DEBATER A EUROPA
Periódico do CIEDA e do CEIS20 , em parceria com GPE e a RCE.
N.9 julho/dezembro 2013 – Semestral
ISSN 1647-6336
Disponível em: http://www.europe-direct-aveiro.aeva.eu/debatereuropa/
A governança como paradigma do direito
fundamental à proteção do patrimônio público no
âmbito dos Estados-membros
Graciele Neto Cardoso Lins Dutra
Professora de Teoria do Estado e Direito Constitucional do ICESP- Brasília.
Mestre e doutoranda em Direito Público pela FDUC
E-mail: [email protected]
Resumo
Em meio às crises econômicas e sociais vivenciadas pelos Estados-membros da União
Europeia constata-se um cenário de vulnerabilidade da res publica. Para lidar com este
cenário de vulnerabilidade, Estado e sociedade terão que se organizar na medida da New
Public Governance. A governança – no sentido da gestão participativa – é um
paradigma substancial à proteção do patrimônio público que consiste no direito que o
cidadão tem de proteger a coisa pública e de participar das decisões jurídico-políticas do
Estado.
Palavras-chaves:
governança;
União
Europeia;
res
publica;
sustentabilidade
econômico-financeira
Abstract
Amid the economic and social crises experienced by Member States of the European
Union there is a scene of vulnerability the res publica. To face up this scenario of
vulnerability, the state and society will have to organize themselves as the New Public
Governance. The governance - towards participative management - is a substantial
paradigm to protect public that is the right that citizens have to protect the public affairs
and to participate in legal and political decisions of the State.
211
Keywords: governance; the European Union; res publica; economic and financial
sustainability
Introdução
“O melhor governo é aquele que ensina o povo a governar a si mesmo. Ou seja, é
aquele que propicia transparência quanto aos seus atos e meios que permitam à
sociedade opinar e participar das decisões de governo.” (Goethe)
O
discurso
contemporâneo
tem
evidenciado
a
problemática
da
(in)sustentabilidade do Estado diante das crises econômicas, da complexidade envolvida
no atendimento das demandas sociais e das inúmeras práticas de corrupção. As crises
econômico-financeiras têm abalado o desenvolvimento dos países, impondo medidas de
austeridade como a redução dos gastos públicos e o aumento de tributos.
As Nações Unidas, no sentido de demonstrar a situação de vulnerabilidade e
insustentabilidade causada pelas práticas corruptas, faz uma alerta e chama à atenção
para consequências da corrupção nos países ao afirmar que ela pode “enfraquecer as
instituições e os valores da democracia, da ética e da justiça, comprometer o
desenvolvimento sustentável e o Estado de Direito” e, ameaçar a estabilidade política. 1
No entanto, o cenário da insustentabilidade estatal ultrapassa as consequências
diretas geradas pelas crises – descontrole nas finanças públicas e instabilidade
econômica –, bem como pelas práticas corruptas, pois estas além de impulsionar e
contribuir para gerar situações maléficas aos países, provoca um abalo nas instituições
públicas. O abalo chega a causar conturbações nas próprias estruturas do Estado,
sobretudo, nos princípios que consagram e constituem o Estado contemporâneo.
Neste sentido, Canotilho assevera que os estudiosos contemporâneos da
República devem vislumbrar os “momentos maquiavélicos” que ela passa. O debate
depara-se logo com a tarefa incontornável de dar centralidade a várias dimensões
constitutivas do princípio republicano que, segundo o autor, compreendem: (i) o
princípio da responsabilidade(s) financeira; (ii) o princípio da transparência na
utilização e gestão dos valores públicos; (iii) o princípio do controlo da boa
administração no âmbito do erário público; (iiii) o princípio da justiça intergeracional na
1
Disponível in: http://www.unodc.org/southerncone/pt/corrupcao/convencao.html
212
partilha dos recursos públicos; (iiiii) o princípio da unidade da República garantidor de
autonomia financeira aos entes territoriais autônomos com respeito da coesão
económica e territorial, da solidariedade interterritorial e dos vínculos comunitários
europeus.2
A problemática do Estado insustentável desponta várias temáticas a serem
enfrentadas no discurso, o que demonstra o caráter preponderante de se (re)definir
conceitos jurídico-políticos vinculados à limitação e controle do poder, à
responsabilidade dos governantes, ao equilíbrio econômico-financeiro, à adequação das
instituições políticas mediante novos paradigmas que reforçam os valores constitutivos
do Estado.
O primeiro passo já se faz presente, o qual se vislumbra as tentativas do Estado
de recuperar a normalidade financeira. Os cidadãos, por sua vez, deverão suportar os
ônus, repartir sacrifícios no intuito de recuperar a estabilidade e gerar um Estado
sustentável. Talvez, neste sentido, pode ser considerado o pronunciamento do Tribunal
Constitucional Alemão numa decisão em que afirmou “como cidadão participante da e
vinculado à comunidade, cada um deve tolerar medidas públicas tomadas no interesse
superior
da
coletividade,
sob
a
estrita
observância
do
mandamento
da
proporcionalidade, e contanto que não prejudiquem o núcleo intangível da conformação
da vida privada.”3
A sustentabilidade do Estado está vinculada aos paradigmas da boa gestão, da
democracia, da governança, da transparência no gasto dos recursos públicos, mas,
sobretudo, na defesa da res publica. Se a União Europeia visa a sustentabilidade
econômica e financeira de seus Estados-membros deve atentar para o fato de que o
patrimônio público tem que ser tutelado mediante uma gestão participativa, segundo os
moldes da governança.
Antes de iniciar o assunto, ressalta-se que o termo patrimônio público será
utilizado no sentido de coisa pública em sentido lato, ou seja, a res publica com
significado das coisas que pertencem a todos.
2
CANOTILHO, J.J. Gomes. O Tribunal de Contas como Instância dinamizadora do Princípio
Republicano V Assembleia-Geral da organização das ISC da CPLP. Realizado no Porto, 8 e 9 de maio de
2008. Lisboa: Centro de Estudos e Formação, 2008. p. 24-25. Disponível in:
http://www.tcontas.pt/pt/publicacoes/outras/ag_cplp/5assembleia_isc_cplp.pdf Acesso em 05.02.2013.
3
Decisão (Urteil) do Segundo Senado de 15 de dezembro de 1970 após audiência de 07 de julho de 1970
– 2 BvF 1/69, 2 BvR 629/68 e 308/69. p. 180 ss. disponível in:
213
1.
