Nota Técnica WAA/SM nº 18/2015
SINASEFE. Docentes. Aposentadoria especial. Afastamento
para participação em programa de pós-graduação.
Contagem de tempo de serviço.
Trata-se de análise solicitada pelo Sindicato Nacional dos
Servidores Federais da Educação Básica, Profissional e Tecnológica – SINASEFE
do teor do Ofício-Circular n°. 012/2015-CGGP/SAA/SE/MEC, que dispõe sobre a
concessão de afastamento ou licença para estudo e a sua repercussão na contagem
do tempo de serviço para fins de aposentadoria especial docente.
Passa-se às considerações sobre a matéria.
1.
Do Ofício-Circular n°. 012/2015-CGGP/SAA/SE/MEC.
A Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas da
Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministério da Educação encaminhou
orientação aos Dirigentes de Gestão de Pessoas das Instituições Federais de Ensino,
tendo por assunto a aposentadoria especial docente, através do Ofício-Circular n°.
012/2015-CGGP/SAA/SE/MEC, de seguinte conteúdo:
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
SUBSECRETARIA DE ASSUNTOS ADMINISTRATIVOS
COORDENAÇÃO-GERAL DE GESTÃO DE PESSOAS
COORDENAÇÃO DE LEGISLAÇÃO DE PESSOAL E ORIENTAÇÃO
TÉCNICA
DIVISÃO DE ESTUDOS DA APLICAÇÃO DE LEGISLAÇÃO DE
PESSOAL
Ofício-Circular n° 012/2015-CGGP/SAA/SE/MEC
Brasília, 29 de Junho de 2015.
Aos Dirigentes de Gestão de Pessoas das Instituições Federais de
Ensino vinculadas ou subordinadas ao Ministério da Educação.
Assunto: Aposentadoria Especial Docente
Prezados Senhores,
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1.
O presente expediente tem por objetivo dar
amplo conhecimento acerca do entendimento proferido pelo
Tribunal de Contas da União sobre a contagem do tempo de
serviço para fins de aposentadoria especial de Docente.
2.
Por meio de Acórdãos, a Egrégia Corte de
Contas manifesta o entendimento de que o tempo em que o
servidor ficou afastado ou licenciado para estudo não deve ser
computado para aposentadoria especial. Segue abaixo trecho do
Acórdão 1.058/2013 – TCU – Segunda Câmara:
7. No que se refere ao cômputo, para obtenção de
aposentadoria especial de professor, do tempo
utilizado em afastamento relativo à realização de curso
de doutorado, não assiste razão à recorrente.
8. Com efeito, a jurisprudência desta Corte é pacífica
no sentido de que, para fins de aposentadoria especial
de professor, somente é permitida a contagem de
efetivo exercício em funções de magistério,
desenvolvidas em sala de aula.
3.
Portanto, devem as Instituições Federais de
Ensino, verificar se está sendo computado o tempo de
afastamento/licença dos docentes para aposentadoria especial, e
caso esteja adotar as providências necessárias, sob pena de o ato
de aposentadoria ser considerado ilegal pelo Tribunal de Contas
da União.
4.
Isto posto, encaminho o presente Ofício-Circular
para conhecimento.
Atenciosamente,
DAMÁRIS ORRÚ DE AZEVEDO AGUIAR
Coordenadora-Geral de Gestão de Pessoas.
Contextualizada a questão, passa-se a análise do teor do
referido documento.
2.
Do Regime Jurídico Único e dos afastamentos do servidor público.
O art. 81 da Lei n°. 8.112/90 (RJU) elenca as situações
passíveis de concessão de licença ao servidor público civil da União, das autarquias e
das fundações públicas federais. Dentre elas, a participação em curso de capacitação
profissional.
Por sua vez, as situações de afastamento são disciplinadas
pelo Capítulo V da referida legislação, em que compete aos artigos 95 e 96 reger o
afastamento para estudo ou missão no exterior e ao art. 96-A a previsão relativa aos
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afastamentos para participação em programa de pós-graduação stricto sensu no país1,
observada a manutenção da respectiva remuneração.
Tais ausências, somadas às previstas pelo art. 972, segundo
o art. 102 do RJU, serão consideradas como de efetivo exercício.
