8º CONTECSI - International Conference on Information Systems and Technology Management
IT STRATEGIC PLANNING FORMULATION IN HIGHER EDUCATION PUBLIC
INSTITUTION THROUGH ACTION RESEARCH
Luiza Gonçalves de Paula (Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, Brazil)
[email protected]
Asterio Tanaka (Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, Brazil)
[email protected]
Renata Araújo (Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, Brazil)
[email protected]
This proposal addresses the issues related to the challenge of IT strategic planning in the context of
Brazilian higher education public institutions. It presents the case of the IT strategic planning in
Brazilian Public Administration and detaches some IT strategic planning models and methods found in
literature. The paper describes an action research strategy to develop an approach for IT strategic
planning in a public Brazilian university.
Keywords: strategic planning, information technology, higher education public institutions
FORMULAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DE TECNOLOGIA DA
INFORMAÇÃO EM INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR ATRAVÉS DE
PESQUISA-AÇÃO
Esta proposta aborda os aspectos relacionadas ao desafio do planejamento estratégico de Tecnologia da
Informação (TI) no contexto das instituições federais de ensino superior brasileiras (IFES). Apresenta a
situação do planejamento estratégico de TI na Administração Pública Federal Brasileira e destaca
alguns modelos e métodos de planejamento estratégico de TI encontrados na literatura. É apresentada
uma estratégia de pesquisa baseada em pesquisa-ação para investigar as questões relacionadas e o
desenvolvimento de uma abordagem adequada para a formulação do planejamento estratégico de TI
nas IFES.
Palavras-chave: planejamento estratégico, tecnologia da informação, instituições federais de ensino
superior
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1. Introdução
O planejamento é um princípio fundamental da Administração, estabelecido na Administração Pública
Federal desde o Decreto Lei 200/1967. Portanto, todas as organizações públicas devem desenvolver
processos de planejamento e de monitoramento (coordenação, supervisão e controle) nos níveis
institucionais, e todas as organizações públicas devem desenvolver processos de planejamento e
monitoramento para a área de TI (BRASIL Tribunal de Contas da União, 2007).
Apesar desse entendimento e das normas legais, em levantamento do Tribunal de Contas da União
(TCU) sobre a governança de tecnologia da informação (TI) na Administração Pública Federal (Brasil.
Tribunal de Contas da União,2008a:11) realizado em 2007, foi constatado que 47% dos 255 órgãos
consultados não possuía planejamento estratégico institucional em vigor. E, nos 53% que possuíam
planejamento estratégico em vigor, 40% destes não possuíam planejamento estratégico de TI.
Os achados do levantamento sobre a governança de TI fizeram com que a Secretaria de Logística e
Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do Planejamento, responsável pelo
planejamento/coordenação do Sistema de Administração de Recursos de Informática e Informação
(SISP), emitisse a Estratégia Geral de Tecnologia da Informação em 2008 (EGTI). Tal documento
estabeleceu como meta para 2009 a existência e uso efetivo de um plano diretor de tecnologia da
informação (PDTI) (BRASIL, 2008a:4).
Em novo levantamento realizado em 2010 pelo TCU, foi constatado um aumento no percentual de
órgãos que implantaram o planejamento estratégico institucional, conforme figura abaixo:
Figura 1: Evolução dos Indicadores de Planejamento Estratégico. Fonte: Tribunal de Contas da União(2010:10)
Apesar desse avanço, com relação ao planejamento estratégico de TI, o TCU concluiu que as
iniciativas empreendidas, tanto pelo próprio TCU quanto pelos órgãos governantes superiores (tais
como normas e ações de conscientização), ainda não surtiram efeito relevante (BRASIL.Tribunal de
Contas da União,2010:10).
Se a lei obriga o planejamento e constata-se que os órgãos não cumprem a lei, conclui-se que há fatores
restritivos no contexto dos órgãos públicos para o desenvolvimento do planejamento estratégico de TI.