Trinômio dos males: crises, vulnerabilidade e (in)sustentabilidade
O contexto contemporâneo é marcado por diversas realidades que se vilumbram
no cenário estatal, podendo ser identificadas várias situações que denotam um ambiente
de fragilidade do patrimônio público.
A crise econômica, o crescimento desmensurado do Estado, o aumento das
demandas sociais, o apoderamento da coisa pública, as privatizações, as parcerias
público-privadas, a rede administrativa complexa, entre outros, são situações que
envolvem o patrimônio público econômico sob uma perspectiva de vulnerabilidade.
O patrimônio público tem sido objeto de constantes violações. As agressões
somadas às crises econômicas e aos descontentamentos sociais diante das medidas
severas de austeridade, entre outros fatores, têm gerado uma ruptura e um abalo na
credibilidade dos governos perante a sociedade.
A situação de quebra da credibilidade tem causado uma instabilidade nas
relações. Não se tem resposta a ser dada à sociedade, apenas a mão visível do Estado
está amparando os danos causados pela mão invisível do mercado. Neste domínio, a
credibilidade financeira do Estado tornou-se objeto dos debates atuais. Tal situação está,
direta ou indiretamente, vinculada à res publica em sentido lato, por se tratar de todo o
aparato financeiro do Estado.
A irresponsabilidade neste âmbito se faz presente, tanto na esfera da não
responsabilidade (impunidade) como no campo da não responsividade. O governo não é
capaz de conceder respostas satisfatórias à sociedade, bem como não consegue nominar
os responsáveis. Apenas tenta conter os efeitos das crises por meio das medidas de
austeridade que, ao final, recaem sobre os cidadãos, de várias formas. Esta forma
“legitimada” de resolver as problemáticas, aliadas às formas ilícitas que ocorrem no
âmbito da gestão da coisa pública (ações corruptas), dentre outros, podem gerar um
Estado insustentável.
A corrupção e tais fenômenos que dilapidam a res publica, além das realidades
citadas geram uma necessidade de tutelar o patrimônio público econômico tornando-se
imprescindível um regime reforçado, sobretudo, no campo dos mecanismos de
resguardo e de defesa deste bem jurídico.
É diante da fragilidade deste ambiente institucional que se impõe o
reconhecimento e a defesa do patrimônio que pertence a todos.
Cartier- Bresson
menciona que “a partir do momento em que a corrupção torna-se um problema
214
sistêmico, uma política sustentável deve levar em conta a fragilidade do ambiente
institucional e os fatores históricos, políticos e sociais.” 4
Portanto, o patrimônio público econômico está inserido neste ambiente de
conturbado e propício voltado para uma vulnerabilidade, por um lado decorrente das
próprias mudanças da Administração Pública diante das demandas sociais e
econômicas, da relação mais próxima do setor privado por meio de parcerias ou
privatizações, por outro lado as constantes práticas de desvios de recursos mediante
práticas corruptas. Tal contexto gera um descrédito da sociedade em relação ao Poder
Público.
Este cenário aliado às ações de corrupção têm gerado um ambiente de
insegurança voltado para propensão de violação da res publica. Nesta esfera,
encontram-se estes e outros males que se ostentam e podem ser vislumbrados neste
domínio.
2.
Trinômio
em
resposta
aos
males:
governança,
responsabilidade
e
sustentabilidade
Conforme mencionado, o ambiente que envolve o partimônio público no âmbito
do Estado é marcado por grandes males – crises, vulnerabilidade e insustentabilidade –
gerados pelas graves problemáticas contemporâneas. Em resposta a tais males deve-se
estabelecer algumas premissas neste ambiente – responsabilidade, governança e
sustentabilidade – com intuito de se criar mecanismos e instrumentos capazes de
resguardar a coisa pública, visando a otimização quanto à sua utilização.
A palavra “responsabilidade” deriva do latim respondere significando o
compromisso que alguém assume perante outrem «spondere» em retorno «re». Portanto,
no sentido etimológico corresponde a capacidade de prestar contas, comprometer ou
responder perante alguém.
A gestão pública é permeada por um sistema de normas que direcionam os atos e
atividades administrativas. José Tavares menciona que qualquer sistema de gestão tem
que estar pautado em princípios, sobretudo, no princípio da responsabilidade que
representa uma trave-mestra na gestão pública. 5
4
CARTIER-BRESSON, Jean. La Banque Mondiale, la Corruption et la Governance. Revista Tiers
Monde, tome 41, nº 160, jan/mar. 2000. p. 178.
5
TAVARES, José F. F. Estudos de Administração e Finanças Públicas. Coimbra:Almedina, 2004. p. 196.
215
Ao gerir a res publica o agente deve pautar por uma gestão responsável. Trata-se
de um dever do Estado no tocante à gestão responsável do patrimônio público,
constituindo um direito dos cidadãos de que a coisa que pertence a todos seja gerida e
conduzida de forma responsável. Canotilho denomina tal premissa como o princípio da
condução responsável dos assuntos do Estado.
Neste contexto, o princípio da condução responsável da res publica deve partir
dos postulados da democracia e da governança que, segundo o autor, compreende os
seguintes avanços: a) aprofundar o contexto político, institucional e constitucional, por
meio da avaliação permanente do respeito pelos direitos humanos, dos princípios
democráticos e do Estado de Direito; b) centrar no princípio de desenvolvimento
sustentável e equitativo que impõe uma gestão transparente e responsável dos recursos
humanos, naturais, econômicos e financeiros (boa governação); c) conceber um recorte
rigoroso de esquemas procedimentais e organizativos da boa governanção. 6
No mesmo sentido, a Convenção das Nações Unidas expõe alguns princípios
essenciais neste domínio, a saber: a “devida gestão dos assuntos e dos bens públicos,
equidade, responsabilidade e igualdade perante a lei, assim como a necessidade de
salvaguardar a integridade e fomento uma cultura de rechaço à corrupção”. 7
É importante ressaltar que tal perspectiva está centrada também, para além dos
princípios democráticos e do Estado de Direito, no princípio do desenvolvimento
sustentável e equitativo. Deste modo, a abordagem da responsabilidade na gestão do
patrimônio público econômico para fins de tutela deve estar atrelada aos paradigmas da
responsabilidade, governança e sustentabilidade.
A res publica deve ser administrada, gerida e conduzida de forma responsável,
visando a sustentabilidade. Tal premissa impõe a observância de alguns princípios
fundamentais no exercício da atividade estatal. Deste modo, o agente público tem que
observar alguns postulados com vistas à proteger e zelar pelo patrimônio público.
O discurso contemporâneo destaca o paradigma da governança como um dos
temas centrais da pauta nos âmbitos social, econômico, jurídico e políticoadministrativo. Neste vasto domínio, inúmeras definições têm sido atribuídas ao termo
sob diversas perspectivas e implicações.
