TENDÊNCIAS DO FINANCIAMENTO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
NOS MUNICÍPIOS DA PARAÍBA HABILITADOS NA GESTÃO PLENA DO SUAS
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Andreza da Silva Santos
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Carla Maria Sousa Carvalho
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Palloma Maria Gomes Jácome
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Shirley Gabriele Barbosa de Oliveira
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Aildo da Silva Pimenta
1. INTRODUÇÃO
A discussão acerca do financiamento das políticas sociais vem ganhando especial
atenção dos pesquisadores, no sentido de que se constitui o eixo estruturador das políticas
sociais, como também a compreensão das prioridades nos gastos públicos em tempos de
tensão entre o econômico e o social. No tocante as análises do financiamento da
Assistência Social no ambito federal, os dados têm apontado para duas tendências, a
primeira é o crescimento constante dos recursos com essa área e a segunda é a elevada
concentração desses recursos em Programas de Transferências de Renda. Essas
tendências revelam determinações maiores, diga-se dos organismos multilaterais de
créditos, que buscam a ordem social, através de programas político conservador e
regressivo, compensadores da agudização da questão social provocada pela nova fase por
que passa o capitalismo sob a hegemonia do capital financeiro.
Essa opção neoliberal dos governos atuais, tem impedido os avanços da assistência
social propostos pelo Sistema Único da Assistência Social - SUAS, principalmente no que
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Graduanda. Universidade Estadual da Paraíba. E-mail: [email protected]
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diz respeito aos princípios de regionalização e de descentralização de suas ações, o
primeiro porque impede que essas ações sejam executadas de forma específica, baseada
nas peculiaridades das regiões e dos usuários, e o segundo, devido ao vínculo do governo
federal com os usuários criado através da relação cartão magnético – família, que tem
reduzido as esferas subnacionais a simples apêndices desta política.
Fato este, evidenciado nas cidades que vem sendo contempladas nesta pesquisa, onde
tem sido demonstrado a centralização de recursos na esfera federal, paralelamente a baixa
capacidade de arrecadação de receitas dos municípios frente às demandas locais impostas
com o processo de descentralização da CF/88, e a política economica do governo federal
acarreta portanto, a total dependência das transferências constitucionais para a execução
da política de Assistência Social.
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*Aluno do Curso de Serviço Social (UEPB). Colaborador do programa de Iniciação Científica (PIBIC -2008-2009).
**Aluna do Curso de Serviço Social (UEPB). Colaboradora do programa de Iniciação Científica (PIBIC -2008-2009).
***Aluna do Curso de Serviço Social (UEPB). Bolsista do programa de Iniciação Científica (PIBIC-CNPq2008-2009).
****Aluna do Curso de Serviço Social (UEPB). Colaboradora do programa de Iniciação Científica (PIBIC -2008-2009).
*****Aluna do Curso de Serviço Social (UEPB). Bolsista do programa de Iniciação Científica (PIBIC/CNPq -2008-2009).
2. DESENVOLVIMENTO
A Constituição Federal brasileira de 1988 representa um marco na conquistas dos
direitos e políticas sociais públicas, pautados pela universalidade, descentralização e
participação da sociedade na sua organização. A seguridade social representa a maior
dessas conquistas, agrupando as políticas de saúde, previdência e assistência social, teve
como intuito promover a proteção social em busca da garantia de direitos e de condições
dignas de vida. Seu financiamento, designado no Art. 195, encontra-se de forma
diversificada e definida, financiada por toda a sociedade, de forma direta ou indireta, através
de recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, Distrito Federal e
Municípios.
No entanto, sabe-se que esse processo se deu numa conjuntura política e ideológica de
contra-reforma, balizada sob a orientação neoliberal que impõe ao país acordos e medidas
no sentido de tornar o Estado mínimo para o social e máximo para a viabilização e
valorização do capital. Nesse caso, os recursos que compõem as fontes de financiamento
da seguridade social, por desempenharem um papel relevante na política econômica e
social, passam já nos 1990, a sustentar também a política macro-econômica, onde estes
mesmos recursos são retidos pelo Orçamento Fiscal da União e canalizados para a
formação do superávit primário6, no intuito de favorecer o pagamento dos juros e
amortização das dívidas externa e interna.
