Centro de Convenções Ulysses Guimarães
Brasília/DF – 4, 5 e 6 de junho de 2012
COOPERAÇÃO BRASIL-VENEZUELA:
CAMINHOS INSTITUCIONAIS
Corival Alves do Carmo
Painel 13/050
Experiências de cooperação internacional
COOPERAÇÃO BRASIL-VENEZUELA: CAMINHOS INSTITUCIONAIS
Corival Alves do Carmo
RESUMO
O objetivo do artigo é apresentar duas características da cooperação entre o Brasil e
a Venezuela a partir dos aspectos institucionais. Em primeiro lugar, procurar-se-á
fazer uma apresentação do marco institucional do governo venezuelano e das
adaptações, muitas vezes apresentadas pelos analistas como distorções, para
acelerar a solução dos problemas econômicos e sociais através da transferência de
responsabilidades para a empresa estatal petrolífera, PDVSA. A partir daí, buscarse-á demonstrar como a organização interinstitucional do governo brasileiro pode
contribuir para o desenvolvimento institucional do Estado venezuelano,
especialmente em relação ao esforço de coordenação de vários ministérios e
diferentes níveis de governo para a implementação de políticas públicas. O segundo
aspecto a ser abordado será a cooperação entre os governos dos estados de
Bolívar na Venezuela e Roraima no Brasil, que firmam acordos entre si e dão
seguimento aos projetos mesmo reconhecendo que os acordos firmados não têm
valor jurídico perante o direito internacional.
2
1 INTRODUÇÃO
Desde o final do governo FHC, as relações entre o Brasil e a Venezuela
se aprofundaram significativamente. A ajuda brasileira à Venezuela durante a crise
gerada pelo paro petrolero (dezembro/2002 a fevereiro/2003) serviu de base para
uma construção de uma sólida aliança entre os dois países ao longo dos governos
Lula e Chávez.
O resultado mais notável dessa cooperação foi o crescimento dos fluxos
de comércio, particularmente das exportações brasileiras para a Venezuela. Além
disso, iniciou-se a integração dos estados do Norte do Brasil com a América do Sul,
e com o ingresso da Venezuela no Mercosul abriu-se a oportunidade de que a
região Norte do Brasil se aproprie de frutos do processo de integração regional.
Especialmente favorecidos foram a Zona Franca de Manaus e o estado do Pará com
a exportação de bovinos. Mas também Roraima, que já havia se beneficiado da
integração elétrica entre o Brasil e Venezuela ainda no governo FHC, beneficiou-se
da interconexão de banda larga com a Venezuela.
Paralelamente a
estes processos,
houve
uma
intensificação
da
cooperação entre os dois países com vistas a transferir a experiência brasileira em
políticas públicas para o país vizinho. Para tanto, alguns organismos do governo
brasileiro se instalaram em Caracas a partir do segundo mandato do presidente
Lula, a Embrapa, a Caixa Econômica Federal e o Ipea. Além do papel de transferir
tecnologia, a Embrapa deveria servir e ponto de apoio para as políticas de aumento
da produção agrícola venezuelana, inclusive, com a produção com vistas à
exportação, como o caso da soja. À Caixa caberia transferir a experiência brasileira
em programas habitacionais e de intervenções em locais de baixa renda para
recuperar a economia local. O Ipea serviria de apoio à formulação de políticas para o
desenvolvimento para a Faixa Petrolífera do Orinoco, usar o petróleo para promover
a diversificação da estrutura produtiva do país.
O objetivo do artigo é apresentar duas características da cooperação
entre o Brasil e a Venezuela a partir dos aspectos institucionais. Em primeiro lugar,
procurar-se-á fazer uma apresentação do marco institucional do governo
venezuelano e das adaptações, muitas vezes apresentadas pelos analistas como
distorções, para acelerar a solução dos problemas econômicos e sociais através da
transferência de responsabilidades para a empresa estatal petrolífera, PDVSA.
3
A partir daí, buscar-se-á demonstrar como a organização interinstitucional do
governo brasileiro pode contribuir para o desenvolvimento institucional do Estado
venezuelano, especialmente em relação ao esforço de coordenação de vários
ministérios e diferentes níveis de governo para a implementação de políticas
públicas. O segundo aspecto a ser abordado será a cooperação entre os governos
dos estados de Bolívar na Venezuela e Roraima no Brasil, que firmam acordos entre
si e dão seguimento aos projetos mesmo reconhecendo que os acordos firmados
não têm valor jurídico perante o direito internacional.
2 O ESTADO VENEZUELANO E A COOPERAÇÃO BRASIL-VENEZUELA
A Venezuela desde a primeira eleição do presidente Hugo Chávez vive
um processo de transformação social, que tem sido acelerado nos últimos anos na
medida em que se consolidam os objetivos de construção de um novo socialismo
que responda aos problemas históricos do país. Diante desta realidade em
permanente mutação, uma revolução em processo, obviamente que as instituições
vigentes são tensionadas e novas instituições são criadas para atender às novas
demandas. Entretanto, dado o ritmo das transformações sociais e econômicas, as
instituições, novas ou velhas, são incapazes de responder de forma eficiente e
adequada a todas as exigências colocadas pelos planos de desenvolvimento da
Nação. O próprio presidente Hugo Chávez reconhece que o Estado, e portanto, as
instituições que o compõem, ainda está por ser construído,
Es una gran verdad innegable la que anda por las calles y en la voz de
nuestros compatriotas: ¡Aquí ahora sí hay Gobierno! Pero ello no basta si queremos
tener República: el tiempo es propicio para que todos los poderes, liberados del
lastre de su división -como consecuencia de una nefasta herencia que debemos
superar más temprano que tarde- trabajen coordinadamente como lo exige el
constitucionalismo popular que toma forma en Venezuela y en Nuestra América.
