BREVE HISTÓRICO DO CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO
FEDERAL: ORIGEM, EVOLUÇÃO, MODELO ATUAL E VISÃO DE FUTURO
Jaime Ricardo De Brito*
Resumo: O presente trabalho baseia-se em uma revisão bibliográfica e
documental e tem por finalidade descrever como ocorreu o desenvolvimento
do Controle Interno do Poder Executivo Federal desde o início da República
até o modelo atual. A relevância do assunto fundamenta-se na necessidade
de refletir-se sobre a evolução do Controle Interno a fim de entender a sua
concepção e analisar qual a perspectiva de futuro para o atual modelo.
Para a execução desse trabalho, utilizou-se ampla pesquisa bibliográfica e
documental. A bibliografia examinada trata principalmente de leis e normas
emitidas por autoridades públicas no exercício de suas funções. A conclusão
desse artigo sugere uma atuação do Controle Interno a partir do modelo
atual mais afinado com seu objetivo constitucional e aponta as ameaças e
oportunidades vislumbradas pela análise histórica da evolução do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal.
Palavras-chave: Controle Interno. Sistema de Controle Interno. Poder
Executivo Federal.
INTRODUÇÃO
A inadequada utilização dos recursos públicos têm sido motivo de
preocupação do Estado, não só quanto a existência de corrupção de agentes
públicos e políticos, mas também pela falta de eficácia, eficiência, efetividade
e economicidade quando da aplicação desses recursos. A Administração
Pública por meio dos controles externo e interno, nos níveis federal, estadual
e municipal, enfrenta o desafio de ser os olhos dos cidadãos no que
concerne ao uso devido dos bens públicos.
Segundo o artigo 71 da Constituição Federal de 1988, sabe-se que o
controle externo, a nível federal, é exercido pelo Congresso Nacional com o
auxílio do Tribunal de Contas da União.
* Pós-Graduado em Contabilidade, Auditoria e Finanças Governamentais - NECON/UFRGS.
([email protected])
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Levando-se em consideração os artigos 70 e 74 da Constituição
Federal de 1988, constata-se que o controle interno, a nível federal, pressupõe
a existência de um sistema de controle interno mantido de forma integrada
pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal representa
a estrutura criada pelo Estado devido a sua preocupação com a boa e regular
aplicação dos recursos públicos, uma vez que a maior parte dos recursos
orçamentários são executados pelo Poder Executivo.
O controle exercido pela Administração Pública transformou-se no
decorrer do tempo. O resultado dessa transformação é a Controladoria-Geral
da União – CGU (órgão central do sistema de Controle Interno vinculado
à Presidência da República que assume as funções de Controle Interno,
Correição, Ouvidoria e Prevenção da Corrupção), quatro Secretarias de
Controle Interno (órgãos setoriais do Ministério da Defesa, Ministério das
Relações Exteriores, Presidência da República e Advocacia Geral da União)
e um Conselho de Transparência Pública e Combate a Corrupção(órgão
colegiado e consultivo vinculado à CGU).
O controle da atuação do Estado sobre a forma como são gastos
os recursos públicos deve objetivar não só extirpar a corrupção, mas ainda
catalisar soluções que evitem o desperdício causado pela ineficiência da
máquina pública.
O presente artigo busca fornecer uma visão histórica dessa
transformação e promover a reflexão sobre o futuro do controle da
Administração Pública Federal, com ênfase no Sistema de Controle Interno
do Poder Executivo.
A transformação do Controle Governamental no Brasil se confunde
com os diversos momentos de instabilidade política e econômica que
proporcionaram o desenvolvimento de uma cultura de clientelismo e
paternalismo na Administração Pública. E é nesse contexto, o qual trouxe
como consequência a barganha dos cargos comissionados pelo governo em
troca de apoio político dos partidos, que o Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal se desenvolveu.
Esse breve estudo que é apresentado com ênfase sobre o Sistema
de Controle Interno no Poder Executivo Federal não pretende dar as respostas
definitivas, mas abrir caminho para uma possibilidade de transformação. O
presente artigo decorre de revisão bibliográfica e está baseado em trabalho
de conclusão de curso anterior elaborado pelo autor.
1 CONTROLE INTERNO NO BRASIL
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1.1 A ORIGEM
Conforme Araújo (1993), o surgimento do controle interno relacionase ao processo de evolução do controle das contas públicas. No princípio da
colonização brasileira, a Coroa Portuguesa exercia o domínio sobre quase
todas as ações do Estado determinado pela monarquia.
O controle das contas públicas existe desde o Brasil-colônia, do qual
são exemplos: as primeiras ações disciplinares relativas à arrecadação de
dízimos, ao tombamento de bens públicos, ao registro de receita e despesa;
exigências de prestação de contas anuais por parte dos provedores das
Capitanias Hereditárias e aplicação de penalidades em casos de falta.
A partir do Código Pombalino de 1761, surge uma Corte de avaliação
financeira.
A Carta Régia de 1764 determina a implantação de Juntas da Fazenda
no Rio de Janeiro e nas Capitanias.
Com a chegada da Família Real em 1808, cria-se o Erário Régio e o
Conselho de Fazenda, cujas funções eram, respectivamente, de coordenação e
controle de todos os dados referentes ao patrimônio e aos fundos públicos.
No Brasil-Império, com a Proclamação da Independência em 1822, foi
instituído o Tesouro Nacional, com características de tribunal. Teoricamente,
a partir de então, foram dados os primeiros passos no sentido de controlar
a gestão governamental por meio de orçamentos públicos e de balanços
gerais. Em 1831, foi criado o Tribunal do Tesouro Público Nacional. Este
agrupava as atividades fiscalizadoras do Tesouro Nacional e do Conselho da
Fazenda, competia-lhe a administração da despesa e da receita públicas, da
contabilidade e dos bens nacionais, o recebimento das prestações de contas
anuais de todas as repartições e a análise dos empréstimos e da legislação
fazendária. Seu poder estendia-se, ainda, à inspeção das repartições fiscais,
bem como à demissão de funcionários inidôneos.
A reforma administrativa de 1850, por meio do Decreto N.º 736,
confirmou a competência do Tribunal do Tesouro Público Nacional sobre a
suprema administração da Fazenda.
