Uniregistral
18 e 19 de julho de 2008
TÍTULOS
ADMINISTRATIVOS
FIM
Vicente de Abreu Amadei
Sentido material - Noção
Título é causa atributiva de direito (ou causa que atribui
algo à alguém) = “causa ou razão jurídica da
aquisição, modificação ou extinção de um direito”
(Roca Sastre).
Título administrativo em sentido material é espécie de
título público que atribui direito à Administração ou,
por força de ato ou contrato administrativo, aos
Administrados.
Sentido material - Classificação
1. Quanto ao objeto, há títulos administrativos atributivos de bens ou
patrimoniais (v.g. legitimação de posse), de função (v. g. outorga de
delegação de serviços notariais e de registro), de condutas positivas
(v.g. habite-se) ou negativas (v.g. tombamento), etc.
2. Quanto ao sujeito, há títulos administrativos
(a) atributivos de direitos à Administração Pública (v.g. desapropriação
amigável, acordo de servidão administrativa, arrolamento fiscal,
registro de loteamento, reversão na extinção de concessão ou
delegação, incorporação de bens no capital de empresa pública,
superfície pública de imóvel particular, consórcio imobiliário);
(b) atributivos de direitos aos Administrados (v.g. legitimação de posse,
concessão de direito real de uso, concessão de uso especial para
fins de moradia, aforamento administrativo [enfiteuse], outorga
onerosa do direito de construir, superfície de imóvel público,
transferência de direito de construir, consórcio imobiliário, investidura
de bens, licença, habite-se, aprovação de loteamento, termo de
verificação e entrega de obras).
Sentido formal – Noção
Título em sentido formal é documento que materializa o
ato jurídico atributivo (ou instrumento que exterioriza
a causa do direito) = “prova gráfica ou documental
que constata ou autentica aquela causa ou razão de
adquirir” (Roca Sastre).
Título administrativo em sentido formal é o instrumento
público formalizado por autoridade administrativa ou
agente público, que expressa uma situação jurídica.
Sentido formal – Classificação
São espécies de títulos administrativo em sentido formal
a) títulos notariais (v.g. escritura pública, ata notarial),
b) títulos registrais (v.g. certidão de registro público),
c) títulos cadastrais (v.g. termo/certidão de área contaminada, termo de
reserva legal),
d) títulos administrativo-executivos (v.g. auto de regularização, demarcação de
imóveis da União, de terras indígenas e de terras devolutas, termo de
arrolamento fiscal),
e) títulos administrativo-judiciais (v.g. certidão do Distribuidor),
Etc.
TÍTULOS ADMINISTRATIVOS E
REGISTRO DE IMÓVEIS

1º Questão Geral: a falta de previsão legal de títulos
administrativos em sentido formal (art. 221 LRP);

2º Questão Geral: os limites de qualificação dos títulos
administrativos;

3º Questão Geral: casos de registro/qualificação em
situação de complexidade documental e a necessidade de
classificação do título como instrumento público ou particular
para lançamento no Protocolo;

4º Questão Geral: o imóvel público no Registro de
Imóveis;

Desenvolvendo, pontualmente, alguns temas.
Art. 221 LRP e Títulos Administrativos
Art.
221
-
Somente
são
admitidos
a
registro:
I - escrituras públicas, inclusive as lavradas em consulados
brasileiros;
Numerus clausus ou apertus?
II - escritos particulares autorizados em lei, assinados pelas
partes e testemunhas, com as firmas reconhecidas, dispensado
o reconhecimento quando se tratar de atos praticados por
entidades vinculadas ao Sistema Financeiro de Habitação;
III - atos autênticos de países estrangeiros, com força de
instrumento público, legalizados e traduzidos na forma da lei, e
registrados no cartório de Registro de Títulos e Documentos,
assim como sentenças proferidas por tribunais estrangeiros após
homologação pelo Supremo Tribunal Federal;
IV - cartas de sentença, formais de partilha, certidões e
mandados extraídos de autos de processo.
Instrumentos administrativos, por exceção, são admitidos, com
previsões legais específicas. CNNR-CGJ-RS supriu a omissão:
Art.371,VI: “Admitir-se-ão a registro: (...) VI - documentos públicos
previstos em lei, emanados de autoridades da Administração Pública”
Títulos Administrativos e Protocolo
Item 25, Cap.XX, das NSCGJ-SP
(Escrituração do Livro Protocolo)
25. Na coluna "natureza formal do título",
bastará referência à circunstância de se
tratar
de
escritura
pública,
de
instrumento particular, ou de ato
judicial; apenas estes últimos deverão
ser identificados por sua espécie (formal
de partilha, carta de adjudicação, carta
de arrematação, etc.).
Omissa a referência aos instrumentos administrativos
diversos da escrituras públicas. Como fazer?
Qualificação de Títulos Administrativos