Debe llegar el día en que la voz del pueblo pueda decir con plena certeza: ¡Ahora sí
tenemos Estado!1
1
http://www.chavez.org.ve/chavez/lineas-chavez/lineas-chavez-mercorsur-al-alba/
4
Desde 1999, vários passos foram dados rumo à estruturação de uma
nova economia capaz de “sembrar el petroleo” e promover uma diversificação da
estrutura produtiva, e de uma nova sociedade na Venezuela com menor grau de
desigualdade e com protagonismo popular nos processos políticos, sociais e
econômicos. Cada passo rumo a estas conquistas significa a criação de novas
instituições, mudanças nas instituições já existentes, alteração nos padrões de
relacionamento dos diferentes órgãos do governo. Por isso, é possível dizer que há
um governo e um projeto de Nação para a Venezuela, mas ainda está em
construção o Estado capaz de dar conta das demandas colocadas pela revolução
bolivariana liderada pelo presidente Hugo Chávez.
A
importância
das
questões
institucionais
para
viabilizar
o
desenvolvimento econômico e a diversificação da estrutura produtiva de um país
não deve ser menosprezada. Suzigan e Furtado (2010, p.11) apontam que “o
processo de mudança institucional constitui um desafio muito mais difícil de ser
enfrentado do que o catching up em tecnologias físicas”. E acrescentam,
“Tecnologias sociais já estabelecidas e as instituições que as sustentam tendem a
resistir a mudanças, mesmo que não estejam cumprindo o papel que delas se
espera”. No momento em que a Venezuela se engaja em um processo de
transformação econômica, política, e social, é imperativo reconhecer que as antigas
instituições ainda não foram transmutadas em agentes da nova etapa de
desenvolvimento do país. Ao contrário, tendem a resistir à mudança pela tendência
à inércia que vigora na burocracia estatal.
Portanto, muitas das novas ações governamentais buscaram se
concretizar por caminhos alternativos, e várias foram bem-sucedidas apesar da
improvisação institucional. Entretanto, o risco que se corre é não construir um
aparato institucional que consolide e formalize as mudanças impedindo que ocorram
regressões no futuro com a mudança nos atores políticos.
5
Dentre as mudanças introduzidas pelo governo Hugo Chávez na
Venezuela, algumas das mais significativas ocorrem no âmbito da PDVSA. As
modificações nas normas do setor petroleiro e na atuação da PDVSA começaram
logo no início do governo Chávez, mas se acentuaram após o “Paro Petrolero”
(dezembro/2002-fevrreiro/2003). O “Paro Petrolero” mostrou o quanto era real a
ideia da PDVSA como um Estado paralelo, e sua desconexão das políticas
governamentais. O tamanho da PDVSA em relação ao Estado venezuelano aliado
às práticas administrativas e gerenciais e às políticas neoliberais tornaram a
PDVSA, um ente político com uma agenda própria e com grande resistência
interna a se submeter às políticas definidas pelo Estado, pelo governo federal, que
é o seu controlador.
Neste quadro, ao visar modificar a estrutura econômica e social da
Venezuela, torna-se evidente que era urgente modificar a forma de atuação da
PDVSA e colocá-la a serviço do desenvolvimento da nação, e consequentemente,
da revolução bolivariana. Para tanto o governo do presidente Hugo Chávez
interrompe e redireciona a internacionalização da PDVSA que até a IV República
ocorria para aumentar a autonomia da empresa em relação ao Estado venezuelano.
Amplia o leque de atividades não petroleiras a serem desenvolvidas pela PDVSA
almejando uma expansão de novos setores econômicos que efetivem a “siembra del
petroleo” e uma ampliação da ação social da PDVSA.
Segundo declaração do Ministro do Poder Popular para Energia e
Petróleo, Rafael Ramírez (2008, p.51)2, o Estado só conseguiu tomar conhecimentos
dos convênios, dos contratos operativos, dos documentos da PDVSA em 2004 após
a crise do “Paro Petrolero” e vários dos documentos não foram conseguidos através
da PDVSA, mas via pressão sobre as empresas estrangeiras. De acordo com o
ministro Rafael Ramírez, este período inicial, 1999-2004, foi o período de luta para
abrir a caixa preta que era a PDVSA, neste período, em suas palavras,
“Denunciamos de manera reiterada la caja negra que era PDVSA, una caja
gigantesca que estaba de espaldas a la nación, a lós mecanismos de control de los
distintos poderes y al interés de la nación.” E “Una vez derrotado el sabotaje en la
industria petrolera, restablecidos los niveles operativos y todas las condiciones para
2
http://www.minci.gob.ve/libros-folletos/6/455582/?desc=la_pdvsa_nacionalistaweb.pdf
6
seguir en el desarrollo de nuestra política petrolera, en las operaciones, en las
actividades normales de exploración, producción, procesamiento, refinación y
exportación, entonces el Estado venezolano tuvo la posibilidad de comenzar a
trabajar Pdvsa, la nueva Pdvsa” (RAMÍREZ, 2008, p.52)3.