Em 1858, o Tribunal do Tesouro teve ampliada sua competência com
a criação de uma Diretoria de Tomada de Contas. Já em 1878, afirmava-se
a impotência da referida Diretoria diante do Ministro da Fazenda, de quem
dependia e a quem obedecia.
1.2 DA PROCLAMAÇÃO DA REPÚBLICA AO LIMIAR DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
DE 1988
Com a Proclamação da República (1889) e o fortalecimento
3
institucional das atividades legislativas, o controle das contas públicas sofreu
transformações. Novas concepções foram inseridas na atividade relativa
ao controle de contas. É, pois, neste período, mais precisamente em 07 de
novembro de 1890, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa,
que o Decreto n.º 966-A cria o Tribunal de Contas da União, cujas competências
eram o exame, revisão e julgamento de todas as operações relacionadas
com a receita e a despesa da União. A fiscalização era feita por meio do
mecanismo de registro prévio. Competia-lhe, ainda, liquidar as contas de
receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de sua apresentação ao
Congresso Nacional. (Brasil, Tribunal de Contas da União. Prêmio Serzedello
Corrêa 1998)
A Constituição de 1891 institucionalizou a Corte de Contas que só
veio a ser instalada, efetivamente, em 1893, por empenho do Ministro da
Fazenda do governo Floriano Peixoto, Serzedello Corrêa.
Destaca-se a ênfase corretiva do controle, naquela época influenciado
pelas idéias positivistas típicas do contexto sócio-político que marcou a
formação da República. O texto da Exposição de Motivos que acompanhou
o Decreto explicita as razões que levaram à criação do Tribunal de Contas:
(Brasil, Tribunal de Contas da União. Prêmio Serzedello Corrêa 1998)
(a) tornar o orçamento uma instituição inviolável e soberana em sua
missão de prover às necessidades públicas, mediante o menor sacrifício dos
contribuintes;
(b) fazer desta lei das leis uma força da Nação, um sistema sábio,
econômico, escudado contra todos os desvios, todas as vontades, todos os
poderes que ousarem perturbar-lhe o curso normal;
(c) instalar no País o hábito da fiel execução do orçamento;
(d) suprir o então vigente sistema de contabilidade orçamentária,
defeituoso no seu mecanismo e fraco na sua execução.
Além disso, o controle da Administração Pública no Brasil marca
presença na Lei 4.536, de janeiro de 1922, que organiza o Código de
Contabilidade da União, e no Decreto 15.783 também de 1922, que aprova o
regulamento da Contabilidade Pública.
Após a proclamação da independência, até 1930 observa-se que
a administração é marcada por um “Estado Policial” ou “Absoluto”. Nesse
período, impera o exercício da legalidade. A Administração era autocentrada,
e a sociedade não tinha a menor possibilidade de interferir nos destinos
dos recursos públicos. O Estado assegurava posição e função a pessoas
letradas, o que contribuía para a formação de uma classe média no País. A
Administração Pública era marcada pelo patrimonialismo. Os cargos públicos,
sinônimo de nobreza, eram transferidos de pai para filho. A corrupção e o
nepotismo são características marcantes dessa fase.
A crise econômica mundial de 1929 determinou a redução do
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comércio internacional. Isso obrigou o Brasil a produzir parte dos produtos
que antes importava, modificando significativamente a sua estrutura de
produção. Com a revolução de 1930 e o estabelecimento do Estado Novo,
encerra-se a fase denominada “Estado de Polícia”. Dava-se início, então, a
uma nova fase com a introdução do modelo clássico ou racional-legal.
Devido ao fechamento do Congresso Nacional, decorrente da
Revolução de 1930, não ocorreu a prestação de contas pelo Executivo por
um período de três anos. O Tribunal de Contas somente foi revitalizado com
a Constituição Federal de 1934, onde aparece como órgão de cooperação
nas atividades governamentais. O Registro Prévio de despesa foi reabilitado
e estabeleceu-se a prática da prestação de contas anuais do Presidente da
República, preliminarmente ao seu envio para o Legislativo. A partir de 1935,
o Tribunal passou a responder consultas de Ministros de Estado, acerca da
legislação orçamentária, contábil e financeira e a expedir instruções dentro
de sua área de atuação (levantamento e tomada de contas).
A criação do DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público),
em 1936, é o marco de introdução dessa nova forma de Administração
Pública, baseada nos princípios do tipo ideal de burocracia de Max Weber:
a impessoalidade, o formalismo, a profissionalização, a idéia de carreira e
a hierarquia funcional. O interesse público e o controle a priori passam a
determinar essa fase denominada como administração burocrática.
Na vigência do Estado Novo, com a Constituição de 1937, alguns
contratos passaram a prescindir de registro junto ao Tribunal, juntamente com
despesas de tipo: representação, excursão, hospedagem etc. Alguns órgãos
foram sendo gradativamente dispensados do registro prévio de despesas,
p. ex. o Departamento de Correios e Telégrafos, passando-se deste modo à
prática do controle a posteriores.
Até 1945, o Estado começa a desenvolver sua indústria de base,
passando a ter uma função mais intervencionista. Como resultado da
ampliação das funções econômicas do Estado, há o crescimento de sua
função empresarial. A partir disso surge a necessidade da introdução de uma
administração mais gerencial, utilizando-se princípios e técnicas da iniciativa
privada, mas com ênfase no interesse público.
Em 1946, com a redemocratização do país, restabelece-se a autonomia
do Tribunal de Contas. Houve progressos no controle orçamentário. As
Tomadas de Contas podiam ser realizadas em qualquer tempo, nos casos
de comprovado desvio. Foram criadas Delegações do Tribunal em todos os
Estados da Federação, junto às Delegacias Fiscais, cuja competência era o
exame, emissão e parecer das contas para julgamento pela Corte. Em 1949, a
Lei Orgânica N.º 830/49 inclui entre as atribuições do Tribunal a fiscalização
da receita.
Não obstante os progressos verificados, a prestação de contas limitava5
se ao aspecto formal: apresentação de comprovantes de gastos efetuados,
sem a comprovação da efetiva realização das despesas. Acrescenta-se a isso
a institucionalização da prescrição de contas, mecanismo utilizado em casos
nos quais os processos de prestação de contas não fossem formalizados em
tempo hábil.
