AÇÃO AFIRMATIVA E IGUALDADE DE OPORTUNIDADES*
Jacques d’Adesky**
1. A questão
A noção da igualdade regula a sociedade democrática contemporânea e
tornou-se a exigência moral segundo a qual todas as pessoas devem ser tratadas
da mesma forma como cidadãos. Todos são considerados iguais em referência a
qualidades constitutivas da natureza humana como a razão, a responsabilidade
moral, a liberdade. Nesse sentido, a igualdade supõe que consideremos as pessoas
diferentes como equivalentes, mas não forçosamente idênticas. De acordo com
essa lógica, as desigualdades de condição social existem, devendo ser eliminadas
ou corrigidas mediante um tratamento igualitário.
Essa igualdade formal entre pessoas significa também que, dentro de um
contexto democrático, reconhece-se que cada indivíduo possui certo número de
direitos, como a liberdade de locomoção, de voto, de expressão, de opinião, etc.
Contudo, para que haja verdadeiramente igualdade e liberdade, o princípio de igual
respeito entre os indivíduos deve ser plenamente aceito e disseminado na
sociedade. Esse princípio traduz-se pela idéia de que a igualdade entre os
indivíduos requer que cada um reconheça a igualdade em dignidade do outro e aja
em relação ao outro com espírito de fraternidade, independentemente das
diferenças de sexo, raça, nacionalidade, etnia, religião, etc.
Esse reconhecimento nem sempre é evidente para as pessoas, pois a sua
formulação privilegia antes de tudo a figura de um indivíduo abstrato que se tornou
o nosso denominador comum universal. Tampouco o nosso elo universal é
considerado um fundamento suficiente para estimular, por exemplo, ações ou
tomadas de decisões em favor simplesmente do respeito à pessoa humana. Essa
dificuldade de compreensão é de tal ordem que é mais fácil mobilizar a opinião
pública nacional ou internacional para defender os direitos humanos quando
caracterizamos que se trata nominalmente das violações dos direitos humanos de
que são vítimas os muçulmanos do Kosovo, etc.
Parece então necessário o uso de categorias ou “marcas” que expressem
diferenças para nos levar a tomar posições claras em favor das pessoas ou grupos
que são vítimas de privações ou de discriminação. Observa-se, por outro lado, que
essas mesmas categorias ou “marcas” tornaram-se muitas vezes objetos de nossos
próprios preconceitos. Manifestamos intolerância em relação aos judeus porque
somos católicos, criticamos invejosamente os argentinos porque somos brasileiros,
julgamos os baianos preguiçosos e os paulistas apressados demais porque somos
cariocas, etc.
2. A persistência do racismo e da intolerância
Se não ficarmos atentos às dificuldades em lidar com as diferenças,
poderemos ser levados a instrumentalizar os preconceitos para marginalizar,
discriminar, racializar as pessoas e os grupos que menosprezamos. O século XX foi
um terreno fértil para as manifestações de intolerância e de racismo. Chegou a
presenciar, em vários momentos e em países diferentes, atos bárbaros praticados
em grande escala, como a tortura, o genocídio, a limpeza étnica, etc.
O surgimento do neonazismo nas últimas décadas na Europa nos leva a
pensar que a sociedade ocidental não conseguiu até hoje eliminar o racismo, o antisemitismo, a xenofobia. Tudo se passa como se a sociedade tivesse aceito em
nome da democracia, portanto, da liberdade de expressão, a existência dessas
manifestações ou as tolerasse como formas veladas de hierarquização ou
discriminação.
Sem dúvida, o segundo termo da alternativa é demasiadamente pessimista.
Mesmo assim, queremos sublinhar, diante da persistência do racismo, do antisemitismo e de outras formas de intolerância, a imensa dificuldade em instaurar
uma sociedade verdadeiramente igualitária. Aliás, como bem observou Hannah
Arendt, os homens não nascem iguais, como formulado no artigo 1º da Declaração
Universal da ONU, de 1948, mas se tornam iguais como membros de uma
coletividade em virtude de uma decisão conjunta que garante a todos direitos
iguais. A igualdade, portanto, não é um dado, é uma construção elaborada
convencionalmente pela ação dos homens enquanto cidadãos de uma comunidade
política.
A relação existente entre a situação social precária da maioria da população
negra no Brasil e a condição de cidadania de segunda classe mostra toda a
atualidade da afirmação de Hannah Arendt. Desvenda que a exigência da
igualdade, quando prevalece a idéia de cidadão na sua formulação abstrata, pode
implicar, no sentido causal, a acomodação de importantes disparidades em termos
de raça, sexo, etc. A dificuldade vem precisamente do fato de que o espaço ao qual
se pode aplicar o conceito de igualdade privilegia a abordagem abstrata em
detrimento da multiplicidade de categorias em termos das quais a igualdade pode
também ser medida.