Art. 102. Além das ausências ao serviço previstas no art. 97, são
considerados como de efetivo exercício os afastamentos em
virtude de:
I - férias;
II - exercício de cargo em comissão ou equivalente, em órgão ou
entidade dos Poderes da União, dos Estados, Municípios e Distrito
Federal;
III - exercício de cargo ou função de governo ou administração,
em qualquer parte do território nacional, por nomeação do
Presidente da República;
IV - participação em programa de treinamento regularmente
instituído ou em programa de pós-graduação stricto sensu no
País, conforme dispuser o regulamento; (Redação dada pela Lei
nº 11.907, de 2009)
V - desempenho de mandato eletivo federal, estadual, municipal
ou do Distrito Federal, exceto para promoção por merecimento;
VI - júri e outros serviços obrigatórios por lei;
VII - missão ou estudo no exterior, quando autorizado o
afastamento, conforme dispuser o regulamento; (Redação dada
pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)
VIII - licença:
a) à gestante, à adotante e à paternidade;
b) para tratamento da própria saúde, até o limite de vinte e quatro
meses, cumulativo ao longo do tempo de serviço público prestado
à União, em cargo de provimento efetivo; (Redação dada pela Lei nº
9.527, de 10.12.97)
c) para o desempenho de mandato classista ou participação de
gerência ou administração em sociedade cooperativa constituída
por servidores para prestar serviços a seus membros, exceto para
efeito de promoção por merecimento; (Redação dada pela Lei nº
11.094, de 2005)
d) por motivo de acidente em serviço ou doença profissional;
e) para capacitação, conforme dispuser o regulamento; (Redação
dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)
f) por convocação para o serviço militar;
IX - deslocamento para a nova sede de que trata o art. 18;
1
As pós-graduações stricto sensu compreendem programas de mestrado e doutorado, cursos de
especialização, aperfeiçoamento e outros, abertos a candidatos diplomados em cursos superiores de
graduação e que atendam às exigências das instituições de ensino e ao edital de seleção dos alunos
(Lei nº. 9.394/1996 – LDB, art. 44, inc. III).
2 Art. 97. Sem qualquer prejuízo, poderá o servidor ausentar-se do serviço: I - por 1 (um) dia, para
doação de sangue; II - pelo período comprovadamente necessário para alistamento ou recadastramento
eleitoral, limitado, em qualquer caso, a 2 (dois) dias; III - por 8 (oito) dias consecutivos em razão de:
a) casamento; b) falecimento do cônjuge, companheiro, pais, madrasta ou padrasto, filhos, enteados,
menor sob guarda ou tutela e irmãos.
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X - participação em competição desportiva nacional ou
convocação para integrar representação desportiva nacional, no
País ou no exterior, conforme disposto em lei específica;
XI - afastamento para servir em organismo internacional de que o
Brasil participe ou com o qual coopere.
Exercício, segundo o art. 15 do RJU, é o efetivo
desempenho das atribuições do cargo público ou da função de confiança. No entanto,
por expressa previsão legal, o servidor que se ausentar ou se afastar de suas
atribuições para fins de estudo, seja no país ou no exterior, não será prejudicado,
sendo considerado como de efetivo exercício esse respectivo período.
O legislador quis estabelecer uma ficção jurídica, criando um
juízo de equivalência, que considera efetivamente exercidas as atribuições do cargo
mesmo quando o servidor está ausente fisicamente de suas funções, preservando
remuneração, direitos e vantagens.
De igual sorte, a redação do art. 47 do Decreto n°.
e, mais recentemente, do art. 30 da Lei n°. 12.772/2012, que estruturou o
Plano de Carreira e Cargos do Magistério Federal, respectivamente abaixo
reproduzidas:
94.664/19873
Art. 47. Além dos casos previstos na legislação vigente, o
ocupante de cargo ou emprego das carreiras de Magistério e
Técnico-administrativo poderá afastar-se de suas funções,
assegurados todos os direitos e vantagens a que fizer jus em
razão da atividade docente:
I - para aperfeiçoar-se em instituição nacional ou estrangeira;
II - para prestar colaboração a outra instituição de ensino ou de
pesquisa;
III - para comparecer a congresso ou reunião relacionados com
atividades acadêmicas;
IV - para participar de órgão de deliberação coletiva ou outros
relacionados com as funções acadêmicas.
Art. 30. O ocupante de cargos do Plano de Carreiras e Cargos do
Magistério Federal, sem prejuízo dos afastamentos previstos
na Lei no 8.112, de 1990, poderá afastar-se de suas funções,
assegurados todos os direitos e vantagens a que fizer jus,
para:
I - participar de programa de pós-graduação stricto sensu ou
de pós-doutorado, independentemente do tempo ocupado no
cargo ou na instituição; (Redação dada pela Lei nº 12.863, de
2013)
II - prestar colaboração a outra instituição federal de ensino ou de
pesquisa, por período de até 4 (quatro) anos, com ônus para a
instituição de origem; e
III - prestar colaboração técnica ao Ministério da Educação, por
período não superior a 1 (um) ano e com ônus para a instituição
3
Plano Único de Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos - PUCRCE.
