Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
 A lei 8.429/92 é chamada de lei do colarinho branco ou
lei de improbidade administrativa.
 Decorre da violação ao princípio da MORALIDADE
ADMINISTRATIVA;
A IMPROBIDADE DECORRE DE ATO DESONESTO,
IMORAL E ILEGAL.
Improbidade seria a legalidade em sentido amplo (moral,
probo, honesto, correto, justo etc.)
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PREVISÃO CONSTITUCIONAL
 Artigo 37, § 4º da CF - Os atos de improbidade
administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade
dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
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1. QUAL A NATUREZA JURÍDICA DOS ATOS DE
IMPROBIDADE?
Natureza sui generis – SÃO ILÍCITOS DE NATUREZA
CÍVEL EM SENTIDO AMPLO, COM REPERCUSSÕES
POLÍTICAS, ADMINISTRATIVAS E CIVIS.
CUIDADO: o STF tem entendimento pacificado que NÃO HÁ
FORO PRIVILEGIADO PARA IMPROBIDADE (Artigo 84, §2º
do CPP foi declarado inconstitucional)
VIDE: ADI 2797; Recl 6034 MC-AgR.
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2. SUJEITO ATIVO DA IMPROBIDADE
 É a pessoa que pratica o ato ímprobo, que a lei trata
como agente público, podendo fazê-lo, com ou sem a
cooperação de outrem.
 1º) Agente público (art. 1º)
AGENTE PÚBLICO: forma ampla (inclusive, sem qualquer
remuneração):
 DELEGADOS
 HONORÍFICOS
 MILITARES
 POLÍTICOS
 ADMINISTRATIVOS
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Art. 2º Reputa-se agente público, para os efeitos desta Lei,
todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou
sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou
vínculo, mandato, carga, emprego ou função há entidades
mencionadas no artigo anterior.
MAS CUIDADO: 2007 (RECLAMAÇÃO 2168-DF) O STF
DECIDIU QUE AGENTE POLÍTICO SUBMETIDO A LEI
1079/50 NÃO PRATICA ATO DE IMPROBIDADE!! VIDE
ARTIGO 102, I, c da CF. A eles é aplicável a lei de crimes
de responsabilidade (Lei 1079/50).
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Lei 1079/50
Crimes contra a probidade na administração (art. 9º)
Autoridades submetidas:
 Presidente da República, Ministros de Estado, Ministros do
Supremo Tribunal Federal, o Procurador Geral da
República (art. 2º)
 Governadores e Secretários (art. 74)
• Sujeitos a foro especial para perda de mandato – art. 52 I e
II da CF
CF
Art. 102, I, c: nas infrações penais comuns e nos crimes de
responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes
da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ...
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... ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros dos
Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os
chefes de missão diplomática de caráter permanente;
PREFEITOS
Decreto-lei 201-67 – crimes de responsabilidade;
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STF - 28-10-2011.
“Os atos de improbidade administrativa são tipificados como crime de responsabilidade
na Lei 1.079/1950, delito de caráter político-administrativo. Distinção entre os regimes de
responsabilização político-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o
regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos. A
Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade políticoadministrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei
8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I,c, (disciplinado pela Lei 1.079/1950). Se a
competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse
abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de
responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102,
I, c, da CF. (...) Os Ministros de Estado, por estarem regidos por normas especiais de
responsabilidade (CF, art. 102, I, c; Lei 1.079/1950), não se submetem ao modelo de
competência previsto no regime comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei
8.429/1992). (...)
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(...) Ação de improbidade administrativa. Ministro de Estado que teve decretada a
suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 8 anos e a perda da função pública por
sentença do Juízo da 14ª Vara da Justiça Federal – Seção Judiciária do Distrito Federal.
Incompetência dos juízos de primeira instância para processar e julgar ação civil de
improbidade administrativa ajuizada contra agente político que possui prerrogativa de
foro perante o STF, por crime de responsabilidade, conforme o art. 102, I, c, da
Constituição. Reclamação julgada procedente.” (Rcl 2.138, Rel. p/ o ac. Min. Gilmar
Mendes, julgamento em 13-6-2007, Plenário, DJE de 18-4-2008.) No mesmo sentido: RE
579.799-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 2-12-2008, Segunda Turma, DJE de 1912-2008. Vide: Rcl 4.119-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 6-10-2011,
Plenário, DJE de 28-10-2011.
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STJ - 13/04/2012
Condição de agente político não livra ex-prefeito de ação de improbidade
A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça manteve entendimento, já pacificado no
STJ, de que os agentes políticos estão submetidos à Lei de Improbidade Administrativa
(Lei 8.429/92), ao julgar o agravo regimental interposto pelo ex-prefeito Mário Bulgarelli,
de Marília (SP).
