ANÁLISE BENEFÍCIO-CUSTO PARA
POLÍTICAS DE DEFESA
FITOSSANITÁRIA
Sílvia Helena G. de Miranda
CEPEA/ESALQ-USP
Contato: [email protected]
Workshop “Ameaças Fitossanitárias para o Brasil”
Embrapa Estudos e Capacitação – Brasília
26 a 30 de março/2012
Roteiro de apresentação
1. Introdução: Importância econômica da Defesa
Agropecuária
2. Impactos de eventos sanitários
3. Aplicação da ABC para análise de impactos de políticas
4. Estudos de caso
5. Comentários finais e perspectivas de novos
desenvolvimentos
1 - INTRODUÇÃO:
IMPORTÂNCIA ECONÔMICA
DA DEFESA AGROPECUÁRIA
Defesa sanitária e questões econômicas
1 – Restrição orçamentária
2 – Dificuldade de articulação, sensibilização e ações
conjuntas público-privadas em Defesa Agropecuária
3 – Impacto sobre comércio internacional
- Exportação x Importação
4 – Ações preventivas x ações curativas
• Entrada de pragas, disseminação de pragas
Representação dos Gastos Sanitários Autorizados e dos
Gastos Sanitários Executados em R$ mil (5,2% dos gastos
autorizados do MAPA em 2008)
Fonte: Miranda e Ximenes (2009). Calculado com base nos dados de Tesouro Nacional. Disponível em:
<https://consulta.tesouro.fazenda.gov.br/cofin/dotacao_vs_desp_param.asp>. Jan/2009
Pragas introduzidas no Brasil selecionadas. Fonte: Miranda
e Ximenes (2009)
8
RISCOS PARA O BRASIL
17
7
19
Número de espécies A1 para o
Brasil presentes na América do
Sul (dados parciais). Extraído
de Sugayama (2009)
4
4
12
23
13
1
18
17
2
Espécies A1
Contexto internacional
• Falta de um modelo econômico para avaliar impactos, inclusive
sociais e ambientais, para atender aos requisitos da ISPM 11
(IPPC), nas Análises de Risco de Pragas
• Exportações - Restrições que o Brasil sofre devido a pragas exógenas – ex: mosca
da fruta;
• Importações - caso do trigo com os EUA
• O comércio de produtos é umas das principais vias de introdução de
espécies exógenas. Lawley (2008): é a principal via nos EUA
• Entre 1984 e 2001: APHIS interceptou 42 mil pragas acionáveis (McCullough et al.
2006)
• Bigsby (citado por Calvin e Krissoff, 1998): Há incerteza no nível de
pragas associado ao comércio. Portanto, há base para preocupações
legítimas ou para argumentos convenientes para impedir transações
comerciais.
• Quando há baixa probabilidade mas alto impacto potencial – conservadorismo no
controle sanitário
• Lawley (2008) – fiscalizações nas fronteiras são usadas para proteger produtores
nos EUA, independentemente do dano esperado
2 - IMPACTOS DE EVENTOS
SANITÁRIOS
Tipos de impactos
• Impactos econômicos:
- Redução da produtividade e produção e aumento no custo de
produção
- Redução nas exportações
- Efeitos sobre preços domésticos ou internacionais
- Sacrifício de animais – redução de plantel ou erradicação de
plantas
- Impactos sociais
- Choques sobre mercado de empregos (pode haver grande
impacto regional)
- Expulsão de culturas de regiões e desarticulação de suas
estruturas produtivas
- Expulsão de pequenos agricultores
- Impactos ambientais
- Intensificação no uso de defensivos
- biodiversidade
Experiência de análises de outros países
• Segundo o Ministério do Meio Ambiente (MMA, 2008),
estudos realizados nos Estados Unidos, Reino Unido,
Austrália, África do Sul, Índia e Brasil: prejuízos
econômicos anuais causados pelas pragas introduzidas
giram em torno de US$ 250 bilhões.