A
constituição
da
nova
PDVSA
culmina
com
o
processo
de
nacionalização da indústria petroleira na Faixa do Orinoco e a constituição das
empresas mistas. Neste percurso de construção da nova PDVSA pôs-se fim aos
convênios operativos que tornaram os contratos e as concessões um assunto
apenas da PDVSA e das prestadoras de serviço. Definiu-se que as controvérsias
entre o Estado venezuelano e a indústria petroleira não devem ser resolvidas por
arbitragem internacional ou em tribunais no exterior, mas pela própria justiça
venezuelana. Introduziu-se modificações no regime fiscal ao qual estava submetida
a indústria petroleira com o aumento das taxas pagas pelo setor ao Estado. Esta
mudança fiscal teve impacto especialmente na Faixa do Orinoco, pois para estimular
a exploração do petróleo extra-pesado os governos anteriores haviam feito várias
concessões às empresas estrangeiras. Também se abandonou a estratégia de tratar
o petróleo da Faixa do Orinoco como betume, e retomou o fortalecimento dos laços
da Venezuela com a OPEP, e atuou com a OPEP para elevar o preço do petróleo no
mercado mundial.
Para contribuir com o desenvolvimento da Nação é preciso que a PDVSA
se insira nos Planos Nacionais de Desenvolvimento. No período do Plano de
Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001 -2007, a PDVSA estava ainda
iniciando o seu processo de adequação aos objetivos sociais e econômicos
postulados pelo governo bolivariano, e, portanto, é compreensível que não tenha
havido uma integração entre os objetivos estratégicos do Estado e a atuação
da PDVSA.
Agora com a definição dentro do Projeto Nacional Plano Simon Bolívar –
“Lineas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 20072013”, seria fundamental que a atuação da PDVSA caminhe pari passu com a
estratégia nacional de desenvolvimento. As diretrizes que orientam o Plano de
Desenvolvimento 2007-2013 são: 1. construção de uma nova ética socialista;
3
http://www.minci.gob.ve/libros-folletos/6/455582/?desc=la_pdvsa_nacionalistaweb.pdf
7
2. buscar um aumento da igualdade social que permita a “suprema felicidade social”,
expressão de Simón Bolívar; 3. consolidação de uma democracia protagônica e
revolucionária; 4. construção de um modelo produtivo socialista; construção de uma
nova geopolítica nacional através de um desenvolvimento territorial desconcentrado;
5. afirmação da Venezuela como uma potência energética mundial e usar os
recursos petrolíferos para promover a integração regional e mundial; 6. Atuar para a
construção de um mundo multipolar, de uma nova geopolítica internacional.
Para atender às novas demandas do governo bolivariano, a PDVSA está
diversificando suas atividades não petroleiras e ao mesmo tempo define novos
planos de expansão petroleira e gasífera, o Proyecto Orinoco Magna Reserva,
Proyecto Delta do Caribe Oriental para área gasífera do Golfo de Pária no Estado
Sucre. Como projeto não petroleiro para a Faixa del Orinoco, a PDVSA desenvolve o
Proyecto Socialista del Orinoco (PSO). Os três projetos se inserem dentro do Plan
Siembra Petrolera, que projeta a visão da PDVSA sobre o desenvolvimento integral
do país4.
Identifica-se a criação de subsidiárias da PDVSA com diferentes
finalidades após o governo ter conseguido reafirmar seu controle sobre a empresa e
impor diretrizes para a atuação da empresa:
a) As
atividades não
petroleiras
ocorrem
através
das seguintes
subsidiárias: PDVSA Agrícola (2007); PDVAL (2008, no momento não
é subsidiária da PDVSA, mas opera com ela); PDVSA Industrial (2007);
PDVSA Desarrollos Urbanos (2008); Grupo Lácteo los Andes (2008);
b) Atividades de apoio ao negócio petroleiro: PDVSA Serviços (2007);
PDVSA Ingeniería y Construcción (2008); PDVSA Naval (2008)
c) Atividade petroleira com finalidade social: PDVSA Gas Comunal (2007)
d) Atividade petroleira visando a cooperação internacional: PDVSA
América (2006), a partir da qual se desenvolve outro conjunto de
projetos, sendo o principal o projeto da Petrocaribe.
4
http://www.pdvsa.com/index.php?tpl=interface.sp/design/readmenu.tpl.html&newsid_obj_id=522&ne
wsid_temas=32
8
Além da criação de subsidiárias, a PDVSA atuou para o desenvolvimento
social através do apoio a Programas Sociais e Planos de Inversões Sociais e às
Missões (Ribas, Alimentación, Barrio Adentro, Milagro, Sucre, Vivienda, Robinson,
etc.). Em 2006, a junta diretiva da PDVSA aprovou que 10% do montante investido
em obras e projetos petroleiros de todas as suas filiais sejam destinados ao
desenvolvimento social visando a “siembra del petróleo”. Neste caso, investimento
em desenvolvimento social pode significar tanto o gasto em educação, em saúde
quanto o gasto na construção de estradas, da infraestrutura econômica e apoio à
economia social. A PDVSA também destina recursos para o FONDEN (Fondo de
Desarrollo Social), Fondo para el Desarrollo Económico y Social del País
(FONDESPA), entre outros.
Falando sobre a política industrial, Suzigan e Furtado (2010, p. 12)
afirmam:
A questão política desdobra-se em duas: em primeiro lugar, e acima de
tudo, a adoção de uma política industrial como estratégia de
desenvolvimento deve ser objeto de decisão política. Em segundo lugar, a
estratégia deve ser comandada por uma liderança política incontestável.
