REVISTA DA
PROCURADORIA-GERAL
DO MUNICÍPIO
DE PORTO ALEGRE
EDIÇÃO ESPECIAL – OUTUBRO 2000
QUE GRAU DE EXCLUSÃO SOCIAL
AINDA PODE SER TOLERADO POR UM
SISTEMA DEMOCRÁTICO?
FRIEDRICH MÜLLER
Tradução: Peter Naumann
ANO 2000
PORTO ALEGRE
PGM
Prefeito
Raul Pont
Vice-Prefeito
José Fortunati
Procurador-Geral do Município
Rogerio Favreto
Coordenador-Geral e Procurador-Geral
Substituto
Jorge Cesa Ferreira da Silva
Coordenadora de Assuntos Jurídicos
Vaneila Magali Müller Fuhro
Coordenador de Assuntos Administrativos
Paulo Ricardo Rama
Chefe de Gabinete
Evelise de Souza e Silva
Assessoria Especial
Adriana Mendes Oliveira de Castro
Edmilson Todeschini
Gustavo Nygaard
Luis Renato Ferreira da Silva
Roberta Irber Redel
Vinício Rossetto
Assessor Comunitário
Augustinho Albino Dreyer
Assessor de Informática
Rogério Ferreira Fraga
Oficiais de Gabinete
Laura Elisa Lopes Kegles
Maria Cristina Tamiozzo da Silva
Equipe de Patrimônio e Domínio Público
José Luiz Alimena (Chefe)
André Santos Chaves
Bruno Miguel Gil
Jacqueline Maria de Oliveira do Couto e Silva
Mauro de Almeida Canabarro
Assistência Jurídica ao Programa de
Desenvolvimento do Município
Márcia Rosa de Lima (Chefe)
Cláudia Aguiar Barcelos
Equipe de Assuntos Fiscais e Tributários
Maria Angélica Freitas da Silva (Chefe)
César Emilio Sulzbach
Eduardo da Silva Christ (Assessor Jurídico)
Eduardo Silva de Oliveira
Gamaliel Valdovino Borges
Ana Lúcia Haertel Miglioransa
Maren Guimarães Taborda (Assessora Jurídica)
34 (81) (05)
P 853 r
Equipe de Assuntos de Urbanismo e Meio
Ambiente
Marcelo Dias Ferreira (Chefe)
Cândida Silveira Saibert
Cláudio Hiran Alves Duarte
Laura Antunes de Mattos
Napoleão Corrêa de Barros Neto
Equipe de Assuntos de Pessoal Celetista
Jane Machado da Silva (Chefe)
Jacqueline Brum Bohrer
José Francisco Teixeira Pinto
Lourdes Veneranda Camaratta
Rogério Scotti do Canto
Rogério Quijano Gomes Ferreira
Equipe de Assuntos de Pessoal Estatutário
Heron Nunes Estrella (Chefe)
Alexandre Molenda
Andréa Teichmann Vizzotto
Bethânia Regina Pederneiras Flach
Carmen Regina Vilar Dugacsek
Cristiane Catarina de Oliveira Ferreira
Gustavo Borsa Antonello
Equipe de Licitações e Contratos
Carmen Lúcia de Barros Petersen (Chefe)
Carin Simone Prediger
Cibele Aline Volkmann
Jorge Augusto Garcia Pacheco
José Adão Figueiredo dos Santos
Equipe de Assitência Jurídica Municipal
Paulo de Tarso Vernet Not (Chefe)
Carlos Roberto da Costa Aquines
Márcia Leipnitz Rauber
Armando José da Costa Domingues
Equipe de Serviços Públicos
Ana Luísa Soares de Carvalho (Chefe)
Cláudia Padaratz
Leila Maria Reschke
Eduardo Mariotti
Comissão Editorial da Revista
Vaneila Magali Müller Fuhro (Coordenadora)
Águeda Pahim (Secretária)
Bruno Miguel Gil
Evelise de Souza e Silva
Jorge Cesa Ferreira da Silva
Marcelo Dias Ferreira
Rogério Scotti do Canto
Conselho Editorial
Almiro do Couto e Silva
Celso Antônio Bandeira de Mello
Eros Roberto Grau
Juarez Freitas
Judith Hofmeister Martins-Costa
Rogerio Favreto
PORTO ALEGRE. PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE. Revista da Procuradoria
Geral do Município de Porto Alegre. Porto Alegre: Unidade Editorial da
Secretaria Municipal da Cultura, out. 2000, Ed. Especial. 60p.
1. DIREITO EM GERAL-BRASIL-PERIÓDICOS
CDU: 34 (81) (05)
Bibliotecário Responsável: Fernando Telles de Paula
CRB: 10/1118
APRESENTAÇÃO
Rogerio Favreto
Procurador-Geral do Município de Porto Alegre
Mestrando em Direito pela PUC/RS
A presente edição especial da Revista da ProcuradoriaGeral do Município de Porto Alegre é homenageada com a
veiculação da tradução de duas singulares conferência
ministradas pelo Prof. Dr. Friedrich Müller nesta capital, em
evento realizado nos dias 25 e 26 de agosto de 1999, sobre os
“Desafios Contemporâneos da Democracia”.
Na oportunidade em que comemoramos um ano da
importante passagem em nossa cidade desse professor, emérito
da Universidade de Heidelberg, Alemanha, e que somos
novamente brindados com nova conferência sobre “Medidas
Provisórias”, editamos com satisfação a presente publicação,
contendo a versão traduzida das conferências proferidas em
Porto Alegre/RS, no auditório da Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, no evento intitulado
Desafios Contemporâneos da Democracia, que objetivou refletir
sobre “QUE GRAU DE EXCLUSÃO SOCIAL UM SISTEMA
DEMOCRÁTICO AINDA PODE TOLERAR?”, no qual o autor aborda
questões sobre exclusão, globalização e Democracia.
Necessário, inicialmente, registrar os agradecimentos
especiais ao autor que, gentilmente, disponibilizou os textos
ora publicados, mormente pelo intuito de permitir o acesso e a
difusão dessas reflexões aos operadores do Direito no Brasil.
Merece ainda registrar os cumprimentos à excelente e precisa
tradução do intérprete Peter Naumann, que atuou também
como incentivador do evento e dessa publicação, bem como ao
colega, Procurador-Geral Substituto, Dr. Jorge Cesa Ferreira
da Silva e à Profa. Dra. Cláudia Lima Marques (UFRGS), que, à
época, coordenaram o evento.
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [5]
Esta publicação, como o próprio título do tema versado
indica, tem o precípuo objetivo de registrar a inserção políticosocial da nossa Procuradoria-Geral do Município, dentro de uma
proposta de ampliação das áreas temáticas trabalhadas na
administração pública e no meio jurídico. Temos desenvolvido
diversos seminários e cursos voltados ao aperfeiçoamento e à
qualificação técnica dos nossos procuradores, mas também
voltados a uma reflexão ampliada em temas da Ciência Política,
Sociologia e Economia, muito bem representados pela amplitude
e interdisciplinariedade dos ensinamentos ministrados pelo Prof.
Dr. Friedrich Müller, ora corporificados nesta publicação.
Afora isso, a presente edição especial da nossa já
consagrada revista de publicação anual, sempre voltada ao
Direito Público e com enfoque na consolidação do Direito
Municipal, tem reservado espaço para veiculação de artigos e
estudos sobre a conjuntura político-jurídico do nosso país e
também no cenário internacional. Assim, este trabalho se insere
dentro da filosofia de gestão que associa a orientação e
viabilização jurídica das políticas públicas locais sem, contudo,
dissociar do contexto nacional e mundial que se encontra o
ente municipal.
Nesse sentido, o questionamento central lançado pelo
Prof. Müller e que pautou o trabalho ora publicado, objetiva o
aprofundamento das discussões em torno de questões atuais
relativas à efetividade do princípio democrático, em especial
diante do acelerado processo de globalização.
As conseqüências da globalização na sociedade
democrática já são bem marcantes e têm fortalecido o retorno
do individualismo como característica da sociedade vigente,
como forma de “sobrevivência” do homem diante da grave
crise social, decorrente do aumento da omissão socioeconômica
do Estado que, em cumprimento à política patrocinada pelos
organismos financeiros internacionais, coloca em constante
“xeque” a soberania nacional e, por conseqüência, a proteção
e o necessário fortalecimento da cidadania.
Esse individualismo se transforma num imperativo de
[6] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
subsistência para cada um na sociedade, levando a perder o
sentimento de coletividade e solidariedade, comprovando a
dificuldade dos interesses individuais evoluírem para gerais pela
própria atomização da livre concorrência muito acentuada no
capitalismo da sociedade civil, conforme já destacava Hegel
ao analisar a superação dialética do liberalismo individualista
(homem privado) para cidadão, dentro da etapa de evolução
da “sociedade civil” para o “Estado”.
Para o professor alemão, a globalização deve ser
enfrentada com o fortalecimento da democracia por meio da
mobilização dos democratas, bem como esse processo deve
ser melhor estudado e avaliado quanto aos efeitos complexos
que produz na sociedade, mas sempre com o norte voltado
para a preservação da democracia, diante dos limites de
exclusão social que o próprio sistema democrático pode
suportar.
O autor deste brilhante texto trabalha com a idéia de
humanização e civilização do processo de globalização, mediante
medidas de fortalecimento do Estado Nacional no plano interno
e medidas inter ou supranacionais, como a cooperação de
sistemas regionais, na qual inclui o Mercosul e a União Européia,
porque a própria globalização é transnacional. Associado a isso,
sustenta o fortalecimento das ações da sociedade civil, tanto
espontâneas quanto organizadas e interligadas em rede, de
regra articuladas por organizações não-governamentais, bem
como as formas de exercício da democracia representativa,
ao estilo do caminho do orçamento participativo desenvolvido
e executado na capital gaúcha, como forma de gestão e controle
social do Estado.
Diante do atual processo de fragilização da democracia
e do direito, pela equivocada inversão da vontade e do interesse
pessoal sobre o interesse público, estamos assistindo ao
desaparecimento das garantias sociais e à quebra da concepção
originária de soberania nacional com base no desenvolvimento
auto-sustentado. Ainda, a violência ao Estado Democrático de
Direito é agravada pelo domínio da mídia, mesmo quando a
detenção de controle da comunicação social depende da outorga
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [7]
estatal, mas que tem sido banalizada e não informada por
critérios objetivos, públicos e transparentes de respeito à
igualdade de todos os cidadãos. Logo, é desafio imprescindível
do Estado Democrático Contemporâneo enfrentar o controle
que um número irrisório de indivíduos detém sobre a mente da
sociedade.
As reflexões oportunizadas pela qualificada análise e
proposições articuladas pelo Prof. Müller conduzem, no meu
sentir, a necessidade de reinvenção do Estado Democrático de
Direito, no sentido de acompanhar as evoluções sociais e
econômicas e voltá-lo à orientação de políticas públicas
socializantes (contrapostas a lógica do mercado que produz
muitas desigualdades). Nesse aspecto, os juristas e teóricos
da democracia consciente da crise radical do Estado Moderno,
possuem importantes tarefas nesta reinvenção, motivo pelo
qual se espera que esta contribuição doutrinária auxilie na
reflexão e proposições dos operadores do Direito e demais
estudiosos das áreas sociais e políticas.
Para esse avanço da nossa democracia, necessário ainda
que as esferas públicas de controle e indução do Estado
funcionem como catalizadores externos da prática da cidadania,
mediante normatização própria de novos espaços de decisão,
em que os indivíduos sejam valorizados pessoalmente ou por
sua organização em grupos, mas acima de tudo, que atuem
numa dimensão global para tensionar e até subordinar as
decisões do Estado, valorizando e reeducando o povo para novas
práticas de democracia direta, pautadas pela liberdade,
pluralidade e igualdade no exercício pleno do direito de
argumentação e decisão.
Essa dimensão deve partir do pressuposto que a
Constituição Federal alçou a participação popular na gestão do
Estado como direito fundamental do cidadão. O próprio Prof.
Müller já advertiu que “a democracia moderna avançada não
é simplesmente um determinado dispositivo de técnica jurídica
sobre como colocar em vigor textos de normas; não é portanto,
apenas uma estrutura de textos, o que vale essencialmente
para o Estado de Direito. Não é tão-somente ‘stactus activus’
[8] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
democrático. Além disso, ela é – (...) – o dispositivo
organizacional para que prescrições postas em vigor de forma
democrática também caracterizem efetivamente o fazer do
Poder Executivo e do Poder Judiciário”1 .
Enfim, o avanço e reinvenção do sistema passa por
uma nova fase democrática, que o garanta, via instituições
de democracia direta, operando nos interstícios do processo
eleitoral de caráter representativo. Significa combinar o
poder representativo com novas regras de direito público
“não-estatal”, já esculpidas no texto constitucional com a
garantia do pleno exercício da cidadania e participação
popular. A sua validade e eficácia deve operar dentro dos
próprios limites constitucionais, mas moldando uma nova
conformação à antiga cidadania formal.
Portanto, mais uma vez cumpre sublinhar que esta
publicação insere-se dentro das funções que a ProcuradoriaGeral do Município de Porto Alegre tem desempenhado, com o
firme propósito de uma maior interação no meio jurídico
externo, tanto sob o ponto de vista reflexivo como propositivo,
voltado à transformação social do Estado e efetivação dos
princípios constitucionais da Administração Pública. Também,
objetiva consolidar uma nova cultura jurídica, interdisciplinar
e mais próxima da realidade político-social.
