Refo
ormas adm
ministrativ
vas e coorrdenação na administração pública
p
fed
deral
no Brasil do séc
culo XX.
Ra
aphael Amorim Mach
hado1
Resu
umo: Nossso objetivo neste artig
go é discu
utir a coord
denação da
a administrração
públiica federal no momentto de reform
mas adminisstrativas, ellencando pa
ara essa an
nálise
as trrês principa
ais reformas do século
o XX, a sa
aber: 1938, com a criiação do DASP;
D
1967
7, com a in
nstituição do
d Decreto
o-Lei 200 e a reforma
a de 1995
5, já no pe
eríodo
demo
ocrático. Pa
artimos de duas hipótteses, a primeira é de
e que houve
e um padrã
ão de
contiinuidade na
a coordenaçção das três
s reformas administrattivas estuda
adas, a seg
gunda
é qu
ue os órgãos centra
ais da coo
ordenação administrativa estiveram fortem
mente
atrela
ados ao Executivo
E
fe
ederal. As reformas são
s
tratada
as como critical
c
juncttures,
mom
mentos nos quais há grande disscricionaried
dade na fo
ormatação das
d
instituições,
favorrecendo mu
udanças no
o tipo de coo
ordenação, seja ela mais hierárqu
uica (vertica
al) ou
maiss plural (ho
orizontal). São
S
analisa
adas as prrincipais mu
udanças e dificuldade
es no
padrã
ão de coorrdenação da
d administrração públiica federal no Brasil nos
n
período
os de
reforrma em tela
a.
INTR
RODUÇÃO
O
A adminis
stração pública federal no Brasil teve
t
seu gra
ande salto de qualidad
de na
déca
ada de 193
30, antes disso a organização
o
o do Estad
do brasileirro era preccária,
perm
meada por vários
v
elem
mentos clien
ntelistas e a
até patrimo
onialistas. Esses
E
eleme
entos
não desaparece
eram com a burocrattização do Estado, po
orém, foram
m drasticam
mente
reduzzidos frentte a imperrativos de uma buroccracia pública baseada em crittérios
merittocráticos e procedime
entais. Logo que surg
ge um corpo burocrátic
co mais robusto
no in
nterior do Estado bra
asileiro alg
guns proble
emas se elevam
e
ao mesmo te
empo.
Confforme o au
umento de pessoas, funções e instituições ligadas à administrração
públiica mais se
e complica a delegaçã
ão de funçõ
ões entre esses
e
difere
entes corpo
os no
interiior da organ
nização. Ne
esse sentido
o, a coorde
enação pass
sa a ter cen
ntralidade para
p
o
aume
ento da cap
pacidade de
ecisória do aparelho
a
de
e Estado e suas
s
funçõe
es correlata
as.
1
Doutorando em
m Ciência Política
P
no Programa d
de Pós Graduação em Ciência Po
olítica.
IFCH
H/Unicamp. E-mail:
E
rapha
aelmachado2
[email protected]
m
Nosso objjetivo neste
e artigo é dis
scutir a coo
ordenação administrati
a
va no interiior da
admiinistração pública
p
fed
deral em momentos
m
d
de reforma
as administtrativas. Pa
ara a
conssecução dessse objetivo
o formulamo
os duas hipóteses:
1)
um
A coordenaçção no inte
erior da adm
ministração pública fed
deral semp
pre foi
ponto nevvrálgico da
as reformass administrrativas. O objetivo
o
da
as reformass era
melh
horar a coo
ordenação entre os entes
e
da administraç
a
ção pública, porém, falhas
f
diverrsas dificulta
aram a imp
plementação
o de uma co
oordenação
o efetiva. Em
m grande parte
das reformas administrativ
a
vas do séc
culo XX exxistiu uma ênfase
ê
políítica em alg
guma
instittuição no in
nterior da ad
dministraçã
ão pública federal
f
para
a realizar a coordenaçção, o
que sugere qu
ue houve uma contin
nuidade no
o padrão instituciona
al das refo
ormas
admiinistrativas em centra
alizar a coo
ordenação da adminisstração púb
blica federa
al em
algum
m ministério
o ou órgão criado para
a esse fim específico.
2)
Órgãos
Ó
cen
ntrais de coordenação
c
o nos diferentes perríodos histó
óricos
estivveram fortemente condicionados pelas deccisões polítticas do exxecutivo fed
deral.
Agên
ncias e ministérios se
erviram a propósitos de agenda
a bem esttabelecidos pelo
execcutivo federa
al, com ênfa
ase na pressidência da república.
Para nos guiar na avveriguação dessas hip
póteses form
mulamos qu
uatro pergu
untas,
as qu
uais serão respondidas
r
s ao longo do
d artigo. São
S elas:
- Qual
a
configura
ação
da
coordenaçção
admin
nistrativa
n
no
interiorr
da
admiinistração pública
p
fede
eral em cada
a reforma?
- Houve alguma
a
instituição no interior da administraç
ção pública
a federal qu
ue foi
respo
onsável pella coordena
ação?
- Quais fo
oram
os
conflitos
instituciona
ais
resulta
antes
dessses
difere
entes
arran
njos de coo
ordenação?