6
CANOTILHO, J.J. Gomes. Brancosos e interconstitucionalidade. Coimbra: Almedina editora, 2008. p.
328ss.
7
Disponível in: http://www.unodc.org/southerncone/pt/corrupcao/convencao.html
216
Em 1992, o Banco Mundial definiu a governança segundo a maneira pela qual o
poder é exercido na gestão dos recursos econômicos e sociais do país visando o
desenvolvimento. Recentemente, no plano da estratégia de governança vinculada à
questão da proposta da anticorrupção, o Banco salientou que a governança pode ser
definida como a maneira pela qual as autoridades e instituições públicas exercem sua
autoridade com intuito de moldar as políticas públicas e fornecer bens e serviços
públicos. O Banco sintetiza a boa governança na formulação e previsão de políticas, de
forma aberta e transparente, mediante os instrumentos de planejamento, formulação,
previsão e o cumprimento de tarefas destinadas às demandas públicas.8
A governança foi definida por Kaufmann e Kraay como as formas e instituições
pelas quais a autoridade de um país é exercida, incluindo o processo pelo qual os
governos são selecionados, monitorados e substituídos, bem como a capacidade do
governo de formular e implementar efetivamente políticas sólidas e o respeito dos
cidadãos, do Estado e das instituições e as interações entre eles. 9
Segundo Denhardt e Denhardt a governança consiste no exercício da autoridade
pública. Os autores mencionam que ela pode ser definida como as formas, instituições e
processos que determinam o exercício do poder na sociedade, inclusive como são
tomadas as decisões sobre questões de interesse público e como os cidadãos são dadas
voz nas decisões públicas. Assim, a governança verifica como a sociedade realmente faz
escolhas, aloca recursos e cria valores compartilhados nas tomadas de decisão na esfera
pública. 10
Fukuyama define a governança diferenciando-a dos fins que o governo pretende
cumprir. Para ele, a governança consiste no desempenho dos agentes ao realizar os
desejos dos diretores, e não sobre as metas que os diretores definem. Deste modo, o
autor conceitua governança como a capacidade do governo de elaborar e fazer cumprir
as regras, bem como de prestar serviços públicos.11
8
The World Bank. World Development Report 1997, “The State in a Changing World,” Oxford
University Press, June 1997.
9
KAUFMANN, Daniel and Aart Kraay. Governance Indicators: Where Are We, Where Should We Be
Going? The World Bank World Bank Institute Global Governance Group and Development Research
Group Macroeconomics and Growth Team. Policy Research Working Paper 4370. Disponível in:
http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/wps4370.pdf
10
DENHARDT, Robert B. and Janet Vinzant Denhardt. The New Public Service: Serving Rather than
Steering. Arizona State University.
http://www.csus.edu/indiv/s/shulockn/executive%20fellows%20pdf%20readings/pardenhardt%20new%20public%20service.pdf
11
FUKUYAMA, Francis. What Is Governance? CGD Working Paper 314. Washington, DC: Center for
Global Development. 2013. p. 07. Disponível: http://www.cgdev.org/content/publications/detail/1426906
217
Existem diversas doutrinas que abordam o tema da governança, dentre os quais,
podem ser citados os seguintes autores: Kooiman (1999); Kickert (1993) e Rhodes
(1997); Frederickson (1999); Marsh e Rhodes (1992); Hanf e SCHARPF (1978);
Salamon (2002); Lynn et al. (2001) e Milward e Provan (2003); e Kettl (2000); Duffield
2007; Harrison (2004); entre outros. 12
Não obstante as diferentes definições e teorias existentes, Kaufmann e Kraay
ressaltam que não se deve concluir que existe uma total falta de consenso nesta área,
sendo que a maioria das definições de governança está centrada na importância de um
Estado capaz de operar, sob a observância da lei, com ênfase no papel de
responsabilização democrática dos governos e dos seus cidadãos. Os autores
mencionam que mesmo os conceitos mais estritos permanecem suficientemente amplo
com espaço para uma grande diversidade de medidas empíricas nas várias dimensões da
boa governação.13
Dentre as definições com diferentes perspectivas, verifica-se um núcleo comum
presente na perspectiva da governança que consiste na transformação do Estado e na
análise da capacidade dos governos de atender os interesses da sociedade complexa.
Neste contexto, torna-se relevante uma abordagem da governança inserida na
concepção da defesa do patrimônio público. Neste sentido, a governança surge na
dinâmica da salvaguarda e na exigência da capacidade dos governos em dar respostas às
demandas complexas, bem como na necessidade de se conceder espaços de controle e
participação ao cidadão na gestão dos recursos econômicos e financeiros.
O paradigma da governança vem compor o cenário da Administração Pública na
nova perspectiva de gerir a coisa pública de forma responsável, eficiente e transparente
mediante à utilização dos mecanismos de planejamento, formulação, implementação e
cumprimento de tarefas visando a otimização dos recursos. Inúmeros autores
12
Vários contributos significativos ocorreram que poderiam ser citados legitimamente a partir deste
paradigma emergente, Osborne menciona o trabalho sobre a natureza e governança do processo político
(Klijn e Koppenjan 2000, 2004), o desenvolvimento de habilidades de gerenciamento em um contexto
inter-organizacional (McLaughlin e Osborne 2006) e a governança das próprias relações interorganizacionais (Hudson 2004; Huxham e Vangen 2005). OSBORNE, Stephen P. The New Public
Governance? In: Public Management Review, Vol.8, nº 3, 2006. p. 377-387.
13
KAUFMANN, Daniel and Aart Kraay. Governance Indicators: Where Are We, Where Should We Be
Going? The World Bank World Bank Institute Global Governance Group and Development Research
Group Macroeconomics and Growth Team. Policy Research Working Paper 4370. Disponível in:
http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/wps4370.pdf
218
reconhecem que a boa governança é um requisito indispensável e fundamental para o
desenvolvimento econômico sustentável. 14
Diante de tantas noções atribuídas ao termo “governança” com diferentes
significados e definições da palavra, pode-se identificar um núcleo comum que consiste
na vinculação do termo à concepção de Estado capaz e responsável perante os cidadãos
segundo as normas jurídico-políticas, ou seja, na capacidade do governo fazer e
implementar políticas públicas e de conduzir a sociedade.
Portanto, a noção da governança é um pressuposto indispensável na dimensão do
desenvolvimento econômico sustentado, por focar na capacidade mediante processos e
procedimentos adotados no âmbito da gestão, bem como na formulação e articulação de
práticas participativas nas diferentes instâncias procedimentais.