Ainda, a presente publicação simboliza a política desta
Procuradoria de estabelecer relações efetivas de parceria com
outros órgãos jurídicos e entidades representativas dos demais
operadores jurídicos, uma vez que o evento originário das
conferências do Prof. Müller foi promovido conjuntamente com
o Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul. Contou também, com o apoio da
Secretaria Estadual da Justiça e Segurança Pública, Ordem do
Advogados do Brasil – Seccional do RS, Tribunal Regional Federal
da 4ª Região, Associação dos Procuradores do Município de
Porto Alegre, Associação dos Juizes do RS (AJURIS), Fundação
1
MÜLLER, Friedrich. QUEM É O POVO? A Questão Fundamental da Democracia. São
Paulo: Max Limonad, 1998. p.114-5.
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [9]
Escola do Ministério Público, Escola Superior da Magistratura
Federal e Fundação Procurador Pedro Jorge de Mello e Silva.
Deste modo, espera-se alcançar à sociedade local e
nacional, a presente publicação como contribuição para a
afirmação do Estado Democrático de Direito, não apenas do
ponto de vista formal, mas acima de tudo, mais efetivo e
indutor da cidadania como instrumento de gestão coletiva e
pública na nossa sociedade.
[10] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
INTRODUÇÃO
Jorge Cesa Ferreira da Silva
Procurador-Geral Substituto do Município de Porto Alegre
Mestre em Direito Civil pela UFRGS
Professor da UNISINOS, PUC/RS
Escola Superior do Ministério Público e
Escola Superior da Magistratura - AJURIS.
O texto que segue é a tradução das conferências
pronunciadas pelo Prof. Dr. Friedrich Müller em 26 e 27 de
agosto de 1999, no Salão Nobre da Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Intitulado aqui,
sinteticamente, de Desafios Contemporâneos da Democracia,
o evento foi a reprodução, para o público gaúcho, das
conferências originalmente apresentadas em Belo Horizonte,
poucos dias antes. Tanto lá quanto aqui, aqueles que
presenciaram as palestras e participaram dos debates tiveram
a chance de assistir a conferências que, de modo incomum,
aliaram atualidade e abrangência temáticas com expressiva
reflexão e densidade intelectual, características marcantes da
carreira de Friedrich Müller.
Friedrich Müller nasceu em 1938, em Eggenfelden,
Alemanha. Estudou Direito e Filosofia, dedicando-se após o
doutorado à carreira acadêmica. Na Universidade de Heidelberg,
onde é professor emérito, foi responsável pelas cátedras de
Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito Canônico,
Filosofia do Direito e do Estado e Teoria Geral do Direito. Essa
abrangência de conhecimentos se refletiu na sua vasta obra,
que, com reconhecida originalidade, se estende da Teoria do
Direito ao Direito Constitucional, da Sociologia à Política. É
dele uma das mais instigantes teorias jurídicas modernas, a
Teoria Estruturante (ainda não traduzida para o português),
bem como um dos mais importantes estudos jusmedotológicos,
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [11]
a Metódica Jurídica (também não traduzido para o português,
mas acessível em língua francesa), atualmente na sétima edição
alemã. Nos últimos tempos, Friedrich Müller tem voltado suas
análises aos problemas políticos mundiais, sendo especialmente
preocupado com a democracia, tema central do texto ora
publicado.
O problema enfocado pelo autor é nuclear no discurso
político democrático e, talvez exatamente por isso, poucas
vezes enfrentado: qual o grau de exclusão social que um sistema
democrático, para manter-se como tal, pode aceitar. Em outras
palavras, considerando as distorções e as desigualdades internas
entre os membros das comunidades políticas, qual a fronteira
que separa uma verdadeira democracia, entendida em seu
sentido material, de uma “democracia” representada
exclusivamente pela adoção de certos procedimentos formais
de decisão política.
A solução da questão proposta não é buscada por meio
de uma metodologia de descrição estática da realidade, a
ensejar respostas meramente baseadas em relações entre dados
formais, do tipo grau de pobreza x democracia, ou nível de
escolaridade x democracia. Ao contrário, o autor parte do
pressuposto de que a democracia, muito mais do que uma
realidade dada, é um processo, processo em contínua expansão,
em busca necessária por uma melhor e mais justa repartição
dos benefícios sociais e pela real e mais ampla atribuição, à
coletividade, da responsabilidade decisional acerca dos destinos
dessa mesma comunidade. Disso decorre, em primeiro lugar, a
necessidade de compreensão, para os fins do texto, da
dinamicidade envolvida pelos elementos componentes da solução
da questão, notadamente a do conceito de exclusão. Em
segundo lugar, disso também decorre a constatação de que os
abalos à democracia, conseqüentes da exclusão social, não se
estabelecem da noite para o dia, sem a possibilidade de
instrumentos de alarme, nem se realizam sem o percurso de
um caminho mais ou menos identificável pelo observador atento.
O texto parte do conceito jurídico de povo, apresentando-se nesse aspecto como uma continuação natural de Quem
[12] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
é o povo? A questão fundamental da democracia, trabalho do
autor recentemente publicado no Brasil e que rapidamente
esgotou uma primeira impressão.1 Os conceitos desenvolvidos
naquele texto, voltado à análise da legitimação democrática,
são aqui reutilizados, apresentando-se quase como pressupostos
de compreensão. Assim, exemplificativamente, os distintos
prismas do conceito jurídico de povo2 : povo ativo, povo como
instância de atribuição de legitimidade, povo destinatário das
prestações civilizatórias do Estado e povo ícone.
O povo ativo é composto pelos titulares dos direitos
eleitorais ativos e passivos. O povo como instância de atribuição
de legitimidade é o que, em um processo de auto-referência,
justifica a dominação. É ele abrangente dos membros de uma
sociedade que, destinatário das prescrições, aceitam-nas, de
forma a permitir a demonstração da existência de legitimidade:
muito embora os representantes tenham sido escolhidos por
uma parcela, o fato de a comunidade não se revoltar
eficazmente contra o ordenamento, atribui aos órgãos do
Estado a possibilidade de referirem-se ao povo como fonte do
seu poder. Incluem-se nele, assim, os não-eleitores, os nãovotantes, bem como os vencidos pelo voto. No discurso jurídico,
o povo também é abordado como destinatário das prescrições
civilizatórias do Estado, que não se dirigem exclusivamente aos
detentores de cidadania ou de identidade cultural, mas à
totalidade dos atingidos pelos atos do poder estatal, ou seja, à
população que se encontra no território do Estado. Por fim –
seguramente o modo mais conhecido na história política brasileira
– o povo é descrito como ícone, quando é referenciado enquanto
uma peça do discurso simbólico, livre de qualquer preocupação
com alguma parcela de realidade, do que são exemplos as
rotineiras afirmações de que o “povo assim quer”, as medidas
são tomadas “para o bem do povo”. Nelas, o povo é em regra
São Paulo: Max Limonad, 1998.
Friedrich Müller, ao descrever os diversos matizes do conceito de povo, não parte
da descrição de uma realidade natural preexistente, mas sim da verificação dos
distintos sentidos pelos quais a palavra “povo” é utilizada no discurso jurídico. Daí
sua preocupação ser essencialmente com a legitimação democrática, e não com a
verdade ou falsidade de enunciados descritivos acerca do povo.
1
2
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [13]
tomado como uma unidade indiferente às profundas distinções
(de raça, de classe, de aspirações) internas à população.
Com essas classificações aclaratórias, Friedrich Müller
constrói não só as pontes necessárias para o trânsito entre os
diversos enfoques da parte primeira da democracia, o demos,
como também atribui a esse elemento as condições (já não
mais simbólicas) de sustentação legitimatória. A democracia,
que só se legitima pela forma como, direta ou indiretamente,
se refere ao e se relaciona com o povo, tem de levar a sério o
povo como realidade; mais do que isso, como norte da atuação
estatal. Em razão disso, considerado certo grau de exclusão
social, o demos deixa de significar uma parcela viva do conceito
de democracia, retirando deste, por conseqüência, qualquer
pretensão de descrição de verdade.
Nesse sentido, uma democracia não pode ser tratada
meramente como um conjunto de técnicas de representação,
como um método de escolha e de manutenção da atribuição
de poder a alguns, ou como meio de controle de decisões
tomadas. Isso significa, em primeiro plano, a demonstração
do óbvio: o kratein – tão cultuado em países de tradição
autoritária – não subsiste sem uma contínua referência ao
demos. Contudo, tal fato não afasta a necessidade e a
importância do kratein, entendido como instância de decisão
política, alvo de hodiernas e silenciosas ameaças à democracia.
Friedrich Müller descreve no texto duas realidades que
atuam como vértices de uma mesma hélice impulsionadora do
processo de deslegitimação do poder político: a exclusão social,
que degrada o ser humano em suas mais diversas
manifestações, afastando-o da discussão política, e a
globalização, termo eufemístico para governo do mercado,
que retira do povo o poder de decidir sobre o que realmente é
capaz de influenciar os seus próprios destinos.
A abordagem da globalização é realizada pelo autor
com referências duras – sempre sustentada em dados
concretos comprováveis – mas não maniqueístas. Friedrich
Müller sublinha que a chamada globalização porta em si um
[14] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
conjunto de melhorias e de ganhos sociais, mas não deixa de
apontar o dedo para as realidades normalmente esquecidas
pelos materiais publicitários, realidades que compõem a parte
maior das conseqüências do fenômeno. Nesse passo, o autor
abre caminho para profundas reflexões, cuja pedra de toque
não é mais a exclusão social, mas a apatia política dos incluídos.
Com efeito, ao lado do discurso tantas vezes propagado
da era global (eficiência, prestação, racionalidade e simplicidade
da atuação econômica, decisões de mercado pelo próprio
mercado, composto por pessoas formadas e destinadas para
tal) caminha uma profunda privatização do poder político, fato
que vem se cristalizando como característica atual da nossa
sociedade.
Uma das conhecidas conseqüências da modernidade
foi a separação entre o Estado e a Sociedade Civil, entre o
direito público e o direito privado. Nesse contexto, temperado
pelas reformas burguesas, ao Estado coube a representação
do poder político, enquanto ao cidadão coube a propriedade.
As constituições pré-Weimar e, especialmente, os códigos
civis, sobretudo o francês de 1804, são testemunhas
expressivas disso: a propriedade, neles, é entendida em
grande medida como direito absoluto sobre um bem, em
geral corpóreo, incapaz de sofrer limitações que não sejam
as decorrentes de outros direitos idênticos. Uma série de
fatores – conhecidos doutrinariamente pelas epígrafes de
socialização do direito privado, despatrimonialização,
funcionalização dos institutos, descodificação, dentre outras
– trouxe consigo uma relativização importante nessa
compreensão, da mesma forma que minou a distinção
vertical entre o público e o privado. Entendeu-se que os
institutos de direito privado, assim como os de direito
público, voltavam-se para a defesa dos mesmos objetivos e
valores, realizando, a partir de estruturas distintas, funções,
em essência, idênticas, decorrências naturais das emanações
jurídicas da pessoa humana.
O (inegável) avanço jusdoutrinário, no sentido de uma
unificação de campos aparentemente opostos, convive hoje
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [15]
com uma realidade impensada: para além da funcionalização
dos institutos de direito privado, verifica-se uma verdadeira
privatização (no oitocentista sentido do termo) da principal
base legitimatória do Estado de Direito: a escolha política dos
destinos pelos próprios destinatários das decisões. Hoje, as
grandes decisões políticas não são mais tomadas a partir de
eleições abertas. A Europa é testemunha privilegiada: muito
embora os principais governos tenham sido entregues a partidos
de tradição de esquerda, pouca mudança pode ser constatada,
sendo rotineiras as afirmações segundo as quais “qualquer
detentor do poder político terá de fazer a mesma coisa.” De
outra parte, as fusões de grandes empresas, realizadas em
ritmo cada fez mais acelerado, atribuem uma massa de poder
exageradamente grande a poucos, em nível mundial. Nesse
espaço, o móvel propulsor não é outro senão a “propriedade”
que, mesmo entendida hoje, até constitucio-nalmente, de modo
multifacetado e funcionalizada, segue sendo ainda um espaço
atributivo de poder distinto do espaço da decisão pública. É
nesse sentido que a globalização promove a apatia política
mesmo dos incluídos, pois, como se costuma dizer, até hoje
não se viu eleição direta para a presidência de nenhuma grande
empresa.
Todos esse temas são abordados pelo autor no texto
que segue. Contudo, Friedrich Müller não se limita a descrever
problemas, mas sugere soluções que justificam ainda mais a
publicação ora realizada. Parte ele da compreensão de que é
possível alterar o ritmo e o sentido das transformações, a
partir de uma atuação realmente democrática, conforme os
ditames constitucionais. Além disso, sugere práticas de inserção,
que se não forem capazes de “humanizar a globalização (o
que seria desejável),” possam “ao menos civilizá-la (o que
parece possível)”. Interessante perceber que, mesmo não tendo
sido escrito originalmente para o público gaúcho, o texto refere,
dentre as práticas de inserção, uma experiência por nós
conhecida e já há muito praticada: o orçamento participativo.
Tal referência, feita por um autor alheio às disputas
político-partidárias sequer com participação mediata naquilo
que define como povo ativo, tem um duplo significado. Em
[16] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
primeiro lugar, revela a importância de práticas democráticas
includentes, em alguma medida simples e em alguma medida
heterodoxas, que devem ser pensadas e praticadas por todos
aqueles que buscam a democracia. Em segundo lugar, revela a
importância do poder local como locus fundamental de
resistência democrática.
Por todos esses fatores, este número especial da Revista
da Procuradoria-Geral do Município de Porto Alegre, veículo
já consolidado na defesa do “interesse local”, se justifica
plenamente.
