Universidade Federal de Minas Gerais
Programa de Formação de Conselheiros Nacionais
Curso de Especialização em Democracia Participativa, República e Movimentos Sociais
Anderson Silva de Lima
CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE: UMA FORMA DE CONTROLE SOCIAL
OU FRUTO DA OBRIGATORIEDADE DE SUA EXISTÊNCIA?
BELO HORIZONTE
2010
ANDERSON SILVA DE LIMA
CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE: UMA FORMA DE CONTROLE SOCIAL
OU FRUTO DA OBRIGATORIEDADE DE SUA EXISTÊNCIA?
Monografia apresentada à Universidade
Federal de Minas Gerais como requisito
parcial
para
obtenção
do
título
de
especialista em Democracia Participativa,
República e Movimentos Sociais.
Orientador: Leonardo Avritzer
Co-orientadora:
Doutoranda
Rezende de Almeida
BELO HORIZONTE
2010
Debora
AGRADECIMENTOS
Inicialmente, a Deus, por ter me concedido
saúde e oportunidade de enfrentar esse
desafio;
À Silvia, minha esposa, e Rafael, meu
filho, razões de meu viver, pela enorme
compreensão quanto à minha ausência, nas
horas
dedicadas
à
elaboração
deste
trabalho;
À minha mãe, Leda, pelo amor e
ensinamentos dedicados em todos os
momentos de minha vida;
À meu pai Ailton, pelo apoio aos meus
estudos;
Aos meus irmãos Alan e Alessandra, que
sempre torceram pelo meu sucesso;
À Debora Rezende, minha Co-orientadora,
pela intensa dedicação e contribuição para
que
houvesse
melhor
qualidade
na
elaboração deste estudo;
À Leonardo Avritzer, meu orientador, pelo
seu enorme conhecimento disseminado;
À Felipe Nunes, meu tutor, pela incansável
dedicação a seus alunos e pelas oportunas
opiniões, críticas e sugestões;
À Lincoln Silva, meu grande amigo, pelo
enorme incentivo durante a realização deste
curso;
À
Suzana
Kroehling,
pela
troca
de
conhecimentos e debates, os quais muito
me ajudaram nesta caminhada.
RESUMO
A criação dos Conselhos Municipais de Saúde foi um marco do Brasil democrático, no que se
refere à inclusão da sociedade civil no processo decisório de políticas públicas. Todavia,
estudos apontam que há diferenças entre os conselhos no que se refere ao desenho
institucional e à capacidade deliberativa das políticas de saúde. Sendo assim, a partir de um
estudo de caso nos Conselhos Municipais de Saúde de Casimiro de Abreu e de Rio Bonito,
localizados no Estado do Rio de Janeiro, este trabalho tem o objetivo de avaliar, em primeiro
lugar, se os conselhos adotam as regras jurídico-institucionais, ligadas à criação e ao
funcionamento dos conselhos, estabelecidas em preceitos constitucionais e nas legislações
federais, como condição de transferência de recursos intergovernamentais. Posteriormente, e
em segundo plano, a pesquisa avalia se há operacionalidade de deliberação nos conselhos
analisados no que diz respeito às políticas públicas de saúde, levando-se em consideração seu
desenho institucional e sua dinâmica deliberativa. Os resultados apontam que apesar do
cumprimento de regras consideradas essenciais para o sucesso deliberativo e obrigatórias para
o repasse de recursos, expressas em seus Regimentos Internos, os conselhos diferem-se em
relação à capacidade de vocalização de idéias, debate e produção de acordos públicos.
Palavras-chave: Conselhos Municipais de Saúde, desenho institucional e deliberação.
LISTA DE ABREVIATURAS
ACEBS – Associação Cultural e Educacional Benízio Silva
CA – Casimiro de Abreu
CF – Constituição Federal
CGU – Controladoria-Geral da União
CMS – Conselho Municipal de Saúde
GTS – Grupos de Trabalho
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
LOA – Lei Orgânica da Saúde
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
RB – Rio Bonito
RI – Regulamento Interno
SMS – Secretaria Municipal de Saúde
SUS – Sistema Único de Saúde
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO..........................................................................................................................7
CAPÍTULO 1 – DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E AS TRANSFORMAÇÕES
POLÍTICAS NO BRASIL PÓS CONSTITUINTE .................................................................10
1.1 – A influência dos movimentos sociais no processo de redemocratização ocorrido no
Brasil na década de 80 ..........................................................................................................10
1.2 – Origem dos Conselhos.................................................................................................13
1.3 – A natureza e as funções dos Conselhos Municipais de Saúde ....................................15
CAPÍTULO 2 – OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE: UMA FORMA DE
CONTROLE SOCIAL OU FRUTO DA OBRIGATORIEDADE DE SUA EXISTÊNCIA?.19
2.1 – A figura dos Conselhos Municipais de Saúde como instrumento de controle na gestão
pública ..................................................................................................................................19
2.2 – A obrigatoriedade da existência dos Conselhos Municipais de Saúde para recebimento
de recursos financeiros .........................................................................................................22
2.3 – A influência do desenho institucional na forma de deliberação dos conselhos...........26
2.4 – Teoria democrática deliberativa e sua aplicabilidade no estudo dos conselhos ..........29
CAPÍTULO 3 – OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE DE CASIMIRO DE ABREU
E RIO BONITO (RJ)................................................................................................................34
3.1 – Objetivos e Metodologia da Pesquisa..........................................................................34
3.2 – A Organização Interna e a Dinâmica de Funcionamento dos Conselhos Municipais de
Saúde de Casimiro de Abreu e Rio Bonito...........................................................................37
3.3 – O processo deliberativo dos conselhos........................................................................43
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................................49
REFERÊNCIAS .......................................................................................................................53
7
INTRODUÇÃO
O processo de redemocratização, ocorrido no Brasil a partir da década de 1980,
reforçou a idéia de que a participação da sociedade civil na gestão dos negócios públicos se
tornaria fundamental à consolidação da nova ordem recém implantada. A partir do surgimento
desse novo contexto político-social foram institucionalizados espaços que tornariam possível
a participação dos cidadãos na gestão pública.
A criação dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas nos municípios brasileiros,
notadamente a partir da década seguinte, insere-se nesse contexto. Essas instâncias
consolidaram-se a partir de então como instrumentos de ampliação do espaço democrático,
possibilitando a inclusão dos cidadãos no controle da gestão pública, ao permitir o exercício
pela população, de forma sistemática e institucionalizada, de ações de acompanhamento e
fiscalização das ações governamentais.
Por outro lado, a atuação desses canais participativos pode sofrer influência de
variáveis decorrentes de questões institucionais e dos padrões sociais e culturais existentes na
sociedade brasileira, podendo comprometer o desempenho destes espaços e colocando em
dúvida a sua real capacidade de produzir ações capazes de gerar reflexos na qualidade da
gestão das políticas públicas.
Tendo em vista a tensão entre a existência legal dos conselhos e suas dificuldades
reais de operacionalização da participação da sociedade civil no processo de formulação
de políticas públicas, este trabalho tem o objetivo de analisar a atuação dos Conselhos
Municipais de Saúde, a fim de verificar como se posicionam em relação ao atendimento
de requisitos necessários para a democratização do processo decisório, no que diz
respeito ao desenho institucional e à capacidade de influenciar na deliberação de políticas
públicas e no controle das ações governamentais. Para isso, o trabalho baseou-se em
resultado de pesquisa realizada em dois municípios no estado do Rio de Janeiro, com
menos de 100 mil habitantes, que foram sorteados pelo “Programa de Fiscalização de
Municípios a partir de Sorteios Públicos” da Controladoria-Geral da União – CGU, no
ano de 2009.
Foram eleitos como objeto de estudo desta pesquisa os municípios de Casimiro de
Abreu e Rio Bonito, ambos localizados no estado do Rio de Janeiro, tendo em vista que foram
fiscalizados pela Controladoria-Geral da União - CGU a partir do Programa de Sorteios
8
Públicos, realizados em maio e outubro de 2009. É imprescindível mencionar que faz parte
das atribuições da CGU a avaliação da atuação dos Conselhos Municipais de Saúde na
formulação e no controle da execução da política de saúde.
Cabe destacar que foi levado em consideração na escolha de ambos os municípios o
contexto dos anos da publicação das leis criadoras dos mencionados conselhos como fator de
análise das diretrizes que norteiam a sua funcionalidade. Além disso, foram analisadas as atas
de reuniões ordinárias e extraordinárias ocorridas durante o ano de 2008 e 2009, com o intuito
de buscar por meio desses documentos uma melhor compreensão da dinâmica do processo
deliberativo que pudesse contribuir para verificar a efetividade deliberativa dessas instituições
(CUNHA, 2007).
De forma complementar foi utilizado 01 (um) questionário institucional da
Controladoria-Geral da União (CGU), aplicado pelas suas equipes de fiscalização, com o
intuito de verificar se o conselho está cumprindo algumas formalidades estabelecidas em
normativos federais, como exigência para o recebimento de recursos federais. Por último, foi
aplicado um segundo questionário com o objetivo de avaliar se a estrutura de funcionamento
dos conselhos analisados está em conformidade com as regras estabelecidas em seus
Regimentos Internos.
O trabalho inicia-se no capítulo 1 com a descrição da influência e da pressão dos
movimentos sociais pela abertura de um processo democrático, a fim de possibilitar a
participação da sociedade civil nas tomadas de decisões junto à Administração, e em
contraponto descreve a posição adotada pelo Estado na organização de seu papel como
poder público. O capítulo1 faz, ainda, uma breve apresentação da origem dos conselhos,
descreve as funções primordiais dos Conselhos Municipais de Saúde e, por último, a
essência destes conselhos como canais permanentes de participação da sociedade civil
junto ao Estado. O confronto das concepções entre Governo e sociedade civil acabou
convergindo para a institucionalização de novos espaços públicos. Embora todo processo
de consolidação dos movimentos sociais tivesse encontrado percalços em seu caminho,
houve uma redefinição do conceito de cidadania, sendo inevitável a ocorrência de um
processo de reorganização do Estado ao logo da década de 80. O capítulo 2 trabalha a
figura dos Conselhos Municipais de Saúde enquanto instrumento de controle social,
descreve o contexto em que ocorreu a obrigatoriedade da existência destes conselhos,
como requisito para o recebimento de recursos federais, a influência de seu desenho
institucional na forma de deliberar, e por último, apresenta a teoria democrática
deliberativa a fim de contextualizar a dinâmica dos processos deliberativos dos conselhos
9
analisados. A criação dos conselhos e a sua forma peculiar, de modo geral, de
operacionalizar,
acabaram
incrementando
a
política
de
accountability
social,
contribuindo dessa forma para a democratização da gestão pública, com uma melhoria no
desempenho institucional das novas democracias. O capítulo 3 descreve os objetivos e a
metodologia da pesquisa. Por fim, de forma centralizada, descreve a organização interna e
dinâmica de funcionamento dos Conselhos Municipais de Saúde de Casimiro de Abreu e Rio
Bonito quanto à forma de deliberação junto ao poder público, bem como descreve o processo
deliberativo destes conselhos. Na parte final, são apresentadas as considerações finais e as
conclusões do presente trabalho, destacando as relações entre deliberação e desenho
institucional.
10
CAPÍTULO 1 – DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E AS TRANSFORMAÇÕES
POLÍTICAS NO BRASIL PÓS CONSTITUINTE
1.1 – A influência dos movimentos sociais no processo de redemocratização ocorrido no
Brasil na década de 80
Desde as últimas décadas, o contexto político e social tem sofrido influências de um
processo de redefinição do papel do Estado no compartilhamento de sua gestão em busca da
ampliação da cidadania, da implementação de uma gestão descentralizada e participativa, bem
como da consolidação do processo de democracia.
Em meio à ocorrência de diversas transformações no cenário político-social brasileiro,
ocorreram paralelamente fortes embates entre o poder estatal e os movimentos sociais,
desencadeados pelas organizações da sociedade civil, o que contribuiu para uma trajetória de
lutas pela ampliação da cidadania e pela consolidação da democracia. O ponto central desses
movimentos sociais era garantir a participação da sociedade nos processos de decisão da
Administração e intensificar o controle da aplicabilidade dos recursos públicos.
Esse processo de transformações foi resultado do contexto de luta e mobilização dos
mais diversos segmentos sociais e entidades da sociedade civil organizados, existentes desde a
década de 1970, quando já atuavam em prol da conquista de melhores condições de vida e da
necessidade de democratização do Estado. Assim, o Brasil vivenciava neste período um
processo de redemocratização política que culminou com o esgotamento do modelo de Estado
Burocrático Autoritário (O’DONNELL, 1979), a partir de pressões advindas da sociedade
civil brasileira, através dos emergentes movimentos sociais.
A ocorrência desses movimentos sociais foi registrada há, pelo menos, quase duas
décadas antes da promulgação da Constituição Federal de 1988. Autores como Gohn (2002)
abordam o tema mencionando a existência de conselhos comunitários e populares nos anos 70
e 80, cuja dinâmica de atuação emergia dentro de um contexto de luta contra o regime militar
e abertura política iniciada nos fins dos anos 70. A política de atuação desses movimentos
encontrava-se arraigada em dois aspectos: o primeiro buscava dentro da administração
municipal a incorporação das ações coletivas em movimento social e um canal de mediação
com o gestor público; o segundo atuava em paralelo ao Poder Executivo como instrumento de
pressão direta para obter o atendimento às demandas de interesses sociais dos grupos que
faziam parte desses movimentos, desencadeados pelos conselhos comunitários e populares.
11
A busca pela participação dos movimentos sociais junto à administração municipal na
formulação e no implemento das políticas públicas se tornava quase um imperativo nas
relações sociais vigentes com o Poder Público como forma de democratizar o Estado.