3. Ação afirmativa: natureza e singularidade
É precisamente para encontrar soluções de maior adequação à realidade
concreta que muitos países dispõem atualmente, ao lado de políticas universalistas
fundamentadas no princípio de não discriminação e, portanto, cegas diante das
diferenças, de medidas específicas que determinam a adoção da chamada ação
afirmativa em favor de pessoas portadoras de deficiência, minorias étnicas, grupos
religiosos, etc.
Nas democracias ocidentais, a experiência norte-americana de affirmative
action é apontada como um modelo de referência para os outros países. Contudo,
a realidade particular de cada sociedade acaba estimulando a busca de soluções
específicas. Na Grã-Bretanha, por exemplo, desde a sua concepção, as políticas
públicas são obrigadas a levar em consideração as necessidades reais e específicas
dos diferentes grupos sociais e culturais.
procurar,
de
uma
forma
abrangente,
No Canadá, a ação afirmativa deve
alcançar
níveis
de
representação
e
participação de pessoas portadoras de deficiência e de minorias étnicas no mercado
de trabalho que sejam eqüitativos se comparados com os níveis existentes da
população em geral.
Mesmo nos países que privilegiam a concepção de um Estado que intervém
num sentido estritamente universal, observa-se cada vez mais a introdução de
medidas particulares para melhorar a qualidade de vida de certas minorias ou
grupos sociais. Entre estes, a França adotou mediante a revisão constitucional de 8
de julho de 1999 e pela lei eleitoral de 6 de junho de 2000, e após muita polêmica,
a paridade das candidaturas políticas que visam assegurar maior presença da
mulher na Assembléia nacional.
As políticas de ação afirmativa não se limitam aos países ocidentais nem
foram inventadas stricto sensu nos Estados-Unidos. Na Índia, em 1919 e 1935, os
britânicos desenvolveram duas reformas eleitorais que estabeleceram um sistema
de representação parlamentar para promover certas castas assim como as
mulheres e as minorias cristã, muçulmana e sikh. Em 1948, no momento da sua
independência, a Índia introduziu um sistema de cotas que ampara as “classes
atrasadas” para garantir-lhes acesso a empregos públicos e às universidades.
Também na Malásia o governo adotou um sistema de cota em benefício da
população indígena em áreas tais como: admissão às universidades, direito de
posse, emprego e promoção no serviço público. Com referência ao Oriente Médio,
o Líbano destaca-se com as medidas de ação afirmativa tomadas não só em reação
à discriminação estrutural no local de trabalho, mas principalmente como meio de
corrigir desequilíbrios na distribuição de poder entre facções religiosas.
4. Do princípio de igualdade para a noção de eqüidade
Mesmo com a multiplicação de medidas de ação afirmativa em muitos países
democráticos, observa-se o surgimento constante de controvérsias a respeito da
necessidade ou não de adotar legislações específicas que determinem políticas para
solucionar fenômenos como o racismo, sexismo e outras formas de intolerância. As
controvérsias em torno destas iniciativas variam muito, quer em termos de suas
justificativas políticas, quer no modo de sinalizar legalmente as minorias e grupos
beneficiados por essas medidas.
No plano político, os programas de ação afirmativa resultam da compreensão
cada vez maior de que a busca de uma igualdade concreta deve realizar-se não
mais somente pela aplicação geral das mesmas regras de direito para todos, mas
também através de medidas específicas que levam em consideração as situações
particulares
de
minorias
e
de
membros
pertencentes
a
grupos
em
desvantagem. Considera-se que a referência a um indivíduo abstrato, percebido
como universal e reconhecido como cidadão, digno de igual respeito em razão de
seu status de agente racional, deve ter a preeminência na formulação de políticas
públicas. Observa-se, ao mesmo tempo, que tal referência torna-se insuficiente
para combater o preconceito, racismo, sexismo, etc. que permanecem na sociedade
impedindo o total reconhecimento da dignidade da pessoa.
A exigência moral desta perspectiva conduz a buscar uma dimensão mais
exigente da igualdade.
O que implica assumir racionalmente, no terreno de
políticas públicas, o caráter dialógico da pessoa humana no sentido que possui uma
dignidade inerente igual a todo ser humano e uma identidade individual portadora
de culturas construídas parcialmente por diálogos coletivos.
Significa também
reconhecer de modo subjacente que a pessoa é um indivíduo insubstituível e, ao
mesmo tempo, um membro de uma comunidade.
Essa percepção de que é preciso garantir o pleno reconhecimento da
dignidade da pessoa, deu lugar à inflexão do princípio da igualdade para a noção de
eqüidade. Possibilitou conferir à justiça social uma concepção fundamentada na
percepção
de
igualdade
de
oportunidades.
Isto
é
fomentar,
em
certas
circunstâncias, políticas públicas capazes de compensar, reduzir, mediante dotações
desiguais (portanto, mais eqüitativas) as disparidades que afetam minorias e
membros de grupos em situação de desvantagem por motivos racial, étnico,
religioso, etc.
No plano das normas jurídicas, o componente central do debate questiona a
natureza da discriminação positiva e os princípios que os norteiam no espaço
democrático.