Títulos administrativos são qualificáveis
“A independência da atividade registral tem um significado: a
decisão sobre a registração realiza-se amiúde com relação a atos
dos poderes públicos, quer do tipo judicial, quer do tipo
administrativo” (José Simeón Rodríguez Sánchez)

Mas o exame é formal e o controle de legalidade
é reduzido (reflexos do caráter administrativo
da qualificação e das presunções [legalidade,
publicidade etc] do ato administrativo);
“o alcance na qualificação ou controle dos documentos judiciais ou
administrativos pode ser mais limitado que em relação com outros
documentos mais ordinários no tráfico” (J. S. Rodríguez Sánchez)

Cautelas: a) original/certidão/cópia autêntica;
b) adequação do título ao registro; c) emissão
(e
assinatura)
por
autoridade/funcionário
competente; d) higidez formal do título; e)
eficácia do título até o registro (não só até o
protocolo) Cópia? V.art. 294,§1º,LRP; art.18,V,LPS; art. 32,§10,LIC
Qualificações complexas por multiplicidade de títulos


Exemplos: registro de loteamento e de
incorporação imobiliária, em que há inúmeros
documentos,
alguns
de
instrumentação
particular (v. g. requerimento, memorial, etc),
outros
de
instrumentação
pública
(v.g.
aprovação municipal, certidões, etc.)
Como qualificá-los (instrumento particular ou
público) para o registro predial? Como
escriturar o Livro Protocolo (art. 175, IV, LRP)?
IMÓVEL PÚBLICO e REGISTRO PREDIAL
Duas máximas de Afrânio de Carvalho:
1º) o RI acolhe “apenas os imóveis particulares, deixando livre os imóveis
públicos”, mas nada obsta “que a administração pública resolva
futuramente subordinar todos imóveis públicos ao Registro”;

2º) “na passagem da propriedade pública para a particular ou desta para
aquela também se interpõe o Registro”.

a)
b)