Gostaria, por fim, de ressaltar que o presente número
não teria sido possível sem a autorização desinteressada do
autor, sem a co-organização do evento, pelo Programa de PósGraduação em Direito da Universidade Federal do Rio Grande
do Sul, representado pela Profa. Dra. Cláudia Lima Marques,
sem o apoio dado pelas entidades nomeadas na apresentação
e, sobretudo, sem a participação do intérprete Peter Naumann
e também tradutor das conferências, com quem tive a satisfação de novamente trabalhar. A todos cumpre agradecer,
especialmente. Por fim, também no intuito de agradecimento,
vale sublinhar que esta publicação não teria se viabilizado sem
a participação ativa da Secretaria Municipal da Cultura, através
da Unidade Editorial da Coordenação do Livro e Literatura.
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [17]
QUE GRAU DE EXCLUSÃO SOCIAL
AINDA PODE SER TOLERADO POR UM
SISTEMA DEMOCRÁTICO?
FRIEDRICH MÜLLER
Tradução: Peter Naumann
I INTRODUÇÃO
“Democracia” é uma das expressões mais indeterminadas, isto é, uma das expressões utilizadas dos modos mais
distintos imagináveis, freqüentemente opostos. De qualquer
modo, a história do termo nos oferece os significados
“governo” e “povo”; mas se isso resulta em algo como “governo
do povo” é justamente a questão: ou, melhor, já nem é mais
a questão. “Isso não vai dar em nada, em nada”, teria suspirado
um honrado monarca alemão diante da rebelião desesperada
de gente pobre. E onde existe o que estamos discutindo aqui –
um sistema democrático (não no sentido da teoria sistêmica),
pergunta-se, antes de mais nada, diante de expressões como
governo ‘do’ povo, ‘pelo’ povo, ‘para’ o povo e ‘em nome’ do
povo, onde deverá ficar o povo em meio a tanto governo.
Ocorre que a referência ao povo é necessária às
diferentes concepções, pois elas precisam legitimar-se. O
sistema deve poder representar-se como se funcionasse com
base na soberania popular e na autodeterminação do povo;
com base no livre desenvolvimento de cada indivíduo e da
igualdade de todos, da igualdade de chances para partidos
políticos e do direito à oposição legal, do direito de decidir
com base na respectiva maioria. Só que a teoria tradicional da
democraria não deixa claro como a ação ex officio, o exercício
do poder estatal podem ser retroreferidos ‘ao povo’ nos seus
detalhes. Mas a legitimidade pretendida está vinculada, de
qualquer modo, à hipótese de que o processo político conducente
a maiorias seja um processo do povo na sua totalidade e não
apenas de uma vertente política, de um grupo popular, uma
comunidade religiosa ou camada social majoritárias ou
minoritárias que ‘sustentam o Estado’ [‘staatstragend’]. Em
termos políticos todos devem ter direitos iguais – do contrário
a alternância de maioria e minoria não é mais um mecanismo
real. Minorias não devem funcionar como bonecos de papel
[20] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
[Pappkameraden] que de qualquer modo serão novamente
vencidos pelo voto; em uma sociedade dividida de forma
pluralista, elas devem ter uma chance comprovável de se
converterem em maiorias. Isso pressupõe que o povo na sua
totalidade possa participar efetivamente do processo político.
A isso se opõe, já à primeira vista, a exclusão social: a
“marginalização” e discriminação maciças de consideráveis
grupos do povo. As pessoas, que em princípio se vêem colocadas
em desvantagem, estão por demais ocupadas com a
sobrevivência no dia-a-dia para que se possam engajar
politicamente no sentido mencionado ou exercer, com razoáveis
chances de êxito, influência nas organizações políticas
estabelecidas. Inexiste a base social para que elas possam exercer
os seus direitos políticos, formulados no papel das constituições
e das leis. Num primeiro momento, o termo “social” é aqui
tomado, no sentido do nosso tema, como conceito oposto ao
caráter “político” de um sistema democrático: quer dizer, na
acepção específica de exclusão fundada na economia, que se
encontra por trás de conceitos como previdência “social”, caso
de assistência “social”, política “social”: em duas palavras,
por trás da tradição européia reformista das concepções da
democracia social.
No entanto, ainda não se pode quantificar nada nesse
caminho, para responder à pergunta pelo ‘quanto’, pelo “grau”
do que é ainda suportável em uma democracia. No lugar dessa
resposta, fazem-se ouvir suspiros de ética democrática do tipo
“no fundo nada”, “tão pouco quanto possível” de exclusão
social. As coisas se passam diferentemente com a dimensão
organizacional da democracia (formal): aqui de repente um
quantum espantosamente grande de exclusão social parece ser
tolerável. Os EUA, a Grã-Bretanha da era Thatcher, a Índia,
celebrada no estereótipo da “maior (sic) democracia do mundo”,
a África do Sul ou o Brasil fornecem exemplos impressionantes.
Essa lista incompleta de casos não coloca sociedades ‘emergentes’ (emerging, émergants), que lutam pela democracia,
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [21]
no mesmo patamar de democracias “antigas”, nas quais a
contradição cada vez mais acirrada entre o sistema normatizado
e a realidade social é, e não em último lugar, o resultado da
política cínica do livre mercado – mas com isso já estamos
novamente enveredando na discussão de um aspecto ético.
Ainda bem, aos olhos dos integrantes do mainstream, que isso
nem pode ser quantificado: seria impensável que parâmetros
científicos apresentassem como sistemas no fundo não mais
democráticos e.g. a Inglaterra nos anos mais negros do governo
de Margareth Thatcher ou, em vias de cronificação, os EUA.
Diante disso é bem melhor poder tolerar até uma participação
de costume ridiculamente reduzida nas eleições, em virtude
da vagueza conceitual do enfoque. Os autores do mainstream
ficam então à vontade para acalmar os ânimos e desviar a
atenção. Comentários críticos podem lamentar e moralizar à
vontade.
Por esse motivo, tento operacionalizar melhor a pergunta.
Seria bom decodificar um pouco mais os conceitos, estreitar a
relação entre os conceitos referenciais e poder começar a
quantificar o “grau” pelo qual se pergunta. A democracia é uma
das formas de Estado que, no plano da ética política, não são
compatíveis com a exclusão; e isso a honra. Perguntemos,
contudo, mais especificamente, se ela não deveria sobretudo
ser aquela forma de Estado que a partir de determinados índiceslimiares não é efetivamente eliminada pela exclusão, no sentido
técnico, organizacional das suas formas e dos seus procedimentos.
Isso a honraria mais ainda. E isso implica uma análise não apenas
do cálculo estático de uma concepção, mas dos processos sociais
e políticos na dimensão temporal, que essa concepção possibilita.
Democracia somente pode subsistir, isto é, continuar viva, como
democratização em ampliação permanente.
[22] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
II “SISTEMA DEMOCRÁTICO”
Como já foi observado, o discurso do “sistema” não se
refere aqui aos axiomas da teoria sistêmica. Na linha da
pergunta formulada, a expressão visa à totalidade das
estruturas, funções e objetivos de um estado que se apresenta
como democrático. “A” democracia não existe; existem, isso
sim, tentativas bastante distintas de institucionalizar
“democraticamente” uma sociedade estatalmente organizada
[Gemeinwesen], agrupadas em torno da idéia fundamental que
formulei antes. Caso queiramos dizê-lo nesses termos, existem,
portanto, diferentes “sistemas” democráticos que devem ser
analisados e avaliados concretamente em cada caso.
Precisamos operacionalizar melhor o termo “democrático”, isto é, os termos demos e kratein e a relação entre
eles.
Podemos começar empiricamente com a verificação dos
modos lingüísticos de utilização da expressão “povo” nos textos
das normas do direito vigente, sobretudo nas constituições. Dessa
verificação resultam vários modos de utilização1 . O primeiro
deles é simultaneamente o único que até agora foi usado na
bibliografia da Ciência do Direito como conceito jurídico de
“povo”: os titulares dos direitos eleitorais ativos e passivos.
Denomino esse modo de utilização povo ativo. Isso basta para o
Poder Legislativo, à medida que se compreende, graças à idéia
da representação, “o povo”, indiretamente como fonte da
legislação. Mas isso já não funciona com vistas à atividade dos
Poderes Executivo e Judiciário, que, afinal de contas, também
devem ser democraticamente justificados. Onde isso é
possibilitado em termos normativos, o povo ativo vota nos
referendos; ou ele elege os seus representantes. Estes co-atuam,
A análise foi feita em F. Müller. Wer ist das Volk? 1997 (ed. original brasileira: Quem
é o povo? A questão fundamental da democracia. São Paulo: Max Limonad, 1998)
1
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [23]
em princípio, nas deliberações sobre textos de normas legais
que, por sua vez, devem ser implementadas pelo governo,
pela administração pública e pelo Judiciário. À medida que isso
é feito corretamente em termos de Estado de Direito, aparece,
no entanto, uma contradição no discurso da democracia: por
um lado, faz sentido dizer que os juízes ou funcionários públicos
estariam democraticamente vinculados; mas não faz sentido
dizer que aqui o povo ativo ainda estaria atuando “de forma
mediada”. Onde funcionários públicos e juízes não são eleitos
pelo povo, a concretização de leis não basta para tanto. É
certo que o ciclo da legitimação não foi rompido aqui de forma
não-democrática, mas ele está rompido. Os vínculos estão
cortados de forma não-democrática onde a decisão executiva
ou judicial for ilegal; aqui o povo invocado pelo titular do
respectivo cargo (“Em novo do povo profiro a seguinte
sentença...”) somente produz o efeito de um ícone, de um
mero passepartout ideológico.
No caso da decisão defensável em termos de Estado de
Direito, isto é, no primeiro tipo de caso, o papel do povo se
apresenta diferentemente: como instância de uma atribuição
global de legitimidade. Esse povo de atribuição transcende na
sua abrangência o povo ativo; abrange todos os titulares da
nacionalidade [Staatsangehörigen].
Além disso, as decisões dos órgãos que instituem,
concretizam e controlam as normas afetam todos os
destinatários nelas mencionados, todos aqueles “aos quais isso
diz respeito”: o “povo” enquanto população efetiva. Uma
democracia se legitima, e não em último lugar, a partir do
modo pelo qual ela trata as pessoas que vivem no seu território –
não importa se elas são cidadãs [Staatsbürger] ou titulares de
direitos eleitorais ou não. Isso se aproxima finalmente da idéia
central originariamente democrática: autocodificação no sentido
positivo por meio de todos os afetados pelo código normativo.
O princípio one man, one vote (pensado em outra acepção)
também pode ser compreendido assim: não com vistas à camada
[24] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
social específica, mas com vistas à qualidade humana de cada
pessoa afetada. Desse povo-destinatário, ao qual se endereçam
todas as prestações civilizatórias do Estado Democrático de
Direito, fazem parte simplesmente todos, independentemente
da sua idade, do seu estado mental e do status dos “direitos
políticos” [“bürgerliche Ehrenrechte”].
Isso transcende o tradicional discurso da dominação,
não apenas obsoleto, mas a limine problemático na sua
combinação com o “demos”. O antiquíssimo esquema dos
andares de cima e de baixo, o quadro estritamente autoritário,
a deformação autoritária ainda subsistem se o sujeito da
“dominação” for trocado e o povo for colocado no poder. Essa
velha imagem das relações sociais é pré-democrática. De acordo
com a nova proposta, kratein em democracia não significa
apenas “ser sujeito do exercício legítimo do poder-violência
[Gewaltausübung]”; mas também, e antes de mais nada, “ser
levado a sério e ser tratado como norte [maßgeblich], como
fator legitimador da atuação do Estado”.
Em outras palavras: trata-se, em primeiro lugar, de
retrabalhar não só o “conceito” científico de povo; mas, nesse
novo fundamento, de levar a sério o povo efetivo como
realidade. Por isso o conceito kratein não mais deveria ser
formulado apenas em termos de direito da dominação, e o
conceito “democracia” não mais deveria ser tratado apenas
segundo as técnicas da representação.
Isso corresponde aproximadamente ao “government for
the people” na fórmula de Lincoln; em contrapartida, “by the
people” já é um conceito refratado pela representação e a
fórmula “of the people” fica suspensa de forma pouco clara
entre a função icônica e a função atributiva de “povo”. A nova
concepção pode ser reproduzida de forma um pouco mais precisa
nos conceitos da teoria do status de Georg Jellinek2 . Esse
2
G. Jellinek. Allgemeine Staatslehre. 3. ed., 7. reimpressão, 1960, p. 406 ss. sobre
“povo”. A teoria do status no mesmo autor. In: System der subjektiv-öffentlichen
Rechte. 2. ed., 1905.
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [25]
enfoque não basta para o povo como instância de atribuição
[Zurechnungsvolk]; em contrapartida, o povo ativo pode ser
ligado ao status activus de Jellinek e o povo-destinatário recebe
prestações civilizatórias do Estado tanto pela via do status
negativus (direitos de liberdade e de defesa contra o Estado)
quanto pela via do status positivus (proteção jurídica, igualdade
na distribuição pelo Estado etc.).
A democracia avançada não é, portanto, apenas status
activus democrático; não é mais um mero dispositivo de técnica
jurídica para definir como textos de normas são postos em
vigor (como “leis são promulgadas”). Ela é, agora, sobretudo
um nível de exigências aquém do qual não se pode ficar, se
ainda quisermos falar de uma forma de democracia: é um
nível de exigências com vistas ao modo, pelo qual as pessoas
nesse território são tratadas concretamente – não como súditos
nem como seres subumanos [Untermenschen], mas
individualmente como membros do povo soberano, do povodestinatário que pode legitimar a totalidade do poder
organizado de Estado – juntamente com o povo ativo e o povo
como instância de atribuição. Democracia é direito positivo de
toda e qualquer pessoa no âmbito da sua “–cracia”.
Aquele, para quem a exclusão social não desempenha
nenhum papel aqui, usa a expressão “povo” de forma
meramente icônica; ele não é democrata, não participa do
discurso democrático.