Rodrik (2004, p.19-20) sugere que seja um ministro de Estado, o vicepresidente ou mesmo o próprio presidente da República. Isto colocaria a
política industrial no vértice da política econômica, asseguraria a articulação
das instituições executoras e possibilitaria melhor coordenação das ações.
É exatamente o caso em questão na Venezuela, projetos centrais para o
desenvolvimento nacional não podem ficar restritos ao interior de uma empresa,
ainda que seja uma empresa grande e forte como a PDVSA, é preciso levar os
planos de desenvolvimento para o centro do Estado. E neste sentido, a viabilidade
dos projetos não petroleiros seria maior se eles fossem alocados institucionalmente
no âmbito da Vice-presidência de Desenvolvimento Territorial. É neste aspecto que
a cooperação entre o Brasil e a Venezuela pode colaborar com o desenvolvimento
do país vizinho, apontar caminhos institucionais que foram utilizados no Brasil e que
podem ser adaptadas para a realidade venezuelana.
Ademais de outras relações estabelecidas com outros organismos
governamentais do país, Embrapa, Caixa e Ipea possuem um acordo com a PDVSA.
A existência dos acordos com a PDVSA reflete não apenas a importância da
empresa que controla o setor mais importante da economia nacional, mas
particularmente o fato da PDVSA ter se tornado o principal instrumento das políticas
públicas estatais venezuelanas.
9
A transferência de responsabilidades para PDVSA decorre de três
elementos: primeiro, o aumento de recursos disponíveis para a empresa em função
da elevação do preço internacional do petróleo desde que Chávez assumiu;
segundo, a diretriz do governo de fortalecer o impacto das atividades da empresa
sobre a sociedade, fazer com que a maioria da sociedade se beneficie dos lucros
auferidos pela empresa; terceiro, a maior capilaridade da PDVSA em todo território
nacional e melhor organização e eficiência para uma ação social que produza
resultados rápidos.
Então, ao lado da política de saúde levada a cabo pelo Ministério da
Saúde, há as ações patrocinadas pela PDVSA, o mesmo para a área educacional e
em relação às políticas sociais de um modo geral. Por exemplo, através da PDVSA,
o governo implementou o programa PDVAL de alimentos vendidos a preços muito
baixo para a população. A PDVSA também assumiu o controle de empresas
produtoras de leite para garantir o abastecimento por preços acessíveis à população
de baixa renda. Foi criada uma subsidiária, PDVSA Agrícola, para apoiar o aumento
da produção agrícola nacional. Enquanto o Ministério de Agricultura e Terras segue
uma política voltada para os pequenos produtores rurais, a PDVSA Agrícola aposta
na produção em larga escala. Então tem-se dois organismos estatais atuando com
diretrizes distintas.
A
articulação
entre
diferentes
organismos
governamentais
e
especialmente entre a PDVSA e o Estado venezuelano não é uma tradição do país.
Antes de Chávez, a PDVSA era considerada uma caixa-preta e mantinha isolada
mesmo do ministério responsável pelo controle da atividade petroleira. Ao contrário,
as diretrizes do ministério e do Estado eram abertamente ignoradas, por exemplo,
na questão da atuação no âmbito da OPEP para sustentar o preço internacional do
petróleo e mesmo a internacionalização da empresa foi uma forma de transferir
menos recursos para o Estado venezuelano.
Outro exemplo recente durante o governo Hugo Chávez foi a criação da
PDVSA Naval, subsidiária da PDVSA para o desenvolvimento da indústria naval do
país para substituir a frota de navios arrendada pela empresa por navios próprios
produzidos na Venezuela. É um objetivo estratégico e, por isso, a PDVSA Naval está
construindo um grande estaleiro em Araya no estado de Sucre com financiamento
10
do BNDES e obras realizadas pela Andrade Gutierrez. Entretanto, o projeto de
indústria naval não se articula com uma estratégia de desenvolvimento do Estado ou
com as políticas desenvolvidas pelo Ministério de Indústria, ou de Comércio ou ainda
de Ciência e Tecnologia.
Nesse sentido, um importante aspecto da cooperação Brasil-Venezuela é
transferir a experiência de operação de políticas públicas através de ações
coordenadas por diferentes ministérios, estatais e outros organismos ligados ao
governo. Dentro desse aspecto, a apresentação das políticas setoriais do Plano de
Desenvolvimento Produtivo do governo Lula no qual se definia as metas gerais e os
instrumentos a serem geridos pelas diferentes entidades governamentais foi muito
bem recebido pelos venezuelanos tanto na PDVSA quanto nos ministérios. Todos
reconhecem a importância dessa coordenação. E no caso particular do Ipea, ele
colocou em contato diferentes entidades do governo venezuelano que pouco
conversavam sobre as políticas que desenvolviam. O modelo de gestão e
monitoramento do PAC também agrega novas possibilidades que podem ser
aproveitadas na gestão das políticas públicas venezuelanas.