Trata de mostrar que é possível e mesmo legítimo por parte do
Estado, lugar por excelência do universal e do cidadão, romper temporariamente
com o princípio da igualdade que supõe ignorar, de uma maneira ou de outra, as
diferenças
entre
os
indivíduos
e
de
considerar
pessoas
diferentes
como
equivalentes. Para tanto, invocam que o princípio da não discriminação que implica
que cada um seja tratado com igual respeito dentro de um conjunto idêntico de
direitos, mesmo que de fato o indivíduo seja inserido numa hierarquia de posições
que consagram a sua própria desigualdade, não é mais suficientemente adequado
diante da apreciação das desigualdades multiformes da sociedade.
Mesmo que se proceda com base no princípio da não discriminação, observase cada vez mais que as normas jurídicas contemporâneas destinadas a enquadrar
problemas sociais particulares, setoriais ou conjunturais levam a assinalar com
precisão as categorias destinatárias das normas assim editadas. A referência a um
indivíduo abstrato acaba perdendo sua força normativa diante da sinalização da
população por faixas etárias (jovens e adultos), categorias sociais (ativos,
aposentados, desempregados), escalas econômicas (ricos, pobres, sem-terra),
categorias de pertencimento (etnia, religião, cultura).
Esta concepção explica
portanto que o princípio de igualdade em direitos está cada vez mais suplantado
pela noção de igualdade concreta vinculada à constatação pragmática da existência
e da perpetuação de desigualdades.
5. A dimensão coletiva das oportunidades
No plano da reflexão teórica, essa dificuldade recorrente das sociedades
democráticas em concretizar a igualdade no seu sistema jurídico e social explica,
sem
dúvida,
a
crescente
importância
da
noção
de
igualdade
de
oportunidades. Tem contribuído esta última década para a tomada de consciência
de que as oportunidades de um indivíduo dependem também do seu pertencimento
social e comunitário.
Essa dimensão coletiva das oportunidades tem levado a
recomendar em certas circunstâncias medidas de igualização em benefício de
minorias e membros de grupos em desvantagem. O desenvolvimento das ciências
sociais
e
o
acúmulo
de
dados
estatísticos
produzindo
informações
sobre
desigualdades e indicadores sobre a mobilidade social contribuíram a revelar em
particular que as políticas públicas fundamentadas no tratamento uniforme e global
de todos os cidadãos, não sempre puderam oferecer condições para instaurar por si
só a igualdade de oportunidades.
No plano social, é importante reconhecer também que as reivindicações da
população relacionadas diretamente à carência de oportunidades econômicas,
negligências dos serviços públicos com educação e saúde, destituição cultural
sistemática, tiveram grande relevância no sentido de influenciar o Estado em vários
países democráticos para acolher uma concepção da justiça social mais atenta às
dificuldades por motivos de raça, etnia, sexo, etc.
As
reivindicações
mais
constantes
apontam
que
as
desigualdades
econômicas e sociais dos grupos vítimas do racismo, sexismo, etc. têm sido
concomitante com as desigualdades em matéria de exigências de reconhecimento
com base na idéia de que os seres humanos têm direito ao igual respeito. A falta de
consideração e de reconhecimento adequado têm sido denunciada como uma forma
de opressão e depreciação da imagem do grupo.
Este caráter negativo é tão
destruidor
diminuir
que
concorre
em
nível
coletivo
a
as
liberdades
as
oportunidades, as potencialidades assim como a reduzir as possibilidades de acesso
às riquezas e ao poder.
A reversão dessa situação tem sido, desde as décadas de cinqüenta e
sessenta, uma das principais preocupações políticas de grupos feministas e
africano-americanos nos Estados-Unidos. Reivindicações semelhantes aparecem no
Brasil a partir dos anos setenta com o surgimento do movimento indígena e do
movimento negro. Essas reivindicações políticas e sociais em torno da exigência do
reconhecimento de uma particularidade, do respeito do valor da identidade cultural,
apontam à concepção de uma política que faz das diferenças o fundamento mesmo
de um tratamento diferente, bem como de uma política restauradora da igualdade
com base na noção de discriminação positiva e do princípio da igualdade de
oportunidades. Essa concepção que procede do reconhecimento de uma situação
particular de uma minoria ou de um dado grupo em situação de desvantagem
mostra toda dimensão complexa da igualdade. Esta não é apenas uma questão
econômica ou de direito, é também uma questão moral em termos das aspirações
de igualdade, de respeito e de reconhecimento em função de uma especificidade,
de uma particularidade assim como do acesso igual aos bens e direitos
fundamentais.
Para que a idéia de um tratamento preferencial em benefício de minorias
ou membros de grupos em desvantagem possa ser aceito plenamente, é essencial
reconhecer a existência de desigualdades específicas (racismo, sexismo, etc.) e que
estas sejam consideradas profundamente injustas. Do contrário, a sociedade pode
ser levada a perceber um enfraquecimento do princípio de igualdade (igualdade
diante do imposto, igualdade perante a lei, perante a administração pública) que
estrutura a democracia e a ressentir como injustas as medidas preferenciais,
consideradas então como privilégios e não como medidas de igualização.