Nutt ( 2005 apud HENDRICK, 2003:500) apresenta os seguintes fatores restritivos ao planejamento
estratégico nas organizações públicas: a) os pontos de vista dos líderes e as manipulações pelos grupos
de interesse são por vezes mais importantes que as questões econômicas; b) o que constituí “bom
desempenho” nas organizações públicas é argumentável; c) as organizações públicas têm objetivos
mais amplos e que são difíceis de compreender e medir.
Araújo (1996 apud ATHANÁZIO,2010:35) apresenta os fatores restritivos que influenciam
especificamente o planejamento estratégico nas Instituições Federais de Ensino Superior: a) as decisões
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são descentralizadas; b) coexistem concepções distintas da universidade; c) o poder é ambíguo e
disperso; c) há reduzida coordenação de tarefas.
Segundo Meyer Junior e Meyer (2004, apud ATHANÁZIO, 2010:36), as organizações universitárias,
por sua complexidade, exigem sempre dos seus gestores criatividade na formulação de modelos e
abordagens gerenciais que lhes permitam atuar em um contexto complexo de liberdade acadêmica,
objetivos difusos e grande sensibilidade a fatores ambientais. Os autores ainda observam que os
modelos gerenciais racionais e analíticos não têm ajudado os gestores universitários a lidar com o
ambiente universitário.
Assim como em outras organizações, as Instituições Federais de Ensino Superior possuem áreas
administrativas finalísticas que dependem dos serviços de TI para funcionar. Inscrição em vestibular,
controles acadêmicos e atividades de pesquisa são exemplos de processos administrativos
universitários que passam a depender de TI para serem executados.
O objetivo desta pesquisa é o de fundamentar os gestores públicos das instituições federais de ensino
superior (IFES) sobre abordagens de formulação de planejamento estratégico de tecnologia de
informação, levando em consideração a etapa de alinhamento estratégico. A questão investigada nesta
pesquisa é expressa na seguinte pergunta: “que abordagens de formulação de planejamento estratégico
de TI podem prover suporte adequado ao desenvolvimento do planejamento estratégico de TI nas
instituições federais de ensino superior?”.
As abordagens e métodos encontrados na literatura para o planejamento estratégico de TI são
apresentados na seção Planejamento Estratégico de TI. As fases a serem executadas no trabalho de
pesquisa e a abordagem inicial de solução do problema em estudo são descritas na seção Proposta. Os
conceitos do método científico escolhido são apresentados na seção Pesquisa-Ação. Os benefícios
esperados com a abordagem de solução do problema e os próximos passos da pesquisa estão na seção
Conclusão.
2 – Planejamento Estratégico de TI
Affeldt e Vanti (2009:206) definem o planejamento estratégico de TI como sendo um conjunto de
ferramentas e técnicas utilizadas para a identificação de elementos na área de TI que possibilitam
apoiar os negócios empresariais e desenvolvimento de arquiteturas de informação, objetivos,
estratégias e aplicações estratégicas. As ferramentas e técnicas utilizadas devem basear-se nas
necessidades dos usuários da TI, sendo o resultado do processo um plano formal, semelhante ao
planejamento estratégico institucional, para a área de TI.
O Tribunal de Contas da União (2009:25) destaca que os gastos com TI nas organizações públicas
atingiram, em 2006, o valor de R$ 6,5 bilhões. Dada a cifra citada, o TCU tem exigido a
implementação de controles mínimos na administração dos recursos destinados à TI nas organizações
públicas brasileiras. Um dos controles exigidos pelo TCU para a administração dos recursos de TI é o
planejamento estratégico de TI.
