UNIVERSIDADE DE PASSO FUNDO
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS, ADMINISTRATIVAS E CONTÁBEIS
CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
CAMPUS CASCA
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO
RODOLFO HENRIQUE CERBARO
CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO E AUSTERIDADE FISCAL:
a armadilha de liquidez e o perigo da condenação do endividamento público
CASCA
2014
RODOLFO HENRIQUE CERBARO
CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO E AUSTERIDADE FISCAL:
a armadilha de liquidez e o perigo da condenação do endividamento público
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado
ao Curso de Ciências Contábeis da
Universidade de Passo Fundo, campus Casca,
como parte dos requisitos para obtenção do
título de Bacharel em Ciências Contábeis.
Orientador: Prof. Ms. Nelton Carlos Conte.
CASCA
2014
RODOLFO HENRIQUE CERBARO
CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO E AUSTERIDADE FISCAL:
a armadilha de liquidez e o perigo da condenação do endividamento público
Trabalho de Conclusão de Curso aprovado em
05 de dezembro de 2014, como requisito
parcial para obtenção do título de Bacharel em
Ciências Contábeis no curso de Ciências
Contábeis da Universidade de Passo Fundo,
campus Casca, pela Banca Examinadora
formada pelos professores:
Prof. Ms. Nelton Carlos Conte
UPF
Prof. Ms. Fabiano Lima Webber
UPF
Prof. Ms. Tadeu Grando
UPF
CASCA
2014
À minha mãe,
Ignes Cerbaro.
“Mesmo nos tempos de austeridade fiscal,
educação é mais que apenas uma despesa.”
Arne Duncan
“Economists set themselves too easy, too
useless a task if in tempestuous seasons they
can only tell us that when the storm is long
past the sea is flat again.”
John Maynard Keynes
RESUMO
CERBARO, Rodolfo Henrique. Contabilidade Aplicada ao Setor Público e Austeridade
Fiscal: a armadilha de liquidez e o perigo da condenação do endividamento público. Casca,
2014. 33 f. Trabalho de Conclusão de Curso (Curso de Ciências Contábeis). UPF, 2014.
O edifício contábil público brasileiro em funcionamento, com a existência da Lei de
Responsabilidade Fiscal, estabeleceu metas de gestão fiscal rígidas ao gestor público, como,
por exemplo, limites ao endividamento e tetos para despesas de caráter continuado. Tal
regramento impede que o governante tenha muita discricionariedade no desempenho de suas
funções referentes ao gasto público. O presente estudo busca mostrar, através de metodologia
bibliográfica, que este engessamento do administrador público perante uma situação
econômica de “Armadilha de Liquidez” é problemático, sendo este o resultado que se acredita
ter obtido como conclusão do trabalho. O que se faz é um exercício em possibilidade, levando
o leitor a refletir problemas que poderiam ocorrer se o Brasil, futuramente, viesse a enfrentar,
com o regramento contábil público atual, a situação econômica denominada “Armadilha de
Liquidez.”
Palavras-chave: Armadilha de Liquidez. Lei de Responsabilidade Fiscal. Contabilidade
Pública.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Inflação no Brasil, século XX .............................................................................. 21
Figura 2 – Regulamentação de despesa com pessoal ........................................................... 27
Figura 3 – Regulamentação de recondução da dívida os limites ........................................ 27
Figura 4 – Regulamentação de limite global para endividamento..................................... 28
Figura 5 – Regulamentação de despesa de caráter continuado.......................................... 28
Figura 6 – Regulamentação de restos a pagar ..................................................................... 29
Figura 7 – Regulamentação de vedações para antecipação de receita orçamentária ...... 29
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO ............................................................................................................... 8
1.1
PROBLEMA E JUSTIFICATIVA ..................................................................................... 9
1.2
OBJETIVOS .................................................................................................................... 10
1.2.1 Objetivo geral ................................................................................................................. 10
1.2.2 Objetivos específicos ...................................................................................................... 10
2
METODOLOGIA .......................................................................................................... 11
2.1
DELINEAMENTO DA PESQUISA ............................................................................... 11
2.2
PROCEDIMENTO E TÉCNICAS DE COLETA DE DADOS ...................................... 11
2.3 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS ........................................................... 12
2.4 VARIÁVEIS DE ESTUDO ............................................................................................. 12
3
CONTABILIDADE PÚBLICA E AUSTERIDADE FISCAL ................................... 13
3.1
CIÊNCIA
UNA
E
RAMIFICADA
E
A RAMIFICAÇÃO
UTILIZADA:
CONTABILIDADE PÚBLICA ...................................................................................... 13
3.2
AS FINANÇAS PÚBLICAS, A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O
ENDIVIDAMENTO ....................................................................................................... 14
3.3
UMA SITUAÇÃO ECONÔMICA-CONTÁBIL PROBLEMÁTICA: A
ARMADILHA DE LIQUIDEZ ...................................................................................... 18
3.4
A ECONOMIA BRASILEIRA NO SÉCULO XX: ENTENDENDO COMO
CHEGAMOS ATÉ AQUI ............................................................................................... 21
4
RESULTADOS E DISCUSSÕES ................................................................................. 23
4.1
INTRODUÇÃO AOS RESULTADOS ............................................................................ 23
4.2 A PROBLEMÁTICA DA ARMADILHA DE LIQUIDEZ ............................................. 23
4.3
UM ESTUDO DA (IR)RESPONSABILIDADE FISCAL E DA LEGISLAÇÃO.......... 25
5
CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................ 31
REFERÊNCIAS ............................................................................................................ 32
8
1 INTRODUÇÃO
O presente estudo busca, através de uma pesquisa bibliográfica, discorrer sobre a
problemática da relação entre a “Armadilha de Liquidez” e a “Gestão Pública”, esta última
concebida num sistema legalista, no que tange à utilização da política fiscal expansionista.
Nesta introdução, são providas noções de (I) Armadilha de Liquidez; (II) princípio da
legalidade; (III) estruturação do sistema legal-contábil brasileiro atual; (IV) direcionamento
para a problemática do trabalho.