Para evitar este risco, a idéia de um tratamento preferencial deve também
ser fundamentada em argumentos éticos e sustentada por um saber empírico que
prova as razões históricas das desigualdades e demonstram, ao mesmo tempo, as
insuficiências das políticas igualitárias. A conjunção destas ordens de argumentos
éticos e do acúmulo de dados empíricos, é que permitirão à sociedade considerar
admissível a instauração de uma discriminação positiva destinada a reduzir ou a
compensar uma desigualdade básica.
É, portanto, necessário que a sociedade
tenha a clara percepção de que o princípio de igualdade de oportunidades para
todos não foi respeitado ou não funciona em razão da situação de desvantagem
daqueles que pertencem a uma minoria como grupo historicamente discriminado.
6. As cotas ou metas numéricas
Em sociedades que celebram os méritos, os talentos e a inteligência como
condição de ascensão individual, é com naturalidade que os programas de ação
afirmativa de diversos países enfatizam programas de melhor acesso ao emprego e
à universidade.
Espera-se, com estas medidas, abrir para os beneficiados
perspectivas reais de ascensão na hierarquia social e de melhor posicionamento na
sociedade. Estes tipos de ação são acompanhados às vezes de cotas ou metas
numéricas. Neste caso, a igualdade de oportunidades não é mais invocada em
nível individual, mas em relação a cada grupo. Interpreta-se, então, a igualdade de
oportunidades como consolidada quando se comprova a existência de uma
igualdade de resultados. Isto é, quando se consegue, num determinado período de
tempo, assegurar a cada grupo vagas proporcionais, em cada nível desejado da
escala social.
Trata-se, portanto, de uma visão proporcional da igualdade de
oportunidades que define a mobilidade social numa base comunitária.
Contudo, por ser vista como uma medida radical, a reserva de uma cota de
vagas é muitas vezes sujeita a críticas tanto da parte beneficiada, quanto da parte
preterida. Para os primeiros, a cota pode ser considerada como medida humilhante
que dilui o mérito de conquistas genuínas. Além disso, pode reforçar a imagem
depreciativa de que os beneficiários seriam incapazes de ter sucesso sem a ajuda
de uma proteção especial. Para os segundos, a reserva de vagas pode suscitar um
sentimento de profunda injustiça quando sentem o espaço de oportunidades
restringir-se, muito embora seu mérito pessoal fosse maior do que a capacidade
das pessoas beneficiadas.
Esta situação sem saída aparente vem sendo forçada pela postura da própria
sociedade que costuma encarar com naturalidade as diferenças de renda e status
social desde que resultem do mérito e da capacidade de cada um. Às vezes essas
diferenças atingem, em certas profissões, distorções exageradas legitimadas pela
idéia de que diante da exigência do mercado e da eficácia no trabalho deve-se
pagar o mais alto salário possível para o melhor profissional. Numerosos exemplos
que se enquadram nesta proposição encontram-se nas áreas da indústria do
entretenimento como o cinema e a televisão, assim como no meio do esporte, onde
uma minoria consegue enriquecer num espaço de tempo muito curto.
Várias
observações podem ser feitas sobre este assunto, sobretudo quando se observa
que o processo de globalização econômica conduz também a supervalorizar no
mundo dos negócios o espírito competitivo, o individualismo e a rivalidade em
detrimento da cooperação e do sentimento de solidariedade humana.
7. Limites e tensões da ação afirmativa
Mesmo que muitas ações afirmativas não definam metas numéricas, como as
cotas fazem, este aspecto do debate desvela a existência de vários limites
inerentes às políticas de igualização das oportunidades. Em primeiro lugar, há de
se compreender que essas ações não colocam em questionamento a estrutura
hierárquica e desigual das posições e de rendas existentes na sociedade. Elas
visam assegurar para os indivíduos uma repartição mais justa das posições
existentes. Não se preocupa com as razões fundamentais das desigualdades. Não
tem alcance para instituir uma verdadeira igualdade de oportunidade para
todos. No máximo pode reduzir a amplitude das desigualdades, em nenhum caso
suprimi-las.
Podem ocorrer às vezes tensões no seio da sociedade quando se aplicam
simultaneamente
os
princípios
da
igualdade
e
da
eqüidade,
tidos
como
antagônicos e não como complementares. Entretanto, se concordarmos em ir além
da causalidade linear, abrindo-nos para uma perspectiva dialógica que abriga ao
mesmo tempo as duas noções, compreenderemos que as políticas universais,
portanto iguais para todos, se não foram suficientes para solucionar fenômenos
como o racismo, o sexismo e outras formas de intolerância, podem e devem
conjugar-se com medidas específicas pensadas e formuladas para corrigir, reduzir
ou compensar as desigualdades particulares. A ação afirmativa conduz assim a
buscar uma dimensão mais exigente da igualdade, e não, de forma alguma, a
renunciar a ela.