3 - APLICAÇÃO DA ABC PARA
ANÁLISE DE IMPACTOS DE
POLÍTICAS
Aplicações em defesa agropecuária
• Inúmeros objetivos podem ser atendidos:
• Ajustar um modelo de ABC aplicável à avaliação das
políticas de defesa sanitária para controle, prevenção e
erradicação de pragas exóticas
• Aplicar o modelo ABC em análise ex-ante, preventiva, para
analisar potencial impacto de novas pragas
• Aplicar modelo ABC para avaliar o retorno de instrumentos
de política de defesa ou de política agrícola – ex: do
seguro agrícola
Metodologia
• Análise Benefício-Custo (ABC)
• Consiste no levantamento dos benefícios e custos (tangíveis e
intangíveis) relacionados à atividade ou projeto ou ação
analisada.
• Elementos importantes:
- Características da praga
- Escopo geográfico analisado;
- Hospedeiros primários, secundários;
- Segmentos da cadeia, produtos e mercados afetados;
- Impactos analisados;
- Existência de dados e informações e modelos das
pragas para outros países, na ausência de dados para
condições domésticas
- Horizonte temporal relevante.
Procedimentos para Análise
1 – Definição dos elementos importantes para a análise: praga,
produtos e agentes afetados, delimitação geográfica e temporal
e impactos relevantes
2 – Identificação de modelo epidmiológico e projeção da
disseminação da doença
3 – Definição dos cenários analisados
4 – Projeção de receitas e custos nos cenários - identificação
de benefícios das ações/políticas (uso das “perdas evitadas”)
5 – Cálculo do Valor Presente – definição de taxa de desconto
6 – Comparação dos cenários (alternativas políticas, ações, etc)
4 - ESTUDOS DE CASO
Estudos de caso
• Mosca da carambola
• Gripe aviária
• HLB (Greening) para São Paulo
• Cancro e Greening: São Paulo e Paraná (em andamento)
• Seguro sanitário citrícola (em andamento)
Despesa do MAPA com o Programa de Erradicação da
Mosca da Carambola (2008-2010). Dotação autorizada e
despesa executada. Em R$ 1000 (Fonte: dados do Tesouro
Nacional)
19
Padrão de disseminação da Mosca-dacarambola proposto
Estados;
Regiões críticas
Ano
1
Ano
2
Ano
3
Ano
4
Ano
5
Ano
6
Ano
7
Ano
8
Ano
9
Ano
10
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Norte
Amapá
X
Pará
Amazonas
Outros estados no
N
Centro-Oeste
Nordeste
Maranhão/Piauí
Ceará
Bahia/Pernambuco
Outros estados do
NE
Sudeste
Sul
Fonte: Miranda, Nascimento e Ximenes (2010)
20
Benefícios (Perdas evitadas) e Custos (R$)
Casos: manga, goiaba e laranja
Perdas
Sem controle
para outras
moscas e
r=13,66
Custos do programa
Perdas
Custos do programa
Perdas
Custos do programa
Com
controle
para outras
moscas
e
r=6,25%
29.367.526,76
1.862.328.700,54
2.714.872.310,60
0
0
29.367.526,76
2.714.872.310,60
29.367.526,76
2.685.504.783,84
774.754.192,40
0
0
29.367.526,76
Benefícios (Perdas A-Perdas B)
774.754.192,40
Custo (Custo A-Custo B)
Saldo líquido (Benefícios-Custos)
Perdas
Custos do programa
29.367.526,76
745.386.665,64
1.047.979.847,60
0
0
29.367.526,76
Benefícios (Perdas evitadas A-Perdas
B)
Custo (Custo A-Custo B)
Saldo líquido (Benefícios-Custos)
29.367.526,76
1.891.696.227,30
Benefícios (Perdas evitadas A-Perdas
B)
Custo (Custo A-Custo B)
Saldo líquido (Benefícios-Custos)
Com
controle
para outras
moscas
e
r=13,66%
0
Benefícios (Perdas evitadas A-Perdas
B)
Custo (Custo A-Custo B)
Saldo líquido (Benefícios-Custos)
Sem controle
para outras
moscas
e
r=6,25%
CENÁRIOS
A
(Ausência
de
(Manutenção dos programas
programas de controle e
atuais)
erradicação)
1.891.696.227,30
0
1.047.979.847,60
29.367.526,76
1.018.612.320,84
21
RELAÇÃO BENEFÍCIO-CUSTO = 35,7
Fonte: Miranda, Nascimento e Ximenes (2010)
22
ESTUDO DA GRIPE AVIÁRIA
Tabela 7 – Dotação autorizada1 de recursos do Ministério da Agricultura- Secretaria de
Defesa Sanitária nos programas de Prevenção, Controle e Erradicação de Doenças da
Avicultura. 2005 a 2008 (Em Mil R$)
Projeto/Atividade
Prevenção, Controle e
Erradicação
de
Doenças de Aves
2005
3.000,00
2006
5.414,15
Prevenção, preparação
e enfrentamento para
uma pandemia de
Influenza
Ações emergenciais de
proteção contra IA
2007
2008
3.680,00
9.311,70
24.000,002
Fonte:
SIAFTesouro
Nacional.