O Ministério Público de São Paulo propôs ação civil pública contra Bulgarelli, sob o
argumento de que ele nomeou e manteve servidores em cargos em comissão prestando
serviços em outros órgãos. Assim, para o MP, a conduta de Bulgarelli violou princípios
constitucionais da administração pública – o princípio da moralidade e o da legalidade.
O ex-prefeito sustentou, em sua defesa, a inaplicabilidade da Lei 8.429 e a
imprestabilidade do inquérito civil, por se tratar de prova nula, e também a ilegitimidade
do MP para a propositura da ação. Entretanto, a juíza recebeu a petição inicial e
determinou o processamento da ação civil pública.
No STJ, a defesa de Bulgarelli reforça os seus argumentos no sentido da inaplicabilidade
da Lei 8.429, por entender que a Lei de Improbidade não pode ser usada contra agentes
políticos.
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Para o relator do caso, ministro Benedito Gonçalves, a ação civil pública está baseada em
prova colhida em inquérito civil. À luz da jurisprudência pacífica do STJ, disse o ministro,
“o inquérito civil, como peça informativa, tem por fim embasar a propositura da ação, que
independe da prévia instauração do procedimento administrativo. Eventual irregularidade
praticada na fase pré-processual não é capaz de inquinar de nulidade a ação civil pública,
assim como ocorre na esfera penal, se observadas as garantias do devido processo legal,
da ampla defesa e do contraditório”.
O ministro lembrou ainda posicionamento da Corte Especial do STJ, no sentido de que,
“excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo presidente da República,
cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal, não há norma
constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de
responsabilidade, de qualquer das sanções, por ato de improbidade, previstas no artigo
37. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional
que impusesse imunidade dessa natureza”.
A decisão da Turma se deu por maioria. O ministro Napoleão Nunes Maia Filho divergiu
do entendimento do relator.
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2º) Terceiro (art. 3º)
 Participação é mais ampla;
 Três núcleos verbais, induzir, concorrer para a prática do
ato de improbidade ou dele se beneficiar de qualquer
forma, direta ou indireta.
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber,
àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou
concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se
beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
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OBSERVAÇÃO:
Como regra, exige-se o elemento SUBJETIVO (DOLO OU
CULPA), para caracterização dos atos de improbidade.
Não existe, assim, responsabilidade objetiva.
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3. SUJEITO PASSIVO DA IMPROBIDADE
Art. 1º:
 pessoa jurídica de direito público interno (União,
Estado, Município, Autarquia)
 pessoa jurídica de direito privado (empresa pública,
sociedade de economia mista, empresa com envolvimento
de capitais públicos*).
*empresas que estão sob controle direto ou indireto do
Poder Público, explicando Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Pois, de outro modo, não teria sentido o Estado contribuir
com parcela tão significativa para a formação do patrimônio
da entidade e deixar seu controle em mãos do particular, em
um ato de liberdade inadmissível quando se trata de dinheiro
público.
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Neste último caso, a natureza jurídica da entidade não é tão
relevante pra fins de proteção da lei como o fato de ela
administrar parcela de patrimônio público. (2004, p. 706).
Portanto, sujeito passivo da improbidade administrativa:
qualquer entidade pública ou particular, que tenha
PARTICIPAÇÃO DE DINHEIRO PÚBLICO EM SEU
PATRIMÔNIO OU RECEITA ANUAL.
São elas:
- Pessoa Jurídica de Direito Privado:
1º) que a criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio
ou da receita anual.
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2º) que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal
ou creditício, de órgão público bem como daquelas para
cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com menos de cinquenta por cento do
patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes
casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito
sobre a contribuição dos cofres públicos.
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4. MODALIDADES DE IMPROBIDADE
4.1. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
 art. 9º: caracteriza o enriquecimento ilícito pela
obtenção da VANTAGEM PATRIMONIAL INDEVIDA em
razão do vínculo entre agente e administração pública.
Essa norma consagra o AUMENTO PATRIMONIAL
INJUSTIFICADO, em que há desproporção entre as
rendas e rendimentos auferidos pelo agente público e
sua respectiva capacidade de adquirir bens.
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De acordo com o artigo 9º, caracteriza improbidade
administrativa:
 auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida
em razão do exercício de cargo, mandato, função,
emprego ou atividade nas entidades mencionadas
nesta Lei.
Modalidade DOLOSA
4.2. PREJUÍZO AO ERÁRIO PÚBLICO
Esta modalidade de ato administrativo ímprobo é tratada no
art. 10 e seus quinze incisos. O caput busca coibir o ato de
improbidade que resulta prejudicial ao erário, sendo a
voluntas legis, EVITAR E COIBIR QUALQUER TIPO DE
LESÃO AO TESOURO PÚBLICO.
