No. 40 – Julho de 2012
O Futuro da Cooperação Europeia para
o Desenvolvimento:
Da Ajuda à Coerência das Políticas para o
Desenvolvimento?
Niels Keijzer
1
1. A influência decrescente da Ajuda Pública ao
Desenvolvimento
Os Estados Membros da União Europeia contribuem coletivamente com mais de metade da Ajuda Pública
ao Desenvolvimento (APD) mundial, um conceito que foi definido em 1972 e que desde então não sofreu
uma revisão substancial. Embora a ajuda tenha desempenhado um papel forte e ainda o desempenhe nos
países frágeis e menos avançados, os doadores tradicionais nos países em desenvolvimento assistiram
recentemente a uma influência crescente de doadores privados, bem como das denominadas “economias
emergentes” como a China e a Índia. Este grupo de “novos” doadores geralmente não reporta a sua
assistência em termos de APD mas realiza, contudo, investimentos significativos nos países em
desenvolvimento.
Para além das mudanças fora do continente europeu, a globalização também influencia a natureza das
políticas públicas, de tal forma que é difícil imaginar uma política sectorial que não tenha atualmente uma
dimensão externa. Existem muitos exemplos:
•
São necessários cerca de 12 milhões de hectares fora da Europa para produzir matérias-primas que
abasteçam a agricultura europeia. Cerca de dois terços do peixe transformado ou consumido na
Europa é capturado fora das águas territoriais europeias.2 Em 2003, os países em desenvolvimento
1
Niels Keijzer é responsável adjunto do programa do ECDPM sobre Ação Externa da UE.
2
http://www.pbl.nl/sites/default/files/cms/publicaties/Protein_Puzzle_web.pdf
www.ecdpm.org/bn40
O Futuro da Cooperação Europeia para o Desenvolvimento
3
•
•
•
já forneciam 32% dos subsídios mundiais de pesca , que se estima representarem atualmente 2025% do total de receitas financeiras da pesca global.4
O sistema internacional atual de patentes e de direitos de propriedade intelectual não estimula a
inovação médica para doenças que só afetam as comunidades e países pobres. 5
Estima-se que as transações financeiras ilícitas provenientes dos países em desenvolvimento sejam
entre 850 mil milhões e um bilião de dólares (USD) por ano, o que é um montante muito superior ao
que estes países recebem em termos de APD e de investimento direto estrangeiro. Prevê-se que
um terço destas transações envolva empresas estrangeiras, incluindo europeias, que evitam ou
fogem ao fisco através de estratagemas complexos.6
Outro aspeto importante é o declínio relativo da APD devido ao rápido aumento das transações
financeiras, às remessas dos emigrantes e ao aumento dos orçamentos públicos das economias
emergentes. Estima-se que os orçamentos para a Defesa da China e da Índia em 2009 tenham
sido, conjuntamente, o dobro dos montantes de APD líquida disponibilizada pelo CAD-OCDE no
mesmo ano.7
O declínio da influência da APD europeia nos países em desenvolvimento, bem como os efeitos
crescentes de outras políticas sectoriais, significam que, no longo prazo, o volume do orçamento europeu
para a APD já não constituirá um indicador suficiente da sua contribuição para o desenvolvimento
internacional – se tal alguma vez aconteceu. As discussões políticas internacionais referem-se, neste
contexto, à Coerência das Políticas para o Desenvolvimento (CPD), um conceito que expressa a ambição
de assegurar que todas as políticas sectoriais que afetam os países em desenvolvimento contribuem de
forma positiva para os objetivos da cooperação para o desenvolvimento.
Este documento pretende contribuir para os debates sobre CPD em 2012. O ponto 2 apresenta um
panorama dos compromissos existentes e da economia política da CPD. O ponto 3 faz uma análise mais
detalhada dos esforços realizados para melhorar os resultados da CPD. O documento termina com uma
série de conclusões gerais e sugestões para o aprofundamento deste debate.