A partir da década de 60, com a ampliação das funções do Estado
e o consequente crescimento de sua estrutura – expansão da administração
indireta – tornaram-se pouco efetivos os mecanismos existentes de
acompanhamento da administração financeira e orçamentária. Com o fim
de tornar o controle mais efetivo e de evitar a transformação do Controle
Externo numa estrutura gigantesca, criou-se a função controle interno. Em
decorrência, foram desligados da alçada do Tribunal de Contas – a partir
de então, denominado Tribunal de Contas da União – o registro prévio
das despesas e o sistema de delegação de controle junto aos órgãos da
Administração Pública, sem prejuízo da competência daquela Corte. Deste
modo, prevaleceram os princípios da racionalização administrativa e da
economia processual.
A Lei N.º 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui normas gerais
de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, apresenta
pela primeira vez as expressões dos controles interno e externo, com suas
respectivas funções definidas:
Do Controle da Execução Orçamentária.
Capítulo I Disposições Gerais Artigo 75 – O controle da execução
orçamentária compreenderá: I – a legalidade dos atos dos quais resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa,o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações. II – a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores
públicos; e III – o cumprimento do programa de trabalho expresso
em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
Capítulo II Do Controle Interno Artigo 76 O Poder Executivo exercerá
os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das
atribuições do Tribunal de Contas da União ou órgão equivalente.
Artigo 77 A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subsequente. Artigo 78 Além da
prestação e tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou
por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento,
prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens
ou valores públicos.
Capítulo III Do Controle Externo Artigo 81 O controle da execução
orçamentária, pelo poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da Administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros
públicos e o cumprimento da Lei do Orçamento. Artigo 82 O Poder
Executivo, anualmente prestará contas ao Poder Legislativo, no prazo
estabelecido nas constituições ou nas leis Orgânicas dos Municípios.
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§ 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legislativo, com parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
§ 2º Quando, no Município, não houver Tribunal de Contas ou órgão
equivalente, a Câmara de Vereadores poderá designar peritos contadores para verificarem as contas do prefeito e sobre elas emitirem
parecer. Verifica-se que, quando da definição das atribuições, não
foi prevista qualquer obrigação entre controle externo e controle interno, prevalecendo o regime do Código de Contabilidade da União
de 1922, até então vigente. Somente mais tarde, com a Constituição
de 1967, Artigo 71- I, relaciona-se com uma das atribuições do controle interno a de “criar condições indispensáveis para a eficácia do
controle externo. (BRASIL, 2008j)
A Lei 4320/64 previu como atribuição do controle interno a prática
de verificação prévia, concomitante e subsequente da legalidade dos atos de
execução orçamentária. A verificação prévia ou a adoção do controle a priori
significou, em termos práticos, uma transformação da tradicional sistemática
do registro prévio, anteriormente executada pelo Tribunal de Contas.
Posteriormente, a Reforma Administrativa implantada pelo DecretoLei N.º 200/67 determinou a criação do Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo, com vistas a: (i) criar as condições para eficácia do controle
externo, conforme já mencionado; (ii) acompanhar a execução de programas
de trabalho e do orçamento; e (iii) acompanhar os resultados alcançados
pelos administradores e verificar a execução dos contratos.
O Decreto N.º 61.386/67 instituiu as Inspetorias-Gerais de Finanças
no âmbito dos Ministérios Civis, dos órgãos da Presidência da República
e Ministérios Militares, com a atribuição de desempenhar as funções de
auditoria e controle em geral. Integradas aos sistemas de administração
financeira, contabilidade e auditoria, como órgãos setoriais, as InspetoriasGerais tinham como objetivo assessorar os Ministérios do Estado. Sem
prejuízo de sua subordinação às estruturas às quais se integravam, as mesmas
estavam sujeitas à orientação normativa, à supervisão técnica e à fiscalização
específica da Inspetoria-Geral de Finanças do Ministério da Fazenda.
De acordo com Piscitelli (1988), o Decreto-Lei N.º 200/67, ao instituir
o sistema de controle interno, não definiu explicitamente o sentido da
função controle, o que consequentemente reduziu o seu alcance ao associar
a palavra controle ao termo financeiro.
Por outro lado, a reforma administrativa de 1967, ao instituir o controle
como um dos princípios fundamentais que passaram a reger a administração
federal, o fez de modo a refletir a racionalidade do Estado empresário:
“o trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de
processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente
formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco” (BRASIL, 2008a)
Percebe-se que, de 1945 a 1964, começa a surgir um ideal de planificação do
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Estado.
Salienta-se como marco desse processo o surgimento, já citado, em
1964, da Lei Complementar 4320, instituindo as normas de direito financeiro
para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados,
dos Municípios e do Distrito Federal.
O crescimento do Estado desenvolvimentista provoca a necessidade
de providências para melhorar a eficiência e eficácia da administração pública.
Para atender a essas necessidades, foi editado o Decreto-Lei n.º 200, em 1967,
que foi o primeiro passo na direção do modelo chamado pós-burocrático
ou gerencial. Esse Decreto-Lei foi, assim, a primeira tentativa de superação
da rigidez da administração burocrática, estabelecendo os conceitos de
planejamento, descentralização, delegação da autoridade, coordenação e
controle na administração pública brasileira. A partir desse período, há um
grande crescimento do Estado, por via indireta, até a década de 80.
Esse período entre 1964 e 1967 é marcado pelo regime autoritário,
bem como pela consolidação do Sistema de Controle Interno. A partir de
1979, o mesmo passou por várias mudanças em termos de estrutura e
funcionamento.
Em 1979, por meio do Decreto N.º 84.362/79, as Inspetorias Gerais de
Finanças foram substituídas pelas Secretarias Setoriais de Controle Interno –
CISETs. A Secretaria Central de Controle Interno – SECIN passou a ser o órgão
normativo central – consolidador das atividades de Administração Financeira,
Contabilidade e Auditoria – vinculado à Secretaria de Planejamento da
Presidência da República – SEPLAN/PR. À SECIN couberam, com exclusividade,
as atividades de auditoria de toda a administração pública federal. Em cada
capital foi criada uma Delegacia Regional de Contabilidade e Finanças –
DECOF, subordinada à SECIN e responsável pela execução orçamentária,
financeira e patrimonial da União, com exceção do Distrito Federal.