Entretanto, todo processo de luta desencadeado pelos movimentos sociais que ora surgiam,
somente foi possível em virtude do ambiente democrático que ora se estabelecia, decorrente
da mobilização e das lutas da sociedade civil ocorridas desde o início dos anos 80. Tal cenário
contribuiu para a formação de um novo contexto político e social resultando na promulgação
da Constituição da República Federativa do Brasil, em 1988. É inegável que os avanços no
campo dos direitos sociais foram resultados da mobilização e da pressão desses novos sujeitos
que surgiram no cenário brasileiro, conquistando espaços de participação popular.
Pode-se dizer que a luta desses movimentos sociais culminou num processo de
redemocratização ocorrido ao longo da década de 1980, o qual fez com que a redefinição do
conceito de cidadania apontasse, então, para um quadro em que os indivíduos eram sujeitos
portadores de direitos e, portanto, poderiam participar efetivamente na gestão pública
(DAGNINO, 2002). A partir desse novo conceito, conforme salientado por Benevides (apud
JACOBI, 2002, p. 22), a noção de cidadania ativa demandava a criação de “instituições
permanentes para a expressão política”, pois nela passou a estar inserida uma dimensão em
que “o cidadão, além de ser alguém que exerce direitos, cumpre deveres ou goza de liberdades
em relação ao Estado, é também titular, ainda que parcialmente, de uma função ou poder
público”.
Diante desse novo contexto social, tornou-se evidente a necessidade de reorganização
do Estado, marcando um rompimento com a ideologia política prevalecente até então, por
meio da criação de espaços que assegurassem a participação popular nos negócios públicos. A
reorganização do Estado e o surgimento de novos espaços públicos destinados ao debate e à
deliberação se tornariam novas vertentes no processo de democracia com a promulgação da
Constituição de 1988, a qual recebeu o título de “Constituição Cidadã”, uma vez que suas
normas possuíam em sua essência a ampliação da cidadania no país.
A Constituição de 88 foi um marco na construção dessa nova concepção de cidadania
no Brasil. O texto constitucional ampliou o universo dos direitos políticos (sufrágio universal
do voto, plebiscito, referendo e iniciativa popular), criou instrumentos de garantia do
exercício dos direitos civis e estabeleceu inovações no campo dos direitos sociais,
assegurando a participação popular na gestão das políticas de saúde, previdência e assistência
social.
Conforme salienta Raichelis (2005, p.77):
12
No processo mobilizador que culmina com a Constituição de 1988, o tema
participação da sociedade na coisa pública ganha novos contornos e
dimensões. Trata-se de uma tendência que vem se contrapor à forma
centralizada e autoritária que prevalecera por mais de duas décadas na
estrutura política brasileira. A partir deste marco, temas como
descentralização e reordenamento institucional seriam recorrentes, no
sentido da revalorização da participação popular e do poder local.
A partir dessa nova conjectura político-social, conforme destaca Dagnino (2002),
começaram a emergir experiências de construção de espaços públicos, tanto para o debate de
temas de interesse da sociedade, como para a ampliação e a democratização da gestão estatal,
o que culminou em uma implementação, notadamente ao longo da década de 1990, de um
vasto número de conselhos de políticas públicas, muitos deles no âmbito dos municípios.
Por outro lado, é importante mencionar que todo esse processo de consolidação de
movimentos sociais foi permeado por uma mudança no Estado, marcada por uma crise no
contexto brasileiro. Dagnino (2002) destaca que a ocorrência dessa crise resultou de uma
disputa político-cultural entre um projeto neoliberal, que foi posto em prática nos últimos
anos no Brasil, e um projeto democratizante, que surge da crise do regime autoritário,
resultando no que Dagnino denomina de “confluência perversa”. Segundo a autora, a
perversidade estaria relacionada ao fato destes projetos apontarem para “direções opostas e
até, mesmo, antagônicas, mas requererem uma sociedade civil ativa e propositiva”. Se por um
lado, havia um propósito pela busca da consolidação da democracia no Brasil, com a criação
de novos canais públicos de participação e com o estímulo da participação da sociedade civil
nos processos de discussão e de tomada de decisões em conjunto com o poder público, por
outro lado, ocorria a implantação pelo Governo de uma política neoliberal voltada para o
enxugamento da máquina pública, com cortes de gastos e divisão de responsabilidades, e para
a redução de suas responsabilidades sociais para a sociedade civil, caracterizando um Estado
mínimo. Dagnino (2002) destaca, ainda, que além da implementação de um Estado Mínimo, o
projeto liberal operaria com uma “concepção minimalista tanto da política como da
democracia”. De acordo com sua concepção, o Estado restringe não apenas o espaço e a arena
da política, mas também seus participantes, processos, agenda e campo de ação.
Assim, o duelo de concepções políticas entre essas duas instituições, Estado e
sociedade civil, e as práticas operadas pelo poder público, muitas das vezes perversas, podem
estar refletindo até hoje uma tensão nas arenas políticas onde atuam Governo e atores
societários, reduzindo, em muitos casos, o papel destes últimos no processo decisório das
13
políticas públicas e, conseqüentemente, o potencial democratizante dos espaços públicos
institucionalizados a partir da CF de 88.
Nesse contexto é interessante citar a Reforma Administrativa do Estado,
implementada a partir de 1995, como uma prática operada pelo Governo, reduzindo a
participação dos atores da sociedade civil na discussão e na formulação das políticas públicas.
Na concepção de Dagnino (2002), “o significado político crucial de participação é
radicalmente redefinido e reduzido à gestão”. Assim, “A ênfase gerencialista e
empreendorista transita da área da administração privada para o âmbito da gestão estatal com
todas as implicações despolitizadoras delas decorrentes” (TATAGIBA, 2003, apud
DAGNINO, 2002).
Estudos como o de Dagnino (2002) apontam para uma redução de espaço da política e
da democracia como resultado da redução das responsabilidades sociais do Estado junto à
sociedade civil. Dessa forma, todo esse processo conflituoso, que envolve concepções
políticas entre Estado e sociedade civil, marcado com um retrocesso na forma de participação
da sociedade civil, garantida pela CF de 88, pode ajudar a explicar a dificuldade de o Governo
partilhar o poder decisório nos conselhos de políticas e destes espaços se tornarem
efetivamente deliberativos.
Apesar dos conflitos na implementação de canais participativos no Brasil, a partir da
década de 90 ocorreu a disseminação de experiências que incluem a sociedade civil no
processo de fiscalização e formulação de políticas públicas, entre as quais, os conselhos de
políticas são o exemplo mais notório. O crescimento no número de Conselhos Gestores de
Políticas Públicas nos municípios brasileiros deve-se ao grau de exigências estabelecidas no
âmbito dos programas do Governo Federal nas áreas da saúde, educação e assistência social,
criados pelo Governo Federal, mas com suas execuções descentralizadas para os municípios
que preencham os requisitos exigidos por cada programa.
O foco dessa pesquisa estará direcionado para os Conselhos Municipais de Saúde,
tendo em vista, segundo a literatura, a existência de mais de 90% dos referidos conselhos nos
municípios brasileiros.
1.2 – Origem dos Conselhos
Em uma breve trajetória do ponto de vista histórico, a literatura aponta a origem dos
conselhos a partir da ocorrência de movimentos de bases revolucionárias em meados do
século XX. De acordo com Silva (2006), Bobbio é enfático ao dizer que a experiência dos
14
conselhos provém da esquerda revolucionária, ou seja, da experiência dos “Conselhos
Operários Sovietes” que ocorreram durante a revolução Russa de 1905.
Em linhas gerais, a origem dos conselhos está calcada na eclosão espontânea dos
movimentos operários ocorridos em diversas regiões de conflitos sociais. O objetivo
pretendido com essas novas insurgências era dar “(...) resposta a uma situação de insuficiência
e/ ou crise de legitimidade dos organismos de representação sindical (...)” (BOBBIO, 1995,
p.236 apud SILVA, 2006).
Mesmo que atualmente os conselhos estejam inspirados na concepção de uma
democracia participativa, não se pode negar que sua idéia inicial estivesse ligada aos
movimentos intelectuais da esquerda revolucionária.
Ainda que não haja registros pela literatura das experiências de conselhos dentro da
realidade brasileira, uma breve trajetória de sua existência pode ser apontada, citando dois
momentos históricos importantes que marcaram o cenário político do país. Segundo Silva
(2006), o primeiro ocorreu durante o Império com a criação dos Conselhos Municipais de
Educação, e o outro na Era Vargas, com a criação de Conselhos Técnicos constituídos com
membros escolhidos pelo governo. Já os conselhos com caráter deliberativo e democrático,
como são os de hoje, a literatura aponta seu surgimento a partir da década de 80.
Um aspecto a ser observado na origem dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas é
o papel que os movimentos sociais exerceram na dinâmica dos conselhos, pois, de forma
geral, as suas representações em diferentes momentos históricos estiveram ligadas a
conquistas por direitos políticos, civis e sociais. Aliás, as lutas dos diferenciados movimentos
sociais por estas conquistas sempre tiveram seu foco nos arranjos participativos em oposição à
ditadura, que incluíssem a participação da sociedade civil na discussão e nas tomadas de
decisões para com o poder público.
No que tange aos conselhos de saúde, foco desta pesquisa, esses tiveram sua origem
ligada basicamente a dois movimentos sociais: o Movimento Sanitarista e o Movimento
Popular de Saúde, originado na zona leste da cidade de São Paulo. De acordo com Avritzer
(2008), a convergência das reivindicações desses movimentos que exigia de um lado a
presença marcante dos sanitaristas, com uma proposta de uma medicina preventiva e de uma
maior ação do Estado no sistema de saúde, e de outro lado, que buscava uma maior
participação da sociedade civil nas decisões do Estado nas políticas públicas de saúde,
influenciou fortemente no arranjo participativo na área da saúde.
A realização da VIII
Conferencia Nacional de Saúde em março de 1986 foi um marco desta combinação de
15
objetivos dos dois movimentos, a qual gerou a instituição participativa do conselho como
forma geral da participação na saúde (AVRITZER, 2008).
É possível afirmar que os conselhos de saúde surgiram formalmente como resultado da
Lei Orgânica da Saúde (LOS) n.º 8.080, de 17 de setembro de 1990, que dispunha sobre as
condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o
funcionamento dos serviços correspondentes. No entanto, somente em dezembro de 1990,
com a publicação da Lei n.º 8.142, foram instituídos legalmente os conselhos de saúde no
Brasil.
A intensa luta da sociedade civil organizada em torno da política de saúde influenciou no
arranjo participativo destes conselhos, sendo o único composto, em sua maioria, por membros
da sociedade civil. Eles seguem o princípio da paridade entre, por um lado, representantes da
sociedade civil, que ocupam 50% das cadeiras, e, por outro, representantes do governo,
trabalhadores da saúde e instituições prestadoras de serviços, que perfazem os outros 50%.
Resta saber se esta paridade está sendo respeitada e se a sociedade civil é capaz de influenciar
no processo deliberativo dos conselhos.
1.3 – A natureza e as funções dos Conselhos Municipais de Saúde
Os Conselhos Municipais de Saúde foram institucionalizados a partir da Constituição
de 1988 como fruto de demandas populares e de pressões da sociedade civil pela
redemocratização do país, e inserem-se, portanto, na esfera pública por força de lei,
integrando-se com os órgãos públicos vinculados ao poder executivo. Dessa forma, os
referidos conselhos possuem sua base institucional junto ao poder público.
Os Conselhos Municipais de Saúde podem ser definidos como espaços públicos
institucionalizados que contam com a participação conjunta do poder público e da sociedade
civil que podem desempenhar, conforme suas prerrogativas legais, funções deliberativas,
consultivas, fiscalizadoras e mobilizadoras. Essas instâncias, com base na concepção de
Avritzer (2006), caracterizam-se por serem instituições híbridas, uma vez que compreendem a
participação conjunta de atores ou entidades da sociedade civil e do Estado na gestão de
políticas públicas.
A função deliberativa possibilita aos conselhos tomar decisões sobre as estratégias
utilizadas nas políticas públicas de sua competência, fator que caracteriza um “deslocamento
do poder decisório do eixo central da Administração Pública (chefia do Poder Executivo) para
16
a periferia de sua estrutura orgânica, em movimento de desconcentração” (PEREZ, 2004, p.
142).
A função consultiva relaciona-se à emissão de opiniões e sugestões sobre assuntos que
lhes são correlatos e, por conseguinte, diferencia-se da função deliberativa, pois enquanto a
última visa discutir e decidir sobre os rumos das políticas setoriais executadas pelo poder
público, a primeira busca emitir pareceres e dar sugestões sobre essas políticas setoriais, não
tendo poder de decisão (ABRANCHES E AZEVEDO, 2004).
A função fiscalizadora dos conselhos pressupõe o acompanhamento e o controle dos
atos praticados pelos governantes na gestão das políticas públicas. Já a função mobilizadora
refere-se ao estímulo à participação popular na gestão pública e às contribuições para a
formulação e disseminação de estratégias de informação à sociedade sobre os atos praticados
pelo Poder Público.
A capacidade dos Conselhos Municipais de Saúde exercerem cada uma dessas funções
depende, porém, das atribuições legais definidas pela lei de criação e das regras de
funcionamento de cada conselho estabelecidas no Regimento Interno. Por meio da análise das
normas da lei de criação dos Conselhos Municipais de Saúde e de seus Regimentos Internos é
possível retratar o seu desenho institucional, bem como avaliar o quanto essas novas
instituições estão aptas a expandir e redemocratizar o acesso às políticas públicas aos quais
elas estão vinculadas (FARIA, 2007). Cabe ressaltar que a criação dos Conselhos Municipais
de Saúde passou a ser condição de implemento pelos municípios para o recebimento de
recursos federais que são repassados, de forma regular e automática fundo a fundo, aos
municípios para serem destinados à cobertura das ações e serviços de saúde.
Dessa forma, a própria Lei nº 8.142/90, que dispõe sobre a participação da
comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências
intergovernamentais de recursos financeiros na área, passou a exigir a constituição do
Conselho de Saúde como condição para que os municípios pudessem receber recursos
federais via Fundo Municipal de Saúde para executarem programas intergovernamentais,
como o Programa de Saúde da Família e o Programa de Agente Comunitário de Saúde do
Governo Federal.