O Tribunal de Contas da União (2008b) destaca como efeitos potenciais da inexistência do
planejamento estratégico de TI: o suporte ineficaz da área de TI na consecução da missão da
organização; a elaboração de planos de TI não alinhados às necessidades do negócio; a inexistência de
consultas regulares entre gerente de TI e demais gerentes acerca dos projetos e serviços de TI; o
enfraquecimento das ações e a descontinuidade dos projetos de TI; a insatisfação dos usuários e o
desenvolvimento de uma visão negativa da área de TI; a obtenção de resultados da área de TI abaixo
do esperado; a dificuldade de obtenção de recursos para a área de TI; e a realização de investimentos
desnecessários em TI, com desperdício de recursos.
Luftman e Brier (1999, apud REZENDE, 2003:148) observam que o alinhamento entre o planejamento
estratégico institucional e o planejamento estratégico de TI é um processo contínuo e complexo.
Também destacam que não há uma só estratégia ou uma só combinação de atividades que permitam às
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organizações alcançar e sustentar esse alinhamento, pois são fatores em conjunto que levam ao sucesso
dessa atividade.
Importante observar que Pereira (2010:54) divide o processo de planejamento estratégico institucional
em três momentos, sendo o primeiro momento o diagnóstico estratégico, o segundo momento a
formulação das etapas do planejamento estratégico e o terceiro momento a implementação e controle
do processo de planejamento estratégico.
Para o planejamento estratégico de TI também haveria estes três momentos: o momento de diagnóstico
estratégico de TI (alinhamento TI com negócio), o momento de formulação do planejamento
estratégico de TI e o momento de implementação e controle do processo de planejamento estratégico
de TI.
Não há uma abordagem única para desenvolver o planejamento estratégico de TI. Cada organização
possui um conjunto de características singulares que devem ser observadas para a definição de uma
abordagem adequada de planejamento estratégico de TI naquele contexto. A seguir, esta proposta
destaca alguns modelos e abordagens de planejamento estratégico de TI encontrados na literatura.
2.1 – Modelos e Abordagens de Planejamento Estratégico de TI
Brodbeck e Hoppen (2003:24) propuseram o modelo de alinhamento estratégico de TI com negócio
exposto na figura abaixo:
Figura 2 - Modelo de Alinhamento. Fonte: Brodbeck e Hoppen (2003:24)
A figura pode ser visualizada como um cubo formado pelo ciclo de cada processo de planejamento,
possuindo n ciclos. Esses ciclos representam a continuidade no processo de planejamento (AFFELT e
VANTI, 2009:214). Affelt e Vanti (2009:215) observam que a figura não demonstra os elementos que
são levados em consideração no modelo de alinhamento de Brodbeck e Hoppen (2003:24). Os
elementos da etapa de formulação do processo de planejamento são: adequação estratégica entre
objetivos de negócio e de TI; integração funcional da infra-estrutura, processos e pessoas de TI para
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suporte dos objetivos do negócio; integração informacional entre as informações dos sistemas e os
objetivos organizacionais, permitindo o controle do alcance das metas estabelecidas para cada um
deles. Os elementos relacionados ao contexto organizacional seriam os seguintes: cultura única de
gestão, patrocínio dos projetos, política de incentivos e cobrança de resultados, sistemas integrados de
informação e proatividade. E os elementos associados ao modelo de planejamento estratégico seriam:
formalização dos planos de negócios e de TI e estruturação dos planos de negócios e de TI
Pode-se observar da figura 2 que o modelo proposto por Brodbeck e Hoppen leva em consideração a
influência do planejamento estratégico de negócio no planejamento estratégico de TI e também a
influência do planejamento estratégico de TI no planejamento estratégico de negócios.