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de origem, visando ao apoio ao desenvolvimento de programas e
projetos de relevância.
O principal fundamento para tais previsões legais são os
preceitos insculpidos pelo regramento do art. 206 da Constituição Federal, onde se
asseguram os princípios da valorização dos profissionais da educação escolar e
da garantia de padrão de qualidade, estabelecendo que a educação, direito de todos
e dever do Estado e da família, deve ser promovida e incentivada pela República
Federativa do Brasil com a colaboração da sociedade.
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes
princípios:
[...]
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos,
na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente
por concurso público de provas e títulos, aos das redes
públicas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
[...]
VII - garantia de padrão de qualidade.
Portanto, os afastamentos ou licenciamentos do profissional
docente para fins de estudo e aperfeiçoamento atendem ao comando constitucional,
notadamente sob o viés do princípio da eficiência (CF/88, art. 37, caput), ditame a ser
observado pela Administração Pública em prol da formação e do aperfeiçoamento dos
seus servidores públicos.
Ainda, a Lei n°. 9.394/964 estabelece que “os sistemas de
ensino promoverão a valorização dos profissionais da educação, assegurando-lhes (...)
aperfeiçoamento profissional continuado, inclusive com licenciamento periódico e
remunerado para esse fim”.
Além desse regramento, tem-se a previsão do Decreto nº
5.707/2006, que, ao regulamentar os artigos 87 e 102, incisos IV e VII do RJU, institui a
Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da Administração Pública e
traz como finalidade, dentre outras, a melhoria da eficiência, eficácia e qualidade
dos serviços públicos prestados ao cidadão e o desenvolvimento permanente do
servidor público.
Deste modo, estando nitidamente estampada a preocupação
do legislador constituinte e ordinário pela prestação de um serviço de qualidade pelo
Poder Público, através de profissionais qualificados e efetivamente valorizados, optouse por considerar como “de efetivo exercício” os períodos de licença ou afastamento
para fins de estudo.
Trata-se, em suma, de uma forma de incentivar e de
fomentar, cada vez mais, a qualificação do servidor público, que, por sua vez,
contribuirá para o desenvolvimento de competências institucionais por meio do
4
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB.
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desenvolvimento de competências individuais, prestando um serviço qualificado e por
pessoal capacitado.
3.
Da aposentadoria especial docente.
A aposentadoria dos servidores públicos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios está regulada no art. 40 da Constituição
Federal. A norma constitucional garante ao servidor público o direito à inatividade
remunerada, de forma voluntária, desde que cumprido certos requisitos.
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas
autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de
caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do
respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos
pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio
financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que
trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos
a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17: (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao
tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em
serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou
incurável, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 41, 19.12.2003)
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos
proporcionais ao tempo de contribuição; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez
anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo
efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes
condições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de
15/12/98)
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se
homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de
contribuição, se mulher; (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 20, de 15/12/98)
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de
idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de
contribuição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de
15/12/98)
[...]
§5º Os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão
reduzidos em cinco anos, em relação ao disposto no §1º, III,
"a", para o professor que comprove exclusivamente tempo de
efetivo exercício das funções de magistério na educação
infantil e no ensino fundamental e médio. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
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O § 5º do citado art. 40 reduz em 5 anos os requisitos de
idade e de tempo de contribuição para o docente que comprove exclusivamente
tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no
ensino fundamental e médio.
A expressão “funções de magistério” sempre causou
controvérsia entre servidores e a Administração Pública. E, por bastante tempo,
prevaleceu no Supremo Tribunal Federal o entendimento de que o conceito abrangeria
tão somente as atividades exercidas em sala de aula, culminando, inclusive, na
edição da Súmula n° 726 pela Corte Suprema5.
Foi então que no julgamento da ADI n°. 37726, ajuizada pela
Procuradoria Geral da República, modificou-se a inteligência do STF, passando a
estender o benefício da aposentadoria especial para diretores de unidades
escolares, coordenadores pedagógicos e supervisores de ensino, porém desde
que tais atividades sejam exercidas por professores.