Mas com vistas ao nosso discurso chegamos, por
enquanto, em um primeiro passo de argumentação, à seguinte
operacionalização: podemos perguntar agora que efeitos a
exclusão social produz sobre
– o grupo e as funções do povo ativo, sobre
– o grupo e o estatuto do povo como instância de atribuição,
bem como sobre
– todo o povo-destinatário e seu potencial de legitimação.
[26] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
III “EXCLUSÃO SOCIAL”
O próximo passo consiste em operacionalizar a expressão
“exclusão social”. Isso significa, sobretudo, decodificar melhor
a expressão, distinguir entre efeitos e causas da exclusão e
ampliar, não em último lugar, com realismo, a extensão do
conceito “social”. Essa expressão não pode ser definida
estreitamente, pois a exclusão desenvolve uma dinâmica fatal.
Já em 1821, Hegel registrou nos seus Lineamentos fundamentais da Filosofia do Direito, ao analisar a sociedade capitalista
nos seus inícios, que a depauperação econômica estaria ligada
sobretudo a devastadoras desvantagens da formação da
personalidade e da capacitação profissionalizante [Bildung und
Ausbildung], da cultura, do grau de informação, do sentimento
de justiça e da auto-estima 3 . Resta acrescentar que o
enfraquecimento do sentimento da auto-estima, a falta de
“reconhecimento”, conduz à paralisia das pessoas afetadas
enquanto seres políticos: ao padrão de vida excessivamente
baixo, ao empobrecimento da família, ao estigma do bairro
residencial errado, à comunicação do encerramento da conta
corrente por parte da gerência do banco, à exclusão crescente
da vida social, cultural e política, ao acirramento da falta de
chances de vida. O descenso econômico conduz rapidamente à
depravação sócio-cultural e à apatia política – que quase sempre
se acomoda bem aos desígnios das esferas dominantes da
sociedade. O “desfavorecimento, mesmo em apenas uma área
parcial”, produz uma “reação em cadeia de exclusão” que
resulta, não em último lugar, na “pobreza política”4 . A dimensão
perigosa nesse escândalo estrutural está provavelmente no fato
3
Id. sobre a “incapacidade da sensação e da fruição das outras capacidades e
especialmente das vantagens espirituais da sociedade burguesa”, § 243; cf. para
tal também §§ 244 e 245. Sobre a dependência das chances de educação e
formação profissionalizante da base de capital, ibid. §§ 200 e 237.
4
A. Schrader. Brasilien: Soziale Fragen, soziale Strukturen. In: W. Paul (ed.)
Verfassungsreform. In: Brasilien und Deutschland. 1995, p. 17 ss., 30 ss., 31.
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [27]
de que o campo de batalhas no terreno da economia política e
da política ainda são complementados por um campo de batalhas
jurídicas; a injustiça econômica, social e política se vêem
acrescidas da jurídica: excluídos, indefesos, pobres, marginais
tipicamente não podem mais contar com proteção jurídica,
são por assim dizer liberados para a caça [werden zu Freiwild].
O resultado é a violência nas cidades (meninos de rua, favelados
e outros), no campo (posseiros, sem-terra, índios, padres e
outros) e contra grupos e minorias (crianças, adolescentes,
mulheres, população negra, comunidades indígenas, migrantes
nordestinos), como diagnóstico característico dos conflitos em
torno dos direitos humanos no Brasil 5 . Esse horror é
efetivamente institucionalizado no direito penal pela impunidade
sistemática dos agentes estatais e empresariais; e na política
e burocracia, pela corrupção. As vítimas não são apenas as
pessoas; com elas, vitima-se também a democracia, o Estado
de Direito, o Estado de Bem-Estar Social, os direitos de defesa
contra o Estado bem como, em termos iguais, os direitos de
participação, e sobretudo a central “igualdade perante a lei”.
Nesse sentido forte do termo, a exclusão ultrapassa a
não-filiação e a não-integração, se quisermos entender por
isso apenas a “marginalização” ou a “heterogeneidade
estrutural”. Sociedades modernas geram inclusão e exclusão
como diferença funcional. Existem então diferenças de classe
ou entre camadas sociais no âmbito de uma inclusão genérica,
ainda que mais ou menos desigual (paradigma do Estado de
Bem-Estar Social). Mas com a exclusão no sentido forte do
termo, aqui analisada, a sociedade industrial se torna
parcialmente disfuncional, entra em grave regressão, permite
que a ordem social e jurídica se cinda em segmentos. Nesse
caso, grandes parcelas da população por um lado dependem
dos sistemas funcionais vitais, mas simultaneamente não têm
5
De acordo com a instrutiva sinopse in W. Paul. Situation der Menschenrechte in
Brasilien – Sozialstruktur aktueller Menschenrechtskonflikte (manuscrito
datilografado, 1999); ibid. também sobre “impunidade” e “corrupção”
[28] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
a priori (no caso da exclusão primária) ou não têm mais (no
caso da exclusão secundária, do empobrecimento, do descenso
social maciço, tão nítido nos países do Grupo dos Sete) acesso
às suas prestações materiais 6 . O Brasil é estigmatizado
amplamente pela exclusão primária. A própria Constituição está
sob essa superestrutura, sob esse metacódigo. A práxis estatal,
paraestatal e econômica abroga aos excluídos a dignidade humana
e mesmo, na atuação do aparelho repressivo, a qualidade de
seres humanos: negação das garantias jurídicas e processuais,
perseguição física, “execução” sem acusação e processo,
impunidade dos agentes da opressão e das chacinas. As pessoas
são obrigadas como titulares de deveres, de um caso a outro,
mas não são admitidas como titulares de direitos lá onde têm
necessidade disso. As normas (constitucionais) lhes aparecem
quase que só “nos seus efeitos limitadores da liberdade”; mas o
acesso à proteção jurídica e às vias legais [Rechtsweg] existem
para eles, assim como os direitos de participação política,
praticamente só no papel. A Constituição não integra mais
eficazmente a economia e a sociedade, a política e o direito;
serve somente aos superintegrados. Ela não impõe mais o código
direito/não-direito ao metacódigo inclusão/exclusão; o Estado
está sujeito à economia, o direito aos imperativos da economia.
O cúmulo do cinismo objetivo consiste então no fato de que “se
identifica constantemente com subversão” 7 a vontade de
subintegrados, (sub)cidadãos, (sub)pessoas excluídas, de
pretender os direitos de cidadania que lhes cabem segundo a lei
e a Constituição. Tal realidade ainda não é ou já não é mais um
“estado constitucional”; a Constituição exclui a si mesma, a
saber, do nexo da legitimidade democrática.
Para a distinção entre exclusão “primária” e “secundária”, cf. F. Müller. Wer ist das
Volk? 1997, p. 50 ss. – Sobre o conjunto: ibid. p. 47 ss., com documentação
comprobatória referente a T.H. Marshall. Class, Citizenship and Social Development.
1976; N. Luhmann. Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat. 1981; Id. Das Recht der
Gesellschaft. 1993; M. Neves. Verfassung und Positivität des Rechts in der peripheren
Moderne. 1992.– Sobre a teoria social: N. Luhmann. Die Gesellschaft der Gesellschaft.
1998, p. 618 ss. (inclusão e exclusão).
7
G. Velho. Violência e cidadania. In: dados. Revista de Ciências Sociais 1980, p. 361
ss. 364.
6
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [29]
Onde existe, ou é seriamente visada, uma democracia
constitucional, um “sistema democrático” no sentido do tema,
essa democracia e esse sistema não se podem justificar apenas
perante o povo ativo (aos titulares dos direitos eleitorais ativos
e passivos e também aos eleitoralmente capazes, segundo a
sua situação efetiva), também não apenas perante o povo
enquanto instância de atribuição global dos atos legislativos,
executivos e judicantes. Tal democracia constitucional, tal
sistema democrático deve revelar-se simultaneamente plausível
diante de todo o demos enquanto destinatário de todas as
prestações econômicas e sociais, culturais e jurídicas garantidas,
normativamente asseguradas e invocadas por toda a sociedade
constituída.
À medida que – como primacialmente no Brasil e
secundariamente e.g. nos EUA – a metaestrutura superintegração/subintegração domina a sociedade, ela não deslegitima
a sociedade estatalmente organizada apenas na esfera do seu
caráter de Estado de Direito, mas decisivamente já a partir da
sua base democrática.
Reações em cadeia de exclusão são tipicamente
deslanchadas pela pobreza primária ou pelo descenso econômico.
Para que se possa mais tarde, no sentido da pergunta
inicialmente proposta, ensaiar também uma quantificação, fazse mister esboçar com vistas a alguns países a extensão da
pobreza e da miséria maciças, isto é, a extensão da base dos
sintomas da exclusão. Antes contudo, numa breve reflexão em
escala mundial, não é possível separar a menção de estatísticas
da miséria de uma outra menção das causas, ao menos enquanto
elas são globais.
Dois bilhões de pessoas estão desempregados ou
subempregados, mais de um bilhão vive na pobreza, mais de
800 milhões experimentam a fome aguda. O número de
analfabetos chega ao limite de um bilhão, o exército dos
desabrigados aumenta praticamente em todos os países. Para
expressar isso na média nacional, quase quatro bilhões de
[30] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
pessoas vivem em países com uma renda anual per capita
inferior a US$ 1,500.
Essa miséria não cai do céu; e ela se explica apenas em
parte decrescente a partir do tradicional assim chamado
subdesenvolvimento. A desregulamentação em escala mundial,
semanticamente apresentada como inofensiva [verharmlost]
no termo “globalização”, elimina e.g. tarifas alfandegárias
que até agora se destinavam a proteger produtores e mercados
locais e regionais. Ela sujeita os produtores de países pequenos
a uma concorrência internacional que eles muitas vezes não
conseguem enfrentar. Fica tendencialmente minada a
possibilidade dos governos nacionais de proteger a sua economia
e monitorar com autonomia os seus sistemas financeiros. A
ampliação generalizada do mercado de trabalho esvazia a
influência dos sindicatos e neutraliza o efeito de padrões
normativos para a proteção do trabalho. Os agricultores do
assim chamado Terceiro Mundo são inseridos na produção para
o mercado mundial, enquanto seus próprios países passam a
depender de importações de gêneros alimentícios. A concorrência
internacional destrói o artesanato local; a quantidade dos
empregos eliminados supera a dos criados por investimentos
estrangeiros. Os recursos nacionais são devastados em grau
alarmante. Muitas regras jurídicas nos países afetados surgiram
em meio a longas lutas do movimento operário e de outras
formas de legítima defesa, para limitar o abuso desenfreado
por parte dos sistemas de exploração e colonização dos séculos
XIX e XX. Tais regras são agora des-regulamentadas, inclusive
as regras mais recentes sobre a proteção do meio ambiente e
dos fundamentos elementares da vida de todas as pessoas – o
que equivale a uma nova transformação revolucionária (que
parte dos EUA) dos mercados financeiros e comerciais
internacionais, a uma nova forma de colonialismo acirrado. A
crise de importantes economias asiáticas – como, em certa
medida, as precedentes crises da economia mexicana, depois
da sul-africana e agora da brasileira – mostram quão frágeis,
quão vulneráveis se tornam economias nacionais individuais e
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [31]
indiretamente também todo o conjunto de economias em
decorrência da monetarização global: por meio de uma
adequação forçada dos países individuais a uma monocultura
econômica ocidental motivada exclusivamente pela
maximização do lucro.
As conseqüências positivas dessa política de liberalização
sem precedentes são sobretudo macro-econômicas, conforme
evidenciam o crescimento do comércio mundial, da
produtividade e dos investimentos, também o trabalho adicional
e o aumento do padrão de vida. Mas tudo indica que os
perdedores da globalização superam em muito o número dos
ganhadores, conforme evidenciam a agudização da miséria
individual e o surgimento de regiões inteiras, de países inteiros
(como e.g. na África) por assim dizer esquecidos pelo mercado
mundial. Então os frutos da globalização nem chegam a ser
distribuídos, muito menos distribuídos adequadamente. A
concorrência global já conduz ao dumping global, a uma corrida
para vencer por meio de ofertas inferiores as disposições legais
sobre a proteção do trabalho, do meio ambiente e dos limites
do salário mínimo. Os ataques ao potencial democrático de
monitoramento em meio a crises vêm de todos os lados: a
soberania dos parlamentos e governos nacionais se reduz, e
em escala mundial faltam meios político-democráticos para
estabilizar o frágil sistema de uma economia de livre mercado.
O sistema do capitalismo assim avançado revela ser
absolutamente destrutivo8 : a fome e a miséria aumentam, a
extensão do consumo de recursos e da destruição do meio
ambiente produz, em continuação quantitativamente ampliada,
o colapso planetário. Nas palavras de Niklas Luhmann com
referência e.g. à Índia, África e ao Brasil, mas também a
partes dos EUA, exclusão crescente significa a “produção” de
milhões de corpos humanos que caem para fora de todas as
8
Cf. R. Kühnl. Gesellschaft im Umbruch. In: Blätter für deutsche und internationale
Politik 1994, p. 747 ss. A citação imediatamente subseqüente no texto está em N.
Luhmann. Die Gesellschaft der Gesellschaft, 1998, p. 632 s.
[32] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
redes de comunicações socialmente necessárias: “Ao passo que
na esfera da inclusão as pessoas contam enquanto pessoas, na
esfera da exclusão parece que somente os seus corpos têm
importância.”
Mas a miséria maciça rebate também crescentemente
nos países ricos: na forma de êxodos maciços e do crescimento
das migrações em escala mundial, na forma do terror, da
reimportação de lixo tóxico “exportado” pela via dos ciclos
ecológicos, na forma da aproximação de catástrofes climáticas
generalizadas, na formação de guetos de miséria nas áreas de
alta densidade demográfica dos países industrializados, na forma
de um crescimento da criminalidade organizada que
praticamente não mais pode ser combatido com sanções penais.