O advento do Plano Real, no governo Fernando Henrique Cardoso, foi o criador do
Fundo Social de Emergência (FSE), que teve o intuito de equilibrar as contas públicas,
permitindo legalmente a desvinculação de 20% do orçamento das políticas da seguridade
social, o FSE mais tarde passou a se chamar Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), e em
1999, virou o Desvinculação das Receitas da União (DRU), que acabaria no ano 2007, mas
foi renovado no governo Lula até 2011, transformando os recursos fiscais para composição
do superávit primário e por conseqüência, a sua utilização em pagamento de juros da dívida.
Estudos profícuos acerca do financiamento das políticas sociais têm ressaltado a DRU
enquanto pedra angular das receitas que compõe a Seguridade Social, uma vez que foi
retirado do Orçamento da Seguridade Social, em 2007, mais de R$ 38,8 bilhões (11,3% do
total arrecadado)7, como também a opção dos últimos governos que tem, na verdade,
primado por uma enorme transferência de recursos para camadas rentistas por meio das
maiores taxas de juros do mundo, enquanto se enaltece a focalização no atendimento aos
mais pobres, por meio de políticas de transferência de renda, centralidade nas famílias etc.
(DAVI, 2008)
Em que pese a importância política de assistência social, fica evidenciado tal ênfase nas
políticas compensatórias, focalizadas nos mais pobres e destituídas do caráter de direito
social. A título de exemplo tem-se o Fundo Nacional de Assistência Social que teve o maior
crescimento entre os Fundos Nacionais, que passou de 0,6% do orçamento da seguridade
em 1996, para 3,47% em 2007, sendo que o BPC e o RMV abarcaram quase a totalidade
dos recursos deste fundo, representando em 2004: 91,67%, em 2005, 89,14%, 2006,
92,59%, 2007, 92%, demonstrando assim o irrisório valor que resta para as demais ações
sócio assistenciais (menos de 10%) que são repassados para os Fundos Estaduais e
Municipais de Assistência Social.
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O resultado primário é a diferença, podendo ser positiva ou negativa, entre as receitas não-financeiras
arrecadadas no exercício fiscal e as despesas não financeiras, arrecadadas no mesmo período. As receitas nãofinanceiras incluem, principalmente os tributos, as contribuições sociais e econômicas, as receitas diretamente
arrecadadas por órgão e entidades da administração indireta, as receitas patrimoniais etc. As despesas nãofinanceiras referem-se ao conjunto de gastos com pessoal, previdência, políticas sociais, manutenção da
maquina administrativa e investimentos. Se a diferença for positiva, ocorre um superávit primário; se negativa
haverá um déficit primário.
7
A DRU permite uma base de cálculo que abrange 20% de desvinculação do orçamento da seguridade social,
porém vale ressaltar que diferentemente do FSE, ela não afeta a base de cálculos das transferências a Estados,
Distrito Federal e Municípios, nem das aplicações em programa de financiamento ao setor produtivo das regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Também não estão sujeitas à DRU: as contribuições sociais do empregador
incidente sobre a folha de salários; as contribuições dos trabalhadores e dos demais segurados da previdência
social; e a arrecadação do salário-educação. O que nos revela uma variação nesse valor referente a cada ano.
Percebe-se desta forma, que apesar da constatação do crescimento da participação
do FNAS ainda está longe das reivindicações das Conferências de Assistência Social, nas
três esferas de governo, que delibera a vinculação de recursos para esta política, garantindo
o co-financiamento com destinação orçamentária das três esferas governamentais, sendo
10% do orçamento da seguridade social, na União, para o FNAS e nas demais esferas de
governo, no mínimo 5% do orçamento geral em serviços socioassistenciais, sendo 4% em
2008, 5% em 2009, 7% em 2010, 9 % em 2011 e 10% em 2012. Definindo ainda que 40%
do orçamento estadual seja para o co-financiamento direto para os municípios, sendo que
as cidades contempladas com a pesquisa em nenhuma apresenta co-financiamento do
estado.
Caso essa deliberação já estivesse sido cumprida, os recursos executados no FNAS,
em 2006, alcançariam um montante em torno de 30 bilhões, 58,35 % a mais que o
orçamento executado neste Fundo neste ano, que foi de R$ 12,4 bilhões (NASCIMENTO et
al, 2008) e, em 2007, R$ 34 bilhões, 57% de acréscimo ao que foi gasto.