Disponível
em:
<https://consulta.tesouro.fazenda.gov.br/cofin/dotacao_vs_desp_param.asp>. Abril/2010.
1
Os dados de dotação autorizada foram preferidos aos de dotação executada, tendo em vista que
representam o montante total disponibilizado para a política de defesa sanitária em análise.
2
Crédito extraordinário, com execução em 2006 e 2007.
23
Valores presentes totais das perdas evitadas e dos custos dos programas de
controle e erradicação da Influenza Aviaria, para o Cenário III (entrada da
doença pelo Sul), considerando quatro anos de horizonte de impactos, à taxa
de juros de 6,25%. Em Milhões R$
Cenários
Valor das perdas (R$)
Custos do Programa (R$)
A (Ausência de programas B (Manutenção dos
de controle e erradicação)
programas atuais)
0
24,7 bilhões
0
51,7 milhões
Benefícios
(Perdas A – Perdas B)
24,7 bilhões
Custo
(Custo B- Custo A)
51,7 milhões
Saldo líquido:
Benefícios-Custos (R$)
Relação Benefício-Custo
24,65 bilhões
477,38
Cancro cítrico
• Erradicação e controle curativo x Prevenção
• Áreas com histórico e sem histórico
• Convivência no Paraná x Erradicação em São Paulo
• Há cenários que evidenciam a razão pela qual os produtores,
sem a ação do Estado, tenderiam a não eliminar as plantas
doentes inteiras e o raio determinado pela legislação
• Relações B/C encontradas variam de 12,82 a -0,33 (quando
se comparam diversos tratamentos com o não controle) –
Sanches e Miranda (2012, em andamento)
Fonte: Elaborado com dados do Fundecitrus (2011)
Projeção da incidência do cancro cítrico (%) para o Estado
de São Paulo e região Noroeste, usando curva de Gompertz.
2009 a 2030.
Projeção da incidência da doença
120
100
Incidência ( % )
80
60
40
20
0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Estado
Noroeste
Produção acumulada de caixas (milhões) em diversos cenários . Período
de 20 anos. Diversos cenários (prevenção e curativo). Fonte: Sanches e
Miranda (2012)
7,600
7,400
7,200
7,000
6,800
6,600
6,400
6,200
6,000
Cen 1
Cen 3
Cen 4A
Cen 4B
Cen 4C
Cen 4D
Cen 4E
Cenário 5
Cenários 1 e 2 = Prevenção; Cenário 3 = controle com monitoramento externo; Cenário
4 = doença em expansão, variando % de talhões doentes erradicados; Cenário 5 = sem
controle
Greening (Estudo com apoio do
Fundecitrus)
• Quarentenária A2
• Bactéria (Candidatus) transmitida pela Diaphorina citri
(psilìdeo que se hospeda nos citros e na murta) ou por
enxertia/mudas infectadas
• Manejo utilizando diversas medidas é a única forma
eficiente de contenção da doença, até que surja alguma
técnica de controle efetiva da doença
• Impacto sobre os custos de produção variam muito
• Instrução Normativa n.53 (2008): obrigatoriedade do
produtor realizar inspeções trimestrais
• Final de 2009 - mudança na condução política da defesa
fitossanitária na citricultura paulista – ver índices de
incidência recentes
Incidência de HLB em plantas por tamanho de propriedades
em SP. Fonte: dados do Fundecitrus (extraído de Bassanezi,
2012)
30
Modelo Epidemiológico
• Curva de progresso da incidência da doença no talhão
• y = proporção de árvores sintomáticas no momento t
• y0 = proporção de árvores sintomáticas na primeira constatação de sintomas
• rG = taxa anual de progresso da incidência da doença
Proporção das copas tomadas pela doença:
S = proporção dos sintomas na copa de uma planta em função dos anos após aparecimento do sintoma
t = idade da planta quando aparecem os primeiros sintomas
S0 = severidade inicial
Fonte: Bassanezi e Bassanezi (2008)
Gastos com programa de defesa em
citricultura em 2009
1) Recursos Fundecitrus (contribuições dos citricultores e
indústria de suco) = R$ 7,8 milhões; e