A Armadilha de Liquidez é uma situação econômica, tema recente na literatura 1, que
pode ser conceituada como “[...] demanda privada é tão fraca que mesmo a taxas de juros
zeradas o gasto fica aquém do que seria necessário para o pleno emprego” (KRUGMAN,
2013b). A Armadilha de Liquidez, portanto, pode ser compreendida como uma situação
econômica formada por dois fatores principais: (I) taxa de juros zero (II) economia
desaquecida com alto desemprego, apesar da taxa de juros zero. Esta situação econômica se
relaciona com a contabilidade pública, no caso brasileiro, dado o princípio da legalidade, que
faz com que a contabilidade pública precise ser regrada em lei e seguir o ordenamento
jurídico em questão.
A contabilidade aplicada ao setor público, no Brasil, está estruturada com base no
direito romano, em detrimento de direito consuetudinário, o que faz com que esta esteja
diretamente atrelada ao princípio da legalidade, insculpido no Art. 5º Inciso II da Carta da
República: “[...] ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei” (BRASIL, 1988). Este regramento implica que o Poder Público não pode agir
contra as leis ou na ausência destas – portanto, em nosso ordenamento jurídico, a forma de
sistematização da contabilidade pública precisa ser minuciosamente descrita em lei e seguir o
que a lei ordena, sob pena de punição, como exemplificado pela Lei nº 10.028 2 de 19/10/2000
(BRASIL, 2000b).
A Contabilidade Pública, no Brasil, tem como primeira legislação normatizadora o
código brasileiro de contabilidade pública, estabelecido em 1922, posteriormente vindo a
tomar a forma que tem, atualmente, em 1964, com a Lei nº 4320/64, aprovada em pleno
Regime Militar e em 2000, com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei nº 101/2000). A
1
Os primeiros estudos são da década de 1970, mas ganham relevância apenas na década de 1990, com a situação
experiência da pela economia do Japão.
2
Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal.
9
legislação contábil pública brasileira é deveras influenciada pelo ambiente externo, pois que,
em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), foi aprovada num cenário de
necessidade de financiamento do setor público (NFSP), em que as pressões externas eram de
tal modo que houvesse garantia que os empréstimos concedidos ao Brasil seriam pagos.
A relação da Armadilha de Liquidez com a forma atual da Contabilidade Pública no
ordenamento jurídico brasileiro, perante o administrador público, é o foco deste trabalho,
sendo este dividido em quatro capítulos. No primeiro, da introdução, apresenta-se problema,
justificativa, objetivos e a metodologia de pesquisa. No segundo, da fundamentação, introduzse o histórico da Contabilidade Pública no Brasil; em seguida, discute-se sobre a
Contabilidade Pública atual; finalmente, prestam-se noções sobre Economia e Armadilha de
Liquidez. Na pesquisa, por sua vez, estuda-se a problemática da Armadilha de Liquidez e a
questão da responsabilidade fiscal, focando-se nos diversos mecanismos que limitam o gasto
público de diversas formas.
1.1 PROBLEMA E JUSTIFICATIVA
A contabilidade pública brasileira, como destacada na seção anterior, está alicerçada
em uma legislação rígida, que não permite ao governante adaptações discricionárias, no
sentido oposto ao de outros países. Este trabalho enfoca qual a discricionariedade do gestor
público em utilizar a política fiscal perante uma situação de “Armadilha de Liquidez.” Em
síntese, o problema de pesquisa proposto é: como o Gestor Público, mediante a legislação
que normatiza a contabilidade pública brasileira (Lei 4320/64 e Lei Complementar
101/2000), pode adotar a política fiscal como instrumento de defesa para uma situação de
Armadilha de Liquidez?
Em termos gerais, a justificativa para o presente trabalho se dá através de um
acompanhamento que houve da leitura especializada sobre o que estava acontecendo em
certas economias avançadas, que mostravam taxas de desemprego altas apesar da taxa de
juros zerada (zero lower bound), numa situação econômica incomum onde “responsabilidade
fiscal” ou “austeridade fiscal” – termos que praticamente sempre detém uma conotação
positiva – eram revirados e se tornavam o problema ao invés da solução (com demanda
pública fraca, o problema do alto desemprego se mantinha ou, até mesmo, se agravava).
O problema da “Armadinha de Liquidez” ocorreu em economias avançadas como a do
Japão e dos Estados Unidos, tendo sida enfrentada através de seguidos e elevados déficits
10
públicos, o que elevou o endividamento público destes países. O caso brasileiro deve ser
abordado de forma específica, uma vez que foi introduzida, no país, no ano de 2000, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, a qual traz vários dispositivos que impedem o aumento do
endividamento, a realização de déficits orçamentários, a ampliação de despesas de caráter
continuado, entre outros. Assim, o que se faz é abordar a especificidade do caso brasileiro
perante a situação de Armadilha de Liquidez.
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo geral
Analisar se o Gestor Público no Brasil tem discricionariedade, mediante a legislação
que normatiza a Contabilidade Pública, em adotar instrumentos para enfrentamento da
Armadilha de Liquidez.
1.2.2 Objetivos específicos
a) apresentar a problemática da Armadilha de Liquidez;
b) verificar em qual período econômico brasileiro houve a aprovação da legislação
que normatiza a contabilidade pública brasileira;
c) identificar quais os dispositivos introduzidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal
que vedam a discricionariedade dos governantes em uma possível Armadilha de
Liquidez.
11
2 METODOLOGIA
O presente capítulo é constituído de quatro seções contendo: (1) delineamento da
pesquisa, onde se provê classificações referentes a esta; (2) procedimentos e técnica de coleta
de dados, especificando os instrumentos para coleta de dados; (3) análise e interpretação dos
dados; (4) variáveis de estudo, que é o que se estuda.
2.1 DELINEAMENTO DA PESQUISA
Para Diehl e Tatim, (2006, p. 47), a pesquisa “[...] constitui-se num procedimento
racional e sistemático, cujo objetivo é proporcionar respostas aos problemas propostos. Ao
seu desenvolvimento é necessário o uso cuidadoso de métodos, processos e técnicas.” A
pesquisa se configura como exploratória e qualitativa. Exploratória é o “[...] tipo de pesquisa
tem como objetivo proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo
mais explícito ou a construir hipóteses” (GERHARDT; SILVEIRA, 2009, p. 35). Qualitativa,
por sua vez, é o método que “[...] busca explicar o porquê das coisas, exprimindo o que
convém ser feito [...] preocupa-se, portanto, com aspectos da realidade que não podem ser
quantificados, centrando-se na compreensão e explicação da dinâmica” (GERHARDT;
SILVEIRA, 2009, p. 47).