A análise torna-se imprescindível para o entendimento das determinações postas aos
municípios, uma vez que além de demonstrar a centralização dos recursos na esfera federal
ainda mantém a tendência de baixa participação dos Estados e municípios, que com a
ausência de vinculação de recursos para a assistência social, deixa as esferas livres para
gastarem quanto quiserem.
Feitas estas breves considerações, destacaremos no próximo item alguns resultados de
uma pesquisa de campo que vem sendo realizada nos municípios paraibanos acerca do
financiamento da Assistência Social no contexto do SUAS, entendendo os municípios de
Pombal e Cajazeiras como parte integrante.
O lugar da Assistência Social nos municípios de Pombal e Cajazeiras
A pesquisa em desenvolvimento compõe um projeto integrado, subdivido em três
subprojetos que se articulam entre si, visando a obtenção do objetivo geral que trata de
examinar o financiamento da Assistência Social nos municípios habilitados na gestão Plena
no Estado da Paraíba, a partir da implantação do Sistema Único da Assistência Social
(SUAS). Nesse artigo, focalizaremos nossa atenção nos municípios de Pombal (pequeno
porte II) e Cajazeiras (médio porte)8
O levantamento de dados dos municípios ainda está sendo realizado, já que trata-se
da disponibilidade dos órgãos da administração pública, como: órgão gestor da Política
Municipal de Assistência Social, Conselho Municipal de Assistência Social, Secretaria de
Finanças, entre outros. Os documentos analisados são: Lei Orçamentárias Anuais, Balanços
Gerais, Planos Municipais de Assistência Social, Planos de Demonstrativo Físico do SUAS
WEB, Ata dos Conselhos Municipais de Assistência, dentre outros. O período analisado
compreende os anos de 2005 a 2007.
Com base nos dados preliminares extraídos desses municípios podemos destacar
algumas questões que apontam as tendências do financiamento da assistência social, as
quais estão englobadas as considerações acerca da problemática do co-financiamento das
três esferas de governo; o percentual dos recursos próprios investidos no SUAS; a falta de
lógica na alocação de recursos com a Função Assistência Social (08); a fragmentação dos
recursos da Função 08 em outros órgão, entre outros.
O primeiro elemento que desperta atenção é o fato dos municípios terem sido
habilitados na gestão plena do SUAS no ano de 2005, e no entanto, demonstram ainda uma
certa fragilidade na execução de suas ações, tanto no que diz respeito a presença flagrante
do assistencialismo, quanto na dependência das transferências do FNAS para o custeio da
assistência social.
Esta questão pode revelar o processo de descentralização de recursos e de
encargos das esferas federal e estadual em relação a municipal, face às transformações
produtivas da economia competitiva globalizada, assim como a crise e o endividamento que
assolou o país após o período de Ditadura Militar, e com a criação do Plano Real acabou
por se transformar em uma medida estratégica de recentralização dos recursos na esfera
federal e descentralização das responsabilidades para as demais esferas, uma vez que os
recursos financeiros não correspondem ao volume de responsabilidades que lhes foi
repassado com a CF/88 (ARAÚJO, 1998). No tocante a Assistência Social, este processo é
marcado por incertezas, como foi explicitado apenas 10% em média dos recursos do FNAS
se constitui no montante que é destinado para os Fundos Estaduais e Municipais dos 23
Estados e 565 municípios, ao mesmo tempo em que a maior parte das atribuições da gestão
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A PNAS (2004) classifica os municípios segundo o número de habitantes. Os municípios de pequeno porte I são aqueles que
possuem uma população de até 20.000 habitantes, os de pequeno porte II de 20.001 a 50.000 habitantes, os de porte médio
possuem uma população de 50.001 a 100.000 habitantes, os de porte grande, com população de 100.001 a 900.000
habitantes e as metrópoles com população superior a 900.000 habitantes
da política é de responsabilidade do município (como organização e execução das ações,
pagamento de pessoal, benefícios eventuais, etc)
No tocante a dotação orçamentária, os municípios analisados possuem a dotação
específica para a Função Assistência Social (08), no caso de Cajazeiras não se gastou com
a Função (08) em outros órgãos, diferentemente de Pombal onde foi encontrada essa
categoria em órgão como Secretaria de Educação, Secretaria de Saúde, Secretaria de
Cultura e Secretaria de Esporte e Lazer. Vale salientar que em ambos os municípios os
itens de gastos tanto na Secretaria de Assistência Social como nesse outros órgãos, são em
maior parte a subfunção Assistência Comunitária (244), que engloba ações como:
benefícios eventuais, assistência a pessoas carentes (doação de dinheiro a pessoas
físicas), ações emergenciais etc.