No âmbito da governança na gestão pública responsável emana também um
pressuposto essencial que consiste na necessidade de prestação de contas sob os moldes
da administração transparente dos recursos públicos. Diante dessa realidade vislumbrase a ideia de accountability.
O conceito de accountability pode-se diferenciar dependendo do contexto a ser
identificada. O Government Accountability Office (GAO) dispõe que accountability é
um conceito importante, porém dotado de características que se diferem conforme o
contexto. Mainwaring afirma que a accountability no contexto do poder público,
segundo o autor, está vinculada à responsabilidade pública dos governantes (autoridades
públicas) para com seus governados. 15
A doutrina tem vislumbrado algumas espécies de accountability. O’Donnell
identificou duas espécies ou níveis, compreendendo: horizontal e vertical. A primeira se
refere a responsabilização ou controle realizado no contexto institucional sendo efetuada
por órgãos institucionais estatais. A vertical é realizada pelo cidadão nas diversas
formas democráticas: voto, ação popular, entre outros. Dentro deste contexto, pode-se
mencionar a accountability social ou societal que consiste na atuação de grupos ou
organizações sociais. 16
14
KAUFMANN, Daniel and Aart Kraay. Governance Indicators: Where Are We, Where Should We Be
Going? The World Bank World Bank Institute Global Governance Group and Development Research
Group Macroeconomics and Growth Team. Policy Research Working Paper 4370. Disponível in:
http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/wps4370.pdf
15
MAINWARING, Scott e Welna, Christopher. Democratic Accountability in Latin America. Oxford,
Oxford: University Press, 2003. p. 06 ss.
16
O’DONNELL, Guillermo. “The Horizontal Accountability: The Legal Institutionalization of Mistrust”.
In: Mainwaring, Scott e Welna Christopher. Democratic Accountability in Latin America. Oxford:
Oxford University Press, 2003. p. 37ss.
219
A ideia de accountability é imprescindível à própria condução dos governos e
está vinculada à responsabilidades e o cumprimento das normas constitucionais e
infraconstitucionais a que as autoridades estão submetidas na condução e administração
da coisa pública. 17 David M. Walker assevera que a responsabilização dos agentes do
governo enfrenta muitos desafios, sobretudo, devido às "áreas de alto risco", à
complexidade na gestão (impasses da sustentabilidade fiscal), à questão de se vincular
recursos aos resultados; e às expectativas crescentes de resultados demonstráveis e
melhor capacidade de resposta das autoridades. 18
Portanto, todo agente que administra, em sentido lato, a coisa pública deve
prestar contas ao órgão competente para a fiscalização e à sociedade dentro dos ditames
legais. Tal postulado é inerente ao Estado de Direito, sendo inconcebível neste âmbito
existir poder sem o respectivo dever de prestação de contas, passível de
responsabilização.
Neste âmbito, cabe ao povo, como titular do poder, controlar e fiscalizar a
gestão do patrimônio público. A prestação de contas está atrelada à própria concepção
jurídico-política da democracia que implica na observância de todos os atos de gestão
da coisa pública. Deste modo, Hely Lopes Meirelles aduz que "a prestação de contas
não se refere apenas aos dinheiros públicos, à gestão financeira, mas a todos os atos de
governo e de administração". 19
Tais premissas evidenciam a necessidade de se instituir uma gestão responsável
da res publica. Uma gestão que pressupõe uma administração consciente e sustentável
do patrimônio público, com capacidade de evitar deficits, reduzir dívidas, salvaguardar
ativos, responder às demandas, sendo eficaz e efetiva.
A gestão orçamentária responsável é exposta por Gilmar Mendes através de seus
principais objetivos: a) evitar os déficits; b) reduzir substancialmente a dívida pública;
c) adotar uma política tributária racional; d) preservar o patrimônio público; e)
promover uma crescente transparência das contas públicas. 20
17
O.P. Dwivedi, Ethics and values of public responsibility and accountability, Revista Internacional de
Ciências Administrativas, Bruxelas, v. 5, nº1, p. 63, 1985.
18
Neste context, o autor trata do caso dos Estados Unidos. WALKER, David M. Transforming
Government, Management, and Accountability. 14th Biennial Pacific Emerging. Issues Conference
Waikiki, Hawaii. Government Accountability Office (GAO) August 22, 2007. p. 02ss.
http://www.gao.gov/assets/80/77784.pdf
19
MEIRELES, Hely Lopes. Curso de Direito Administrativo. 38ª ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2012.
20
MENDES, Gilmar. Arts. 48 à 59. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. Organizadores Ives
Gandra da Silva Martins e Carlos Valder do Nascimento. Editora Saraiva. 6ª ed, 2012. p. 396.
220
Atualmente, o discurso da sustentabilidade do Estado deve passar pela proteção
efetiva da res publica. O zelo pela coisa pública consiste num dos pilares de
sustentabilidade estatal, vez que se trata do patrimônio que pertence a todos e está
vinculado ao atendimento das demandas sociais, ao desenvolvimento do país, às
condições de vida digna aos cidadãos. Portanto, verifica-se que a governança e a
responsabilidade leva a sustentabilidade. No âmbito da tutela ao patrimônio público
econômico este trinômio é imprescindível.
3.
New Public Governance e a proteção ao patrimônio público
A governança tem sido destacada como um paradigma fundante de um novo
modelo de sistema administrativo. Tal sistema concilia alguns parâmetros do modelo da
New Public Management (NPM) com as noções contemporâneas vinculadas à
governança. Alguns autores vislumbram, neste sentido, o modelo de Administração
Pública denominado New Public Governance (NPG).
Na evolução histórica da Administração Pública identificam-se dois modelos
fundamentais: o modelo tradicional-burocrático e o modelo denominado New Public
Management (NPM). Neste sentido, Stephen P. Osborne aduz que a Administração
Pública passou pelo modelo tradicional que se caracterizava num sistema burocrático e
estático, depois vivenciou um modelo mais dinâmico chamado New Public
Management em que se vislumbrava a adoção de técnicas gerenciais do setor privado
com foco na gestão e na liderança nas organizações do setor público. 21
No entanto, diante da complexidade das decisões jurídico-política e das
demandas sociais o modelo gerencial tornou-se limitado e unidimensional. Assim, o
autor menciona que o modelo New Public Governance (NPG) surge com o potencial de
fornecer uma estrutura para abastecer tanto a geração de novo sistema da Administração
Pública e quanto o de gestão, a partir da análise e da avaliação de políticas públicas.
