsvorschriften außer
und des allgemeinen Gleichheitssatzes gewahrt.
Betracht bleiben (§ 545 II ZPO).
Die Gerichte müssten die
Tatbestandsvoraussetzungen der Zulassungsregelung
Des Rekurses auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde bedarf
– so die Kammerentscheies dann unter Umständen nicht mehr, wenngleich zwar eine
dungen – wie es nach anVielzahl, aber selbstverständlich keineswegs alle Streitigkeiten vom
fänglichen Schwierigkeiten
Bundesverfassungsgericht ferngehalten werden können noch sollen.
schon bislang in genügender Weise geschehen sei,
weiter konkretisieren und
Die Revision findet seit der ZPO-Reform 2002
dabei zu einer einheitlichen und für den Rechtsunur statt bei Zulassung durch das Berufungsgechenden eindeutigen Linie kommen. Dabei geht
richt (§ 543 I Nr. 1) oder – auf Nichtzulassundie 1. Kammer des Ersten Senats auf das Spangsbeschwerde – durch den BGH selbst (§§ 543
nungsverhältnis zwischen der eingeforderten
I Nr. 2, 544 ZPO). Zuzulassen ist die Revision –
Rechtsprechungseinheitlichkeit und der richterim Prinzip ähnlich wie in Brasilien die einfache
lichen Unabhängigkeit (Art. 97 I GG) allerdings
Revision zum Superior Tribunal de Justiça gemäß
mit keinem Wort ein. Mag man auch geteilter
Art. 105 Abs. 3 Constituiçao Federal –, wenn die
Meinung darüber sein, ob die verfassungsgeriRechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 543
chtliche Behandlung der Verfassungsmäßigkeit
II 1 Nr. 1 ZPO) oder wenn die Rechtsfortbildung
der Revisionszulassungsregelung durch Kammeoder die Sicherung einer einheitlichen Rechtsprerentscheidungen eine glückliche Lösung ist, so ist
série
Cadernos
do CEJ
chung eine Entscheidung des Revisionsgerichts
erfordern (§ 543 II 1 Nr. 2 ZPO). Es besteht kein
gerichtliches Ermessen. Maßgeblicher Zeitpunkt
für das Vorliegen der Zulassungsvoraussetzungen
ist grundsätzlich der Zeitpunkt der Entscheidung
durch das Berufungsgericht, bei Nichtzulassungsbeschwerde ausnahmsweise der Zeitpunkt der
Entscheidung über die Zulassung durch den BGH.
Das Revisionsgericht ist zwar an die Zulassungsentscheidung des Berufungsgerichts grundsätzlich gebunden (§ 543 II 2 ZPO), doch kann
der BGH, falls er dafür hält, dass die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nicht
vorliegen, die Revision nach Hinweis an die
Parteien und möglicher Stellungnahme durch
den Revisionskläger durch einstimmigen Beschluss zurückweisen, der nur insoweit der Begründung bedarf, als die Gründe nicht bereits
im vorangegangenen Hinweis genannt worden
sind (§§ 552a, 522 II 2 und 3 ZPO). Diese Durchbrechung der grundsätzlichen Bindung des
BGH an die Zulassungsentscheidung des Berufungsgerichts ist dem verständlichen Bestreben
nach einer Beschränkung des Arbeitsaufkommens geschuldet, in dogmatischer Hinsicht ist
die Vorschrift, die durch das 1. Justizmodernisierungsgesetz eingefügt worden ist und verfassungsgerichtlicher Kontrolle standhält, allerdings
letztlich gleichwohl ein Systembruch.
Ausnahmsweise ist mit Zustimmung des Prozessgegners bei sonst gleichen Voraussetzungen
und unter Übergehung der Berufungsinstanz eine
Sprungrevision zulässig (§ 566 ZPO). Der Individualrechtsschutz ist als Revisionsziel durch das
öffentliche Interesse in Gestalt von Grundsatzbedeutung, Rechtsfortbildung und Rechtsprechungseinheit stark überlagert.
Neben die Revision in Zivilsachen tritt die Verfassungsbeschwerde (Art. 93 I Nr. 4a GG, § 13
Nr. 8a BVerfGG), mit der Kardinalfehler bei der
Anwendung und Fortbildung des Zivilrechts geltend gemacht werden können. Praktisch sind die
Grenzen zwischen einfachgesetzlicher Zivilrechtsstreitigkeit und verfassungsrechtlicher Gewährleistung nicht selten schwer zu bestimmen.
Hohe verfassungsgerichtliche Kontrolldichte
und relativ niedrige Interventionsschwellen
können in manchen Gebieten des Zivilrechts
zeitweise durchaus den Eindruck einer verfassungsbasierten Superrevision entstehen lassen.
In den letzten Jahren bewegten sich die Eingangszahlen für Verfassungsbeschwerden gegen
Zivilurteile mit steigender Tendenz zwischen
1.859 (2005) und 2.587 (2009) und nehmen
damit den Löwenanteil aller Eingänge beim
Bundesverfassungsgericht in Anspruch. Die
Revision, wie sie durch die zivilprozessualen
Zulassungsvoraussetzungen maßgeblich geprägt ist, hat vor diesem Hintergrund letztlich
auch die Funktion, das Bundesverfassungsgericht von einer unverhältnismäßig starken Belastung mit Urteilsverfassungsbeschwerden zu
entlasten, indem verfassungsrechtlich gebotene
Korrektur im ordentlichen Instanzenzug erfolgt.
Des Rekurses auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde bedarf es dann unter Umständen nicht mehr, wenngleich zwar eine Vielzahl, aber
selbstverständlich keineswegs alle Streitigkeiten
vom Bundesverfassungsgericht ferngehalten
werden können noch sollen.
2.Grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache
Der erste im Gesetz genannte Grund und gleichsam die sehr weit und unbestimmt gefasste Generalklausel für die Zulassung der Revision ist die
grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 543
II 1 Nr. 1 ZPO). Rechtsfortbildung und Sicherung
der Rechtsprechungseinheitlichkeit (§ 543 II 1 Nr.
2 ZPO) sind nach h.M. lediglich Konkretisierungen der Grundsatzbedeutung. Eine Rechtssache
ist dann von grundsätzlicher Bedeutung, wenn sie
eine revisible und klärungsbedürftige Rechtsfrage
aufwirft, die sich in einer unbestimmten Vielzahl
weiterer Fälle stellen kann. Eine Rechtsfrage ist
nach h.L. grundsätzlich klärungsbedürftig, wenn
ihre Beantwortung zweifelhaft ist oder wenn zu
ihr gegenläufige Literaturstimmen vorliegen und
noch keine höchstrichterliche Klärung erfolgt ist.
Als Beispiele nennt die Regierungsbegründung
– teilweise inzwischen durch den BGH bestätigt
– Modell- oder Musterprozesse sowie Verfahren,
in denen es um die Auslegung oder Wirksamkeit
typischer Vertragsbestimmungen, Tarife, Formu-
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82
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
larverträge oder anderer allgemeiner Geschäftsbedingungen geht.
Grundsatzbedeutung kommt einer Rechtsfrage bei bevorstehender Änderung der Rechtsprechung zu. Der BGH erkennt Grundsatzbedeutung
beispielsweise auch bei der Verletzung von Verfahrensgrundsätzen an. Eine über den Einzelfall
hinausweisende Bedeutung, die eine Zulassung
der Revision gebietet, soll nach weitgehender
wohl h.L. schon dann anzunehmen sein, wenn
der Rechtsfehler es erfordert, der Praxis durch
eine Leitentscheidung sachverhaltsbezogene
Orientierung für künftige Fälle zu geben.
3. Erforderlichkeit zur Rechtsfortbildung
Der zweite Zulassungsgrund für die Revision
zum BGH ist die Erforderlichkeit der revisionsgerichtlichen Entscheidung zum Zwecke der
Rechtsfortbildung (§ 543 II 1 Nr. 2 Alt. 1 ZPO).
Nach der in diesem Punkt etwas unscharfen Regierungsbegründung, welcher der BGH in seiner
Rechtsprechung folgt, ist dieser Zulassungsgrund
dann einschlägig, wenn der Einzelfall Veranlassung gibt, Leitsätze für die Auslegung von Gesetzesbestimmungen des materiellen oder des Verfahrensrechts aufzustellen oder Gesetzeslücken
auszufüllen. Diese herrschende Formel ist einerseits weiter gefasst als die Gesetzesfassung, andererseits aber auch enger. Die erste Weiterung
zeigt sich darin, dass die Notwendigkeit einer
Leitentscheidung zur Gesetzesauslegung mit Rechtsfortbildung im methodischen Sinne nichts zu
tun hat. Die zweite Ausdehnung des Gesetzeswortlauts liegt im Abheben auf Lückenschließung
allgemein, so dass nicht nur die gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung, sondern auch die
Analogie erfasst ist.
Die Zulassung der Revision zum Zwecke der
höchstrichterlichen Anerkennung einer Analogie
ist zweifelsohne ebenso sinnvoll wie im Fall der
klassischen Rechtsfortbildung und dürfte in den
Regelungswillen des Reformgesetzgebers 2002
mit aufgenommen sein. Darüber hinaus wird die
Revision auch dann nach § 543 II 1 Nr. 2 Alt.
1 ZPO zuzulassen sein, wenn der BGH einer im
angefochtenen Urteil zugrunde gelegten Analo-
gie oder Rechtsfortbildung nicht zu folgen beabsichtigt, ohne dass es einer weiteren Prüfung der
Grundsatzbedeutung nach § 543 II 1 Nr. 1 ZPO
bedürfte. Das ergibt sich zwar nicht aus dem Wortlaut des Zulassungstatbestandes, wohl aber aus
dem unvollkommen formulierten Sinn und Zweck
des Gesetzes, Fragen der Rechtsfortbildung im
weiteren Sinne in die Hände der höchsten Instanz
in Zivilsachen zu legen. Soweit unklar ist, ob sich
die Begründung des angefochtenen Urteils auf
Gesetzesauslegung oder Rechtsfortbildung stützt,
ist die Revision im Zweifel zuzulassen.
Die wohl h.L. will die Revision aus Gründen der
Rechtsfortbildung auch dann zulassen, wenn eine
Vorlage an den EuGH nach Art. 234 EG (Art. 267
AEUV) in Betracht kommt. Diese Ausdehnung des
Zulassungsgrundes, die den Besonderheiten des
europäischen Zivil- und Zivilprozessrechts Rechnung tragen soll, findet im Gesetzeswortlaut ebenfalls keine Stütze. Ihre Berechtigung ist zweifelhaft,
weil in Fällen möglicher Vorlage an den EuGH letztlich zwanglos Grundsatzbedeutung nach § 543 II
1 Nr. 1 ZPO angenommen werden kann. Ebenso
wenig bedarf es – entgegen Gesetzesbegründung
und BGH – einer Ausdehnung des Zulassungsgrundes der Rechtsfortbildung auf Fälle der Gesetzesauslegung, die gewissermaßen das Tagesgeschäft
der Gerichte aller Instanzen betreffen und deshalb
in den übrigen Zulassungstatbeständen zu verorten sind (§ 543 I 1 Nr. 1, Nr. 2 Alt. 2 ZPO).
Enger ist die herrschende Auslegungsformel
der Regierungsbegründung insoweit, als sie das
Erfordernis einer Leitentscheidung aufstellt. Auf
der Grundlage dieser Einschränkung geht der
BGH davon aus, die Zulassungsvoraussetzung
sei nur erfüllt, wenn es für die Beurteilung typischer oder verallgemeinerungsfähiger Lebenssachverhalte an einer richtungweisenden Orientierung ganz oder teilweise fehle. Der Kritik an
dieser Restriktion ist zwar zuzugeben, dass die Gesetzesmaterialien keinen ausdrücklichen Anhaltspunkt für die höchstrichterliche Verengung der
Zulassungsvoraussetzung beinhalten. Doch lässt
sich die Auffassung des BGH insoweit auf das
Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit der revisionsgerichtlichen Entscheidung stützen und
dürfte – nicht zuletzt mangels verfassungsrechtli-
série
Cadernos
do CEJ
cher Gewährleistung des individuellen Zugangs
der Prozessparteien zur Revision in Deutschland
– letztlich vertretbar sein.
Rechtsprechung insgesamt sind kein Zulassungsgrund. Selbst offensichtliche Rechtsanwendungsfehler begründen nicht die Pflicht zur Zulassung
der Revision, es sei denn, es besteht Wiederho4.Erforderlichkeit zur Sicherung der
lungs- oder Nachahmungsgefahr. Das gilt nach
Einheitlichkeit der Rechtsprechung
h.M. im Prinzip sowohl für Verstöße gegen das
materielle als auch gegen das Verfahrensrecht.
Den praktisch wohl größten AnwendungsbeDer BGH verlangt konkrete Anhaltspunkte. Wiereich hat die Erforderlichkeit revisionsgerichtliderholungsgefahr ist etwa anzunehmen bei stäncher Entscheidung zur Sicherung der Einheitlidiger Abweichung von höchstrichterlicher Rechkeit der Rechtsprechung (§ 543 II 1 Nr. 2 Alt.
chtsprechung, wobei der BGH zusätzlich verlangt,
2 ZPO). Divergenz im engeren Sinne liegt dann
das Berufungsgericht müsse „in vorwerfbarer
vor, wenn die angefochtene Entscheidung eiWeise“, also in Kenntnis von der Rechtsprechung
nen tragenden abstrakten Rechtssatz aufstellt,
des BGH abgewichen sein.
der von einem tragenden abstrakten Rechtssatz
Wiederholungs- und Nachahmungsgefahr
in der Entscheidung eines höherrangigen oder
sind beispielsweise indiziert, wenn die Begrüngleichrangigen Gerichts oder eines Spruchkördung der angefochtenen Entscheidung auf einem
pers desselben Gerichts objektiv abweicht. Bei
grundlegenden Missverständnis der höchstriAbweichungen in der Rechtsprechung unterschterlichen Rechtsprechung beruht oder wenn
chiedlicher Oberlandesgerichte stellt der BGH
sie sich verallgemeinern lässt und eine kritische
darauf ab, ob die Vergleichsentscheidung dem
Masse künftiger Fälle zu erwarten ist oder wenn
Berufungsgericht bei seiner objektiv divergierendas Berufungsgericht erkennbar von einem nicht
den Entscheidung bereits bekannt war, was unter
formulierten unrichtigen Obersatz ausgegangen
Umständen zu einer weder im Gesetzeswortlaut
ist. Entscheidendes Kriterium ist mithin auch insonoch in den Gesetzesmaterialien vorgezeichneten
weit stets, ob und inwieweit die Fehlentscheidung
Verengung führen kann und dem Gesetzeszweck
das Allgemeininteresse nachhaltig berührt.
der Wahrung der Konsistenz der Rechtsprechung
Unabhängig von konkreter Wiederholununter Umständen zuwiderläuft.
gs- oder Nachahmungsgefahr ist das Interesse
der Allgemeinheit an der
Wahrung des Vertrauens
Das allgemeine Willkürverbot ist verletzt, wenn die
in die Rechtsprechung tanEntscheidung des Berufungsgerichts unter keinem denkbaren
giert, insbesondere bei VerAspekt rechtlich vertretbar ist und daher auf sachfremden
letzungen von VerfahrensErwägungen beruht („greifbare Gesetzeswidrigkeit“) [...]
grundrechten oder bei sonst
von Verfassungs wegen korrekturbedürftiger EntscheiDarüber hinaus kann die Sicherung der Einheidung. In solchen praktisch eher seltenen Fällen
tlichkeit der Rechtsprechung die Zulassung der
trägt die Zulassung der Revision zur Entlastung
Revision nach h.M. auch in Fällen der Divergenz
des Bundesverfassungsgerichts bei, sei es durim weiteren Sinne erfordern, sofern vermieden
ch Behebung des Verfassungsverstoßes, sei es
werden soll, dass „schwer erträgliche Unterschiedurch höchstrichterliche Vorklärung im Sinne
de in der Rechtsprechung entstehen oder fortbeseine Stärkung der Subsidiarität der Verfassuntehen“, wobei die Bedeutung der angefochtenen
gsbeschwerde. Beispiele für die Verletzung von
Entscheidung für die Rechtsprechung im Ganzen
Verfahrensgrundrechten sind der Verstoß gegen
maßgeblich ist.
die Garantie des gesetzlichen Richters (Art. 101
Unterschiedliche Beurteilungen identischer
I 2 GG) in Gestalt willkürlicher Missachtung von
Sachverhalte ohne besondere Bedeutung für die
Zuständigkeitsvorschriften oder Vorlagepflichten
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84
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
sowie die Nichtgewährung rechtlichen Gehörs
(Art. 103 I GG) durch Nichtberücksichtigung von
Parteivortrag oder Unterlassung eines gebotenen
richterlichen Hinweises (§ 139 II – V ZPO).
Nach wohl h.M. ist die verfassungsrechtlich
garantierte Rechtsschutzgewährleistung verletzt
und die Revision deshalb zuzulassen, wenn das
Berufungsgericht dem Berufungskläger aufgrund
verfassungsrechtlich überspannter Sorgfaltsanforderungen an dessen Prozessbevollmächtigten
die Wiedereinsetzung in versäumte Berufungsoder Berufungsbegründungsfristen versagt. Das
allgemeine Willkürverbot ist verletzt, wenn die
Entscheidung des Berufungsgerichts unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar ist
und daher auf sachfremden Erwägungen beruht
(„greifbare Gesetzeswidrigkeit“) oder wenn überzogene Anforderungen an die Erfolgsaussichten
des Vorbringens in sachwidriger Ungleichbehandlung münden.
Ein Verstoß des Berufungsgerichts gegen die
verfassungsrechtlichen Grenzen richterlicher
Rechtsfortbildung, wie sie den Grundrechten in
Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip und dem
Gewaltenteilungsgrundsatz zu entnehmen sind,
verpflichtet ebenfalls zur Zulassung der Revision
wegen Divergenz von verfassungsrechtlicher
Qualität (§ 543 II 1 Nr. 2 Alt. 2 ZPO) und dürfte
bei richtigem Verständnis überdies ein Fall der
Zulassung aus Gründen der Rechtsfortbildung
sein (§ 543 II 1Nr. 2 Alt. 1 ZPO).
5. Entscheidungserheblichkeit des
Rechtsfehlers?
Unklar und teilweise umstritten ist, ob und
inwieweit die Zulassung der Revision von der
Entscheidungserheblichkeit des Rechtsfehlers
abhängt. Nach der Rechtsprechung des BGH setzt
die Zulassung der Revision als ungeschriebenes
Tatbestandsmerkmal grundsätzlich voraus, dass
der korrekturbedürftige Rechtsfehler im Revisionsverfahren entscheidungserheblich ist. Das
ist z.B. zu verneinen, wenn sich die angegriffene
Entscheidung aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig erweist. Fehlen soll der Zulassungsgrund insgesamt etwa auch dann, wenn das
Berufungsgericht die Klage aus zwei Gründen
zurückweist, von denen nur einem Grundsatzbedeutung beizulegen ist, während der andere isoliert für sich genommen keinen Zulassungsgrund
erfüllt, so dass der BGH insoweit nicht abweichend entscheiden dürfe.
Darüber hinaus verneint der BGH einen Zulassungsgrund, wenn die Begründung der angefochtenen Entscheidung neben dem zulassungswürdigen Rechtsfehler noch einen oder
mehrere andere Fehler enthält, die ihrerseits
bei isolierter Betrachtung die Zulassung nicht
zu begründen vermögen, oder wenn mehrere
Fehler des Berufungsgerichts im Zusammenwirken im Ergebnis zu einer richtigen Entscheidung
führen. Die in dieser Rechtsprechung liegende
Einschränkung der Zulassung von Revisionen
geht sehr weit, weil sie Fragen der Begründetheit
der Revision zur Zulassungsvoraussetzung erhebt
und das Zulassungsverfahren damit überfrachtet.
Deshalb erscheint es letztlich vorzugswürdig, für
die Zulassungsentscheidung entgegen der Rechtsprechung des BGH und h.M. auf das Erfordernis
der Entscheidungserheblichkeit des Rechtsfehlers
ganz zu verzichten.
6. Bewertung der Zulassungsvoraussetzungen
der deutschen Revision
Die Zulassungsrevision, wie sie der ZPO-Reformgesetzgeber im Wesentlichen geschaffen
hat, erfüllt im Grundprinzip die legislativen
Erwartungen, indem sie in denjenigen Fällen
die Revision eröffnet, die für die Rechtspflege
in der Gesamtrechtsordnung die größte Bedeutung haben. Dabei steht die Revision notwendigerweise in einem Spannungsverhältnis zum Individualrechtsschutz. Die Ausgestaltung in Form
von Zulassungspflichten ist zwar im Grundansatz
zu begrüßen, birgt allerdings die Schwierigkeit
gültig schwer objektivierbarer Konkretisierung
von handwerklich teilweise nicht uneingeschränkt geglückten generalklauselartigen Einzeltatbeständen.
Konsequenz der reformierten Zulassungsrevision ist die beträchtlich verstärkte Durchdringung
bestimmter Rechtsgebiete von höchstrichterli-
série
Cadernos
do CEJ
cher Rechtsprechung, die häufig zu Präzisierung,
teilweise aber auch zu unübersichtlicher Kasuistik
führt. Das Bemühen um transparente und rechtlich gebundene Zulassungsentscheidung in Gestalt
legislativen Filigranwerks bricht sich bei aller perfektionistischen Akribie, wie sie Rechtsprechung
und Wissenschaft aufbringen, an der Realität revisionsrechtlicher Praxis, die am Allgemeinwohl orientierte Zulassungsentscheidungen ohne
Raum jedwedes richterliches Ermessen – wenn
überhaupt – in Grenzbereichen teilweise nur
mit enormem Aufwand treffen kann. Eine Einschränkung der Revisionszulassung anhand des
Kriteriums der Entscheidungserheblichkeit des
gerügten Rechtsfehlers ist mangels hinreichender
Rechtsgrundlage im deutschen Zivilprozessrecht
abzulehnen.
IV.Modelle der Revisionszulassung im
Rechtsvergleich
Der Versuch einer rechtsvergleichenden Einordnung des deutschen Rechts der Revisionszulassungsgründe beginnt mit einer Skizze des französischen, englischen und U.S.-amerikanischen
Rechts.
1.Europa
a) Frankreich
Das französische Zivilprozessrecht qualifiziert
die Kassationsbeschwerde zur Cour de cassation
(pourvoi en cassation) als außerordentlichen Rechtsbehelf, dem kein Suspensiveffekt im Sinne
eines Vollstreckungsaufschubs zukommt. Gemäß
Art. 605 C.p.c. findet die Kassation nur statt, wenn
gegen das angefochtene Urteil kein anderer Rechtsbehelf statthaft ist. Eine Zulassung durch das
Berufungsgericht (cour d’appel) ist nicht notwendig. Ursprünglich konnte die Cour de cassation
die Annahme einer Kassationsbeschwerde auch
nicht ablehnen. Dementsprechend verzeichnete
die Cour de cassation in Zivilsachen rund fünf- bis
sechsmal mehr Eingänge als der deutsche BGH.
Die Reform 2001 eröffnete die Möglichkeit der
Verwerfung unzulässiger oder unbegründeter Kassationsbeschwerden durch eine Kammer von drei
Magistratsrichtern ohne jede Begründung (décision
de non-admission), wobei letztlich etwas unklar ist,
ob es sich dabei um eine Nichtzulassung oder eine
Verwerfung oder eine Zurückweisung als offensichtlich unzulässig bzw. unbegründet handelt.