Utiliza-se do método indutivo, que, segundo Medeiros (2010, p. 31), “[...] é um
raciocínio em que, de fatos particulares, se tira uma conclusão genérica. Indução é levar para
dentro. É um processo inverso ao dedutivo. A indução caminha de fatos singulares para
chegar a uma conclusão ampla [...].”
2.2 PROCEDIMENTO E TÉCNICAS DE COLETA DE DADOS
A coleta de dados se dará através de uma pesquisa bibliográfica, onde se busca
identificar os dispositivos contidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, que vedam a utilização
de políticas fiscais discricionárias pelo Gestor Público.
A Lei de Responsabilidade Fiscal foi aprovada através da Lei Complementar nº 101 de
04 de maio de 2000. A mesma, em seu preâmbulo, “[...] estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências” (BRASIL,
12
2000). A lei está estruturada em 10 capítulos, contendo detalhes minuciosos sobre finanças
públicas.
2.3 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS
A análise e interpretação dos dados se dão através de quadros, onde são especificados
os itens da Lei de Responsabilidade Fiscal que inibem a adoção de uma política fiscal
expansionista. Através dos quadros, busca-se comparar a legislação com a situação econômica
específica (Armadilha de Liquidez), e analisar como este sistema se comportaria.
2.4 VARIÁVEIS DE ESTUDO
Por variáveis de estudo, entende-se “[...] aqueles aspectos, propriedades ou fatores
reais ou potencialmente medidos através dos valores que assumem e discriminam um objeto
de estudo” (CERVO; BERVIAN, 1996, p. 209).
As variáveis que norteiam este estudo são:
a) Armadilha de Liquidez: Situação econômica na qual apesar de juros zerados há
alta taxa de desemprego (pouca demanda);
b) Lei de Responsabilidade Fiscal: Lei aprovada no ano de 2000 que regra as
finanças públicas brasileiras;
c) Contabilidade Pública: Sistema que comporta toda a legislação que forma o
edifício contábil-jurídico brasileiro.
13
3 CONTABILIDADE PÚBLICA E AUSTERIDADE FISCAL
3.1
CIÊNCIA
UNA
E
RAMIFICADA
E
A
RAMIFICAÇÃO
UTILIZADA:
CONTABILIDADE PÚBLICA
Há diversas formas de ramificar o estudo da Contabilidade. Esta pode ser diferenciada
entre Contabilidade Geral e Pública, e, dentro dessa divisão, há, ainda, diversas ramificações.
No presente trabalho, o ramo utilizado é a Contabilidade Aplicada ao Setor Público.
A sistematização da Contabilidade Aplicada ao Setor Público atual se dá, basicamente,
através de dispositivos constitucionais (Título VI, Capítulo II: Das Finanças Públicas, art. 163
a 169 e outros espraiados) e duas leis com status de lei complementar: (a) Lei nº 4320/64
(Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal) e (b) Lei nº 101/2000
(Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá
outras providências), sem prejuízo de outras normas de menor hierarquia (resoluções da
Secretaria do Tesouro Nacional, por exemplo). Note-se que, em caso de colisão entre (a) e (b),
aplica-se (b) (PALUDO, 2013, p. 296). Nesta seção é feita uma breve contextualização
histórica da Contabilidade Pública Brasileira.
A Contabilidade Pública Brasileira se inicia, em termos gerais, em 1808, quando, com
a chegada da família real, o processo de escrituração contábil nos órgãos públicos tornou-se
obrigatório. Em 1869 foi criada a Associação dos Guarda-Livros da Corte, reconhecida
oficialmente apenas no ano seguinte após a promulgação do Decreto Imperial nº 4.475. Com
esse ato, guarda-livros passou a ser a primeira profissão liberal do Brasil. A partir de 1964,
alterou-se bastante a estrutura da Contabilidade Aplicada ao Setor Público, entre essas
alterações destacam-se: (I) extinção da Contadoria Geral da República; (II) Criação das
Inspetorias Gerais de Finanças, como órgãos do sistema de administração financeira,
contabilidade e auditoria; (III) Criação da Secretaria do Tesouro Nacional (1986) com as
funções de auditoria e de contabilidade; (IV) transformação das Inspetorias Gerais de
Finanças em Secretarias de Controle Interno (CISET's); (V) Segregação da Secretaria Federal
de Controle do Ministério da Fazenda e criação da Controladoria Geral da União (Secretaria
do Tesouro Nacional, 2010).
É impossível distar do assunto o período patrimonialista brasileiro, em que o
patrimônio público e privado se equivaliam. A transição é notada nos ditos:
14
Até a edição do Código de Contabilidade Aplicada ao Setor Público da União (1922)
a Contabilidade Aplicada ao Setor Público era organizada segundo velhos princípios
oriundos do período colonial em que prevalecia o regime do governo despótico,
segundo o qual os bens públicos eram propriedade do soberano. Se, por um lado,
não prestava contas a ninguém dos atos que praticava, exigia, por outro, que aqueles
a que estavam afetos os negócios do Erário Régio, fossem severamente punidos caso
não prestassem contas dos negócios que lhes tinham sido confiados pelo monarca.
(Secretaria do Tesouro Nacional, p. 13, 2010)
O quadro 1, traz uma linha das principais características históricas da contabilidade
pública no Brasil.
Quadro 1 – Períodos históricos
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, 2010.
O patrimonialismo é menos manifesto atualmente, mas ainda há traços. Os paradigmas
patrimonialista (indiferença entre patrimônio público e privado), burocrático (foco na norma
em detrimento da eficiência) e gerencial (foco na eficiência) de administração pública
atualmente se manifestam concomitantemente no Brasil.
3.2 AS FINANÇAS PÚBLICAS, A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O
ENDIVIDAMENTO
15
A Lei nº 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), baseada no “fiscal
responsability act” da Nova Zelândia, foi implantada após o ajuste fiscal brasileiro de 1999. É
julgado necessário traçar um breve histórico das finanças públicas brasileiras, para situar o
leitor nas razões que ergueram a legislação que dá causa ao estudo.
Segundo opiniões apontadas antes mesmo da aprovação da lei:
O maior desafio do Estado brasileiro está em romper a cadeia de seu histórico
desequilíbrio fiscal, fruto dos déficits crescentes da previdência social, da
inflexibilidade da legislação de pessoal na administração pública e da repartição de
receitas entre os diversos níveis de governo. Nesse sentido, a Lei de
Responsabilidade Fiscal era um passo que faltava, pois com ela serão fixadas
sanções rigorosas em caso do não-cumprimento de metas prefixadas. A Emenda
Constitucional n.º 19, que propôs ao Poder Legislativo e ao país a reforma do Estado
brasileiro, já salientava a necessidade de se criar uma legislação neste sentido.