É importante destacar que os Conselhos Municipais de Saúde são órgãos colegiados
compostos, de forma paritária, por representantes do governo, prestadores de serviço da
saúde, profissionais de saúde e usuários do SUS, possuindo caráter permanente e deliberativo
e atuando na formulação de estratégias e no controle da execução das políticas públicas de
saúde.
17
Apesar de serem criados por lei municipal, os Conselhos Municipais de Saúde são
normatizados por lei federal e devem possuir caráter deliberativo e paritário como condição
para transferência de recursos intergovernamentais, além de possuir atribuições de
planejamento, supervisão e monitoramento das políticas governamentais. Por isso, a sua
funcionalidade é de grande importância para que a sociedade local seja adequadamente
beneficiada pelos programas de governo federal e governo estadual.
O fato dos Conselhos Municipais de Saúde possuírem em sua essência a função
primordial de canais permanentes de discussão e de deliberação de assuntos relativos às
políticas de saúde no Brasil possibilitou a construção de uma cultura política societária,
baseada em práticas cívicas exercidas por indivíduos de uma sociedade em seu cotidiano.
Assim, esse novo modelo de forma participativa, inserida pela CF de 88, contribuiu para
o fortalecimento do processo de democracia no estado brasileiro num contexto políticosocial estabelecido na relação entre Estado e atores da sociedade.
Em outras palavras, pode-se dizer que os Conselhos Municipais de Saúde são
considerados arenas participativas para os cidadãos e seus representantes discutirem os
mais variados temas da área de saúde que poderão se tornar metas na agenda do gestor
público. Assim, estes conselhos podem funcionar como parte do processo de gestão
descentralizada e participativa, atuando como novos atores deliberativos e paritários.
Os Conselhos Municipais de Saúde passaram a se constituir em novos espaços
para formulação, gestão, controle e avaliação das políticas públicas, enquanto espaços
privilegiados do exercício da cidadania e, sobretudo, num canal institucionalizado que
deve funcionar como fórum democrático para debater as ações de saúde, permitindo
dessa forma a inclusão social dos atores societários no sistema de decisões das políticas
públicas.
Nessa linha de pensamento, Tenório (1998) apresenta a seguinte definição para a
gestão social:
Na relação sociedade-Estado, a gestão social se efetiva quando os
governos institucionalizam modos de elaboração de políticas públicas que
não se refiram ao cidadão como “alvo”, “meta”, “cliente” de suas ações ou,
quando muito, avaliador de resultados, mas sim como participante ativo no
processo de elaboração dessas políticas. Este processo deve ocorrer desde a
identificação do problema, o planejamento de sua solução e o
acompanhamento da execução até a avaliação do impacto social
efetivamente alcançado.
Dessa forma, dada a notória importância desses conselhos no âmbito local nos
municípios e o fato de terem sido criados por exigências legais, os Conselhos Municipais
18
de Saúde passaram a possuir o objetivo de se tornarem novos instrumentos de expressão,
representação e participação para a sociedade, inclusive com um potencial de
transformação política no processo de formulação de políticas públicas e na tomada de
decisões na área da saúde local. No entanto constata-se em muitos casos, em relação à
atuação desses conselhos, apenas o seu caráter consultivo, restringindo suas ações ao
campo da opinião, da consulta, do aconselhamento e da emissão de pareceres, sem poder
de decisão ou deliberação, os tornando mais reativos que propositivos (TATAGIBA,
2002; GOHN, 2005). Com a ocorrência cada vez mais incidente de tal fato, tornou-se
necessário identificar as causas que levam as deficiências na atuação desses conselhos ou até
mesmo a sua inoperância em determinadas situações no que tange a sua forma de deliberar as
políticas públicas locais, ou seja, de decidir os parâmetros das políticas públicas com a qual
estão relacionados e controlar a ação do Estado decorrente dessas deliberações.
19
CAPÍTULO 2 – OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE: UMA FORMA DE
CONTROLE
SOCIAL
OU
FRUTO
DA
OBRIGATORIEDADE
DE
SUA
EXISTÊNCIA?
2.1 – A figura dos Conselhos Municipais de Saúde como instrumento de controle na
gestão pública
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, novos modelos de
participação institucionalizados foram inseridos como canais permanentes de discussão e
de deliberação no sistema de decisão política do Estado, contribuindo para o
fortalecimento de um processo de democracia no estado brasileiro que permitisse uma
relação mais interativa entre atores políticos e atores societários.
A partir de então, a sociedade brasileira passou a acompanhar, de forma mais
direta, os tortuosos caminhos percorridos na luta pelo processo de consolidação
democrática, bem como a questionar de forma mais ativa as ações oriundas das classes
elitizadas que dominam o cenário político e econômico em nosso país.
Se de um lado a sociedade passou a se posicionar de forma mais atenta aos atos
praticados pelos seus representantes, por outro lado ocorreu um grande amadurecimento
nos movimentos sociais no Brasil, o que veio a contribuir para o incremento da política
de accountability social. Tal política possui como objetivo primordial democratizar a
gestão pública e fazer com que ocorra uma melhoria no desempenho institucional das
novas democracias. Os atores societários passam a buscar, por meio do processo de
accountability social, o controle dos atos públicos praticados numa gestão a fim de
promover uma prestação de serviços de qualidade para a sociedade.
O controle social é um complemento indispensável ao controle institucional, pois
a participação popular contribui para que os atos de uma gestão sejam mais transparentes.
No entanto, a eficiência de um controle social depende da forma de como se organizam
os atores societários que compõem os movimentos sociais que são diretamente afetados
pelas ações do governo e da atuação dos atores societários mais qualificados que se
organizam de forma permanente.
Atualmente,
o
crescente
número
de
interação
de
Organizações
Não
Governamentais – ONGs, que detêm o conhecimento das informações e a capacidade de
manipulá-las, com as associações civis constitui uma verdadeira fonte para que se possa
implementar um controle social mais coercitivo com uma política de monitoramente e
20
fiscalização das ações públicas, contribuindo de tal sorte para uma prestação de contas
mais eficiente e para uma transparência nos atos de governo.
Paralelo à evolução desse associativismo, o Estado brasileiro vem praticando uma
política de descentralização estatal que defende a solução dos problemas sociais em sua
origem, onde os atores societários devem identificar os problemas e propor as devidas
correções a partir do exercício do controle social sobre a gestão pública dos atores
políticos.
Dessa forma, a premissa do controle social pressupõe, igualmente, que haja
descentralização do Estado em direção à sociedade, ou seja, a participação da população
na gestão pública e a possibilidade do cidadão em controlar instituições e organizações
governamentais para verificar o bom andamento das decisões tomadas em seu nome.
Assim, o controle social facilitaria a eficácia de qualquer programa que se
proponha implementar, tendo em vista que a sociedade brasileira está, em tese, mais
amadurecida
para
participar
politicamente
e
mais
preparada
para
assumir
responsabilidades, organizar-se e acionar mecanismos para este controle. Pode-se afirmar
que o controle social é uma forma de se estabelecer uma parceria eficaz entre Governo e
sociedade, e gerar a partir dela um compromisso entre poder público e população capaz
de garantir a soluções de entraves que dificultam o desenvolvimento econômico e social
do país.
Atualmente, o controle social é um controle público desencadeado pela prática de
ações cívicas exercidas pelos atores da sociedade, pelos órgãos, pela imprensa e,
inclusive, pela opinião pública sobre os atos dos atores políticos em sua gestão pública.
Dentre esses diversos atores, é de suma importância destacar o relevante papel que
os Conselhos Municipais de Saúde podem assumir como órgão deliberativo e como
instrumento de controle público na gestão da área de saúde nos municípios brasileiros,
contribuindo para que se fortaleça a política de accountability social em nosso país.
Os Conselhos Municipais de Saúde possuem o nobre papel de atuar nas políticas
públicas da área de saúde e, sobretudo, exercer influência na ação dos gestores, na
tentativa de conduzir a construção da agenda pública de saúde do município a partir do
planejamento e do implemento de ações em conjunto com os governos municipais.
Os Conselhos Municipais de Saúde quando atuam de forma proativa e eficiente
conseguem acompanhar e supervisionar o comportamento e as ações desencadeadas pelo
atores políticos, utilizando-se de instrumentos legais, como os normativos que regem a
área de saúde, para denunciar e expor os casos de violação pelos agentes políticos e
21
administrativos, bem como fazer uso de seus direitos garantidos pela CF de 88, fazendo
que a accountability social esteja presente na gestão pública.
Quando os conselheiros atuam de forma de politizada junto aos seus segmentos de
representação, ou seja, quando participam aos seus representados seus direitos e deveres
como cidadão, os conclamando a participarem do processo deliberativo do conselho, os
resultados alcançados tendem a fortalecer e aperfeiçoar o funcionamento dos mecanismos
de controle e a supervisão das instituições representativas na localidade, incentivando a
accountability social e produzindo reflexos positivos na transparência da gestão.
Esses conselhos acabaram assumindo o papel relevante de agente fiscalizador de
prestação de contas a partir dos normativos que regem as transferências fundo a fundo de
recursos federais, que são repassados, de forma regular e automática, aos municípios com
o propósito de incentivar os programas de governo.
Por outro lado, o processo de accountability social tem sido prejudicado pela falta
de interesse por parte de alguns atores políticos em compartilhar a execução das políticas
públicas, o que tem restringindo de tal maneira a participação efetiva dos membros dos
conselhos em virtude da redução de sua capacidade de deliberação, durante a gestão desses
gestores. Assim, em espaços públicos em que ocorre a falta de interesse do gestor público em
compartilhar o processo de formulação, execução e controle das ações sociais é comum se
encontrar uma sociedade civil retraída e desarticulada em seus movimentos sociais, refletindo
de forma negativa no processo de accountability social.
É importante mencionar que a falta de compartilhamento das ações do gestor público
junto aos conselhos de saúde prejudica os diálogos com os representantes da sociedade civil
que compõem estes conselhos, engessando dessa forma a solução de conflitos que envolvem
diversos interesses, e que acabam, por si só, se distanciando de um consenso no processo de
tomada decisão, fazendo com que não haja efetividade nas ações do conselho. Para amenizar
os efeitos desta política praticada por alguns gestores públicos é imprescindível que os
conselheiros se organizem adequadamente com o propósito de aperfeiçoarem o processo
informacional dos temas discutidos e, em paralelo, desenvolverem a capacidade de debate
entre os atores societários envolvidos no processo da gestão pública.
É fundamental que ocorra o envolvimento do ator político no processo de
democratização de forma efetiva, a fim de estimular os cidadãos por meio do fornecimento de
instrumentos, tais como divulgação das informações gerenciais de sua gestão, divulgação das
prestações de contas, promoção de conferências, apoio à formação de associações, apoio à
debates e à palestras de cunho social, permitindo-lhes assim aos indivíduos da sociedade a
22
interação com o gestor público e a conseqüente redução das assimetrias existentes entre os
atores envolvidos no processo de gestão, bem como tornando possível a real legitimidade dos
conselheiros nos processos de deliberação.
Nesse sentido, Cunha (2004) menciona que os conselhos são dependentes da
permanência de um contexto político favorável à sua existência, ou seja, o compartilhamento
de um mesmo projeto político pelo Governo e pela sociedade. Com isso, é preciso que haja
interesses dos atores políticos em compartilhar seus projetos com os conselhos para que haja
uma efetividade destes canais de participação, valorizando esses espaços por meio da
homologação de suas decisões.
2.2 – A obrigatoriedade da existência dos Conselhos Municipais de Saúde para
recebimento de recursos financeiros
A Constituição Federal de 1988 trata em seu artigo 198, inciso I, da descentralização
da gestão, com enfoque na criação de instrumentos e de estrutura que permitissem aos estados
e municípios uma maior capacidade gerencial, bem como no inciso III da ampliação da
participação de novos atores na gestão das políticas públicas na área de saúde.
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de
acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem
prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
Paralelamente aos preceitos constitucionais que tratam sobre o tema apresentado, há
exigências da Lei 8.142/90 que dispõem sobre a participação da comunidade na gestão do
Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos
financeiros na área da saúde.
Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de 19
de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das
funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas:
I - a Conferência de Saúde; e
II - o Conselho de Saúde.
§ 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão
colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço,
profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no
controle da execução da política de saúde na instância correspondente,
inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão
23
homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do
governo.
§ 4° A representação dos usuários nos Conselhos de Saúde e Conferências
será paritária em relação ao conjunto dos demais segmentos.
§ 5° As Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde terão sua
organização e normas de funcionamento definidas em regimento próprio,
aprovadas pelo respectivo conselho.
Art. 2° Os recursos do Fundo Nacional de Saúde (FNS) serão alocados
como:
IV - cobertura das ações e serviços de saúde a serem implementados pelos
Municípios, Estados e Distrito Federal.
Parágrafo único. Os recursos referidos no inciso IV deste artigo destinar-seão a investimentos na rede de serviços, à cobertura assistencial ambulatorial
e hospitalar e às demais ações de saúde.
Art. 3° Os recursos referidos no inciso IV do art. 2° desta lei serão
repassados de forma regular e automática para os Municípios, Estados e
Distrito Federal, de acordo com os critérios previstos no art. 35 da Lei n°
8.080, de 19 de setembro de 1990.
Art. 4° Para receberem os recursos, de que trata o art. 3° desta lei, os
Municípios, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com:
I - Fundo de Saúde;
II - Conselho de Saúde, com composição paritária de acordo com o Decreto
n° 99.438, de 7 de agosto de 1990;
III - plano de saúde;
Parágrafo único. O não atendimento pelos Municípios, ou pelos Estados, ou
pelo Distrito Federal, dos requisitos estabelecidos neste artigo, implicará em
que os recursos concernentes sejam administrados, respectivamente, pelos
Estados ou pela União. [sem grifos no original]
A própria Lei Federal n.º 8.142/90 encarregou-se de ser taxativa, por meio de seu
artigo 4º, no que diz respeito à questão da criação do Conselho de Saúde como condição para
o recebimento de recursos federais, deixando claro que o não cumprimento deste quesito
implicaria a perda da administração dos recursos federais pelos municípios. É importante
observar também que a referida lei buscou em sua essência preservar o adequado
funcionamento dos Conselhos de Saúde quando de forma veemente, em seu artigo 1º, § 2°, os
denominaram de caráter permanente e deliberativo para atuarem na formulação de estratégias
e no controle da execução da política de saúde.