A aposentadoria especial, portanto, trata de hipótese de
aposentadoria por tempo de contribuição. Na regra geral, para ter direito à
aposentadoria integral por tempo de contribuição, o segurado da previdência social
deverá comprovar 2 requisitos: o tempo de contribuição e a idade. Para os homens, o
tempo de contribuição a ser comprovado é de 35 anos e contar com 60 anos de idade;
por sua vez, as mulheres deverão contribuir por 30 anos e ter 55 anos.
No entanto, quando se trata de aposentadoria por tempo de
contribuição do professor (lato sensu, compreendendo não só o regente de sala de
aula, como também o diretor, o coordenador e o supervisor), os prazos serão reduzidos
em 5 anos para ambos os sexos. Deste modo, os professores (homens) poderão se
aposentar com 55 anos de idade e 30 anos de contribuição, enquanto as professoras,
com 50 anos de idade e 25 anos de contribuição.
4.
Dos períodos de licenças e afastamentos do servidor público e o seu
cômputo para fins de concessão de aposentadoria especial docente.
Havendo expressa previsão legal de que as ausências do
servidor público em razão de participação em programa de treinamento regularmente
instituído ou programa de pós-graduação stricto sensu no país (inc. IV do art. 102,
RJU) e em razão de missão ou estudo no exterior, quando autorizado o afastamento
(inc. VII do art. 102, RJU), são consideradas como de efetivo exercício, não há lugar
e/ou razão para interpretação contrária.
O servidor docente em exercício nas funções de magistério
na educação infantil e no ensino fundamental e médio (regente de classe, diretor,
5
Súm. 726/STF. Para efeito de aposentadoria especial de professores, não se computa o tempo de
serviço prestado fora da sala de aula.
6 ADI 3772, Relator Min. Carlos Britto, Relator p/ Acórdão Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno,
julgado em 29/10/2008.
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coordenador ou supervisor), apenas por possuir regime diferenciado de aposentadoria,
não está excluído desse amparo legal.
Inclusive, a Lei n° 12.772/2012, em seu art. 30, assegura ao
ocupante de cargo do Plano de Carreira e Cargos do Magistério Federal que se afastar
de suas funções para fins de participação em programa de pós-graduação stricto sensu
ou de pós-doutorado todos os direitos e vantagens a que fizer jus.
Entende-se igualmente concebido pela expressão
“todos os direitos e vantagens a que fizer jus”, constante do citado art. 30, o
direito à aposentadoria especial docente em razão de exercício das funções de
magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.
A aposentadoria especial docente é direito previsto pela
Constituição Federal, assegurado a esse profissional ainda que se ausente de suas
atribuições para fins de estudo, pois, de igual forma, tal período de afastamento é
considerado como “de efetivo exercício”.
E, se deve ser visto como se em atividade fosse, sem
prejuízo de direito e vantagens, não poderá ser usado futuramente como obstáculo à
concessão da aposentadoria a que faz jus.
Ademais, por qual razão lógica haveria distinção entre
as ausências para fins de estudo acima mencionadas e as demais elencadas pelo
art. 102 do RJU, tais como férias, licença gestante, etc., em se tratando de
aposentadoria especial docente? Note-se que as demais ausências não são
repelidas pelo Tribunal de Contas da União ou pelo Ministério da Educação como
período a ser computado para fins de aposentadoria especial.
Corroborando o exposto, os
jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 5ª Região:
seguintes
arestos
de
PREVIDENCIÁRIO.
PROFESSOR
UNIVERSITÁRIO.
AFASTAMENTO PARA CURSO DE MESTRADO. DECRETO Nº
53.831/64. CONVERSÃO DO TEMPO ESPECIAL EM COMUM.
POSSIBILIDADE. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCESSÃO
DE APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO. AUSÊNCIA
DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. INADEQUAÇÃO DA VIA
ELEITA. I - No caso dos professores universitários federais, o art.