(COSTIN, 1998).
E depois:
Diz a sabedoria popular: quem gasta o que ganha é imprudente; quem gasta mais do
que ganha é irresponsável. Esse adágio bem representa o objetivo maior da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) brasileira, que é o de impor sérios limites aos gastos
governamentais e manter sob controle rígido as finanças públicas. Essa lei estruturase em quatro pilares: planejamento, transparência, controle e responsabilidade. O
planejamento contempla o estabelecimento de metas, limites e condições para a
gestão de receitas e despesas públicas e para a assunção de dívidas. A transparência e
a ampla divulgação dos dados da gestão fiscal mediante a publicação de relatórios e
a divulgação de dados por meio eletrônico. O controle pressupõe o acompanhamento
de metas, limites e condições previamente planejadas. A responsabilidade implica a
apenação dos agentes em caso de descumprimento desses parâmetros. (CESPE AUD (TC-DF)/2002)
Entre 1981 e 1994, uma das metáforas utilizadas para as finanças públicas brasileiras
era a de um avião sem controle; outra, de uma equipe médica dividida acerca de que tipo de
cirurgia fazer e sem termômetro para saber a temperatura (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011, p.
105). O panorama das contas públicas, nesse período, gerava duas interpretações diversas e,
com isso, controvérsia: de um lado, os ortodoxos, que defendiam que a inflação era causada
pelo tamanho do desequilíbrio fiscal e emissão monetária para financiá-lo; de outro, os
heterodoxos, que argumentavam que tal atitude não funcionaria, dado que (1) a chave para a
melhora fiscal era a retomada do crescimento e (2) eventuais cortes da despesa pública
poderiam ser anulados pela redução da receita que a contração da demanda resultante dos
cortes acarretaria (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011, p. 106-107).
16
O acordo do FMI de 1983 resultou numa vitória dos ortodoxos (GIAMBIAGI; ALÉM,
2011, p. 107) e a Lei de Responsabilidade Fiscal também representou uma vitória dessa
corrente de pensamento. No regime de alta inflação, entre 1981 e 1994, a austeridade fiscal
novamente mostrou-se a opção mais adequada e, em 1999, vivemos um período de
ajustamento fiscal, com um novo acordo com o FMI, que precedeu a Lei de Responsabilidade
Fiscal de 2000. Como se nota, foram várias situações históricas de funcionalidade da
austeridade fiscal, que, argumentativamente, levaram o país a passar a legislação conhecida
como LRF no início do século XXI, numa vitória da escola de pensamento ortodoxa, pois que
se positivou em lei, de diversas formas, a responsabilidade fiscal, sendo o termo
responsabilidade, na verdade, em muitas situações, sinônimo de obrigatório ajustamento e
austeridade fiscal, impostas por meio legal.
É do interesse do leitor a noção de que o governo é, em seus diversos níveis, o ente de
maior atuação na economia – o que mais despende – e, portanto, o de maior importância, vide
que decisões de gastar ou não gastar afetam profundamente o nível de atividade econômica
que ocorre.
O tópico da dívida e do endividamento público é um tema de notória complexidade
teórica, com proposições divergentes entre autores do que é melhor se fazer, dado
determinada situação econômica. No caso brasileiro, porém, o que se percebe lendo a
normatização contábil é o que se deve fazer, ignorando as complexidades e divergências
teóricas sobre o tema, e sendo extremamente franca e clara na linha adotada:
Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo
limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos
três subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por
cento) no primeiro. (BRASIL, 2000a).
O prazo dado não é anos, muito menos décadas – são meses. Não há
discricionariedade pública, vincula-se a atuação dos administradores. Ademais, a Presidência
da República e uma maioria no Congresso podem agir de modo a literalmente impedir o
endividamento público em todos os entes da federação, nos termos do Art. 30 § 3º:
Os limites de que tratam os incisos I e II do caput serão fixados em percentual da
receita corrente líquida para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos
os entes da Federação que a integrem, constituindo, para cada um deles, limites
máximos. (BRASIL, 2000a).
17
Ora, baseando-se nesse preceito, basta fixar um limite de dívida significativamente
baixo, por um Presidente que adote os preceitos de austeridade, que se estaria relativizando a
autonomia da economia política de todos os entes da federação, que se veriam sofrendo
penalidades caso divergissem.
Outros itens importantes, pró-austeridade, são os que se fixou na Constituição Federal:
Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
[…]
a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos,
salvo motivo de força maior
Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios
localizados em Território Federal, exceto quando:
I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a
dívida fundada. (BRASIL, 1988).
Nota-se a ânsia do legislador para não permitir a manutenção de déficits prolongados,
atrelando-os, automaticamente, uma conotação negativa, e listando-os entre as possíveis
formas de intervenção de um ente político em outro. O sistema, com certeza, atua de forma a
não deixar Prefeitos e Governadores gastarem com fins clientelistas, mas cria uma reação
adversa significativa, que é o atrelamento da política econômica ao Poder Executivo Federal.
A funcionalidade do sistema contábil público brasileiro atual é manifesta. As críticas
ao nosso sistema de contabilidade pública são escassas, e frequentemente se voltam contra os
engodos da burocracia, mais do que algum problema no sistema em si. Com a implementação
de sistemas eletrônicos, como o SIAFI e o SIDOR, o Brasil tem um dos mais abrangentes
sistemas de gerenciamento de finanças públicas em funcionamento no mundo (PALUDO,
2013, p. 276). Não há, portanto, nenhum problema à vista e a economia brasileira não está em
uma situação ruim na data que o presente é escrito. Qual a razão da crítica, portanto, e onde
esta se encontra?
Comparativamente com a situação econômica de outros países (como Estados Unidos
e Japão), situação esta a qual o Brasil não está sequer perto de enfrentar, se verificam
problemas que o sistema contábil público possivelmente teria dificuldade de enfrentar, isto é,
na comparação com outras possíveis situações econômicas, se encontram problemas
adaptatórios na gestão do sistema contábil público brasileiro. É nesse sentido que o trabalho
faz uma crítica, interdisciplinarmente entre o sistema legal-contábil que o Brasil dispõe
atualmente e como o gestor público se comportaria numa situação econômica específica.