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Caracterizado pela perda patrimonial, quando a
administração tem seu erário lesado, seja através de
desvio, apropriação, malbaratamento, dilapidação, entre
outros.
PROTEÇÃO DO ERÁRIO: FACE FINANCEIRA DO ESTADO
conjunto de órgãos administrativos encarregados da
movimentação econômica – TESOURO NACIONAL.
De acordo com o artigo 10, caracteriza improbidade
administrativa:
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que
enseje
perda
patrimonial,
desvio,
apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1º desta lei, caracterizam
improbidade.
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Modalidade DOLOSA e CULPOSA
4.3.
ATENTAM
CONTRA
OS
PRINCÍPIOS
DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Art. 11: descreve as modalidades objetivas de
improbidade nos seus sete incisos.
Salvo para as modalidades objetivamente descritas no caput
do art. 11 da lei de improbidade, é necessário à conjugação
de alguns elementos para efetivamente configurar o ato
de improbidade administrativa:
a) Ação ou omissão dolosa do agente público;
b) A conduta viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, lealdade às instituições.
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c) A demonstração de efetiva ocorrência de perigo de
dano ao patrimônio público na ação ou omissão dolosa
do agente público.
d) Que diante do potencial ofensivo da conduta, das
sanções previstas no art. 12, inciso III, não atente contra
o “principio constitucional da proporcionalidade”.
Estes dois últimos requisitos serão observados apenas
quando conceituamos o art. 11, no que tratam da
caracterização do ato de improbidade administrativa por
infringência dos preceitos administrativos.
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De acordo com o artigo 11, qualquer ação ou omissão que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade, e lealdade às instituições, caracteriza ato de
improbidade administrativa.
Modalidade DOLOSA
PORTANTO:
Para o STJ:
 As três condutas de improbidade: admitem dolo;
 Ato que cause prejuízo ao erário: admite a culpa.
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5. DAS PENALIDADES
São as sanções aplicáveis de forma categórica. Estão
enumeradas no § 4º da Constituição de 1998, quais sejam,
 suspensão dos direitos políticos
 perda da função pública
 indisponibilidade jurídica dos bens
 ressarcimento ao erário.
As sanções INDEPENDEM de:
 efetiva OCORRÊNCIA DE DANO ao patrimônio
público, salvo quanto à pena de ressarcimento
 APROVAÇÃO OU REJEIÇÃO DAS CONTAS pelo órgão
de controle interno ou Tribunal de Contas.
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Perda da função pública e a suspensão dos direitos
políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da
sentença condenatória.
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A autoridade judicial ou administrativa competente poderá
determinar o AFASTAMENTO do agente público do
exercício do cargo, emprego ou função, SEM PREJUÍZO DA
REMUNERAÇÃO, quando a medida se fizer necessária à
instrução processual.
O art. 12: definiu as penas correspondentes àqueles que
praticarem os atos delimitados nos artigos 9º, 10 e 11.
O ato ímprobo pode corresponder:
 aos ilícitos criminais, definidos pelo código penal
 as infrações administrativas, naturalmente fixados nos
estatutos dos servidores públicos
 ilícito civil.
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Em casos como esses, o correto é a instauração de processos
nas três instâncias, tanto administrativa, civil e criminal.
DAS PENAS (art.12): Na fixação das penas previstas nesta lei
o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim
como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
LEI Nº. 8.429/92
Sanção
Administrativa (art.12)
Sanção Civil
(art. 12)
- Perda da função
pública;
Proibição
de
contratar com o
Poder Público ou
receber
benefícios
ou incentivos fiscais
ou creditícios, direta
ou
indiretamente,
ainda
que
por
intermédio
de
pessoa jurídica da
qual
seja
sócio
majoritário,
pelo
prazo de 10 anos.
- Multa civil de
até 3 vezes o
valor
do
acréscimo
patrimonial;
- Perda dos
bens
ou
valores
acrescidos
ilicitamente ao
patrimônio;
Ressarcimento
integral
do
dano, quando
houver.
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ART.9º:
Atos
que
dão
ensejo
ao
ENRIQUECIMENTO
ILÍCITO
(Auferir qualquer tipo
de
vantagem
patrimonial indevida
em
razão
do
exercício de cargo,
mandato,
função,
emprego
ou
atividades
mencionadas no art.
1º).
Sanção
Política
Amanda Almozara
(art. 12)
- Suspensão
dos direitos
políticos de 8
a 10 anos.