Rezende (2003:149) definiu uma metodologia para projeto de planejamento estratégico de
informações, com as etapas identificadas na figura 3:
Figura 3 – Fases da metodologia de projeto de planejamento estratégico de informação
Já Zambalde et al (2010:5) propõem um método para a implementação da governança de TI através do
planejamento estratégico de TI que envolve 5 fases. A fase 1 (alinhamento da TI com os negócios)
destina-se ao entendimento do contexto organizacional, definição de objetivos de negócio e de TI. A
fase 2 (avaliação de desempenho e capacidade) destina-se à verificação da capacidade atual da TI na
organização. A fase 3 (planejamento estratégico de TI) destina-se à definição de indicadores para
medição do alcance a objetivos e da eficiência de processos críticos, de ações estratégicas que devem
cobrir a eliminação ou atenuação de lacunas identificadas na fase 2 e a composição do balanced
scorecard da TI. Na fase 4 (planejamento tático de TI) são formulados os planos de ação (planos
táticos) para o alcance das estratégias de TI e do negócio. Por fim, na fase 5 (socialização e
encerramento) são validados e disseminados os resultados do planejamento.
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Figura 4 – Visão geral do método. Fonte: Zambalde et al (2010)
3. Proposta
Os modelos e métodos de planejamento estratégico de TI apresentados na seção anterior são genéricos.
Não possuem mecanismos para tratar o poder ambíguo e disperso predominante nas instituições
federais de ensino superior, nem o fator político que permeia o processo decisório nestas organizações.
Por não contemplarem as complexidades apresentadas no ambiente das universidades, estes métodos e
modelos não são adequados à organização em estudo, não resolvendo, portanto, o problema de uma
abordagem adequada de planejamento estratégico de TI voltado para as instituições federais de ensino
superior.
Pretende-se desenvolver uma abordagem de planejamento estratégico de TI que contemple tanto
métodos de planejamento estratégico público (Bryson, 2004) quanto métodos de planejamento
estratégico de TI (Zambalde, 2010).
Quanto ao método de pesquisa a ser utilizado, acredita-se que a pesquisa-ação é o método científico
mais adequado a ser utilizado, pelas questões da pesquisa serem de natureza social e comportamental e
pelo método ter seu foco na investigação das questões de pesquisa para compreensão do
problema/solução dentro de seu contexto, e não na verificação de uma hipótese (FILIPPO, 2008:37).
Segundo Stringer (2007:188), uma das forças da pesquisa-ação é que este método científico aceita as
diversas perspectivas de diferentes partes interessadas e encontra formas de incorporar estas
perspectivas em formas de entendimento mutuamente aceitáveis que possibilitam que se trabalhe na
resolução do problema investigado. Esta característica da pesquisa-ação também favorece diretamente
este trabalho de pesquisa, dada a ambigüidade de poder encontrada no ambiente em estudo.
Na etapa Planejamento do ciclo da pesquisa-ação será criado um protocolo de ética a fim de obter o
acordo da instituição para publicação dos dados a serem coletados.
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Pretende-se avaliar, através da elaboração de questionários e entrevistas, a situação dos fatores que
realmente influenciam o planejamento estratégico de TI na organização, tais como a dificuldade com
planejamento, capacidades gerenciais, participação no processo de planejamento e etc.
Após a caracterização do ambiente, será realizada a análise dos modelos de planejamento estratégico
de TI existentes e será criado um modelo de PETI adaptado a realidade da organização em estudo.
Bryson (2004:32) definiu uma abordagem para planejamento estratégico público com as seguintes
fases:
xFase1 – Iniciar e acordar o processo de planejamento estratégico
xFase2 – Identificar as incumbências organizacionais
xFase 3 – Esclarecer a missão e valores organizacionais
xFase 4 – Avaliar os ambientes interno e externo para identificar forças, fraquezas, oportunidades e
ameaças.
xFase 5 – Identificar questões estratégicas enfrentadas pela organização.
xFase 6 – Formular estratégias para administrar as questões.
xFase 7 – Rever e adotar as estratégias ou o plano estratégico.
xFase 8 – Estabelecer uma visão organizacional efetiva
xFase 9 – Desenvolver um processo de implementação efetivo
xFase 10 – Reavaliar as estratégias e o processo de planejamento estratégico.