O capital que age legalmente “se confunde” com o capital que
age criminosamente9 .
Segundo o relatório oficial da União Européia de julho
de 1997, em média 12% da população européia vivem abaixo
do limite oficial de pobreza, com valores máximos de 17,7% na
Grécia e em Portugal, bem como de 20% das pessoas na GrãBretanha; na França esse percentual chega a 15% (1999). A
definição oficial de “pobreza” fala aqui de “menos de 50% da
renda média nacional”. À medida que a estatística se concentra
nas crianças, verifica-se que 32% delas crescem na Grã-Bretanha
em meio à “pobreza oficial”, 15% na França e 12% na Alemanha.
A Grã-Bretanha ainda continua sofrendo espetacularmente os
efeitos dos anos do governo de Margareth Thatcher, que
desregulamentaram a economia conforme o receituário do
liberalismo radical; mas também na França a exclusão se tornou
há mais tempo, em nível de miséria um pouco mais reduzido,
um dos temas dominantes da política social. Na Alemanha, a
situação foi avaliada pelo governo federal anterior (até fins de
1998) de tal forma que o governo se negou a publicar um
9
R. Kühnl. ibid. p. 749.– Cf. o apanhado mais abrangente em H. See/E. Spoo (edd.).
Wirtschaftskriminalität – kriminelle Wirtschaft. 1997.
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [33]
relatório nacional sobre a pobreza, ao qual ela se tinha obrigado
na Cúpula Mundial Social de Copenhague em março de 1995.
Por isso existem até agora somente estimativas das associações
beneficentes alemãs: elas se movem em torno de 20% da
população no estatuto da pobreza, mas não podem ser usadas
como estatísticas. O número dos não-votantes em decisões
políticas – correlacionado à exclusão social dentro de certos
limites, conforme ensina a experiência – perfaz na média de
longo prazo cerca de um terço.
Para o Brasil a questão do não-comparecimento às
eleições está sob condições especiais: aqui existe a obrigação
de votar. Se ela não for cumprida, o cidadão se vê ameaçado
por sanções que impedem a sua saída do país (não-expedição
ou renovação do passaporte) ou que levam à perda dos seus
direitos políticos (e.g. cassação dos direitos eleitorais passivos).
Apesar dessa considerável pressão jurídica, houve nas últimas
eleições no Brasil (outubro de 1998), nas quais foram escolhidos
simultaneamente os mandatários para a Presidência da
República, o Senado, a Câmara dos Deputados e as Assembléias
Legislativas, os seguintes valores: 78,5% de votos, destes 6,3%
de votos em branco e 8,38% de votos inválidos, o que equivale,
no total, a uma abstenção de 36,17% das eleições (21,49%
desse percentual é constituído por não-votantes)1 0.
Do ponto de vista econômico, a assim chamada ‘tesoura
da renda’ [Einkommensschere], cujas pontas assinalam as
rendas máximas e as rendas mínimas e se distanciam cada vez
mais, não está tão aberta em nenhuma região do mundo como
nos países emergentes da América Latina, ficando entre “seis
vezes” (Costa Rica) e “quinze vezes” (Brasil); isso quer dizer
que os 10% dos brasileiros mais ricos percebem uma renda
quinze vezes superior à dos 40% mais pobres. Pode-se ler que
10
Em números absolutos: 106.101.060 titulares de direitos eleitorais ativos,
83.296.067 votos, 22.798.922 não-eleitores, 6.688.610 votos em branco e 8.884.430
votos declarados nulos.
[34] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
essa desproporção é maior no Brasil, em comparação com todos
os países do mundo acerca dos quais dispomos de dados
estatísticos.
Segundo o Relatório Nacional Brasileiro (Brasília 1996),
as estatísticas oficiais da pobreza indicam, de acordo com o
conceito oficial brasileiro da “pobreza absoluta” para o ano de
1990 – o último ano, a respeito do qual possuo dados – 17,7%
da população na área urbana, 53,4% na área rural e na média
nacional global 27%1 1.
Nos EUA, o índice de pobreza está atualmente em 13,7%,
chegando a 1/5. O país tem 4 milhões de milionários (em
dólares); os 0,5% mais ricos da população possuem títulos
mobiliários no valor de 865 bilhões de dólares e um patrimônio
fundiário no valor de 2,4 trilhões de dólares. Em contrapartida,
os salários médios são hoje inferiores aos de 1973. Os 20% da
base da pirâmide da renda ganharam, em 1969, 7,5 menos do
que os 20% do pico, ganhando hoje já onze vezes menos. À
guisa de comparação, menciono que na Alemanha Ocidental a
proporção é de 1 para 6.
Desde o fim dos anos 70, os EUA desregulamentam
segundo o princípio de trial and error – mas as conseqüências
anti-sociais não são tratadas como error por um Estado que,
diferentemente dos da Europa Ocidental, não se concebe como
guardião de uma sociedade “justa”. Como vocês sabem, são
justamente alguns economistas e sociólogos norte-americanos
que criticam o sistema do seu país com especial mordacidade;
com efeito, não está em debate uma posição pró ou contra o
“antiamericanismo”, mas a compreensão sóbria das
conseqüências do americanismo: “darwinismo em estado puro”,
conforme afirma William Lewis, chefe do Instituto McKinsey
em Washington1 2: o mais forte vence, o mais fraco é eliminado
11
Reproduzido segundo Tolosa e Rocha. Políticas de combate à pobreza: experiências
e equívocos. São Paulo: INAE. Forum Nacional, maio de 1993.
12
Cf. a respeito Chr. Tenbrock, DIE ZEIT de 26.11.1998, p. 27 s.
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [35]
e cai rapidamente no vórtice da já descrita reação em cadeia
de exclusão. Por um lado, a economia norte-americana acusa,
nos anos 90, elevadas taxas de crescimento e criou uma
quantidade líquida de 28 milhões de novos empregos; por outro
lado, esses novos empregos são para 20% da mão-de-obra –
freqüentemente sem que ela assim o queira – apenas trabalho
em tempo parcial; e na média global o novo trabalho gera 14%
menos de renda. Ao mesmo tempo, as demissões em massa
continuaram; justamente nos próprios EUA a globalização, que
partiu desse país, destruiu, na sua luta em escala tendencialmente mundial por empregos, muitos empregos seguros e
bem pagos na indústria. E quando depois se afirma
freqüentemente que o sistema dos EUA não disponibiliza para
tais casos, diferentemente da tradição do Estado de BemEstar Social na Europa, uma “rede social”, isso não passa de
ingenuidade. Para a sociologia, é um segredo de polichinelo
que os EUA providenciam perfeitamente uma tal “rede social”,
só que ela é mais cara (e por isso também entrementes
privatizada) do que a européia: refiro-me às prisões. O número
de prisioneiros está em torno de 1,6 milhões; e isso significa,
proporcionalmente, por cabeça da população, que ele é seis a
sete vezes mais elevado do que nos países europeus.
Eloqüente é, justamente com vistas ao nosso tema, um
outro indicador, o comportamento nas eleições: presidentes
com uma “maioria de menos de 40%, menos de 30% ou, como
no caso da reeleição de Clinton em novembro de 1996, de mal
e mal 25%, participações de 38% nas eleições (nas eleições
para o Congresso na segunda metade de 1994) ou de 36%
(eleições para o Congresso na segunda metade de 1998).
Que grau de exclusão e das suas conseqüências até agora
mencionadas um sistema democrático ainda poderia tolerar:
eis uma pergunta por resultados (provisórios) relativamente
estáticos da exclusão social. Ora, abstraindo-se de transformações tópicas da constituição, não só a democratização, mas
também a desdemocratização são processos dinâmicos. Não
[36] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
basta constatar a exclusão social à maneira de um fato
consumado [fait accompli] e querer depois medir a sua (in)compatibilidade com um sistema democrático. Isso só seria um
lado da medalha. O outro lado consiste em descrever as causas
externas em fluxo, no caso a globalização atual, e falar também
da sua compatibilidade ou incompatibilidade com uma
democracia em funcionamento.
Justamente no quadro desse campo de análises os
benefícios (sobretudo macro-econômicos/estatísticos) da
desregulamentação em escala mundial recuam para um segundo
plano, diante dos seus efeitos desvantajosos e mesmo cruéis:
é inconteste que a desregulamentação aumentou em todos os
lugares dramaticamente o abismo entre ricos e pobres, agudizou
e ampliou a exclusão1 3. Isso vale, conforme já foi dito, não
apenas para os países periféricos “não-desenvolvidos” ou
situados no “limiar” [“Schwelle”] do desenvolvimento*, mas
também para os países ricos, os países centrais do Grupo dos
7/8. A miséria e a exclusão retroagem crescentemente sobre
os países ricos em escala mundial, como importações ou reimportações. Os aspectos, dos quais já falei, são acrescidos
também por fenômenos imanentes de crises dos principais países
industriais, tais como o desemprego em massa, o enfraquecimento das camadas médias da população, o fortalecimento
de movimentos de corte fascistóide, a anomia crescente
(delinqüência juvenil, crime organizado, onda de drogas).
Acresce, sob o império da publicidade, sob a dominação de
critérios como bestseller ou IBOPE e sob a concentração rasante
no setor editorial e na imprensa, um enfraquecimento da
multiplicidade e das peculiaridades culturais, que configura um
sinal ominoso para o nosso tema “sistema democrático”.
13
Abrangentemente sobre a depauperação mundial: P. Bourdieu et al. Das Elend der
Welt. 1997.
* O termo técnico alemão para “países emergentes” é “schwellenländer” (literalmente,
países situados no limiar, isto é, no limiar do desenvolvimento). [N. do T.]
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [37]
Recapitulemos os conceitos principais apresentados até
agora:
O conceito “sistema democrático” não é utilizado aqui
no sentido da teoria sistêmica, mas no do Direito Público e da
Teoria do Estado: diz respeito a todas as normas, estruturas e
objetivos essenciais de um Estado que se possa denominar
“democrático”.
E o conceito “exclusão social” não diz apenas respeito
à pobreza ou marginalização, mas à conhecida e fatal “reação
em cadeia da exclusão” que se estende da exclusão econômica/
financeira até a exclusão jurídica (negação da proteção jurídica
e dos direitos humanos etc.), passando pela exclusão social,
sócio-cultural e política.
Como base da democracia, o conceito “povo” é,
finalmente, operacionalizado em nova compreensão; como povo
ativo (titulares dos direitos eleitorais ativos e passivos), como
instância de atribuição (titulares do direito de nacionalidade,
aos quais os atos legais do poder de estado são retroreferidos
para poderem parecer legítimos) e como povo-destinatário
(toda a população sem exceção, enquanto destinatária de todas
as prestações econômicas e sociais, culturais e jurídicas, às
quais o Estado e a sociedade constituída se obrigaram).
A exclusão pode ser primária (como no Brasil) ou
secundária (isto é, empobrecimento, descenso social, como
nos EUA ou na Grã-Bretanha). As duas formas causam dano à
democracia.
Outrossim, a exclusão pode ser analisada quanto aos
seus efeitos, muito difíceis de serem eliminados e, nesse
sentido, estáticos. Ela pode também ser analisada a partir das
suas causas, que estão dinamicamente em fluxo; atualmente
elas consistem sobretudo nas conseqüências da assim chamada
globalização que se sobrepõe a causas mais antigas, assim
especialmente ao subdesenvolvimento e ao atraso das estruturas
sociais (e.g. caciquismo, clientelismo).
[38] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
A sobreposição, típica e.g. para o Brasil, da Constituição
e das leis com o seu código direito/NÃO-direito [Recht/UNrecht]
pelo metacódigo inclusão/exclusão é enormemente agudizada
pelos efeitos rasantes da monetarização e desregulamentação
globalizantes; correspondentemente aumentam os perigos para
a substância democrática dos sistemas políticos.
Por essas razões, o fenômeno da globalização merece
uma análise mais atenta.
Apresento, a seguir, alguns pontos individuais,
importantes para o tema: o núcleo operativo da “globalização”,
as especificidades na América Latina e especialmente no Brasil,
o estatuto histórico da política globalizadora, o papel do Estado
nessa política e os efeitos sobre a democracia.
(1) Se podemos falar da globalização, trata-se de uma
globalização sob a lei do capital. A mundialização é uma
monetarização 1 4. Economistas e políticos que defenderam
radicalmente a economia de mercado estiveram nos anos 80 e
90, sobretudo nos EUA e na Grã-Bretanha (com uma sucursal
estrangeira vergonhosa no Chile de Pinochet) na linha de frente
para impor a política da oferta, o desmonte da previdência
social e a desregulamentação: menos Estado ou Estado enxuto
[lean state], privatização, impostos baixos, gastos reduzidos
para políticas sociais, a assim chamada flexibilidade para os
assalariados, taxas de câmbio livres e no mercado de trabalho
a política genérica de hire and fire. Os danos sociais maciços
assim provocados foram e estão sendo eliminados explicativamente com a afirmação de que a liberalização ainda seria
excessivamente reduzida. Todo esse experimento com a nova
pobreza nas nações industrializadas bem como o caos econômico
e financeiro nos países emergentes, executado pelo FMI, pelo
Banco Mundial, pelas organizações mundiais do comércio e pela
política de consultoria dos bancos americanos de investimentos,
14
Cf. a importante análise em C. Furtado. O capitalismo global. São Paulo: 1998.