Die Cour de cassation verzeichnete im Jahr
2008 18.684 Erledigungen in Zivilsachen, davon
rund 21 % decisions de non-admission. Die positive Entscheidung der Cour de cassation ergeht
aufgrund einer Rechtsprüfung und lautet in aller
Regel auf Aufhebung der instanzgerichtlichen
Entscheidung und unter Umständen auch des
Verfahrens und Zurückverweisung an eine andere Cour d’Appel (Art. 626, 627 C.p.c.). Starke
Arbeitsbelastung und Schwerfälligkeit des Kassationsverfahrens haben den Gesetzgeber bereits
1991 bewogen, neben der Kassationsbeschwerde
ein Vorlageverfahren in Zivilsachen zu etablieren
(saisine pour avis). Instanzgerichte können danach der Cour de cassation bislang nicht höchstrichterlich geklärte Rechtsfragen zur Entscheidung
vorlegen – die Parallele zum europarechtlichen
Vorabentscheidungsverfahren ist unverkennbar. Im Gegensatz zum deutschen Recht kennt
das französische Verfassungsprozessrecht keine
Individualverfassungsbeschwerde. Ein verfassungsprozessuales Vorlageverfahren gibt es in
Frankreich erst seit 1. März 2010 (saisine par voie
d’exception, Art. 61-1 Const.).
b) England
In England ist mit Wirkung zum 1. Oktober 2009
der Supreme Court of the United Kingdom an die
Stelle des House of Lords als höchste Instanz in Zivilsachen getreten. Wie bereits unter altem Recht
ist der Zugang zur obersten Zivilinstanz von der
Zulassung des appeal abhängig, die zunächst beim
Untergericht (i. d. R Court of Appeal) beantragt werden muss (S. C. R. 10 [2]). Die Zulassung durch den
iudex a quo ist für den Supreme Court bindend, die
Versagung der Zulassung durch das Untergericht
eröffnet die Möglichkeit eines Zulassungsantrags
beim Supreme Court. Die Zulassungsentscheidung
liegt – anders als in Deutschland – in jedem Fall
im freien Ermessen des befassten Gerichts, ausnahmsweise kommt Sprung-Appellation vom High
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II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Court oder von einem Divisional Court zum Supreme Court in Betracht, wenn eine Prozesspartei im
Einvernehmen mit dem Gegner es beantragt und
High Court sowie Supreme Court zustimmen.
Im Jahr 2007 wurden von insgesamt 172 in
Zivilsachen eingelegten petitions for leave to
appeal 46 zugelassen – für kontinentaleuropäische Verhältnisse verschwindend geringe Zahlen.
Während dem englischen Recht echte Grundrechte und ein gesondertes Verfassungsgericht mit
Individualzugang, wie ihn die Verfassungsbeschwerde deutscher Provenienz eröffnet, fremd
sind, kann Gegenstand des appeal zum Supreme
Court auch die Verletzung von Gewährleistungen
des Human Rights Act 1998 sein (S. C. R. 40),
der die Europäische Menschenrechtskonvention
in nationales Recht transformiert.
2. USA
a) Die Trennung zwischen Bundes- und
Einzelstaatengerichtsbarkeit
Court einen writ of certiorari gewährt (28 U.S.C.
§ 1254 [1]). Dabei gilt das Prinzip des discretionary review, des ermessensabhängigen Zugangs
der Prozessparteien zur Revision durch den U.S.
Supreme Court. Die Annahmeentscheidung ergeht
grundsätzlich völlig unabhängig von jedweder rechtlichen Gebundenheit auf petition einer Partei
in der Regel, wenn mindestens vier der neun Richter es befürworten („Rule of Four“). Nur ganz
ausnahmsweise findet ein direct appeal zum Supreme Court unter Übergehung der Berufungsinstanz
und ohne writ of certiorari unmittelbar gegen die
von drei Richtern erlassenen injunctions der District Courts statt (28 U.S.C. § 1253). Darüber hinaus
kann ein writ of certiorari auch gegen letztinstanzliche Entscheidungen von Einzelstaatengerichten
gewährt werden, falls die Verletzung einer bundesrechtlichen Norm – sei sie verfassungsrechtlicher
oder nichtverfassungsrechtlicher Art – plausibel
dargetan ist (28 U.S.C. § 1257 [a]).
Einschränkungen des Individualzugangs zur höchsten Zivilinstanz
In den USA besteht im Auswerden am ehesten im deutschen Rechtsbehelfssystem
gangspunkt eine klare Trennung
in Form der Individualverfassungsbeschwerde zum
zwischen den Gerichtsbarkeiten
Bundesverfassungsgericht kompensiert [...]
des Bundes und der Einzelstaaten. Die Jurisdiktionsgewalt
liegt grundsätzlich bei den Einzelstaaten, soweit sie nicht ausdrücklich auf die
Neben dem ermessensabhängigen Zugang
Bundesgerichte übertragen ist. In federal quesbesteht die Möglichkeit einer Vorlage von Retion-cases und diversity of citizenship-cases ist die
chtsfragen an den Supreme Court durch den U.S.
Bundesgerichtsbarkeit zuständig, wobei Fälle mit
Court of Appeals (certification 28 U.S.C. § 1254 [2]).
Entscheidungserheblichkeit von bundes- und
Bei rund 7.700 Neueingängen im Geschäftsjahr
einzelstaatenrechtlichen Vorschriften wahlweise
2008/09 wurde nur in 85 Fällen ein writ of certiorari
grundsätzlich auch vor Staatengerichten verhangewährt, der eine Sachprüfung eröffnet. Insgesamt
delt werden können, während bei Diversität von
hat der U.S. Supreme Court zwar in Konkurrenz
Kläger- und Beklagtensitz zwar auch vor Staatenmit den Instanzgerichten die Funktion eines letgerichten geklagt und verhandelt werden kann,
ztinstanzlichen Hüters des gesamten Bundesrechts,
der Beklagte aber Verweisung an das zuständige
eine spezifische Individualverfassungsbeschwerde
Bundesgericht erzwingen kann (Removal).
im Sinne eines Anspruchs auf verfassungsrechtliche Überprüfung existiert aber nicht.
b) Der Zugang zum U.S. Supreme Court
Der U.S. Supreme Court fungiert zunächst als
oberstes Rechtsmittelgericht der Bundesgerichtsbarkeit. Appellabel sind die Entscheidungen
der U.S. Courts of Appeal, falls der U.S. Supreme
c) Der Zugang zu den Supreme Courts
der Einzelstaaten
Die Gerichtssysteme der Einzelstaaten sind in
der Regel dreistufig ausgestaltet, teilweise fehlt
série
Cadernos
do CEJ
allerdings eine Zwischeninstanz. Der individuelle Zugang in Zivilsachen ist im Detail teilweise
divergierend ausgeformt, zeigt aber im ersten
Zugriff durchaus gemeinsame Grundlinien.
Vorherrschend ist auch im einzelstaatlichen Zivilprozessrecht die ermessensabhängige Revision. Teilweise wird das Ermessen der Supreme
Courts eingeschränkt in Gestalt von Ermessensparametern, von denen einzelne oder mehrere
zwingend oder regelmäßig erfüllt sein müssen,
um nach Ermessen in die Revisionsinstanz zu
kommen, oder in Form bestimmter alternativer
Zulassungsgründe, bei deren Vorliegen eine Revisionszulassung regelmäßig erfolgt. Daneben
bestehen Vorlageverfahren auf Antrag von Gerichten der eigenen Gerichtsbarkeit oder des Bundes oder unter Umständen auch von letztinstanzlichen Schwesterstaatengerichten (certification).
Besondere Verfassungsgerichte bestehen nicht,
spezielle verfassungsprozessuale Individualschutzverfahren existieren auch in der Einzelstaatengerichtsbarkeit für habeas corpus-Fälle.
3.Würdigung der drei Grundmodelle
des Revisionszugangs
Die rechtsvergleichende Bestandsaufnahme
fördert drei Grundmodelle des Individualzugangs zur höchsten Instanz in Zivilsachen zutage. Die
beiden Extrempositionen besetzen das französische Modell und das U.S.-amerikanische Modell,
dem auch der Zugang zum englischen Supreme
Court im Prinzip entspricht. Im französischen Modell besteht im Ausgangspunkt unbeschränkter
Anspruch auf Zugang zur Cour de cassation, der
allerdings durch die Möglichkeit unbegründeter Ablehnung als offensichtlich unzulässig oder
unbegründet deutlich relativiert wird. Der U.S.
Supreme Court entscheidet dagegen nach freiem
richterlichem Ermessen über die Annahme einer
Revision; ähnlich entscheidet der englische Supreme Court entweder auf Zulassung nach freiem
Ermessen des iudex a quo oder aufgrund eigener
Ermessensausübung.
Eine Zwischenlösung verwirklichen das deutsche und – ähnlich – das kalifornische Recht mit
einem bedingten Zugangsrecht und teilweise das
Prozessrecht der nordamerikanischen Einzelstaaten, soweit es die Ermessenausübung durch ermessenslenkende Vorschriften kanalisiert. Dabei
muss man klar sehen, dass der gesetzlich bedingte
Zugang zum BGH durch die Möglichkeit der Individualverfassungsbeschwerde flankiert wird und
dadurch der Individualrechtsschutz in Zivilsachen
im Vergleich zum kalifornischen Recht deutlich
gestärkt ist. Ein Prozessrechtssystem ohne jedweden Individualzugang zur höchsten Instanz zeigt
sich im Rechtsvergleich nicht.
Vorlageverfahren flankieren den Individualzugang zur höchsten Zivilinstanz und mögen
Schwächen des Individualrechtsschutzes zumindest teilweise auffangen. Keines der untersuchten
Prozessmodelle verweist die Rechtsuchenden in
Zivilsachen indessen auf Vorlageverfahren allein.
Dabei begegnen Vorlageverfahren sowohl als rein
verfassungsprozessuale Remedien, wie etwa die
konkrete Normenkontrolle deutscher Provenienz
auf Richtervorlage (Art. 100 GG) oder die neue
Vorlage zum französischen Conseil constitutionnel,
als auch in Gestalt rein zivilprozessualer Vereinfachungs- und Entlastungsinstrumente, wie z.B. die
Vorlage an die Cour de cassation. Eine Mischform
sind die Vorlageverfahren nach US-Bundesrecht
und Einzelstaatenrecht, die zur Klärung einfachrechtlicher und verfassungsrechtlicher Fragen
dienen.
Einschränkungen des Individualzugangs zur
höchsten Zivilinstanz werden am ehesten im
deutschen Rechtsbehelfssystem in Form der Individualverfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht kompensiert, während in den
anderen untersuchten Prozessmodellen kein vergleichbarer flankierender Rechtsschutz gewährt
wird. Das mag mit ein Grund dafür sein, dass
die neu eingeführte non-admission des pourvoi
en cassation ohne Begründung, die im Grunde
genommen einen Systembruch darstellt, in der
französischen Literatur mit zum Teil heftiger Kritik
konfrontiert ist.
V. Zusammenfassung
1. Der Gesetzgeber ist zwar von Verfassungs
wegen nicht gezwungen, eine Revision zu eröff-
87
88
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
nen; wenn er jedoch eine Revisionsinstanz vorsieht, darf der Zugang nicht unzumutbar, auch
Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender
Weise erschwert werden. Darüber hinaus ist der
gesetzgeberische Gestaltungsspielraum bei der
Ausformung der Zulassungsvoraussetzungen
durch die Grundsätze der Normenklarheit und
Normenbestimmtheit sowie durch den allgemeinen Gleichheitssatz beschränkt. Die Gerichte
sind verfassungsrechtlich gehalten, generalklauselartige Zulassungstatbestände zu konkretisieren und dabei zu einer einheitlichen und für den
Rechtsuchenden eindeutigen Linie zu kommen.
Die einfachgesetzliche Regelung der Zulassungsvoraussetzungen und ihre Handhabung durch
die Instanzgerichte und BGH entsprechen diesen
verfassungsrechtlichen Anforderungen.
2.Die Revision ist zuzulassen, wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Das ist
dann anzunehmen, wenn sie eine revisible und
klärungsbedürftige Rechtsfrage aufwirft, die sich
in einer unbestimmten Vielzahl weiterer Fälle
stellen kann, wie beispielsweise bei Musterprozessen, Streitigkeiten über die Auslegung typischer
Vertragsklauseln oder allgemeiner Geschäftsbedingungen, bei Verletzung von Verfahrensgrundsätzen oder bei bevorstehender Änderung der
Rechtsprechung.
3.Der Zulassungsgrund der Erforderlichkeit
revisionsgerichtlicher Entscheidung zur Rechtsfortbildung als Sonderfall der Grundsatzbedeutung ist weit auszulegen und umfasst nicht nur die
Lückenschließung durch gesetzesübersteigende
Rechtsfortbildung, sondern auch Fälle der Analogiebildung. Dabei ist die Revision sowohl zuzulassen, wenn der BGH eine Lückenschließung auf
diesen Grundlagen bestätigen oder vornehmen
will oder soll, als auch dann, wenn er einer entsprechenden Lückenschließung durch die angefochtene Entscheidung nicht folgen will. Die Möglichkeit einer Vorlage an den EuGH ist entgegen
der h.M. im Regelfall kein Fall der Rechtsfortbildung, sondern ein Fall der Grundsatzbedeutung.
4. Schließlich verpflichtet die Erforderlichkeit
revisionsgerichtlicher Entscheidung zur Sicherung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung
zur Zulassung der Revision. Divergenz der Re-
chtsprechung kann beruhen auf Unterschieden
in der Rechtsprechung der Oberlandesgerichte
oder auf Abweichungen der obergerichtlichen
Rechtsprechungen von der Judikatur des BGH.
Erforderlich ist eine Leitentscheidung nach der
Rechtsprechung des BGH im Regelfall bei Wiederholungs- oder Nachahmungsgefahr, ausnahmsweise unabhängig von diesem Erfordernis
zuzulassen ist die Revision bei Rechtsfehlern verfassungsrechtlicher Qualität.
5.Die Entscheidungserheblichkeit des Rechtsfehlers ist entgegen der Rechtsprechung des BGH
mangels hinreichender Grundlage im Gesetz nicht als Zulassungsvoraussetzung anzuerkennen,
sondern bleibt der Frage der Begründetheit der
Revision vorbehalten.
6. Im Rechtsvergleich zwischen Deutschland,
Frankreich, England und den U.S.A. zeigen sich
drei Grundmodelle des Zugangs zur Revisionsinstanz: grundsätzlich unbeschränkter Zugang
in Frankreich, Zulassung nach freiem gerichtlichem Ermessen zum U.S. Supreme Court sowie
zum englischen Supreme Court und bedingte
rechtlich gebundene Zulassungsentscheidung
im deutschen Zivilprozess, der eine deutlich um
Gleichmäßigkeit und Transparenz bemühte Zwischenlösung verwirklicht, deren Konkretisierung
und praktische Handhabung allerdings durchaus
aufwendig ist.
série
Cadernos
do CEJ
Ministro Teori Zavascki e Ministro João Otávio de Noronha
“
MINISTRO JOÃO OTÁVIO DE
NORONHA: Após ouvirmos uma palestra sobre
os pressupostos da admissibilidade do recurso
especial ou assim nominado “recurso equivalente ao nosso recurso especial na Alemanha”,
vamos ouvir agora o segundo palestrante da
tarde, que é o Exmo. Sr. Ministro Teori Zavascki, do Superior Tribunal de Justiça, portanto
nosso colega, que falará sobre “pressupostos de
admissibilidade do recurso especial no Superior
Tribunal de Justiça”.
O Ministro Teori já é por demais conhecido dos
juízes, dos jurisdicionados da 4ª Região, Tribunal
que congrega Rio Grande do Sul, Paraná e Santa
Catarina. É Ministro do Superior Tribunal de Jus-
tiça, Doutor e Mestre em Direito Processual Civil
pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
foi Presidente do Tribunal Regional Federal da 4ª
Região, Professor na Universidade do Vale do Rio
do Sinos, na Universidade Federal do Rio Grande
do Sul e na Universidade de Brasília. Autor de
obras como a “Eficácia da Sentença na Jurisdição
Constitucional e Processo Coletivo”, “Tutela de
Direitos Coletivos e Tutela Coletiva de Direito”,
dentre outras publicações, além de artigos científicos em revistas especializadas. Além de notável jurista, é também um notável magistrado do
Superior Tribunal de Justiça. Apenas é torcedor
do Grêmio... Ninguém é perfeito.
Com a palavra o Ministro Teori Zavascki.
89
Pressupostos de admissibilidade
do recurso especial no STJ
Ministro
Teori Albino Zavascki
Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais pela Faculdade de Direito
da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Mestre e doutor
pela mesma instituição de ensino. Professor da Faculdade de Direito da Universidade do Vale do Rio dos Sinos, na Universidade
Federal do Rio Grande do Sul e na Universidade de Brasília.
Advogado do Banco Central. Juiz do Tribunal Regional Eleitoral do
Rio Grande do Sul. Presidente do Tribunal Regional Federal da 4ª
Região.
Atualmente é Presidente da 1ª Seção do Superior Tribunal de
Justiça.
“
Sr. Presidente da mesa, Ministro João
Otávio de Noronha, dileto amigo e colega do STJ;
Sra. Ministra Eliana Calmon, Corregedora-Geral
do CNJ; Sra. Ministra Maria Thereza, colega do
STJ; Sr. Presidente do TRF da 4ª Região, Dr. Vilson
Darós; Ministro Francisco Falcão, Corregedor-Geral da Justiça Federal; senhores Juízes; Sr. Professor Alexander Bruns; senhores professores alemães
que nos honram com sua visita ao Brasil; colegas
magistrados; demais participantes deste evento:
Gostaria inicialmente de me associar às justas
homenagens que são prestadas ao grande Ministro Thompson Flores, que honrou o Supremo
Tribunal Federal e a Magistratura do Rio Grande
do Sul. Gostaria de manifestar a minha alegria
por ter sido convidado pelo Ministro Francisco
Falcão para proferir essa palestra sobre recurso
especial no sistema normativo brasileiro. Gostaria de manifestar aos coestaduanos a alegria
de estar de volta ao Estado de Santa Catarina,
especialmente nesta Casa, que ainda tem o cheirinho de nova e que, modéstia à parte, alguma
colaboração dei para que se concretizasse. Foi
na minha gestão que se projetou essa casa, começaram os primeiros entendimentos no sentido
de obtenção de verbas para a sua construção, de
modo que é uma alegria enorme vê-la construída, habitada e, certamente, destinada a prestar
grandes serviços à Justiça brasileira.
série
Cadernos
do CEJ
A minha tarefa é falar sobre os requisitos de
admissibilidade do recurso especial no sistema
normativo brasileiro.
1 Natureza dos recursos
extraordinários no Brasil: cassação
ou revisão?
Desde logo, gostaria de dizer que os recursos
extraordinários no Brasil, de cujo gênero são espécies o recurso extraordinário para o Supremo
Tribunal Federal e o recurso especial para o Superior Tribunal de Justiça, sofrem há muito tempo de uma severa crise de identidade, até hoje
não resolvida. Diria que essa crise de identidade
se manifestava desde quando o Supremo Tribunal Federal, por meio do recurso extraordinário,
julgava matéria de ofensa à Constituição e ofensa
às leis federais.
E essa crise de identidade foi acentuada com
a Constituição de 1988, quando houve uma repartição desse recurso, criando-se, ao lado do
recurso extraordinário, que, desde então, se destina precipuamente a examinar controvérsias a
respeito da aplicação das normas constitucionais,
o recurso especial stricto sensu, a ser julgado por
uma outra Corte, que é o Superior Tribunal de
Justiça, encarregada fundamentalmente de julgar
controvérsias que envolvem ofensa a normas federais infraconstitucionais.
Falo em crise de identidade porque até hoje
e desde sempre nunca ficou bem identificado no
sistema brasileiro se esse é um recurso de cassação ou se é um recurso de revisão. A prática tem
mostrado que os dois tribunais encarregados de
julgar esses recursos ora os tratam como recursos de cassação, ora como de revisão. O texto
constitucional não auxilia muito na solução dessa
natureza do recurso, porque o texto constitucional, quando fala no recurso extraordinário para
o Supremo, diz: “compete ao Supremo Tribunal
Federal julgar mediante recurso extraordinário as
causas decididas.”1. A mesma linguagem é usada
1 “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Fede-
ral, precipuamente, a guarda da Constituição,
cabendo-lhe:
quando trata do recurso especial: “compete ao
Superior Tribunal de Justiça julgar em recurso especial as causas decididas”,2 de modo que, até hoje,
não se resolveu adequadamente esse problema
de saber se, afinal de contas, se julga o recurso
ou se julga a causa.
A minha exposição, portanto, embora enfoque os requisitos de admissibilidade, pretende,
aproveitando esse ambiente acadêmico e essa
tão importante e seleta participação de juízes e
estudiosos, discorrer, mostrar exatamente essa
crise de identidade. Obviamente não vou trazer
aqui nenhuma solução porque, se fosse uma solução encontrável facilmente, certamente nós
não teríamos uma crise dessa natureza por tanto
tempo. De qualquer modo, penso que é um momento oportuno para que se medite a respeito,
especialmente às vésperas de uma possível mudança constitucional, justamente em relação ao
recurso extraordinário e ao recurso especial, que
está sendo proposta pelo Presidente do Supremo
Tribunal Federal, a chamada “PEC dos recursos”.
Digo que a Constituição de 1988 não facilitou
a solução da natureza dos recursos extraordinários, pelo contrário, de certo modo acentuou essa
controvérsia, porque a Constituição de 1988 veio
trazer alguns problemas adicionais. Ela, de certo
modo, fatiou o julgamento da causa. As causas
decididas nas instâncias ordinárias têm seu julgamento eventualmente dividido, repartido entre
as Cortes Superiores, de modo que nenhuma das
Cortes Superiores, em muitos casos, está habilitada a julgar a causa isoladamente.
Assim, embora a Constituição diga que o Supremo Tribunal Federal, em recurso extraordinário,
julga a causa, assim como o Superior Tribunal
[...]
III - julgar, mediante recurso extraordinário, as
causas decididas em única ou última instância,
quando a decisão recorrida:
2 Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:
[...]
III - julgar, em recurso especial, as causas decididas, em única ou última instância, pelos Tribunais
Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados,
do Distrito Federal e Territórios, quando a decisão
recorrida:”
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92
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
de Justiça, diante da possibilidade de interposição desses dois recursos simultaneamente, temos
muitos casos em que o julgamento da causa não
se dá, a não ser de modo fatiado, repartido.
dinário diz respeito ao mérito e quando o recurso
especial diz respeito à preliminar. Nesses casos, o
próprio Código de Processo estabelece que, em
princípio, julga-se primeiro o recurso especial; depois, se for o caso, há um julgamento do recurso
extraordinário pelo Supremo.