Segundo ele, o paradigma NPG tem vantagens inerentes por combinar os pontos
fortes do Administração Pública do modelo NPM, reconhecendo a legitimidade e a
inter-relação tanto da formulação de políticas quanto na implementação, bem como nos
processos e procedimentos da governança. Tal modelo é capaz de identificar e enfrentar
21
OSBORNE, Stephen P. The New Public Governance? In: Public Management Review, Vol.8, nº 3,
2006. p. 377-387.
221
os desafios da Administração Pública no mundo complexo e plural, ao fornecer uma
estrutura conceitual e coerente com as demandas do século XXI. 22
Deste modo, a governança enfatiza um governo aberto e receptivo à sociedade
civil, tornando o governo mais responsável e melhor regulado e vigiado por
“watchdog”. Um elemento primordial neste domínio é o papel da sociedade mediante o
estabelecimento de "parcerias" com o governo, bem como através de organizações não
governamentais (ONGs) e outros modelos de participação comunitária.
Segundo o Department of Economic and Social Affairs das Nações Unidas
(DESA) a governança tende focar na incorporação e inclusão dos cidadãos em todos os
seus papeis de participantes. O novo modelo prioriza os cidadãos atuantes, em
detrimento da ideia de clientes satisfeitos, neste domínio, ecoa a noção de "criação de
valor público".23
A “criação do valor público” está vinculada à denominada responsive
governance. Nesta perspectiva, o Banco Mundial colocou em pauta os instrumentos a
serem utilizados para o avanço de uma nova agenda prevista para auxiliar os governos
rumo ao desenvolvimento. Os recursos deverão ser aproveitados mediante conceitos
institucionalizados como transparência e prestação de contas, devido processo legal,
probidade e eficiência.
A noção de criação do “valor público” é apresentada por Mark Moore no âmbito
do setor público. As medidas efetivadas para melhorar o desempenho das empresas
públicas são tratadas dentro deste domínio. O autor, centraliza sua abordagem em quatro
dimensões fundamentais na esfera da Administração Pública: 1) necessidade de se saber
o que os cidadãos e os seus representantes esperam e exigem dos agentes públicos. 2)
gerar nos gestores a consciência do valor do que eles produzem e ter uma fonte de
auferição; 3) a correlação entre os gestores públicos e os líderes políticos no âmbito da
política;4) adoção de mecanismos capazes de conceder espaços para inovações dos
gestores públicos.
Moore destaca que no setor privado é fácil identificar o valor ou objetivo do
trabalho gerencial que consiste em gerar lucros para os acionista da empresa. No
entanto, a identificação do valor público ou do objetivo da gestão pública é mais
22
OSBORNE, Stephen P. The New Public Governance? In: Public Management Review, Vol.8, nº 3,
2006. p. 377-387.
23
Department of Economic and Social Affairs. Unlocking the Human Potential for Public Sector
Performance. In: World Public Sector Report 2005. United Nations New York, 2005. Disponível in:
unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021616.pdf acesso 04/06/2013.
222
complexa devido à falta de clareza. Deste modo, o autor propõe uma ideia simples que
se vislumbra na identificação do objetivo do traballho gerencial no setor público por
meio da “criação de valor público”. O setor público deve criar valor público, ao
contrário, do setor privado que visa criar valor privado.
Portanto, a “criação de valor público” consiste na capacidade de demonstrar aos
cidadãos/contribuintes que o resultados obtidos no serviço público valem o preço pago
por eles, ou seja, não basta criar resultados que têm valor, os gestores públicos devem
apresentar e mostrar os resultados para que seja criado o valor público. O autor
identifica os cidadãos como um “consumidor coletivo” que não se manifesta
individualmente como no setor privado, mas mediante aspirações coletivas.24
Neste sentido, a governança se destaca como um arranjo de instrumentos e
procedimentos capazes de conceder respostas aos cidadãos, ou seja, trata-se de uma
atuação gerencial pública voltada para responsabilidade perante à sociedade. O modelo
preconizado no sistema NPG visa a integração entre governo e sociedade, a gerencia do
primeiro com as demandas do segundo numa perspectiva aberta e correlacional.
O DESA vislumbra a governance inserida num contexto delineado por um
conjunto de mecanismos que se implementam e são gerenciados em rede e não tanto por
um sistema hierárquico, sob formas diferenciadas como auto-regulação e parcerias com
instituições não-governamentais. Assim, consta no Relatório de 2005 que a teoria da
governança está focada no gerenciamento baseados nos novos tipos de vínculos entre
Estado e sociedade e as novas formas, sendo multifocais e descentralizadas (incluindo
instituições supranacionais, como a União Europeia).
Consta também que o envolvimento dos cidadãos consiste numa nova ênfase
gerencial atuada por processos de co-produção de serviços com intuito de atender às
necessidades e aos problemas individuais de forma holística, sendo grupos de cidadãos
diretamente no processo de prestação de serviços.
É importante mencionar que o DESA também ressaltou as diferentes
perspectivas da prestação de contas nos modelos de Administração Pública. Segundo o
Departamento, o modelo tradicional era focado na perspectiva hierárquica de prestação
de contas dentro do serviço público voltada para os líderes políticos. Na gestão pública
foi focada a responsabilidade profissional em que o gerente do setor público, baseada no
treinamento e na experiência.
24
MOORE, Mark H. Creating public value: strategic management in government. Cambridge: Harvard
University , 1996. p. 81ss.
223
Já na MPN o foco é a responsabilidade para o cliente. No entanto, a governança
retrata diversas e complexas formas de prestação de contas, num ângulo de 360 graus
em que há múltiplos stakeholders estando focada tanto no governo quanto na sociedade.
Segundo o DESA, os paradigmas desta prestação de contas no modelo de governaça são
“abertura e transparência”, o que exige novas formas de habilidades e liderança por
parte da sociedade civil e do governo.25
Diante de tais abordagens teóricas verifica-se que a governança está centralizada
como um paradigma central do novo modelo de sistema administrativo. Tal perspectiva
envolve a criação e elaboração de mecanismos de gestão participativa e compartilhada,
mediante planejamento, formulação, previsão e implementação de políticas públicas que
atendam aos interesses do povo.
Verifica-se que este modelo vislumbra a perspectiva da necessidade de tutela da
coisa pública, por ser pautado na governança, na responsabilidade e na transparência
dos procedimentos, das redes e das instituições.