Introduziu-se o Acompanhamento Físico-Financeiro de Projetos de
Atividades a cargo de unidades descentralizadas.
Em 1985, o Decreto N.º 91.150/85 transferiu a SECIN para o Ministério
da Fazenda.
Em 1986, o Decreto N.º 92.452/86 extinguiu a SECIN e suas atribuições
foram transferidas para a então criada Secretaria do Tesouro Nacional –
STN, que passou a ser o órgão central do sistema. Esse Decreto provocou a
reestruturação de todo o modelo de administração financeira, contabilidade,
auditoria e sistema de programação financeira, estabelecendo-se um método
de controle de acordo com o Decreto-Lei n.º 200/67. Com a transferência das
atribuições para a STN, as atividades de auditoria, antes centralizadas na SECIN,
foram descentralizadas, passando a serem executadas preferencialmente
pelos órgãos setoriais dos Ministérios. As autarquias, fundações, empresas
públicas e sociedades de economia mista não foram formalmente incluídas
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no Sistema de Controle Interno do Poder Executivo. Coube às Secretarias
de Controle Interno dos Ministérios o exame das contas dos dirigentes da
administração indireta. As Delegacias Regionais de Contabilidade e Finanças
passaram a denominar-se Delegacias do Tesouro Nacional em todo país. Após
esta reforma, o Controle Interno passou, ainda, por sucessivas modificações
de estrutura.
A subordinação do Controle Interno à Secretaria do Tesouro Nacional –
STN manteve a função controle circunscrita aos aspectos contábil e financeiro.
Registra-se, ainda, que a descentralização das atividades de auditoria ocorreu
sem a devida coordenação, em prejuízo das ações do Sistema de Controle
Interno.
Em 1987, o governo federal expediu o Decreto N.º 95.076, de
22/10/87, criando os cargos de Analista de Finanças e Controle e de Técnico
de Finanças e Controle, integrantes da Carreira Finanças e Controle do
Ministério da Fazenda. O Decreto determinou a transposição para a carreira
de todos os servidores em exercício no Departamento do Tesouro Nacional e
nas Secretarias de Controle Interno dos Ministérios. Os mesmos passaram a
ser subordinados diretamente ao Ministério da Fazenda. A criação da carreira
foi positiva, isso permitiu que mais tarde se definisse um perfil profissional
para a área.
1.3 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO SURGIMENTO DA CONTROLADORIA-GERAL
DA UNIÃO
Em 1988, é promulgada a Constituição Federal que consolida e
estrutura o novo sistema de controle da administração pública. A qual está
fundamentada nos princípios constitucionais de legalidade, moralidade,
finalidade pública, motivação, impessoalidade e publicidade. Com a
Constituição Federal de 1988 e a consolidação da democracia no país, ampliase o seu alcance e o controle interno cresce em importância.
Levando-se em conta a simples comparação entre o disposto nos
artigos 71 e 72 da Constituição Federal de 1967 e a Constituição Federal de
1988 em seus artigos 70 e 74, no que concerne ao Sistema de Controle Interno
do Poder Executivo Federal, observamos o seguinte:
A principal inovação Constitucional existente é a ampliação da ação
de controle interno para os outros Poderes, não contemplados inicialmente
na Constituição de 1967, além das mudanças nas finalidades do Sistema de
Controle Interno, que passa a ter atribuições superiores qualitativamente
às exigidas no texto da constituição revogada, ou seja, a exigência de criar
condições indispensáveis para eficácia do controle externo e para assegurar
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regularidade à realização da receita e da despesa, acompanhar a execução
de programas de trabalho e do orçamento e avaliar os resultados alcançados
pelos administradores e verificar a execução dos contratos.
Mais do que isso, o texto constitucional vigente consagrou que a
fiscalização e o controle não se restringirão às áreas financeira e orçamentária,
mas, também, à contábil, à operacional e à patrimonial, respeitando não só
o princípio da legalidade, mas reconhecendo a igual importância, nessa
tarefa, de serem perseguidos e preservados os princípios da legitimidade e
da economicidade, dentre outros.
Conclui-se que a Nova Constituição Federal de 05 de outubro de 1988
é um marco fundamental para o Controle Interno do Poder Executivo Federal,
uma vez que determina, em seu art. 70, a responsabilidade do Congresso
Nacional e do Sistema de Controle Interno de cada Poder sobre a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta quanto à legalidade, legitimidade
e economicidade, aplicação das subvenções e renúncias de receita. Além
disso, em seu art. 74, determina a responsabilidade dos três poderes, ou seja,
Legislativo, Executivo e Judiciário manterem, de forma integrada, o sistema
de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas
previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União, comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto
à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado, exercer o controle das
operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da
União e, finalmente, apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional.
O aumento do grau de complexidade trazido pela Constituição
vigente trouxe a necessidade de reestruturações sucessivas no Sistema
de Controle Interno do Poder Executivo Federal, além de determinar uma
integração entre os Sistemas de Controle dos Poderes, integração esta até
hoje incipiente.
As sucessivas mudanças nas Leis concomitantes a uma Reforma
Administrativa do Estado, já propalada nos ambientes externos ao País,
determinam um ambiente jurídico de instabilidade, formando o pano de
fundo no qual o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal deve
desenvolver-se a fim de cumprir o seu papel.
Entre 1988 e 1994, o Controle não foi efetivamente modificado para
atender o modelo apregoado pela Constituição. Ele se estabeleceu no âmbito
do Ministério da Fazenda como ramificações da Secretaria do Tesouro Nacional
nos Estados, as chamadas Delegacias do Tesouro Nacional, que na época
esgotavam seus recursos humanos na implementação do SIAFI – Sistema de
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Administração Financeira Federal e orientação contábil aos órgãos Federais,
não podendo dispor de homens-hora para suas atribuições Constitucionais.
A Secretaria do Tesouro Nacional foi criada em 10 de março de 1986, conforme
Decreto n.º 92.452, unindo a antiga Comissão de Programação Financeira e a
Secretaria de Controle Interno do Ministério da Fazenda.