2 Recursos repartidos entre STF e STJ
Eventualmente, quando o recurso extraordiA repartição dos recursos pode acontecer em
nário é prejudicial, sobresta-se o julgamento do
duas situações: quando o acórdão do tribunal de
recurso especial e determina-se o julgamento do
apelação tenha duplo fundamento, cada qual surecurso extraordinário. Quando, por exemplo, o
ficiente para a mesma pretensão. Por exemplo,
recurso extraordinário versa sobre uma questão
a alegação de que o acórdão recorrido aplicou
preliminar e o recurso especial sobre questão do
uma norma inconstitucional e, mesmo que fosse
mérito da demanda, ou quando o julgamento do
constitucional, a norma não teria o sentido atrirecurso extraordinário diz respeito à pretensão
buído pelo acórdão. Quando se diz isso, propiciaprincipal e o recurso especial diz respeito aos
se e, mais do que isso, torna-se indispensável a
acessórios dessa pretensão principal. Em todos
interposição de dois recursos, de maneira que
esses casos há um fatiamento do julgamento da
um vai julgar a constitucionalidade da norma, e,
causa, com a repartição de matérias perante dois
superado isso, ainda não se pode julgar a causa,
tribunais, de modo que a Constituição de 1988
porque a interpretação da norma considerada
não resolveu, pelo contrário, acentuou essa quesconstitucional deverá ser feita por outro tribunal.
tão de crise de identidade.
Afinal, quando se diz que rejulga
a causa, está-se atribuindo ao recurso uma natureza revisional. Agora,
[...] o recurso extraordinário para o Supremo
quando isso não é possível – como
se destina a tutelar a Constituição, e o recurso
não é possível –, na prática, o que os
especial para o Superior Tribunal de Justiça se
tribunais têm feito em geral é atribuir
destina a tutelar o sistema normativo federal.
ao recurso uma natureza de cassação,
ou seja, determina-se que a causa seja
novamente examinada pela instância
Temos até uma súmula no STJ – Súmula 126 –,3
de origem. Isso como introdução para mostrar que,
que diz que, num caso desses, havendo dois fundana verdade, temos um problema antigo no nosso
mentos por si sós suficientes para manter o acórdão
sistema, um problema que era mais fácil de se rerecorrido, é preciso a interposição tanto do recurso
solver à época em que havia apenas um tribunal
especial quanto do recurso extraordinário, o que
superior encarregado de julgar de modo extraorenseja esse fatiamento do julgamento da causa.
dinário essas controvérsias e que hoje se acentua
A outra hipótese é quando existe duplo fundamais profundamente.
mento para pretensões diferentes. Por exemplo,
quando o recurso extraordinário diz respeito a
3 Admissibilidade do recurso especial
uma preliminar e o recurso especial diz respeito
no STJ
ao mérito. Ou o inverso: quando o recurso extraorVou falar sobre a questão específica do recurso especial para o Superior Tribunal de Justiça,
que, de certo modo, reproduz as mesmas ques3 Súmula 126/STJ: “É inadmissível Recurso Especial,
quando o acórdão recorrido assenta em fundamentos
tões enfrentadas pelo Supremo Tribunal Federal
constitucional e infraconstitucional, qualquer deles suna técnica e na admissibilidade desses recursos.
ficiente, por si só, para mantê-lo, e a parte vencida não
Os dois são recursos ditos extraordinários pormanifesta recurso extraordinário.”
série
Cadernos
do CEJ
que se destinam fundamentalmente a tutelar o
direito objetivo e não o direito subjetivo da parte
propriamente dita. Primordialmente, o recurso
extraordinário para o Supremo se destina a tutelar a Constituição, e o recurso especial para o
Superior Tribunal de Justiça se destina a tutelar
o sistema normativo federal. Então, trata-se de
recursos extraordinários nesse sentido.
Em segundo lugar, trata-se de recursos com
a chamada “motivação vinculada”; ao contrário
dos recursos ordinários, que têm motivação livre.
Motivação vinculada porque, em recurso extraordinário, só se pode alegar ofensa à Constituição
Federal; em recurso especial, se pode alegar fundamentalmente ofensa à lei federal.
4 Conceito de causa decidida como
pressuposto
O recurso especial cabe contra causas decididas. Temos uma história no Direito brasileiro,
já sedimentada, que foi formada por uma jurisprudência provavelmente numa época em que
nunca se atentou muito para essa função uniformizadora dos recursos extraordinários. Firmou-se
um entendimento que predomina até hoje, no
sentido de que, por causas decididas, se entendem não apenas as causas julgadas de modo definitivo, mas também os incidentes dessas causas,
que produzem decisões interlocutórias, de modo
que tais decisões ensejam a possibilidade de recurso especial ou extraordinário, embora, a rigor,
isso configure uma interpretação ampliativa do
que seja causa decidida.
Não se considera causa decidida aquelas controvérsias que os tribunais resolvem e que têm uma
natureza administrativa. Por exemplo, o processamento de precatórios. Tanto o Supremo Tribunal
Federal quanto o Superior Tribunal de Justiça
têm até súmula a respeito – Súmula 733 do STF4
e Súmula 311 do STJ5 –, que deixam claro que, no
4 Súmula 733/STF: “Não cabe recurso extraordinário contra decisão proferida no processamento de precatórios.”
5 Súmula 311/STJ: “Os atos do presidente do tribunal
que disponham sobre processamento e pagamento de
precatório não têm caráter jurisdicional.”
processamento de precatórios, as decisões têm natureza administrativa e não jurisdicional, de modo
que não se consideram causas para esse efeito.
O mesmo ocorre com as decisões dos tribunais
estaduais sobre pedidos de intervenção estadual
em município. Também nesses casos se considera,
e tem-se aqui a Súmula do Supremo de n. 637, 6
que trata de processo de natureza administrativa e não jurisdicional. Portanto, o ataque a essas
causas ou a essas decisões poderia ser feito, como
comumente acontece, por meio de mandado de
segurança para o próprio tribunal, com recurso
ordinário ou recurso extraordinário, conforme o
caso, para as instâncias superiores quando do julgamento desses mandados de segurança.
(Art. 105, III da CF) “Causas decididas pelos
Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais de
Justiça dos Estados.” Tivemos aqui, com a criação
dos juizados especiais, uma lacuna importante no
recurso especial, porque no recurso extraordinário para o Supremo não se diz que são causas
decididas pelos tribunais federais e pelos tribunais de justiça. Quando se fala em recurso
extraordinário, a Constituição fala simplesmente
em causas decididas em única e última instância. Portanto, para efeito de acesso ao Supremo
Tribunal Federal, temos recursos extraordinários
das decisões de juizados especiais federais e estaduais, mas tínhamos essa lacuna em relação aos
juizados especiais estaduais e federais no que se
refere ao recurso especial.
Isso se superou, de certo modo, pela legislação
infraconstitucional. Hoje temos, tanto para efeito
de juizados especiais federais quanto para juizados estaduais, o chamado “pedido de uniformização de interpretação federal”, que é um sucedâneo de recurso especial, que permite acesso ao
STJ para uniformizar interpretação de lei federal,
que é, afinal de contas, uma das finalidades mais
importantes, essa finalidade uniformizadora que
o Superior Tribunal de Justiça exerce.
Diz a Constituição que “são causas decididas
por esses tribunais em única ou última instância.”
6 Súmula 637/STF: “Não cabe recurso extraordinário
contra acórdão de tribunal de justiça que defere pedido
de intervenção estadual em município.”
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II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Como eu disse, nós incluímos nessas causas as
decisões interlocutórias, as decisões de tribunais
sobre incidentes do processo. Mais recentemente,
está havendo, com toda a razão, uma modificação
da jurisprudência do STF e do STJ, pelo menos na
minha Turma isso tem acontecido, relativamente à
revisibilidade das decisões sobre liminares.
5 RE e REsp contra liminares
Quanto a isso, o Supremo editou a Súmula
735, que diz o seguinte: “Não cabe recurso extraordinário contra acórdão que defere medida
liminar.” Essa Súmula diz menos do que poderia dizer e, em alguma medida, diz mais do que
deveria dizer. Ela diz menos, porque as mesmas
razões que levam ao não cabimento do recurso
extraordinário contra decisão que defere medida
liminar conduzem ao não cabimento de recurso
contra decisões que não a deferem.
Por quê? Porque os fundamentos dessa Súmula são os seguintes: o juízo que um juiz ou
tribunal faz em liminar não pode ser enquadrado
como causa definitiva. Não é por se tratar de
decisão interlocutória. Porém, quando um tribunal ordinário ou o juiz decide a respeito de uma
medida de urgência, uma medida provisória, ele
está fazendo um juízo de plausibilidade, sujeito
à revisão pelo próprio tribunal ou pelo próprio
juízo ordinário. De modo que, se se trata de decisão sujeita a revisão pelas próprias instâncias
ordinárias, não se trata de causa decidida definitivamente, nem de um incidente e muito menos do mérito. Desse modo, não cabe recurso
especial, e o Supremo diz que não cabe recurso
extraordinário das decisões que fazem juízo de
probabilidade a respeito do direito federal ou do
direito constitucional.
Em um dos precedentes dessa Súmula se fala
claramente também do recurso especial para o
Superior Tribunal de Justiça. Os fundamentos são
os mesmos, de maneira que aqui está havendo,
com toda a razão, uma revisão da ideia tradicional de que se pode interpor recurso extraordinário de decisões que fazem um juízo perfunctório a
respeito de determinada norma federal ou constitucional. Como eu disse, na minha Turma, isso
já está mais ou menos sedimentado e, quanto à
existência, ou não, do periculum in mora, geralmente envolve matéria de fato, da qual também
não se pode conhecer, porque matéria de fato
não significa ofensa à Constituição ou ofensa à
lei federal diretamente.
A Súmula diz mais do que deveria dizer, porque não é também tão absoluta essa limitação de
acesso à instância extraordinária em matéria de
liminar, especialmente em se tratando de Superior
Tribunal de Justiça. Por exemplo: se um juiz defere
uma liminar em um caso em que ela está proibida,
temos aí uma ofensa à norma que estabelece a
regra sobre liminar, não é o direito material que
foi objeto de uma apreciação, vamos dizer assim,
provisória. Aí é a própria concessão da medida liminar, a própria regra a respeito da sua concessão
que foi ofendida, e, em um caso desses, obviamente que vai caber recurso especial.
Temos, portanto, avanços e acho que esse é
um avanço importante no sentido de estabelecer
os adequados limites. A revisibilidade das medidas de urgência pelos recursos extraordinários
deve ser limitada e com toda razão.
6 REsp contra negativa de vigência
de lei federal ou tratado
Diz a Constituição sobre o cabimento do recurso especial que este tem lugar em “casos decididos
quando o acórdão recorrido contrariar tratado ou
lei federal ou negar-lhes vigência.” “Contrariar”
significa dar um sentido contrário ou negar a
sua aplicação, daí a distinção entre contrariar
diretamente, dar um sentido, uma interpretação
inadequada ou deixar de aplicar, ou contrariar
indiretamente, ou seja, dar um sentido, uma interpretação correta, mas aplicar em situação de
fato inadequada. Aqui, em geral, o juízo a respeito de ser, ou não, adequada à situação concreta
incidente da norma não é um juízo de direito,
mas um juízo de fato e aí esbarramos na impossibilidade de revisar puramente fatos.
O conceito de lei federal também é um conceito que tem de ser limitado, não é qualquer norma produzida por um órgão federal, uma fonte
normativa federal, que é considerada norma, lei
série
Cadernos
do CEJ
federal para esse efeito. Considera-se lei federal
hoje, depois da Constituição de 1988, não mais
– eu estou dizendo que se considera baseado no
aplicar a Súmula 399 do Supremo.
que tem decidido a jurisprudência do STJ e o que
Também se diz, e o Supremo tem a Súmula
decidia a jurisprudência do Supremo – aqueles
636,7 que se aplica perfeitamente ao recurso especial do Superior Tribunal de Justiça, que não se
atos normativos de caráter geral e abstrato proconsidera ofensa à lei federal ou à Constituição,
duzidos por órgão da União com base em compara esse efeito, quando o exame dessa ofensa depetência derivada da própria Constituição. Nós
pender de exame de legislação de outra natureza.
temos fontes normativas produzidas por órgãos
Por exemplo, se para saber se houve ofensa à lei
que têm tal competência derivada diretamente
federal for necessário examinar legislação estadual
da Constituição e normas produzidas por órgãos
ou municipal. Nesse caso, a ofensa seria indireta;
federais por competência não prevista diretaa ofensa direta seria a esses normativos infraconsmente na Constituição. Somente as primeiras são
titucionais e, aí não se admitiria o especial.
consideradas, ou seja, normas de caráter geral,
como são as leis complementares,
ordinárias, delegadas, as medidas
provisórias, os decretos autônoO Supremo Tribunal Federal tinha a Súmula 399,
mos e regulamentares expedidos
anterior à Constituição de 1988, que dizia que os
pelo Presidente da República.
atos regimentais dos tribunais, os seus regimentos
Nós temos uma dificuldade,
internos não são considerados leis federais.
por não se incluírem nesse conceito do ato normativo federal os
Nós temos também sedimentado que, em reatos secundários produzidos, por exemplo, por
curso especial, não se examina matéria de fato,
autoridades administrativas, tais como resolunão se verifica conteúdo de petição ou peças proções, circulares e portarias, instruções normacessuais porque isso é revolver um exame, não é
tivas. Nós temos muitos casos de provimentos
fazer juízo sobre lei federal, mas sobre o conteúda OAB, que temos dito que não são lei fededo de uma peça processual ou de uma prova. Isso
ral, exatamente porque a fonte de competência
eu deixarei para a parte final da minha exposição,
normativa, legislativa não deriva diretamente da
porque não é bem assim. Se chegarmos à conConstituição.
clusão de que estamos diante de um recurso de
O Supremo Tribunal Federal tinha a Súmula
revisão e não de um recurso de cassação. Esse é
399, anterior à Constituição de 1988, que dizia
o grande dilema que temos de enfrentar.
que os atos regimentais dos tribunais, os seus regimentos internos não são considerados leis federais. Eu não sei se isso é correto afirmar, depois
7 Conflito de lei federal com lei local
da Constituição de 1988. Não tive oportunidade
Também cabe recurso especial quando o acórde examinar a nossa jurisprudência específica sodão recorrido “julgar válido o ato de governo local
bre esse assunto, porque não temos muitos casos
contestado em face de Lei Federal”. Até recentedesses, mas eu não sei se seria correto, porque os
mente, até a Emenda Constitucional 45, se não
tribunais ganharam, com a Constituição de 1988,
me engano, dizia-se que cabia recurso extraordiuma competência normativa importante, e me
nário quando o acórdão local julgava válida a lei
parece que, quando exercem essa competência
normativa naqueles temas admitidos com base na
própria Constituição, isso em relação aos tribunais da União, estou falando dos tribunais supe7 Súmula 636/STF: “não cabe recurso extraordinário
por contrariedade ao princípio constitucional da legariores, dos tribunais regionais federais, tribunais
lidade, quando a sua verificação pressuponha rever a
do trabalho, Tribunal Superior Eleitoral, Superior
interpretação dada a normas infraconstitucionais pela
Tribunal Militar. Nesse caso, creio que se poderia
decisão recorrida.”
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II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
ou ato de governo local em face de lei federal.
Essa competência para julgar válida a lei local em
face de lei federal foi atribuída pela Emenda 45
ao recurso extraordinário (Supremo Tribunal Federal) com toda a razão, porque o conflito entre
uma lei local e uma lei federal não é um conflito
que se resolva à base de direito infraconstitucional. Esse é um conflito constitucional típico,
porque envolve o exame das competências normativas que estão na Constituição. Para resolver
o conflito entre uma lei local e uma lei federal,
não resolvemos isso pelo princípio da hierarquia,
porque não existe tal hierarquia, existe a competência legislativa. A Constituição que diz quem é
competente para legislar sobre aquela matéria.
8 Danos morais, honorários
advocatícios e equidade
Nós temos enfrentado dificuldades no STJ, assim como o Supremo já tinha. Acho que o Supremo resolveu melhor do que o Superior Tribunal
de Justiça do ponto de vista técnico, embora essas questões envolvam também um juízo político
importante. É a questão de saber se cabe recurso
especial, ou não, quando se alega ofensa ao princípio da equidade, especialmente em matéria de
valoração de danos morais e, o que ocorre mais
frequentemente, em matéria de fixação de honorários advocatícios. Há jurisprudência no sentido de que não se admite recurso especial a não
ser que sejam fixados valores extravagantes para
mais ou para menos. De qualquer modo, até para
saber se houve fixação extravagante, de alguma
forma temos que fazer um juízo a respeito.
9 Prequestionamento
Outro problema importante, que está na base
dessa questão toda, é o prequestionamento. Prequestionamento significa dizer que a Constituição exige como requisito de admissibilidade,
tanto de recurso especial, quanto extraordinário, que o acórdão tenha violado a Constituição
ou a lei. Para tanto, é preciso que tenha havido essa violação, que a matéria objeto dessa
norma constitucional ou dessa lei federal tenha
sido enfrentada. Não há necessidade de que o
acórdão tenha mencionado o texto normativo. É
indispensável que tenha havido o enfrentamento
daquela matéria.
Se o acórdão não citou o texto normativo,
considera-se um prequestionamento implícito, e
isso atende ao requisito do prequestionamento.
Porém, o recurso tem de dizer qual é a lei federal
que foi violada ou qual é a norma federal que foi
violada. Isso é um requisito de admissibilidade
formal. A parte recorrente tem, assim, de dizer
qual é a norma federal ou a norma constitucional
que tenha sido violada.
No Superior Tribunal de Justiça acontece seguidamente de se considerar, às vezes, dispensável a indicação da norma federal tida por violada
quando o recurso especial é baseado em divergência jurisprudencial. Então se diz que bastaria
– acredito que sejam posições minoritárias – indicar o acórdão paradigma que decidiu o contrário, não precisaria explicitamente indicar no
recurso qual é o dispositivo federal que está em
questão. Eu acho que essa interpretação não tem
assento na Constituição.
A Constituição diz que cabe recurso especial,
e, no caso da alínea c, diz assim: “quando o acórdão recorrido der a lei federal interpretação divergente.” Então é preciso que o recurso diga qual
é a lei federal que foi objeto de interpretação
divergente. Não vejo como fugir disso. Esse é o
sentido da exigência constitucional.
Temos outras questões envolvendo prequestionamento: a questão de ofensa a preceito normativo federal surgida no próprio julgamento, error
in judicando; a questão do direito superveniente,
quando há direito superveniente à decisão do
acórdão recorrido. Nós, obviamente, não podemos imaginar a exigência de prequestionamento.
Isso seria possível examinar no Superior Tribunal
de Justiça?
A questão do prequestionamento e a sua harmonização com o princípio iura novit curia. A
questão mais delicada lá no Superior Tribunal
de Justiça, pelo que eu vejo, é o chamado “efeito translativo”, e todos os recursos que, a rigor,
têm que é a possibilidade de, no julgamento do
recurso, conhecer de matéria que qualquer juiz
série
Cadernos
do CEJ
pode examinar de ofício. Existe isso nas instâncias
extraordinárias?
No meu entender, tanto o exame da prova
quanto todas essas questões de prequestionamento, são controvérsias que estão na base daquela
crise de identidade que falei no início. Depende,
para respondê-las adequadamente, se o recurso
especial e o recurso extraordinário são recursos
de revisão ou são recursos de cassação. E às vezes
nós jogamos em um lado e às vezes nós jogamos
no outro; às vezes nós torcemos para o Grêmio
e às vezes nós torcemos para o Atlético Mineiro
ou para o Cruzeiro. Todos nós temos razão e ninguém tem razão.
10 Exame tripartido dos recursos
extraordinário e especial
No meu entender, e deixo aqui como um tema
para meditação, nós deveríamos considerar a
base do texto constitucional que temos hoje, de
que esses recursos, tanto o extraordinário quanto
o especial –, ao contrário dos recursos comuns,
cujo julgamento é bipartido entre juízo de admissibilidade, oportunidade em que se faz um exame dos requisitos extrínsecos e intrínsecos para
julgamento do mérito do recurso –, os recursos
extraordinários no Direito brasileiro, na verdade,
são tripartidos.
Recurso ordinário reparte em juízo de admissibilidade e juízo de mérito. Nos recursos extraordinários, no meu entender, a rigor, teríamos
que fazer um julgamento tripartido. Primeiro,
um juízo de admissibilidade stricto sensu – que é
comum a todos os recursos. Examinar os requisitos extrínsecos e intrínsecos, tempestividade, pagamento de custas etc. Em uma segunda etapa
de julgamento, seria um julgamento de mérito
stricto sensu, teria por objeto o exame dos chamados “fundamentos vinculados”, ocorrência
ou não de violação à interpretação, divergência à lei federal ou de violação à Constituição.
Os resultados possíveis: confirmar decisão recorrida, negando provimento; anular a decisão
por error in procedendo ou reformar a decisão
recorrida – eventualmente fazer isso mediante
provimento parcial.
Claro que cada uma dessas etapas supõe a superação positiva da etapa anterior. E a terceira
etapa, se se der provimento nessa segunda, seria
o julgamento da causa propriamente dito. Essa
tripartição está muito clara na situação que temos
na Constituição e no nosso Regimento Interno.
O Regimento Interno do Superior Tribunal de
Justiça diz assim: “No julgamento do recurso especial, verificar-se-á preliminarmente se o recurso é
cabível” – admissibilidade. “Decidida a preliminar
pela negativa, a Turma não conhecerá do recurso;
se pela afirmativa, julgará a causa, aplicando o
direito à espécie.”
Essa norma regimental foi inspirada na Súmula 456 do Supremo, que diz a mesma coisa: “O
Supremo Tribunal Federal, conhecendo do recurso
extraordinário, julgará a causa aplicando o direito
à espécie.”
Só que temos um contexto histórico importante. O Supremo Tribunal Federal, quando falava em
conhecer do recurso, significava um juízo positivo
quanto àquilo que chamei aqui de “segunda etapa”, ou seja, quando considerava presente uma
ofensa à lei federal ou à Constituição, porque se
o Supremo entendia que não havia ofensa à lei
federal ou à Constituição, dizia: não conheço do
recurso. De modo que esse verbo conhecer, na
linguagem do Supremo, que foi transposta para
o Superior Tribunal de Justiça, tinha um sentido
diferente do comum dos requisitos de admissibilidade previstos para os demais recursos ordinários.
Portanto, diferentemente do que ocorre com
o comum dos recursos, quando o julgamento é
apenas bipartido entre juízo de admissibilidade
– que pode resultar em conhecimento ou não
conhecimento – e o de mérito – do qual deriva o
provimento ou improvimento dos recursos extraordinários – o julgamento comporta três etapas
sucessivas, cada qual subordinada à superação
positiva da que lhe antecede.
Juízo de admissibilidade, semelhante aos juízos ordinários; juízo sobre alegação de ofensa a
direito constitucional ou a direito federal, que, na
terminologia da Súmula do Supremo, compunha,
conforme já registrado, juízo de conhecimento,
e, finalmente, se for o caso, novo julgamento da
causa. Essa técnica é muito semelhante ao do
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II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
julgamento das ações rescisórias, nas quais, também há, além do juízo sobre os pressupostos e
condições da ação, um segundo juízo sobre a rescisão, propriamente dita, e um novo julgamento
da causa, se for o caso.
Quero dizer que essa PEC, que o Presidente do
Supremo está propondo, aproxima-se disso, de
certo modo, resgata isso, embora, a rigor, poderíamos obter esses mesmos resultados da PEC por
uma interpretação constitucional, por uma nova
visão desses requisitos constitucionais.
11 A PEC dos recursos
O que diz a PEC? A PEC simplesmente propõe
que a admissibilidade – esse é o termo que ela
usa, poderia dizer a interposição – de recurso
extraordinário ou especial não inibe o trânsito em
julgado da decisão recorrida.