A necessidade de implementação do SUS, por meio da descentralização políticoadministrativa dos serviços e ações de saúde e deste estar submetido ao controle da sociedade,
culminou com a normatização da Resolução INAMPS n.º 258, de 07 de janeiro de 1991, e da
Portaria GM/MS n.º 545, de 20 de maio de1993, que aprovaram, respectivamente, a Norma
Operacional Básica/SUS n.º 01/91 e a Norma Operacional Básica/SUS n.º 01/93. A Norma
Operacional Básica/SUS n.º 01/91 traz em sua concepção de forma enfática a necessidade de
criação do Conselho Municipal de Saúde como condição para recebimento de recursos:
24
1.1.8.2.1 – São requisitos básicos para as transferências automáticas e diretas
de recursos de custeio do SUS para os Municípios:
a) criação de Conselhos Municipais de Saúde, compostos por representantes
do governo municipal, prestadores de serviço, profissionais de saúde e
usuários, com composição paritária;
A Norma Operacional Básica/SUS n.º 01/93 manteve a exigência da existência do
Conselho Municipal de Saúde como requisito da participação dos municípios na gestão do
SUS para o posterior recebimento de recursos:
4.1.2. Condição de gestão parcial
b) requisitos – para o enquadramento e permanência nesta situação o
município deve:
b3) dispor de Conselho Municipal de Saúde em funcionamento, comprovado
semestralmente pela apresentação de atas das reuniões;
Neste contexto ficou configurada a necessidade de criação dos Conselhos Municipais
de Saúde como requisito básico para as transferências automáticas e diretas de recursos de
custeio do SUS para os municípios.
Posteriormente a estes normativos, foi aprovado, em 30 de agosto de 1994, o Decreto
Federal n.º 1.232/94 que dispõe sobre as condições e a forma de repasse regular e automático
de recursos do Fundo Nacional de Saúde para os fundos de saúde estaduais, municipais e do
Distrito Federal, determinado que:
Art. 1º Os recursos do Orçamento da Seguridade Social alocados ao Fundo
Nacional de Saúde e destinados à cobertura dos serviços e ações de saúde a
serem implementados pelos Estados, Distrito Federal e Municípios serão a
estes transferidos, obedecida a programação financeira do Tesouro Nacional,
independentemente de convênio ou instrumento congênere e segundo
critérios, valores e parâmetros de cobertura assistencial, de acordo com a Lei
nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, e exigências contidas neste Decreto.
Art. 2º A transferência de que trata o art. 1º fica condicionada à existência de
fundo de saúde e à apresentação de plano de saúde, aprovado pelo
respectivo Conselho de Saúde, do qual conste a contrapartida de recursos
no Orçamento do Estado, do Distrito Federal ou do Município.
Art. 3º Os recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde serão
movimentados, em cada esfera de governo, sob a fiscalização do respectivo
Conselho de Saúde, sem prejuízo da fiscalização exercida pelos órgãos do
sistema de Controle Interno do Poder Executivo e do Tribunal de Contas
da União. [sem grifos no original]
Mais uma vez é possível se verificar no recorte da legislação federal, imposta pela
União Federal, a exigência da criação dos Conselhos de Saúde como forma de controle dos
recursos que repassa aos municípios para a execução das políticas públicas por meio do
implemento de programas do Governo Federal. Dessa forma, seria possível acompanhar os
gastos realizados a fim de manter o controle social, bem como garantir o cumprimento das
25
decisões estratégicas tomadas a nível federal, à medida que condiciona a transferência de
recursos do Fundo Nacional de Saúde aos Fundos Municipais de Saúde.
Deste modo, houve uma disposição do Ministério da Saúde e do Conselho Nacional de
Saúde em impulsionar a criação dos mencionados conselhos. Recentemente, foram
adicionados requisitos que tornam imperativa a existência do Conselho de Saúde, como a
obrigação de este examinar e aprovar o Plano de Saúde, o Orçamento e outros instrumentos
de gestão (LABRA, 2002).
Muito embora a inserção dos conselhos de políticas públicas no cenário político
brasileiro tivesse a sua origem no processo de redemocratização motivado pela crescente
mobilização popular ocorrida no país, e que culminou com a promulgação da Constituição
Federal de 1998, a sua implementação, notadamente nos municípios, decorreu, em grande
parte, de uma imposição normativa que estabeleceu a sua instituição como obrigatória para a
adesão a determinadas políticas públicas. Nesse sentido, Tatagiba (2002) menciona a postura
de gestores municipais de ignorarem essas instituições ou as suas deliberações, as colocando
num plano formal apenas como requisito a ser cumprido para o recebimento de recursos
federais. Nessa mesma linha, Arretche (1999 apud Cunha, 2007) já havia sinalizado a criação
e o funcionamento dos conselhos como condicionante para o repasse de recursos federais aos
municípios. Nesse mesmo sentido, Cunha (2004) põe em questão o cumprimento de
formalidades quanto à criação dos conselhos, quando menciona que nem sempre a criação
destes espaços institucionalizados parte da vontade própria do governo para possibilitar um
compartilhamento de seus projetos políticos. Em sua concepção, a obrigatoriedade legal de
sua existência condiciona naturalmente a criação dos conselhos.
Alguns estudos mais recentes sobre o tema, como o de Abranches e Azevedo (2004),
efetuados na região metropolitana de Belo Horizonte, demonstraram que a decisão de instalar
os conselhos municipais, na maior parte dos casos, decorreu do interesse político e de
exigências legais estabelecidas pelo governo federal ou estadual (65,7% dos casos),
configurando dessa forma muito mais um desejo do poder local em ser beneficiário de
determinadas ações destes governos do que propriamente da mobilização da sociedade
organizada local.
Dessa forma, a instituição dos conselhos pelos governos locais, em alguns casos, é
efetivada somente para cumprir as exigências legais, com o intuito de que o município possa
auferir recursos relacionados a determinadas políticas públicas. Os conselhos existem “de
direito”, mas não “de fato”. Os seus membros, mesmo aqueles representantes da sociedade,
não se envolvem nos assuntos inerentes a atuação do conselho e atuam apenas de forma a
26
referendar as ações do gestor público local, sem desempenhar nenhuma forma de controle dos
atos por ele praticados.
Não obstante a isso, a legislação que regulamentou boa parte dos programas sociais do
Governo Federal estabeleceu como papel das prefeituras municipais oferecerem o provimento
da infraestrutura básica para o funcionamento desses canais de participação popular. Com
isso, muitos dos Conselhos Municipais permanecem vinculados aos governos locais, não
raramente sendo utilizados somente como instrumentos utilizados para referendar as decisões
adotadas pelo poder público local.
Cabe ressaltar aqui que a Controladoria-Geral da União – CGU é o Órgão Central do
Sistema de Controle Interno do poder Executivo Federal que possui como missão
constitucional avaliar a execução dos programas de governo, preceituada no artigo 74, inciso I
da Constituição Federal de 1988, inclusive, nos Estados, Distrito Federal e Municípios,
quando houver o repasse de recursos federais para estes entes. As fiscalizações realizadas pela
CGU são instrumentos institucionais utilizados também para avaliar a correta aplicabilidade
dos recursos públicos federais que são transferidos aos municípios, bem como a atuação dos
conselhos no que diz respeito às suas atribuições.
Dessa forma, a Controladoria-Geral da União desempenha, dentre as diversas
atribuições legalmente constituídas, a competência de fiscalizar a regularidade da aplicação
das verbas federais que são repassadas, por meio de transferências fundo a fundo, aos
municípios que se enquadram nas diretrizes dos programas do Governo Federal. Além disso,
avalia a atuação dos Conselhos Municipais de Saúde na formulação e no controle da execução
da política de saúde e na fiscalização da prestação de contas das ações implementadas pelo
gestor municipal.
A partir da avaliação dos referidos conselhos é possível identificar a sua estrutura e a
atuação de seus conselheiros nas ações de acompanhamento da aplicação dos recursos da
saúde, da análise da prestação de contas, da participação no planejamento das ações de saúde
e do acompanhamento e resultado dessas ações.
2.3 – A influência do desenho institucional na forma de deliberação dos conselhos
O primeiro intuito desta pesquisa é avaliar se o desenho institucional dos conselhos
confere poder deliberativo aos participantes ou se foram criados para satisfazer, apenas em
primeiro plano, a exigência de preceitos constitucionais e das normas da legislação federal
27
como condição para o recebimento, por meio de transferência fundo a fundo, de recursos
intergovernamentais para o implemento de políticas públicas nos municípios.
Com a exigência da constituição dos Conselhos de Saúde como condição para o
recebimento de recursos federais pelos municípios, é possível verificar a ocorrência da criação
desses conselhos apenas com o intuito de se cumprir uma exigência, deixando de lado
aspectos relevantes, no que diz respeito ao potencial deliberativo do conselho, delineado nos
normativos federais, nos Regimentos Internos e na própria lei de criação do conselho, como a
sua composição paritária, a garantia de dotação orçamentária garantida pelo governo
municipal para o seu pleno funcionamento, a obrigatoriedade do gestor municipal em
disponibilizar suas prestações de contas, a periodicidade das reuniões, a exigência de quorum
para realização das reuniões, o mandato e possibilidade de reeleição dos membros do
conselho, a forma de indicação dos conselheiros, um mecanismo de controle de presença dos
conselheiros nas reuniões e a forma de eleição do presidente do conselho, delineando desta
forma o desenho institucional de cada conselho que irá mensurar sua natureza deliberativa.
O descumprimento ou o implemento parcial desses aspectos que são delineados nas
normas balizadoras de criação e de funcionamento dos Conselhos Municipais de Saúde faz
com que haja pouca efetividade deliberativa desses conselhos na proposição, discussão,
acompanhamento, deliberação, avaliação e fiscalização da implementação da política de
saúde, inclusive em seus aspectos econômicos e financeiros. Cabe aqui destacar que a
efetividade deliberativa dos conselhos está relacionada com a capacidade do conselho
participar do processo deliberativo junto à administração, influenciando, controlando e
decidindo sobre determinada política pública, expressa na institucionalização dos
procedimentos, na pluralidade da composição da instituição, na deliberação pública e
inclusiva, na proposição de novos temas e nas decisões das ações públicas e de seu controle,
bem como aborda Cunha (2007) em sua obra “A efetividade deliberativa dos conselhos
municipais de saúde e de criança e adolescente no Nordeste”.
Estudos na literatura, como o de Faria (2007) em sua obra “Sobre determinantes das
políticas participativas: a estrutura normativa e o desenho institucional dos Conselhos
Municipais da Saúde e de Direitos da Criança e do Adolescente no Nordeste”, mencionam
que as normas balizadoras de criação e de funcionamento dos conselhos já apontam o
delineamento como esse modelo de participação será implementado na prática, tendo em vista
que nesse primeiro momento já é definido os instrumentos utilizados pelos conselheiros no
processo de participação, a dinâmica e os ritos solenes usados no processo decisório. O modo
como todos esses aspectos irão ser conduzidos já sinaliza os contornos básicos da provável
28
identidade política que o conselho assumirá. Dessa forma, as características peculiares de
cada conselho acerca de sua estrutura e dinâmica de funcionamento regem as formas de
relações inclusivas e democráticas que serão implementadas junto ao poder do Estado.
Apesar de ser estritamente relevante se analisar o conteúdo das normas balizadoras de
criação e de funcionamento dos conselhos, é fundamental não se limitar ao formalismo do
cumprimento da condição legalista que trata tão somente da criação dos conselhos para
avaliarmos a influência do seu desenho institucional. É preciso que as diretrizes traçadas em
seus regimentos sejam coadunadas com um modelo de co-gestão apropriado e,
principalmente, concretizadas na prática durante a gestão do ator político, de forma que se
possa garantir aos membros dos conselhos a sua participação efetiva no processo decisório
das políticas públicas.
Tal fato pode ser constatado a seguir nas análises de autoras como Tatagiba e Texeira
(2007) que propõem como fator relevante no processo de democratização o aspecto do
desenho institucional dos conselhos:
Os conselhos gestores são instituições participativas permanentes, definidas
legalmente como parte da estrutura do Estado, cuja função é incidir sobre as
políticas públicas em áreas específicas, produzindo decisões (que algumas
vezes podem assumir a forma de norma estatal), e que contam em sua
composição com a participação de representantes do Estado e da sociedade
na condição de membros com igual direito á voz e voto (p.62 e 63, caderno
29).
Analisando-se esse fato por outra ótica, o desenho institucional dos conselhos, quando
delineado de forma eficiente de modo a permitir maior poder decisório aos seus membros na
gestão das políticas públicas, pode gerar um efeito reverso para o gestor que não possui o
interesse em descentralizar suas ações, pois nesse caso o sistema de co-gestão poderia acabar
prejudicando o consenso das decisões de assuntos debatidos, uma vez que inclui a pluralidade
de interesses entre os atores envolvidos.
Ainda nesse contexto, tal fato pode ser corroborado na abordagem de Raichellis
(2000):
O que incomoda os governos na questão dos Conselhos não é a sua
existência, mas exatamente a natureza das suas atribuições, o fato de terem
um caráter deliberativo garantido legalmente, pois os procedimentos são
muitas vezes mais demorados e abertos ao debate e conflitos de posições por
terem que passar pela aprovação dos Conselhos. Os recursos do orçamento e
os fundos de financiamento para as áreas da Assistência Social, da Saúde, da
Criança e Adolescente são obrigatoriamente submetidos à aprovação dos
conselhos. (p.43).