47, do anexo do Decreto nº 94.664/87, que regulamentou a Lei nº
7.596/87, assegurou que nos afastamentos para aperfeiçoamento
em instituição nacional ou estrangeira, são assegurados "todos os
direitos e vantagens a que fizer jus em razão da atividade
docente". II - Não há, portanto, como se negar o direito do
professor afastado para cursar mestrado, mormente quando a
Lei nº 8.112/90, em seu art. 102, incisos IV e VII, considera
como tempo de efetivo exercício os afastamentos em virtude
de licenças para estudo no exterior e de participação em
programa de treinamento regularmente instituídos. III Comprovado o exercício de função considerada penosa/insalubre,
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pode requerer a conversão do tempo de serviço trabalhado em
atividade especial para comum, visando posterior concessão de
aposentadoria. IV - Deve ser considerado como especial o período
trabalhado independente de apresentação de laudo até a Lei
9032/95, e após o advento da referida lei, de acordo com
determinação especificada na norma. No caso, verifica-se que o
autor exerceu a profissão de professor na UFRN, inclusive durante
o período de 1/8/88 a 31/7/91, atividade expressamente prevista
no item 2.1.4 do Decreto nº 53.831/64. V - Em face do
enquadramento legal da atividade de magistério, deve o tempo de
serviço mencionado ser considerado de natureza especial,
convertendo-se em tempo comum, com a utilização do
multiplicador 1,4. VI - Apelação parcialmente provida, apenas
para determinar o reconhecimento do período de afastamento
para realização do Curso de Mestrado (1/8/88 a 31/7/91) como
tempo de efetivo exercício, assegurando todos os direitos e
vantagens a que fizer jus em razão da atividade docente,
inclusive com a averbação do referido período em seu tempo
de contribuição, acrescido do fator 1.4. (TRF5, AC
200984000071024, Desembargador Federal Bruno Leonardo
Câmara Carrá, Quarta Turma, DJE data 10/06/2010, Página 641)
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO E REMESSA OFICIAL.
SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. PROFESSOR UNIVERSITÁRIO.
AFASTAMENTOS
PARA
REALIZAÇÃO
DE
APERFEIÇOAMENTO
PROFISSIONAL.
CURSO
DE
ESPECIALIZAÇÃO. CONTAGEM DE TEMPO ESPECIAL.
PERTINÊNCIA. LEI 8.112/90 E DECRETO 94.664/87.
RECURSOS IMPROVIDOS. 1. Trata-se de Remessa Oficial e de
Apelação interposta pela UFRN em desfavor de sentença que
julgou parcialmente procedente o pedido para reconhecer como
especiais os períodos de participação do autor, professor
universitário, em especialização, congressos, cursos e
treinamentos, com a incidência do fator 1,4, devendo promover as
devidas averbações no seu registro de tempo de contribuição,
bem assim recalcular a data de início de pagamento do abono de
permanência. 2. Os afastamentos do servidor para realizar
aperfeiçoamento profissional são considerados como de
efetivo exercício, nos termos do art. 102, incisos IV e VII da
Lei nº 8.112/90, e do art. 47 do Decreto nº 94.664/87, devendo
incidir sobre eles a majoração com o fator 1,4, para posterior
conversão em tempo comum. 3. Precedentes deste TRF:
APELREEX 10.529/RN, Rel. Des. Federal CÍNTIA MENEZES
BRUNETTA (CONVOCADA), DJE 23/08/2012, p. 460; AC
200984000071024, Rel. Des. Federal BRUNO LEONARDO
CÂMARA CARRÁ (CONVOCADO), DJE - 10/06/2010, p. 641; e,
AC 200984000010436, Rel. Des. FEDERAL FRANCISCO
BARROS DIAS, DJE 10/06/2010, p. 317. 4. Apelação e remessa
oficial
improvidas.
(TRF5,
AC
08009125120134058400,
Desembargador Federal Manoel Erhardt, Primeira Turma, PJe,
Data da decisão 24/04/2014).
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Cumpre esclarecer que a redação da Súmula 726 do
Supremo Tribunal Federal, ao estabelecer que “para efeito de aposentadoria especial
de professores, não se computa o tempo de serviço prestado fora da sala de aula”
restou superada quando do julgamento da ADI n°. 3772 (anteriormente já mencionada),
ao decidir que a função de magistério não circunscreve apenas o trabalho em sala de
aula e que as funções de direção, coordenação e assessoramento pedagógico
integram a carreira do magistério desde que exercidos, em estabelecimentos de ensino
básico, por professores de carreira, fazendo jus aqueles que as desempenham ao
regime especial de aposentadoria estabelecido nos arts. 40, § 5° e 201, § 8° da
Constituição Federal.
5.
Do entendimento do Tribunal de Contas da União.
Subvertendo a lógica do ordenamento, o Tribunal de Contas
da União no julgamento do Acórdão 1.058/2013, Segunda Câmara7, referido pelo
Ofício-Circular n° 012/2015-CGGP/SAA/SE/MEC, considera ilegal o ato de
aposentadoria de servidora que computou como tempo de exercício de magistério o
período proveniente de afastamento para cursar doutorado.