Obviamente que vamos aqui criar muitos problemas, entre os quais saber, tendo havido trânsito em julgado, qual será a decisão objeto de uma
eventual futura ação rescisória. No meu entender, nessas matérias objeto de recurso extraordinário ou especial, o próprio recurso já fará esse
papel de rescisória, e eu acho que é isso que faz
hoje. Mas, de qualquer modo, penso que a PEC
até aproxima essa ideia que estou aqui colocando
para a reflexão dos colegas.
12 Conclusão
Percebe-se assim como é equivocada a ideia de
que há integral interdição ao exame dos fatos e da
prova no julgamento do recurso especial extraordinário. A rigor, essa interdição existe apenas em
relação à primeira e à segunda etapa do julgamento
do recurso. Uma vez superada essa fase, cumprirá
ao tribunal julgar a causa aplicando o direito à espécie. Diz assim o nosso Regimento e a Súmula.
Esse é um novo julgamento da causa, que não
se faz em ação rescisória, oportunidade em que
terá cognição ampla, poderá ter, não somente
a respeito das questões de direito constitucional
ou federal, mas também na matéria de ordem
pública conhecida de ofício, e de todas as demais
questões discutidas, sejam de Direito, inclusive de
direito local, sejam de fato.
Se vamos julgar a causa de novo, temos de
julgar integralmente, como acontece no recurso
de apelação. Quando se considera que um dos
fundamentos do recurso é procedente, temos de
examinar, por força do art. 515, § 2º, do Código
de Processo, todos os demais, isto é, fazer uma
reapreciação da causa. No fundo, o modelo imaginado pelo nosso constituinte é esse.
E, para finalizar, é preciso reconhecer que a
prática das nossas Cortes Superiores não abona
inteiramente o significado da natureza revisional
do recurso extraordinário, cuja principal consequência é justamente esta, de, na sua etapa final
de julgamento, permitir a ampla cognição de todas as questões postas na causa. Por uma razão
ou por outra, quase sempre de ordem prática,
e por imposição da descomunal carga de processos submetida à sua apreciação, o Supremo
Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça preferem, com muita frequência, recorrer à
alternativa – justificável, em alguns casos, mas
não em todos – de devolver à origem a apreciação dessas questões, conferindo ao recurso
uma natureza muito mais de cassação do que de
revisão, o que, a rigor, não é compatível com a
Súmula/STF 456, nem com o art. 257 do Regimento Interno.
Essa prática evidencia, no fundo, que não está
inteiramente definida em nosso sistema a sua real
natureza, se de cassação ou de revisão dos recursos extraordinários.
Essa é a mensagem, Sr. Presidente, que eu
gostaria de deixar como colaboração a esse importante evento, com os meus agradecimentos
e, mais uma vez, com as minhas homenagens ao
grande jurista e Ministro Thompson Flores.
Muito obrigado.
O Papel dos Tribunais
Superiores na Alemanha
Trad. Dr. Márcio Flávio Mafra Leal
Professor Dr. h.c.
Rolf Stürner
Doutor em Direito pela Universidade de Tübingen.
Professor Catedrático de Direito Civil, Processual Civil e Direito Comparado da Universidade de Friburgo.
Diretor do Instituto de Processo Civil e Comparado Alemão
da Faculdade de Direito da Universidade de Friburgo-Alemanha;
Membro da Academia de Ciências de Heidelberg; Membro do
American Law Institute.
Ex-Desembargador do Estado de Baden-Württemberg-Alemanha.
“
1 Introdução
Não é nenhuma tarefa fácil descrever o papel e posição dos tribunais superiores na Alemanha. O sistema judicial alemão é extraordinariamente complexo. Isso vale também em
relação à jurisdição alemã com os dois tribunais
europeus, o Tribunal Europeu de Direitos Humanos, com sede em Estrasburgo, e o Tribunal
de Justiça da União Europeia 1, em Luxemburgo. Na exposição sobre o papel dos tribunais
superiores alemães, deve-se necessariamente,
ainda, considerar as significativas mudanças
sociais e políticas ao longo do tempo nos diferentes ramos do direito.
Esta palestra deve começar com a curta enumeração dos seis tribunais superiores situados
no topo do Sistema Judicial. Concluirei com
um exame do significado político e social desses tribunais. A terceira parte dessa palestra
dedica-se à coexistência nem sempre livre de
conflitos dos tribunais superiores com os tribunais europeus.
1 N. do T.: Tradução tirada da página portuguesa da
União Europeia. Doravante, chamar-se-á tão somente de Tribunal de Justiça Europeu.
100
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
2 O sistema judicial alemão e os
tribunais superiores da Alemanha
mesmo senado, que, por sua vez, são nomeados
pelo Conselho de presidentes dos tribunais superiores por dois anos.
Os juízes 3 dos tribunais superiores federais
2.1 As diferentes jurisdições
são escolhidos por uma comissão parlamentar,
a chamada “Comissão Parlamentar de Seleção
A atividade judicial na Alemanha divide-se
de Juízes”. A Comissão é formada por 16 secreentre uma jurisdição geral e algumas jurisdições
tários de justiça de cada Estado Federal alemão,
especiais. Os tribunais da justiça comum, chabem como por um número idêntico de membros
mada ordinária, exercem a jurisdição em todos
escolhidos pelo Parlamento. A composição da
os conflitos que não são remetidos às justiças
Comissão selecionadora espelha a estrutura fedeespeciais. As justiças especializadas consistem
ral e a respectiva divisão do Parlamento alemão
essencialmente nas jurisdições trabalhista, admicom suas duas casas, a Câmara dos Deputados
nistrativa, social e financeira. No topo de cada
e o Conselho Federal. Os membros do Conselho
jurisdição encontra-se um tribunal superior: o
Federal são os representantes dos Estados. Os
Tribunal Superior do Trabalho, o Tribunal Fedemembros da Câmara dos Deputados são eleitos
ral Administrativo, o Tribunal Federal Social e
diretamente pelo povo alemão uniformemena Corte Financeira Federal e, para a jurisdição
te no território federal. A forma federal alemã
comum, o Superior Tribunal de Justiça. Somente
espelha-se também na estrutura das instâncias
esses tribunais de última instância são federais. As
dos tribunais. Como já exposto, os tribunais de
instâncias inferiores são, ao contrário, estaduais.
primeira e segunda instância vinculam-se aos EsUm paralelo de jurisdição federal e estadual com
tados e não à União.
instâncias próprias, como é o caso do Brasil, não
A estrutura da jurisdição superior na Alemaexiste na Alemanha.
nha segue três princípios básicos: equilíbrio de
poder entre os órgãos jurisdicionais, legitimação democrática
Tarefa da Corte Constitucional é interpretar a
dos juízes por eleição parlamenConstituição e assegurar a primazia da sua validade, bem
tar, bem como participação de
como decidir sobre conflitos entre Estados federados e
juízes leigos naqueles tribunais
órgãos executivos de cada um desses Estados
superiores federais, a cuja jurisdição se atribui especial significado de aspecto social, como
O sistema alemão de divisão em cinco jurisdié o caso do Tribunal Superior do Trabalho e do
ções com respectivos tribunais superiores no topo
Tribunal Social Federal. O contexto institucional
é previsto pelo art. 95 da Lei Fundamental, da
torna claro que os pais da Constituição alemã de
Constituição alemã. Ao legislador ordinário – sem
1949 e o legislador ordinário, na promulgação de
que haja emenda constitucional – não é, portanleis federais concretizadoras da Lei Maior, estato, possível fundir as diversas jurisdições em uma
vam totalmente conscientes do papel político e
justiça unitária. Para evitar que os tribunais supesocial desses Tribunais e de seu status de poder e
riores federais emitam decisões contraditórias, a
influência. Uma compreensão apolítica da função
Constituição prevê um Conselho formado pelos
do Judiciário seria incompatível com a estrutupresidentes dos tribunais superiores, pelos preração prevista pela Constituição e suas leis ordisidentes de senados do respectivo tribunal que
nárias concretizadoras. Mesmo se muitos autores
cuida da matéria2, e por um dos ministros desse
2 N. do T.: a expressão “senado” corresponde às turmas ou câmaras dos tribunais brasileiros.
3 N. do T.: na Alemanha não há o título “ministro” para
designar os juízes dos tribunais superiores. Todos são
“juízes”.
série
Cadernos
do CEJ
alemães e estrangeiros controvertam sobre isso,
os tribunais superiores alemães reconheceram
muito bem o interesse público nos conflitos privados de relevância para sociedade, e em muitos
casos ocuparam – para benefício do cidadão e
da sociedade como um todo – o lugar de um
hesitante legislador.
2.2 O Tribunal Constitucional Federal
A descrição do sistema judicial alemão e seus
tribunais superiores federais seria incompleta
sem uma análise sobre o Tribunal Constitucional
Federal. À Corte Constitucional se confere a tarefa primária de examinar a compatibilidade de
atos do Executivo, do Legislativo e também do
Judiciário com a Constituição e, se for o caso,
declarar a sua inconstitucionalidade. O Tribunal
Constitucional Federal, na sua forma atual, foi
instituído pela Lei Fundamental de 1949. Como
órgão constitucional encontra-se no topo do Sistema Judiciário – no mesmo plano dos órgãos
constitucionais do Legislativo e do Executivo. Regras sobre a competência, atribuições decisórias
e processos junto ao Tribunal Constitucional Federal se encontram na própria Constituição e na
Lei Orgânica do Tribunal Constitucional Federal.
Tarefa da Corte Constitucional é interpretar
a Constituição e assegurar a primazia da sua validade, bem como decidir sobre conflitos entre
Estados federados e órgãos executivos de cada
um desses Estados. As decisões do Tribunal Constitucional Federal são vinculantes para os demais
órgãos constitucionais da União, dos Estados e
para todas as autoridades e tribunais. Em determinados casos, confere-se à decisão do Tribunal
Constitucional Federal força de lei.
O Tribunal Constitucional Federal é composto de dois Senados e cada um deles possui oito
juízes. O primeiro Senado decide primariamente
sobre reclamações constitucionais (Verfassungsbeschwerden), pelas quais uma ofensa a um direito fundamental é apreciada. O segundo Senado é
competente preponderantemente para processos
que afetem conflitos sobre a estrutura federal da
Alemanha ou sobre a posição e atribuições dos
órgãos da União e dos Estados. Apenas em casos
excepcionais, que toquem a competência de ambos os Senados, eles atuam em Plenário.
No Tribunal Constitucional Federal os processos podem ser iniciados por meio de uma reclamação individual ou reclamação de uma pessoa
jurídica com a alegação de que a lei ou outro ato
do Poder Público ou, ainda, ato de uma pessoa
de direito privado tenha violado a Constituição.
Um processo pode também ser iniciado por determinados órgãos políticos ou do Governo, para
se examinar a constitucionalidade de atos da legislatura, do Executivo ou do Judiciário.
Se, no bojo de uma lide comum, uma das partes questionar a constitucionalidade de uma lei e
o tribunal processante entender que essa questão
é relevante para a decisão do litígio, esse tribunal
suspende o processo e remete a matéria à Corte
Constitucional Federal, que então decide sobre
isso. Mesmo o acórdão de um tribunal comum
pode violar a Constituição. Tal ofensa pode resultar não só de um preceito legal que o tribunal
aplicou, mas também da interpretação realizada do preceito ou dos próprios fundamentos da
decisão. Num caso como este a reclamação ao
Tribunal Constitucional Federal pode ser o único
recurso efetivo.
O juiz da Corte Constitucional é escolhido
por ambas as casas do Legislativo alemão. Uma
metade por uma comissão eleitoral da Câmara
dos Deputados, a outra pelo Conselho Federal.
Recrutam-se juízes do Tribunal Constitucional na
política, entre professores das faculdades de direito e na magistratura dos tribunais superiores
federais. O juiz da Corte Constitucional é nomeado para uma investidura de 12 anos, excluída a
recondução.
O processamento perante o Tribunal Constitucional Federal corresponde, em muitos aspectos,
àquele perante tribunais comuns, obviamente
com algumas exceções. Assim, por exemplo, uma
decisão é proferida no tribunal por maioria de
votos no Senado, contudo, diferentemente dos
tribunais comuns, os juízes constitucionais que
não compartilham da tese majoritária têm a possibilidade de declarar o voto divergente (dissenting opinion), e na práxis isso é feito mesmo que
parcialmente.
101
102
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Erros graves de outros tribunais na aplicação
e interpretação do direito podem se constituir
uma violação à Constituição. Decisões judiciais
e outros atos estatais que se baseiam numa interpretação insustentável do direito e, por isso,
arbitrária, ou que padecem de um grave erro
processual, podem ser compreendidos como
violação do Direito Fundamental de acesso
à jurisdição contra atos estatais arbitrários. A
compreensão, de certo modo ampla, do Tribunal Constitucional Federal sobre sua própria
competência e papel a tornou a mais poderosa
instituição do Judiciário alemão e o órgão federal superior que goza de maior prestígio. Sua
função de guardião confiável do Princípio do
Estado de Direito e da Constituição é um elemento central da identidade alemã moderna. O
Tribunal Constitucional alemão não é apenas um
tribunal, ele é um poderoso e ativo formador do
processo de tomada de decisão política.
Quando a Corte Constitucional, em um dos
seus mais importantes acórdãos, sobre um canal
de televisão federal que se pretendia implantar,
se pronunciou e decidiu que carecia o governo
federal de competência para tal, o então chanceler e presidente do conselho parlamentar Konrad Adenauer assim se manifestou criticamente: “Desse jeito nós não tínhamos previsto.“ Ele
queria dizer: quando nós preceituamos na nova
Constituição a instituição de um Tribunal Constitucional, não pensamos tamanha ingerência
contundente na política. Nesse ínterim, a política se acostumou a esse poderoso contrapeso e
respeita a função integrativa do altamente considerado Tribunal Constitucional Federal.
3 Significado político e social dos
tribunais superiores federais alemães
3.1 Nenhuma personificação da
jurisprudência no âmbito judicial continental
europeu
Um processo judicial na Europa continental não é nenhum palco público com advogados-celebridades como seus protagonistas. A
atmosfera de uma audiência judicial na Ale-
manha evoca mais uma reunião entre homens
de negócio no curso de um diálogo objetivo
e racional. A função social e política e significado dos tribunais superiores alemães no seu
desempenho não deve, assim, em princípio,
ser julgada pelo público geral e pela mídia. É
certo que nas últimas décadas alguns julgados
importantes tenham atraído cada vez mais a
atenção de jornais e alguns veículos midiáticos de massa. Entretanto, a personificação de
decisões judiciais não corresponde à cultura
jurídica alemã, nas quais se atribuem a juízes
e advogados o status de celebridades, como é
o caso dos EUA e conduz em parte a formas
exageradas ou mesmo idolatria de algumas pessoas. A maioria das decisões, que toca questões
de significado social, é tomada sob influência
de uma constante discussão científica e pública.
Os acórdãos são pronunciados pelo Tribunal
ou pelo respectivo Senado julgador como um
todo. Juízes, que tenham opinião divergente do
Senado não podem sobressair, não é permitido
nos tribunais superiores, diferentemente do Tribunal Constitucional, publicar o voto vencido.
A sessão de julgamento e o voto no acórdão se
dão de maneira fechada e, após a pronúncia
do acórdão, deve permanecer em sigilo o que
foi discutido.
Como dito, apenas no Tribunal Constitucional
Federal se permite ao juiz publicar o seu voto divergente. Alguns observadores anglo-americanos
descrevem esse modo de julgamento como burocrático. Mas ele tem a vantagem de dar preferência a uma bem ponderada argumentação
jurídica, que não expõe o juiz à tentação de se
destacar politicamente.
Tudo isso não significa, entretanto, que acórdãos que são julgados dessa forma não possam
influenciar fortemente o desenvolvimento político e social na Alemanha. Se alguns autores
constatam um forte predomínio da advocacia no
desenvolvimento da sociedade norte-americana, a gente pode descrever, em termos comparativos, que a sociedade alemã é dominada por
juízes – assim como a influência dos tribunais
alemães se realiza mais em silêncio e, em parte,
de maneira sinuosa.
série
Cadernos
do CEJ
3.2 Exemplos selecionados da forte influência
dos tribunais superiores federais no
desenvolvimento do direito e da sociedade
3.2.1 Direito do Trabalho
tantes dos trabalhadores nas decisões dos empresários – uma particularidade da ordem econômica alemã e uma razão para o seu poderio.
3.2.2 Direito Administrativo
O Direito Administrativo alemão moderno
Após a Segunda Guerra Mundial e com o iníexemplifica outro ramo jurídico, no qual a juriscio da reestruturação econômica da Alemanha,
prudência dos tribunais superiores se substituiu no
era necessário, no âmbito do Direito Coletivo
inicio ao legislador e foi posteriormente um norte
do Trabalho, desenvolver regras em relação aos
para promulgação de normas legais. Nos anos 50
dissídios coletivos, aos conflitos entre empregae 60 do século passado havia na Alemanha uma
dores e representantes dos empregados, espenecessidade urgente de novas regras ou, no mícialmente sobre greve e outros atos próprios da
nimo, de reformas nas existentes para disciplinar
luta dos trabalhadores nos conflitos de classes. O
as relações jurídicas entre autoridades estatais ou
governo e o Parlamento não se sentiam fortes o
públicas e os cidadãos. A democracia do império
bastante nessa época em conceber e promulgar
alemão antes da Primeira Guerra era bem difenormas abrangentes, como um código do trabarente do que se poderia chamar de “perfeita”, e a
lho. De um lado, receavam os então deputados e
República de Weimar encontrava-se sob permaintegrantes do governo conflitos profundos com
nente ameaça econômica e não estava, assim, na
os recém-criados e já poderosos sindicatos. De
condição de estruturar uma verdadeira adminisoutro, pretendia-se que o cada vez mais exitoso
tração pública democrática, que pudesse trazer
desenvolvimento do mercado aberto não fosse
uma relação equilibrada entre a liberdade indiimpedido por limitações à livre iniciativa.
vidual, de um lado, e a ordem pública, do outro.
Na sequência foram disciplinadas por lei apeNo pós-guerra existia então um Tribunal Federal
nas áreas parciais do Direito Coletivo do TrabaAdministrativo, que estabeleceu em muitas áreas
lho, muitas áreas importantes, como, por exemregras detalhadas para condicionar a legalidade
plo, o direito de greve, foram configuradas pelos
das ações governamentais e atos administrativos e,
tribunais do trabalho – especialmente pelo TST,
com isso, criou um equilíbrio entre a necessidade
que desenvolveu um sistema de Direito Coletide eficácia da Administração Pública e os direitos
vo do Trabalho que funcionou bem. O sucesso
de liberdade dos jurisdicionados.
da economia alemã é, assim, em parte também
mérito das capacidades e da saudável compreensão humana com
O Superior Tribunal de Justiça alemão, como mais
a qual o TST equilibrou os interesalto tribunal federal para lides cíveis em geral, exarou
ses antagônicos de trabalhadores,
diversos acórdãos paradigmáticos, que modificaram,
sindicatos e sindicatos patronais.
de modo bastante significativo, o direito então vigente
A participação de juízes classistas
experimentados junto ao Tribunal
de última instância se mostrou,
nesse aspecto, bastante vantajoso e comprovou,
A jurisprudência do Tribunal Federal Adminisao mesmo tempo, o caráter político destacado
trativo instituiu, entre outras coisas, uma diferendessa jurisprudência.
ciação precisa entre atos administrativos nulos e
O TST surgiu, portanto, em um campo jurídico
anuláveis – conforme a importância do vício que a
no lugar do legislador, que era de importância
autoridade na emissão do ato cometeu. O resultacrucial para o desenvolvimento econômico da
do dessa jurisprudência foi um denso emaranhado
Alemanha do pós-guerra. A jurisprudência do
de regras a guiar os procedimentos administrativos
TST era a base para a participação dos represen-
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104
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
e que deveriam ser observados pelos administradores, ao tempo em que se estabeleceu um sistema de recursos contra atos administrativos defeituosos. Quando o legislador ordinário federal e
os legisladores estaduais finalmente promulgaram
leis procedimentais para a Administração, recorreram em parte ao velho direito regional como
modelo. Mas a jurisprudência do Tribunal Federal Administrativo serviu também, nesse aspecto,
como um fundamento muito útil. As inovações
das leis procedimentais administrativas trazidas
pelo legislador não foram de grande relevância
e também influenciaram raramente o desenvolvimento posterior deste ramo jurídico. Nesse ponto,
é preciso dizer, ainda, que a jurisprudência do Tribunal Federal Administrativo se aproveitou de um
intenso diálogo entre juízes de tribunais superiores
e de importantes doutrinadores daquele tempo.
Até hoje continuam perceptíveis os méritos da jurisprudência do Tribunal Federal Administrativo
para a liberalização e democratização do direito
administrativo alemão.
3.2.3 Direito Civil e o Código Civil alemão
Poder-se-ia aceitar que não existe a necessidade e o respectivo espaço para um desenvolvimento judicial do significado social no Direito
Civil, que, desde muito tempo, é marcado por
uma codificação abrangente, como é o caso do
direito alemão em matéria civil com seu Código
correspondente. Essa presunção, numa análise
mais próxima, não se sustenta, mesmo se ela em
parte coincida com a percepção de um observador estrangeiro, especialmente dos países do
case law. O Superior Tribunal de Justiça alemão,
como mais alto tribunal federal para lides cíveis
em geral, exarou diversos acórdãos paradigmáticos, que modificaram, de modo bastante significativo, o direito então vigente.
Conforme preceitos expressos no Código Civil
alemão não se podiam conferir dano moral ou
compensação com o caráter sancionatório na forma de punitive damages naqueles casos em que
se tratasse de difamação ou ofensa pela mídia
de massa ao direito à privacidade. O STJ garantiu, embora num primeiro passo, danos morais, e
uma década depois, também uma compensação
sancionatória robusta, Nos casos de ofensa repetitiva e persistente do direito à privacidade ou à
incolumidade da personalidade. Também não foi
o legislador, mas o STJ que flexibilizou a restrição
do Código Civil, na qual apenas danos materiais
concretos sofridos e lucros cessantes são indenizáveis, e atribuiu também compensação para a
mera perda da possibilidade de uso de um objeto,
como, por exemplo, de veículo particular, da casa
ou apartamento próprio, bem como, em determinados casos, por prejuízo em férias após a quebra
contratual decorrente de ato ilícito danoso. Em
casos de violação de patentes, direitos autorais
e concorrência desleal, o STJ desenvolveu um
método particular de cálculo dos danos, que se
orientam pelo lucro obtido pela violação do direito. As regras detalhadas de responsabilidade
civil profissional, incluindo-se normas probatórias
específicas nos casos de responsabilidade de médicos, advogados e emitentes e negociantes de
valores mobiliários, foram e são ainda o resultado
da jurisprudência do STJ. A atividade legislativa
não conduz na maioria das vezes a inovações,
mas se esgota na mera incorporação ao direito
positivo de princípios desenvolvidos pela jurisprudência do STJ.