Estes dados nos remete à fragmentação e pulverização dos gastos nesta área, bem
como a natureza dos gastos que não rompe com o caráter pontual, assistencialista e
emergencial que tradicionalmente marcou esta política e que apesar de sua nova
institucionalidade, ainda permanece. Sabemos que estas ações são o contraponto de uma
política pública, bem como demonstra o desafio de efetivar o comando único das ações
desta política, como preconiza a LOAS. (DAVI, et al 2008)
Os dados da pesquisa seguinte revelam as seguintes tendências: Primeiro no que
diz respeito as transferências, onde, em ambos os municípios, cerca de 70% do orçamento
alocado na Secretaria de Assistência Social, constitui-se de transferência do governo
federal. E, segundo, na ênfase que tem sido dada a essa política, a exemplo de Pombal,
que durante o exercício 2005 a assistência social possuía um orçamento inferior ao de
órgãos como: Gabinete do Prefeito, Secretaria de Finanças, Secretaria de Administração,
entre outros. Porém, em 2007 já se encontrava no ranking das despesas, ficando atrás
apenas das Secretarias de Saúde, Educação e Infra-estrutura, passando de 3,16% do
orçamento total da prefeitura em 2005 para abarcar 7,61% em 2007. Ressalta-se no
entanto, que essa elevação do montante de recursos foi praticamente toda absorvida pela
subfunção Assistência Comunitária, constituindo-se de doação de cestas básicas, de
vestuário e outras medidas pontuais, ou seja, recursos que deveriam ser investidos em
ações voltadas para a promoção do direito social continuado como prevê a LOAS.
Em Cajazeiras, houve também um aumento significativo dos recursos nesta área no
período de 2005 a 2007, entretanto, este fato deve-se apenas ao aumento dos recursos
transferidos pelo governo federal (70%), enquanto que a co-participação do município
reduziu drasticamente. Fato evidenciado quando se observa a alocação da assistência
social no quadro das despesas totais deste município, que em 2005 significava 3,4%, em
2006 3,08%, chegando em 2007 a representar 2,9%. Também foi constatado no município
nos três anos, a concentração dos recursos na Administração Geral (componente da
subfunção Administração Comunitária) sendo que o município revela uma fragilidade
institucional por não contar com o espaço próprio para seu funcionamento e, por
conseguinte funcionários, manutenção de infra-estrutura, etc.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os preceitos destinados à seguridade social prescritos na Constituição Federal de
1988 e a falta de implementação do seu orçamento revelam um movimento dicotômico no
âmbito das políticas sociais. Percebe-se uma aparente desvinculação do objetivo
orçamentário da seguridade social, o qual destacam Boschetti e Salvador (2006), o objetivo
principal do orçamento da seguridade social é constituir-se num espaço próprio e integrador
das ações de previdência, saúde e assistência social, garantindo a apropriação de parcela
dos recursos do orçamento fiscal, o qual deveria compor e ampliar o orçamento da
seguridade social, contudo, os estudos acerca desta temática, revelam estratégicas de
desvinculações mantedoras do superávit fiscal e da dívida pública, a exemplo da DRU.
A análise parcial do financiamento do período de 2005 a 2007 nos municípios
estudados revela que a política de assistência social constituiu-se como a principal medida
de apaziguamento social, haja vista a ênfase nos programas focalizados e compensatórios
no intuito de compensar o que vem sendo agravado pela política econômica e pela ausência
de reformas efetivas. Esta pesquisa nos mostra a urgência da revisão da política de
assistência social pautada nos princípios da LOAS e do SUAS, no sentido de criar ações de
caráter estruturante e preventivo, como também
a necessidade da vinculação
orçamentária, para que se assegure a definição de um percentual de recursos para o seu
custeio desta área.
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