29
A arquitetura organizacional de um conselho que contemple uma dinâmica efetiva de
funcionamento é fundamental para que haja um processo de deliberação mais robusto,
propiciando atuação em condições de igualdade entre os atores envolvidos no processo de
decisões.
Essa dinâmica começa a ser demarcada quando em seu Regimento Interno há a
definição de atribuições dos conselheiros e quando são tratados de forma explícita os assuntos
pertinentes à frequência das reuniões, ao local de realização das reuniões, à paridade entre os
membros dos segmentos, à forma como os segmentos da sociedade civil e seus respectivos
representantes serão eleitos para comporem o conselho, ao mandato dos conselheiros, à
escolha e ao mandato de seu presidente, à possibilidade ou não de reeleição do presidente, à
forma de condução das reuniões e à forma de inclusão dos temas na agenda para debate.
Importante observar que a própria Lei 8.142/90, em seu artigo 1º, § 5°, incumbiu-se de
garantir que os Conselhos de Saúde possuíssem sua organização e normas de funcionamento
definidas em regimento próprio, aprovadas pelo respectivo conselho. O implemento de
algumas normas balizadoras relativas ao funcionamento que compõem a lei de criação ou o
Regimento Interno dos conselhos, bem como a ausência destas normas definirá o seu desenho
institucional que irá refletir na sua forma de atuação, mensurando, por conseguinte, seu
potencial deliberativo.
2.4 – Teoria democrática deliberativa e sua aplicabilidade no estudo dos conselhos
O segundo objetivo do trabalho é avaliar se os Conselhos Municipais de Saúde de
Casimiro de Abreu e Rio Bonito são capazes de exercer sua função deliberativa, expressa nos
normativos federais, como condição para existência destas instituições. Para isso, optou-se
pelo referencial teórico da democracia deliberativa.
A literatura aponta o sociólogo alemão Jürgen Habermas como um dos principais
teóricos da democracia deliberativa. De acordo com Silva (2006) “teoricamente Habermas
apresenta uma concepção procedimental de democracia, que se distancia tanto da democracia
representativa quanto de uma democracia participativa”. Diante deste novo referencial de
democracia, Silva (2006) descreve o conceito de democracia conforme as próprias palavras de
Habermas:
A teoria do discurso, que associa ao processo democrático conotações
normativas mais fortes do que o modelo liberal, porém mais fracas do que o
modelo republicano, toma elementos de ambos e os articula de uma forma
30
nova e distinta. Coincidindo com o modelo republicano, ela concede um
lugar central ao processo político de formação da opinião e da vontade
comum, mas sem entender com algo secundário a estruturação em termos de
Estado de direito. Em vez disso, a teoria do discurso entende os direitos
fundamentais e os princípios do Estado de Direito como uma resposta
conseqüente à questão de como institucionalizar os exigentes pressupostos
comunicativos do processo democrático (HABERMAS, 1995, p. 47)
Habermas valoriza o discurso estabelecido num debate como instrumento utilizado
para apresentação das razões de cada indivíduo na busca de seus interesses, valorizando o
potencial de racionalidade dos indivíduos. Nessa concepção seria possível a existência de um
debate com uma pluralidade de interesses de forma harmoniosa, tendo em vista a
possibilidade da formação de opiniões distintas, com posterior formação da vontade comum.
Para Silva (2006), Habermas parte de uma razão comunicativa, onde preliminarmente o
debate propicia o questionamento, possibilitando os atores societários escolherem quais as
finalidades ou objetivos pretendem atingir.
Silva (2006) acrescenta que, de acordo com a concepção de Habermas, o processo
deliberativo deveria estar pautado em discursos argumentativos, nos quais os atores
societários pudessem apresentar seus raciocínios com o intuito de influenciar as decisões que
formariam um acordo comum. A estes espaços destinados ao debate, Habermas os denominou
de esfera pública, possuindo como finalidade a intermediação entre o sistema político e a
esfera privada. Nesse sentido Silva (2006) menciona que a utilização de “instrumentos
próprios (esfera pública)”, para tratar de problemas afetos à sociedade e ao mesmo tempo
buscar as suas soluções, fortaleceria o processo democrático quando da efetiva participação
dos indivíduos. Neste contexto, é possível apontar os conselhos de políticas públicas como
um canal intermediário entre o Estado e a sociedade civil.
Diante da concepção de Habermas, a prática deliberativa ganha vida, assumindo
relevante papel no processo democrático, ao criar canais permanentes de discussão,
possibilitando a participação da sociedade civil com o intuito de incluir novos indivíduos no
processo deliberativo.
Quer de uma forma ou de outra, as chamadas teorias da “democracia deliberativa”
concordam com os teóricos participacionistas sobre a necessidade de superar os limites da
democracia representativa. No entanto, Silva (2006) afirma que “na concepção desta vertente
teórica é preciso se criar na sociedade espaços de discussão e de deliberação no qual a
sociedade possa manifestar suas opiniões e suas idéias, e, desta forma, influenciar os
tomadores de decisão”. Com isso, é possível afirmar que a corrente teórica que valoriza os
31
espaços destinados ao discurso e à deliberação, com o propósito da livre manifestação de
idéias, objetivando influenciar a tomada de decisões, corrobora o modelo de processo
deliberativo proposto por Habermas.
Segundo Silva (2006), Habermas foi além da proposição de um novo modelo de
democracia. Por meio de sua concepção foi possível compreender os arranjos participativos (o
Estado, a esfera pública e a sociedade civil) que permeiam o processo deliberativo.
Já o Cientista Político Joshua Cohen é apontado pela literatura como inovador no
conceito de democracia deliberativa. Silva (2006) menciona que na concepção de Cohen o
processo deliberativo deve ser permeado pela institucionalização de arranjos participativos
que além de influenciarem as decisões tomadas pelo sistema administrativo, possibilitem a
efetiva inclusão de novos atores no processo deliberativo. Com isso, surge um novo conceito
para o ato de deliberar que se concretiza em sua fase final com a participação na tomada de
decisões.
Silva (2006) menciona que Cohen supõe que a democracia deve ter “substância” e que
“a legitimidade e autoridade da democracia encontram-se justamente no fato do Estado tomar
suas decisões junto com os membros da sua sociedade”. Dessa forma, na concepção de Cohen
seria possível a efetivação da deliberação tanto sob o aspecto da discussão quanto da
participação nas tomadas de decisões da sociedade civil junto ao Estado. Assim como bem
coloca Silva (2006), Cohen propõe a prática do pluralismo razoável em consonância com a
perspectiva substantiva de democracia, onde a combinação destes arranjos possibilitaria
compreender melhor a idéia de uma realidade democrática, tendo em vista que o conceito de
pluralismo razoável pressupõe a idéia de que não há um acordo completo ou um consenso de
uma decisão racional prática entre os cidadãos a respeito de questões sociais.
A democracia deliberativa na visão de Cohen, conforme menciona Silva (2006), deve
fazer com que o poder público reconheça direitos iguais a todos os cidadãos, a partir da
institucionalização desses direitos e do estabelecimento de um processo de participação,
objetivando o alcance das decisões tomadas em público.
Não há dúvidas de que a proposta de Cohen foi mais ousada na definição de um
processo deliberativo, pois consistiu na combinação do ato de discussão com a tomada de
decisão, como elementos probatórios do ato de deliberar, transcendendo assim o propósito de
influenciar as tomadas de decisões, conforme propunha Habermas.
A teoria da democracia deliberativa tem encontrado respaldo nos estudos sobre
conselhos, devido à idéia de que o processo de debate enriquece o ato de deliberar, pois
possibilita a troca de opiniões e a mudança de preferências e permite, sobretudo, chegar a
32
decisões coletivas pautadas pela força do “melhor argumento”. Quando ocorre um embate
acentuado nas concepções dos atores envolvidos pela busca de seus interesses, as decisões
vinculantes, como denominam Cunha (2007) e Almeida (2006; 2008), devem ser
argumentadas e defendidas publicamente e corroboradas ao final do debate.
Assim, o processo deliberativo não seria marcado apenas pelo simples ato de
consolidar as vontades de cada indivíduo em uma decisão de caráter público. Ao contrário, as
vontades devem estar embasadas nas argumentações públicas que devem ser avaliadas por
todos que participam de um processo deliberativo, permitindo uma maior inclusão social, a
publicidade dos atos ocorridos durante o debate e a igualdade entre os atores no momento de
deliberar, primando dessa forma pela democratização, equidade e redistribuição como
resultados de um processo deliberativo. A legitimidade das decisões coletivas está pautada no
procedimentalismo deliberativo que permite, sob condições de igualdade, inclusividade e
transparência, a participação de todos os indivíduos afetados por estas decisões (CUNHA,
2007; LÜCHMANN, 2002).
De um ponto de vista mais técnico, a democracia deliberativa constitui-se como um
modelo ou processo de deliberação política caracterizado por um conjunto de pressupostos
teórico-normativos que incorporam a participação da sociedade civil na regulação da vida
coletiva (LÜCHMANN, 2002). Desse modo, o processo deliberativo pode ser visto nos
conselhos a partir da articulação entre os representantes do Governo e da sociedade civil, da
existência de debate de idéias e da busca de acordos públicos oriundos de interesses
diversificados. Em outras palavras, é possível inferir que o processo deliberativo está inserido
em três vertentes: a) a articulação entre Estado e sociedade, b) o uso do raciocínio público e
da livre argumentação e c) o estabelecimento de acordos públicos na busca da solução de um
problema coletivo. Sob esta ótica, pode-se citar:
A democracia deliberativa se concretiza em instituições que articulam
sociedade e Estado, onde os procedimentos possibilitam o uso do raciocínio
público, da argumentação pública livre, da cooperação e da justificação das
decisões por meio de razões mutuamente aceitáveis e acessíveis a todos com
o estabelecimento de compromissos na solução de problemas coletivos. As
decisões se legitimam por serem coletivas, podendo incorporar as diferentes
perspectivas apresentadas, e por isso mesmo, ainda que vinculem todos no
presente, são possíveis de serem desafiadas no futuro. Isto significa que os
acordos produzidos podem ser parciais e temporários. (Cunha, 2006)
A compreensão de elementos que constituem um processo deliberativo se faz
necessária para que se possa avaliar sua efetividade nos conselhos. Alguns pesquisadores da
área têm realizado diversos estudos com o intuito de se aferir a efetividade deliberativa destas
33
instituições. Entre eles, é possível citar pesquisas realizadas pelo Projeto Democracia
Participativa da UFMG, que tiveram o objetivo de parametrizar o nível de efetividade de cada
conselho a partir de indicadores que possuem em sua essência a capacidade de valorar a
intensidade das práticas deliberativas, tais como a identificação de debate, os atores
participantes dos discursos, a presença de contestação de idéias e a capacidade dos atores
produzirem decisões (AVRITZER, 2007).
Para se avaliar a prática deliberativa dentro de um conselho é possível se valer, de uma
forma mais simplificada, de elementos já abordados pela literatura, tais como a presença de
debates face a face, igualdade de razões apresentadas e de participação, interatividade de
discurso, discordância entre os participantes, publicidade, informação ampliada sobre os
assuntos e decisões coletivas voltadas para o grupo ou sociedade em geral (ALMEIDA,
2008).
A partir da compreensão destes elementos, foi possível analisar as práticas de
deliberação dos Conselhos Municipais de Saúde de Casimiro de Abreu e de Rio Bonito, por
meio dos conteúdos de suas atas de reuniões. O próximo capítulo apresentará os resultados de
pesquisa empírica nos conselhos no que diz respeito tanto ao atendimento das regras
institucionais que influenciam no processo de deliberação quanto à presença de elementos
considerados essenciais para a efetividade deliberativa.
34
CAPÍTULO 3 – OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE DE CASIMIRO DE
ABREU E RIO BONITO (RJ)
3.1 – Objetivos e Metodologia da Pesquisa
Em primeiro lugar, o objetivo deste trabalho foi avaliar se os Conselhos Municipais de
Saúde de Casimiro de Abreu e Rio Bonito adotam as regras jurídico-institucionais, ligadas à
criação e ao funcionamento dos conselhos, estabelecidas em preceitos constitucionais e nas
legislações federais, como condição de transferência de recursos intergovernamentais.
Posteriormente, e em segundo plano, a pesquisa avalia se há operacionalidade da deliberação
nos conselhos analisados no que diz respeito às políticas públicas de saúde, levando-se em
consideração seu desenho institucional e sua dinâmica deliberativa, ou se foram criados para
satisfazer
apenas
as
condições
necessárias
para
o
recebimento
de
recursos
intergovernamentais.
Os municípios de Casimiro de Abreu e Rio Bonito, ambos localizados no estado do
Rio de Janeiro, foram eleitos objeto de estudo para se realizar a pesquisa sobre a relação de
sua estrutura e dinâmica de funcionamento com sua capacidade efetiva de deliberação, tendo
em vista que foram fiscalizados pela Controladoria-Geral da União a partir do Programa de
Sorteios Públicos, realizados em maio e outubro de 2009. É importante mencionar que o
município de Casimiro de Abreu, com uma população de 30.572 habitantes, e Rio Bonito,
com uma população de 55.051 habitantes, ambas estimadas pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística – IBGE, em 2005, são limítrofes e possuem características econômicas
similares no que diz respeito ao Índice de Desenvolvimento Humano – IDH. Os índices de
IDH de Casimiro de Abreu e Rio Bonito, medidos pelo PNUD, em 2000,
foram
respectivamente de 0,781 e 0,772.
Foi levado em consideração o contexto dos anos da publicação das leis criadoras dos
mencionados conselhos como fator de análise das diretrizes que norteiam a funcionalidade
destes conselhos. A Lei de criação do Conselho Municipal de Saúde de Rio Bonito n.º 457 e a
Lei de criação do Conselho Municipal de Casimiro de Abreu n.º 263 foram editadas
respectivamente em 22 de junho de 1993 e 13 de outubro de 1994, períodos em que foram
publicadas as Normas Operacionais Básicas (NOBs) 91 e 93 que colocam a criação dos
conselhos como critério para a transferência de recursos pelo Governo Federal.