O direito alemão vigente sobre a garantia de
valores mobiliários e créditos foi inovação do STJ
e de seu tribunal predecessor, o Tribunal Imperial
Alemão. A tese de se admitir penhora de garantia
pignoratícia para todos os valores mobiliários e
direitos sem que o proprietário seja excluído de
continuar a se utilizar dos objetos, e que ele possa mesmo continuar dispondo das coisas, foi tão
brilhante, que foi incluída no Uniform Commercial Code; embora, conforme os seus preceitos,
contrariamente ao direito alemão sobre o efeito
contra terceiros da garantia pignoratícia, fosse
exigível, a requerimento, uma forma de apossamento ou registro. A defesa dos consumidores
diante de cláusulas desvantajosas em contratos
de adesão foi estimulada pelo STJ. A legislação
alemã e, posteriormente, a europeia exerceu aqui
também mais o papel de chanceladora das regras
desenvolvidas judicialmente pelo STJ do que inovou legislativamente.
série
Cadernos
do CEJ
O direito alemão permite ações coletivas e de
grupos apenas em casos especiais, e o mesmo
vale para processos coletivos congêneres de consumidores e associações. Isso não significa, no
entanto, que ações civis não possam influenciar
decisivamente o desenvolvimento jurídico e social. Frequentemente um único portador de um
direito transfere o seu crédito ajuizável por força
de lei a um seguro privado ou de direito público,
a fim de que o réu se veja confrontado por uma
poderosa parte adversa. Sobre as consequencias
jurídicas da crise financeira mundial são decididas preponderantemente por tribunais, não apenas nos EUA, mas também na Alemanha. Muitas
questões controversas sobre responsabilidade
civil são assim decididas pelo STJ, no sentido de
uma responsabilização mais acentuada, ou serão
futuramente por ele decididas.
3.2.4 O Tribunal Constitucional Federal
– formador da sociedade alemã
A importância do Tribunal Constitucional Federal para a determinação da autocompreensão
da Alemanha do pós-guerra não é superdimensionada. Não existe nenhuma questão política ou
social no período após a Segunda Guerra e nas
últimas décadas, após a reunificação, que não
tenha sido objeto de um conflito constitucional
e sobre o qual não tenha havido decisão do Tribunal Constitucional Federal.
Não se pode nesse ponto enumerar os processos em detalhes, apenas a título de clarificação,
citem-se os seguintes exemplos: o rearmamento
da Alemanha Ocidental; a integração da Alemanha na Comunidade Europeia dos primeiros dias
até o Tratado de Lisboa; o enquadramento jurídico da reunificação alemã; a união monetária
e a moeda europeia; a equiparação de direitos
entre homens e mulheres sob o Código Civil; o
direito de filhos ilegítimos; o casamento entre
pessoas do mesmo sexo e seu status no direito
de família e tributário; o direito do inquilinato e
suas implicações sociais; rádio e televisão pública
e privada, bem como mídia eletrônica; liberdade
de expressão e de imprensa e o direito do indivíduo à esfera privada e proteção contra ofensa à
identidade; tributação de casais e família; fundamentos da proteção de dados; o direito ao aborto
e à reprodução assistida; direito de autodeterminação de pacientes sobre o seu destino; o direito
de decisão do empregador; seguro-saúde público
e privado e aposentadoria; participação da Alemanha em ações militares da OTAN e das Nações
Unidas; garantia do devido processo legal; proteção do réu em processos penais; o direito ao livre
exercício profissional e muito mais.
Algumas decisões do Tribunal Constitucional
Federal foram revolucionárias e motivaram o legislador a agir, outros acórdãos levaram a uma
confirmação das soluções legislativas. De especial
significância é – e isso precisa ser destacado –
, que ultimamente quase todos os acórdãos do
Tribunal Constitucional Federal são aceitos pela
política e sociedade alemãs – alguns só após debates intensos e emocionais. Em muitos conflitos
sociais a Corte Constitucional desempenha um
papel de mediador confiável, cujas decisões levam em conta normalmente todos os aspectos
dos desdobramentos sociais e econômicos futuros. Nessa tarefa o Tribunal Constitucional Federal não pretende, no entanto, ocupar o lugar
do legislador parlamentar. O Tribunal na age de
forma politicamente ativa, no mais das vezes apenas tem posição reativa. A iniciativa permanece
com o Parlamento, mesmo se o Tribunal Constitucional em alguns casos possa dar diretrizes para
a futura legislação, nos quais as leis vigentes são
declaradas inconstitucionais.
4 A difícil coexistência do Tribunal
Constitucional Federal e os tribunais
europeus
4.1 Os tribunais europeus
A Alemanha é membro da União Europeia e
signatária da Convenção Europeia de Direitos
Humanos. Os tribunais alemães estão assim em
estreita relação com o Tribunal de Justiça da
União Europeia em Luxemburgo e com o Tribunal
Europeu de Direitos Humanos em Estrasburgo, e
estão submetidos em boa medida à jurisprudência destes tribunais.
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II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
O Tribunal de Justiça Europeu foi instituído
em 1957 como órgão judiciário com a tarefa de
interpretar os tratados e acordos europeus e a
dar unidade e uniformização na aplicação desses
tratados, bem como assegurar o direito secundário neles baseado no seio de toda Comunidade.
Em 1989 foi criado o Tribunal Geral da União
Europeia de primeira instância, que é competente para determinados conflitos entre pessoas
privadas e órgãos da União Europeia. Segundo o
Tratado de Lisboa, o Tribunal de Justiça Europeu
é dividido em três: o Tribunal de Justiça da União
Europeia propriamente dito, o Tribunal Geral da
União Europeia e o Tribunal da Função Pública
da União Europeia (art. 19 do Tratado da União
Europeia). As competências do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral da União Europeia, o então tribunal europeu de primeira instância, foram
em parte modificadas pelo Tratado de Lisboa,
mas permaneceram essencialmente as mesmas.
to Comunitário é vinculante para o tribunal do
país-membro. A remessa pode ser requerida pelas
partes ao final do processo, mas pode o próprio
tribunal assim decidir de ofício. Na práxis, os tribunais inferiores alemães – os juizados especiais
e os tribunais de 1ª instância – raramente submetem uma questão ao Tribunal de Justiça Europeu.
Remessas pelos Tribunais de Justiça dos Estados
e pelo STJ são mais frequentes.
Cada ano são submetidas cerca de 80 questões controvertidas de interpretação de direito
europeu ao TJ Europeu por tribunais alemães.
Se o STJ ou outro tribunal de última instância se
recusar remeter a questão sem um motivo racional, pode isso acarretar a violação da garantia
constitucional à jurisdição, que pode ser reparada no Tribunal Constitucional Federal. Aquela
parte que foi prejudicada pela recusa de remessa
ao Tribunal de Justiça Europeu pode ingressar
com uma reclamação constitucional junto à Corte
Constitucional e esta pode determinar, na sua decisão, que a
O Tribunal Europeu de Direitos Humanos exerce uma
matéria seja, enfim, enviada ao
espécie de instância de recurso especial supranacional
TJ Europeu.
em questões, que tocam Direitos Humanos garantidos
O Tribunal Europeu de Dipela Convenção Europeia respectiva.
reitos Humanos exerce uma
espécie de instância de recurso especial supranacional em
O Tribunal de Justiça Europeu funciona como
questões, que tocam Direitos Humanos garantiuma Corte Constitucional em relação aos tratados
dos pela Convenção Europeia respectiva. Os Pae acordos de fundação da União Europeia, como
íses signatários dessa Convenção não são apenas
tribunal de recursos do Tribunal Geral (Tribunal
os países membros da União Europeia, mas pratieuropeu de primeira instância) e como tribunal
camente todos os países do continente, inclusive
de interpretação vinculante para questões do
a Turquia e a Rússia. Uma parte que pretenda
Direito Comunitário europeu para os tribunais
propor ação junto ao Tribunal Europeu de Direinacionais dos Países-Membros. Em todas as lides
tos Humanos por violação de direito garantido
pode em princípio qualquer tribunal alemão rena Convenção por parte de uma pessoa privada
meter questões inconclusivas de interpretação
ou por atos de um dos países membros, sejam lede Direito Comunitário ao Tribunal de Justiça,
gislativos, sejam outros atos de império, inclusive
sobre as quais depende uma resposta para um
decisões judiciais, deve primeiro esgotar todos os
caso concreto a decidir, a fim de que se exare um
recursos previstos no respectivo País-signatário.
esclarecimento vinculante.
Para a Alemanha isso inclui também a proAqueles tribunais nacionais, cujas decisões
positura de uma reclamação constitucional ao
não possam mais ser atacadas por recursos inTribunal Constitucional Federal. Caso a pretensão
ternos, são obrigados a efetuar a remessa da
ajuizada também lá não tenha êxito, então pode
questão. Como dito, o acórdão do Tribunal de
o autor interpor agravo para o Tribunal de JustiJustiça Europeu sobre a interpretação do Direiça Europeu em Estrasburgo. O seu acórdão tem
série
Cadernos
do CEJ
efeito vinculante para o Estado alemão como um
todo. O Tribunal Europeu de Direitos Humanos
pode exarar uma sentença declaratória, cujo comando deve ser convertido em legislação, ato
administrativo ou decisão judicial do país respectivo. O Tribunal Europeu de Direitos Humanos
pode, ainda, atribuir ao autor uma indenização.
Se o Tribunal decidir que um acórdão de última
instância de um tribunal alemão ofende o direito
da parte previsto na Convenção, pode este exigir
em rescisória o afastamento do acórdão original.
4.2 A doutrina da Responsabilidade
Compartilhada do Tribunal Constitucional
Federal alemão
Uma primeira análise do sistema judicial europeu poderia sugerir que ambos os tribunais
europeus estariam no topo da hierarquia judiciária, tanto que mesmo os tribunais constitucionais estão submetidos a eles. Em caso de um
conflito entre o Tribunal Constitucional Federal
alemão e um tribunal europeu, seria vinculante
para os tribunais nacionais inferiores a decisão
deste último. Tal compreensão hierárquica da
relação entre os tribunais europeus e o Tribunal
Constitucional Federal alemão é incompatível
com a doutrina desenvolvida pela Corte alemã
da responsabilidade compartilhada. Segundo
esta, tanto os tribunais europeus quanto os tribunais constitucionais de cada país devem velar
para o asseguramento da tutela dos direitos fundamentais na União Europeia e nos respectivos
Países-Membros. Essa concepção aplica o Tribunal Constitucional Federal tanto na sua relação
com o Tribunal de Justiça Europeu quanto com
o Tribunal Europeu de Direitos Humanos.
A Corte Constitucional alemã reconhece, em
princípio, a competência do Tribunal de Justiça
Europeu para todas as questões de direito europeu. Entretanto, existem limites para o reconhecimento dessa posição de precedência do
Tribunal continental. A Corte alemã não permite
às autoridades implementar aquelas decisões do
tribunal europeu que violem princípios básicos
da Constituição alemã. Conforme essa concepção, permanece com o Tribunal Constitucional
Federal o simples controle sobre o que deve ser
preservado do núcleo do Princípio Democrático,
do Estado de Direito e dos Direitos Fundamentais. Desde que o Tribunal Europeu garanta esse
nível de proteção, a Corte Constitucional alemã
não exercerá nenhum controle sobre a jurisprudência do Tribunal Europeu e da interpretação
por ele realizada do direito continental.
O Tribunal Constitucional alemão extrai sua
competência para o exercício desse controle
último pelo fato de que a Constituição alemã
não permite e jamais permitiu a transferência
da soberania estatal para organizações supranacionais sem que os limites descritos fossem observados. A União Europeia não é, conforme a
doutrina do Tribunal Constitucional Federal, um
País-membro, mas apenas uma reunião de países soberanos, que ademais são os “senhores do
Tratado Europeu”, sem renunciar a sua própria
identidade. A ideia de si próprio, que o Tribunal
Constitucional cultiva, é aquela de um guardião
dessa identidade do Estado. O possível conflito
ainda se dá no plano teórico, mas na prática ainda não aconteceu. Todavia, a posição do Tribunal Constitucional significa um alerta ao Tribunal
de Justiça Europeu, para que, com a ampliação
da competência da União Europeia por meio de
interpretação extensiva dos corpos de regras europeus, não se vá tão longe.
Em relação à Convenção Europeia de Direitos Humanos, o Tribunal Constitucional defende
a posição de que ela é um Tratado de Direito
Internacional Público com caráter vinculante
para Alemanha e que a Constituição alemã não
pode mudar, tampouco limitar a sua validade.
Consequentemente a Convenção de Direitos
Humanos prevalece, no caso de conflito com a
Constituição. Não existe, pois, nenhuma primazia
do Tribunal da Convenção sobre o Tribunal Constitucional. Isso significa que, em caso de interpretação divergente de Direitos Fundamentais e
Humanos, o Tribunal Constitucional tem posição
firme de que a ele cabe a última palavra. Até o
momento isso redundou essencialmente em dois
casos de conflitos sérios.
Em um caso, decidiu o Tribunal Europeu de
Direitos Humanos que um acórdão do Tribunal
Constitucional Federal violou o Direito à Intimi-
107
108
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
dade. A causa para essa interpretação conflituosa
de um Direito Fundamental foi um peso e uma
ponderação diversa do contraste entre a liberdade de imprensa com o direito à privacidade.
Em um acórdão posterior acentuou o Tribunal
Constitucional Federal mais uma vez o seu ponto
de vista, de que não há ordem hierárquica entre
ambos os tribunais. Ao final, porém, o Tribunal
Constitucional Federal adaptou com muita cautela sua jurisprudência à abordagem dada pelo Tribunal Europeu de Direitos Humanos em relação
à proteção do direito à esfera privada, nos casos
de intervenções indevidas pela mídia de massa.
O conflito mais recente relacionava-se com
medidas de segurança de criminosos perigosos,
que foi violado, segundo o Tribunal Europeu de
Direitos Humanos pelo direito penal alemão. O
STJ alemão confirmou o seu ponto de vista até
aquele momento e respeitou a partir dali as diretrizes do acórdão do Tribunal de Direitos Humanos, sem que o STJ fizesse referência à anterior
posição divergente do Tribunal Constitucional
Federal. O legislador modificou mais tarde os
preceitos de direito penal sobre medida de segurança, mas o Tribunal Constitucional Federal
persistiu em um maior alinhamento dos tribunais
alemães com a jurisprudência do Tribunal Europeu de Direitos Humanos.
A doutrina da responsabilidade compartilhada
teve um efeito reduzido para a práxis dos tribunais inferiores alemães. Apesar disso, a doutrina é um instrumento útil para a cultura jurídica
de alguns países europeus, para protegê-los dos
desdobramentos de uma arrogância exagerada
dos juízes e tribunais europeus. Para o cidadão
alemão a reclamação constitucional perde em
parte o seu efeito protetivo, se competências
abrangentes forem transferidas para os tribunais
europeus, ainda mais por não existir lá o acesso
do jurisdicionado por meio de uma reclamação
europeia individual. A reclamação de direitos humanos para o Tribunal Europeu da Convenção
compensa só em parte essa perda. Aos olhos da
população alemã os tribunais europeus não ganharam até agora a autoridade de um guardião
confiável dos direitos fundamentais.
5 Resumo
Do significativo papel político e social dos tribunais superiores federais alemães nas últimas
décadas não se pode duvidar. A população confia nos seus tribunais superiores, especialmente
no Tribunal Constitucional Federal. A impressão
de uma Justiça apolítica na Alemanha pode ser
o resultado de um estilo sóbrio dos processos
judiciais, que estão em nítida oposição com os
dramas judiciais espetaculares, como se verifica
nos tribunais angloamericanos. Não há nenhum
motivo para uma mudança de estilo e da configuração do processo perante os tribunais alemães modernos e especialmente nos Tribunais
Superiores.
Existem observadores do processo alemão,
que se queixam de uma carência de peso político e, irrefletidamente, equiparam um papel
judicial político influente com a capacidade de
encenar um drama judicial público. A essa análise superficial não se deve atribuir, no entanto,
muita importância.
série
Cadernos
do CEJ
Die Rolle der obersten
Gerichte in Deutschland
1. Einleitung
Es ist keine ganz leichte Aufgabe, die Rolle und
Stellung der obersten Gerichte in Deutschland
zu beschreiben. Das deutsche Gerichtssystem
ist außerordentlich kompliziert. Das gilt auch
für das Verhältnis der deutschen Gerichtsbarkeit
zu den beiden europäischen Gerichten, dem
Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte
mit Sitz in Straßburg und dem Gerichtshof der
Europäischen Union in Luxemburg. Bei der
Darstellung der Rolle der deutschen obersten
Gerichte muss man zudem die sich im Laufe der
Zeit verändernde soziale und politische Bedeutung
der verschiedenen Rechtsgebiete berücksichtigen.
Dieser Vortrag soll mit einer kurzen Aufzählung
der sechs obersten Gerichte an der Spitze des
deutschen Gerichtssystems beginnen. Im Anschluss
daran folgt eine Untersuchung der politischen und
sozialen Bedeutung dieser Gerichte. Der dritte Teil
des Vortrages widmet sich dann der nicht immer
reibungsfreien Koexistenz der deutschen obersten
Gerichte und der europäischen Gerichte.
2. Das deutsche Gerichtssystem und
die deutschen obersten Gerichte
2.1 Die unterschiedlichen Gerichtsbarkeiten
Die Rechtsprechungstätigkeit in
Deutschland teilt sich auf zwischen einer
allgemeinen Gerichtsbarkeit und mehreren
Spezialgerichtsbarkeiten. Die Gerichte
der allgemeinen Gerichtsbarkeit, die
sogenannten ordentlichen Gerichte, üben die
Rechtsprechung in allen Rechtsstreitigkeiten
aus, die nicht speziellen Gerichtsbarkeiten
zugewiesen sind. Die Spezialgerichtsbarkeiten
b e s t e h e n i m We s e n t l i c h e n a u s d e n
Gerichten der Arbeitsgerichtsbarkeit, der
Verwaltungsgerichtsbarkeit, den Sozialgerichten
und den Finanzgerichten. An der Spitze einer
jeden Gerichtsbarkeit findest sich ein oberstes
Bundesgericht: das Bundesarbeitsgericht,
das Bundesverwaltungsgericht, das
Bundessozialgericht, der Bundesfinanzhof
und für die ordentliche Gerichtsbarkeit der
Bundesgerichtshof. Nur bei diesen Gerichten der
letzten Instanz handelt es sich um Bundesgerichte.
Die unterinstanzlichen Gerichte sind dagegen
Gerichte der einzelnen Bundesstaaten. Eine
Parallelität von Bundesgerichtsbarkeit und
einzelstaatlicher Gerichtsbarkeit im Instanzenzug,
wie dies in Brasilien der Fall ist, existiert in
Deutschland nicht.
Das deutsche System der Aufteilung in
fünf Gerichtsbarkeiten mit jeweils einem
obersten Bundesgericht an der Spitze ist durch
Art. 95 des Grundgesetzes, der deutschen
Verfassung, vorgegeben. Dem Gesetzgeber ist
es – ohne Verfassungsänderung – daher nicht
möglich, die verschiedenen Gerichtsbarkeiten
zu einem einheitlichen Gerichtswesen
zusammenzulegen. Um zu verhindern, dass die
obersten Bundesgerichte sich widersprechende
Entscheidungen fällen, sieht die Verfassung einen
Gemeinsamen Senat vor, der sich zusammensetzt
aus den Präsidenten der obersten Bundesgerichte,
den Vorsitzenden Richtern der betroffenen
Senate der obersten Bundesgerichte sowie aus je
einem weiteren Richter dieser Senate, die jeweils
für die Dauer von zwei Geschäftsjahren von den
Präsidien der obersten Bundesgerichte bestimmt
werden.
Die Richter der obersten Bundesgerichte
werden von einem parlamentarischen Gremium,
d em s o g en a n n t en R i c h ter wa h l a u s s c h u s s ,
gewählt. Der Richterwahlausschuss besteht aus
109
110
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
den 16 Justizministern der einzelnen deutschen
Bundesstaaten sowie einer gleichen Anzahl
von Mitgliedern, die vom deutschen Bundestag
gewählt werden. Die Zusammensetzung des
Richterwahlausschusses spiegelt die föderale
Struktur Deutschlands und die entsprechende
Aufteilung des deutschen Parlaments mit seinen
beiden Häusern, dem Bundestag und dem
Bundesrat, wider. Die Mitglieder des Bundesrates
sind Vertreter der Einzelstaaten. Die Mitglieder
des Bundestages werden dagegen direkt vom
deutschen Volk in bundesweit einheitlichen
Wa h l e n g e w ä h l t . D i e f ö d e r a l e S t r u k t u r
Deutschlands zeigt sich auch im Gerichtsaufbau.
Wie bereits geschildert, handelt es sich bei allen
Gerichten der ersten und zweiten Instanz um
Gerichte der Einzelstaaten, nicht um Gerichte
des Bundes.
durch die Verfassung und die konkretisierenden
einfachen Bundesgesetze vorgegebenen Struktur
unvereinbar. Auch wenn dies viele deutsche und
ausländische Autoren bestreiten, so haben die
deutschen obersten Bundesgerichte sehr wohl
das öffentliche Interesse an bedeutsamen privaten
Rechtsstreitigkeiten erkannt, und in vielen Fällen
haben sie sich – zum Vorteil der einzelnen Bürger
und der Gesellschaft als Ganzes – an die Stelle
eines zögerlichen Gesetzgebers gestellt.
besondere Bedeutung in gesellschaftlicher
Hinsicht zukommt, nämlich beim
Bundesarbeitsgericht und Bundessozialgericht.
Der institutionelle Hintergrund macht deutlich,
dass die Väter der deutschen Verfassung von 1949
und der einfache Gesetzgeber bei Erlass der die
justiziellen Bestimmungen des Grundgesetzes
konkretisierenden Bundesgesetze sich der sozialen
und politischen Rolle der obersten Bundesgerichte
und deren mächtiger und einflussreicher Stellung
voll bewusst waren. Ein unpolitisches Verständnis
der Funktion der Judikative wäre mit der ihr
Aufgabe des Bundesverfassungsgerichtes
i s t e s , d i e Ve r f a s s u n g a u s z u l e g e n u n d
ihren Geltungsvorrang zu sichern sowie
Streitigkeiten zwischen den bundesstaatlichen
u n d e i n z e l s t a a t l i c h e n E x e k u t i v o rg a n e n
zu entscheiden. Die Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts sind bindend für
die übrigen Verfassungsorgane des Bundes,
für die Verfassungsorgane der Bundesländer
sowie für alle Behörden und Gerichte. In
bestimmten Fällen kommt der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts Gesetzeskraft zu.
2.2 Das Bundesverfassungsgericht
Eine Beschreibung des deutschen
Gerichtssystems und seiner obersten
Bundesgerichte wäre unvollständig ohne
Berücksichtigung des Bundesverfassungsgerichts.
Dem Bundesverfassungsgericht kommt die
primäre Aufgabe zu, Gesetzgebung und exekutives,
aber auch judikatives Handeln
auf seine Vereinbarkeit mit
Aufgabe des Bundesverfassungsgerichtes ist es, die
der Verfassung zu überprüfen
Verfassung auszulegen und ihren Geltungsvorrang zu
und gegebenenfalls für
sichern sowie Streitigkeiten zwischen den bundesstaatlichen
verfassungswidrig zu erklären.
und einzelstaatlichen Exekutivorganen zu entscheiden.