LEI Nº. 8.429/92
Direito
Sanção
Sanção Civil
Sanção
Administrativa
(art.12)
(art. 12) Almozara
Política
Administrativo
– Professora
Amanda
(art. 12)
ART.10:
Atos que geram
PREJUÍZO
AO
ERÁRIO
(Qualquer ação ou
omissão, dolosa ou
culposa, que enseje
perda
patrimonial,
desvio, apropriação,
malbaratamento ou
dilapidação dos bens
ou
haveres
das
entidades referidas
no art. 1º)
- Perda da função
pública;
Proibição
de
contratar com o
Poder Público ou
receber
benefícios
ou incentivos fiscais
ou creditícios, direta
ou
indiretamente,
ainda
que
por
intermédio
de
pessoa jurídica da
qual
seja
sócio
majoritário,
pelo
prazo de 5 anos.
- Multa civil de
até 2 vezes o
valor do dano;
- Perda dos
bens ou valores
acrescidos
ilicitamente ao
patrimônio, se
concorrer esta
situação;
-Ressarcimento
integral
do
dano.
-Suspensão
dos direitos
políticos de
5 a 8 anos.
LEI Nº. 8.429/92
Sanção
Administrativa (art.12)
Sanção Civil
(art. 12)
- Perda da função
pública;
Proibição
de
contratar com o
Poder Público ou
receber
benefícios
ou incentivos fiscais
ou creditícios, direta
ou
indiretamente,
ainda
que
por
intermédio
de
pessoa jurídica da
qual
seja
sócio
majoritário,
pelo
prazo de 3 anos.
- Multa civil de até
100 vezes o valor
da
remuneração
percebida
pelo
Agente;
- Perda dos bens
ou
valores
acrescidos
ilicitamente
ao
patrimônio,
se
concorrer
esta
situação;
- Ressarcimento
integral do dano,
se houver.
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ART. 11:
Atos que atentam
CONTRA
OS
PRINCÍPIOS DA
ADM. PÚBLICA
(Qualquer ação ou
omissão que viole
os deveres de
honestidade,
imparcialidade,
legalidade
e
lealdade
às
instituições).
Sanção
Amanda AlmozaraPolítica
(art. 12)
-Suspensão
dos direitos
políticos de
3 a 5 anos.
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OBSERVAÇÃO:
Para fins de aplicação das sanções de improbidade, a
fixação das penalidades devem respeitar ao máximo o
PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE, ou seja:
a) a lesividade e a reprovabilidade da conduta do agente
improbo;
b) o elemento volitivo - se o ilícito foi praticado por dolo ou
culpa;
c) a consecução do interesse público;
d) a finalidade da norma sancionadora.
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Art. 12. Parágrafo único. Na fixação das penas previstas
nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado,
assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
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6. DOS PROCEDIMENTOS
podem ser de duas ordens:
 Procedimento Administrativo
 Procedimento Judicial.
QUALE É A FORMA – NOME DA AÇÃO?
TEM-SE ENTENDIDO QUE A FORMA É AÇÃO CIVIL
PÚBLICA (LEI 7347/85) (Di Pietro, p. 827)
AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –
ADMISSÍVEL
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 O Ministério Público, se não intervir no processo como
parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob
pena de nulidade.
 A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo
para todas as ações posteriormente intentadas que
possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto
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 A ação será instruída com documentos ou justificação
que contenham indícios suficientes da existência do
ato de improbidade ou com razões fundamentadas da
impossibilidade de apresentação de qualquer dessas
provas, observada a legislação vigente, inclusive as
disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de
Processo Civil (ato de má-fé no processo –
responsabilidade por dano)
 Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuála e ordenará a notificação do requerido, para oferecer
manifestação por escrito, que poderá ser instruída com
documentos e justificações, dentro do prazo de quinze
dias.
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 Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias,
em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se
convencido da inexistência do ato de improbidade, da
improcedência da ação ou da inadequação da via eleita.
 Recebida a petição inicial, será o réu citado para
apresentar contestação.
 Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de
instrumento.
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7. DA PRESCRIÇÃO (art. 23)
- As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas
nesta lei podem ser propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato,
de cargo em comissão ou de função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica
para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do
serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo
ou emprego.
As ações civis de ressarcimento
imprescritíveis (art. 37, §5° CF/88).
ao
erário
são
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VIDE JURISPRUDÊNCIAS:

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
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
RE 579799
RECL 6034
RESP 1183719/SP
RESP 765121/AC
ADI 2797
RESP 626204
MS (STF) 26.210
RESP 1153079/BA
RESP 839936/PR
RESP 806.301/PR
RESP 1177290/MT
RESP 1174721/SP