3
http://www.seaaroundus.org/researcher/dpauly/PDF/2010/JournalArticles/BottumUpReestimationOfGlobalFisheriesSu
bsidies.pdf
4
5
6
7
http://www.wto.org/english/tratop_e/rulesneg_e/fish_e/fish_intro_e.htm
http://www.biomedcentral.com/content/pdf/1472-698X-10-20.pdf
http://eurodad.org/uploadedfiles/whats_new/news/fighting%20illicit%20flows%20from%20developing%20countries.pdf
http://www.rand.org/pubs/monographs/2011/RAND_MG1009.pdf (ver página 92)
2
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O Futuro da Cooperação Europeia para o Desenvolvimento
2. Compromissos existentes e viabilidade política
A Coerência das Políticas para o Desenvolvimento não é, de forma alguma, um conceito novo para a
União Europeia. O Tratado de Maastricht, de 1992, aponta já a necessidade de ter em consideração os
objetivos de desenvolvimento no processo de definição de novas políticas. Em 2005, no “Consenso
Europeu de Desenvolvimento”, foi acordado ao mais alto nível político que a CPD deveria desempenhar
um papel central na cooperação europeia para o desenvolvimento. O Consenso Europeu reafirma o
compromisso da Europa de “() promover a coerência das políticas em prol do desenvolvimento,
assegurando que a UE tenha em conta os objetivos da cooperação para o desenvolvimento na execução
de todas as politicas suscetíveis de afetarem os países em vias de desenvolvimento, e que estas políticas
apoiem os objetivos de desenvolvimento.”8
A CPD é assim parte dos objetivos da cooperação europeia para o desenvolvimento desde há mais de 20
anos. O artigo 208 do atual Tratado da UE define o objetivo global da cooperação europeia para o
desenvolvimento da seguinte forma: “o objetivo principal da política da União neste domínio é a redução e,
a prazo, a erradicação da pobreza. Na execução das políticas suscetíveis de afetar os países em
desenvolvimento, a União tem em conta os objetivos da cooperação para o desenvolvimento”. 9
O atual Tratado da UE posiciona este objetivo de forma mais explícita, no âmbito das ambições de
construir uma política de ação externa europeia mais assertiva, nomeadamente através da criação do
Serviço Europeu de Ação Externa e do mandato do Alto Representante da União para a Política Externa e
de Segurança. A arquitetura institucional atual da União e as mudanças políticas internacionais, como a
primavera Árabe, criam na Europa a necessidade conciliar os seus valores e interesses. A política
europeia em áreas como o comércio, as finanças e a agricultura é formulada em consulta com atores
poderosos, não sendo dada atenção suficiente aos interesses dos países em desenvolvimento. Em
especial numa altura de crescimento económico em declínio ou de recessão, há o risco de o enfoque em
interesses de curto prazo ser um obstáculo à articulação dos valores europeus de longo prazo, o que é
prejudicial tanto para o desenvolvimento da Europa como dos países em desenvolvimento.
A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) desempenha um papel
importante na definição das discussões europeias e internacionais sobre CPD. O mandato político da
OCDE foi acordado na “Ação da OCDE para uma Agenda partilhada de Desenvolvimento”, de 2002. Este
mandato foi alargado em 2008, com a aprovação de uma declaração ministerial sobre CPD10, que incluía
um acordo para investir mais na avaliação do impacto das políticas dos países membros da OCDE e dos
resultados conseguidos através de esforços concertados de promoção da CPD. Desde 2000, as “revisões
pelos pares” têm analisado de forma particular os esforços realizados pelos países membros em relação a
alterações globais nas políticas e a inovações em termos de processos e de troca de informações. O
Secretariado da OCDE trabalha atualmente na preparação de uma “Estratégia da OCDE sobre
Desenvolvimento”, que descreve como a organização e os seus membros podem contribuir para um futuro
em que nenhum país tenha que depender da cooperação para o desenvolvimento, e dá grande ênfase à
promoção da CPD.11
Para além da OCDE, o 8º Objetivo de Desenvolvimento do Milénio fornece uma base importante para a
CPD. Este objetivo descreve a ambição dos membros da ONU para uma parceria global para o
8
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:046:0001:0019:PT:PDF
9
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:pt:PDF
http://acts.oecd.org/Public/Info.aspx?lang=en&infoRef=C/MIN(2008)2/FINAL
10
11
http://www.oecd.org/dataoecd/8/17/48106820.pdf
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O Futuro da Cooperação Europeia para o Desenvolvimento
desenvolvimento e inclui metas específicas sobre APD, o cancelamento das dívidas, um sistema justo de
comércio internacional, o acesso a medicamentos e a agenda digital. O documento final aprovado durante
a “Cimeira da ONU para análise dos ODM”, em 2010, coloca uma ênfase importante na CPD.