4. A proteção ao patrimônio público como direito fundamental
No âmbito jurídico, sempre que houver uma ameaça, violação ou lesão a um
direito deverá haver uma forma de tutela correspondente, pelo menos na esfera teóricodiscursiva dos direitos humanos e fundamentais tal lógica deve ser primada. Tal
correspondência
não
consiste
num
código
binário
preciso
–
direito/dever,
violação/defesa ou lesão/responsabilidade – tendo em vista as complexidades que
envolvem alguns direitos com as respectivas tutelas.
A título de exemplo pode ser destacada a violação do direito ao meio ambiente
equilibrado. Neste domínio, constatam-se diversos problemas a serem enfrentados, a
começar pela indefinição da origem e extensão de alguns danos ambientais, passando
pela necessidade de conciliação de interesses contrapostos desencadeados pela lógica do
mercado (lucro e consumo) em detrimento da preservação de recursos naturais,
chegando ao ápice consistente na dificuldade de conjugar procedimentos e mecanismos
de proteção nas esferas nacional, internacional e global.
25
Department of Economic and Social Affairs. Unlocking the Human Potential for Public Sector
Performance. In: World Public Sector Report 2005. United Nations New York, 2005. Disponível in:
unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021616.pdf acesso 04/06/2013.
224
Da mesma forma, as violações ao patrimônio público econômico são complexas
e ultrapassam as vertentes jurídico-positivistas na seara da corrupção. No sentido amplo,
ela também consiste num fenômeno que transcende os moldes jurídicos, por abranger
outras esferas – econômicas e sociais, culturais – assim, os mecanismos de tutela
também devem ser diversificados.
Tratar dos mecanismos eficazes no combate à corrupção passa por outras esferas
que vão além dos instrumentos jurídico-políticos devido as complexidades existentes.
Basta analisar o cenário atual e vislumbrar as problemáticas, a começar pelas fronteiras
e os institutos que lhe são aproximados (conflito de interesses, nepotismo,
improbidades, etc); passando pela extensão dos danos que ela causa desde questões
econômicas, sociais e políticas até a estagnação no desenvolvimento dos países, além do
abalo da confiança da sociedade em relação ao Estado, diante da quebra de credibilidade
nos governos. A complexidade passa ainda e, sobretudo, pela necessidade de
conciliação dos procedimentos e mecanismos de proteção nas esferas nacional e
transnacional.
Não obstante a complexidade na definição dos mecanismos de tutela decorrente
das várias formas de violação do patrimônio público, outra dimensão verificada é a
necessidade de se estabelecer um regime jurídico de proteção reforçada. O que impõe a
necessidade de se reconhecer um direito fundamental, em que a res publica em sentido
estrito, deve ser dotada de um regime jurídico garantístico de nível reforçado.
Os direitos fundamentais gozam de um regime de proteção jurídica reforçada,
conforme aduz Perez Luño. Segundo o autor, tais direitos devem ter garantias
normativas (força vinculante, rigidez constitucional etc), garantias jurisdicionais
(garantias processuais, entre elas o recurso) e as garantias institucionais (controle e
iniciativa legislativa popular). 26
Portanto, diante desta análise, verifica-se a necessidade de tratar do combate à
corrupção, notadamente, em suas formas camufladas ou não tão evidentes. Há ainda que
se levar em consideração o ambiente vulnerável que se encontra o patrimônio público –
diante das crises e instabilidades econômicas – gerando uma forma complexa de tutela.
Desta forma, exige-se um novo paradigma – uma responsabilidade diferenciada
e diversificada – devido a complexidade dos dilemas e a exigência de mecanismos
dinâmicos a serem empregados no iter decisório das soluções tomadas. Nessa seara, os
26
LUÑO, Antônio E. Perez. Los derechos fundamentales. Temas clave de la Constitucion española.
Madrid: Tecnos. 2007. p. 65ss.
225
cânones da responsabilidade tradicional já não são suficientes para responder e
solucionar de maneira satisfatória os conflitos existentes.
A tutela do patrimônio público econômico transcende uma vertente meramente
jurídica, estando vinculados a diferentes contextos, atores, competências e segmentos.
No sistema jurídico já existem alguns mecanismos de controle e tutela, por exemplo, a
ação popular que consiste num instrumento que o cidadão dispõe para defender a res
publica, o que coaduna para o reconhecimento do direito fundamental à proteção do
patrimônio público econômico. Assim, o sistema de tutela do patrimônio público
composto por diversas ações de defesa (ação popular, ação civil pública, ação de
improbidade administrativa, entre outras), bem como por alguns princípios que formam
o arcabouço normativo da tutela, ou seja, são princípios informadores de proteção e
defesa da coisa pública.
Neste âmbito, o artigo 5º da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção
dispõe que “cada Estado Parte, de conformidade com os princípios fundamentais de seu
ordenamento jurídico, formulará e aplicará ou manterá em vigor políticas coordenadas e
eficazes contra a corrupção que promovam a participação da sociedade e reflitam os
princípios do Estado de Direito, a devida gestão dos assuntos e bens públicos, a
integridade, a transparência e a obrigação de render contas.” 27
É importante mencionar que a responsabilidade traduz a ideia da forma negativa
da democracia vislumbrada por Popper. Esta fórmula consiste na maneira de selecionar
governantes e na adoção de mecanismos de limitação do poder com o objetivo de criar,
desenvolver e proteger instituições políticas, evitando a tirania.
28
Portanto, os
mecanismos de controle e o regime de destituição dos dirigentes assumem um papel
constitutivo e organizador da ordem constitucional republicana democrática.
Estes mecanismos de controle impõem a existência de um espaço público
“desconfiado, móvel, vigilante e bem informado” (J. Habermas) de modo a conceder
maior participação aos cidadãos nos procedimentos legitimadores mas, sobretudo, nos
deslegitimadores (impeachment, recall, moção de censura, destituição, entre outros).29
27
Disponível in: http://www.unodc.org/southerncone/pt/corrupcao/convencao.html
Aristóteles assevera que a democracia aparece sobretudo em casa onde não há senhores (pois nelas
todos estão em pé de igualdade). No entanto, Popper assevera que no sistema democrático há senhores
instituídos de poderes. in: “Popper on Democracy”. The open society and its enemies revisited. In: The
economist. April 23, 1988. P. 25 e ss. ARISTÓTELES. Ética a Nicómaco. Quetzal. 2009. p. 215.
29
HABERMAS, Jürgen. Mudança estrutural da Esfera Pública. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003.
p. p. 32 ss. Importante mencionar que este espaço pressupõe um juízo informado dos cidadãos, o que se
torna difícil, muitas vezes a dificuldade no acesso à informação e a não publicidade de certas decisões.