2) Recursos do Ministério da Agricultura = R$2,8 milhões
3) Estimativa do Fundecitrus para implementação da IN
53: para parque citrícola de 200 milhões plantas = R$99,5
milhões por ano
- Destes, cerca de 33 milhões seriam gastos pelo Fundecitrus
e governos e o restante, pelo produtor
Resultados
• Conforme os distintos cenários, a relação benefício-custo
da manutenção do apoio ao programa de defesa do
Greening é:
• Para o governo: relações B/C acima de 30
• Para o setor privado: relações de 2,9 a 10
Outros efeitos
• Sobre arrecadação do governo
• Segundo Neves et al (2010), a cadeia citrícola arrecada
US$189 milhões em impostos no Brasil
• Com base nos dados de Miranda, Adami e Bassanezi
(2011): perdas da ausência de um programa de
controle do HLB poderiam chegar a 76,4 vezes mais a
arrecadação anual da cadeia citrícola.
• Ambiental
• Em 2010: perda de mais de 10 mil kg mel no CentroOeste Paulista devido à morte de milhões de abelhas supõe-se que devido ao maior uso de inseticidas na
região
Cancro cítrico e Greening – Seguro sanitário
em São Paulo
• Projeto Estadual de Subvenção do Prêmio de Seguro
da Sanidade do Pomar Citrícola
• O governo deve subsidiar o prêmio do seguro para
produtores? Para quais produtores? Quais as vantagens?
Qual o valor ideal da indenização?
Resultados Seguro Sanitário na safra 2010/2011 e
Proposta de Renovação na safra 2011/12
2010/11
Valor
dos
prêmios
R$ 34,09
arrecadados
(Prêmio
milhões
Subvenções concedidas/
15.196
2011/12
Prêmio Estimado R$ 34,84 milhões
estimado)
Propostas de
Propostas enviadas)
17.054
renovação
enviadas
Quantidade de plantas
seguradas
61,2 milhões
Quantidade de
pés
plantas a serem
85,8 milhões pés
seguradas
Número de indenizações
12.657
Estimativa de
indenizações
Fonte: Comunicação pessoal com Ricardo Sassi em 2011
14.700
5 - COMENTÁRIOS FINAIS E
PERSPECTIVAS DE NOVOS
DESENVOLVIMENTOS
Impactos gerais identificados nas análises
• Sobre indústria fornecedora de insumos, sementes, mudas:
• Greening (viveiros); Vendas de defensivos
• Impactos sobre outras culturas, substitutas
• Impactos sobre tecnologia de produção e de controle de
pragas vigentes;
• Prospecção, pesquisa
• Impactos sobre o comércio exterior;
• Ex: mosca da carambola (exportação frutas), suco de laranja
(disponibilidade de matéria-prima)
• Impactos sobre distribuição geográfica da produção: efeito
do HLB na realocação do citros – Ver caso da Bahia
• Impactos sobre consumo de bens finais
• Ex: gripe aviária – consumo de carnes (substituição)
• Impactos sobre contas do governo
• arrecadação tributária
• Impactos sociais e ambientais: perda de postos de emprego
(citricultura para outros de menor remuneração), degradação
ambental (uso excessivo de cobre, pulverizações aéreas contra
psilídeo)
Temas para discussão
Importância da identificação e quantificação dos impactos da
entrada de pragas
Como estimular e promover a cooperação da iniciativa privada
nas ações em prol da defesa
Transparência dos impactos como instrumento de orientação
da população
Construção de cenários para análise dos impactos
Argumentação pelo fortalecimento de orçamento para a
Defesa Agropecuária - alta relação benefício-custo e elevadas
“perdas evitadas”
Identificação também de impactos sociais e ambientais
Importância da avaliação para as negociações do Brasil no
âmbito sanitário
Investimentos em formação multidisciplinar dos agentes
envolvidos com Defesa Agropecuária
39
Referência
MIRANDA, Sílvia H.G.; NASCIMENTO, A.M.; XIMENES, V.P.;
BASSANEZI, R.B.. Uma Aplicação da Análise Benefício-Custo
para Políticas de Defesa Sanitária: Alguns Estudos de Caso para
o Brasil. Relatório de Pesquisa. 110p.