A pesquisa foi elaborada a partir de trabalhos de estudiosos da matéria, como
(TATAGIBA, 2002; ALMEIDA, 2006; 2008; AVRITZER, 2007; FARIA, 2007; CUNHA,
35
2007) que buscaram delinear a capacidade deliberativa dos conselhos de políticas públicas,
com base na teoria democrática deliberativa, como essência para seu funcionamento. Tendo
em vista que nos Regimentos Internos dos Conselhos Municipais de Saúde, que já foram
fiscalizados pela CGU, observou-se, na grande maioria dos casos, que suas atribuições estão
intrinsecamente relacionadas com as atividades deliberativas, optou-se pela utilização da
abordagem da teoria democrática deliberativa para o estudo dos conselhos analisados.
A primeira fase da pesquisa focou, por meio da leitura das leis de criação e dos
Regimentos Internos, na análise da estrutura organizativa dos Conselhos Municipais de Saúde
de Casimiro de Abreu e Rio Bonito, nas suas composições e nos processos de funcionamento,
destacando-se os aspectos positivos e negativos encontrados em ambos os documentos, que
pudessem interferir no potencial deliberativo de cada conselho. Foi aplicado em seguida 01
(um) questionário institucional da CGU utilizado pelas suas equipes de fiscalização e que
serve para alimentação de sua base de dados, com o intuito de verificar se o conselho está
cumprindo algumas formalidades estabelecidas em normativos federais como exigência para
o recebimento de recursos federais, tais como: se os conselhos foram criados por lei, se a
composição paritária está sendo respeitada, se há a garantia de dotação orçamentária garantida
pelo governo municipal para o seu pleno funcionamento, se a obrigatoriedade do gestor
municipal em disponibilizar suas prestações de contas está ocorrendo e se há uma
periodicidade das reuniões.
Além disso, foi aplicado, de forma complementar, um segundo questionário com o
objetivo de avaliar se a estrutura de funcionamento dos conselhos analisados está em
conformidade com as regras estabelecidas em seus Regimentos Internos, tais como: quem
define a pauta de reunião, se os conselheiros possuem conhecimento prévio dos assuntos que
constam na pauta de reunião, quem é o responsável pela aprovação da pauta de reunião, qual
o quórum mínimo para se deliberar e se os conselheiros possuem oportunidade para se
manifestarem. Este questionário também buscou obter informações a respeito do número de
resoluções emitidas pelos conselhos, o número de resoluções homologadas pelo chefe do
poder executivo municipal, o tempo médio para se homologar as resoluções e as medidas
adotadas pelo conselho quando a resolução não é homologada.
Em segundo momento, foram analisadas as atas de reuniões ordinárias e
extraordinárias ocorridas durante o ano de 2008 e 2009, com o intuito de buscar por meio
desses documentos uma melhor compreensão da dinâmica do processo deliberativo que
pudesse contribuir para verificar a efetividade deliberativa dessas instituições. O período de
análise foi definido com base nos escopos dos trabalhos de fiscalização realizados pela
36
Controladoria-Geral da União a partir do Programa de Sorteios Públicos de Municípios,
realizados em maio e outubro de 2009.
É sabido que as atas de reuniões não podem ser consideradas documentos fidedignos
que retratam uma fiel verificação da capacidade de deliberação dos conselhos pelo fato da
incerteza sobre a abrangência de seu conteúdo, podendo, em muitas vezes, deixar de
documentar acontecimentos, discussões e exposições de idéias que surgem durante as
reuniões (CUNHA, 2007; ALMEIDA, 2008). No entanto, é possível perceber pela leitura das
atas como se dá o processo deliberativo em termos da concessão de oportunidade de fala
acerca dos assuntos discutidos, com o objetivo de propiciar aos atores sua vocalização de
interesses, da presença de demandas e expressão a respeito dos temas debatidos, da
verificação da incidência de participação por meio da fala de cada conselheiro no decorrer das
reuniões e de quais segmentos pertencem. Além disso, é possível verificar o cumprimento de
algumas regras que são estabelecidas no Regimento Interno, como por exemplo, a verificação
da exigência de quórum mínimo para início das sessões.
Acredita-se que as atas são instrumentos utilizados para se registrar os fatos e os atos
de maior magnitude que dizem respeito aos assuntos que foram discutidos no âmbito do
conselho.
Segundo teóricos, a partir de uma análise documental, as atas das reuniões têm se
apresentado como um importante recurso e fonte de dados. Por serem documentos que
registram os atos de fala e os discursos políticos produzidos pelos atores no processo
deliberativo, que sinalizam posições políticas, conflitos, consensos e propostas (KRÜGER,
1998 apud TATAGIBA, 2002), as atas permitem analisar o processo argumentativo, central
na teoria deliberativa. Além disso, as atas são documentos oficiais que registram o processo
de deliberação e são devidamente aprovadas pelos seus participantes, o que indica que eles
concordam com o registro e a forma como foi realizado (CUNHA, 2007).
As atas e as relações de conselheiros e sua respectiva vinculação institucional dos
conselhos analisados foram recolhidas in loco, durante os trabalhos de campo da CGU. Foram
lidas e analisadas 21 (vinte e uma) atas do Conselho Municipal de Saúde de Casimiro de
Abreu e 19 (dezenove) atas do Conselho Municipal de Saúde de Rio Bonito, sendo todas
referentes às reuniões ordinárias e extraordinárias ocorridas durante o período de janeiro de
2008 a outubro de 2009, visando a sua compreensão qualitativa (quais temas são debatidos e
quem participa do debate) e quantitativa (quantas vezes um ator ou tema aparece nas
reuniões).
37
3.2 – A Organização Interna e a Dinâmica de Funcionamento dos Conselhos Municipais
de Saúde de Casimiro de Abreu e Rio Bonito
A análise do caráter deliberativo dos conselhos é fundamental no desenvolvimento do
processo de democratização da esfera pública, sendo estabelecido já pela Lei n.º 8.142/90, em
seu artigo 1º, § 2°, de forma expressa a necessidade de seu caráter deliberativo para atuarem
na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde.
Sobre o caráter consultivo ou deliberativo dos conselhos, Santos (2002) argumenta
que:
Enquanto o de atribuição consultiva concebe a participação como colaboração e assessoria à gestão, conformando Conselhos do tipo técnico-normativo integrados por ‘técnicos de notório saber’, o de atribuição deliberativa a
concebe como constituição de espaços de poder, capazes de interferir na
natureza da gestão das políticas públicas. (SANTOS, 2002, p. 65).
De acordo com a Lei n.º 8.142, os conselhos de saúde possuem caráter deliberativo.
Esta característica possibilita a intervenção direta da sociedade nas políticas públicas, uma vez
que garante que as discussões travadas tenham como desdobramento uma deliberação que
será homologada pelo chefe do poder da esfera de governo correspondente e cujo
cumprimento é assegurado por lei. Assim, esse não será apenas um espaço de discussão, mas
de tomada de decisões coletivas que podem mudar a direção da política de saúde.
A atuação dos Conselhos Municipais de Saúde é delimitada desde o momento de sua
criação, pois suas decisões são consubstanciadas por meio de resoluções que são
condicionadas ao ato de homologação do chefe do executivo municipal. A Quarta Diretriz da
Resolução n.º 333/03 que trata da estrutura e funcionamento dos Conselhos de Saúde prevê
em seu inciso XII que:
O Pleno do Conselho deverá manifestar-se por meio de resoluções,
recomendações, moções e outros atos deliberativos. As resoluções serão
obrigatoriamente homologadas pelo chefe do poder constituído em cada
esfera de governo, em um prazo de 30 (trinta) dias, dando-se-lhes
publicidade oficial. Decorrido o prazo mencionado e não sendo homologada
a resolução, nem enviada pelo gestor ao Conselho justificativa com proposta
de alteração ou rejeição a ser apreciada na reunião seguinte, as entidades que
integram o Conselho de Saúde podem buscar a validação das resoluções,
recorrendo, quando necessário, ao Ministério Público.
Dessa forma, a própria Resolução n.º 333/03 fixou o prazo de 30 dias para o chefe do
poder constituído de cada esfera da federação homologar as resoluções emitidas pelos seus
38
respectivos Conselhos de Saúde. No caso do chefe do poder executivo não homologar as
resoluções deliberadas pelos referidos conselhos, a Resolução n.º 333/03 previu, ainda, a
facultatividade de busca pelo conselho da validação das resoluções, recorrendo, quando
necessário, ao Ministério Público. Dessa forma, quando ocorrer omissão por parte do poder
público, essa representação poderá ser impetrada junto ao Ministério Público, que por sua vez
poderá instaurar um Inquérito Civil Público ou até mesmo ingressar com uma Ação Civil
Pública, solicitando ao Poder Judiciário que faça o chefe do Executivo cumprir as
deliberações exaradas pelos conselhos. Um tipo de comando normativo como este em seu
Regimento Interno poderia impactar o potencial democrático do conselho e sua forma efetiva
de atuação.
Não foram verificadas no Regimento Interno do Conselho Municipal de Saúde de Rio
Bonito normas que tratassem de mecanismos que se fizessem cumprir por parte do chefe do
poder executivo municipal a homologação das resoluções deste conselho. No caso do
Conselho Municipal de Casimiro de Abreu foi constatado, no artigo 39 de seu RI, dispositivo
que remete ao Ministério Público as resoluções que não foram homologadas e continuam em
condição de impasse após terem sido submetidas novamente a apreciação do conselho. A
ausência deste tipo de norma indica um aspecto negativo na estrutura destes conselhos, pois
além de dificultar o implemento dos assuntos deliberados em resoluções, possibilita ao gestor
conduzir as ações de saúde conforme sua conveniência política, fazendo com que as decisões
tomadas pelo órgão de deliberação do conselho não se tornem oficialmente materializadas em
metas a serem cumpridas, enfraquecendo, por outro lado, o processo de democratização no
âmbito do conselho.
Em resposta ao questionário aplicado, o presidente do CMS de RB informou que
solicita uma audiência com o prefeito quando a resolução do conselho não é homologada no
prazo de 30 dias. Em relação ao CMS de CA, a matéria é examinada novamente pelo
conselho para tomar as medidas cabíveis. No que tange à elaboração destas resoluções, o
CMS de RB emitiu no decorrer de 2008 e 2009, respectivamente, 10 e 09 resoluções, tendo
sido homologadas 05, em 2008, e apenas 01 em 2009. No entanto, cabe destacar que as
resoluções homologadas se referiam à aprovação de Planos Municipais e de relatórios
elaborados pela Secretaria Municipal de Saúde. Já o CMS de CA, emitiu 12 resoluções em
2008 e 02 resoluções até maio de 2009, tendo sido homologadas 08, em 2008, e nenhuma
resolução até maio de 2009. Nos dois casos analisados o tempo médio para a homologação foi
superior a 30 dias.
39
Quanto à designação do Secretario Municipal de Saúde para ocupar o cargo de
presidente do conselho, foi observado que tanto a lei de criação e o RI do CMS de Rio Bonito
condicionam o Secretario de Saúde como membro nato do conselho, ocupando uma das vagas
de indicação do governo municipal. Já a lei de criação do CMS de Casimiro de Abreu designa
o Secretario de Saúde como membro nato do conselho, devendo ser o presidente. Por outro
lado, o seu RI não estabelece a obrigatoriedade da figura do secretario como presidente,
criando desta forma uma controvérsia sobre a questão e caracterizando um aspecto negativo
em estrutura organizativa. A não designação do Secretario Municipal de Saúde como
presidente do conselho importa num maior grau de democratização nas relações no interior do
conselho, contribuindo para a consolidação dos processos de deliberações.
É comum que a indicação nata do Secretario Municipal de Saúde para ocupar o cargo
de presidente, além de ferir o princípio representativo, indica monopólio do cargo caso não
haja outra instância dentro do conselho para propor os temas que constarão na agenda e
conduzir a pauta de reunião. A ocorrência deste fato configuraria uma preponderância de
representação do poder público diante dos demais segmentos que participam do conselho.
As análises da centralidade do papel do presidente nos diversos conselhos estudados
pela literatura têm observado, especialmente, se este cargo é preenchido por um representante
do governo ou da sociedade civil. Em geral, a literatura aponta que a ocupação do cargo por
representantes do governo limita o alcance das deliberações ocorridas nos conselhos, além de
ferir a legitimidade do princípio representativo quando o presidente é indicado pelo governo
(TATAGIBA, 2002; FARIA, 2007). Embora essas análises indiquem uma direção correta,
deve-se atentar para a forma como os presidentes são escolhidos, principalmente nos casos em
que esses conselheiros gozam de um poder diferenciado em relação aos demais membros do
conselho.
Foi fixada na lei de criação do CMS de Rio Bonito a possibilidade de substituição de
conselheiro que não compareça a 3 reuniões consecutivas ou a 4 intercaladas no período de 1
ano sem a devida justificação ou se não estiver correspondendo à entidade que o indicou.
Nesse último caso, o conselheiro poderá ser substituído mediante requerimento ao conselho
que será apreciado pela Plenária, sendo necessária a aprovação do requerimento pela maioria
simples dos votos. Esse fato constitui-se em um aspecto positivo em sua forma organizativa,
tendo em vista que contribui para se fazer valer a representação de cada segmento dentro do
conselho com a apresentação de temas de interesses de seus segmentos, possibilitando, em
tese, o enriquecimento da qualidade do debate no processo deliberativo. Já no caso do CMS
de Casimiro de Abreu, tanto sua lei de criação quanto seu RI previram dispositivo que tratasse
40
dos casos da falta de representação do conselheiro nas reuniões. A ausência de um mecanismo
de controle da participação dos membros do conselho nos processos de discussão e de
deliberação no interior da instituição contribui para a inércia do conselho, tendo em vista que
a legitimidade da representação ficará prejudicada.