Alguns temas referentes a títulos administrativos:
De titulação à Administração: desapropriação amigável e trato sucessivo;
De titulação à Particulares: legitimação de posse, enfiteuse, superfície
(suscetível de hipoteca), e, no quadro da regularização fundiária, a
concessão especial de uso (aplicável aos terrenos de marinha e
suscetível de hipoteca), o aforamento gratuito e o registro de
demarcação feita pela SPU de terrenos para Regularização Fundiária de
Interesse Social.
Algumas cautelas:
a) abertura de matrículas; b) averbações de
situação primitiva (v.g. “terra devoluta”) e de desafetação (v.g Proc. CG
nº 1.066/2005): requisitos antecedentes ao registro da transmissão ao
particular.
DESENVOLVIMENTO DE ALGUNS TEMAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Terrenos de marinha;
Enfiteuse X Ocupação;
Enfiteuse X Superfície;
Discriminação de terras devolutas e
legitimação de posse;
Títulos relacionados à tutela fiscal
(arrolamento fiscal);
Títulos relacionados à regularização fundiária;
Títulos relacionados à tutela ambiental
- natural;
- artificial ou urbanística;
- cultural.
TERRENOS DE MARINHA
Origem: RJ - séc. XVII - para serviços de embarque/desembarque,
defesa da cidade, renda e, alguma vezes, extração de sal.
Conceito: artigo 2º DL 9760/46.
Art.2º - São terrenos de marinha, em uma profundidade de
33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para
a parte da terra, da posição da linha do preamar médio
de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas
margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a
influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se
façam sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo a influência das
marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco)
centímetros pela menos do nível das águas, que ocorra em
qualquer época do ano.
TERRENOS DE MARINHA
Classificação:
Marinhas continentais X costeiras X insulares (localização)
Marinhas marítimas X fluviais X lacustes (águas banhadas)
Propriedade: União (art. 20, VII, CR e 1º, “a”, DL 9.760/46). Administração:
SPU. Terrenos de marinha tem caráter declaratório da propriedade da
União: ‘nunca poderiam ter estado em propriedade de terceiros, pois,
desde sua instituição, sempre foram de propriedade daquele ente,
independentemente de estarem ou não demarcados’ (STJ, REsp. nº
624.746-RS, Rel. Min. ELIANA CALMON, in RDI 59/329-336).
Natureza: bens dominicais – patrimônio disponível da União
Demarcação: 33 m do linha preamar de 1831 (legal)
33 m da linha do jundu (prático) – início de
vegetação (jundu) além das praias.
RMPG (Rede Maregráfica Permanente para Geodésia) – (IBGE,
1997) – Modelo científico – Revisão demarcatória? (cf. Obéde
Pereira de Lima e Jürgen Wilhelm Philips – RDI 59/166).
NOÇÕES DIVERSAS DE INTERESSE
1º - Terrenos acrescidos de marinha (art. 3º DL 9.760/46)
“...os que tiverem formado, natural ou artificialmente,
para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento
aos terrenos de marinha” – BENS PÚBLICOS DA UNIÃO
2º - Terrenos marginais (art. 4º DL 9.760/46)
“...os que banhados pelas correntes navegáveis, fora do
alcance das marés, vão até a distância de 15 m medidos
horizontalmente para a parte da terra, contados desde a
linha das enchentes ordinárias” – BENS PÚBLICOS DA
UNIÃO
3º - Terrenos alodiais
terrenos que se avizinham dos terrenos de
marinha, mas de domínio privado, sem regime de
aforamento ou enfiteuse – BENS PARTICULARES
PRAIA
ORLA
PRAIA
(LF 7661/88, Art.10,§3º)
Bem público de uso
comum do povo, da
União, por afetação
constitucional, de livre
acesso (STF, RE 94.253)
200m
ORLA
ORLA
(DF 5300/04,arts.22/34)
PRAIA
50m
Parte pública, parte
privada, sob gestão
específica (cujo fim é
planejar e implementar
ações, para disciplina
do uso e ocupação)
ENFITEUSE x OCUPAÇÃO

Distinção entre
AFORAMENTO (=> ENFITEUSE) X OCUPAÇÃO:
1º) AFORAMENTO – Dec.-lei 9.760/46, arts. 99/124; L. 9.636/98, arts.
12/16; L. 11.481, arts. 7º e 24
- RI necessário – Confere direito real.
2º) OCUPAÇÃO
– Dec.-lei 9.760/46, arts. 127/133, com alterações da L.
11.481/07; L. 9.636/98, arts. 6º/10, com alterações da L. 11.481/07
- RI inadmissível – inscrição só na SPU – “posse”