Mais recentemente, foi adotada a “Parceria de Busan para uma Cooperação para o Desenvolvimento
Eficaz”, em 1 de dezembro de 2011, na Coreia. Esta declaração, assinada pelos membros da OCDE, por
países em desenvolvimento, doadores privados e por países influentes que não são membros da OCDE,
como a China e o Brasil, reconhece a importância da coerência: “() é essencial examinar a
interdependência e coerência de todas as políticas públicas – não apenas das políticas de
desenvolvimento – para que os países possam aproveitar totalmente as oportunidades disponibilizadas
pelo comércio e investimento internacionais, e expandir os seus mercados internos de capitais.”12 Embora
países como a China se tenham vinculado apenas parcialmente aos acordos feitos em Busan (a
declaração salienta que estes países implementarão os acordos numa base voluntária), Busan é encarado
por muitos como um passo importante numa transição gradual da eficácia da ajuda para a eficácia do
desenvolvimento.
Outra evolução relevante é a discussão no quadro da Conferência do Rio sobre desenvolvimento
sustentável, em junho de 2012, e a atenção que foi conferida pelo documento provisório à proposta da
Colômbia relativa aos “Objetivos de Desenvolvimento Sustentável”. No momento da redacção deste texto,
havia ainda muito debate sobre o conteúdo destes objetivos e como se interligariam com os Objetivos de
Desenvolvimento do Milénio.13
É importante salientar que a ambição da UE em formular políticas coerentes engloba toda a sua esfera de
influência:
1.
2.
3.
desde processos altamente politizados de reforma de políticas, com grandes implicações
financeiras (como a reforma da Política Agrícola Comum da UE);
passando por questões de implementação de teor fundamentalmente técnico (como o nível máximo
permitido de elementos químicos nos produtos importados);
até questões de cumprimento ou ausência de políticas (como as embarcações europeias que
pescam nas águas de países em desenvolvimento com os quais a UE não tem um Acordo de
Parceria no domínio das Pescas).
Dado o contexto atual em que vivemos, a definição de políticas que sejam coerentes com objetivos de
desenvolvimento pode parecer uma meta politicamente irrealista ou até ingénua. As declarações gerais de
intenção, proferidas pela UE e por outras regiões e países influentes, têm custos limitados, uma vez que
os custos reais apenas se revelam na concretização dessas intenções. Quando estes investimentos são
efetuados, os resultados obtidos podem servir também os objetivos europeus, como por exemplo:
•
A crescente exigência de acordos de responsabilidade social das empresas nos novos acordos de
comércio com países terceiros, e a atenção dada à transparência ao longo das cadeias de
comercialização;
•
A forte redução dos subsídios à exportação no quadro da Política Agrícola Comum e a separação
entre o financiamento direto aos agricultores e os seus níveis de produção. Estas evoluções estão
12
http://www.aideffectiveness.org/busanhlf4/images/stories/hlf4/OUTCOME_DOCUMENT_-_FINAL_EN.pdf
Deve
acrescentar-se que o objetivo ao qual a questão da Coerência é ligada neste documento, nomeadamente o
comércio internacional, os investimentos e o crescimento do mercado interno de capitais, é um objetivo diferente do
que está descrito no Tratado da UE.
13
http://www.uncsd2012.org/rio20/content/documents/colombiasdgs.pdf
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O Futuro da Cooperação Europeia para o Desenvolvimento
relacionadas com a agenda Europa 2020, que pretende dissociar o crescimento económico da
utilização de recursos naturais.
3. Os “mecanismos institucionais” tornam as políticas
mais coerentes?
Os numerosos compromissos assumidos e os escassos indícios sobre os progressos efetuados para
tornar as políticas mais coerentes evidenciam que a promoção da CPD não deve ser encarada como um
problema técnico a resolver por funcionários públicos e mecanismos institucionais, mas como um desafio
primordialmente político que deve ser tratado a esse nível. Quando assim for, as soluções técnicas serão
mais facilmente encontradas e libertados os recursos adequados; não o contrário.
Durante as últimas duas décadas, os estudos centraram-se, em grande medida, na importância dos
chamados “mecanismos institucionais” que devem apoiar os governos ao nível técnico e/ou político, para
tornar as políticas mais coerentes. Estes mecanismos, também abordados pelas “revisões pelos pares” do
CAD/OCDE, podem ser de três tipos: (i) a adoção e clarificação das aspirações e objetivos globais, (ii) a
facilitação das trocas de informação e da decisão política e (iii) a pesquisa, monitorização e avaliação.