Devido a centralização das atividades financeiras federais surgiu
um movimento intenso de modernização e racionalização da administração
pública brasileira. Quando em janeiro de 1987 o SIAFI foi criado, possibilitando
a interligação de cinco mil unidades gestoras, com cerca de 34.000 usuários,
executores de despesas dos orçamentos Fiscal e de Seguridade Social.
Ainda neste mesmo ano, ocorre a criação da Carreira Finanças e Controle,
cujo principal objetivo é selecionar e capacitar pessoal para o exercício das
atividades do Tesouro Nacional, que na época tratavam das finanças e do
controle interno do Ministério da Fazenda.
A substituição da Conta Movimento do Governo no Banco do Brasil
pela Conta Única do Tesouro no Banco Central, em 1988, contribuiu para que
a administração e o controle das finanças federais estivessem associados à
execução financeira das unidades gestoras. A implantação da Conta Única
eliminou mais de cinco mil contas bancárias governamentais, permitindo o
controle mais eficaz do fluxo de caixa do Governo. Paralelamente, ocorreu
a unificação dos orçamentos das finanças, eliminando-se o orçamento
monetário e, por conseguinte, atrelando os gastos governamentais à prévia
autorização do Congresso Nacional. Ainda ao final dos anos 80, o Tesouro
Nacional assume as atividades relativas aos Programas de Fomento à
Agricultura e às Exportações, transferidos do Banco Central, assim como das
atividades relativas ao planejamento e administração da Dívida Mobiliária
Interna.
Durante os anos 90, várias iniciativas foram adotadas para aprimorar
a administração financeira e orçamentária da União. Entre algumas destas
medidas, podemos destacar a centralização das atividades relativas à
administração da dívida externa (que tornou possível a inclusão integral deste
serviço no Orçamento Geral da União), o processo de securitização de dívidas
por meio das moedas de privatização e as operações de reestruturação da
Carteira de Títulos do Tesouro no Banco Central.
Em agosto de 1993, pelo Decreto número 890, foi transferida para
o Tesouro Nacional a responsabilidade pelo controle e movimentação das
contas especiais em moeda estrangeira, decorrentes de acordos externos
firmados junto a organismos multilaterais e agências de crédito.
Com o fito de garantir o bom desempenho nas atribuições conferidas
à Secretaria do Tesouro, no início de 1994, ocorreu a segregação das funções
de administração financeira das de controle e auditoria, ficando estas últimas
a cargo da Secretaria Federal de Controle. A medida favoreceu a especialização
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das funções, solucionando questões de sobreposição de atividades. Ainda
em 1994, foi feita profunda reformulação no sistema de remuneração da
carreira de finanças e controle, atrelando a remuneração ao desempenho
institucional do órgão e individual de seus servidores, experiência que tem
sido considerada modelo no serviço público brasileiro.
Um marco importante para o Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal foi a criação da Secretaria Federal de Controle, por meio
da medida provisória 480 de 27 de abril de 1994, mantida por 88 reedições
subsequentes.
Desde a sua criação, em 1994, com vinculação ao Ministério da Fazenda,
a então denominada Secretaria Federal de Controle vem sofrendo alterações
quer na sua estrutura organizacional, quer na metodologia de trabalho. Na
mesma proporção o rol de princípios que norteiam a Administração Pública
vem sendo robustecido, e a Lei n.º 9.784, de 29.01.1999, veio a consolidar
esses e outros pilares da gestão pública, consagrando também os princípios
da finalidade, da motivação, da razoabilidade, da proporcionalidade, da
moralidade, da ampla defesa, do contraditório, da segurança jurídica, do
interesse público e da eficiência.
Não se poderia deixar de incluir nessa relação os princípios que foram
sedimentados pela doutrina e pelos costumes, dentre eles o da continuidade
do serviço público, da economia processual e da impessoalidade, e outros
que sempre são relembrados no desempenho diário das atribuições de
agentes públicos.
O papel dos órgãos de Controle Interno em geral e do Controle
Interno do Poder Executivo Federal vem sendo seguidamente enriquecido
pelas responsabilidades que foram e continuam a lhes ser atribuídas pelas
legislações que complementam e disciplinam os princípios e as normas
constitucionais.
São exemplos desse enriquecimento as diversas legislações que
regulam os procedimentos de compra, hoje comandados pela Lei 8666, de
1993, e o regime jurídico dos servidores públicos, hoje disciplinados pela Lei
8.112, de 1990. As anuais leis de diretrizes orçamentárias e de orçamento e a
Lei Complementar 101, de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal,
confirmam a necessidade da ação preventiva e concomitante dos sistemas de
controle interno na gestão pública, bem como o aumento da complexidade
organizacional em que o controle deve atuar.
Entre 1994 e 1998, a Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal mantinha ainda uma característica muito forte de controle
administrativo, constituindo-se de uma estrutura de Delegacias Federais de
Controle nos Estados, as quais prestavam o apoio contábil aos órgãos da
administração pública federal. Em 1998, como consequência da Reforma
Administrativa ocorre uma drástica reestruturação no Sistema de Controle
12
Interno, quando a Secretaria Federal de Controle foi objeto de uma proposta
de alteração de sua estrutura, que culminou com a extinção de 12 Delegacias
Federais de Controle.
O significado de focalizar o controle em suas atribuições
constitucionais, ou seja, estabelecer que todas as ações do controle devem
ser direcionadas para atender aos preceitos dispostos nos artigos de 70 a
74 da Constituição da República, foi formalmente assumido, por intermédio
da Portaria MF n° 271, de 14/10/98, dissociando de vez das atividades do
controle administrativo, isso promoveu profunda modificação no universo e
no foco das ações da Secretaria Federal de Controle, para que o Sistema de
Controle Interno se concentrasse no contexto da Constituição Federal.
Fazendo-se, a partir daí, uma retrospectiva, destaca-se que entre 1998
e 1999 a Secretaria Federal de Controle recebeu sinalização da Presidência
da República, do Ministério do Planejamento e do Ministério da Fazenda,
de que o controle interno deveria centrar-se nas finalidades estabelecidas
na Constituição Federal, deixando de executar a atividade de contabilidade
analítica, bem como as tarefas de apoio administrativo, inerentes ao próprio
gestor, uma vez que o foco constitucional se concentra na avaliação da gestão
dos administradores públicos e da execução dos Programas de Governo e no
apoio ao controle externo.