Das Bundesverfassungsgericht
in seiner heutigen Form wurde
durch das Grundgesetz von
1949
eingerichtet,
als Verfassungsorgan steht
Die Struktur der deutschen obersten
es an der Spitze der deutschen Judikative
Gerichtsbarkeit folgt drei grundlegenden
– auf einer Ebene mit den legislativen und
Prinzipien: Machtgleichgewicht zwischen den
exekutiven Verfassungsorganen. Regelungen zur
Re c h t s p re c h u n g s o rg a n e n , d e m o k r a t i s c h e
Zuständigkeit, zu den Entscheidungskompetenzen
L egitimation der Bundesrichter durch
und zum Verfahren beim Bundesverfassungsgericht
parlamentarische Wahl sowie Beteiligung
finden sich in der Verfassung selbst und im
von L aienrichtern bei denjenigen obersten
Bundesverfassungsgerichtsgesetz.
B u n d e s g e r i c h t e n , d e re n Re c h t s p re c h u n g
série
Cadernos
do CEJ
Das Bundesverfassungsgericht setzt sich aus
zwei Senaten zusammen, jeder Senat besteht
aus acht Richtern. Der erste Senat entscheidet
in erster Linie über Verfassungsbeschwerden, mit
denen eine Verletzung der Grundrechte geltend
gemacht wird. Der zweite Senat ist überwiegend
für Verfahren zuständig, die Streitigkeiten über
die föderale Struktur Deutschlands oder über
Stellung und Aufgaben der Organe des Bundes
und der Länder betreffen. Nur in Ausnahmefällen,
die die Zuständigkeiten beider Senate berühren,
verhandeln diese gemeinsam.
Ve r f a h r e n
können
beim
Bundesverfassungsgericht eingeleitet werden
durch Individualbeschwerde oder Beschwerde
einer privatrechtlichen juristischen Person mit
der Behauptung, dass ein Gesetz, ein sonstiger
Akt öffentlicher Gewalt oder auch das Handeln
ein anderen Privatperson die Verfassung verletzt.
Ein Verfahren kann auch eingeleitet werden
durch bestimmte politische Organe oder Teile
der Regierung, um Akte der Gesetzgebung
oder Handlungen der Exekutive oder auch
der Judikative auf ihre Verfassungsmäßigkeit
überprüfen zu lassen.
Wird im Rahmen eines gewöhnlichen
Rechtsstreites von einer Partei die
Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes in Frage
gestellt und ist das Gericht der Auffassung,
dass diese Frage für die Entscheidung des
Rechtsstreites von Bedeutung ist, so setzt das
Gericht das Verfahren aus und legt die Frage dem
Bundesverfassungsgericht vor, das hierüber dann
entscheidet. Auch das Urteil eines gewöhnlichen
Gerichts kann die Verfassung verletzen. Solch
eine Verfassungsverletzung kann sich aus den
Rechtsvorschriften ergeben, die das Gericht
angewandt hat, aber auch aus der vom Gericht
vorgenommenen Auslegung der Vorschriften oder
aus der Begründung der Entscheidung selbst.
In solch einem Fall mag die Beschwerde zum
Bundesverfassungsgericht der einzig effektive
Rechtsbehelf sein.
Die Richter des Bundesverfassungsgerichts
werden durch die beiden Häuser des deutschen
Parlamentes gewählt. Eine Hälfte durch einen
Wahlausschuss des Bundestages, die andere
Hälfte durch den Bundesrat. Die Richter des
Bundesverfassungsgerichts rekrutieren sich
aus der Politik, aus Professoren der juristischen
Fakultäten der Universitäten wie auch aus der
Richterschaft der obersten Bundesgerichtsbarkeit.
Die Richter des Bundesverfassungsgerichts
werden für eine Amtszeit von 12 Jahren ernannt,
eine Wiederwahl ist ausgeschlossen.
Das
Ve r f a h r e n
vor
dem
Bundesverfassungsgericht entspricht in vielerlei
Hinsicht dem Verfahren vor den gewöhnlichen
Gerichten, natürlich mit einigen Ausnahmen.
So wird beispielsweise eine Entscheidung
beim Bundesverfassungsgericht durch die
Stimmenmehrheit im Senat getroffen, aber anders
als Richter der gewöhnlichen Gerichte haben
Verfassungsrichter, die der Mehrheitsmeinung
nicht zustimmen, die Möglichkeit, eine dissenting
opinion zu verfassen, und in der Praxis tun sie dies
auch teilweise.
Schwerwiegende Fehler anderer Gerichte
bei der Anwendung und Auslegung des Rechts
können eine Verfassungsverletzung begründen.
Gerichtliche Entscheidungen und andere
staatliche Handlungen, die auf einer objektiv
unhaltbaren und damit willkürlichen Auslegung
d e s Re c h t s b e r u h e n o d e r d i e a n e i n e m
schwerwiegenden Verfahrensfehler leiden,
können als Verletzung des grundrechtlich
gewährten Schutzes vor willkürlichem
staatlichem Handeln verstanden werden. Das
teilweise etwas weitgehende Verständnis des
Bundesverfassungsgericht von der eigenen
Zuständigkeit und den eigenen Aufgaben
machte es zur mächtigsten Institution der
deutschen Judikative und zu demjenigen
obersten Bundesorgan, das von den Bürgern
die größte Achtung erfährt. Seine Funktion als
verlässlicher Wächter des Rechtsstaatsprinzips
und der Verfassung ist ein ganz zentrales
Element der modernen deutschen Identität.
Das Bundesverfassungsgericht ist nicht
nur ein Gericht, es ist ein mächtiger und
aktiver Gestalter des P rozesses politischer
Entscheidungsfindung.
111
112
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Als das Bundesverfassungsgericht eines seiner
ersten bedeutenden Urteile zu einem geplanten
staatlichen Bundesfernsehen fällte und entschied,
dass es der Bundesregierung hierfür an der
Kompetenz fehle, soll der frühere Bundeskanzler
und Vorsitzende des Parlamentarischen Rates
Konrad Adenauer kritisch geäußert haben: „So
haben wir uns das nicht vorgestellt.“ Er wollte
sagen: Als wir in der neuen Verfassung die
Einrichtung eines Verfassungsgerichts vorsahen,
dachten wir nicht an solch rigide richterliche
Einmischung in die Politik. Mittlerweile hat sich die
Politik aber an dieses machtvolle Gegengewicht
gewöhnt und respektiert die integrative Funktion
des hoch geachteten Bundesverfassungsgerichts.
3. Politische und soziale Bedeutung der
deutschen obersten Bundesgerichte
3.1 Keine Personifizierung der
Rechtsprechung im kontinentaleuropäischen
Rechtsraum
Ein Gerichtsverfahren in Kontinentaleuropa
ist kein öffentliches Schauspiel mit prominenten
Anwälten als dessen P rotagonisten. Die
Atmosphäre einer Gerichtsverhandlung in
Deutschland gleicht mehr der einer Sitzung
von Geschäftsleuten mit einem sachlichen
und rationalen Gesprächsverlauf. Die soziale
und politische Funktion und Bedeutung der
deutschen obersten Bundesgerichte darf
daher nicht in erster Linie auf Grundlage ihrer
Wahrnehmung durch die Allgemeinöffentlichkeit
und die Medien beurteilt werden. Zwar haben
in den letzten Jahrzehnten bedeutsame
Gerichtsentscheidungen die Aufmerksamkeit
der Zeitungen und sonstiger Massenmedien in
verstärktem Maße auf sich gezogen. Dennoch
entspricht es nicht der deutschen Rechtskultur,
Gerichtsentscheidungen zu personifizieren,
indem sie prominenten Richtern oder Anwälten
zugeschrieben werden, wie dies in den USA der
Fall ist und teilweise zu Formen übersteigerter
Bewunderung oder gar Anbetung einzelner
Personen führt. Die meisten Entscheidungen,
die Fragen von gesellschaftlicher Bedeutung
betreffen, werden unter dem Einfluss einer
anhaltenden wissenschaftlichen oder öffentlichen
Diskussion getroffen. Entscheidungen werden
durch das Gericht bzw. den entscheidenden
Senat als Ganzes gefällt. Richtern, die sich mit
ihrer Urteilsmeinung in der senatsinternen
Abstimmung nicht durchsetzen können, ist es bei
den obersten Bundesgerichten anders als beim
Bundesverfassungsgericht nicht gestattet, ihre
abweichende Meinung öffentlich zu machen. Die
Urteilsberatungen und die Abstimmung über das
Urteil erfolgen geheim und müssen auch nach
Verkündung des Urteils geheim bleiben.
Wie erwähnt, besteht lediglich beim
Bundesverfassungsgericht die Möglichkeit, dass
Richter ihr dissenting vote veröffentlichen.
Einige anglo-amerikanische Beobachter des
deutschen Prozesses bezeichnen diese Art der
Entscheidungsfindung als bürokratisch. Sie
hat aber den Vorzug einer wohlausgewogenen
juristischen Argumentation, die nicht durch
Versuche einzelner Richter gefährdet wird, sich
politisch zu profilieren.
All das bedeutet indessen nicht, dass
Entscheidungen, die auf diese Art und Weise
gefällt werden, die gesellschaftliche und
politische Entwicklung in Deutschland nicht stark
beeinflussen könnten. Wenn einige Autoren für
die USA einen starken Einfluss der Anwaltschaft
auf die Entwicklung der U.S.-amerikanischen
Gesellschaft konstatieren, so könnte man im
Vergleich dazu die deutsche Gesellschaft als
Richter-dominiert beschreiben – wenn auch der
Einfluss der deutschen Gerichte sich eher leise
und teilweise nur schleichend vollzieht.
3.2. Ausgewählte Beispiele starker Einflüsse
oberster deutscher Bundesgerichte auf die
Rechtsentwicklung und die Gesellschaft
3.2.1. Arbeitsrecht
Nach dem Zweiten Weltkrieg und mit dem
Beginn des wirtschaftlichen Wiederaufbaus
Deutschlands war es notwendig, im Bereich
d e s ko l l e k t i v e n A r b e i t s re c h t s Re g e l n i n
série
Cadernos
do CEJ
Bezug auf Tarifverhandlungen, in Bezug auf
Streitigkeiten zwischen Arbeitgebern und
Arbeitnehmervertretern, insbesondere Streiks und
sonstige Arbeitskampfmaßnahmen, zu entwickeln.
Die Regierung und das Parlament fühlten sich zu
dieser Zeit nicht stark genug, um ein umfassende
Regelungen enthaltendes Arbeitsgesetzbuch zu
entwerfen und zu verabschieden. Zum einen
befürchteten die damaligen Parlamentarier und
Regierenden tiefgreifende Konflikte mit den neu
entstandenen und mächtigen Gewerkschaften.
Zum anderen wollte man die immer erfolgreichere
Entwicklung der freien Marktwirtschaft nicht
durch Beschränkung unternehmerischer Freiheit
behindern.
3.2.2. Verwaltungsrecht
Das moderne deutsche Verwaltungsrecht
stellt ein weiteres Rechtsgebiet dar, in dem die
Rechtsprechung eines obersten Bundesgerichtes
zunächst den Gesetzgeber ersetzte und für diesen
dann später Richtschnur beim Erlass gesetzlicher
Regelungen war. In den fünfziger und sechziger
Jahren des letzten Jahrhunderts bestand in
Deutschland ein dringendes Bedürfnis nach
neuen oder zumindest reformierten Vorschriften
zur Regelung der Rechtsbeziehungen zwischen
den staatlichen oder anderen öffentlichen
Behörden und den Bürgern. Die Demokratie des
deutschen Kaiserreichs vor dem Ersten Weltkrieg
war alles andere als perfekt, und die Weimarer
Republik befand sich unter permanenter
wirtschaftlicher Bedrohung und war daher
nicht in der Lage, eine wirklich demokratische
Ve r w a l t u n g a u f z u b a u e n , d i e p e r s ö n l i c h e
Freiheit einerseits und öffentliche Ordnung
andererseits in ein ausgewogenes Verhältnis
hätte bringen können. In der Nachkriegszeit
war es dann das Bundesverwaltungsgericht,
das in weiten Bereichen detaillierte Regeln für
die Voraussetzungen der Rechtmäßigkeit von
Regierungs- und Verwaltungshandeln aufstellte
und dabei ein Gleichgewicht zwischen dem
Bedürfnis nach Effektivität der öffentlichen
Verwaltung und den Freiheitsrechten der Bürger
schuf.
In der Folge wurden nur Teilgebiete des
kollektiven Arbeitsrechtes durch Gesetz geregelt,
viele zentrale Bereiche, wie beispielsweise
das Streikrecht, wurden dagegen durch die
Arbeitsgerichte gestaltet – insbesondere durch das
Bundesarbeitsgericht, das ein gut funktionierendes
System kollektiven Arbeitsrechts entwickelte.
Der Erfolg der deutschen Wirtschaft ist damit
zum Teil auch ein Verdienst der Fähigkeiten und
des gesunden Menschenverstandes, mit dem
das Bundearbeitsgericht die widerstreitenden
Interessen von Arbeitnehmern, Gewerkschaften
und Arbeitgeberverbänden in Ausgleich brachte.
Die Mitwirkung von erfahrenen Laienrichtern
beim Bundesarbeitsgericht als einem Gericht
der letzten Instanz erwies sich insoweit als großer
Vorteil und belegt zugleich den
überaus politischen Charakter
Der deutsche Bundesgerichtshof als das oberste
dieser Rechtsprechung.
Bundesgericht für allgemeine zivilrechtliche Streitigkeiten
Das Bundesarbeitsgericht trat
erließ zahlreiche grundlegende Entscheidungen, die das
insoweit in einem Rechtsgebiet an
bestehende Recht ganz erheblich veränderten.
die Stelle des Gesetzgebers, das
von grundlegender Bedeutung für
die wirtschaftliche Entwicklung
Nachkriegsdeutschlands war. Die Rechtsprechung
Die
Rechtsprechung
des
des Bundesarbeitsgerichts war die Grundlage
Bundesverwaltungsgericht schuf unter anderem
für die Mitwirkung der Arbeitnehmervertreter
eine präzise Unterscheidung zwischen nichtigen
bei unternehmerischen Entscheidungen – eine
und lediglich anfechtbaren Verwaltungsakten – je
Besonderheit der deutschen Wirtschaftsordnung,
nach der Bedeutung des Fehlers, der den Behörden
die mit ein Grund für die wirtschaftliche Stärke
bei Erlass dieses Aktes unterlaufen war. Das
Deutschlands ist.
Ergebnis dieser Rechtsprechung war ein dichtes
113
114
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Geflecht von Regeln, die das von den Behörden
zu beachtende Verwaltungsverfahren bestimmten
und zugleich ein System von Rechtsbehelfen
g e g e n f e h l e r h a f t e s Ve r w a l t u n g s h a n d e l n
schufen. Als der Bundesgesetzgeber und die
Gesetzgeber der einzelnen Bundesländer
schließlich Verwaltungsverfahrensgesetze
erließen, griffen sie zum Teil auf altes regionales
Gesetzesrecht als Vorlage zurück. Aber auch die
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
diente insoweit als hilfreiche Grundlage. Die auf
den Gesetzgeber zurückgehenden Neuerungen
der Verwaltungsverfahrensgesetze waren von
keiner großen Bedeutung und beeinflussten
die spätere Entwicklung dieses Rechtsgebietes
dann auch kaum. Es muss an dieser Stelle
noch gesagt sein, dass die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts von einem intensiven
Dialog zwischen den Bundesrichtern und
bedeutenden Rechtswissenschaftlern jener Zeit
profitierte. Bis heute wirken die Verdienste der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
für die Liberalisierung und Demokratisierung des
deutschen Verwaltungsrechts uneingeschränkt
fort.
3.2.3. Zivilrecht und das deutsche Bürgerliche
Gesetzbuch
Man könnte annehmen, dass ein Bedürfnis
und entsprechender Raum für richterliche
Rechtsbildung von gesellschaftlicher Bedeutung
nicht besteht in Rechtsgebieten, die seit langer
Zeit durch umfassende gesetzliche Kodifikation
geprägt sind, wie dies im deutschen Recht
für das Zivilrecht mit seiner Kodifizierung im
Bürgerlichen Gesetzbuch zutrifft. Diese Annahme
ist bei näherer Betrachtung allerdings so nicht
aufrecht zu erhalten, auch wenn sie teilweise
der Wahrnehmung ausländischer Beobachter,
insbesondere solcher aus Ländern des case law,
entspricht. Der deutsche Bundesgerichtshof
als das oberste Bundesgericht für allgemeine
zivilrechtliche Streitigkeiten erließ zahlreiche
grundlegende Entscheidungen, die das
bestehende Recht ganz erheblich veränderten.
Nach den ausdrücklichen Vorschriften des
deutschen Bürgerlichen Gesetzbuches durfte
Schadensersatz in Form von Schmerzensgeld
oder Schadensersatz mit Strafcharakter als eine
Form der punitive damages auch in solchen
Fällen nicht zugesprochen werden, in denen
es um Diffamierungen oder Verletzungen des
Rechts auf Privatsphäre durch Massenmedien
ging. Der Bundesgerichtshof gewährte in diesen
Fällen aber gleichwohl in einem frühen ersten
Schritt Schmerzensgeld, und Jahrzehnte später
sprach er auch einen maßvollen Strafschaden
zu in Fällen von wiederholter und hartnäckiger
Verletzung des Rechts auf Privatsphäre oder
des Rechts auf unverletzte Identität. Es war
auch nicht der Gesetzgeber, sondern der
Bundesgerichtshof, der die strikte Beschränkung
des Bürgerlichen Gesetzbuchs aufgab, wonach
nur konkret erlittene materielle Schäden
ersatzfähig sind, und Schadensersatz auch für
den bloßen Verlust der Nutzungsmöglichkeit
eines Gegenstandes zusprach, beispielsweise
des eigenen Fahrzeuges, der eigenen Wohnung
oder des eigenen Hauses, sowie in bestimmten
Fällen auch für die Beeinträchtigung von
Urlaubszeit infolge deliktischer Schädigung oder
Vertragsbruchs. In Fällen der Verletzung von
Patenten oder Urheberrechten sowie in Fällen
des unlauteren Wettbewerbs entwickelte der
Bundesgerichtshof eine besondere Methode der
Schadensberechnung, die sich am durch die
Rechtsverletzung erzielten Gewinn orientiert.
Die detaillierten Regelungen beruflicher Haftung
einschließlich besonderer Beweisregeln in Fällen
der Arzt- oder Anwaltshaftung oder der Haftung
der Emittenten und Veräußerer von Wertpapieren
waren und sind immer noch das Ergebnis
der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs.
Gesetzgeberisches Tätigwerden führt insoweit
meist nicht zu Neuerungen, sondern erschöpft
sich in der bloßen Übernahme der durch die
Rechtsprechung entwickelten Grundsätze in
Gesetzesrecht.
Das geltende deutsche Recht der Sicherheiten
an Mobilien und Forderungen war eine
Innovation des Bundesgerichtshofs und seines
Vorgängergerichts, des deutschen Reichsgerichts.
Der Gedanke, die Bestellung von Sicherheiten
série
Cadernos
do CEJ
an allen Mobilien und Rechten zuzulassen, ohne
dass deren Inhaber von der weiteren Nutzung der
Gegenstände ausgeschlossen wird und er über
die Gegenstände sogar weiterhin verfügen kann,
war so hervorragend, dass er auch im Uniform
Commercial Code Aufnahme fand; allerdings
ist nach dessen Vorschriften im Gegensatz
zum deutschen Recht zur Drittwirksamkeit
der Sicherheitenbestellung eine Form der
Besitznahme oder Registrierung auf Antrag
erforderlich. Der Schutz von Verbrauchern vor
benachteiligenden Klauseln in vorformulierten
Verträgen wurde durch den Bundesgerichtshof
angestoßen, die deutsche und später die
europäische Gesetzgebung war auch hier mehr
eine Bestätigung der richterrechtlich entwickelten
Regeln des Bundesgerichtshofs als legislative
Innovation.
Das deutsche Recht gestattet Verbands- oder
Gruppenklagen nur in speziellen Fällen, und
dasselbe gilt für ähnliche kollektive Verfahren
durch Verbraucher oder Verbände. Das bedeutet
aber nicht, dass zivilrechtliche Klagen die
rechtliche und gesellschaftliche Entwicklung
nicht erheblich beeinflussen können. Oft tritt
der einzelne Anspruchsinhaber seine klageweise
geltend zu machenden Ansprüche kraft Gesetzes
an eine privatrechtliche oder öffentlich-rechtliche
Versicherung ab, die dem Beklagten dann als
mächtiger P rozessgegner gegenübersteht.
Über die rechtlichen Folgen der weltweiten
Finanzkrise wird überwiegend durch Gerichte
entschieden werden, nicht nur in den USA, auch
in Deutschland. Viele umstrittene Haftungsfragen
sind insoweit bereits durch den Bundesgerichtshof
im Sinne strenger Haftung entschieden oder
werden in Zukunft durch diesen entschieden
werden.
3.2.4. Das Bundesverfassungsgericht –
Gestalter der deutschen Gesellschaft
Die Bedeutung des Bundesverfassungsgerichts
für die Bestimmung des Selbstverständnisses des
Deutschlands der Nachkriegszeit kann nicht
überbewertet werden. Es gibt keine bedeutende
politische oder gesellschaftliche Frage in der Zeit
nach dem Zweiten Weltkrieg und in den letzten
Jahrzehnten nach der Wiedervereinigung, die
nicht Gegenstand einer verfassungsrechtlichen
Streitigkeit war und über die durch das
Bundesverfassungsgericht entschieden wurde.
Es können an dieser Stelle nicht alle
Verfahren im Einzelnen aufgezählt werden,
zur Verdeutlichung seinen lediglich einige
Beispiele genannt: die Wiederbewaffnung
Westdeutschlands; die Integration Deutschlands
in die Europäische Gemeinschaft von den ersten
Tagen bis zum Vertrag von Lissabon; der rechtliche
Rahmen der deutschen Wiedervereinigung;
Europäische Währungsunion und Europäische
Währung; Gleichberechtigung von Mann
und Frau unter dem Recht des deutschen
Bürgerlichen Gesetzbuchs; das Recht der
nichtehelichen Kinder; Eheschließung zwischen
Gleichgeschlechtlichen und deren Status im
Steuer- und Familienrecht; das Mietrecht und seine
sozialen Implikationen; öffentlicher und privater
Rundfunk und Fernsehen sowie elektronische
Medien; Meinungs- und Pressefreiheit und
das Recht des Einzelnen auf Privatsphäre und
Schutz vor Identitätsverletzungen; Besteuerung
von Ehegatten und Familien; Grundlagen des
Datenschutzes; das Recht der Abtreibung und
Reproduktionsmedizin; Selbstbestimmungsrecht
von Patienten über ihr Schicksal; das Recht der
Arbeitnehmermitbestimmung; öffentliche und
private Krankenkassen und Rentenversicherung;
Mitwirkung Deutschlands bei militärischen
Handlungen der NATO und der Vereinten
Nationen; Gewährleistung des Rechts auf
richterliches Gehör; Schutz des Angeklagten im
Strafverfahren; das Recht der freien Berufe und
des Handwerks und vieles mehr.
Manche
Entscheidungen
des
Bundesverfassungsgerichts waren revolutionär
und veranlassten den Gesetzgeber zum Handeln,
andere Entscheidungen führten zu einer
Bestätigung der gesetzgeberischen Lösungen.