Os mecanismos institucionais podem variar consideravelmente de país para país, uma vez que têm de
funcionar no âmbito de uma tradição e contexto político e administrativo particular. A procura da coerência
entre políticas não deve, por isso, ser vista como uma atividade separada, mas antes como parte do
habitual processo de definição, alteração e implementação das políticas. Alguns estudos, como as
revisões pelos pares do CAD e uma avaliação conjunta liderada pelo ECDPM14, concluem que a natureza
única do processo político e de tomada de decisão em cada país excluem a possibilidade de “copiar” as
experiências bem sucedidas de um país para outro. Mecanismos com sucesso na Alemanha não
funcionam na França e vice-versa. Desde 2007, os esforços dos Estados membros da UE são também
monitorizados pela Comissão Europeia através de um relatório bienal de progresso dos esforços europeus
para a promoção da CPD, do qual foi publicada a terceira edição em dezembro de 2011.
As avaliações e relatórios existentes observam que as pretensões e objetivos dos vários países
relativamente à coerência das políticas nem sempre visam o desenvolvimento. Além disso, constatam que
quase não houve investimento no terceiro tipo de mecanismo, ou seja, na pesquisa, monitorização e
avaliação.15 Contudo, na melhor hipótese os mecanismos são um meio, mas nunca um fim em si mesmo.
A falta de investimento em avaliações e pesquisa que permitam alargar o nosso conhecimento sobre o
impacto real das políticas europeias nos países em desenvolvimento faz dos debates sobre mecanismos
um exercício essencialmente simbólico – enquanto não for suficientemente claro em que medida esses
mecanismos contribuem para uma maior coerência das políticas e para melhores resultados nos países
em desenvolvimento.
Desta análise, pode concluir-se que muitos países reconhecem a importância da CPD ao nível político e
público, mas que existem problemas na tradução destes acordos em resultados concretos. Isto pode ser
explicado, principalmente, pelos obstáculos políticos e pela importância atribuída ao desenvolvimento na
hierarquia das políticas, mas também pela dificuldade em manter um debate aceso sobre um assunto
14
http://three-cs.net/images/triplec7.pdf
15
P.ex.: http://www.un.org/en/ecosoc/newfunct/pdf/hls_finland-policy_coherence(oecd).pdf
5
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O Futuro da Cooperação Europeia para o Desenvolvimento
considerado essencialmente uma questão técnica. Estes obstáculos políticos são em parte gerados por ou podem conduzir a - outros desafios técnicos:
1.
2.
3.
4.
Em primeiro lugar, não existe um patamar claro que permita definir o grau mínimo de coerência das
políticas, nem uma grelha claramente estabelecida de metas a atingir que permita determinar a
melhoria da coerência que uma dada política deve registar num certo período de tempo.
Além de dificultar um planeamento mais preciso e a canalização eficiente dos esforços, isto origina
também discussões ambíguas sobre os progressos realizados, entre aqueles que encaram “o copo
como meio cheio” e os que o consideram “meio vazio”, e a consequente dificuldade dos ministérios
libertarem recursos financeiros e humanos para a melhoria da coerência das políticas.
A definição de metas torna-se ainda mais complicada pela falta de evidências concretas e de
pesquisa que permitam mapear, de forma clara, o nível de impacto que as políticas europeias têm
nos países em desenvolvimento (para além de outros fatores como as próprias políticas dos países
em desenvolvimento), bem como pela confusão conceptual sobre o que é o “desenvolvimento”
neste contexto.
Na ausência de provas empíricas, as discussões assentam sobretudo em pressupostos sobre que
tipo de “realizações” das políticas europeias podem resultar em “efeitos” particulares nos países em
desenvolvimento. Esta relação causal é, na realidade, largamente baseada em pressupostos
teóricos e deduções lógicas, não demonstrados.
Uma forma de enfrentar o desafio político é tornar os objetivos mais concretos e explícitos. Em novembro
de 2009, os ministros europeus responsáveis pela cooperação para o desenvolvimento efetuaram uma
série de acordos sobre o futuro da CPD. Acordaram nomeadamente a necessidade de um envolvimento
mais pró-ativo em cinco áreas: (1) comércio e finanças, (2) segurança alimentar, (3) alterações climáticas,
(4) migrações e (5) segurança. Os ministros sublinharam a necessidade de uma orientação com vista aos
resultados, para assegurar uma abordagem mais focalizada e operacional, que possa fazer progredir a
CPD a todos os níveis e setores.16 Os ministros convidaram a Comissão a preparar um programa de
trabalho para o período 2010-2013, que incluisse propostas de objetivos e indicadores, para facilitar a
obtenção de resultados. Este programa de trabalho deveria criar a base para a prestação de contas e
transparência política na promoção de políticas coerentes.