O ponto de partida institucional-legal foi a edição da MP n.º 1.893, de
28 de julho de 1999, seguida pela edição dos Decretos n. º s 3.589, de 2000,
3.590, de 2000, e 3.591, de 2000.
A partir desses atos a SFC reestruturou-se em uma nova organização
que passou a denominar-se Secretaria Federal de Controle Interno, integrando
as Secretarias de Controle Interno dos Ministérios Civis, que, com a edição do
Decreto n.º 3.366, de 16 de fevereiro de 2000, foram extintas, com exceção das
da Casa Civil da Presidência da República, Ministério da Defesa e Ministério
das Relações Exteriores, hoje denominados órgãos setoriais do Sistema de
Controle Interno. Os servidores e as funções alocados nas extintas Secretarias
de Controle Interno foram integrados à SFC, cujas finalidades ficaram voltadas,
principalmente, ao que determina os arts. 70 e 74 da Constituição Federal.
Em 2001 houve a consolidação desse trabalho com a publicação da Lei
n.º 10.180, em 6 de fevereiro, que encerrou uma série de 88 reedições de
medidas provisórias. A Lei n.º 10.180 organizou e disciplinou os Sistemas de
Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal,
de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
Paralelamente a isso, o contido na Decisão TCU n° 507/2001, item 8.3 do
Relatório:
13
recomendar à Casa Civil da Presidência da República que promova
estudos técnicos no sentido de avaliar a conveniência e oportunidade do reposicionamento hierárquico da Secretaria Federal de Controle Interno - SFC junto ao órgão máximo do Poder Executivo, retirando-a do Ministério da Fazenda, de modo a prestigiar-se o aumento no
grau de independência funcional da entidade, em face da busca de
maior eficiência no desempenho das competências definidas no art.
74 da Constituição Federal (BRASIL. TCU, 2008)
Acaba por ocasionar a vinculação da Secretaria Federal de Controle à
Presidência da República, no âmbito da Controladoria-Geral da União.
Culminando em 2002 com nova alteração quando, por meio do
Decreto n° 4.113, de 5 de fevereiro, a Secretaria Federal de Controle foi
transferida da estrutura do Ministério da Fazenda para a da Casa Civil da
Presidência da República e, logo após, em 28 de março do mesmo ano, por
força do Decreto n.º 4.177, transferida para a Corregedoria-Geral da União,
atual Controladoria-Geral da União.
Tal fato veio permitir que as funções de Controle Interno fossem
integradas a órgão dotado de competência para dar executoriedade às
recomendações da SFC, sempre que esta constatar irregularidades na
aplicação dos recursos públicos.
A Controladoria-Geral da União é inicialmente criada como
Corregedoria-Geral da União pela Medida Provisória n. º 2.143-31, de 2 de
abril de 2001, no âmbito da Presidência da República, com o objetivo de
dar o devido andamento às representações ou denúncias fundamentadas
que receber, relativas a lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público.
Posteriormente com a Medida Provisória n.º 103 de 01 de janeiro de 2003
foi estabelecida a competência da Controladoria-Geral da União de assistir
direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas
atribuições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder
Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle
interno e à auditoria pública e às atividades de Ouvidoria-geral, ou seja, as
atividades de correição, controle interno e ouvidoria.
Em 28 de maio de 2003, a Medida Provisória n.º 103, de 01 de janeiro
de 2003 foi convertida na lei n.º 10.683, a qual foi em 05 de dezembro de
2005, no que concerne ao caput do artigo 17 que define as atribuições da
Controladoria-Geral da União alterada pela Lei n.° 11.204, de 05 de dezembro
de 2005, a partir dessa alteração ficou definido como competência da
Controladoria-Geral da União assistir direta e imediatamente ao Presidente
da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e
providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa
do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição,
à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao
incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública
14
federal, ampliando o escopo dos assuntos sob responsabilidade desse
órgão, agregando às atividades de correição, controle interno e ouvidoria e a
atividade de prevenção da corrupção.
1.4 A CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO E A PERSPECTIVA DE FUTURO
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal é
regulamentado pelo decreto 3.591 de 06 de setembro de 2000 e suas
alterações, tendo sua base legal firmada na Lei 10.180 de 06 de fevereiro de
2001 e alterações.
O Decreto 3.591 estabelece as competências, a estrutura, a
organização, as atividades e as finalidades por meio das quais será realizada
a avaliação da ação governamental e da gestão dos administradores públicos,
revelando o caráter avaliativo do Controle Interno.
A Lei 10.180 organizou sob a forma de sistemas as atividades de
planejamento e de orçamento federal, de administração financeira federal,
de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal. A
lei proporcionou dessa forma a segregação das ações de controle interno das
atividades de contabilidade, com as quais historicamente se identificou.
As finalidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal são exatamente aquelas reveladas na Constituição Federal, ou seja
conforme art. 74 da CF 1988:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia
e à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e nas entidades da Administração Pública Federal, bem como
da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III
- exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo
no exercício de sua missão institucional. (BRASIL, 2008)
Pretende-se atingir essas finalidades por meio das atividades
relacionadas à avaliação do cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, da execução dos programas de governo e dos orçamentos da
União e à avaliação da gestão dos administradores públicos federais, bem
como o controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres
da União, as quais em conjunto são abrangidas pelo Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal.
Cada uma dessas atividades visa objetivos imediatos, desse modo,
15
tem-se que a avaliação do cumprimento das metas do plano plurianual visa
a comprovar a conformidade de sua execução. A avaliação da execução dos
programas de governo visa a comprovar o nível de execução das metas,
o alcance dos objetivos e a adequação do gerenciamento. A avaliação da
execução dos orçamentos da União visa a comprovar a conformidade da
execução com os limites e destinações estabelecidos na legislação pertinente.
A avaliação da gestão dos administradores públicos federais visa a comprovar
a legalidade e a legitimidade dos atos e a examinar os resultados quanto à
economicidade, à eficiência e à eficácia da gestão orçamentária, financeira,
patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais.
O controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da
União visa a aferir a sua consistência e a adequação dos controles internos.
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal estabeleceu
como técnicas de trabalho, para a consecução de suas finalidades, a auditoria
e a fiscalização. A diferença entre essas técnicas, ultrapassada a discussão
sobre se a fiscalização é apenas uma ação dentro da auditoria, consiste em
suas finalidades. A auditoria visa avaliar a gestão pública, pelos processos
e resultados gerenciais, e a aplicação de recursos públicos por entidades
de direito privado, enquanto a fiscalização visa a comprovar se o objeto
dos programas de governo corresponde às especificações estabelecidas,
atende às necessidades para as quais foi definido, guarda coerência com as
condições e características pretendidas e se os mecanismos de controle são
eficientes.
Ainda, oriundo do mandamento constitucional, compete ao Sistema
de Controle Interno do Poder Executivo Federal prestar apoio ao órgão de
controle externo no exercício de sua missão institucional, esse apoio, sem
prejuízo do disposto em legislação específica, consiste no fornecimento de
informações e dos resultados das ações do Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal.
Cabe ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
prestar orientação aos administradores de bens e recursos públicos nos
assuntos pertinentes à área de competência do controle interno, inclusive
sobre a forma de prestar contas que estão obrigadas qualquer pessoa física
ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda,
ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
As atividades a cargo do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal destinam-se, preferencialmente, a subsidiar o exercício da
direção superior da administração pública federal, a cargo do Presidente da
República, a supervisão ministerial, o aperfeiçoamento da gestão pública,
nos aspectos de formulação, planejamento, coordenação, execução e
monitoramento das políticas públicas e os órgãos responsáveis pelo ciclo
16
de gestão governamental, quais sejam, planejamento, orçamento, finanças,
contabilidade e administração federal.
Organicamente o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal é integrado pela Controladoria-Geral da União, como órgão central;
os Assessores Especiais de Controle Interno nos Ministérios, as Secretarias
de Controle Interno da Casa Civil, da Advocacia-Geral da União, do Ministério
das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa, como órgãos setoriais; as
unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais
da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa; a Secretaria Federal
de Controle Interno, as unidades regionais de controle interno nos Estados;
as auditorias internas nas entidades da administração indireta e a Comissão
de Coordenação do Controle Interno.
A Controladoria-Geral da União compete a orientação normativa e a
supervisão técnica dos órgãos que compõem o sistema.
A Secretaria Federal de Controle Interno exerce as funções operacionais de
competência do Órgão Central do Sistema, além das atividades de controle
interno de todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, exceto a
Casa Civil, a Advocacia-Geral da União, o Ministério das Relações Exteriores e
o Ministério da Defesa, que são jurisdicionados por órgãos setoriais.
A Secretaria de Controle Interno da Casa Civil tem como área de
atuação todos os órgãos integrantes da Presidência da República e da VicePresidência da República, sendo também responsável pelas atividades de
controle interno da Advocacia-Geral da União, uma vez que ainda não foi
criada a Secretaria de Controle Interno nesse órgão.
Conforme o mesmo decreto e suas alterações, a Comissão de
Coordenação de Controle Interno – CCCI é órgão colegiado de função
consultiva do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
A abrangência das ações atribuídas ao Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal não eliminam a necessidade dos controles próprios
dos sistemas e subsistemas criados no âmbito da administração pública
federal, bem como o controle administrativo inerente a cada chefia, os quais
compreendem o controle de desempenho quanto à efetividade, eficiência e
da observância das normas que regulam a unidade administrativa, pela chefia
competente e o controle da observância das normas gerais que regulam o
exercício das atividades auxiliares, pelos órgãos próprios de cada sistema
e de aplicação dos recursos públicos e da guarda dos bens públicos. Isso
reforça a vocação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
de avaliação em contraposição a execução dos controles administrativos.
A Controladoria-Geral da União além das funções de controle interno,
assume as funções de correição, de ouvidoria e de prevenção da corrupção.
O Decreto 5.683, de 24 de janeiro de 2006 aprova a estrutura regimental
da Controladoria-Geral da União, estabelecendo, além das competências da
17
Secretaria Federal de Controle Interno, as competências da CorregedoriaGeral da União, Ouvidoria-Geral da União e Secretaria de Prevenção da
Corrupção e Informações Estratégicas, responsáveis, respectivamente, pelas
funções de correição, de ouvidoria e de prevenção da corrupção no âmbito
da Controladoria-Geral da União.
Atualmente, a Controladoria-Geral da União atua de forma integrada
e complementar, com foco na auditoria e fiscalização; na correição; na
ouvidoria e na prevenção. As principais atividades desenvolvidas pelos órgãos
integrantes da Controladoria-Geral da União, citadas a partir de cada um dos
seus focos são as seguintes:
No foco da Auditoria e Fiscalização: auditorias de gestão; auditorias
de acompanhamento das ações e programas de governo; auditorias especiais;
auditorias contábeis em operações com recursos externos ou com organismos
internacionais; fiscalizações diversas, entre as quais as relativas ao Programa
de Fiscalização a partir de Sorteios Públicos; elaboração do Balanço-Geral da
União; relatório quadrimestral de avaliação do cumprimento dos limites da
LRF; exame de consistência das folhas de pagamento; operações especiais:
atendimento a pedidos de informações, apurações de denúncias; e análise
de processos de pessoal (atos de admissão, desligamentos, aposentadorias,
reformas e pensões).
No foco de Correição: apuração de denúncias e representações;
recomendação ou instauração de sindicâncias, inclusive as patrimoniais;
recomendação ou instauração de PAD; revisão dos PAD instaurados por
diversos órgãos; investigação e apuração das operações suspeitas ou atípicas,
comunicadas pelo COAF, comunicação de indícios de ilícitos à AGU, TCU,
Ministério Público, Polícia Federal e Receita Federal.
No foco de Ouvidoria: recebe, examina e encaminha reclamações,
elogios e sugestões referentes a procedimentos e ações de agentes, órgãos
e entidades do Poder Executivo Federal; oficia as autoridades competentes
cientificando-as das questões apresentadas e requisitando informações
e documentos; estimula os órgãos/entidades do Poder Executivo Federal
a criarem unidades de ouvidoria em suas estruturas; contribui com a
disseminação das formas de participação popular no acompanhamento e
fiscalização da prestação dos serviços públicos; identifica e sugere padrões
de excelência das atividades de ouvidoria no Poder Executivo Federal; propõe
a adoção de medidas à correção e à prevenção de falhas e omissões dos
responsáveis pela inadequada prestação de serviço público.