Estas fase podem ser visualizadas na figura 5:
Figura 5 – Ciclo de Mudança da Estratégia. Fonte: Bryson (2004:33)
A figura 5 também mostra em que pontos o processo tipicamente começa (fases indicadas com a letra
B), em que pontos uma análise de partes interessadas pode ocorrer (fases indicadas com a letra S), em
que pontos a formulação de objetivos pode ocorrer (fases indicadas com a letra G), em que pontos a
formulação da visão pode ocorrer (fases indicadas com a letra V).
Por permitir uma análise das partes interessadas, acredita-se que esta abordagem trate a complexidade
de ser ter um processo de planejamento estratégico participativo.
Outra possibilidade a ser investigada é de se utilizar o Balanced Scorecard (KAPLAN e NORTON,
1997) na definição de objetivos estratégicos e, por conseguinte, um mapa estratégico de TI.
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A instituição deve dispor de um comitê de TI para trabalhar na construção do PETI. Na etapa Agir do
ciclo será aplicado o modelo PETI adaptado nas atividades do comitê como ferramenta de apoio.
Os dados gerados (dificuldades encontradas, lacunas, opiniões, justificativas, decisões, acordos, etc)
através da aplicação do modelo PETI serão coletados na etapa Observar do ciclo.
As reflexões sobre os efeitos decorrentes da aplicação do modelo e identificação de possíveis
melhorias serão discutidas na etapa Refletir do ciclo.
Segundo Herr e Anderson (2005:17), a pesquisa-ação pode resultar em produtos e instrumentos que
podem ser utilizados em outros contextos. Espera-se que os resultados da pesquisa a serem
apresentados (dados, documentos, análises, procedimentos e reflexões sobre o processo de formulação
do planejamento estratégico de TI) possam ser utilizados em outras instituições federais de ensino que
estejam no momento de formulação do planejamento estratégico de TI, atendendo assim a
característica científica da validade externa.
A pesquisa-ação produzirá apenas um ciclo no caso deste trabalho de pesquisa, pois o planejamento
estratégico de TI é realizado na instituição em média a cada 5 anos. Mas há revisões anuais do
planejamento estratégico da instituição que podem utilizar produtos que foram refinados no primeiro
ciclo (questionários, modelos de documentos, etc.).
4 – A Pesquisa-Ação
A pesquisa-ação é um método de pesquisa que tem o duplo objetivo de pesquisa e ação: pesquisa para
ampliar o conhecimento científico e ação para promover uma melhoria na organização ou comunidade
onde a pesquisa está sendo realizada (DICK, 1993; KOCK et al., 1997 apud FILIPPO,2009:25).
A representação usual do processo de pesquisa-ação é de um ciclo (McKay e Marshall, 2001 apud
FILIPPO, 2009:27). A pesquisa-ação é tipicamente realizada em ciclos iterativos que sucessivamente
refinam o conhecimento adquirido nos ciclos anteriores.
Herr e Anderson (2005:5) definem que o ciclo da pesquisa-ação possui as seguintes etapas:
xPlanejar – desenvolver um plano de ação para melhorar o que já está acontecendo;
xAgir – implementar o plano;
xObservar – registrar os efeitos da ação no contexto em que ocorreram ;
xRefletir – analisar os efeitos como base para planejamento futuro e ação subseqüente através de
ciclos sucessivos.
Na pesquisa-ação o pesquisador atua como um facilitador ou consultor que age como um catalisador
para auxiliar as partes interessadas na definição dos problemas e as apóia enquanto se busca soluções
efetivas para os problemas que as cercam (STRINGER,2007:24). A ação do pesquisador no ambiente
pesquisado é uma das diferenças fundamentais em relação aos outros métodos científicos.
Herr e Anderson (2005:53) definem que o pesquisador pode se situar em seis diferentes posições: a)
Interno (pesquisador estuda suas próprias práticas); b)Interno em colaboração com outros internos;
c)Interno em colaboração com externos; d) Colaboração recíproca ( equipes internas/externas);e)
Externo em colaboração com internos; f) Externo estuda internos
Estabelecer o posicionamento do pesquisador é necessário por questões de validade interna da pesquisa
e por questões éticas (HERR e ANDERSON, 2005:22).