O programa de trabalho da UE, proposto pela Comissão em junho de 2010, foi recebido com pouco
interesse. Pouco evoluiu desde essa altura, com exceção do enfoque nas cinco áreas sectoriais no
relatório de progresso da UE em 2011 – embora este se centre maioritariamente em processos e
iniciativas, e não nos resultados concretos atingidos. O programa de trabalho proposto centrava-se
sobretudo nas sinergias entre diferentes escolhas políticas europeias, e não tanto na promoção da CPD
enquanto tal. Para além disso, o programa assumia a necessidade de conciliar objetivos diferentes e
conflituantes, enquanto a essência da CPD aponta para uma necessária redefinição dos interesses
europeus em função dos objetivos de desenvolvimento. Em confronto com as aspirações definidas pelos
ministros da UE em novembro de 2009, há ainda muito por fazer, especialmente no que respeita à adoção
de objetivos concretos para as diferentes políticas sectoriais com vista à realização dos objetivos de
desenvolvimento estabelecidos pela União Europeia.
16
http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st14/st14921.en07.pdf
6
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O Futuro da Cooperação Europeia para o Desenvolvimento
4. Conclusões e sugestões para o futuro
A análise aqui efetuada aponta para dois desafios que se colocam à UE e, de forma mais geral, aos
esforços internacionais de promoção do desenvolvimento global:
1.
2.
A necessidade de investir mais e de forma mais sistemática e intensiva na averiguação dos efeitos
da globalização das políticas e das possibilidades de políticas mais favoráveis ao desenvolvimento
– o que inclui a necessidade de analisar a representatividade da governação global; e
“Reinventar” formas de promover políticas mais coerentes num mundo mais interligado, em que a
APD terá um papel menos central após 2015 e em que os objetivos da cooperação para o
desenvolvimento poderão ir além da redução da pobreza e incluir a dimensão do desenvolvimento
nos Bens Públicos Mundiais. O Rio+20 é um passo importante neste debate, que se intensificará
nos próximos anos.
Se a União Europeia irá desempenhar um papel de liderança face a estes dois desafios é, por enquanto,
uma questão que continua sem resposta. A Europa tem ainda muito “trabalho de casa” para fazer com
vista a afinar a sua reflexão sobre esta questão e agir para além das considerações financeiras de curto
prazo. É do seu próprio interesse e do desenvolvimento europeu a longo prazo que a Europa se centre
mais na sua contribuição para o desenvolvimento global.
Esta análise suscita algumas questões adicionais que podem eventualmente inspirar outros debates:
a)
b)
c)
Após Busan, e talvez após o Rio+ em junho de 2012, é possível tornar os debates sobre a
Coerência das Políticas para o Desenvolvimento mais concretos e centrados nos resultados? Que
lugar deve ter a CPD nas discussões sobre os objetivos de desenvolvimento pós-2015?
Embora o Parlamento Europeu esteja a melhorar o seu perfil nesta área (p.ex. através da
nomeação de um “relator permanente” sobre CPD) e apesar do potencial dos esforços da Comissão
em consultas e “avaliações de impacto”, o debate entre os Estados Membros depende muito da
Presidência rotativa da UE. A CPD poderá ser objeto de uma atenção política maior e permanente
na Europa? E a que nível(is) esta deve ter lugar?
Como é que se pode organizar melhor a pesquisa sistemática sobre os efeitos das políticas
europeias nos países em desenvolvimento? Quem é que deve ter a responsabilidade por essa
pesquisa e com que recursos deve ser realizada?
7
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O Futuro da Cooperação Europeia para o Desenvolvimento
Nota do editor:
O presente texto foi traduzido do inglês por Patrícia Magalhães Ferreira, segundo o acordo ortográfico
vigente.
Agradecimentos:
O ECDPM agradece especialmente o apoio do Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD),
agora denominado Camões: Instituto da Cooperação e da Língua, para a realização e divulgação desta
publicação.
Briefing Notes do ECDPM
As Briefing Notes do ECDPM são notas de apresentação de análises políticas ou aconselhamento,
realizadas e divulgadas por pessoal do Centro face a solicitações específicas de parceiros do ECDPM. O
objetivo é estimular uma reflexão e debate amplos sobre as principais questões relacionadas com a ação
externa da UE, com especial atenção às relações com os países do Sul.
O ECDPM é membro da Europe Africa Policy Research Network (EARN),
uma rede de institutos europeus e africanos de investigação prática, que visa
contribuir para a reflexão e o diálogo político entre a UE e a África. A EARN
pretende agrupar e promover as capacidades de investigação sobre políticas, o
diálogo, a informação e a parceria entre instituições não-governamentais de
pesquisa, europeias e africanas, em questões ligadas ao relacionamento
Europa-África. Mais informações em http://europafrica.org/earn
[email protected]
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8