28
226
O poder de fiscalizar a atuação dos governantes e de responsabilizá-los pelo
cometimento de infrações à ordem constitucional constitui parâmetro fundamental da
democracia, sobretudo, quando se trata de restabelecer e reforçar os mecanismos
judiciais de ação direta dos cidadãos em defesa da coisa pública.
A consciência cívica de que a coisa pública pertence a todos e não aos detentores
do poder é imprescindível para essa proteção. Desta forma, Bresser-Pereira afirma que
recentemente ficou claro que a primeira preocupação do direito administrativo deve ser
a defesa da coisa pública, pois ela tornou-se grande, representando entre um terço e a
metade de toda a renda das nações. Assim, a cobiça de indivíduos e grupos em relação a
ela aumentou muito, sendo necessária e imperativa sua proteção. 30
A credibilidade deve ser tratada como um postulado a ser buscado na relação
entre Estado e cidadão, tendo em vista que não basta existir um sistema de tutela
disponível à sociedade, se o cidadão não faz uso e continua inerte perante os assuntos
públicos. Deste modo, a participação cívica pressupõe a credibilidade e a confiabilidade
como condições para assegurar os direitos dos cidadãos mediante atuações que darão
resultados no âmbito jurídico-político.
Nesta dimensão, um requisito imprescindível para credibilidade do cidadão é a
informação e transparência dos assuntos políticos. A transparência leva a credibilidade.
No entanto, as informações devem ser confiáveis e transformadas numa linguagem
acessível a todos.
Os economistas George Kopits e Jon Craig dispõem que as informações
confiáveis e compreensíveis internacionalmente sobre as atividades governamentais
realizadas dentro e fora do setor público concedem aos mercados financeiros e o
cidadão-eleitor o poder de avaliarem exatamente a realidade orçamentária do Estado e
os verdadeiros custos e benefícios das atividades públicas. 31
Neste domínio, a transparência vinculada à proteção do patrimônio público
econômico é qualificada como “transparência fiscal”, tal expressão deve designar que o
sistema fiscal tem início nas atribuições e responsabilidades do próprio Estado, exigindo
Neste sentido, ver: THOMPSON, Dennis F. La ética política y el ejercicio de cargos públicos. Série
Cla.de.ma política. Barcelona. 1999.p. 39 ss.
30
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Construção do Estado e Administração Pública. Uma abordagem
histórica. FGV-EAESP/GV. PESQUISA 2/202. RELATÓRIO DE PESQUISA Nº 27 /2005.p. 108 ss
31
KOPITS, George e Jon Craig. Transparency in Government Operations. Occasional Paper nº 158, IMF,
1998. p. 1. Disponível in: http://www.imf.org/external/pubs/ft/op/158/op158.pdf . acesso em 02 de março
de 2012.
227
que todas as despesas públicas estejam previstas no ordenamento jurídico-democrático
de forma clara e fundamentada, passível de controle do cidadão.32
A transparência fiscal é um instrumento para assegurar o acompanhamento e
controle do cidadão na gestão fiscal. Murray Petrie destaca que a transparência fiscal
permite que os governos avaliem e desenvolvam sua capacidade de gestão fiscal. O
autor propõe a elaboração de um guia para o cidadão a respeito do orçamento, devendo
ser anual, disponibilizado com intuito de relatar ou explicar as decisões orçamentárias
numa linguagem simples na visão das finanças públicas. 33
É importante mencionar que, no âmbito da informação e da transparência, o FMI
editou dois documentos relevantes, a saber: o Código de Boas Práticas para a
Transparência Fiscal (Código do FMI) e o Manual de Transparência Fiscal (Manual do
FMI) em 1998. Na versão 2007 o Código do FMI dispõe de revisões na área da
transparência do orçamento e das consultas públicas.
Os governos devem conceder informações de forma clara e compreensível para
que os cidadãos possam exercer o controle na elaboração e execução das leis
orçamentárias. É o que prevê o Manual do FMI no item 3.2: “a finalidade é assegurar à
sociedade que as principais propostas e os antecedentes econômicos do orçamento
sejam explicados de forma clara para o público em geral (…)” Do mesmo modo o item
2.2 do Código do FMI estabelece que a “elaboração do orçamento deve seguir um
cronograma pré-estabelecido e orientar-se por objetivos de política fiscal e
macroeconômica bem definidos”. 34
Portanto, o sistema de tutela é composto por regras e princípios que versam
sobre a otimização da gestão pública, sobretudo, visando impedir (prevenção) ou
reparar os danos causados pelos atos de malversação e dilapidação do patrimônio do
Estado.
32
SIRQUEIRA, Marcelo Rodrigues. Os desafios do estado fiscal contemporâneo e a transparência fiscal.
In: Sustentabilidade fiscal em tempos de crise / coordenadores: José Casalta Nabais, Suzana Tavares da
Silva. Coimbra: Almedina, 2011. p. 150 ss.
33
PETRIE, Murray and Jon Shields. Producing a Citizens’ Guide to the Budget: Why, What and How?
OECD Journal on Budgeting Volume 2010/2. OECD 2010.
34
Ver: http://www.imf.org/external/np/fad/trans/por/manualp.pdf acesso em: 02.06.2013.
228
5. A União Europeia e a sustentabilidade econômico-financeira dos Estadosmembros.
É sabido que a União Europeia consiste num modo sui generis de organização
política de união de Estados-membros. Philippe Schmitter menciona que se trata de um
«objet politique non-identifié», ou sejá, é configurada como uma experiência sem
precedentes na criação pacífica e voluntária de uma organização política de grande
escala a partir de organizações políticas previamente independentes. 35
A União tem por objetivo “empenhar-se no desenvolvimento sustentável da
Europa, assente num crescimento econômico equilibrado e na estabilidade dos preços,
numa economia social de mercado altamente competitiva que tenha como meta o pleno
emprego e o progresso social, e num elevado nível de proteção e de melhoramento da
qualidade do ambiente. A União fomenta o progresso científico e tecenológico”.
Neste contexto, verifica-se que a União Europeia visa a sustentabilidade
econômico-financeira de seus Estados-membros de forma a elaborar um arcabouço
jurídico-político de medidas, tratados e proibições destinadas atingir àquele fim.
Convém ressaltar a imposição da União quanto à questão dos déficits
orçamentários excessivos que não podem ultrapassar os 3% do Produto Interno Bruto
(PIB) e a dívida pública que não pode alcançar mais do que 60% do PIB total, sendo
que os déficits superiores a essa margem podem levar a sanções pelo Conselho. Tal
medida obriga os Estados a praticar políticas fiscais prudentes e, mais especificamente,
manter o orçamento nacional equilibrado. No entanto, mesmo diante dos inúmeros
documentos expedidos pela União, alguns Estados passaram e ainda passam por
instabilidades econômico-financeiras geradas pelas crises (Grécia, Espanha, Portugal,
Itália, entre outros).