Algumas questões de interesse registral:
a) Imóvel parte Terrenos de marinha(=>enfiteuse) e parte Terreno
alodial(=>propriedade plena)
Matrículas distintas ou única? (unitariedade matricial flexível, cf. tese
de Marcelo Terra? RDI 49/31).
CSM, Ap.Cív. 37.190-0/1-Itanhaém: “Terreno de Marinha - Falta de
unidade da base imobiliária - Registro Inviável”.
ENFITEUSE x OCUPAÇÃO
b) Loteamento em terreno de marinha?
Se enfiteuse, possível, com anuência da União (doutrina de
Gilberto Passos de Freitas – RDI 8/37), ruas e praças não passam
ao Município (Diogenes Gasparini), que, autorizado delas será
foreiro, sem pagamento de foro.
Se em regime de ocupação, não há Registro Especial no RI,
apenas inscrição na SPU, se possível for (Dec.lei 2.398/87, na
redação do art. 33 da Lei 9.636/98).
c) Incorporação em terrenos de marinha?
Possível para enfiteuse; para ocupação, não (CSM, Ap.Civ. 13.091Itanhaém).
d) Alienação fiduciária em terrenos de marinha?
Se enfiteuse, não pode alienar o domínio pleno, mas pode alienar
o domínio útil (Candido R. Dinamarco e Arnold Wald – RDI 51/233
e 276), com anuência do senhorio (Candido Dinamarco), sem
anuência (Arnold Wald). Todavia, se ocupação, inviável, ao menos
no âmbito do RI.
ENFITEUSE x OCUPAÇÃO
e) Mera ocupação – Registro inviável:
Inadmissível registro de escrituras de cessão de direitos de ocupação de
terrenos de marinha, ainda que, no passado tenham sido registradas
algumas dessas escrituras no antigo Livro “4”, já encerrado, em face do
advento da Lei 6.015/73(CSM, Ap. Civ. 25.743-0/3–Caraguatatuba). No
mesmo sentido: CSP. Ap.Cív. 497-6/9 -São Vicente (j.18.05.2006).
f) Retificação para discriminação de terreno de marinha e acrescidos:
Admissibilidade, para área da União, não incluída originariamente no
registro, observada a concordância expressa da titular da transcrição e
ausência de prejuízos a terceiros (Proc. CG 453/2005).
f) Certidão da SPU – Exigência para todo instrumento negocial
Inteligência do § 2º, art.3º, do Decreto-lei nº 2398/87, com redação dada
pelo art.33 da Lei 9636/98, que “contém disposição genérica, que
abrange qualquer instrumento negocial concernente a imóveis agrilhoados
à União” ( ). Logo, também para o registro de compromisso de compra e
venda em faixa da marinha é necessária a apresentação da certidão
(CSM, Ap.Civ. 550-6/1-São Vicente, j.20.06.2006).
ENFITEUSE x SUPERFÍCIE

-

Em comum:
necessidade de registro imobiliário dos títulos,
atributivos de direito real autônomo (hipotecáveis) à particulares,
podem se referir a imóveis públicos,
excepcionam o princípio de acessão (“superficies solo cedit”), pelo
descolamento jurídico da acessão em relação ao solo.
Distinção elementar (no âmbito do imóvel público):
- Regime jurídico diverso:
* enfiteuse (Dec.-lei 9.760/46, art. 99/124);
* superfície (EC, art. 21), suscetível de hipoteca (L. 11.481/07, art. 13).
- Não confundir com enfiteuses e superfícies particulares (disciplina do
Código Civil)
- Não confundir com concessão de direito real de uso (DL 271/67)
(vide quadro-resumo a seguir)
REGIME JURÍDICO DÚPLICE DO
DIREITO DE SUPERFÍCIE
Estatuto da Cidade
Novo Código Civil
Instrumento urbanístico
Imóvel particular/público
Imóvel urbano
Construção
Espaço aéreo ou subsolo
Temporário ou perpétuo
Instituto de direito civil
Imóvel particular
Imóvel urbano ou rural
Construção ou plantação
Veda ao subsolo, em regra
Temporário
Superfície x Enfiteuse
Sem autonomia, não bifurca o
domínio. Não hipotecável, exceto
L .11.481/99, art. 13
Perpétua, resgatável, onerosa
(laudêmio e foro)
DL. 271/67 – Instituída no interesse
público. É de Direito Administrativo,
por “emigração de modelo jurídico” civil
(Miguel Reale)
Superfície x Concessão de direito real de uso
Terras devolutas e legitimação de posse
DISCRIMINAÇÃO
Domínio estatal
Modo originário