Aliás, a experiência tem demonstrado em vários países que o aumento
expressivo de investimento público em educação e melhoramento dos serviços de
saúde para todos, se eleva diretamente a qualidade de vida, não necessariamente
atenua por si só os efeitos do racismo e da intolerância que permeiam essas
sociedades. Queremos alertar com esta observação que as políticas públicas,
mesmo bem intencionadas, são muitas vezes insuficientes quando pretendem
reduzir as disparidades raciais ou étnicas mediante a adoção de simples medidas
universais. Por definição, estas devem ser neutras diante das diferenças. Têm por
objetivo central a realização do bem-estar de todos por meio de medidas que não
levam em consideração as distinções de raça, cor, sexo, religião. É dentro desse
contexto que os programas de ação afirmativa, mesmo que sejam de dimensão
restrita, se mostram geralmente mais satisfatórios por serem concebidas numa
perspectiva que leva em conta as circunstâncias específicas e a natureza histórica
das fontes de desigualdades de que são vítimas certos grupos.
8. A perspectiva pragmática da ação afirmativa
Se a sociedade considera aceitável a existência de certas desigualdades, o
que então leva o Estado a promover em última instância tratamentos preferenciais
para os grupos em desvantagem?
Cremos que a resposta encontra-se em
argumentos baseados no conhecimento dos limites aceitáveis das desigualdades
existentes e na percepção que a sociedade se faz de seu próprio futuro diante do
princípio da igualdade de oportunidades.
Esta dupla avaliação tem um peso
significativo nas tomadas de decisão política.
Em primeiro lugar, permite
arregimentar o apoio da opinião pública em aceitar a instituição de medidas de
igualização respaldadas pela percepção de que certas minorias ou membros
pertencentes a certos grupos estão em desvantagem comparados a outros grupos
em
razão
da
existência
de
disparidades
exageradas
e
em
números
desproporcionais. Em segundo lugar, porque o cálculo custo/benefício referente a
um tratamento preferencial chega a ser visto como vantajoso para a sociedade
como um todo. Mesmo que não resulte, como já vimos, numa igualdade de fatos
para todos, tais medidas podem assegurar ao menos que os grupos beneficiados
não fiquem na extremidade mais desfavorecida em números desproporcionais
diante de outros grupos.
Esta concepção pragmática aponta, portanto, que em certas circunstâncias é
valioso para o Estado intervir com medidas específicas para aumentar o peso
relativo da representatividade de grupos em desvantagem, de modo a preservar a
coesão social, reduzir os possíveis conflitos e manter as desigualdades em um nível
aceitável.
Contudo, medidas preferenciais baseadas somente numa estreita
perspectiva pragmática sempre correrão o risco de esvaziamento rápido quando a
sociedade percebe ou acredita que os resultados alcançados, mesmo não tendo
maximizado satisfatoriamente as oportunidades dos desfavorecidos, não justificam
mais a manutenção daquelas medidas.
9. Ação afirmativa no Brasil
No Brasil, a adoção de medidas de ação afirmativa como ferramenta de
política
pública
é
ainda
recente.
Baseia-se
parcialmente
nesse
utilitarismo
pragmático (maximização do bem-estar geral) ao observar a reserva feita pela
Constituição de 1988 de um percentual de cargos e empregos públicos aos
portadores de deficiência, bem como as leis
específicas que garantem maior
proteção no mercado de trabalho para as mulheres e asseguram uma percentagem
mínima de 30% até um máximo de 70% de candidatas mulheres para a disputa de
cargos legislativos em níveis municipal, estadual e federal, com exceção de senado.
Em relação à população negra, verificam-se também alguns avanços
referentes a programas de ação afirmativa, mesmo que nem todos eles estejam
amparados por leis específicas. Podemos relembrar, por exemplo, os subsídios do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para projetos que visam a qualificação
profissional de pessoas negras bem como as leis que objetivam reduzir a
invisibilidade dos negros na propaganda e na publicidade (ver lei municipal da
cidade do Rio de Janeiro de autoria dos vereadores Antônio Pitanga e Jurema
Batista).
No ano de 2001, que coincide com a realização, na África do Sul, da
Conferência Mundial das Nações Unidas contra o Racismo, a Discriminação Racial, a
Xenofobia e Intolerâncias Correlatas, observa-se no Brasil um novo impulso para a
adoção de programas de ação afirmativa em prol dessa população. Por exemplo,
no Estado do Rio de Janeiro, a Lei Nº 3.708, de 9 de novembro de 2001,
regulamentada pelo Decreto Nº 30.766, de 4 de março de 2002, instituiu cotas de
até 40% para as populações “negra e parda” no acesso à Universidade do Estado
do Rio de Janeiro e à Universidade Estadual do Norte Fluminense. Atualmente esse
programa de cotas fixa uma reserva de 20% das vagas para alunos da escola
pública, 20% para negros e 5% para portadores de deficiência ou membros de
minorias étnicas. Além disso, os cotistas precisam comprovar renda mensal bruta
domiciliar por pessoa inferior a R$ 520.