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [39]
busca impor a maximização do lucro para poucos por meio da
liberalização total dos mercados financeiros internacionais. A
luta dos Reagans, das Thatchers ou dos seus epígonos de ontem
ou de hoje contra as prescrições de proteção do Estado de
Bem-Estar Social, historicamente conquistadas, e a sua guerra
contra os sindicatos serviram, em última instância, ao fim de
permitir a vitória [Durchbruch] da lógica auto-referida dos
mercados financeiros. Já faz muito tempo que os movimentos
temporal e espacialmente ilimitados dos fluxos de capitais se
tornaram independentes dos dados fundamentais da economia
e da conjuntura. De acordo com a regulamentação da circulação
financeira global segundo o sistema de Bretton Woods (1944),
divisas só eram trocadas para financiar o comércio e os
investimentos. Hoje as moedas se movimentam de forma
amplamente desenfreada; a especulação turbinou o volume do
comércio de divisas até a proporção de 1:50 da circulação de
mercadorias, desvencilhando-se, portanto, com relação à
circulação de mercadorias, de toda e qualquer relação racional,
de toda e qualquer relação econômica no sentido do termo
‘economia’.
(2) Depois dos desastres das economias do Sudeste
asiático, da Rússia e da África do Sul (com a China como
potencial de riscos no fundo), a queda da moeda brasileira em
janeiro de 1999, quando o real perdeu somente entre 12 e 19
de janeiro 37 pontos com relação ao dólar americano, produziu
o efeito de um novo choque. A Argentina que, com o aval do
FMI, tinha amarrado a sua moeda ainda mais estreitamente
ao dólar do que o Brasil, é considerada a próxima pedra incerta
nesse dominó. Na América Latina, o capitalismo tem raízes
essencialmente mais tênues do que nos estados industrializados
da Ásia; por isso os habitantes dessa região já se viram obrigados
a acumular mais experiências com as suas crises, sobretudo no
sentido do “entra e sai” dos investidores internacionais. Até a
ocorrência da crise mexicana e em medida menor também
depois dela, o subcontinente era considerado uma boa localização
para investimentos. De momento, o capital está novamente
[40] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
batendo em retirada – com grandes turbulências, conforme se
deve temer. Isso se explica a partir da história política e
econômica da América Latina. As potências coloniais tinham
cultivado o mercantilismo, os governos dos países finalmente
independentes continuaram-no. As elites continuaram sendo
formadas para o serviço público, ao invés de para o setor privado
e a indústria; a industrialização desde os anos 30, posta em
movimento por políticos populistas, foi empreendida contra as
elites. A industrialização era considerada tarefa do Estado, o
Estado paternalista [Vater Staat], na produção industrial, passou
a concorrer com o patrão no latifúndio; foram anexadas sempre
de novo empresas estrangeiras, e as poucas grandes empresas
privadas dependiam da simpatia dos governos. Corrupção, inflação
e atraso técnico foram o preço elevado da persistente simbiose
de política e negócios.
Depois do fim da Guerra Fria o continente abriu-se ao
mercado mundial, o capital estrangeiro inundou as economias
nacionais, as empresas públicas foram vendidas. O Estado
paternalista cedeu o papel do patrão a empresas multinacionais.
O capitalismo assim surgido é em grande parte dirigido de
fora, a partir de centrais de conglomerados em Detroit,
Ludwigshafen, Wolfsburg e muitas outras cidades; a sua base
interna é extremamente tênue. O acesso a capitais de empresas
nacionais na bolsa é modesto [schwach ausgeprägt], o instituto
da ação de ampla distribuição [Volksaktie] é desconhecido.
Seis empresas latino-americanas integram o grupo das 500
maiores empresas do mundo. Os empresários são, com incomum
freqüência, políticos ou advogados que vêem a sua empresa
mais como aplicação financeira. A pesquisa na empresa, o
desenvolvimento, a política de investimentos a longo prazo
não gozam de muito prestígio; a iniciativa empresarial produz
maiores efeitos no setor informal, que, segundo estimativas
freqüentes, é aproximadamente tão grande quanto a economia
latino-americana compreendida nas estatísticas.
(3) Os protagonistas do novo modelo descrito, da desRevista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [41]
regulamentação global furiosa a serviço da maximização e
concentração do lucro sentem-se seguros, festejam com
jactância a vitória, aos seus olhos definitiva, do que denominam,
mais do que eufemisticamente, “sociedade do rendimento”
[“Leistungsgesellschaft”]. A afirmação de que o que em
realidade é a imposição dos interesses do capital financeiro
seria um corpo de idéias econômicas e sociais com pretensão
de validade universal abrange um leque que vai do doutrinarismo
da Escola de Chicago em torno de Milton Friedman até a
ingenuidade de um “fim da História” em Francis Fukuyama: o
espectro da concorrência (alegadamente) livre até o primado
dos caprichos dos mercados financeiros diante dos resultados
de eleições democráticas gerais, passando pela retirada do
Estado e pela privatização, pela assim chamada flexibilidade
(inclusive) dos assalariados e o desmonte da previdência social.
Um exame mais acurado dessa alegada “única política possível”
nessa direção mostra, no entanto, que não há nada de
cientificamente cogente a descobrir aqui – e isso vale também
para os começos dessa doutrina desde os anos 40 em F.A. von
Hayek e Richard Weaver, juntamente com Friedman. Tudo isso
pode ser lido com o mesmo grau de plausibilidade como uma
série de enunciados de fé: assim no axioma básico de que a
desregulamentação traria a longo prazo forçosamente vantagens
para todos. A experiência demonstra que ela justamente não
traz vantagens para todos: só é vantajosa para os parceiros
comerciais cujo nível econômico/industrial está avançado e,
juntamente com o padrão da proteção social e do ordenamento
jurídico na sua totalidade, mais ou menos no mesmo patamar.
As coisas se passam similarmente com a afirmação de que o
Estado não teria nada a ver na economia e só deveria fiscalizar
a concorrência leal e as chances de largada, “fundamentalmente” iguais para todos; destarte o capitalismo de mercado
teria também vencido historicamente o comunismo. Abstraindo
do fato de que não se tratou de uma vitória imanentemente
econômica, mas – pela fria via administrativa [auf dem kalten
Weg] da Guerra Fria – de uma vitória militar-econômica (“matar
pela corrida armamentista”), não foi o atual capitalismo do
[42] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
mercado radical que obrigou o socialismo real a ficar de
joelhos. Muito pelo contrário, esse resultado foi atingido pela
política que tradicionalmente determinou as condições para
os mercados: ele foi atingido – com diferenças entre os vários
países e também em momentos históricos distintos – por meio
de relações de mistura cambiantes pelo estado de bem-estar
social e um sistema de economia mista (ordoliberalismo,
economia social de mercado, New Deal, Great Society e outros
termos lembram isso). E se o Estado deve zelar por chances
de largada realmente iguais para todos, está correspondentemente muito implicado na economia. Para além dos
seus axiomas não demonstrados, o radicalismo do mercado e
o monetarismo constituem uma doutrina econômica
contestável e controversa com uma ideologia talvez
precocemente triunfalista. De resto, os seus representantes
se autodesmentem permanentemente: as centrais financeiras
e as centrais dos grandes grupos de modo nenhum costumam
dizer ao Estado que não ultrapasse os seus limites quando se
trata de receber subsídios dele.
(4) Contrariamente ao ultraliberalismo, razões sérias
sugerem que uma determinada classe de problemas, a dos da
política distributivista, para falar em termos gerais, necessita,
hoje como no passado, do Estado. Justamente a democracia
exige que processos econômicos sejam inseridos em processos
sociais – na situação atual talvez também com ajuda de
conjuntos de regras internacionais, à medida que o estadonação não pode mais por si só fornecer, a título de dado de
orientação, o quadro vinculante1 5. Do contrário os processos
de mercado, livres do Estado, fazem que a soberania dos estados
constitucionais e, não em último lugar, a sua legitimabilidade
democrática degenerem paulatinamente em farsa. As assim
chamadas forças do mercado não são nem leis da natureza
nem leis históricas de dignidade superior, às quais a política
15
CF. F.W. Scharpf. Games Real Actors Play. Oxford, 1997; W. Streeck/C. Crouch.
Political Ecomomy of Modern Capitalism. London, 1997.
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [43]
deveria sujeitar-se1 6. A polêmica ultraliberal arrisca fazer
esquecer que a corrupção e o nepotismo não são estranhos à
grandes formações econômicas [Grosswirtschaft], que amplas
partes do setor privado por sua vez já aparentam ser
sobredimensionadas e burocratizadas: “A coação dos ideólogos
do mercado à crítica do Estado espelha o temor de que o
Estado pudesse representar o interesse público de forma
excessivamente eficiente”1 7. A teoria dos jogos mostra que
um ‘jogo de soma mais’ [Plussummenspiel] de bem-estar e
liberdade, de egoísmo e bem-estar social somente é possível
onde a vantagem individual deve observar regras vinculantes
para todos. Do contrário os governos que são responsáveis
perante o seu povo ativo, perante o povo enquanto instância
de atribuição e perante o povo-destinatário, se deixam
chantagear sem resistência pelas forças do mercado descoladas
de todo e qualquer “povo”, no quadro da ideologia da
“localização”; segundo informações do Banco Mundial1 8, dois
terços de todos os investimentos diretos efetivamente feitos
no estrangeiro teriam sido realizados em outro país, se os
governos em questão não tivessem aceito sob pressão conceder
os subsídios e outros incentivos exigidos.
A dominação dos mercados, mais recentemente
desenfreada, não leva de modo nenhum a sociedades liberais,
democráticas, comprometidas com os princípios do Estado de
Direito, mesmo se os meios de comunicação arrematados por
grupos econômicos apregoam isso incessantemente.
Inversamente um Estado constitucional deve constituir e
afirmar-se política e juridicamente a duras penas como Estado
liberal; e ele deve regular e influenciar os mercados tão
amplamente que a sociedade possa continuar sendo
razoavelmente [einigermassen] livre e justa. Assim a Convenção
16
Cf. para tal a argumentação detalhada em N. Birnbaum. After Progress. Oxford,
1998; e sobre esse livro C. Noé. In: DIE ZEIT de 19.11.1998, p. 31.
17
Assim N. Birnbaum. Mehr Demokratie wagen. In: DIE ZEIT de 24.10.1997, p. 3.
18
Citado ap. Noé (nota 16).
[44] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
das Nações Unidas sobre os direitos humanos, econômicos,
sociais e culturais de 1966 (Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais) carece para a sua implementação efetiva dos estados
e da sua política cumpridora dos acordos1 9: da transformação
em direito nacional com possibilidades de cobrança perante os
tribunais, da criação de garantias de acesso a prestações
estatais também para grupos em situação desvantajosa (como
e.g. as mulheres ou os pequenos agricultores), do direito à
greve e a manifestações, de leis de proteção do trabalho, de
medidas contra a corrupção, de reformas agrárias, de
campanhas de alfabetização. O Estado é demandado, não em
último lugar, para uma política educacional e científica que
não se sujeite servilmente às assim chamadas coações inerentes
ao próprio objeto [Sachzwänge] da “eficiência” na luta mundial
pela concorrência. Entrementes, a concentração do poder
econômico privado tornou-se “tão tirânica e tão totalitária”
(Noam Chomsky) que necessitamos urgentemente de políticas
públicas que sejam mais e outra coisa do que serviçais na
realização de interesses de capitais privados.2 0
(5) Vimos os caminhos pelos quais a monetarização
global ameaça a democracia. Mas o ataque mais profundo nessa
direção passa pela exclusão; e entrementes um indicador
empírico nos mostra que a globalização amplia e agudiza a
exclusão social. Ela se afirma inequivocamente às expensas do
Estado Democrático de Direito e do Estado de Bem-Estar Social.
A exclusão deslegitima, faz que o povo ativo, o povo enquanto
instância de atribuição e o povo-destinatário degenerem em
“povo” como ícone. No grau do seu aumento ela chega até a
19
As duas convenções de 1966, entre eles a Convenção sobre Direitos Econômicos,
sociais e culturais, entraram em 1976 em vigor e foram entrementes ratificados por
quase três quartos de todos os países-membros da ONU (135 países), mas não e.g.
pelos EUA.
20
Exames abrangentes e.g. em N. Chomsky. Haben und Nichthaben, 1998; J. Saul. Der
Markt frisst seine Kinder, 1997. Cf. ainda os pertinentes trabalhos de J.K. Galbraith,
P. Bourdieu, A. Gorz, R. Heilbroner, J. Rifkin, E. Luttwak (“Turbocapitalismo”), P.
Drucker, além disso os autores do “Grupo de Lisboa” e outros. – Sobre os profundos
efeitos do dogma do mercado e das suas ideologias de gerenciamento dentro das
empresas, cf. R. Sennett. Der flexible Mensch. 1998.
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [45]
desestatizar; ao menos o Estado constitucional exigente, que
só pode ser justificado como Estado da coletividade [allgemeiner
Staat] e não como um Estado ao qual se sobrepõe tiranicamente
o metacódigo inclusão/exclusão2 1. E no grau no qual os mercados
globais ditam a política e tornam inoperantes [ins Leere laufen
lassen] as chances de monitoramento por parte dos governos,
a democracia se torna uma palavra ainda mais vazia do que
ela já o é de qualquer modo. Especificamente com vistas ao
caso brasileiro Celso Furtado, para citar um exemplo, registrou
a crescente ingovernabilidade em virtude de dependências
macroeconômicas; a sujeição ao capital estrangeiro causaria
um “risco crescente de ingovernabilidade do país”2 2. Num
mercado sem Estado(s), o capital móvel passa por cima de
parlamentos e governos eleitos, conseqüentemente por cima
do comprometimento destes com o Estado de Direito e o Estado
de Bem-Estar Social, com a proteção ambiental e a distribuição
defensável e responsável de bens escassos. A ameaça com o
argumento da “mudança de localização” depende somente do
cálculo de benefícios do respectivo grupo empresarial; mas ela
derrota as (eventuais) motivações dos governos destarte
chantageados, comprometidas com o bem-estar da coletividade.