As figuras abaixo ilustram o modelo de gestão e monitoramento do PAC e
da Política de Desenvolvimento Produtivo durante o governo Lula:
Fonte: http://www.governoeletronico.gov.br/anexos/monitoramento-do-programa-de-aceleracao-docrescimento-pac
11
Indústria Naval:instrumentos existentes
Desafios
Apoiar consolidação
empresarial e
modernização da
estrutura industrial
Fortalecer a
Cadeia Produtiva
Instrumentos
FMM:
implantação, expansão,
modernização e
aquisição de equipamentos
Petrobras/Transpetro:
programa de
modernização
e expansão da frota
BNDES:
FINEM
FINAME
MCT:
centro de
excelência em
P,D&I em CN
M. Transportes:
Investimentos
em hidrovias
Petrobras:
Programa de modernização
da frota de apoio
marítimo
INMETRO
ABNT:
normalização
e certificação
Lei de Inovação
e Lei do Bem
Ampliar investimento
em P,D&I e
qualificação profissional
BNDES:
FINEM
FINAME
SEBRAE:
capacitação
de fornecedores
BNDES:
linhas de
inovação
Senai:
treinamento
INPI:
capacitação em
propriedade
intelectual
MDIC/ABDI/BNDES:
Câmara de
Desenvolvimento
da Indústria Naval
ANTAQ:
regulação da
marinha mercante
MME/Prominp:
Programa de Modernização
da Indústria Nacional de
Petróleo e Gás Natural
FINEP:
subvenção econômica
e financiamento
para P,D&I
INPI:
gestão da
propriedade
intelectual
SEAP:
Profrota
Pesqueira
FMM:
formação de
recursos
humanos
MDIC
ABDI:
GTP APL
Petrobras
Transpetro:
programa de
modernização e
expansão da frota
M.
Transportes:
Programa Nacional
de Logística e
Transportes
FINEP
CT-Aqua:
fundo setorial
MME/Prominp:
Programa de Modernização
da Indústria Nacional de
Petróleo e Gás Natural
INMETRO:
TIB
151
3 COOPERAÇÃO BOLÍVAR-RORAIMA
O
Roraima
tem
sido
fortemente
beneficiada
pelo
processo
de
aproximação Brasil-Venezuela, e a partir disto, inovou inaugurando um padrão de
relações diretas para cooperação com o estado de Bolívar na Venezuela.
Um dos principais marcos das relações Brasil-Venezuela para Roraima foi
o acordo firmado em 1998, nos governos Rafael Caldera e Fernando Henrique
Cardoso, para a construção de uma linha de transmissão entre Guri e Boa Vista, que
foi inaugurada em 2001 nos governos Hugo Chávez e Fernando Henrique Cardoso.
A integração da infraestrutura elétrica resolveu um importante problema do estado
Roraima, cuja solução no curto prazo era inviável para o Brasil sem este acordo com
a Venezuela.
12
Outro ganho obtido por Roraima pela aproximação entre os dois países
foi a interconexão através de cabos de fibra ótica, realizada já sob o governo Lula, e
que se estende até Manaus. Para Roraima significou não apenas acesso mais
rápido à informação disponível na internet como fortalecimento da infraestrutura
necessária para receber investimentos de empresas de maior porte.
Para Santos,
em termos de infraestrutura econômica, a faixa de fronteira Roraima-Bolívar
dispõe de oferta de energia elétrica com potencial para atender todas as
suas comunidades; rodovias pavimentadas que garantem fluxo seguro e
regular de cargas e passageiros, apesar de algumas restrições físicas na
parte brasileira e de um sistema de comunicações que supre com razoável
5
eficiência toda a faixa de fronteira em foco .
As iniciativas na região de fronteira e entre os estados de Roraima e
Bolívar ocorrem num contexto no qual, no governo Lula, as relações entre os dois
países foram elevadas a um novo patamar com o aumento das exportações
brasileiras, com a crescente presença de empresas brasileiras na Venezuela
especialmente na construção civil, com o aumento dos acordos de cooperação
bilateral, com a realização dos encontros presidenciais bilaterais trimestrais, e o
ingresso da Venezuela no Mercosul.
A intensificação das relações entre Brasil e Venezuela, e a estruturação
de uma ação estratégica para articular a integração dos dois países e uma atuação
mais coordenada na América do Sul, e mais importante ainda, o ingresso (ainda em
tramitação) da Venezuela no Mercosul, tornam a região fronteiriça Brasil-Venezuela
um tema premente na agenda bilateral e de integração sul-americana.
No Comunicado Conjunto sobre a Aliança Estratégica entre Brasil e
Venezuela de 2005, os presidentes afirmam que “A Amazônia é uma região de
extraordinária riqueza, compartilhada por países da América do Sul que têm o dever
de desenvolvê-la economicamente, de forma soberana e sustentável, em estreita
cooperação nos âmbitos bilateral e regional, incluindo a organização do Tratado de
Cooperação Amazônica (OTCA)” 6 . Mas não se avança em nenhuma agenda
concreta para a Amazônia brasileira e venezuelana. Entretanto, no caso da fronteira
5
http://www.ufrr.br/coordenadoria-de-imprensa/artigos/em-que-medida-a-integracao-no-contextoamazonico-e-uma-opcao-realmente-necessaria-e-factivel
6
http://www.itamaraty.gov.br/o-ministerio/conheca-o-ministerio/america-do-sul/departamento-daamerica-do-sul-ii-das-ii/venezuela/comunicados-conjuntos-820846550497/comunicado-conjuntoalianca-estrategica-brasil-venezuela-e-declaracao-dos-governos-do-brasil-e-da-venezuelaimplementacao-da-alianca-estrategica
13
Roraima-Bolívar, o programa de iniciativas visando implementar a aliança
estratégica, menciona a elevação da aduana de Santa Elena de Uairén da categoria
de secundária para principal pela Venezuela para incentivar o comércio binacional.