Outro fator importante observado na lei de criação do CMS de Casimiro de Abreu foi
a ausência de regra que estabelecesse a divulgação prévia das datas de reuniões e dos assuntos
constantes na pauta. Quanto ao CMS de Rio Bonito, foi verificado, no artigo 14 de sua lei de
criação, dispositivo que trata da divulgação prévia da pauta das reuniões e das datas de sua
ocorrência previamente divulgadas em locais de acesso assegurado ao público. No tocante a
esse aspecto, a lei primou pela transparência na publicidade dos assuntos que serão debatidos
em reuniões do conselho. Isso possibilita, em tese, o conhecimento prévio daquilo que será
discutido em reunião, proporcionando a existência de um debate com maior qualificação em
relação aos pontos da pauta, contribuindo dessa forma para uma melhor qualidade da
formulação das políticas públicas na área de saúde.
Há previsão da criação de Comissões Internas e Grupos de Trabalho nos normativos
dos conselhos analisados, constituídas por entidades e membros do conselho, no intuito de
promover estudos e emitir pareceres a respeito dos temas específicos que serão discutidos nas
reuniões. Estas instâncias favorecem a uma provável solução para o problema de assimetria
informacional apontado pela literatura. As Comissões Internas e GTs se estruturam em torno
de temas específicos sobre os quais os conselheiros são orientados a produzir resultados que
norteiem os debates dentro do conselho, contribuindo dessa forma para melhorar o processo
deliberativo. A inexistência de previsão destas comissões é um dado importante na medida em
que são elas que exercem a função de informar os participantes acerca de temas que muitas
das vezes lhes são desconhecidos (FARIA, 2007). Assim, a presença de Comissões Internas
ou Grupos de Trabalhos no âmbito do conselho constitui-se em um aspecto positivo quando
passam a fornecer condições para ocorrer um debate mais qualificado do ponto de vista de
conhecimento técnico dos assuntos que são levados à pauta.
Outro aspecto importante abordado foi a forma como é composto o Plenário. A lei de
criação do CMS de Rio Bonito prevê que o Plenário será órgão deliberativo do conselho e
composto por 20 (vinte) conselheiros. No entanto, não faz menção quanto à paridade de sua
composição. Já a lei de criação do CMS de Casimiro de Abreu prevê o Colegiado como o
órgão deliberativo do conselho. No entanto, também não faz menção quanto à paridade em
sua composição. A ausência destas normas em seus normativos indica um aspecto negativo na
estrutura destes conselhos, pois a ausência de paridade na composição do Plenário pode
41
comprometer o processo de deliberação, tendo em vista a falta da garantia plena que todos os
segmentos serão representados no Plenário. O que se sabe é que o CMS de CA possui 12
(doze) conselheiros de forma paritária, enquanto o CMS de RB possui, atualmente, 15
(quinze) conselheiros, sendo 06 (seis) representantes dos usuários, 03 (três) representantes do
Governo, 03 (três) representantes dos profissionais da saúde e 03 (três) representantes do
prestador de serviço, descumprindo o que estabelece sua lei de criação em relação ao número
de membros do conselho e o princípio da paridade, geralmente, encontrado nos conselhos de
saúde no Brasil.
Quanto à questão da alocação de recursos aos conselhos, apesar de haver previsão na
lei de criação do CMS de RB da constituição dos recursos para o adequado funcionamento do
conselho por meio de dotação orçamentária, doações e legados, a lei não especifica os
percentuais e como serão alocados os recursos, se constituindo em um aspecto negativo em
sua funcionalidade, tendo em vista as dificuldades de realizarem suas atividades que
impliquem na realização de despesas. Tal fato pode ser corroborado com posicionamento de
autores como CUNHA (2007) e ALMEIDA (2006; 2008) que consideram a existência de sede
própria, equipamentos para o funcionamento administrativo e estrutura interna bem definida
como condições favoráveis aos conselhos que estão mais bem estruturados e organizados
internamente, provocando grande impacto na dinâmica de funcionamento e de deliberação.
Em relação ao CMS de CA, foi verificado fato idêntico, porém com previsão em seu
Regimento Interno.
Outros aspectos importantes relativos à organização interna dos conselhos ora
analisados foram identificados em seus normativos de criação e de funcionamento, conforme
descritos nos quadros 1 e 2 a seguir:
Quadro 1 – Normas relativas ao funcionamento das reuniões
item Aspectos relevantes
CMS RB
CMS CA
da estrutura do
Previsão na
Previsão Previsão na
Previsão
conselho
Lei de criação no RI
Lei de criação no RI
1
Periodicidade das
sim
não
não
sim
reuniões
30 dias
30 dias
2
Forma de convocação sim
não
não
sim
das reuniões
presidente ou
presidente
maioria dos
ou metade
membros
dos
membros
3
Quórum para
sim
não
não
sim
realização das sessões maioria
maioria
simples dos
absoluta
42
membros
4
5
6
7
8
em 1ª
chamada e
1/3 em 2ª
chamada
não
Quórum de deliberação sim
nas sessões
maioria
absoluta
Quórum para
sim
realização da plenária 08 membros
não
sim
maioria simples
não
Quórum de deliberação sim
na plenária
maioria
absoluta
Direito à manifestação não
durante as reuniões
Direito ao voto
sim
não
sim
não
maioria
absoluta
sim
não
maioria simples
sim
não
sim
não
sim
sim
Fonte: Regimentos Internos e Leis de criação n.º 457 e n.º 263 dos conselhos analisados
Cabe ressaltar que a presença dos itens 1 a 8, mencionados no quadro acima, nos
normativos dos conselhos em análise, demonstra o estabelecimento solene de regras que
tratam do modus operandi das reuniões, contribuindo, por conseguinte, no fortalecimento do
processo de deliberativo destes conselhos.
Quadro2 – Normas relativas à composição dos membros no conselho
item Aspectos relevantes
CMS RB
CMS CA
da estrutura do
Previsão na
Previsão Previsão na
Previsão no
conselho
Lei de criação no RI
Lei de
RI
criação
1
Forma de eleição do
sim
não
não
sim
presidente
2
Fixação do mandato do não
não
não
sim
presidente
3
Fixação do mandato
Sim
não
sim
Sim
dos conselheiros
02 anos
02 anos
02 anos e 6
meses
4
Definição da pauta
não
não
não
sim
5
Aprovação da pauta
não
sim
não
sim
6
Composição paritária
sim
sim
sim
sim
7
Indicação dos membros sim
não
não
sim
por suas entidade
Fonte: Regimentos Internos e Leis de criação n.º 457 e n.º 263 dos conselhos analisados
Quanto aos itens 1 a 7 mencionados no quadro 2, é possível afirmar que a presença de
tais regras constitui aspecto estritamente positivo na definição da composição dos membros
dos conselhos (itens 1, 2, 3, 6 e 7) e na dinâmica de funcionamento destes conselhos (item 4 e
5). Se por um lado, a forma como é indicada os membros que irão compor os conselhos
43
constitui um fator preponderante na representação dos segmentos e na legitimidade das ações
que serão tomadas pelo conselho, por outro lado, a aprovação da pauta, que é da competência
do presidente do conselho em ambos os casos analisados, constitui-se em fator de menor
democratização. Não foi observada em normativos do CMS RB a presença de regras que
tratassem da definição da pauta, constituindo-se este aspecto de forma negativa na dinâmica
do processo deliberativo.
De contrapartida, a partir das respostas extraídas do questionário institucional aplicado
pela equipe de fiscalização da CGU, com o intuito de avaliar o cumprimento das formalidades
impostas pelos normativos federais para o recebimento de recursos federais, via fundo
Municipal de Saúde, observou-se que os municípios deixavam de cumprir os requisitos dos
itens 2 e 3 do quadro 3 apresentado a seguir:
Quadro 3 – Informações obtidas a partir da aplicação do questionário da fiscalização da
CGU
item
Requisitos para o recebimento
CMS RB
CMS CA
de recursos
1
Criação do conselho por lei
sim
sim
2
Garantia de dotação orçamentária não
não
3
Disponibilidade da prestação de sim
não
contas
4
Periodicidade das reuniões
sim
sim
5
Composição paritária
sim
sim
Fonte: Questionários aplicados pela Controladoria-Geral da União nos municípios fiscalizados
No entanto, percebeu-se a partir da leitura dos normativos de criação e de
funcionamento dos conselhos analisados que o Poder Executivo Municipal de ambos os
municípios foi estritamente formalista ao fazer constar na lei de criação do conselho ou no seu
Regimento Interno todos os itens constantes no quadro acima mencionado, tendo em vista que
foram comandos estabelecidos pela Resolução n.º 333/03.
3.3 – O processo deliberativo dos conselhos
Em contraponto à forma organizativa, foi avaliada, por meio do conteúdo das atas de
reuniões ordinárias e extraordinárias ocorridas durante o ano de 2008 e 2009, a dinâmica do
processo deliberativo com o objetivo de verificar a efetividade deliberativa dos conselhos em
análise.
44
Na avaliação da dinâmica do processo deliberativo foi levado em consideração como
ponto crucial o fato dos conselhos participarem da definição da agenda do gestor, debaterem
os assuntos inseridos na pauta, intervirem durante o debate e produzirem acordos públicos.
Nesse contexto foi considerada como processo de debate a presença de diferentes atores
opinando sobre o mesmo assunto, com a apresentação de contestação de idéias e a utilização
de argumentações na busca de seus interesses. É importante mencionar que houve dificuldade
de identificar na fala dos atores o conteúdo argumentativo durante a leitura das atas, tendo em
vista a falta de um detalhamento do debate, o que não permitiu uma maior abrangência de seu
conteúdo. De qualquer forma, buscou-se diferenciar a fala indagativa sem conteúdo
argumentativo da fala contestatória que indicasse elementos de argumentação.
Em relação ao CMS de CA, verificou-se que os atos de debater e de produzir acordos
predominaram no decorrer das reuniões, chegando ao ponto do conselho em decisão conjunta,
em determinada sessão, decidir que não seria realizada qualquer reunião até que ocorresse a
indicação e efetiva posse dos novos conselheiros de forma a respeitar a composição paritária
do conselho, o que foi acatado pela Secretaria Municipal de Saúde. Observou-se ainda que a
capacidade de vocalização dos participantes (quantidade de intervenção dos atores durante as
reuniões) concentrava-se em sua maior parte em 03 (três) conselheiros representantes dos
usuários, destacando-se maior incidência na pessoa do presidente do conselho, o que
correspondia a 50% dos conselheiros deste segmento no conselho, e nos 02 (dois)
representantes do governo, sobretudo, na figura do Secretario Municipal de Saúde. Tal fato
aponta para uma razoável mobilização dos representantes dos usuários no âmbito do conselho,
tendo em vista que suas razões (entenda-se exposições de idéias) apresentadas produziam em
algumas discussões o sobrestamento na deliberação do tema até o encontro de um acordo
comum.
Foram contabilizadas 172 falas durante as 21 reuniões do CMS de CA, ocorridas no
período analisado. O gráfico 1 a seguir apresenta a participação dos conselheiros a partir de
suas interrupções durante as reuniões:
Gráfico1: Quantitativo de intervenções nas reuniões
45
CMS/CA - PARTICIPAÇÃO NAS REUNIÕES
48%
82
13%
22
7%
12
Usuário
Governo
Profissional
Prestador
32%
56
Cabe ressaltar que a participação dos conselheiros por meio de suas falas reflete, em
tese, a oportunidade destes atores se expressarem e vocalizarem seus interesses, demandas e
pronunciamentos a respeito dos temas que são discutidos.
No intuito de mensurar o conteúdo das falas envidaram-se esforços na busca de
identificar nas indagações o mínimo da presença de contestações de idéias em conjunto com a
apresentação de elementos argumentativos. No entanto, o pouco detalhamento da transcrição
dos debates para as atas pode ter interferido na coleta dos dados. A tabela 1 a seguir apresenta
os dados obtidos:
TABELA 1 – CONTEÚDO DAS FALAS OCORRIDAS DURANTE AS REUNIÕES DO
CMS-CA
Falas
N.º absoluto
percentual %
Indagações com elementos
19
11
argumentativos
Indagações sem elementos
46
27
argumentativos
Solicitações de informação
34
20
Esclarecimentos
73
42
Total
172
100
Fonte: atas de reuniões do Conselho Municipal de Casimiro de Abreu
Por outro lado, os temas tratados reproduziam em sua maior incidência assuntos de
natureza fiscalizatória como a aprovação das prestações de contas e o contrato de gestão do
Hospital Municipal. A tabela 2 a seguir indica os temas mais deliberados durante as reuniões:
TABELA 2 – ASSUNTOS DELIBERADOS PELO CMS-CA
Temas
Contrato de gestão do
N.º Absoluto
17
Percentual %
27
46
Hospital Municipal
Prestação de contas
Organização do conselho
Ações de saúde
Total
25
10
13
65
38
15
20
100
Fonte: atas de reuniões do Conselho Municipal de Casimiro de Abreu
Quanto à questão da prestação de contas, foi perceptível que o tema “aprovação de
contas da Associação Cultural e Educacional Benízio Silva (ACEBS)”– Organização Social
que gerenciava os recursos financeiros destinados ao Hospital Público Municipal de Casimiro
de Abreu – foi o mais discutido em todas as reuniões ocorridas nos anos de 2008 e 2009.
Outro fato de grande relevância observado na atuação do CMS de CA, que caracterizou o
debate e o acordo público após consenso entre os conselheiros, foi o bloqueio de repasse de
recursos financeiros à ACEBS em virtude da falta de apresentação da prestação de contas ao
conselho. Por outro lado, ficou evidenciado, por meio do conteúdo da atas de reuniões, que
não há participação propositiva deste conselho em temas ligados à implantação e
implementação de ação de políticas públicas de saúde, como elaboração do Plano Municipal
de Saúde, tendo em vista apenas a aprovação pelo conselho do referido plano após sua
apresentação.