E com isso se subtrai, na base da legitimidade de sistemas
democráticos, o fundamento precisamente àqueles métodos
democráticos, pela via dos quais todas essas conquistas (como
os direitos humanos) e objetivos da política (como a proteção
ambiental) deveriam ser tratados e assegurados. A dominação
dos “mercados” tornou-se tão despótica que os seus
representantes nem se dão mais ao esforço de velar esse fato
escandaloso. Assim o porta-voz de política exterior dos democratas
cristãos alemães escreve no jornal Le Monde que a política deveria
“ser orientada com vistas a uma realidade supranacional. Os
mercados financeiros internacionais são expressão disso”; ou
Yves-Thibault de Silguy, até agora comissário francês junto à
21
22
Cf. a respeito disso F. Müller. Wer ist das Volk? 1997, p. 47 ss. e 57 ss.
In: O capitalismo global. 1998, p 73 s.
[46] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
União Européia, declara que os políticos finalmente deveriam
compreender que “os mercados governam”2 3. Especificamente
na Europa, desde o Tratado de Amsterdã, o governo verdadeiro
de qualquer Estado-membro da União não é mais, nas questões
de central importância, o governo no qual as pessoas votaram,
mas o Banco Central da Europa que em termos políticodemocráticos não deve prestar contas a ninguém. Os cidadãos
podem continuar dizendo livremente e expressando nas eleições
o que pensam, exceto no que diz respeito às questões decisivas
para o seu presente e futuro.
Quanto aos países pouco desenvolvidos e aos países
emergentes, cresce neles a experiência de que um crescimento
econômico globalmente turbinado, contabilizado em termos
meramente monetários e estatísticos e destituído de padrões
de Estado de Direito e um exercício do poder que se possa
legitimar concretamente, quer dizer, sem good governance,
não pacifica, por exemplo, as sociedades, mas carrega-as de
potencial conflitivo e desestabiliza-as.
Com vistas aos EUA, o decano da economia liberal de
esquerda, John Kenneth Galbraith, prognostica a ruptura da
sociedade caso o mercado sem freios possa continuar rasgando
o país em três partes, os ricos, a camada média em via de
degeneração e o crescente número de excluídos. Mesmo autores
como William Lewis e Lester Thurow percebem que nos EUA e
nos países industrializados restantes a infra-estrutura social
está se rompendo em pedaços no prazo mais longo: “O
capitalismo pode conviver com isso, mas a democracia não”,
escreve o professor do Massachusetts Institute of Technology.2 4
(6) Um tema especial, que no marco dessa palestra
23
Ambos citados em DIE ZEIT de 12.9.1997, p. 39.- Em perspectiva analítica, N.
Luhmann (In: Die Gesellschaft der Gesellschaft. 1998, p. 808) menciona “[...] os
centros da sociedade mundial (sobretudo naturalmente [!] os mercados financeiros
internacionais)”. – O ponto de exclamação não figura no texto de Luhmann.
24
L. Thurow, ap. DIE ZEIT de 26.11.-1998, p. 27 s., 28.
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [47]
apenas pode ser sugerido, consiste nos efeitos produzidos pela
exclusão na democratização, nos processos extremamente
complexos da transformação em sistemas que depois poderiam
ser denominados “democráticos”2 5 Em meio ao feixe de fatores
que ocupam o centro da nossa atenção, isso depende do efeito
posterior de instituições pré-democráticas, mas também da
“força evocativa de tradições pré-autoritárias”, sobretudo de
fases democráticas anteriores na história de um país; não em
último lugar, também da força e do patamar evolutivo do
potencial de ação das elites e do grau genérico de mobilização
da sociedade, em duas palavras, “da respectiva força da
sociedade civil”. Tal sociedade civil freia de múltiplas maneiras
a dominância de um estado tradicionalmente demasiado
“forte”; ou de um estado que – como presentemente no Brasil
– se torna tendencialmente cada vez mais autoritário. É claro
que nem todas as forças contrárias da sociedade civil são
internamente democráticas; muitas delas são, por sua vez,
autoritárias ou constituídas por via clientelista; mas as suas
atividades contribuem ao menos para o pluralismo do conjunto.
Quanto ao Brasil, o país teve de distanciar-se de um regime
militar precedente e a elaboração e promulgação da sua
constituição [Verfassunggebung] ainda evidenciaram vestígios
de uma transição pactuada (não-revolucionária). O peso
novamente quase opressivo do seu regime presidencialista
conduz, em uma sociedade civil tradicionalmente ainda pouco
democratizada, ao que a pesquisa da transformação denomina
democracia “defeituosa” – uma vez que a exeqüibilidade
[Durchsetzbarkeit] prática de uma política democrática sofre
da falta de estruturas próprias do Estado de Direito. O Brasil e
a América Latina não apresentam – infelizmente – falta de
experiência nem – felizmente – falta de reflexão acerca dessas
formas intermediárias entre a democracia e a dominação mais
25
Sobre isso e sobre o que segue, c. H.-J. Puhle. Demokratisierungsprobleme in
Europa und Amerika. In: H. Brunkhorst/P. Niesen (edd.). Das Recht der Republik.
1999, p. 317 ss.; a citação subseqüente no texto: ibid., p. 322; sobre a América
Latina, inclusive o Brasil, p. 334 ss.
[48] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
ou menos autoritária; termos como dictablanda ou democradura testemunham isso. Uma base ainda fatalmente forte
de tais formas híbridas é formada no Brasil pela estrutura
política, em grande parte arcaica: ela consiste na dominação
de uma casta de régulos estaduais, de “caciques” que agem
de forma clientelista nos seus estados, bem como – nos estados
assim como também no plano da federação – em representantes
do povo praticamente não-controláveis, que por sua vez se
conformam aos clientelismos regional e presidencialista.
Tanto mais importante é que também na esfera das
“massas” mais ou menos organizadas/organizáveis exista um
fator real de democratização exitosa, ao menos com vistas ao
prazo mais longo: sem comunicação e cooperação com esse
fator também uma elite não consegue manter-se
indefinidamente. A democratização, que se constrói com mais
chances de êxito a partir “de baixo” do que a partir “de cima”,
processa-se precisamente também a partir de uma multiplicidade
de iniciativas de auto-ajuda, de autoproteção, de direitos civis
e de outras formas de resistência. Mas justamente aqui a exclusão
social é algo incomumente impeditivo que deve ser combatido e
reprimido com todas as forças, com vistas à realidade (futura)
de um sistema democrático.2 6
IV
A pergunta formulada pelo tema não deveria ser
respondida apenas em termos éticos. Isso eu disse no início.
26
Há bibliografia importante sobre a pesquisa da transformação e.g. em: S. M.
Lipset. Some Social Requisites of Democracy. In: American Political Science Review 53
(1959), p. 69 ss.; D. Share/S. Mainwaring. Transition through Transaction:
Democratization in Brazil and Spain. In: W. Selcher (ed.). Political Liberalization. In
Brazil. Boulder, 1986, p. 175 ss.; A Przeworski. Democracy and the Market. Cambridge,
1991; J. J. Linz/A. Valenzuela (ed.). The Failure of Presidential Democracy.
Comparative Perspectives, vol. 1. Baltimore, 1994; Id./A. Stepan. Problems of
Democratic Transition and Consolidation: Southern Europa, South America, and Post
Communist Europe. Baltimore, 1996.
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [49]
Foi necessário operacionalizar melhor alguns conceitos centrais;
e isso conduziu, por sua vez, a enunciados quantitativos. Assim
vista, a democracia é mais precisamente, a forma de Estado
que, justamente nos seus trâmites organizacionais, a partir
de determinados índices-limiares de exclusão, não está mais
em funcionamento.
Aqui ainda há uma demanda de pesquisa para uma
Ciência Política que inclua a estatística e avaliações mais
precisas. O que estou apresentando aqui é uma primeira
proposta que na minha perspectiva indica uma direção dotada
de sentido. Tal enfoque expõe-se diretamente a críticas. Mas
ele deveria ser tentado no interesse da democracia, para que
pudéssemos superar finalmente o tradicional caráter descompromissado das críticas do status quo.
Caso uma democracia queira ser viva, o modo de
utilização de “povo” não poderá continuar sendo icônico na
práxis. Do “povo”, no sentido não-ideológico, fazem, portanto,
parte todas as três camadas funcionais aqui mostradas. Assim
devemos resumir todas as restrições que o povo ativo, o povo
enquanto instância de atribuição e o povo-destinatário podem
sofrer em virtude da exclusão social. As três variantes
fundamentais da justificação democrática continuam, portanto,
servindo de grade de definição mais elevada, mais precisamente
para que possamos agora identificar os danos totais sofridos
pelo sistema democrático.
Nessa perspectiva, a miséria maciça primacialmente
econômica diz respeito ao povo-destinatário; a miséria sóciocultural, que desemboca na ausência de efeitos políticos e na
apatia, diz respeito ao povo ativo; e a exclusão jurídica em
acepção mais estrita (violência ilegal, desigualdade
inconstitucional, negação da proteção jurídica, impunidade dos
quadros da opressão) consiste em violações do status do povo
como instância de atribuição.
Com vistas a uma quantificação, o Estado constitucional
[50] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
oferece dois parâmetros: como primeiro limite, a maioria
absoluta a partir de 50% (no caso do povo ativo, os titulares
dos direitos eleitorais ativos e passivos; no caso do povo como
instância de atribuição, os titulares do direito de nacionalidade;
no caso do povo-destinatário, todos os habitantes). Esse limite
simboliza também no nosso nexo – desviante – a base funcional
de um sistema democrático. O princípio da maioria se reveste
de central importância para tal sistema. Se a maioria das
pessoas/dos cidadãos/dos titulares dos direitos eleitorais está
perdida para a democracia, a própria democracia está perdida.
À medida que se trata, mais concretamente, da parcela dos
não-votantes no povo ativo, deveriam, em exames desejáveis,
estatisticamente mais precisos, ser determinados e.g. valores
médios de três eleições gerais subseqüentes e transcorridas
em condições que não tivessem causado espécie [unter
unauffälligen Bedingungen] (“normais”).
O segundo limite oferecido pelo sistema é o da maioria
que altera a Constituição: na Alemanha 2/3 (art. 79), assim
também nos EUA (art. V); contrariamente, tanto na França
(art. 89) quanto no Brasil (art. 60), uma maioria de 3/5. Em
vez de procurar identificar aqui um eventual valor médio da
família das constituições democráticas – o que seria um
procedimento demasiado mecanicista – seria melhor tomar
como critério a maioria qualificada da Constituição em pauta;
pois somente ela determina o que deve ser “democracia” no
seu âmbito de vigência. Não obstante há uma incongruência
no fato de que e.g. a Alemanha ou os EUA exigem “mais”
democracia para alterar a Constituição; mas aceitam, caso se
endosse a proposta, “menos” democracia porque o limiar dos
indicadores de exclusão está aqui fixado num patamar mais
elevado. Estamos aqui diante de um problema específico que
ainda considero em aberto.
Mas talvez possamos solucionar essa incongruência com
uma reflexão menos quantitativa, mais fortemente valorativa.
Ela consiste na idéia da compensação: países como a França e
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [51]
o Brasil satisfazem-se, para alterar a Constituição, com “menos
democracia”; uma alteração da constituição apresenta,
portanto, uma legitimação democrática mais reduzida (60%
contra 66,67%).
Para “compensar” esse peso mais reduzido da
democracia em questões constitucionais, abandona-se, nesses
casos, mais cedo o quadro da democracia e da sua legitimidade
– a saber, diante do fato de que os 60% dos parâmetros
desdemocratizantes da exclusão são atingidos mais rapidamente
do que o limite de 66,67%.
Tudo isso tem seu preço; e esse é, aqui, o preço a ser
pago pelo fato de termos de mobilizar um potencial democrático
menor do que o previsto em outros sistemas constitucionais
para alterar a constituição.
Uma outra dificuldade está na sobreposição de
parâmetros distintos. Fundamentei porque eles em princípio
devem ser somados – e isso justamente com vistas à democracia. Nesse tocante e em virtude da reação em cadeia por
demais familiar, os fenômenos de exclusão econômica, social,
sócio-cultural e jurídica não são problemáticos, quando
somados; afinal de contas, eles se complementam de modo
fatal na realidade cotidiana: enquanto depravações
impingidasfeitas contra o povo-destinatário e o povo enquanto
instância de atribuição. Quando afetam a maioria da
população, o Estado deve aceitar ser chamado aparelho
formalista de Estado que pode – à medida que esse ainda é o
caso – ser constitucionalmente legal, mas não mais democraticamente legítimo.
As coisas são mais complicadas no comportamento
eleitoral do povo ativo. Quando alguém não votou, a
probabilidade da sua exclusão é apenas medianamente elevada;
as razões podem estar também na abstenção das eleições por
protesto, por preguiça ou em uma postura genericamente
apolítica de titulares de direitos perfeitamente integrados, quiçá
[52] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
até superintegrados (privilegiados). Mas quando uma pessoa
está excluída, a probabilidade de ela não comparecer às eleições
deve ser estimada num índice muito elevado. A área de
intersecção dos parâmetros me conduz à idéia de propor como
limite global não a maioria absoluta, mas apenas o limite da
maioria que altera a Constituição. Nesse caso as conseqüências
da exclusão de qualquer modo não são mais toleráveis para um
sistema democrático; nesse caso a Constituição se alterou
efetivamente de qualquer modo: a alteração não se refere,
em termos semióticos, aos signos da carta constitucional, mas,
em termos de política constitucional, à avaliação; a constituição
se alterou, então, de democracia legítima para aparelho de
Estado não mais democraticamente legitimável.