A teoria positivista defende que a melhor forma de fazer pesquisa é defender a validade interna, ou
seja, demonstrar o isolamento das causas e de seus efeitos. Mas os pesquisadores qualitativos
geralmente rejeitam a teoria positivista e defendem que a fidedignidade seria o critério mais
apropriado. Segundo Lincoln e Guba (1985 apud HERR e ANDERSON, 2005: 20), a fidedignidade da
pesquisa envolve a demonstração que a interpretação do pesquisador é crível por aqueles que
forneceram os dados.
Ao que Herr e Anderson nomearam fidedignidade Stringer (2007:57) dá o nome de credibilidade. As
seguintes ações ajudariam a aumentar a confiança nos dados levantados na pesquisa-ação: a)
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Envolvimento prolongado com as partes interessadas; b) Observação persistente; c) Triangulação de
múltiplas fontes de informação; d) Verificação dos dados e relatórios pelos participantes; e)
Questionamentos das respostas pelos participantes; f) Análises de caso diversas; h) Adequação
referencial.
Neste trabalho de pesquisa, o pesquisador é um membro externo ao problema em estudo com
experiência nos assuntos relacionados ao planejamento estratégico de TI atuando junto com os
membros do comitê de TI. Por isto, seu posicionamento é externo em colaboração com internos.
5 – Conclusão
As iniciativas empreendidas pelo Tribunal de Contas da União no sentido de estimular o
desenvolvimento do planejamento estratégico de TI nas organizações públicas brasileiras ainda não
surtiram o efeito desejado.
Nutt (2005 apud HENDRICK, 2003:500) ) destaca que nas organizações públicas os objetivos são
mais amplos, difíceis de compreender e medir, e ainda estão sujeitos ao ponto de vista dos lideres, que
por vezes é mais importantes que as questões econômicas.
A ambigüidade de poder, decisões descentralizadas e a coexistência de concepções distintas da
universidade são apontados por Araújo (1996 apud ATHANÁZIO,2010:35) como fatores restritivos ao
planejamento estratégico nas Instituições Federais de Ensino Superior.
Os modelos de planejamento estratégico de TI encontrados na literatura são genéricos e não tratam de
forma adequada os fatores restritivos citados anteriormente. Acredita-se que a definição de uma
abordagem com características híbridas de planejamento estratégico público e planejamento estratégico
de TI, possa contribuir na formulação do planejamento estratégico de TI que seja adequado ao contexto
da instituição federal de ensino superior pesquisada.
O trabalho de pesquisa a ser desenvolvido busca identificar, através da pesquisa-ação, que abordagens
de formulação de planejamento estratégico de TI podem prover suporte adequado ao desenvolvimento
do planejamento estratégico de TI nas instituições federais de ensino superior.
Na atual fase do trabalho de pesquisa, um questionário está sendo elaborado para aplicação com os
membros do comitê de TI criado na instituição pesquisada, buscando levantar informações como
conhecimento dos membros sobre ferramentas e técnicas de planejamento estratégico, bem como as
percepções sobre os fatores ambientais da empresa. Tais informações permitirão caracterizar o
ambiente da pesquisa para que posteriormente se possa criar uma abordagem que seja adequada.
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Curriculum Vitae
Cursando Mestrado em Informática pela UNIRIO. Pós graduada em Governança e Melhores Práticas
de TI pelo Instituto Infnet. Artigo Desafios do Gestor Público na Adoção das Melhores Práticas de
Gerenciamento da Terceirização de TI apresentado no XXXIV ENANPAD. Interesse nas áreas de
pesquisa de terceirização de TI na Administração Pública e planejamento estratégico de TI. Consultora
de TI na CAIXA.
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