X
LEGITIMAÇÃO DE POSSE
Transmissão ao particular
Modo derivado
Esgotada a disponibilidade quantitativa de transcrição referente ao domínio estatal
(terra devoluta), inviável o registro do título de legitimação (aquisição derivada
amarrada, na cadeia filiatória) – (CSM, Ap.Civ. 668-6/0-Sorocaba)
Irregistrabilidade de doação de gleba tida como terra devoluta, sem prévia
inscrição do título de domínio do Poder Público decorrente de discriminação
(administrativa ou judicial), em respeito aos princípios da disponibilidade e
continuidade (CSM, Ap. Cív. 612-6/5–Bragança Paulista).
“em sede de terras devolutas, convém lembrar que não se deve confundir a
aquisição originária do domínio estatal, preexistente à ação discriminatória, com a
aquisição derivada por títulos de legitimação outorgados pelo titular do domínio
estatal: “a descriminação é modo originário, enquanto a legitimação é modo
derivado (como também a doação, a venda e compra, a dação, etc.)” – (CSM, Ap.
Civ. nº 11.938-0/6, j. 19.08.91, Rel. Des. Onei Raphael, parecer do então MM. Juiz
Auxiliar da Corregedoria Vito José Guglielmi). Essa, pois, a razão pela qual título de
legitimação não tem ingresso no sistema de registro predial sem a prévia inscrição
da sentença declaratória do domínio estatal decorrente de ação discriminatória
(CSM, Ap. Civ. nº 54.708.0/1, j. 02.02.99, Rel. Des. Sérgio Augusto Nigro
Conceição; Ap. Civ. nº 20.322-0/6, 14.04.91, Rel. Des. Antônio Carlos Alves
Braga)” - (CSM, Ap.Civ. 668-6/0-Sorocaba).
TÍTULOS RELACIONADOS À TUTELA FISCAL

Arrolamento fiscal, também conhecido por arrolamento administrativo de
bens e direitos (Lei 9.532/97)
- Noção geral (de interesse ao RI):
Termo => Título administrativo
Artigo 64 – “A autoridade fiscal competente procederá ao
arrolamento de bens e direitos do sujeito passivo sempre que o
valor dos créditos tributários de sua responsabilidade for superior
a trinta por cento do seu patrimônio conhecido.
(...)
§ 5º O termo de arrolamento de que trata este artigo será
registrado independentemente de pagamento de custas ou
emolumentos:
I
no
competente
registro
imobiliário,
relativamente aos bens imóveis”;
Art.64-A (acrescido pelo artigo 75 da Medida Provisória nº 215835, de 2001): O arrolamento de que trata o art. 64 recairá sobre
bens e direitos suscetíveis de registro público, com prioridade aos
imóveis, e em valor suficiente para cobrir o montante do crédito
tributário de responsabilidade do sujeito passivo”.
Peculidaridades do Arrolamento Fiscal (Lei 9.532/97)