Outras referências:
BELASQUE Jr., J.; BASSANEZI, R.B.; YAMAMOTO, P.T.; AYRES, A.J.;
TACHIBANA, A.; VIOLANTE, A.R.; TANK Jr, A.; Di GIORGI, F.; TERSI,
F.E.A.; MENEZES, G.M.; DRAGONE, R.; JANK Jr., H. e BOVÉ, J.M.
Lessons from Huanglongbing management in São Paulo State, Brazil.
Journal of Plant Pathology v.92, n.2, p.285-302, 2010b.
FIGUEIREDO, M.G. Retorno econômico dos investimentos em pesquisa e
desenvolvimento (P&D) na citricultura paulista. Tese Doutorado. ESALQ –
USP, Piracicaba. 154p. 2008.
VO, T.T.; MILLER, C.E. (Coord.) Viabilidade Econômica da Erradicação da
Mosca-da-carambola (Bactrocera carambolae) da América do Sul.
APHIS/USDA(Relatório). Mimeo (Tradução de Regina Sugayama).1995.
42p.
PREVENÇÃO
Quantidade de
varreduras
Talhões que
recebem
varreduras
DOENÇA EM EXPANSÃO
CONTROLE
Cen. 1
Cen. 2A
Cen. 2B
Cen. 2C
Cen. 3A
Cen. 3B
Cen. 4A
Cen. 4B
Cen. 4C
Cen. 4D
Cen. 4E
Cen. 5
0
6
6
6
Fundecitrus
6
0
6
6
6
6
0
0%
2x o número 2x o número 2x o número
2x o número
de talhões de talhões de talhões Fundecitrus de talhões
com histórico com histórico com histórico
infectados
0%
2x o número 2x o número 2x o número 2x o número
de talhões de talhões de talhões de talhões
infectados infectados infectados infectados
0%
Quantidade de
inspeções
1
1
1
1
Fundecitrus
1
0
1
1
1
1
0
Plantas erradicadas
0
0
0
0
100% dos
talhões
infectados
100% dos
talhões
infectados
0
20% dos
talhões
infectados
40% dos
talhões
infectados
60% dos
talhões
infectados
90% dos
talhões
infectados
0
Taxa de
disseminação da
doença
0
0
0
0
Controle
Controle
Expansão
80%
Expansão
60%
Expansão
40%
Expansão
10%
Expansão
Expansão
Quantidade de
0
5 jovens
5 jovens
5 jovens
0
0
5 jovens
5 jovens
5 jovens
5 jovens
5 jovens
aplicações cúpricas
% de talhões que
recebem aplicações
cúpricas
3,5 formados 3,5 formados 3,5 formados 3,5 formados 3,5 formados
3,5 formados 3,5 formados 3,5 formados
0
0,5%
1%
5%
0
0
100% dos
talhões
infectados
80% dos
talhões
infectados
60% dos
talhões
infectados
40% dos
talhões
infectados
10% dos
talhões
infectados
0
0