Von besonderer Bedeutung ist – und das muss
betont werden – , dass letztendlich nahezu alle
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
von der deutschen Politik und auch der
deutschen Gesellschaft akzeptiert wurden –
115
116
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
einige erst nach intensiver und emotionaler
Debatte. In vielen gesellschaftlichen Streitigkeiten
spielte das Bundesverfassungsgericht die Rolle
eines verlässlichen Streitschlichters, dessen
Entscheidungen meist alle wichtigen Aspekte
der zukünftigen sozialen und wirtschaftlichen
Entwicklung in den Blick genommen haben. Die
Rolle des Bundesverfassungsgerichts zielt jedoch
nicht darauf ab, an die Stelle des parlamentarischen
Gesetzgebers zu treten. Das Gericht agiert
nicht aktiv politisch, meistens reagiert es nur.
Die Initiative verbleibt beim Parlament, wenn
auch das Bundesverfassungsgericht Vorgaben
für zukünftige Gesetzgebung machen kann
in Fällen, in denen bestehende Gesetze für
verfassungswidrig erklärt werden.
Gericht erster Instanz geschaffen, das für
bestimmte Streitigkeiten zwischen Einzelpersonen
und Organen der Europäischen Union zuständig
ist. Gemäß dem Vertrag von Lissabon setzt
sich der Gerichtshof der Europäischen Union
zusammen aus drei verschiedenen Gerichten:
dem Europäischen Gerichtshof, dem Gericht der
Europäischen Union sowie dem Gericht für den
öffentlichen Dienst der Europäischen Union (Art.
19 EUV). Die Kompetenzen des Europäischen
Gerichtshofs und des Gerichts der Europäischen
Union, das frühere Europäische Gericht erster
Instanz, wurden durch den Vertrag von Lissabon
etwas modifiziert, blieben aber im Wesentlichen
unverändert.
Der Europäische Gerichtshof wurde 1957 als
judikatives Organ der Europäischen Gemeinschaft
eingerichtet mit der Aufgabe, die Europäischen
Verträge und Vereinbarungen auszulegen und die
Einheit und Einheitlichkeit der Anwendung dieser
Verträge und des auf sie gestützten Sekundärrechts
innerhalb der gesamten Gemeinschaft sicher zu
stellen. 1989 wurde zusätzlich ein Europäisches
über die Auslegung des Gemeinschaftsrechts ist
für die Gerichte der Mitgliedsstaaten verbindlich.
Die Vorlage kann von den Parteien des
Ausgangsverfahrens angeregt werden, aber auch
vom Gericht selbst beschlossen werden. In der
Praxis legen die unteren Gerichte, in Deutschland
die Amtsgerichte und die Landgerichte, dem
Europäischen Gerichtshof nur selten Fragen
Der Europäische Gerichtshof wirkt als
Ve r f a s s u n g s g e r i c h t i m
Hinblick auf die Verträge
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte übt eine Art
u n d Ve r e i n b a r u n g e n
supranationaler Revisionsgerichtsbarkeit in Angelegenheiten aus,
zur
Gründung
der
welche die durch die Europäische Menschenrechtskonvention
Europäischen Union, als
gewährleisteten Menschenrechte berühren.
Rechtsmittelgericht für das
Gericht der Europäischen
Union (Europäisches
Gericht erster Instanz) und als verbindliches
4. Die schwierige Koexistenz des
Auslegungsgericht in Fragen des europäischen
deutschen Bundesverfassungsgerichts
Gemeinschaftsrechts für die nationalen Gerichte
und der europäischen Gerichte
der Mitgliedsstaaten. In allen Rechtsstreitigkeiten
kann grundsätzlich jedes deutsche Gericht
offene Auslegungsfragen des europäischen
4.1. Die europäischen Gerichte
Gemeinschaftsrechts, auf deren Beantwortung es
Deutschland ist Mitgliedstaat der Europäischen
für den konkret zu entscheidenden Fall ankommt,
Union und Unterzeichner der Europäischen
dem Europäischen Gerichtshof zur verbindlichen
Menschenrechtskonvention. Die deutschen
Klärung vorlegen.
Gerichte stehen daher in enger Beziehung zum
Diejenigen nationalen Gerichte, deren
Europäischen Gerichtshof in Luxemburg und dem
Entscheidungen selbst nicht mehr mit
Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in
innerstaatlichen Rechtsmitteln angegriffen
Straßburg und sind der Rechtsprechung dieser
werden können, sind zur Vorlage verpflichtet.
Gerichte in gewisser Weise unterworfen.
Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs
série
Cadernos
do CEJ
vor. Vorlagen von den Berufungsgerichten der
Bundesländer und dem Bundesgerichtshof sind
dagegen häufiger.
J e d e s J a h r w e rd e n r u n d 8 0 Fr a g e n
der Auslegung europäischen Rechts dem
Europäischen Gerichtshof von deutschen
Gerichten vorgelegt. Lehnt der Bundesgerichtshof
oder ein sonstiges letztinstanzliches Gericht
die Vorlage ohne sachlichen Grund ab, so
kann dies eine Verletzung des durch die
deutsche Verfassung gewährleisteten Rechts
auf den gesetzlichen Richter bedeuten, die
beim Bundesverfassungsgericht geltend
gemacht werden kann. Diejenige Partei,
die durch die Ablehnung der Vorlage an
d e n E u ro p ä i s c h e n G e r i c h t s h o f b e l a s t e t
wird, kann Verfassungsbeschwerde beim
Bundesverfassungsgericht erheben, das in seiner
Entscheidung hierüber dann anordnen kann,
dass die Frage dem Europäischen Gerichtshof
vorgelegt wird.
Der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte übt eine Art supranationaler
Revisionsgerichtsbarkeit in Angelegenheiten
aus, welche die durch die Europäische
Menschenrechtskonvention gewährleisteten
Menschenrechte berühren. Unterzeichnerstaaten
dieser Konvention sind nicht nur die
Mitgliedstaaten der Europäischen Union,
sondern nahezu alle europäischen Staaten
einschließlich der Türkei und Russland. Eine
Partei, die beim Europäischen Gerichtshof für
Menschenrechte die Verletzung eines durch die
Menschenrechtskonvention gewährleisteten
Rechts durch eine andere Privatperson oder durch
Maßnahmen eines Unterzeichnerstaates, seien es
legislative, administrative oder andere hoheitliche
Handlungen einschließlich gerichtlicher
Entscheidungen, geltend machen will, muss
zunächst im jeweiligen Unterzeichnerstaat alle
gegebenen Rechtsbehelfe ausschöpfen.
Für Deutschland schließt dies auch die
E r h e b u n g e i n e r Ve r f a s s u n g s b e s c h w e rd e
zum Bundesverfassungsgericht ein. Hat
das klägerische Begehren auch dort keinen
Erfolg, so kann der Kläger Beschwerde zum
Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte
in Straßburg erheben. Dessen Entscheidung
hat Bindungswirkung für den deutschen Staat
als Ganzes. Der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte kann ein feststellendes Urteil
erlassen, das dann umgesetzt wird durch
nationale Gesetzgebung, Verwaltungshandeln
oder Maßnahmen der nationalen Gerichte. Der
Europäische Gerichtshof für Menschenrechte
kann dem Kläger aber auch finanzielle
Entschädigung zusprechen. Entscheidet der
Europäische Gerichtshof für Menschenrechte,
dass ein Urteil eines letztinstanzlichen
deutschen Gerichts die Konventionsrechte einer
Verfahrenspartei verletzt, so kann diese vor den
deutschen Gerichten eine Wiederaufnahme
des Verfahrens verlangen mit dem Ziel, das
ursprüngliche Urteil zu beseitigen.
4.2. Die Doktrin von der geteilten
Verantwortung des deutschen
Bundesverfassungsgerichts
E i n e e r s t e A n a l y s e d e s e u ro p ä i s c h e n
Gerichtssystems mag zu dem Ergebnis kommen,
die beiden europäischen Gerichte stünden an der
Spitze der judikativen Hierarchie, so dass auch
nationale Verfassungsgerichte diesen unterworfen
seien. Im Falle eines Konfliktes zwischen
dem deutschen Bundesverfassungsgericht
u n d e i n e m e u ro p ä i s c h e n G e r i c h t w ä re
für die unterinstanzlichen nationalen
Gerichte folglich nicht die Entscheidung des
Bundesverfassungsgericht, sondern diejenige
des europäischen Gerichts bindend. Ein solches
hierarchisches Verständnis der Beziehung
zwischen den europäischen Gerichten und
dem deutschen Bundesverfassungsgericht
ist mit der vom Bundesverfassungsgericht
entwickelten Doktrin geteilter Verantwortung
aber nicht vereinbar. Nach ihr haben sowohl
die europäischen Gerichte als auch die
nationalen Verfassungsgerichte Sorge zu tragen
für die Sicherung des Grundrechtsschutzes in
der Europäischen Union und den einzelnen
Mitgliedstaaten. Diese Konzeption wendet das
Bundesverfassungsgericht sowohl auf seine
117
118
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Beziehung zum Europäischen Gerichtshof
als auch zum Europäischen Gerichtshof für
Menschenrechte an.
Das deutsche Bundesverfassungsgericht
anerkennt im Grundsatz die Kompetenz des
Europäischen Gerichtshofs für alle Fragen des
europäischen Rechts. Dennoch existieren Grenzen
für die Anerkennung dieser Vorrangstellung
des Europäischen Gerichtshofs. Das
Bundesverfassungsgericht gestattet es deutschen
B e h ö rd e n n i c h t , s o l c h e E n t s c h e i d u n g e n
des Europäischen Gerichtshofs umzusetzen,
die grundlegende Prinzipen der deutschen
Verfassung verletzten. Nach dieser Konzeption
verbleibt beim Bundesverfassungsgericht
damit lediglich eine Kontrolle darüber, dass
der Kern des Demokratieprinzips und des
Rechtsstaatsprinzips sowie der Grundrechte der
einzelnen Bürger gewahrt werden. Solange der
Europäische Gerichtshof dieses Schutzniveau
gewährleistet, wird das Bundesverfassungsgericht
keine Kontrolle über die Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs und die von diesem
vorgenommene Auslegung des Europarechts
ausüben.
Das Bundesverfassungsgericht leitet seine
Kompetenz zur Vornahme dieser Letztkontrolle
aus dem Umstand ab, dass die deutsche
Verfassung die Übertragung von Staatsgewalt
a u f ü b e r n a t i o n a l e O rg a n i s a t i o n e n n i c h t
gestattet und nie gestattet hat, ohne dass die
beschriebenen Grenzen beachtet werden. Die
Europäische Union ist nach dem Verständnis des
Bundesverfassungsgerichts kein Bundesstaat,
sondern nur ein Verbund souveräner Staaten,
die weiterhin „Herren der europäischen
Verträge“ sind, ohne ihre eigenstaatliche Identität
aufzugeben. Das Selbstverständnis, welches das
Bundesverfassungsgericht pflegt, ist das eines
Hüters dieser staatlichen Identität. Bis jetzt blieb
der mögliche Konflikt Theorie, praktisch wurde
er noch nicht. Dennoch bedeutet die Position des
Bundesverfassungsgerichts eine Warnung an den
Europäischen Gerichtshof, bei der Ausweitung
von Kompetenzen der Europäischen Union
durch extensive Auslegung des europäischen
Regelwerkes nicht zu weit zu gehen.
In Bezug auf die Europäische
Menschenrechtskonvention steht das deutsche
Bundesverfassungsgericht auf dem Standpunkt,
dass diese Konvention ein für Deutschland
bindender völkerrechtlicher Vertrag ist, der die
deutsche Verfassung aber weder verändert noch
in ihrer Geltung beschränkt. In der Konsequenz
setzt sich im Konfliktfall die Verfassung gegenüber
der Menschenrechtskonvention durch. Es existiert
daher auch kein Vorrang des Konventionsgerichts
g e g e n ü b e r d e m Ve r f a s s u n g s g e r i c h t . D a s
b e d e u t e t , d a s s i m Fa l l e d i v e rg i e re n d e r
Auslegung von Grund- und Menschenrechten das
Bundesverfassungsgericht wiederum auf einer
Position besteht, die ihm das letzte Wort sichert.
Bisher kam es im Wesentlichen in zwei Fällen zu
einem ernsthaften Konflikt.
In einem Fall urteilte der Europäische
Gerichtshof für Menschenrechte, dass eine
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
das Recht auf Privatsphäre verletze. Ursache für
diese konfligierende Auslegung eines Grundrechts
war eine unterschiedliche Gewichtung bei der
Abwägung der Pressefreiheit mit dem Recht auf
Privatsphäre. In einer späteren Entscheidung
betonte das Bundesverfassungsgericht dann
noch einmal seinen Standpunkt, dass es keine
hierarchische Ordnung zwischen den beiden
Gerichten gebe. Letztendlich aber passte das
Bundesverfassungsgericht seine Rechtsprechung in
Bezug auf den Schutz des Rechts auf Privatsphäre
vor Eingriffen durch Massenmedien in sehr
behutsamer Weise dem Ansatz des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte an.
Der jüngste Konflikt betraf die
Sicherungsverwahrung gefährlicher Straftäter, wo
der Europäische Gerichtshof die Menschenrechte
durch das deutsche Strafrecht verletzt sah. Der
deutsche Bundesgerichtshof gab daraufhin seinen
bisherigen Standpunkt auf und berücksichtigte
fortan die Vorgaben der Entscheidung des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte,
ohne dass er noch auf die abweichende frühere
Position des Bundesverfassungsgerichts Bezug
nahm. Der Gesetzgeber änderte später die
relevanten strafrechtlichen Vorschriften, wurde
dann aber vom Bundesverfassungsgericht zu
série
Cadernos
do CEJ
stärkerer Anpassung an die Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
angehalten.
Die Doktrin der geteilten Verantwortung
wird nur sehr selten bedeutsame Konsequenzen
für die Praxis der unteren deutschen Gerichte
zeitigen. Gleichwohl ist sie aber ein hilfreiches
rechtliches Instrument, um die Rechtskultur
der einzelnen europäischen Staaten vor den
Folgen eines übersteigerten Selbstbewusstseins
e u ro p ä i s c h e r R i c h t e r u n d G e r i c h t e z u
schützen. Für den deutschen Bürger verliert
die Verfassungsbeschwerde einen Teil ihrer
schützenden Wirksamkeit, wenn umfangreiche
Kompetenzen auf den Europäischen Gerichtshof
übertragen werden, zu dem direkter Zugang des
einzelnen Bürgers in Form einer europäischen
Individualbeschwerde nicht besteht. Die
Menschenrechtsbeschwerde zum Europäischen
Gerichtshof für Menschenrechte kann diesen
Verlust nur zum Teil ausgleichen. In den
Augen der deutschen Bevölkerung haben die
europäischen Gerichte bisher nicht die Autorität
eines verlässlichen Hüters der Grundrechte
erlangt.
5. Zusammenfassung
An der politisch und gesellschaftlich überaus
bedeutsamen Rolle der deutschen obersten
Bundesgerichte in den letzten Jahrzehnten
kann nicht gezweifelt werden. Die deutsche
Bevölkerung vertraut auf seine obersten Gerichte
und insbesondere das Bundesverfassungsgericht.
Der Eindruck einer unpolitischen Justiz in
Deutschland mag die Folge des nüchternen
Stils deutscher Gerichtsverfahren sein, der
in deutlichem Gegensatz zum spektakulären
Justizdrama steht, wie es vor Gerichten
d e s a n g l o a m e r i k a n i s c h e n Re c h t s r a u m e s
stattfindet. Für eine Änderung des Stils und der
Ausgestaltung des Verfahrens vor modernen
deutschen Gerichten und insbesondere der
obersten Gerichte besteht aber kein Anlass.
Es gibt Beobachter des deutschen Prozesses, die
einen Mangel an politischem Gewicht beklagen
und ohne gründliche Überlegung die politisch
einflussreiche richterliche Rolle mit der Fähigkeit
gleichsetzen, ein öffentliches Gerichtsdrama zu
inszenieren. Diesen oberflächlichen Analysen
sollte man allerdings nicht zu viel Bedeutung
zumessen.
119
120
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
Ministro Francisco Falcão (presidente de mesa), Desembargador Federal Vilson Darós, Desembargador Federal Carlos Eduardo Thompson
Flores Lenz e Professor Dr. Rolf Stürner
“
MINISTRO FRANCISCO FALCÃO:
Eminentes autoridades que compõem a Mesa,
seleto auditório. Eliana Calmon é Ministra do
Superior Tribunal de Justiça, Corregedora Nacional, Especialista em Processo pela Fundação
de Direito da Universidade Federal da Bahia,
foi Procuradora da República no Estado de
Pernambuco e Professora de Direito Civil da
Faculdade de Direito da Universidade Católica
de Salvador e de Direito Processual Civil da
Universidade Federal da Bahia. Eliana Calmon
é exemplo para todos nós, que fazemos a Justiça Brasileira. V. Exa. honra o Superior Tribunal
no Conselho Nacional de Justiça, como seu representante e é a quem, neste momento, tenho
o prazer de passar a palavra.
Papel constitucional do
Conselho Nacional de Justiça
Ministra
Eliana Calmon
Graduada em Direito pela Universidade Federal da Bahia.
Especialista em processos pela mesma instituição. Professora da
Faculdade de Direito da Universidade Católica de Salvador e da
Universidade Federal da Bahia.
Procuradora da República no Estado de Pernambuco, Coordenadora do Núcleo de Preparação e Aperfeiçoamento dos Magistrados Federais do TRF da 1ª Região e Presidente da 1ª Seção do
Superior Tribunal de Justiça.
Ministra do Superior Tribunal de Justiça. Colaboradora das organizações não governamentais a Associação de Mulheres de Carreira
Jurídica (ABMCJ) e o Centro Feminista de Estudos e Assessoria
(CFEMEA).
Corregedora Nacional de Justiça.
“
Exmo. Sr. Ministro Francisco Falcão,
em nome de quem eu saúdo os ministros aqui
presentes, professores estrangeiros, que nos brindaram com magníficas palestras neste dia, meus
colegas magistrados, advogados, minhas senhoras, meus senhores.
É sempre muito bom estar junto aos magistrados, especialmente os magistrados federais, com
quem tive uma convivência maior na minha vida
profissional.
1 Introdução
Hoje estou aqui para falar sobre um assunto
que não é de Direito, mas de Administração de
Justiça e que me encanta: estar no exercício da
atividade de Corregedora Nacional. Nunca me
senti tão perto da Justiça como neste momento em que estou a exercer esta função. É uma
função muito árdua, muito difícil, e algumas
pessoas chegam a dizer que é um lugar onde
se colecionam inimizades. Mas eu discordo na
medida em que a Corregedoria é muito mais
do que um órgão disciplinador: ele é um órgão
de corregência, como tentarei passar para os
senhores, dando a ideia do que seja o Conselho
Nacional de Justiça.
122
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
2 A estrutura judiciária brasileira
grande dificuldade de gestão em quase todos os
tribunais, e que estava difícil de se amoldar aos
novos tempos, conforme estabelecido na Constituição de 88. E por quê? Porque a Constituição
de 88 recortou a ordem jurídica por inteiro.
Nós, brasileiros, fizemos uma revisão crítica
do nosso Direito a partir da Constituição de 88,
e foi exatamente no momento em que modernizamos a Administração do Estado e estabelecemos certos e determinados padrões de natureza
federal para serem seguidos por todos, como por
exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a
Lei Orçamentária, que foram criadas para serem
obedecidas por todos os tribunais.
Verificaram-se práticas corporativas na Administração, políticas de pessoal e salarial absolutamente diversas, e inação das Corregedorias
e dos Órgãos Especiais em matéria disciplinar e
de orientação.
A Justiça brasileira hoje está formada pelo Supremo Tribunal Federal, como órgão de cúpula,
e, a partir daí, vêm todos os outros órgãos ensejadores desta estrutura complexa e superdimensionada. Observem que, abaixo dos pés do STF,
temos o CNJ e, em seguida, uma dualidade: a
Justiça Comum, a Justiça Comum Especializada.
Temos na Justiça Comum, a Justiça Estadual e a
Federal, a Justiça do Trabalho, a Justiça Militar
e a Justiça Eleitoral.
Observem, então, a dificuldade. Nesse universo, além do aspecto da dualidade da Justiça
Comum Federal e a Estadual, temos um país de
dimensões continentais, como o Brasil. Marchamos com esse modelo de Justiça, dual e as Justiças especializadas, de tal forma que chegamos à
Constituição de 88 tendo como modelo a Justiça Comum Federal, que é uma
Justiça pequena, funcionando
relativamente bem, porque haVerificaram-se práticas corporativas na Administração,
via um órgão de gestão admipolíticas de pessoal e salarial absolutamente diversas,
nistrativa e financeira que fazia
e inação das Corregedorias e dos Órgãos Especiais em
a concentração das normas dismatéria disciplinar e de orientação.
ciplinadoras e de gestão dessa
Justiça, o Conselho da Justiça
Federal.
Ora, a partir da Constituição de 88 foi necesDo mesmo modo, a Justiça do Trabalho, fedesário um maior incremento ao Poder Judiciáralizada, possui um Conselho. Tinha ela um único
rio porque – como nação que marchava para
Conselho antes da Emenda n. 45, onde estava
o Estado democrático de Direito – houve naconcentrada a emissão de normas de gestão e
turalmente uma ampliação dos direitos de cifinanceiras. Daí porque essas duas Justiças fundadania, os quais foram ainda mais ampliados
cionavam relativamente bem.
pelas técnicas de comunicação que chegavam
ao século XXI.
3 A crise de gestão dos Tribunais
E, dessa forma, houve a necessidade de auEstaduais
mentar a base, chamando novos juízes para o
Poder Judiciário. Esse aumento da base gerou
A Justiça Comum Estadual era composta por
maiores dificuldades, porque a cúpula não foi ca27 tribunais de justiça, independentes, autônopaz de nutrir esses novos magistrados com uma
mos, com uma estrutura administrativa peculiar
formação adequada para caminharmos para uma
a cada Estado, cujo controle disciplinar ficava a
nova estrutura de Poder Judiciário.
cargo da Corregedoria e do Órgão Especial. Essa
ideia de independência e autonomia mostrava4 Consequências da crise
se, na prática, totalmente diferenciada das Justiças Federais. O que aconteceu? Verificamos que
Quais as consequências de todos esses males
essa estrutura já vinha de muitos anos, com uma
que estavam muito claros em alguns diagnósti-
série
Cadernos
do CEJ
cos realizados? Os efeitos imediatos se deram na
ponta ou na atividade fim, na aplicação do Direito. Começamos a ficar bastante lentos, com
dificuldades de realização. Encontramos uma
Justiça morosa, de custo processual muito alto,
com grandes divergências, acúmulos de processos, retardo do desenvolvimento nacional, desestímulo dos investimentos, inadimplência, impunidade, descrédito dos cidadãos no Estado e na
democracia.
Tais consequências começaram a ser sentidas
pelo jurisdicionados, e não raro encontrávamos
nas páginas dos jornais críticas muito severas a
respeito da situação do Poder Judiciário. Isso começou a incomodar a cúpula do Judiciário, os
magistrados e os magistrados de primeiro grau,
que foram os primeiros a se levantar contra esse
estado de coisas.
5 Reforma do judiciário e controle
externo
Nesse momento de perplexidade começou-se
a falar em uma solução para o Poder Judiciário.
Veio à tona, então, a reforma do Judiciário,
que passou a ser praticamente uma forma de
coação. Todas às vezes em que estava em julgamento uma questão de grande interesse político
se acenava para a reforma do Judiciário, e isso
fez com que o Judiciário ficasse bastante amedrontado e com dificuldade em fazer com que
tais reformas pudessem ser realizadas com perda
de prerrogativas.