Somados pelo modo proposto, os dados estatísticos
resultam, para a Europa (12% de pobreza excludente na média
dos estados-membros da União Européia, um terço de nãovotantes constantes como indicadores grosso modo), decerto
em nível alarmante, mas não no mencionado limiar da
subreptícia alteração da Constituição.2 7 Esse limiar é, em
contra-partida, transposto nos EUA. A isso subjaz, por um lado,
o mencionado índice oficial de pobreza de 13,7%, por outro
lado a média da abstenção das eleições nas eleições para o
Congresso em 1994 (62%), nas eleições presidenciais de 1996
(51%) e nas eleições para o Congresso em 1998 (64%)2 8 - o que
resulta em uma média de 59% de não-votantes, percentual
nitidamente acima da maioria de dois terços exigida no art. V
da Constituição Federal dos EUA.
Para o Brasil temos o caso especial do voto obrigatório,
já mencionado. Quanto ao resultado, isso não representa
nenhum problema. Por um lado, as sanções impostas aos
27
Este é aqui – a diferença da “alteração” formal da Constituição – o conceito mais
preciso em termos de teoria constitucional. Sobre esse tema cf. F. Müller.
Strukturierende Rechtslehre. 2. ed. 1994, p. 309 s., 363 ss. e 369 ss.
28
Cf. a análise política de S. Halimi. Les élections américaines n’ont pas eu lieu. In: LE
MONDE DIPLOMATIQUE de 10.12.1998, p. 10.
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [53]
eleitores abstencionistas (direitos políticos, viagens ao exterior)
nem podem piorar ainda mais o status efetivo dos que
despencaram na exclusão ou já nasceram excluídos. Por outro
lado, a abstenção global (não-comparecimento às urnas, votos
em branco ou nulos) não foi, conforme antes mencionado,
apesar do voto obrigatório, inferior a 36,17% nas últimas
eleições integradas para a Presidência da República, os governos
estaduais, o Congresso e as Assembléias Legislativas. Somado
ao índice oficial de pobreza de 27%2 9, esse número supera
com redondos 63% o limiar nacional para a alteração da
Constituição (60%); ele “somente” se aproximaria perigosamente do limiar dos EUA os da Alemanha (66,67%).
Quando esse limite é ultrapassado, o sistema democrático
perde o seu status de legitimação em termos de conteúdo,
então ocorreu uma fatal alteração da Constituição. Nessa
medida, a designação “democracia”, assim como também a
do “povo” como demos, é apenas ideológica no seu uso prático.
Não há realidade constitucional democrática sem uma maioria
sustentadora (aqui: no sentido de uma maioria que não
”altera”, “transforma” a Constituição), qualificada de
democratas. Acontece que democratas não “são” tais por força
de um título ontológico ou de um ser-assim ôntico. Democratas
são simplesmente pessoas; mas pessoas que se comportam
democraticamente. Para tal, eles devem poder portar-se assim,
ao invés de estarem dia após dia ocupados, sobrecarregados
com a sobrevivência incerta, com a legítima defesa precária.
Quando esse é o caso, a perspectiva do que falta à democracia
da parte de todas essas pessoas (discurso, opinião pública,
atividades individuais ou de grupos, comportamento nas
eleições) se imbrica com a outra perspectiva das faltas
cometidas pela práxis (então meramente formal, à maneira
das ‘aldeias de Potemkin’) do sistema outrora democrático
contra essas pessoas: tudo isso por meio do escândalo de todas
29
Indicado segundo Relatório Nacional Brasileiro. Brasília, 1996, para o ano de 1990.
Não tive acesso a estatísticas oficiais de data mais recente.
[54] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
as formas de manifestação de exclusão dos sistemas de
prestações sociais por reação em cadeia. Tal situação se
assemelha a um plano inclinado: é fácil deslizar, é muito difícil
escalá-lo novamente.
A pergunta como essa escalada poderia ser na prática
exigiria análises de outras disciplinas e não pertence ao nosso
tema; por essa razão menciono aqui apenas algumas deixas
muito sucintas. De acordo com a tradição européia, importaria,
em nível nacional, promover uma política pronunciadamente
distributivista de Estado de Bem-Estar Social, no sentido de
uma compensação dos desequilíbrios. Ela deveria ser
implementada com grande fôlego e necessitaria em um país
como o Brasil inicialmente de um passo tão decisivo como a
(sempre prometida) reforma agrária que realmente devesse
merecer tal nome. Outras medidas seriam e.g. créditos
tributários sistemáticos aos working poors para reduzir no
médio prazo a sua carga tributária, bem como investimentos
estatais e empresariais dramaticamente mais elevados na
educação e formação profissionalizante (subsídios, incentivos
fiscais, aumento estável do orçamento para essa área) para
abrir caminho a uma maior igualdade de chances. Na esfera
do Direito Eleitoral poder-se-ia cogitar da introdução de
sanções; mas não contra cidadãos que negam o seu voto,
mas contra partidos políticos e seus candidatos: assim por
meio da introdução de um quorum fixado com caráter de
obrigatoriedade, com a conseqüência da anulação ou, com
maiores chances de êxito, da restrição das cadeiras
efetivamente distribuídas no parlamento apenas na proporção
dos votos válidos e do número de titulares dos direitos eleitorais
ativos. Os partidos políticos teriam então, finalmente, de
novo um interesse (próprio) para ocupar-se com o seu
eleitorado, tendo em mente determinados conteúdos políticos.
Na área mais restrita do sistema jurídico, justamente
em um país como o Brasil, a má concepção simbólico-nominalista
da Constituição deve ser substituída por um procedimento
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [55]
normativo; as elites tradicionais e funcionais não devem
continuar sendo reforçadas no seu hábito de tratar a
Constituição de acordo com os seus momentâneos interesses
próprios como um mero direito dispositivo. Pensem, caros
ouvintes, na Hélade antiga, na qual, segundo um verso de
Píndaro, os cidadãos de uma polis lutavam pelo seu nomos
tanto como pelas muralhas da cidade. A Constituição Brasileira
de 1988 contradiz a discriminação bem como a exclusão (e.g.
Arts. 5º, 231, 232) e deve ser nesse tocante tomada energicamente ao pé da letra. Não se deve esperar pacientemente
pela evolução da sociedade civil; muito pelo contrário, essa
evolução deve ser provocada na direção correta por meio de
atividades legais como movimentos de cidadania
[Bürgerinitiativen], grupos de proteção jurídica e autoproteção
e por ações individuais legais como procedimentos-piloto e
processos-modelo – e.g. contra tentativas de manter a
impunidade. Os juristas com mandato e competência para tal
fim estão aqui objetivamente no papel de uma vanguarda
social3 0 e deveriam assumir esse papel corajosamente; tanto
mais, quanto justamente no Brasil os juristas, especialmente
os advogados exerceram desde o séc. XIX uma influência
progressista. Eles são simultaneamente precursores de uma
consciência pública mais ampla da força vinculante da
Constituição e das leis; situados em posição de destaque, cabelhes a tarefa de atuar no sentido de uma melhor comunicação
na ciência, na práxis e na política jurídica, em nível nacional e
também além das fronteiras do país. Já abordei esse tópico
sob o aspecto da medida necessária de cooperação entre as
elites e as “massas”.
Com vistas às causas atuais da exclusão crescente, à
assim chamada globalização, são demandadas medidas de
política jurídica e econômica internacional e (onde isso for
possível) supranacional. Já há aqui um grande número crescente
de propostas avulsas, tais como: tributação das especulações,
30
Sobre isso v. F. Müller. Wer ist das Volk? 1997, p. 52 ss.
[56] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
impostos mais elevados para investidores estrangeiros, determinados controles dos capitais, padrões sociais e ambientais
regional e (na tendência) também globalmente vinculantes;
também nos países industrializados dever-se-ia proceder a uma
redistribuição em benefício da renda gerada pelo trabalho, por
meio de impostos sobre rendimentos de capitais. Seria
especialmente importante criar novas instituições para lidar com
a monetarização global, assim um novo acordo de Bretton Woods
à altura dos problemas contemporâneos ou uma instituição
garantidora para a concessão de créditos, que operasse em
escala mundial; ela deveria em cada caso avaliar a situação
creditícia de um país e evitar a concessão de novos créditos no
caso da acumulação de riscos já não mais defensáveis. Isso
pressupõe, conforme já foi insinuado, novas formas de um
controle do comércio internacional de divisas. Por fim, uma
tarefa urgente da Organização Mundial do Comércio, sediada
em Genebra, consistiria em desenvolver elementos para o
estabelecimento de uma autoridade mundial de combate aos
cartéis3 1.
Resumo esse último parágrafo:
1. A globalização não é um beco sem saída, mas uma
highway. Ela deverá continuar.
2. Ela produz efeitos muito complexos – de natureza
negativa e positiva. No entanto, devemos sempre perguntar
adicionalmente: PARA QUEM?
3. A globalização não deve ser condenada ou saudada
entusiasticamente, em termos maniqueistas. Deve ser estudada
e avaliada quanto às suas conseqüências.
31
Da bibliografia sobre esse tema, cf. sobretudo R. Heilbroner. Kapitalismus im 21.
Jahrhundert. 1994; H.-P. Martin/H. Schumann. Die Globalisierungsfalle. Der Angriff
auf Demokratie und Wohlstand. 1996; L.C. Thurow. Die Zukunft des Kapitalismus.
1996; R. Kuttner. Everything for Sale. The Virtues and Limits of Markets. Nova
Iorque, 1997; bem como já W. Streeck/E. Matzner. Beyond Keynesianism. Londres,
1991, e id./J.R. Hollingsworth/Ph. Schmitter. Governing Capitalist Economies. Nova
Iorque, 1994.
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [57]
4. Nas suas conseqüências para a democracia e a democratização, ela é, no entanto, alarmantemente negativa – e
este é o tema dessa conferência (não e.g. “A globalização”,
em termos genéricos).
5. As desastrosas conseqüências devem ser mitigadas
com meios muito distintos, para, se não for possível humanizar
a globalização (o que seria desejável), ao menos civilizá-la (o
que parece possível).
6. As medidas que mencionei podem ser sistematizadas
como medidas no âmbito do estado nacional, medidas inter –
ou supranacionais (disso fazem parte também o projeto
“Europa Social” ou a formação de regiões (Catalunha-Provença,
Sarre-Lorena-Luxemburgo, Mercosul) e a cooperação de
sistemas regionais, assim sobretudo entre o Mercosul e a União
Européia. (A própria globalização é transnacional).
7. Pertencem a essas medidas, e não em último lugar,
também as evocadas pelo termo “civilizar”: tais medidas em
meio à sociedade civil: por meio de numerosas ações – tanto
espontâneas quanto organizadas e interligadas em redes – “de
baixo para cima” (topicamente e/ou como “conjuntos de
raízes” – “rizomas” no sentido de Gilles Deleuze): grupos de
auto-ajuda de qualquer natureza – resistência civil –
organizações não-governamentais – formas de democracia
participativa crescente, bem como o caminho do orçamento
participativo.
Tais medidas no âmbito da sociedade civil têm,
portanto, uma função distinta das antes mencionadas: não se
trata de enfraquecer o veneno, mas de responder com um
contraveneno; não se trata de enfraquecer a globalização,
mas de fortalecer a democracia por meio da mobilização dos
democratas.
[58] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]
V
Podemos agora responder à pergunta formulada pelo tema
da conferência. A partir do relato e da análise, os elementos da
avaliação já foram desenvolvidos passo a passo. Por isso basta
aqui uma breve síntese.
Os termos “sistema democrático” e “exclusão social”
foram formulados em termos mais operacionais. No caso do
segundo conceito, a distinção entre exclusão primária e
secundária provou ser neutra com relação à pergunta formulada;
ambas as formas causam danos à democracia. Mas a diferença
diz muito sobre a força de vigência dos direitos humanos, que
no caso da exclusão primária simplesmente devem ser
efetivamente subtraídos a um grande número de pessoas.
Passou a ser importante a distinção entre os efeitos
relativamente estáticos da exclusão – seus sintomas mutuamente provocadores – e as suas causas dinâmicas, atualmente
situadas no primeiro plano; ambas ofereceram-se para uma
análise em separado e devem também ser avaliadas
distintamente:
No campo das causas, os sistemas democráticos não
podem tolerar um “mais” da forma até agora existente da
monetarização mundialmente desregulamentada nem, por
princípio, seu grau atingido até o presente. Os processos de
democratização em países pouco desenvolvidos e em países
emergentes podem sofrer com isso danos – talvez irreparáveis;
nos países centrais, a democracia por sua vez já está em vias
de sofrer danos visíveis.
Com relação aos efeitos estáticos (isto é, dificilmente
elimináveis da exclusão nos países individuais, com relação aos
seus sintomas cotidianos: se somarmos todos os indicadores no
âmbito da “cadeia” descrita, inclusive a apatia política que se
expressa também no comportamento eleitoral, o limite do que
Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial] [59]
ainda se pode tolerar no máximo é a maioria qualificada para
a alteração da Constituição do respectivo sistema político. Se
ela for atingida ou ultrapassada, a democracia desse país,
temporária ou permanentemente, estará apenas no papel;
então o sistema democrático será apenas um law in the books,
não mais um law in action.
Este é, então, um estado que nenhum democrata pode
tolerar.
Secretário Municipal da Cultura: Charles Kiefer
Editor: Fernando Rozano
Técnicos em Cultura: Maria Tereza Zatti
Rosane Maria Fluck
Revisão: do Tradutor
de Jorge Cesa Ferreira da Silva
da Unidade Editorial da SMC
Capa: Roberto Silva
[60] Revista da Procuradoria do Município de Porto Alegre [Edição Especial]