a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
Observações relevantes ao Registro de Imóveis:
TÍTULO: administrativo (“termo...”), no original e assinado pela autoridade fiscal
nomeada, com indicação de seu cargo e dados de sua perfeita identificação,
desnecessário reconhecimento de firma;
INSCRIÇÃO: registro ou averbação? Há divergência... Na lei, “registro”; na tendência
prático-administrativa, “averbação” (1ªVRP-SP);
OBJETO: propriedade ou direito inscrito relativo ao imóvel
QUALIFICAÇÃO E PRINCÍPIOS REGISTRÁRIOS: c.1) respeito à continuidade; c.2)
respeito à especialidade subjetiva; c.3) determinação do imóvel e especialidade objetiva
(basta referência ao número da matrícula ou transcrição); c.4) determinação e
especialidade do objeto do arrolamento (propriedade ou direito inscrito diverso);
COMUNICAÇÃO: necessária à Receita Federal (IN SRF 143/98 e IN SRF 26/2001);
BENS DO CÔNJUGE (Art. 64, §1º): há extensão, salvo cláusula de incomunicabilidade;
EMOLUMENTOS (Art. 64, §5º): isentos. Problema: pode lei federal isentar tributo
(taxa) estadual?
CANCELAMENTO: formas do art. 250 LRP (decisão judicial, requerimento conjunto
dos partícipes do ato, requerimento do interessado documentado) + ofício da autoridade
administrativa;
EFEITO: não impede a alienação ou a oneração do bem (Art. 64, §§3º e 4º, Lei
9.532/97); mas, se impõe ao sujeito passivo, a partir da data da notificação do ato de
arrolamento, a obrigação de comunicá-las à unidade do órgão fazendário que
jurisdiciona o seu domicílio tributário;
INCONSTITUCIONALIDADE: questão da via jurisdicional, alheia, pois, ao âmbito
administrativo do registrador e do juiz corregedor (Proc. CG nº 1.029/2005).
TITULOS RELACIONADOS À
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA




concessão especial de uso (MP 2.220/01, art. 6º, §4º),
aplicável, também, aos terrenos de marinha (L
9636/98, art.22-A, redação
da L. 11.481/07) e
suscetível de hipoteca (L. 11.481/99, art. 13);
aforamento gratuito (L. 11.481/07);
registro de demarcação feita pela SPU de terrenos para
Regularização Fundiária de Interesse
Social (L.
9.636/98, art. 18-B/18-F, redação da L. 11.481/07);
Retificação administrativa de registro diferenciada em
regularização fundiária de interesse social realizada em
ZEIS (LRP, 213, §11, I).
TITULOS RELACIONADOS À
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA




Procedimento administrativo-judicial e registro de parcelamento
do solo regularizado (L. 6.766/79, 38-41);
Procedimento administrativo-judicial e registro de condomínio de
fato regularizado (Prov. CG 10/2004);
concessão de domínio e legitimação de posse, para regularização
em terras devolutas (CR,188,§1º; DL 9.760/46, 164 e seg.; DLE
14.916/45 e LE 3.962/57);
Em situações de desapropriação por interesse social para fins de
regularização com benefícios especiais da L. 9.785/99 e registro
imobiliário da imissão
provisória na posse: contratos
administrativos de transmissões tituladas de posse, mediante
instrumento particular com caráter de escritura pública (art. 26,
§3º, LPS) e termo (ou documento equivalente) de quitação para
transmissão do domínio de lotes (art. 26, §6º, LPS);
TÍTULOS RELACIONADOS À TUTELA AMBIENTAL
Termo de área contaminada
Proc. CG nº 167/2005 => Av.
Termo de Reserva Florestal
(Legal e RPPN) => Av.
Tombamento definitivo
(DL 25/37, art. 13)
(=>R.Lv 3+Av/M./T.)
Solo, água, ar atmosférico, flora,
fauna e demais fatores de ordem
física ou biológica (225 CR)
Tombamento provisório
Restrições ao entorno
Restrições diversas
Proc.CG 1029/06 => Av.
Patrimônio histórico, artístico,
arqueológico, paisagístico,
turístico e científico (216 CR)
Tríplice dimensão da tutela ambiental
Natural - Artificial - Cultural
Espaço urbano construído:
fechado (edificações) e aberto
(ruas, praças, áreas verdes,
espaços livres) - (182 e 225 CR)
Instrumentos urbanísticos
do Estatuto da Cidade
Superfície (art.21) => EP+RI
Notificação p/ parcelamento ou edificação
compulsórios (art. 5º, §2º) => Av.
Preempção (art.25-27).Sem previsão, pode Av.?
Transferência do direito de construir (art. 35)
Alienável por EP. Sem previsão, pode Av.?
Certidões de outorga onerosa de potencial construtivo
adicional negociáveis e transferíveis para outros lotes
(art. 215 PDE-SP) Sem previsão, pode Av.?
FIM