No foco de Prevenção: incremento da transparência pública;
intercâmbio contínuo, com outros órgãos, de informações estratégicas
para a prevenção e o combate à corrupção; acompanhamento da evolução
patrimonial dos agentes públicos do Poder Executivo Federal; fomento à
participação da sociedade civil na prevenção da corrupção; contribuição
18
para a promoção da ética e o fortalecimento da integridade das instituições
públicas.
Em suma, a estrutura concebida como Controladoria-Geral da União
acrescenta e integra funções ao Controle Interno do Poder Executivo Federal
do qual se origina sua massa de recursos humanos.
Os desafios que surgem no horizonte dessa estrutura são as políticas
de recursos humanos e a inevitável discussão sobre o papel desse órgão no
sentido de ser órgão de governo ou órgão de Estado.
Os desafios da política de recursos humanos se estabelecem pela
manutenção dos quadros profissionais da Controladoria-Geral da União a
partir de uma remuneração condizente com outras carreiras típicas de Estado,
investimentos adequados em treinamento e capacitação e profissionais em
número suficiente para o exercício das atribuições do órgão.
A discussão sobre o papel desse órgão como órgão de governo ou
de Estado se faz necessária para a defesa das atribuições Constitucionais do
Controle Interno e para garantir à sociedade a existência de um órgão de
efetivo controle da aplicação dos recursos públicos.
A principal diferença entre um órgão de governo e um órgão de
Estado, em que pese não existir nenhum órgão na administração pública
que possa ser considerado totalmente em uma situação ou outra, reside no
quanto um governo eleito pode alterar a atuação de um órgão em relação
aos seus objetivos de Estado. Seria como se um órgão tipicamente de Estado
possuísse alguma blindagem definida nas leis do Estado quanto a ser usado
para fins do governo no sentido político partidário.
A situação atual da Controladoria-Geral da União apresenta uma
certa fragilidade em relação a atingir, no que diz respeito ao Controle Interno,
o potencial de atuação previsto na Constituição Federal de 1988. O próprio
Decreto 5.683, de 24 de janeiro de 2006, em seu artigo 10, que determina o que
compete à Secretaria Federal de Controle Interno, no inciso XXIV estabelece
como uma das competências “realizar outras atividades determinadas pelo
Ministro de Estado.” Esse item abre, tendo em vista que o Ministro de Estado
é cargo político partidário, o precedente para que sejam demandadas para o
órgão responsável pela execução do Controle Interno qualquer atividade que
venha a ser determinada pelo Ministro de Estado.
Existe dessa forma a possibilidade de haver demanda do Ministro de
Estado para realização de Auditoria ou Fiscalização com objetivos políticos
partidários, e o que é pior, sem relação direta com os interesses e prioridades
do Estado. Uma Lei Orgânica que proporcionasse ao órgão prioridade às
ações de interesse do Estado poderia ser um remédio para uma atuação mais
focada nos objetivos de toda a sociedade.
19
CONCLUSÃO
Muito se tem discutido sobre o papel do Sistema de Controle Interno
do Poder Executivo Federal na sociedade brasileira, pena que essa discussão
esteja ainda restrita ao corpo técnico do Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal e aos políticos no poder. Nos últimos anos o Controle
Interno do Poder Executivo Federal foi objeto de diversas reestruturações,
fundadas em aspectos técnicos e políticos. Em nenhum momento de sua
história o Controle Interno esteve em tanta evidência como atualmente, sendo
conhecido externamente como Controladoria-Geral da União. A Secretaria
Federal de Controle Interno, oriunda do Ministério da Fazenda é o maior e
mais antigo órgão da Controladoria-Geral da União.
Constata-se que o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal vem sofrendo no decorrer dos anos metamorfoses que acompanham,
pelo menos nos aspectos teóricos (legislação vigente), os anseios do Estado
e da sociedade brasileira.
Quando observa-se o Sistema mais de perto encontra-se lacunas,
as quais determinam a incapacidade do Controle Interno atuar de um modo
mais efetivo.
A estrutura atual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal resulta em uma superestrutura teórica denominada ControladoriaGeral da União que engloba as funções de Controle propriamente ditas, além
das de Correição, Ouvidoria e Prevenção da Corrupção.
Recomenda-se que seja realizada uma política de recursos humanos
condizente com as demandas assumidas pelo órgão, bem como se avalie junto
à sociedade o quanto a Controladoria-Geral da União deve ser estruturada
como órgão de Estado a fim de proporcionar as melhores condições de
atingir seus objetivos em benefício de toda a sociedade.
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Acompanhamento das determinações do TCU. Unidades de auditoria interna.
Avaliação de eficiência e eficácia. Tratamento dispensado às tomadas de contas
especiais. Instrumentos de controle. Comentários do gestor. Determinação.
Disponível em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/PesquisaFormulario>.
Acesso em: 28 out. 2008.
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PISCITELLI, Roberto Bocaccio. O controle interno na administração pública
federal brasileira. Brasília: ESAF, 1988.
BRIEF HISTORY OF INTERNAL CONTROL OF FEDERAL EXECUTIVE POWER:
ORIGIN, DEVELOPMENT, CURRENT MODEL AND VISION FOR FUTURE
Abstract: This paper is based on review of literature and documentary aims
to describe the development occurred as the Internal Control of the Federal
Executive Power since the beginning of the Republic to the current model.
The relevance of the subject is based on the need to reflect on the evolution
of the Internal Control in order to understand its design and analyze what
the prospect of future for the current model. To implement this research,
it was used extensive literature search and documentary. the literature
reviewed deal primarily of laws and regulations issued by public authorities
in the performance of their duties. The conclusion of this article suggests a
role of Internal Control from the current model with more detailed your goal
constitutional and points the threats and opportunities by historical analysis
of the evolution of the Internal Control System of Federal Executive Power.
Keywords: Control. Internal Control System. Federal Executive Power.
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