Apesar dessa medida já ter sido adotada, persistem os problemas na aduana
venezuelana na fronteira entre Pacaraima e Santa Elena de Uairén, pois a liberação
de cargas continua dependendo das autoridades em Caracas o que provoca
grandes atrasos na entrega das mercadorias. A corrupção também é um problema
presente e que motiva a geração de atrasos na liberação dos caminhões.
Desde o Comunicado Conjunto sobre a Aliança Estratégica em 2005, os
projetos bilaterais já se adensaram e a região de fronteira é um foco permanente de
atenção nos Comunicados Conjuntos dos encontros presidenciais trimestrais,
mencionando especialmente a instalação de agência Caixa Econômica Federal em
Pacaraima e do Banco da Venezuela em Santa Elena do Uairén dentro de uma
estratégia não apenas para fortalecer os vínculos comerciais e econômicos na
região de fronteira, mas especialmente atender a demanda da população por acesso
facilitado ao sistema bancário e também incrementar a cooperação Brasil-Venezuela
no processo de bancarização. A questão da bancarização é um elemento importante
da cooperação bilateral e fronteiriça, porque na Venezuela ainda há muitas
restrições para a população de baixa renda ter acesso ao sistema bancário, não
apenas pelas exigências feitas de renda como de cartas de recomendação de outros
clientes. Nesse sentido, a bancarização seria um passo para políticas de ação social
como as implementadas no Brasil através da facilitação do crédito, disponibilização
de recursos dos programas sociais através da rede bancária para as pessoas
necessitadas etc.
Os avanços conseguidos através da cooperação entre a Caixa e o
Banco da Venezuela reforçam a necessidade de se estruturar políticas específicas
para a região uma vez que a integração produtiva, comercial, de infraestrutura,
cultural não ocorrerá ignorando a região de fronteira. Sem adensar as relações
econômicas, comerciais na fronteira que possam sustentar e propagar a integração
entre o Norte do Brasil e o Sul da Venezuela corre-se o risco da integração BrasilVenezuela ficar reduzida à aliança política e ao comércio exterior já estruturado
entre os dois ao longo do governo Lula, sendo que a sustentação desse fluxo
comercial está sujeito às mudanças no clima de negócios do comércio
internacional e à política interna venezuelana.
14
Deve-se destacar ainda que ao fortalecer a integração no marco
fronteiriço, Pacaraima-Santa Elena do Uairén também se visa uma integração mais
profunda e estruturada entre Roraima e o Estado Bolívar. Em termos de política de
desenvolvimento, esta articulação pode se dar através da convergência da política
voltada para os Arranjos Produtivos Locais no Brasil e os Distritos Motores de
Desenvolvimento na Venezuela. Identificar os setores econômicos que poderiam se
desenvolver dos dois lados da fronteira e formar uma cadeia produtiva integrada
seria o estudo básico do qual se partiria para definição de políticas de
desenvolvimento regional comuns. No caso venezuelano, a Vice-Presidência de
Desenvolvimento Territorial está realizando os estudos para decretar a criação do
Distrito Motor de Desenvolvimento (DMD) Santa Elena de Uirén –Ikabarú. Dentro da
política
venezuelana,
as
atividades
econômicas
na
região
deverão
ser
impulsionadas através dos conselhos comunais através do fortalecimento da
economia popular (CORAGIO, 2004), mas ainda não há uma definição dos setores
econômicos específicos a serem desenvolvidos, inclusive porque haverá a criação
de 32 DMD, e este não é prioridade. No caso de Roraima, tem-se os seguintes APLs
implantados fruticultura, pecuária de corte e leite, apicultura, piscicultura, madeira e
móveis, grãos, e mandiocultura
7
. Mas aparentemente apenas o plano de
desenvolvimento do APL de madeira e móveis foi desenvolvido8.
As relações sistemáticas estabelecidas entre o governo de Roraima e o
governo do Estado Bolívar ressaltam a existência de uma demanda por políticas de
integração voltadas especificamente para a região de fronteiras. A importância das
relações paradiplomáticas estabelecidas entre o estado de Roraima e o Estado
Bolívar é ressaltada inclusive em alguns dos Comunicados Conjuntos resultantes
dos encontros presidenciais. Em 27 de junho de 2008, os presidentes fazem
referência ao VII encontro dos governadores dos dois estados com “com o objetivo
de estreitar os laços de cooperação existentes e impulsionar a integração entre
ambos Estados”9.
7
http://pab.mdic.gov.br/arquivos/dwnl_1198691981.pdf
http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=2&menu=3102&refr=3101
http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/dwnl_1248265984.pdf
9
http://www.itamaraty.gov.br/o-ministerio/conheca-o-ministerio/america-do-sul/departamento-daamerica-do-sul-ii-das-ii/venezuela/comunicados-conjuntos-820846550497/visita-do-presidente-luizinacio-lula-da-silva-a-364512985719
8
15
Note-se que hoje a agenda de integração entre Brasil e Venezuela via
articulação entre Roraima e o estado Bolívar transcende a questão partidária. A
iniciativa encontra apoio no governo do Estado, do PSDB, no senador Romero Jucá,
do PMDB, e em deputados de diferentes partidos. O governador de Roraima José
Anchieta (PSDB) ressalta este aspecto, escrevendo sobre o tema no jornal Folha de
Boa Vista de 04 de maio de 2010,
O documento firmado pelos governos dos dois estados trata ainda da
necessidade de celebração de acordo para regular o movimento de turistas
(corredor turístico Amazonas-Caribe), da regionalização de voos comerciais entre
Boa Vista e Puerto Ordaz, com escala em Santa Elena de Uairén, e da aplicação do
sistema de pagamento em moeda local, a exemplo da relação que existe hoje entre
Brasil e Argentina”10.