18
3.3 UMA SITUAÇÃO ECONÔMICA-CONTÁBIL PROBLEMÁTICA: A ARMADILHA DE
LIQUIDEZ
Foge ao escopo do trabalho ensinar economia. Porém, é preciso tecer noções básicas
de como se chega à situação econômica que se usa para averiguar como se comportaria o
sistema contábil. Dado o fato que o sistema de contabilidade pública brasileiro está
estruturado – porém não fica constante, pois sofre melhorias – desde a aprovação da LRF e
não sofreu nenhum forte ataque a sua reputação até hoje, tem-se que a situação econômica
descrita ainda não foi enfrentada pelo Brasil.
Para se chegar a situação, bastam algumas simplórias noções de política econômica.
Não é necessário um engodo terminológico tão amplo para se compreender de forma básica o
objeto do trabalho. Política econômica é definida como: “A intervenção do governo na
economia com o objetivo de manter elevados níveis de emprego e elevadas taxas de
crescimento econômico com estabilidade de preços. As principais formas de política
econômica são a política fiscal e a política monetária” (GREMAUD; VASCONCELOS;
TONETO, 2010, p. 175).
Política fiscal é:
A atuação do governo no que diz respeito à arrecadação de impostos e aos gastos.
Estes afetam o nível de demanda da economia. A arrecadação afeta o nível de
demanda ao influir na renda disponível que os indivíduos poderão destinar para
consumo e poupança. […] Os gastos são diretamente um elemento de demanda:
dessa forma, quanto maior o gasto público, maior a demanda e maior o produto.
(GREMAUD; VASCONCELOS; TONETO, 2010, p. 175).
Política fiscal envolve a obtenção de receita pública – originárias através de atuação
direta no domínio econômico e derivadas através da cobrança de tributos –, a despesa, o
crédito e o endividamento público. Como se nota, o sistema de contabilidade pública
brasileiro tem um foco na regulação da política fiscal, sendo inviável uma adequada
compreensão deste instituto sem se possuir algumas noções de economia.
Política monetária é: “A atuação do Banco Central para definir as condições de
liquidez da economia: quantidade ofertada de moeda, nível de taxa de juros entre outros”
(GREMAUD; VASCONCELOS; TONETO, 2010, p. 201).
O Banco Central (Bacen) é quem administra a política monetária, utilizando de três
instrumentos, nomeadamente: (I) reservas compulsórias; (II) empréstimo de liquidez e taxa de
19
redesconto (III) operações de mercado aberto. (GREMAUD; VASCONCELOS, 2010, p. 218).
Uma explicação clara e sucinta dos instrumentos é encontrada numa passagem de Eduardo
Terada Kosmiskas:
O Banco Central, autoridade responsável pela política monetária do país, utiliza três
instrumentos para controlar a quantidade de moeda na economia: a taxa de
redesconto, os depósitos compulsórios e as operações de mercado aberto. Ao
aumentar os depósitos compulsórios exigidos dos bancos, estes terão que reduzir
seus empréstimos, contraindo, pelo efeito multiplicador monetário, a oferta de
moeda do país. A taxa de redesconto é a taxa cobrada pelo BC dos bancos que o
procuram em busca de empréstimos. Se o BC aumenta a taxa de redesconto,
aumentam os custos dos bancos para contrair empréstimos, tendo eles que
comprometer uma parte maior dos seus depósitos para pagá-los. Com menor
quantidade de depósitos, a quantidade de empréstimos diminui, e, pelo efeito do
multiplicador monetário, também a criação de moeda na economia. Por meio das
operações de mercado aberto, o BC controla a oferta na economia, comprando e
vendendo títulos no mercado financeiro. Ao vender títulos, o BC diminui a oferta de
moeda, já que a moeda que é usada para pagar os títulos será retirada das mãos dos
agentes econômicos. Ao comprá-los, o BC expande a quantidade de moeda na
economia, usando suas reservas para pagar os títulos que estavam nas mãos dos
agentes. (KOSMISKAS, 2005, apud AMORIN; GUIMARÃES NETO; REIS, 2008,
p. 84).
Basta a compreensão do conceito de política econômica (política fiscal e monetária)
para acompanhar o raciocínio do estado da economia: trata-se de uma economia em que a
política fiscal não tem sido suficiente para combater altas taxas de desemprego e a política
monetária está em seu limite, isto é, a taxa de juros básica da economia está praticamente
zerada, em prol de combater o desemprego, porém também se mostra uma medida
insuficiente. O desemprego se mantém em patamares altos, uma vez que a atividade
econômica da localidade geográfica está deprimida.
As duas principais ferramentas governamentais foram usadas até seus limites e agora
só através de maior endividamento público se pode combater o esfriamento econômico (alto
desemprego), isto é, adentra-se a ideia keynesiana de gastar mais do que se arrecada, criandose déficits e endividando entes públicos, em prol de aquecer uma economia desaquecida (John
Maynard Keynes foi um economista inglês do século XX que preconizou que o Estado
deveria intervir na economia, em alguns casos gastando mais do que arrecada, para evitar
altas taxas de desemprego, e a escola de pensamento Keynesiana detém seu nome). Esta ideia,
argumentativamente, não foi positivada no sistema contábil público brasileiro posterior à LRF
– como anteriormente visto, déficits tem uma conotação negativa no sistema em atuação no
Brasil –, o que é notório, dado o fato que, possivelmente, o que salvou um número
20
significativo de economias no século XX foi a aplicação de ideias e ideais keynesianos, até a
década de 1970, quando começaram a perder força. Esta situação econômica recebeu o nome
de “Armadilha de Liquidez” (Liquidity Trap), na literatura econômica especializada.
O sistema legal-contábil público é esquematizado para dar contornos à política fiscal
de uma determinada nação, traçando regras e fazendo-a ser de um modo. A formação do
sistema, portanto, se dá de uma maneira histórica: julga-se necessário positivar e moldar o
sistema através do que, a priori, funcionou no histórico do país, o que não poderia ser
diferente. Com a vitória dos ortodoxos na sempre controversa política econômica, portanto,
criou-se um sistema de forte austeridade, o que possui certa naturalidade, dada as fortes
inflações presenciadas pelo país no século XX. Porém, há situações econômicas diversas que
podem ocorrer, e são presenciadas em outros países.