Durante a análise das atas de reuniões do CMS de RB, ocorridas em 2008 e 2009,
verificou-se a ausência de debates e, por conseguinte, a produção de acordo no decorrer das
reuniões. Observou-se, ainda, a baixa capacidade de vocalização (capacidade dos atores de
expressar seus interesses e demandas a respeito dos temas que são discutidos por meio das
falas) de membros do conselho que representam os usuários. A ocorrência das intervenções
nos debates é originária dos 03 (três) profissionais da saúde, que representam 20% do efetivo
do conselho. Dessa forma, ficou caracterizado que as reuniões são conduzidas por estes
conselheiros nos esclarecimentos das indagações que surgiam durante as reuniões. Além
disso, há elevado participação dos atores governamentais. Tal fato foi corroborado quando da
leitura de uma ata de reunião, onde há de forma explícita uma solicitação da Secretária
Municipal de Saúde aos conselheiros representantes dos usuários para que estes participem
das reuniões e dos debates relativos aos assuntos da pauta.
O gráfico 2, a seguir, apresenta a participação dos conselheiros a partir de suas
interrupções durante as 19 reuniões ocorridas no Conselho Municipal de Saúde de Rio
Bonito:
47
Gráfico 2: Quantitativo de intervenções nas reuniões
CMS/RB - PARTICIPAÇÃO NAS REUNIÕES
13%
15
24%
28
29%
33
Usuário
Governo
34%
39
Profissional
Prestador
Em relação ao conteúdo das falas dos conselheiros do Conselho Municipal de Saúde
de Rio Bonito, a tabela 3, a seguir, apresenta os dados obtidos:
TABELA 3 – CONTEÚDO DAS FALAS OCORRIDAS DURANTE AS REUNIÕES NO
CMS-RB
Falas
Indagações com elementos
argumentativos
Indagações sem elementos
argumentativos
Solicitações de informação
Esclarecimentos
Total
N.º absoluto
12
percentual %
11
22
19
21
60
115
18
52
100
Fonte: atas de reuniões do Conselho Municipal de Rio Bonito
Por meio de um Raio X das atas, observou-se que os temas tratados reproduziam em
sua maior incidência assuntos de natureza informativa, como a divulgação de eventos ligados
à área da saúde, e aprovação de contas da Secretaria Municipal de Saúde. A tabela 4 a seguir
indica os temas mais deliberados durante as reuniões:
TABELA 4 – ASSUNTOS DELIBERADOS PELO CMS-RB
Temas
Assuntos de natureza
informativa
Prestação de contas
Organização do conselho
Ações de saúde
Total
N.º Absoluto
8
Percentual %
24
13
6
7
34
38
18
20
100
Fonte: atas de reuniões do Conselho Municipal de Rio Bonito
48
Quanto ao item aprovação de contas da Secretaria Municipal de Saúde, foi verificado
que há dentro da estrutura do conselho uma Comissão de Análise de Contas com a finalidade
de fazer uma melhor análise dos aspectos da natureza das despesas e emitir um parecer
técnico sobre as contas da área da saúde, para que, posteriormente, seja colocada em votação
a prestação de contas pelos membros do conselho. No entanto, não há uma paridade na
composição da referida comissão, tendo em vista a ausência de representantes dos usuários, o
que, em tese, prejudicaria a representação dos usuários no âmbito do conselho no momento da
emissão do parecer técnico favorável às prestações de contas. De maneira geral, observou-se
que não há uma interatividade de discursos sobre o assunto prestação de contas, ou seja, não
há debates, nos quais diferentes atores opinam sobre o tema em pauta. Não obstante a efetiva
falta de participação dos representantes dos usuários no âmbito do conselho, foram verificadas
na dinâmica de funcionamento do CMS RB, por meio de questionamentos ocorridos em
reunião, a falta de divulgação das datas da realização das reuniões e a falta de apresentação
dos temas que serão discutidos, descumprindo, inclusive, o artigo 14 de sua lei de criação.
Cabe destacar que esse fato compromete a transparência dos atos do conselho e prejudica o
processo de discussão e deliberação dos assuntos que fazem parte da pauta de reunião, tendo
em vista que não possibilita aos conselheiros o conhecimento prévio dos temas apresentados.
Por último, fica evidenciado, também, que não há participação propositiva do CMS de RB em
temas ligados à implantação e implementação de ações de políticas públicas, como o Plano
Municipal de Regulação, Controle e Avaliação da SMS, o Plano Municipal para a
Compensação das Especificidades Regionais e o Núcleo de Apoio à Saúde da Família, tendo
em vista apenas a aprovação pelo conselho dos referidos projetos após as devidas
apresentações. Tal fato aponta para uma deficiência na participação da definição da agenda do
gestor. Não há indícios no conteúdo das atas de reuniões da participação, salvo os
profissionais da saúde, de representantes dos demais segmentos na elaboração dos
mencionados projetos, tendo em vista o número de solicitações de esclarecimentos realizados
durante as reuniões.
49
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho foi constituído de uma análise formal das regras de organização e
funcionamento, estabelecidas nos normativos do Conselho Municipal de Saúde de Casimiro
de Abreu – CMS de CA e do Conselho Municipal de Rio Bonito – CMS de RB, ambos
localizados no Estado do Rio de Janeiro, que traçam o desenho institucional e a forma de
deliberar de cada conselho.
Com esse intuito, foi feito um esforço de construir uma análise do potencial
deliberativo dos conselhos analisados, a partir das informações disponíveis nos normativos
que regem a operacionalidade destes conselhos e do conteúdo das atas de reuniões que
ocorreram em 2008 e 2009 e relacioná-las com sua forma de deliberar nas ações de saúde
local.
Foi possível constatar que apesar de ambos os municípios fazerem constar em seus
normativos regras que atendessem formalmente as exigências inscritas em normativos
federais como requisito para o recebimento de recursos federais, os gestores municipais, na
prática, deixavam de garantir a dotação orçamentária para o adequado funcionamento dos
conselhos e de disponibilizar periodicamente as prestações de contas, considerados requisitos
exigidos para a ocorrência das transferências dos recursos federais aos municípios.
De maneira geral, foi identificada em ambos os conselhos a presença de regras solenes
em seus normativos que tratam do modus operandi das reuniões e que, em tese, contribuiriam
para o fortalecimento de seu processo deliberativo. Estas regras foram descritas de forma
pormenorizada no item 3.2 deste trabalho, ressaltando os aspectos positivos e negativos de
cada uma delas na forma de influenciar o processo deliberativo dos conselhos. Entretanto,
contatou-se que mesmo havendo a previsão em normativos de regras que contribuíssem para o
fortalecimento do processo deliberativo, como a divulgação prévia da pauta das reuniões e das
datas de sua ocorrência previamente divulgadas em locais de acesso assegurado ao público,
no caso do CMS de RB, bem como a previsão da criação de Comissões Internas e Grupos de
Trabalho, observada em ambos os conselhos, na prática estes comandos não são cumpridos de
forma satisfatória pelos conselhos analisados. Tal fato pode estar associado à falta do
envolvimento do gestor junto aos conselhos, o que normalmente promove uma
desmobilização dos atores societários em virtude da falta de credibilidade nas ações do
governo. No entanto, não foi possível constatar precisamente as causas que levam à inércia
dos conselhos e à falta de cumprimento das normas que influenciam o seu potencial
50
deliberativo. O que se pode constatar é que, se de um lado, em Casimiro de Abreu há uma
presença marcada de conflitos ideológicos, que podem inclusive estar ligados às divergências
partidárias, entre o CMS e gestor municipal, de outro lado, no CMS de RB, há uma baixa
articulação de seus membros e um desrespeito às normas que balizam sua composição e a
paridade nestas instituições.
Dessa forma, pode-se concluir que o desenho institucional influenciará no potencial
deliberativo do conselho a partir do momento em que as regras que primam pelo
enriquecimento da qualidade do ato de deliberar, inseridas nos normativos de criação e
funcionamento dos conselhos, forem implementadas de fato na prática, produzindo, assim,
uma influência positiva na capacidade efetiva de deliberação.
Por outro lado, apesar da proximidade entre os conselhos no que tange ao desenho
institucional, foi verificado que na prática há diferenças significantes na sua forma de
deliberar. A ação do CMS de CA possui uma forte incidência no sentido do controle e da
fiscalização das ações do governo municipal, inclusive com a prática de denúncias aos órgãos
de controle, como Tribunais de Contas e CGU, e ao Ministério Público, com o propósito de
manter a qualidade do atendimento dos serviços prestados. Já o CMS de RB está voltado na
maioria das vezes para a aprovação de contas, de projetos elaborados pela SMS e para a
divulgação de eventos ligados à área da saúde.
Dessa forma, ainda sendo constatada a baixa participação propositiva destes conselhos
na implantação e na implementação de ações de saúde, foi possível afirmar que a capacidade
efetiva de deliberação do CMS de CA é notória e com maior intensidade nos assuntos ligados
ao controle e à fiscalização dos recursos públicos e dos serviços prestados, fazendo cumprir
de forma satisfatória o seu papel de accountability. Já o CMS de RB possui baixa capacidade
efetiva de deliberação, tendo em vista o baixo grau de contestações de idéias, a baixa
participação dos diferentes atores envolvidos no conselho e a pouca capacidade de produção
de acordos públicos durante a realização de suas reuniões.
Mesmo sabendo que “o desenho institucional oferece os parâmetros para a atuação dos
conselhos, apresentando os contornos básicos de sua identidade” e que “nas leis de criação e
regimento interno são definidas as regras para composição e dinâmica decisória”
(TATAGIBA e TEIXEIRA, 2007), a leitura das atas sugere que uma maior ou menor
intensidade do ato de deliberar, extrapola a questão da presença ou da ausência de regras que
traçam o desenho institucional destes conselhos.
O potencial de deliberação e os limites de espaço de cada conselho dependem da
ocorrência de outras variáveis que não foram objeto deste estudo, mas que exercem uma
51
correlação de forças na forma de atuação destes conselhos. Nesse sentido, é possível citar o
associativismo e a forma de envolvimento do gestor junto ao conselho, considerados como
“variáveis exógenas”, que podem interferir nos resultados da deliberação (CUNHA, 2007).
Embora não tenha sido foco deste trabalho, foi possível inferir, por meio das atas e das
entrevistas junto aos presidentes de cada conselho, que apesar de haver um baixo
envolvimento do gestor da Prefeitura Municipal de Casimiro de Abreu, administrada pelo
Partido Social Cristão, junto ao CMS de CA na implementação das políticas públicas de
saúde, foi possível verificar um bom nível de ativismo de parte dos conselheiros no âmbito
deste conselho. Esse ativismo decorria da mobilização e da articulação destes conselheiros
junto a órgãos públicos em prol da defesa do bem comum, o que pode ter sido o diferencial na
forma de deliberar quando comparado ao CMS de RB. Tal fato pode reforçar a idéia de que a
ocorrência simultânea de variáveis, cada uma com sua especificidade e intensidade de
influência, dentro de um espaço público, como são os conselhos, produza uma correlação de
forças que irão determinar a forma de atuação destes conselhos. Por outro lado, foi verificado
também que há uma relação mais estável entre o CMS de RB e a Prefeitura Municipal de Rio
Bonito, administrada pelo Partido dos Democratas – DEM. Não foi possível aferir nos
questionários e no conteúdo das atas se há uma relação entre a questão partidária e o
envolvimento do gestor junto ao conselho. No entanto, acredita-se que o baixo envolvimento
dos conselheiros, aliado a uma gestão municipal liderada por um partido que, geralmente, não
tem apresentado um projeto político participativo nas cidades brasileiras, possa ter
influenciado no seu potencial deliberativo.
Há diversos apontamentos na literatura a respeito da forma da atuação dos conselhos.
Autores como Coelho (2004) revelam que o espaço político reservado aos conselhos ainda é
bastante incipiente, tendo em vista os poucos recursos políticos que possuem para vocalizar
suas posições, os tornando dessa forma sem voz no processo político de definição das
políticas de saúde. Já outros autores ressaltam o potencial dos conselhos de ir para além das
funções de viabilizar a expressão de demandas e a consulta à sociedade, para uma efetiva
partilha de poder entre Estado e sociedade, bem como na indução do Estado à ação (GOHN,
2001; TATAGIBA, 2002; SANTOS, 2003 apud RIBEIRO, 2009). Já na concepção de Cunha
(2004), os conselhos podem ser considerados bons frutos do processo de redemocratização
ocorrido no Brasil, pois possibilita a ocorrência de uma nova relação estabelecida entre
Estado e sociedade em bases diferenciadas das tradicionalmente estabelecidas em um país
marcado pelo clientelismo e assistencialismo.
52
De todo modo, ainda é muito cedo para se firmar um posicionamento a respeito da
forma de atuação dos conselhos de saúde na implementação, na gestão e na fiscalização das
políticas públicas no Brasil, tendo em vista que os mais 20 anos que marcaram a criação e a
implementação dos conselhos de gestão tornam-se um período relativamente pequeno
face à tradição profundamente elitista e autoritária que sempre marcou a relação do
Estado com a sociedade no Brasil.
Todavia, há um sentimento de que a aposta nos conselhos possa contribuir
positivamente para que sejam criados e ampliados espaços que favoreçam a mobilização
social e a integração de outros instrumentos de controle da sociedade sobre a administração
pública.
O que já sabemos hoje é que os normativos federais tornaram imperativa a existência
destes conselhos como condição básica para as transferências de recursos federais aos
municípios. No entanto, é preciso se levar em conta todo o processo construído de lutas pelos
movimentos sociais que acabaram traduzindo seus anseios em direitos sociais contemplados
pelas legislações em vigor que tratam os conselhos como instâncias institucionalizadas com o
propósito de se buscar constantemente a consolidação da democracia em nosso país.
Assim, não devemos nos colocar em uma posição meramente literal ao rigor da lei
para podermos responder a condição em que se encontram hoje os Conselhos Municipais de
Saúde: uma forma de controle social ou fruto da obrigatoriedade de sua existência?
De qualquer forma, mesmo sabendo que esses espaços apresentam limites e careçam,
em muitos casos, de reconhecimento e autonomia, o surgimento dessas instituições não pode
ser avaliado como a grande conquista da democracia brasileira, mas sim como um passo
importante dado em direção ao aprimoramento democrático.
53
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