Não é possível neste estudo aprofundar tais tópicos, mas convém destacar que o
contexto da crise gerou uma certa instabilidade econômico-financeira dos Estadosmembros afetados que tiveram que tomar medidas para conter os gastos, pagar as
dívidas e controlar a economia. Cabe aos Estados que passam por um desequilíbrio
correspondente a utltrapassar os limites impostos pela União (déficits além de 3% e
dívida pública além dos 60% do PIB nacional) elaborar um programa de estabilidade e
35
SCHIMITTER, Philippe C. O que há para legitimar na União Europeia e como poderá isso ser feito?
In: Cidadania e novos poderes numa sociedade global. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian e
Publicações Dom Quixote, 2002. p. 62.
229
crescimento visando o reequilíbrio das contas públicas. Tal programa é submetido às
autoridades comunitárias.
Nota-se, no entanto, que severas medidas de austeridades são consideradas neste
programa de estabilidade e crescimento, podendo ser previsto a venda de patrimônio
público, o aumento de impostos, a redução da despesa pública, entre outros. Neste
contexto, é identificado um cenário de vulnerabilidade do patrimônio público
econômico, tendo em vista que algumas medidas podem afetar a res publica.
Ademais, é preciso salientar que as consequências da crise são sofridas pelos
cidadãos e, ainda mais, as decisões recaem, de forma direta ou indireta, sobre eles. Tais
perspectivas geram situações complexas que se revelam em diferentes espaços – interno
dos Estados-membros e externo em relação à União Europeia – e em variadas
dimensões.
No liame da complexidade, vislumbra-se o papel do cidadão em relação a essas
perspectivas numa posição perante a União ainda não delineada de forma precisa.
Schimitter aduz que os cidadãos/sujeitos/vítimas/beneficiários da União Europeia ainda
não sabem quem são – e, não sendo todos membros da União não estão sequer
habilitados a participar do seu governo. 36
Neste cenário, torna-se importante reafirmar a concepção de cidadania no
domínio da defesa da coisa pública, ou seja, é necessário conceder ao cidadão o efetivo
direito de tutelar pelo patrimônio público econômico. Diante das complexidades
existentes, num cenário de vulnarebilidade da res publica – crises econômicas, práticas
de corrupção e decisões exacerbadas – o cidadão deve atuar no sentido de protegê-la.
Desta forma, a União Europeia deve incentivar os Estados-membros à conceder
espaços cívicos no sentido de abertura ao cidadão para que possa defender o patrimônio
público pertencente a todos. A superação da crise passa pela cooperação entre governo e
sociedade como forma de criar mecanismos e instrumentos compartilhados e eficazes na
busca pela estabilidade financeira.
O cidadão é parte fundamental no processo de restabelecimento econômicofinanceiros dos Estados-membros, seja na atuação como contribuinte do sistema fiscal,
seja como controlador dos gastos públicos, seja como beneficiário dos serviços
públicos, entre outos papéis relevantes que assume na gestão pública.
36
SCHIMITTER, Philippe C. O que há para legitimar na União Europeia e como poderá isso ser feito?
In: Cidadania e novos poderes numa sociedade global. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian e
Publicações Dom Quixote, 2002. p. 65.
230
Conclusão
A União Europeia tem adotado medidas para reestabelecer a economia dos
Estados e conter as graves consequências da crise. A governança fiscal, política e
orçamentária dos Estados-membros exigida pelo Conselho Europeu na reforma do
Pacto de Estabilidade e Crescimento em 2005 consiste na adoção de regras,
procedimentos e instituições de forma a buscar tal estabilidade financeira.37
É importante mencionar também as medidas adotadas pela União Europeia
quanto à elaboração de um conjunto de regras em 2011. Neste contexto, entrou em
vigor em 13 de dezembro de 2011 cinco regulamentos e uma directiva – denominado de
six-pack – que se aplica aos 27 Estados-membros com algumas regras específicas para a
área dos Estados que adotam o euro como moeda, principalmente, em matéria de
sanções financeiras.38
No entanto, embora sejam importantes tais medidas, torna-se relevante salientar
que as causas e as consequências da crise não se reduzem aos aspectos econômicos ou
financeiros mas, diante de uma noção holística, devem ser identificadas outras
premissas que denotam um abalo mais profundo nos Estados-membros, conforme visto.
Neste sentido, Habermas afirma que a redução à perspectiva economicista da
crise é incompreensível e que a causa mais profunda da crise está presente na falta de
competências da União Europeia para harmonização necessária das economias
nacionais. Segundo o autor, o Pacto para a Europa repete o erro antigo evidenciado nos
compromissos assumidos pelos chefes de Governo juridicamente não vinculativos que
são
ineficazes
ou
não-democráticos,
tendo
que
ser
substituídos
por
uma
institucionalização das decisões comuns que seja insuspeita sob o aspecto democrático.
Para Habermas a União Europeia só conseguirá estabilizar-se a longo prazo se
os passos necessários para a coordenação das políticas relevantes pressionados por
imperativos econômicos não forem dados de acordo com o estilo de governativoburocrático, mas através de uma juridicização suficientemente democrática. 39
A governança consiste no paradigma essencial neste âmbito, por meio da adoção
de procedimentos, mecanismos e instrumentos necessários para o restabelecimento dos
Estados-membros. Tal perspectiva já foi evidenciada pela União Europeia.
37
Disponível em: http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/
38 Disponível em: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/
e http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/governance/2012-03-14_six_pack_en.htm
39
HABERMAS, Jürgen. Um ensaio sobre a Constituição da Europa. Lisboa: edições 70, 2012. p. 63 e 82.
231
No entanto, numa perspectiva de necessidade de juridicização democrática
identificada por Habermas, as políticas, os procedimentos e os instrumentos que se
inserem na governança fiscal exigida aos Estados-membros podem ser analisados e
implementados através da concepção da gestão pública responsável e participativa nos
moldes da New Public Governance.
Em suma, a pretensão da União Europeia quanto à sustentabilidade econômicofinanceira dos seus Estados-membros deve ser inserida no contexto da adoção de
medidas capazes de propor aos governos a tutela e a gestão participativa do patrimônio
público, sobretudo, auxiliá-los quanto à criação de espaços cívicos nas tomadas de
decisões e no controle social das finanças públicas. Esta perspectiva está centrada na
governança como um paradigma do direito fundamental à proteção do patrimônio
público no âmbito dos Estados-membros.
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