Armadilha de Liquidez é: “Demanda privada é tão fraca que mesmo a taxas de juros
zeradas o gasto fica aquém do que seria necessário para o pleno emprego (KRUGMAN,
2013b).”
A Armadilha de Liquidez é uma condição econômica “recente”, deveras que mais
visível em países já desenvolvidos e nos dias atuais – sendo o exemplo atual mais icônico os
Estados Unidos da América – e, portanto, ainda não presenciada no Brasil. Ela é, de um lado,
distante – com uma taxa de juros em ascensão, é difícil visualizar juros zerados e uma
economia desaquecida mesmo com isso no Brasil – e, de outro, próxima – pois ela se mostra
visível e em ocorrência no momento atual, em alguns países. Não se verifica possibilidade de
o Brasil se encontrar em tal situação a curto ou médio prazo, porém a longo prazo a
possibilidade é significativa.
A Armadilha de Liquidez já é, por si, um problema significativo, o qual alguns
teóricos, como os neoclássicos, sequer acreditavam poder existir. No Brasil, este problema
poderia ser somado a um problema legal. Mesmo com a Carta da República afirmando que
um dos objetivos da Ordem Econômica (TÍTULO VII) é a busca do pleno emprego (art. 170,
inc. VIII), o sistema contábil brasileiro é incisivo ao condenar a prática de manutenção do
endividamento público e de déficits (BRASIL, 1988). Numa economia de demanda privada
fraca, se o governo também for austero ao demandar, a Carta Magna será amplamente
contrariada e, ao invés do pleno emprego, o que haverá são taxas brutais de desemprego,
como, por exemplo, as presenciadas pela Grécia atual, que beiram quase a 1/3 da população
desempregada. A vitória dos ortodoxos gerou, portanto, um sistema de manifesto
21
favorecimento à austeridade fiscal no Brasil, que, até hoje, não gerou problemas, mas,
futuramente, não se sabe se a presente situação se manterá.
3.4 A ECONOMIA BRASILEIRA NO SÉCULO XX: ENTENDENDO COMO CHEGAMOS
ATÉ AQUI
Figura 1 – Inflação no Brasil, século XX
Fonte: Adaptado de Gremaud, Vasconcelos e Toneto, 2010.
A inflação no Brasil se manteve alta de 1940 até metade da década de 1990. É um
amplo período histórico. Todo o sistema legal de contabilidade pública em funcionalidade
hoje foi praticamente realizado num alto viés inflacionário ou por pessoas cuja memória da
situação econômica se voltava à épocas de notória inflação. Consequentemente, fica difícil, ao
estar inserido em tal cenário, se deter com preocupações sobre a austeridade – é uma situação
onde a austeridade é muito bem vinda, pois é através dela que se consegue baixar os níveis
inflacionários. É dentro dessa experiência – que se mantém até hoje, nunca tendo havido
graves problemas por utilizar uma filosofia austera – que se formou e consolidou o sistema de
contabilidade pública brasileiro em normas legais. E se trata de um sistema legal que não teve
muitas preocupações com casos em que a austeridade fiscal não é funcional, pois tais cenários
não eram sequer visíveis, assim como ainda atualmente distam do Brasil, mas provaram ser
possíveis de ocorrer em vários países no século XXI, ensejando crises e altas taxas de
desemprego. Frente tais cenários, o sistema legal-contábil público brasileiro pode se provar
22
um entrave à tão necessária correta tomada de decisão, por amplamente favorecer medidas de
austeridade fiscal. É notável a afirmação de que a base de dados do EconLit, de 1975 até
1998, registrou apenas 21 artigos sobre a Armadilha de Liquidez (KRUGMAN, 1998, p. 138),
ou seja, como países não enfrentaram a situação, a literatura especializada raramente previa
ou comentava sobre esta, havendo uma carência de trabalhos sobre armadilha de liquidez.
23
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES
4.1 INTRODUÇÃO AOS RESULTADOS
Convém dizer, primeiramente, que o problema é de contabilidade pública, no Brasil,
dado o fato que o orçamento público é regido por leis – que regram a contabilidade pública –
e aprovado como lei em sentido formal, isto é, bastaria para o presente trabalho perder sua
relevância: (1) mudanças legais ou (2) a inexistência do princípio da legalidade. Mudanças
legais, porque se a legislação permitisse ao Gestor Público adaptar-se à Armadilha de
Liquidez, não teria-se o que dizer; e a inexistência do princípio da legalidade, pois sem tal
princípio o Gestor Público poderia agir como bem entendesse, tornando o objeto do presente
estudo inexistente. No estado atual, todavia, encontra-se o objeto de estudo, qual seja a falta
de adequação entre, de um lado, uma legislação rígida frente ao gasto público e, de outro, uma
situação adversa que necessita de gasto público para o bem-estar da economia. Defina-se,
portanto, o objeto de estudo, na seguinte frase: “a legislação rígida impede a
discricionariedade do gasto público em demasia em praticamente todas as formas que este
último pode tomar.” Mesmo em uma situação de Armadilha de Liquidez, o país se manteria
regrado por tal legislação e, com o princípio da legalidade vigente, não haveria suficiente
discricionariedade do Gestor Público para gastar, pois que há uma conotação negativa,
punível via lei, à manutenção de déficits e endividamento público, em quase que na totalidade
das formas que estes podem tomar. Tais dispositivos (que serão vistos ao longo do
desenvolvimento dos resultados) vedam a discricionariedade dos governantes em uma
possível Armadilha de Liquidez, não se adaptando, portanto, a ela. Desta forma, surge a
problemática da Armadilha de Liquidez.
4.2 A PROBLEMÁTICA DA ARMADILHA DE LIQUIDEZ
Taxas de juros zerados e alto desemprego caracterizam essa delicada situação
econômica, cuja problemática pode ser compreendida na seguinte frase: “a política monetária
está em seu limite, com a taxa de juros beirando ao zero, e só através de maior dispêndio, via
política fiscal, é que se pode diminuir o desemprego.” No caso brasileiro, esta situação toma
ares de peculiaridade em relação ao resto do mundo, por ser regrada por direito romano e,
ainda, ter uma legislação firme que preza por austeridade fiscal. Todavia, com juros altos e
24
uma economia longe, portanto, da Armadilha de Liquidez, esta recebeu pouca atenção de
acadêmicos, e o presente trabalho busca, em parte, preencher esta lacuna. A problemática da
Armadilha de Liquidez no caso brasileiro pode ser compreendida através de um olhar às
particularidades de outros países que já enfrentaram esta situação econômica, dois exemplos
dos quais são o Japão e os Estados Unidos.