Em âmbito federal, o Supremo Tribunal Federal expediu também em 2001
um edital de licitação que prevê cotas para negros nos serviços terceirizados do
próprio Tribunal. O Ministério da Reforma Agrária adotou nesse ano medidas
favorecendo candidatos negros em cargos terceirizados. Desde março de 2002, o
Ministério das Relações Exteriores incentiva o ingresso de afro-descendentes na
carreira diplomática mediante a concessão de bolsas-prêmio de vocação.
Em 2004, ampliou-se a política de ação afirmativa nas universidades com a
adesão às cotas de um total de 13 instituições públicas de ensino. O governo
federal instituiu também o Programa Universidade para Todos (ProUni) destinado à
concessão de bolsas de estudo integrais e bolsas de estudo parciais de 50% para
estudantes dos cursos de graduação e seqüenciais de formação específica, em
instituições privadas de ensino superior. A bolsa integral é dada a quem tem renda
familiar per capita não superior a 1,5 salário mínimo e a parcial a quem tem renda
familiar per capita que não exceda três salários mínimos. Percentual de bolsas de
estudo é destinado à implementação de políticas afirmativas de acesso ao ensino
superior de autodeclarados negros e indígenas.
São medidas ainda limitadas diante do conjunto de privações enfrentadas
pela população negra, tais como a carência de oportunidades econômicas, a
negligência dos serviços públicos de saúde e de ensino, chegando até mesmo à
pobreza extrema para uma fração importante dessa população. Essa situação pode
ser ilustrada pelo relatório de Ricardo Henriques sobre a desigualdade racial no
Brasil, que aponta a existência de um “Brasil branco” cerca de 2,5 vezes mais rico,
em termo de renda, do que o “Brasil negro”. No campo da educação escolar, a
desigualdade, expressa pelo diferencial de 2,3 anos de escolaridade entre brancos e
negros, se mantém absolutamente estável entre as gerações, mesmo tendo a
escolaridade média dos brancos e dos negros aumentado de forma contínua ao
longo do século XX.
O abismo que separa os brasileiros considerados brancos e os de
ascendência africana pode ser ilustrado também pelo índice de desenvolvimento
humano (IDH) desagregado pela cor.
Este aponta que os afro-descendentes
(pretos e pardos), se considerados à parte, ocupariam a 108ª posição no ranking
proposto pelo relatório do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), enquanto os brancos deteriam a 48ª posição, sendo que o Brasil, no seu
conjunto, está na 68ª posição entre os 175 países estudados. Essa constatação
traduz
claramente
a
existência
de
uma
situação
privilegiada
desfrutada
coletivamente pela população branca. Significa, ao mesmo tempo, que os negros,
tomados coletivamente, estão na extremidade mais desfavorável da população, o
que corresponde também a uma situação de desvantagem desproporcional em
relação aos brancos.
10. A exigência da ação afirmativa
As disparidades extremas postas em evidência expressam precisamente a
exigência de medidas eqüitativas em beneficio da população afro-descendente,
visando a igualização de oportunidades de acesso a melhores empregos, educação
superior, serviços de saúde adequados, etc., pois os resultados das políticas
universalistas adotadas por vários governos apontam claramente que estas não
tiveram bom êxito em solucionar as desigualdades raciais. Nessa perspectiva, não
se pode pensar a política de ação afirmativa como sinônimo de simples metas de
inclusão a serem alcançadas. Tampouco deve ela ser vista como pura correção de
rota, limitada a reduzir ou compensar as desigualdades sócio-econômicas. Tais
concepções tendem a desconsiderar a complexidade do racismo.
Ao adotar uma estratégia de ação afirmativa, é necessário que esta seja
acompanhada de medidas paralelas de combate ao racismo. Do contrário, arisca-se
a implementar programas voltados somente para os efeitos e não para as causas e
a natureza histórica das fontes de desigualdades raciais. Para chegar à melhor
expectativa de resolução possível, preconiza-se que tais programas sejam
formulados com base em um diagnóstico tanto dos efeitos do racismo como das
suas causas específicas. Entre as causas, há que destacar o menosprezo racial
como também a falta de uma justa consideração do valor da história e da cultura
dos negros. Ambas representam uma privação fundamental que tem influência
crucial na determinação das condições materiais e da qualidade de vida da
população afro-descendente.