No entanto, o voto do relator José Jorge não discorre
fundamentadamente, restringindo-se a alegar existência de pacífica jurisprudência da
Corte de Contas deferindo aposentadoria especial somente àqueles que possuem
efetivo exercício em funções de magistério, desenvolvidas em salas de aula. Por essa
razão foram opostos embargos de declaração8, que restaram assim decididos:
“[...]
No que diz respeito ao primeiro argumento, de fato, conforme
mencionado pela embargante, a Súmula 726 do STF resta
superada pelo entendimento adotado na ADI 3.772/DF, no qual se
assentou que "a função de magistério não se circunscreve apenas
ao trabalho em sala de aula, abrangendo também a preparação
de aulas, a correção de provas, o atendimento aos pais e alunos,
a coordenação e o assessoramento pedagógico e, ainda, a
direção de unidade escolar". Contudo, deve ser destacado que
o referido entendimento do STF tratou apenas de atividades
exercidas pelos professores nas instituições de ensino que
devem ser consideradas como de efetivo magistério para fins
da aposentadoria especial de professor. Não mencionou,
entretanto, os afastamentos computados como de efetivo
exercício, nos termos da Lei 8.112/1990, como é o caso de
afastamento realizado para o doutorado.
No que concerne ao segundo argumento, no sentido de que o
afastamento para a realização do doutorado se deu com ônus
para a universidade e que, por tal razão, deve ser computado
7
TCU, Acórdão 1.058-06/13-2, Segunda Câmara, Relator José Jorge, Processo n°. 025.396/2010-2, Ano
do Acórdão 2013, Número da ata 06/2013, Data da sessão 12/03/2013.
8 Os embargos de declaração correspondem ao Acórdão AC-2823-16/15-2, Segunda Turma, Relator
Vidal do Rêgo, Processo n°. 025.396/2010-2, Ano do Acórdão 2015, Numero da ata 16/2015, Data da
sessão 26/05/2015.
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como tempo de efetivo exercício para todos os fins, conforme bem
lembrou a Sefip, o art. 102 da Lei 8.112/1990 não prevê que tal
afastamento deva ser computado para todas as situações em
especial na contagem de tempo para a aposentadoria
especial de professor. Isto, porque, o referido tempo, a
despeito de ser considerado como de efetivo exercício, não
pode ser enquadrado como de efetivo magistério, para fins do
computo na aposentadoria especial pleiteada, visto que não se
enquadra em nenhuma das exceções admitidas pelo STF no
julgamento da ADI 3.772”. (sem grifos no original)
Ocorre que o TCU distorce a compreensão da decisão
proferida na ADI n°. 3772. Não há, em nenhum momento da decisão, um rol
exaustivo do que seriam as atividades tidas como funções de magistério e nem é
decorrência da mesma a exclusão da contagem, como tal, dos períodos de
afastamento. Vejamos o pertinente trecho do voto do ministro relator Carlos Ayres
Britto que, apenas a título argumentativo, expõe algumas das atribuições de um
professor:
“24. Há uma logica para esse tratamento favorecido ao professor.
Dentro e fora da escola, o professor ocupa o seu tempo – um
tempo que verdadeiramente não tem fim – com leituras,
pesquisas, preparo de provas, frequência a cursos, seminários e
bibliotecas, consulta de alunos e respectivos pais, reuniões,
anotações de textos, confecção de material didático (slides,
retroprojeção, cartolinas, cartazes), de maneira a exercitar
intuições e tecer reflexões que já se alocam no entrelaçado campo
do ensino, da pesquisa e da extensão”.
E, no mesmo julgado, a inteligência da Ministra Cármen
Lúcia:
“E tenho pra mim que há um outro dado: quando a Constituição
fala em funções de magistério, além de se poder exercer mais de
um campo, de se acumularem cargos, há algumas funções que
são do professor. Por exemplo, o professor corrige provas,
orienta monografias, segue pesquisas.” (sem grifos no original)
Veja-se que se trata, nas duas situações, de citação
exemplificativa das atribuições de um professor, mormente para bem salientar que
estas estão muito além do que apenas exercer a docência nos limites físicos de uma
sala de aula.
Portanto, afirmar que o entendimento do STF não teria
considerado as ausências para fins de estudo previstas pela Lei n°. 8.112/90 como
efetivo exercício das funções do magistério indica, no mínimo, uma incompreensão do
que fora decidido pela Suprema Corte.
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Por fim, a clássica regra hermenêutica ensina que “onde a
lei não distingue, não pode o intérprete distinguir”. Sobre o brocardo, Carlos Maxililiano9
leciona:
“Quando o texto dispõe de modo amplo, sem limitações evidentes,
é dever do intérprete aplicá-lo a todos os casos que se possam
enquadrar na hipótese geral prevista explicitamente; não tente
distinguir entre as circunstâncias da questão e outras; cumpra a
normal tal qual é, sem acrescentar condições novas, nem
dispensar nenhuma das expressas.”