Nós magistrados caminhávamos para a reforma do Judiciário na defensiva, porque diziam
que haveria o controle externo. Ora, esse controle é exatamente uma típica atividade própria
dos regimes parlamentaristas quando é preciso
que o Parlamento exerça o controle da atividade
do Judiciário. No regime presidencialista, como
o brasileiro, falar em controle externo soa como
algo bastante diversificado para a nossa estrutura.
Mas essa ideia de controle externo era como se
fosse um castigo para a magistratura, que não se
amoldava ao modelo traçado na Constituição de
88. Nesse momento, começamos a nos preocupar
com uma interferência política na atividade ju-
dicante, e a magistratura marchou pesadamente
contra o controle externo.
6 O Conselho Nacional de Justiça
Graças a Deus, cabeças pensantes foram capazes de traçar novos rumos para o que se chamou
de controle externo, mas, na realidade, de controle externo não se tratava. E por quê? Nós chegamos ao “controle externo”, entre aspas, com o
Conselho Nacional de Justiça. E por que não se
pode dizer que se trata de um controle externo?
Porque ele tem uma formação eclética, e, dos
15 membros existentes, nove são da carreira de
magistrados. É uma composição bastante equilibrada. Por exemplo: fala-se muito que o Conselho
Nacional de Justiça, com a composição atual,
não deveria ser integrado por magistrados de primeiro grau, porque, na realidade, em se tratando
de um órgão que tem função de normatização
e também função disciplinar, não seria possível
que um magistrado de primeiro grau participasse
de um julgamento disciplinar de magistrados de
segundo grau.
O legislador foi muito preciso quando tirou do
Conselho Nacional de Justiça a questão da hierarquização e da verticalização, proporcionando
a todos os conselheiros a mesma igualdade. Dessa forma, sim, é possível, porque nesse Tribunal
administrativo a visão não é verticalizada, mas
precisamente de administração, e, como administrador, tanto faz se tratar de juiz de primeiro
grau como de segundo, porque eles têm visões
diferentes a partir das suas próprias atividades.
Portanto, esse Conselho está composto de magistrados de primeiro, segundo e terceiro graus,
pois tem integrantes ministros e é presidido pelo
chefe do Poder Judiciário, o Presidente do Supremo Tribunal Federal.
A cidadania participa desse órgão por meio
de seus representantes da Câmara e do Senado
eleitos sem qualquer interferência do Poder Executivo porque são escolhidos e sabatinados pela
Comissão de Constituição e Justiça do Senado.
Dessa forma, não se pode falar em controle
externo, pois este seria aquele órgão próprio de
domínio do Parlamento sobre o Executivo nos
123
124
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
países parlamentaristas, e a escolha para compor
o controle externo é sempre do Poder Executivo.
A composição e a atuação do Conselho Nacional
de Justiça fogem inteiramente da pecha de controle externo, apesar de até hoje enfrentarmos
uma grande resistência por uma parte considerável da magistratura, que teima em não aceitar
o Conselho Nacional.
7 A questão dos Tribunais Estaduais
no CNJ
Ora, no universo que tínhamos, constatamos
que os tribunais estavam absolutamente desalinhados. Observem que, quando o Conselho
Nacional de Justiça começou a funcionar, encontrou 27 ilhas isoladas funcionando em cada
Estado com absoluta independência. Cada tribunal tinha um sistema de informática que não se
comunicava com os outros tribunais. E em alguns
deles havia três sistemas de informática funcionando dentro do mesmo tribunal.
Em algumas cortes estaduais foram encontrados funcionários fazendo as mesmas atividades
em regimes jurídicos diferenciados. No meu Estado da Bahia, por exemplo, foram encontrados cinco regimes jurídicos diferentes para os servidores
de um só tribunal, porque cada desembargador
criava um sistema de gratificação, contemplando
10, 15, 20 servidores, e isso chegou a distorção
tal, que foi preciso criar no Estado da Bahia uma
autarquia para tomar conta da administração de
pessoal. Essa desordem naturalmente era levada
à atividade fim, que era a prestação jurisdicional.
8 Responsabilidade, democratização
interna e planejamento estratégico
O Conselho Nacional de Justiça nasceu com
objetivos macros, que são a responsabilidade, a
democratização interna e o planejamento estratégico. E podemos dizer que, dentro desse critério,
foi preciso, no que toca à responsabilização, verificar o que aconteceu efetivamente. Pretendeu-se
dar aos tribunais a responsabilidade de se autocontrolarem, de se autogerirem, de se autoadministrarem, porque era absolutamente irresponsá-
vel a administração encontrada nesses tribunais.
Dessa forma, estabeleceram-se planejamentos plurianuais, para serem seguidos de uma
forma absolutamente correta e até com imposição por parte do Conselho Nacional de Justiça,
para que os tribunais se gerissem devidamente.
Nessa ideia de responsabilizar os tribunais pela
sua administração, houve necessidade de repormos uma democratização interna. E por que
isso se tornou tão importante? A democratização interna do Poder Judiciário visou subtrair a
verticalização administrativa incompatível com
qualquer modelo administrativo. Como a carreira
é hierarquizada e existem primeiras e segundas
instâncias, isso praticamente passou também para
a administração como uma ideia de que também
ela deveria ser verticalizada e, dessa forma, inteiramente dificultada pela ingerência de um
componente estranho a qualquer sistema de administração.
A atividade judicial deve ser independente e
desatrelada de ordens, instruções e orientações.
Mas o que se observou na prática foi a concreta
ameaça à independência na atividade judicante, por pressões internas, oriundas dos órgãos de
cúpula do Poder Judiciário que comprometia a
imparcialidade do julgador.
Refiro-me a práticas de obrigar o magistrado
a aceitar servidores que estavam a serviço da cúpula. O magistrado não tinha qualquer liberdade de administrar o seu gabinete, por imposição
verticalizada. Pela via administrativa, invadia-se
ou pressionava-se a esfera de competência do
juiz de primeiro grau, moldando-se consciências
e comportamentos, no dizer do então juiz federal
Flávio Dino, que participou do Conselho Nacional de Justiça e hoje se dedica à carreira política. A verticalização encontrada nos intestinos do
Poder Judiciário confundia a hierarquia de carreira, formada por juízes de instâncias inferiores
e superiores, com hierarquização administrativa,
vedando-se a participação e o debate de juízes
de primeiro grau nas deliberações sobre planejamento e gestão, dos quais os juízes só eram partícipes como assessores.
A prática autoritária e antidemocrática interferia diretamente na priorização de obras, na aqui-
série
Cadernos
do CEJ
sição de equipamentos, realizações de programas
e funcionalidade das instalações. Ainda se encontra, em alguns tribunais, a máxima “tudo para a
segunda instância, nada para a primeira”. Há 20
magistrados em cada gabinete no Estado de Alagoas, e encontramos juizados especiais, que é o
figurino do Poder Judiciário, com dois servidores.
Um dos aspectos prioritários na atuação do
Conselho Nacional de Justiça foi o de impor o
planejamento estratégico, porque os projetos
eram de cada administrador, e modificavam-se
a cada dois anos, quando mudava a mesa com o
Presidente, Vice-Presidente e Corregedor. Dessa
forma, era um sempre começar e nunca terminar. Por isso, foi necessário, objetivando-se
um planejamento maior, que se estabelecesse,
pela primeira vez, um Poder Judiciário com um
projeto, por meio do planejamento estratégico.
10 Outros objetivos do CNJ
A ideia foi de publicizar a atividade administrativa do Poder Judiciário, sem qualquer interferência, portanto, com a atividade judicante
propriamente dita. Observem que, nesses objetivos macros, podemos ainda detalhar os objetivos
imediatos, como: a) a reformulação dos quadros
de pessoal; b) o controle da administração, por
meio do controle interno estabelecido, e da verificação de toda a contabilidade que se fazia dentro dos tribunais; c) transparência e publicidade
para esse controle financeiro; e d) ações de planejamento, coordenação e controle administrativo. A regra é: controle, controle e controle, para,
dessa forma, chegarmos ao planejamento com as
metas estabelecidas pelo CNJ.
Foram estabelecidos, no ano de 2009, ou
seja, somente cinco anos depois de existir o CNJ, vários
cadastros. Os magistrados,
[...] estabeleceram-se planejamentos plurianuais, para
inclusive, ficam muito amolaserem seguidos de uma forma absolutamente correta
dos, porque têm que, a toda
e até com imposição por parte do Conselho Nacional de
hora, preencher cadastro.
Justiça, para que os tribunais se gerissem devidamente.
Mas foi a única forma possível de se ter o controle do
que se passa no Judiciário.
9 Publicidade
Assim, temos hoje: a) o cadastro de todos os
processos existentes; b) o cadastro das ações de
Por fim, a publicidade. Todos falavam que o
improbidade – e descobrimos que existem tribuPoder Judiciário brasileiro era uma caixa preta, e
nais que nunca julgaram uma ação de improbinós não aceitávamos isso. E eu, como magistrada
dade –; c) cadastro sobre os bens apreendidos;
antecedente à Constituição de 88 e vivenciando
d) cadastro de menores que estão para a adotoda a problemática de aprovação do controle
ção; e) cadastro de pessoas que se oferecem para
externo do Poder Judiciário, posso dizer que tamadoção, a fim de evitar os atravessadores que
bém achava que não havia caixa preta. E eis que
comercializam pessoas como o tráfico de seres
a caixa preta foi aberta com o Conselho Nacional
humanos com bebês.
de Justiça, e ela era tão hermética e tão preta, que
nós mesmos não sabíamos o que tinha dentro dela.
11 As metas
Quando abrimos a caixa, a primeira coisa foi
contar os processos, e, pela primeira vez, este
O planejamento foi estabelecido por meio de
País contou os processos, para saber quantos
dez metas, e todo o trabalho do Conselho Nadeles tramitavam pelo Poder Judiciário. Nesse
cional de Justiça parte destas. Todas às vezes que
momento, o Conselho Nacional de Justiça cria
se tem uma grande tarefa é preciso repartir para,
o “Justiça Aberta”, onde estão e devem estar todessa forma, conseguir ir em frente.
dos os processos, para assim termos a ideia da
A primeira meta foi planejar, e a segunda foi
quantidade.
contar os processos e, a partir daí, começar a
125
126
II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
julgar os processos mais antigos, aqueles que chegaram ao Judiciário até dezembro de 2005. Isso
foi um sucesso absoluto. Do Oiapoque ao Chuí,
nós todos, magistrados, começamos a contar os
processos, do juiz substituto aos ministros do Superior Tribunal de Justiça.
Eu não sei se o Supremo contou, mas sei que
o Superior Tribunal de Justiça assim o fez e descobriu muitas coisas. Descobriu processos que
estavam distribuídos erradamente, que estavam
em tribunais equivocados, processos que já precisavam estar no arquivo, e, dessa forma, fez-se
uma limpeza. Não conseguimos terminar essa
meta, mas digo aos senhores que, por meio do
mutirão, que está no maior Tribunal Regional Federal, que é o da 3ª Região, nós já conseguimos
julgar dois terços dos processos da Meta 2, que
encontramos no mês de outubro do ano passado.
Essa meta foi, portanto, eficaz, e alguns tribunais já estão praticamente zerados com os processos da Meta 2. Partimos, então, para a terceira
meta, que é a informatização dos tribunais, pois a
informática era um caos total. Por quê? Porque os
tribunais não contavam com sistemas de intercomunicação. E tem sido uma luta para conseguir
que os tribunais se comuniquem entre si, com o
Conselho Nacional de Justiça e com o Superior
Tribunal de Justiça.
A Meta 4 é a informatização da distribuição.
Lógico que essa caótica situação não foi encontrada na Justiça Federal, nem na Justiça do Trabalho; mas essa era a realidade da Justiça Comum
Estadual. Iniciou-se, então, a informatização da
distribuição, para que não fosse possível burlá-la.
E chegamos, então, à Meta 5, com a informatização das Varas de Execução. Na Vara das
Execuções havia um absoluto caos em relação
às prisões provisórias. Foram encontrados presos provisórios há cinco, dez anos, sem sentença,
sem carta de guia. O preso sem carta de guia
não pode usufruir de nenhum benefício; é como
se fosse um morto, ele não existe para o sistema
do Judiciário. Dessa forma, foi preciso, sim, estabelecer o controle, informatizando-se a Vara de
Execuções Penais.
Este ano, há quatro meses, cheguei à Vara de
Execuções Penais do Pará e encontrei 700 presos
e 11.000 processos em curso. Cada requerimento
de um preso gerava um processo, e esses processos se acumulavam de tal forma que o juiz
despachava nos autos gerados por aquele pedido
de benefício sem ver os autos principais. Lógico que isso tinha um endereço certo, que era a
correição. Foi preciso então fazer um expurgo, e
hoje estão presos quatro servidores dessa Vara.
A responsável que tinha ligações com uma desembargadora está foragida. Limpamos tudo que
era possível, pela coragem de uma juíza que hoje
está com escolta 24 horas, pois, naturalmente, ela
começou a desagradar segmentos consideráveis
que se locupletavam dessa desordem total.
E aí passamos para a Meta 7 – capacitação de
gestores nas rotinas –, porque foram encontrados servidores em situação abismal, sem qualquer qualificação. Dessa forma, foi possível a
capacitação dos gestores e a informatização de
todos os processos em cadastros eletrônicos. O
acesso dos magistrados aos cadastros eletrônicos
foi viabilizado e eles podem fazer bloqueio de recursos, penhoras, etc., on line. O controle interno
também foi informatizado e chegamos, por fim,
à última meta, estabelecida em 2009, que foi o
processo eletrônico.
12 Balanço
Posso dizer aos senhores que nenhuma meta
se completou totalmente. Cada meta é estabelecida dentro de um prazo, e o prazo maior foi
de cinco anos. Como foi fixado em 2009, ainda
temos um pouquinho de tempo para realizá-las.
Dentro desse critério e dessa realidade, digo
aos senhores que hoje me encanta fazer parte
desse trabalho de reconstrução do Poder Judiciário. Nós temos muito que fazer, mas já fizemos muitas coisas, coisas impensáveis, como,
por exemplo, na parte de cartórios e serventias
extrajudiciais, que está uma bagunça. Encontramos, por exemplo, alguns cartórios onde os livros
de registros de imóveis estão carcomidos pelas
traças e pelos cupins, sendo guardados no chão.
Os servidores e os juízes auxiliares que foram ao
interior do Piauí, do Pará, do Amazonas, trazem
as fotografias do que são os cartórios de registro
série
Cadernos
do CEJ
imobiliário, que causam, sem dúvida alguma, o
grande problema de conflitos fundiários, nascidos
exatamente dessa desordem sob o ponto de vista
administrativo da Justiça.
13 A Corregedoria Nacional
Dentro do Conselho Nacional de Justiça funciona o órgão de disciplina, que é a Corregedoria
Nacional de Justiça. A Corregedoria Nacional de
Justiça tem previsão constitucional e, é importante dizer, não está atrelada à Presidência do Conselho Nacional, porque foi pensado para ser um
órgão disciplinar e orientador, isto é, tem funções
executivas e disciplinares.
Desempenhando função executiva, a Corregedoria fiscaliza a implementação das políticas traçadas pelo Conselho Nacional. Daí porque todo
o desenvolvimento das políticas que hoje estão
sendo executadas para reorganizar o sistema carcerário brasileiro, que estava absolutamente no
chão, é fiscalizado pela Corregedoria. Por isso
chegamos às Varas de Execução, onde é a finalização de todo o processo; e aos presídios para
fazermos as verificações nas instalações.
Observem que o que nós tínhamos era um
serviço perverso para com a magistratura. Tudo
estava sob a responsabilidade desta, que não
sabia de absolutamente nada. No sistema carcerário, o juiz das execuções é o responsável
por todos os presos que estão no presídio, mas
quem manda naquele preso é o carcereiro, o
diretor do presídio, o secretário de Administração, o secretário de Justiça, porque os presídios,
de modo geral, são estaduais. Mas quem assina
todos os papéis no sistema de extrajudiciais é
o juiz, que é responsável por tudo. É ele quem
fiscaliza os cartórios extrajudiciais e diz se está
tudo em ordem, dando e mostrando a sua responsabilidade. Mas nunca disseram a ele o que
era fazer parte da administração e ser fiscal dos
cartórios extrajudiciais.
Existem magistrados que nunca pisaram em
um presídio. Nunca. E mandam os presos para
presídios que não conhecem e não sabem como
funcionam. Isso era uma verdadeira esquizofrenia, em que o magistrado era um funcionário
público assinador de papel e bajulado por segmentos consideráveis que se locupletavam e se
enriqueciam com a inação do Poder Judiciário.
A função de fiscalizar é muito árdua, mas é
preciso que haja fiscalização. Porém, antes de
qualquer ato de punição, pelo que eu encontrei
e pela história do Poder Judiciário, precisamos,
antes de punir, exercer a atividade de corregência. É preciso correger a administração dos juízes e tribunais, orientando, ajudando, facilitando
a execução das políticas traçadas pelo Conselho
Nacional de Justiça. Essa é a atividade preponderante da atual Corregedoria. Peço parceria dos
tribunais. Tenho a ideia de chamar para a minha
atividade e dizer: “não sou intrometida, respeito
a independência dos tribunais, mas o que quero é
ajudar para gerir, e bem gerir, os tribunais.”
Posso dizer que hoje há cinco tribunais que já
estão em parceria íntima com a Corregedoria,
aonde os Presidentes vão com a finalidade de organizar os tribunais, e todas às vezes que eles têm
dificuldades na imposição de algumas situações,
e eles chegam a dizer “meu tribunal não aprovará
isso”, eu digo: “não tem problema, vai como ordem
da Corregedoria”. E a Corregedoria apresenta a
necessidade de realizar aquela atividade ou tarefa, e, dessa forma, consegue-se resgatar essa
nossa história, mas muito a longo prazo.
Finalmente, tenho, na Corregedoria, a função
disciplinar. Essa é mais árdua, mais dura, porque,
quando se recebem reclamações e representações, é preciso investigar os desmandos, os vícios e as situações calamitosas. Não quero falar
sobre elas; elas são a doença do Judiciário. Com
elas sou absolutamente intolerante, mas sei que
sou impotente para resolver. Na realidade, grandes são as dificuldades nessa atividade, porque
é muito fácil chegar a um tribunal pequeno, de
um desembargador modesto, que tenha cometido algumas falhas. O difícil, para qualquer corregedor, é chegar às raposas cabeludas, que têm
muito apoio de todos os rincões da sociedade.
Mas, sem dúvida alguma, isso será resolvido com
o tempo. Não posso resolver sozinha; em dois
anos não se faz isso, não se muda a história, mas
nós a mudaremos com persistência, insistência.
Vamos mudar para ser grandes, e um dia dizer
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II Seminário Internacional
Brasil – Alemanha
Thompson Flores
que temos orgulho do nosso Poder Judiciário;
que temos a estrutura adequada.
14 Limites do CNJ
Quais são as maiores dificuldades que enfrentamos hoje no Conselho Nacional de Justiça? De
duas ordens: a primeira é estabelecer qual o limite de competência do Conselho Nacional de
Justiça. A Constituição estabelece as atribuições
do Conselho, mas não as detalha. E isso tem sido
modulado pelo Supremo Tribunal Federal. Porém o STF ainda não decidiu totalmente: é uma
liminar aqui, outra acolá, e não se tem padrão
para solucionar.
O certo é que nós somos um tribunal administrativo, e como tal não podemos nos imiscuir
nas decisões judiciais. Mas existe um ponto que é
de uma delicadeza enorme. A delicadeza é pela
dificuldade, que nós não queremos, de haver intervenção na atividade judicante do magistrado,
o que não se compatibiliza com qualquer sociedade democrática. Mas há absoluta certeza de
que o ato de improbidade do magistrado é cometido no exercício da atividade jurisdicional. E
nós encontramos decisões judiciais que fogem a
qualquer padrão.
E é exatamente a partir daí que perguntamos:
a Corregedoria pode interferir em decisões judiciais deformadas, totalmente teratológicas, sem
estar invadindo a esfera judicante? Qual é a resposta? A resposta tem sido dada pelo Supremo
Tribunal Federal: às vezes pode, às vezes não.
E isso é o que nos deixa, ainda, em uma grande
confusão. Esperamos que isso seja estabelecido
na Lei Orgânica da Magistratura, que está sendo
gestada no seio do Supremo Tribunal Federal.
Qual é o outro problema em relação ao Conselho Nacional de Justiça? O Poder Judiciário tem
os seus limites traçados na Constituição, mas a
pergunta é: como vamos solucionar os problemas
de indisciplina que foram juridicionalizados propositalmente? Encontramos, em um determinado
Estado, no qual fomos fazer a correição, a seguinte situação: um magistrado cometeu uma falta,
houve um processo disciplinar, aplicou-se a pena
de exoneração. Aplicada a pena, o magistrado in-
terpôs mandado de segurança. O mesmo tribunal
se reuniu, e a pena foi reduzida para advertência.
Dessa forma o Conselho Nacional de Justiça não
pode fazer nada, porque está judicializado.
15 Subsidiariedade
A outra questão é em relação à subsidiariedade. Quem tem o poder disciplinar? As Corregedorias têm um papel que historicamente nunca
funcionou e não é por causa da personalidade
do Corregedor. É porque não há clima para termos – dentro da cultura brasileira, que é muito
ligada ao compadrio, à amizade, à afetividade
pelas pessoas – alguém que tenha vida tão longa
para fazer a correção de um colega seu. Então,
verificam-se que as Corregedorias, com o tempo,
não têm funcionado.
O Supremo Tribunal Federal, por meio de alguns ministros, diz que o Conselho Nacional de
Justiça só pode interferir disciplinarmente após
a Corregedoria local já ter feito. É difícil, porque
não sabemos sequer a notícia dos processos disciplinares. Quando alguém denuncia, muitas vezes
a pena a ser aplicada já está prescrita.
Observem que são problemas efetivos, mas
que a lei e a sociedade brasileira irão resolver.
16 Conclusão
O último ponto que quero abordar é que o
Conselho Nacional de Justiça incomoda tanto
que hoje, pelo Congresso, tramitam cinco projetos de emenda constitucional (PEC) para que
o Conselho Nacional tome outro rumo. Uma aumenta para 27 membros o Conselho, colocando
representante até dos oficiais de justiça. Outra,
que me parece de uma perversidade enorme, é
a que foi apresentada e chegou aos jornais com
um aumento de apenas dois magistrados: um da
Justiça Eleitoral e outro da Justiça Militar para
formar o colegiado do CNJ. Mas embutida tinha
uma coisa muito interessante, que é a existência de um conselho, dentro do CNJ, formado de
desembargadores estaduais, como auxiliares da
Corregedoria, para ser o órgão por onde seria
feita a triagem dos processos disciplinares. Dessa
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Cadernos
do CEJ
forma, o Corregedor só teria acesso aos processos
disciplinares que fossem devidamente passados
pelo crivo desse conselho, que estaria inserido na
estrutura do Conselho Nacional de Justiça.
Essa é a realidade, e se essas emendas me contrariam um pouco, digo o seguinte: o Conselho
está trabalhando e fazendo alguma coisa.
Enfim, essas são as impressões de alguém apaixonado, e não acreditem muito em alguém apaixonado, porque, naturalmente, a paixão obnubila
as mentes e também os olhos.
Muito obrigada a todos.
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