Com efeito, sem desconsiderar o peso das desigualdades econômicas e
sociais, é preciso compreender que a desvalorização da história e da cultura de
origem africana e a depreciação pela mídia da imagem dos afro-descendentes
constituem um dano moral, uma denegação de reconhecimento igualitário. Esse
duplo menosprezo pode despertar em certas pessoas o ódio a si mesmas, bem
como a tortura de uma baixa auto-estima, concorrendo, ao lado das desigualdades
sócio-econômicas, para fixar a população afro-descendente no patamar inferior da
escala social. Em nível individual como no plano coletivo, a natureza substancial da
falta de igual consideração e de reconhecimento adequado de sua imagem e das
particularidades históricas e culturais contribuem para diminuir as liberdades, as
oportunidades, as potencialidades, assim como para reduzir as possibilidades de
acesso à riqueza e ao poder.
11. Controvérsias em torno da ação afirmativa
Essas ressalvas sublinham que não deve ser simples, numa sociedade
racialmente hierarquizada como o Brasil, admitir sem controvérsias a instauração
de medidas especiais em beneficio da população afro-descendente. E, na medida
em que a agenda política deu certa ênfase ao sistema de cotas, isso não apenas
favoreceu o questionamento da sua eficácia como também privilegiou o debate
entre os que estavam simplesmente a favor e os que estavam contra, sem dar
conta da abrangência e complexidade do assunto. Aumentou igualmente a distância
entre, de um lado, as lideranças do Movimento Negro e personalidades do meio
político mais sensíveis e abertas a uma política de inclusão dos negros, e, de outro
lado, uma parte do mundo universitário mais fechada e convicta de que o problema
do negro é antes de tudo social. Entre os políticos de expressão nacional que
apóiam a política de ação afirmativa, observa-se uma linha apartidária que inclui
nomes como Fernando Henrique Cardoso, Marco Maciel, José Sarney, Anthony
Garotinho, Lula da Silva, Benedita da Silva, Paulo Paim, José Serra e Ciro Gomes.
Este último, anteriormente contra, mudou de posição durante o debate televisivo
entre os principais presidenciáveis no dia 3 de outubro de 2002.
Os dados do relatório do CEAP O racismo em números: atitudes raciais no
Rio de Janeiro confirma todo o potencial polêmico do assunto. Mostram também
que, na medida em que o nível educacional dos entrevistados cresce, diminui o
apoio à implantação de programas de ação afirmativa no país. Essa resistência
explica-se igualmente pelo fato de que as medidas de ação afirmativa concentramse geralmente no campo do ensino superior e no acesso ao mercado de trabalho.
Objetivam reduzir as desigualdades desproporcionais existentes entre os grupos de
raça/cor, impulsionando a mobilidade social ascendente e o aumento do peso
relativo, nas camadas sociais superiores, dos grupos em situação de desvantagem.
Para a população afro-descendente, ação afirmativa significa concretamente criar
ou reforçar as oportunidades para a classe média negra, apoiar medidas para o
surgimento de uma elite ou de uma burguesia negra. Tais medidas, por outro lado,
podem ocasionar o acirramento na competição pelo mercado de trabalho, assim
como desvelar um racismo mais aberto e agressivo por parte de alguns setores da
população até então privilegiada. A expansão substancial das oportunidades reais
em beneficio dos negros questiona, portanto, a situação de privilégio de que a
população branca tradicionalmente desfruta em termos de aquisição de bens
materiais e de posições de prestígio.
12. Quem é negro?
Com raras exceções, observa-se também que os intelectuais e formadores de
opinião tampouco compreendem as especificidades do racismo no Brasil.
Não
entendem que uma política consistente de luta anti-racista passa por ações
específicas, sem prejuízo de soluções tradicionais que focalizam a luta contra a
pobreza. Além disso, alguns tendem a evitar a discussão alegando que no Brasil
não se sabe direito quem é negro. Subentende-se dessa forma que a mistura racial
tem diluído tanto a população que se torna difícil discernir quem é pardo, mulato,
preto, negro, etc.
Diante desta realidade difusa, o bom senso recomendaria
mesmo em se preocupar com os problemas sociais e econômicos e não com o
racismo.
Tal argumentação é comum nos debates.
pertinência
ou
não
de
ação
afirmativa
Surge quando se levanta a
destinada
as
populações
afro-
descendentes. Sem desconsiderar a importância da polêmica, a constatação da
exigência de um grande número de categorias raciais em termos de cor tem o
mérito de obrigar-nos a encarar a questão, mesmo que possamos considerá-la
como maliciosa. Não só assinala a exigência jurídica em definir as pessoas ou
grupos suscetíveis de beneficiar-se de políticas específicas, mas relembra também
a ambigüidade e indeterminação das categorias raciais. Para nos ajudar a resolver
estes dilemas, há de se reconhecer que o termo negro é uma categoria
convencional tanto quanto o branco. Agrupa todas as gradações, que vão do pardo
até o preto, incluindo a cor de cobre.
Da mesma forma, a categoria branco
abrange também cores diferentes, já que os brancos não são verdadeiramente
brancos. Além disso, observa-se que a multiplicação de categorias relacionadas
com a cor da pele, formato de rosto e textura dos cabelos é um fenômeno comum
em sociedades multirraciais. Traduz o anseio das pessoas em agrupar os outros
em determinados grupos raciais ou de cor, o que é em um exercício banal. Mas
pode corresponder às vezes a um desejo de hierarquizar os outros numa escala
racial e cromática.