Na época em que ocorreu a Armadilha de Liquidez japonesa, o Japão se classificava
como a segunda economia mundial (KRUGMAN, 1998), tendo sido o primeiro país a
enfrentar uma Armadilha de Liquidez que se tem notícia, ou seja, o Banco do Japão
aumentava a quantia de dinheiro em circulação, deixava a taxa de juros zerada e, ainda assim,
a economia se mantinha em recessão. Tal acontecimento levou observadores a concluírem que
“[...] se pode acontecer com o Japão, é possível que possa acontecer com qualquer um”
(KRUGMAN, 1998, p. 138). O país foi de taxas de crescimento de 9% nos anos 1960 para
menos de 4% após 1973 (KRUGMAN, 2009). Felizmente, no caso japonês, a estratégia de
utilizar endividamento público para colocar a economia de volta no eixo não era anatema, não
havendo, mesmo se tratando de um país de direito romano, nada como a Lei de
Responsabilidade Fiscal brasileira. Assim, Chefes do Executivo japonês, em especial o atual,
Shinzo Abe (no que ficou conhecido como Abenomics), utilizam (e utilizaram) do
endividamento público para, ao menos, amenizar os altos índices de desemprego do país,
possibilitando manobrar a economia.
O caso americano não possui o mesmo problema do Brasil, dado o fato que se trata de
um país de direito consuetudinário, onde tribunais resolvem controvérsias, e não há o
princípio da legalidade como há no Brasil. Assim, há a possibilidade de Chefes de Executivo
agirem com pacotes de estímulo fiscal e endividamento (como o visto pós-crise de 2008) para
amenizarem o esfriamento da economia e altas taxas de desemprego, todavia o estímulo pode
ser insuficiente ou, até mesmo, não vir. No recente pós 2008, havia 4 candidatos por vaga de
emprego nos EUA, algo não experienciado desde a Grande Depressão de 1930 (KRUGMAN,
2013a, p. 15). Ou seja, não só é necessário haver estímulo, este precisa, também, ser
adequado.
Tanto o caso japonês como o norte-americano tem características próprias, todavia é
importante notar que, acaso uma situação de Armadilha de Liquidez ocorra, a situação
brasileira seria ainda mais delicada, pois, ao revés destes outros países vistos, a manutenção
de déficit e endividamento público prolongado chega até mesmo a ser proibida por lei. Tal é,
portanto, a problemática da Armadilha de Liquidez no caso brasileiro: de um lado uma
25
situação econômica problemática de desemprego alto com taxa de juros zerada e, de outro,
legislação que não permite ao Gestor Público se adaptar a ela. Faz-se mister, portanto, estudar
a questão da responsabilidade legal positivada em lei no caso brasileiro.
4.3 UM ESTUDO DA (IR)RESPONSABILIDADE FISCAL E DA LEGISLAÇÃO
A austeridade fiscal é muito comumente entendida como “responsabilidade”, mas tal
relação não se mantém em toda e qualquer situação – há casos em que ser “responsável”
através de não gastar é de uma enorme irresponsabilidade, pois deprime economias. Assim,
ser “responsável”, em certas situações, significa despender, pois, em economia, a renda de um
é o dispêndio de outro e, no geral, dinheiro precisa circular para economias se manterem
saudáveis. Todavia, este entendimento não é legalmente positivado pelo sistema de
contabilidade pública brasileiro, que se prende à austeridade como se esta sempre significasse
“responsabilidade”, tendo, em todos os casos, uma conotação positiva.
A legislação atual, que regra as finanças públicas, nasce em pleno Regime Militar, no
ano de 1964, com a publicação da Lei nº 4320. Esta lei estipula normas financeiras aplicadas
a todos os entes da federação, e provê a forma de apresentação de diversos demonstrativos
contábeis. Posteriormente, já após regime de exceção, porém em situação de ajustamento
fiscal (1999), e sob pressão externa para cumprir pré-requisitos para concessão de
empréstimos exteriores, nasce a Lei de Responsabilidade Fiscal, que vem, principalmente,
criar mecanismos para haver equilíbrio entre receitas e despesas públicas. O momento em que
essa legislação foi aprovada, isto é, num histórico de alta inflação, garantiu e vem garantindo
atualmente a funcionalidade da lei, todavia não se sabe se sempre se estará na situação
econômica atual.
O sistema de contabilidade pública brasileiro consolidou-se com um viés histórico de
alta inflação, como visto na fundamentação teórica, frente a qual a austeridade fiscal é uma
virtude para sua diminuição (o governo demanda menos, a demanda agregada diminui e, com
ela, a inflação). Portanto, não é difícil entender como a aprovação da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), dada a situação, foi possível. Porém, a adequação entre o montante global de
despesas e o volume previsto para a arrecadação não deve ser a única preocupação dos
formuladores da política fiscal do governo. Segundo os autores das escolas clássica e
neoclássica do pensamento econômico, o orçamento, instrumento de controle das contas
governamentais, deve ser equilibrado, ou seja, elaborado com o objetivo de conter seus gastos
26
e de não prejudicar a eficiência do mercado, e é este orçamento que está positivado,
legalmente, na contabilidade brasileira. Mas altas taxas de desemprego e recessões
econômicas são exemplos de fatores a serem levados em consideração.
A condenação do endividamento público, em lei, num país de direito romano, trás
consigo perigos, em que situações econômico-contábeis incomuns e adversas não são
previstas e, portanto, se acontecerem, há uma inviabilidade técnica entre manter o edifício
jurídico intacto e, ao mesmo tempo, viabilizar ações adequadas para corrigir a situação
problemática (no caso específico desta pesquisa, ampliar a utilização da política fiscal). Neste
trabalho, acredita-se que este é o caso brasileiro e avisa-se sobre a possibilidade distante,
porém existente, de ocorrência de uma Armadilha de Liquidez no país.