Deste modo, se o art. 102 do RJU apresenta hipótese geral
e, em seu teor, não excetua a aposentadoria especial (ou qualquer outra hipótese), não
cabe ao Tribunal de Contas da União fazer interpretação restritiva.
Ainda, sob o aspecto da estrita legalidade, somente é
permitido e devido aquilo que lei expressamente autoriza; a lei conferiu caráter geral à
aplicação do referido artigo, indistintamente, pois não previu exceções, tampouco
conferiu à aposentadoria especial qualquer excepcionalidade. Por essa razão, as
situações contidas no art. 102 do RJU são vistas como efetivo exercício para todos os
efeitos, sem ressalvas.
Consequentemente, ainda que para fins de aposentadoria –
seja ela especial docente ou comum – as ausências do servidor público federal, regido
pelo Regime Jurídico único, serão consideradas como de efetivo exercício em caso de
participação em programa de pós-graduação stricto sensu ou de estudo no exterior.
Note-se que é o art. 103 da Lei n°. 8.112/90 que impede a
contagem de tempo em caso de específicas ausências, mas ressalva a repercussão de
efeitos tão somente para fins de aposentadoria e disponibilidade. Exatamente
compreensão inversa do que objetiva do Tribunal de Contas. São ausências que não
poderão ser contadas no efetivo exercício, mas, se para fins de aposentadoria e
disponibilidade, assim o poderão ser.
Art. 103. Contar-se-á apenas para efeito de aposentadoria e
disponibilidade:
I - o tempo de serviço público prestado aos Estados, Municípios e
Distrito Federal;
II - a licença para tratamento de saúde de pessoal da família do
servidor, com remuneração, que exceder a 30 (trinta) dias em
período de 12 (doze) meses. (Redação dada pela Lei nº 12.269,
de 2010)
III - a licença para atividade política, no caso do art. 86, § 2o;
IV - o tempo correspondente ao desempenho de mandato eletivo
federal, estadual, municipal ou distrital, anterior ao ingresso no
serviço público federal;
9
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. 19ªed. Rio de Janeiro: Forense, 2001.
Pag. 201.
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V - o tempo de serviço em atividade privada, vinculada à
Previdência Social;
VI - o tempo de serviço relativo a tiro de guerra;
VII - o tempo de licença para tratamento da própria saúde que
exceder o prazo a que se refere a alínea "b" do inciso VIII do art.
102. (Incluído pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)
Assim, não cabe ao Tribunal de Contas da União, por meio
de suas decisões, ou ao Ministério da Educação, por meio de ofício-circular10, negar o
direito do servidor público federal ao reconhecimento e ao cômputo do período em que
afastado para estudo como tempo de serviço para fins de aposentadoria especial,
incorrendo o teor do Ofício-Circular n°. 012/2015-CGGP/SAA/SE/MEC em afronta aos
princípios constitucionais da legalidade e da eficiência.
6.
Conclusões.
A análise exposta permite chegar às seguintes conclusões
acerca do tema:
a. De acordo com a Lei n°. 8.112/90, exercício é o efetivo
desempenho das atribuições do cargo público ou da função de confiança (art. 15). No
entanto, algumas situações de ausência do servidor serão consideradas como “de
efetivo exercício”, dentre elas a participação em programa de pós-graduação stricto
sensu no país (inc. IV do art. 102) e a missão ou estudo no exterior (inc. VII do art.
102). O legislador criou um juízo de equivalência, considerando exercidas as
atribuições do cargo mesmo quando o servidor estiver ausente, preservando sua
remuneração, direitos e vantagens.
A Constituição Federal, notadamente sob o viés princípio da
eficiência, anseia pela formação e pelo aperfeiçoamento dos servidores públicos, de
maneira que o desenvolvimento das competências institucionais também ocorrem por
meio do desenvolvimento das competências individuais, qualificando e capacitando
profissionais para a prestação de um serviço público de excelência.
O Plano de Carreiras e Cargos do Magistério Federal (Lei n°.