Essas observações aparentemente sem muita importância mostram o que
está em jogo não é tanto a cor da pele, o formato do rosto, mas o racismo que
conduz a comportamento de menosprezo em relação às pessoas ou grupos
humanos aos quais se atribui uma inferioridade racial, com base na idéia de que as
características intelectuais ou morais de tais pessoas ou grupos são conseqüências
diretas de suas características físicas ou biológicas. Entendemos por essas razões
que restringir a compreensão do racismo a um simples fenômeno de pigmentação é
muito pouco. Também, do ponto de vista da luta anti-racista, não é relevante
dividir as categorias em preto, pardo, mulato, negro como se fossem categorias
excludentes. É um falso problema, pois todos sofrem dos efeitos, em grau variado,
da discriminação subjacente demonstrado por inúmeros estudos universitários,
dados estatísticos governamentais. Todos são vulneráveis a passíveis privações na
forma de menor expectativa de vida, de falta de igualdade de oportunidades, mas
também de danos psicológicos, o que contribui a restringir o grau de participação
da vida social, política, econômica e cultural do país.
Em vez de perguntar quem é negro, é, portanto, preferível questionar quem
sofre de privações por motivos de raça, cor da pele ou de pertença étnica. Essa
nova formulação ajuda a resolver o dilema da cor assim como sinalizar melhor as
pessoas ou grupos discriminados dentro de uma perspectiva de norma legal.
13. A remoção das privações
Sem dúvida, a política de ação afirmativa questiona de modo singular as
desigualdades raciais, na medida em que assegura que minorias e membros de
grupos em desvantagem não permaneçam, em números desproporcionais, na
extremidade mais desfavorecida
diante dos outros grupos raciais e étnicos.
Requer, a fim de garantir um patamar mínimo de igualdade de oportunidades para
todos, que, além da igualdade dos direitos de ir e vir, de livre expressão e de voto,
sejam incluídas diversas outras variáveis, como o acesso à universidade e aos
serviços de saúde de qualidade, o acesso em pé de igualdade ao emprego, ao
crédito financeiro, a uma expectativa de vida decente, ao direito a uma imagem
adequada na mídia, etc.
A dimensão das privações é tanto mais importante quando se reconhece que
as desigualdades sócio-econômicas são cumulativas com a discriminação racial que
tem por sua vez efeitos negativos como a alienação dos próprios discriminados e a
diminuição
da
auto-estima.
Essa
situação
mostra
precisamente
que
as
reivindicações para adotar medidas de igualização de oportunidades, ainda que diga
respeito às desigualdades econômicas e sociais, são fundamentalmente questões
morais, pois nascem de sentimentos de indignação e de humilhação provocados
pelo racismo que nega a estas pessoas a igual dignidade e consideração. O pleno
reconhecimento dos direitos da população afro-descendente é portanto uma das
tarefas mais importantes de nosso tempo. Implica o apoio substantivo do Estado,
mediante adoção de políticas de ação afirmativa, como solução temporária para se
contrapor aos efeitos da discriminação.
Enquanto essa população estiver em posição vulnerável e em situação de
desvantagens sociais e ocupacionais, a concretização deste processo não estará
apenas no apoio do Governo, mas, antes de tudo, na mudança de comportamento
das
pessoas.
Isto
requer
a
compreensão
mínima
de
que
o
modelo
de
hierarquização racial é produto da história colonial e resulta também de
oportunidades negadas e de injustificável exclusão social que perduram até
hoje. Significa, portanto, que a discriminação racial não é uma questão que diga
respeito
somente aos discriminados, mas concerne a população no seu todo,
incluindo os seus beneficiários. Impõe-se, por isso mesmo, uma articulação dos
grupos vítimas do racismo com as outras organizações da sociedade civil para
denunciar e combater práticas discriminatórias em todas as frentes.
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Janeiro, 2000.
RESUMO: O propósito do artigo é o de refletir sobre as ações afirmativas tendo por
centro da abordagem as seguintes questões: a persistência do racismo e da
intolerância; ação afirmativa: natureza e singularidade; o princípio de igualdade
para a noção de equidade; a dimensão coletiva das oportunidades; as cotas ou
metas numéricas; limites e tensões da ação afirmativa; a perspectiva pragmática
da ação afirmativa; a ação afirmativa no Brasil; a exigência da ação afirmativa;
controvérsias em torno das ações afirmativas; quem é negro e a remoção das
privações.
Palavras-chave: ação afirmativa, racismo, equidade, cotas.
* Versão atualizada do texto “A exigência de políticas de ação
afirmativa no Brasil”, publicado na revista Proposta, FASE, nº 96,
março/maio, Rio de Janeiro, 2003.
** O autor é Economista, Doutor em Antropologia Social pela USP, Pesquisador do
Centro de Estudos das Américas da Universidade Candido Mendes.