O gasto público, no Brasil, está inserido dentro de um sistema que delimita sua
amplitude, punindo, através de lei, a quem desobedecer os limites estipulados, o que torna
possível evitar que Gestores Públicos gastem em demasia com fins clientelistas. Há
funcionalidade manifesta do sistema de contabilidade pública, que, com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, passou a presenciar, em geral, melhores resultados em relação ao
que se apresentava anteriormente. Todavia, o presente trabalho é, em seu cume, uma crítica ao
sistema de contabilidade pública em apreço, pois que engessou a discricionariedade de
Gestores Públicos para certas situações econômicas adversas, em especial a situação adversa
tratada recentemente na literatura e conhecida como “Armadilha de Liquidez.” Tem-se,
portanto, uma situação que se pode considerar como uma “faca de dois gumes”, pois, de um
lado, o sistema em funcionamento atual ajuda a controlar os gastos em demasia, e, de outro,
tem-se que esse controle de gastos pode se tornar um sério problema para Gestores Públicos,
que se veem paralisados ao precisar agir frente uma situação de Armadilha de Liquidez.
A Lei de Responsabilidade Fiscal é um marco e um divisor de águas nas finanças
públicas brasileiras, atuando, de forma geral, a conter os gastos públicos, focando-se no
equilíbrio das contas públicas. Esta lei faz jus ao seu nome, isto é, em seus 10 capítulos ela
delimita vários mecanismos cujos efeitos são a austeridade fiscal, que seguem:
27
Figura 2 – Regulamentação de despesa com pessoal
Fonte: Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000).
É possível ver que a despesa total com pessoal é limitada pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, não podendo passar de um dado limite ou haverá penalização, ou seja, há um efeito de
austeridade necessária no quadro de funcionários que qualquer um dos entes públicos podem
ter.
Figura 3 – Regulamentação de recondução da dívida os limites
Fonte: Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000).
A recondução da dívida aos limites precisa se dar até o término dos três quadrimestres
subsequentes, o que, também, tem efeito de austeridade, uma vez que a manutenção de dívida
a longo prazo torna-se impraticável.
28
Figura 4 – Regulamentação de limite global para endividamento
Fonte: Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000).
Há um limite global de endividamento que se estipula, tornando a utilização de
estímulos fiscais de difícil realização.
Figura 5 – Regulamentação de despesa de caráter continuado
Fonte: Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000).
Talvez um dos mecanismos onde se torna mais possível observar o objetivo de
“equilíbrio das contas públicas” é o acima transcrito, que faz com que, ao criar uma despesa
continuada, há a necessidade de indicar fonte de receita ou redução de outra despesa, ou seja,
não se permite, em termos gerais, uma política fiscal expansionista.
29
Figura 6 – Regulamentação de restos a pagar
Fonte: Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000).
Existe vedação de contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida dentro
dos últimos dois quadrimestres do mandato, a fim de evitar gastos com fins clientelistas, ou
mau uso da máquina pública para fins eleitorais, o que também faz que, nesse período, haja
uma necessidade de adotar certa austeridade.
Figura 7 – Regulamentação de vedações para antecipação de receita orçamentária
Fonte: Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000).
Há vedação de antecipação de receita orçamentária (ARO) no último ano de mandato,
atuando, conjuntamente com a regulamentação de restos a pagar, para evitar altas despesas ao
fim do mandato de gestores públicos.
Como se nota, portanto, há vários dispositivos na Lei de Responsabilidade Fiscal, que
“bloqueiam” a utilização de uma política fiscal expansionista, sob penalização legal. Assim,
pode-se chegar à Armadilha de Liquidez com um edifício jurídico que impossibilite manobrar
adequadamente. Note-se que, (I) ao estar em armadilha de liquidez, com o edifício jurídico
atual, o Brasil estaria em situação mais adversa que os Estados Unidos e o Japão estiveram,
porque não seria permitido, por lei, utilizar elevados estímulos fiscais e (II) economia não é
30
um jogo de moralidade, onde os excessos do passado causam más condições econômicas
como punição, portanto austeridade nem sempre é a resposta correta para as mazelas
econômicas, como a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Crimes de Responsabilidade
Fiscal faz querer pensar. O Brasil tem especificidades, notadamente leis que impedem o gasto,
buscando “equilíbrio fiscal”, e um sistema jurídico que obriga ao Gestor Público seguir as
regras adotadas. Em termos gerais, pode-se afirmar que, em caso de Armadilha de Liquidez, a
situação do Brasil seria mais problemática que as situações norte-americana e japonesa.
31
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Frente o problema de pesquisa “como o Gestor Público, mediante a legislação que
normatiza a contabilidade pública brasileira (Lei 4320/64 e Lei Complementar 101/2000),
pode adotar a política fiscal como instrumento de defesa para uma situação de Armadilha de
Liquidez?” a resposta dada é que a Lei de Responsabilidade Fiscal não prevê uma situação de
“Armadilha de Liquidez” e age como se ela não existisse, porque nunca ocorreu no cenário
brasileiro. Em síntese, o sistema legal-contábil não permite ao Gestor Público se adaptar a
esta situação econômica específica, porque não permite a utilização de política fiscal
expansionista, atrelando uma conotação negativa automática a déficits prolongados. O que o
sistema faz é requerer austeridade fiscal, via meios legais, em todos os níveis de governo,
qualquer que seja a situação econômica enfrentada, o que pode vir a ser desastroso, no futuro,
para o Brasil, se uma Armadilha de Liquidez vier a ocorrer e o sistema se manter como o atual
e ser regrado pelo princípio da legalidade, porque não haverá permissão legal, sem
penalização, para a manutenção de endividamento e déficits prolongados.
Baseando-se no dito que “uma grama de prevenção vale um quilograma de cura”, o
enfoque deste trabalho é avisar que, mesmo a Armadilha de Liquidez distando, esta pode, em
algum momento, acontecer. Sabendo desta possibilidade, o Brasil deveria prevê-la e adaptar
seu edifício legal-contábil para, pelo menos, não deixar o princípio da legalidade
conjuntamente com o edifício legal-contábil atual inviabilizar qualquer manobra pelo Gestor
Público que requeira política fiscal expansionista.
Sabe-se, todavia, que, dificilmente, um singelo aviso, como o presente trabalho, vá
modificar uma legislação tão importante como a de finanças públicas. Mas é melhor que
avisos existam ao revés de haver uma completa surpresa, caso essa situação econômica
específica ocorra no Brasil. Finaliza-se o presente trabalho, portanto, com a esperança que o
aviso tenha alguma influência, chegando, assim, ao seu objetivo maior de avisar o perigo que
gerou-se via legislação em conjunto com o princípio da legalidade, engessando o sistema
quanto ao uso de política fiscal expansionista perante esta condição econômica delicada e
essencialmente imprevista.
32
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