E ainda acrescenta,
O incremento das relações com a Venezuela não é assunto para os
governos do momento. Trata-se de uma agenda positiva, entre os dois países, que
deve perdurar, independentemente de quem venha governar as unidades
federativas e os respectivos países, como bem acentuou o presidente Chávez, em
entrevista à Rede TV (TV Boa Vista), na noite do último domingo 11.
E conclui o artigo afirmando,
Brasil e Venezuela estão lado a lado, fisicamente, não existe
conveniência qualquer de que fiquem separados. Se a geografia nos uniu, não será
a burocracia a nos separar. Acima de tudo, os interesses dos nossos povos.
Na mesma linha de defesa da integração entre Roraima e Venezuela, o
senador Romero Jucá (PMDB-RR), líder do governo no Senado, defende o
estreitamento dos laços econômicos entre a região Norte do Brasil e a Venezuela
afirmando,
Se aliarmos o potencial de produção de alimentos de Roraima, a
capacidade de industrialização da Zona Franca de Manaus, com o fornecimento de
calcário, fertilizantes e outros insumos agrícolas existentes na Venezuela,
poderemos produzir e comprar, num círculo virtuoso de economia positiva 12.
10
http://www.portal.rr.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=1772&Itemid=165
http://www.portal.rr.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=1772&Itemid=165
11
12
http://www.pmdb-rr.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=30:a-hora-e-avez-de-roraima&catid=6:artigos&Itemid=23
16
Mas também aponta um problema identificado não apenas na agenda
política dos dois países, mas também pelos cidadãos da fronteira que transitam
pela região.
Entre Santa Elena de Uairen e Puerto La Cruz, existem hoje 11 alcabalas
fazendo revistas e paradas desnecessárias aos turistas, uma atrás da outra,
gerando um processo de desmotivação e de bloqueio de demanda no setor do
turismo, exatamente uma área que precisa ser fortalecida em Roraima e na
Venezuela13.
Além de demandar uma facilitação no trânsito de pessoas com
mercadorias tornando a fiscalização mais eficiente e menos burocrática, o senador
propõe ainda a formação de um polo turístico integrando a Venezuela e o Norte do
Brasil14. O turismo no Parque Nacional Canaima, na Venezuela, já é significativo,
mas os pacotes das agências de turismo não incluem o lado brasileiro da fronteira. A
questão é integrar o estado de Roraima nesse fluxo através da infraestrutura
turística necessária e com programas de estímulos específicos. De fato, o setor de
turismo, no curto prazo, é provavelmente o setor no qual se mostra mais viável a
criação de um arranjo produtivo binacional. Inclusive, o Comunicado Conjunto do
encontro presidencial de 06 de junho de 2011 entre os presidentes Dilma Rousseff e
Hugo Chávez menciona um plano de desenvolvimento integrado entre o Norte do
Brasil e a Venezuela. E saindo da agenda política binacional para a realidade
concreta dos cidadãos, a realidade que pode ser modificada por um conjunto de
ações integradas de desenvolvimento é a região de fronteira, entendida num sentido
mais amplo, o eixo Santa Elena de Uairén-Boa Vista.
13
http://www.pmdb-rr.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=30:a-hora-e-a-vez-deroraima&catid=6:artigos&Itemid=23
14
“Com o turismo, nossas perspectivas se multiplicam. Imaginem as riquezas que temos nessa região
toda, partindo da Venezuela, desde a Ilha Margarita, o Salto Angel, Monte Roraima, Gran Sabana,
Tepequém, nossos igarapés e cachoeiras, Rio Branco, Manaus e a floresta amazônica. Pela Guiana,
todo o Caribe, a partir de Georgetown. Temos uma biodiversidade rara, fauna e flora exclusivas e
pouco exploradas, além das reservas indígenas e inúmeros lugares paradisíacos e preservados a
serem visitados.” Disponível em:
http://www.pmdb-rr.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=31:a-hora-e-a-vez-deroraima-parte-2&catid=6:artigos&Itemid=23
17
No âmbito estadual também ocorrem reuniões periódicas entre os
governadores dos dois estados, Roraima e Bolívar, seja para marcar um
posicionamento político de aproximação entre as partes (e eventualmente pressionar
os governos nacionais em questões comuns), seja para firmar acordos de
cooperação entre os dois governos estudais. Evidentemente, estes acordos não
possuem valor jurídico perante o direito internacional, os dois governos estaduais
têm conhecimento disso, entretanto, entendem que isso não é relevante, o
importante é a disposição das partes em cumprir o acordado, portanto, nada além da
velha crença no pacta sunt servanta. E evidentemente os acordos firmados não
contrariam
nem
a
legislação
interna
dos
dois
países
nem
geram
um
comprometimento para os Estados Nacionais. E para não gerar maiores problemas
com os governos centrais nomeiam os acordos celebrados em geral como
memorandos de entendimento. Dentro os acordos firmados há: Memorandum de
Entendimento de Cooperação Técnica e Transferência Tecnológica na Área Agrícola
(outubro/2007), Memorandum de Entendimento de Cooperação Técnica e
Transferência Tecnológica na Área de Saúde (outubro/2007), Memorandum de
Entendimento de Cooperação Técnica e Transferência Tecnológica na Área de
Segurança Pública (outubro/2007), Termo de Cooperação Científica e Tecnológica
em Matéria de Educação (maio/2006), sob o qual foi firmado o Convênio Marco de
Cooperação Interinstitucional entre a Universidade Estadual de Roraima e a
Universidad Nacional Experimental de Guayana.