12.772/2012) igualmente prevê situações de afastamento e assegura todos os direitos
e vantagens a que fizer jus o seu beneficiário. A participação em programas de pósgraduação ou pós-doutorado integra esse rol.
b. A Constituição Federal assegura ao servidor público o
direito à aposentadoria remunerada, de forma voluntária, caso preencha os requisitos
pertinentes. Para os docentes que comprovem tempo de efetivo exercício
exclusivamente nas funções de magistério na educação infantil e no ensino
fundamental e médio, é concedida a redução em cinco anos nos requisitos gerais de
idade e de tempo de contribuição, denominada de aposentadoria especial docente.
10
É de conhecimento geral que um ofício-circular é absolutamente desprovido de legitimidade para
inovar na ordem jurídica, incorrendo em ofensa ao princípio da legalidade quando extrapolar os
contornos delineados por lei.
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Sendo assim, os professores (homens) poderão se aposentar com 55 anos de idade e
30 anos de contribuição, enquanto as professoras, com 50 anos de idade e 25 anos de
contribuição.
A expressão “funções de magistério” sempre ensejou
discussão quanto a seu alcance. A Súmula n°. 726 do STF indicava o entendimento de
que o conceito abrangeria apenas as atividades exercidas em sala de aula. Foi então
que, no julgamento da ADI n°. 3772, modificou-se a inteligência do STF, passando a
estender o benefício da aposentadoria especial para diretores de unidades escolares,
coordenadores pedagógicos e supervisores de ensino, porém desde que tais atividades
sejam exercidas por professores.
c. Não há razão para a incompatibilização entre as
ausências do servidor publico federal docente e o cômputo desse período para fins de
aposentadoria especial, pois “de efetivo exercício”. Os docentes que exercem
atividades na educação infantil e no ensino fundamental e médio não estão excluídos
desse amparo legal.
A própria Lei n°. 12.772/2012 assegura “todos os direitos e
vantagens a que fizer jus”, sem prejuízo dos afastamentos previstos pelo RJU, ao
docente que ausentar-se para fins de participação em programa de pós-graduação
stricto sensu ou pós-doutorado. E, nessa compreensão, está o direito constitucional
pela concessão de aposentadoria especial docente, pois as ausências para fins de
estudo são, sim, como se em “efetivo exercício”, para todos os fins.
d. O Tribunal de Contas da União, quando do julgamento do
Acórdão 1.058/2013 considerou ilegal ato de aposentadoria de servidora ao computar
como tempo de serviço o período advindo de afastando para cursar doutorado. Após
oposição de embargos de declaração, compreendeu-se que o entendimento da Corte
de Contas foi no sentido de que: a) no julgamento da ADI n°. 3772, o STF não teria
mencionado “afastamentos” como uma das atividades de efetivo magistério; e, b) o art.
102 do RJU não prevê que o afastamento para fins estudo deva ser computado para
todas as situações, indistintamente, e, em especial, para fins de aposentadoria
especial.
O TCU promoveu interpretação distorcida do teor da decisão
proferida pelo E. STF em sede de ADI. Primeiro porque não há, em nenhum momento
da decisão, um rol exaustivo de quais seriam as atividades tidas como funções de
magistério. Existe, sim, uma citação exemplificativa das atribuições de um professor,
notadamente para identificar que estão muito além do que apenas em sala de aula.
Segundo porque, evidentemente, não há referência à exclusão dos períodos de
afastamento para fins de cômputo na aposentadoria especial, visto que essa questão
específica sequer era objeto da decisão.
Portanto, afirmar que o entendimento do STF não teria
considerado as ausências para fins de estudo previstos pela Lei n°. 8.112/90 como
efetivo exercício das funções do magistério aponta, no mínimo, uma incompreensão da
decisão da Suprema Corte.
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Ainda, quanto à referência ao art. 102 do RJU, a clássica
regra de hermenêutica “onde a lei não distingue, não pode o intérprete distinguir” elide
o alegado. O mencionado artigo apresenta uma regra geral, aplicável a todas as
situações, sem exceção, pois se assim não o previu o legislador, não cabe ao TCU
interpretar de forma restritiva e excetuar de sua incidência a aposentadoria especial
docente, ou qualquer outra hipótese.
Assim, incorre em afronta aos princípios constitucionais da
legalidade e da eficiência o teor do Ofício-Circular n°. 012/2015-CGGP/SAA/SE/MEC,
pois não cabe ao TCU ou ao MEC negar direito legalmente previsto do servidor público
federal ao reconhecimento e ao cômputo do período em que esteve ausente, para fins
de estudo, como tempo de serviço para fins de aposentadoria.
É o que temos a anotar.
Santa Maria, 12 de agosto de 2015.
Luciana Rambo
OAB/RS 52.887
Valmir F. Vieira de Andrade
OAB/DF 26.778
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