O Termo de Cooperação Científica e Tecnológica em Matéria de
Educação estabelece a reserva de 20 vagas para os venezuelanos nos cursos da
Universidade Estadual de Roraima, especialmente, turismo, comércio exterior e
computação. Também cria um programa de professor visitante com 5 vagas para
venezuelanos no Brasil e vice-versa, um programa de doutorado binacional em
gestão ambiental e desenvolvimento sustentável. E reserva cinco vagas para
estudantes venezuelanos no Programa de Doutorado em Desenvolvimento
Sustentável e Relações Internacionais mantido pela FLACSO, UnB, UFRR e o
governo do estado de Roraima.
18
O
Memorandum
de
Entendimento
de
Cooperação
Técnica
e
Transferência Tecnológica na Área de Segurança Pública visa o treinamento e
capacitação do pessoal da área. E indica como cursos demandados pelo estado de
Bolívar: promotor de polícia comunitária, técnicas de investigação criminosa,
multiplicador de polícia comunitária, gerenciamento de crise, direitos humanos,
defesa pessoal, negociação, inteligência policial, táticas especiais. Enquanto, o
estado de Roraima aponta o interesse nos cursos: sala situacional e gestão de risco,
atendimento de emergências com materiais perigosos, busca e resgate em selva,
evacuações aero médicas em aviões pressurizados e não pressurizados, suporte de
vida pré-hospitalar em pacientes traumatizados.
O
Memorandum
de
Entendimento
de
Cooperação
Técnica
e
Transferência Tecnológica na Área de Saúde além do intercâmbio de experiências
na prevenção, controle e erradicação de doenças endêmicas e epidemiológicas,
prevê campanhas bilíngues realizadas de maneira conjunta para promover a saúde
e prevenir as doenças endêmicas, e ainda o desenho e implementação de “um
sistema de referência e contrarreferência único em ambos os idiomas, que contenha
os dados dos pacientes atendidos por ambos estados”.
Um alvo específico da cooperação na área de saúde é a comunidade
indígena da área de fronteira que pode transitar pelos dois países.
Nesse ponto reside a maior polêmica em relação ao processo de
integração fronteiriça. Ambos os lados da fronteira são ocupados por comunidades
indígenas. Do lado do Brasil, temos os ianomâmis, os Macuxis, os Wapichanas e os
Ingaricós. Na fronteira venezuelana, temos os Ianomâmis e os Pemóns. Essas
comunidades interagem nessa faixa de fronteira há séculos, independentemente das
normas dos respectivos estados e apesar dos choques que tiveram com as frentes
de expansão: militares e funcionários públicos civis (Forte São Joaquim), criadores
de gado (Fazendas Reais e criatórios particulares), garimpeiros (diamante e ouro no
rio Quinô, cassiterita e ouro no Santa Rosa e Surucucus), pequenos agricultores e
ultimamente os arrozeiros15.
15
http://www.ufrr.br/coordenadoria-de-imprensa/artigos/em-que-medida-a-integracao-no-contextoamazonico-e-uma-opcao-realmente-necessaria-e-factivel
19
A questão indígena, portanto, deve ser considerada em qualquer
programa de cooperação e desenvolvimento, inclusive pelas diferenças nas
legislações dos dois países. No caso da Venezuela, há uma política definida de
ocupação do território e presença militar para aumentar o controle do Estado na
região, e aos indígenas não estão reservadas apenas as atividades econômicas
tradicionais das comunidades, podem produzir para o mercado e inclusive explorar o
negócio do turismo, por exemplo, pousadas no interior do Parque Nacional Canaima.
No caso brasileiro, a presença militar e de outras instituições, exceto a Funai, é mais
difícil por causa da legislação brasileira sobre as reservas indígenas.
4 À GUISA DE CONCLUSÃO
O artigo mostrou as características institucionais do Estado venezuelano
e algumas dificuldades enfrentadas no processo de transformação social que se
tenta acelerar através da utilização da estatal petroleira, PDVSA. A busca de
resultados rápidos na área social justifica e legitima esta utilização, entretanto, este
processo gera gargalos institucionais que pode comprometer o processo de
reconstrução do Estado venezuelano. E neste aspecto, a cooperação BrasilVenezuela pode agregar elementos significativos, especialmente, a experiência
brasileira de coordenação dos diferentes organismos do governo federal e
coordenação intergovernamental das diferentes instâncias de governo.
Dentro desse marco de cooperação aprofundamos na análise do caso
Roraima-Bolívar, mostrando como o estado de Roraima foi beneficiado pela
cooperação entre os governos nacionais dos dois países. E ao mesmo tempo
procurou estabelecer relações diretas com o estado de Bolívar para cooperar
em políticas públicas e ações na fronteira tanto na área de educação quanto
de segurança.
20
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AUTORIA
Corival Alves do Carmo – Universidade Federal de Sergipe
Endereço eletrônico: [email protected]