?
- Existe allgum traço de
d continuid
dade institu
ucional entre
e essas refo
ormas?
evem
Alguns es
sclarecimen
ntos acerca dos conce
eitos utilizad
dos nesse trabalho de
ser ffeitos nesta
a breve intro
odução. No
osso conceito de reforrma administrativa abrrange
duass dimensõe
es, uma insstitucional e outra de funcioname
ento da bu
urocracia pú
ública
(COS
STA, 2002). A dimen
nsão institu
ucional da reforma administrativ
a
va é relatiiva a
muda
anças no desenho org
ganizacional da administração púb
blica, quantto ao aspeccto de
funciionamento dessa adm
ministração
o a reforma
a toma o caráter de
e mudança
a dos
proce
edimentos empregado
e
os pela buro
ocracia para
a a realizaçção de seuss objetivos. Essa
distin
nção é meramente an
nalítica, po
ois mudançças no desenho organ
nizacional estão
e
asso
ociadas a altterações na
as práticas administrativas.
Nosso en
ntendimento
o sobre Co
oordenação no contex
xto organiza
acional do setor
públiico é basea
ado nas considerações
s de Bouckkaert, Peterrs e Verhoe
est (2010. p.
p 16)
que a entendem
m como sen
ndo os "insttrumentos e mecanism
mos que objjetivam melhorar
o alin
nhamento voluntário
v
o forçado de
ou
d tarefas e esforços das
d organizzações denttro do
setorr público. Esses mecanismos são usado
os no senttido de criar uma grrande
coerê
ência, redu
uzindo a red
dundância, as lacunass e as con
ntradições dentro
d
e en
ntre a
gestã
ão e a imple
ementação de políticas". Essa co
oordenação, ainda segundo Bouckkaert,
Peters e Verhoe
est (2010) pode ser de dois tiposs. A coorde
enação verttical, na qua
al um
órgão
o público superior na hierarquia govername
ental fornece
e diretrizes para a açã
ão de
outro
os órgãos hierarquicam
h
mente inferiores e a co
oordenação
o horizontal,, em que órrgãos
com a mesma hierarquia
h
c
coordenam
suas açõess entre si. Esses
E
tipos de coorden
nação
não são excludentes entre
e si, podem
m coexistir no
n interior das instituições ao me
esmo
temp
po.
A coorden
nação, para além de reduzir lacunas e prrocedimentos repetido
os no
interiior da admiinistração pública,
p
den
nota também
m a chamada capacidade estatall, que
no entender de Skocpol (1985) signifiica concebe
er o Estado
o como um ator, assum
mindo
que parte dos agentes
a
esttatais é cap
paz de form
mular e persseguir intenções e obje
etivos
defin
nidos a partir de sua
as própriass prioridade
es, e não como merras resposttas a
dema
andas socia
ais. Nesse
e sentido o Estado asssume uma autonomia frente a grrupos
socia
ais em determinados procediment
p
tos2. A coorrdenação, enquanto
e
pa
arte fundam
mental
da ccapacidade estatal, fa
avorece o uso do Esstado pelos
s próprios burocratas,, que
pode
em moldar as
a instituiçõ
ões de mane
eira a não prejudica-lo
p
os e até messmo a bene
eficiálos e
em seus arrranjos. Esse uso do Estado
E
pelos burocrata
as é altame
ente conting
gente,
nem sempre se adequan
ndo a seuss objetivos ou proposstas, é des
ssa feita q
que a
persp
pectiva neo
oinstitucionalista histó
órica não concebe
c
o Estado co
omo uma arena
a
neutrra de conflittos onde intteresses se
e exprimem e se enfren
ntam. As ações
a
do Esstado
são ssempre historicamente
e determina
adas, dessa
a maneira, segundo Skocpol (198
85, p.
14):
Emb
bora pesquis
sas entre na
ações possa
am indicar, em
e termos gerais,
g
se um
u sistema de governo
o tem tendências "fortes
s" ou "fracass" em
direção a uma ação
a
estatal autônoma,
a
o potencial to
otal deste conceito
ado apenas em verdadeiros estudo
os históricoss, que
pode ser realiza
m
conjunturais dentro
d
são sensíveis a variações estruturais e mudanças
d
políticas.
de dadas
Nosso con
nceito de instituições, neste
n
trabalho, abarca
a uma persp
pectiva confflitiva,
pois, para Thele
en (1999, p.. 382), as in
nstituições são
s vistas como
c
legados de proce
essos
2
Para Skkocpol (1985
5) o Estado
o pode formular e perseguir objetivvos que não
o são
simpllesmente refflexos de demandas de interesses de
d grupos so
ociais, classe
es ou socied
dades.
Para a autora, abordagens
a
ssobre o Esta
ado centrada
as em supo
osições socie
etais ignoram
m que
imporrtantes muda
anças sociais são consequência da a
atividade auttônoma do Estado.
E
Impo
ortante
ressa
altar que o argumento aqui
a
não en
ncerra a influência de diferentes
d
grrupos sociais nas
decissões do Estado, porém, as
a minimiza frente
f
ao arra
anjo estatal.
histó
óricos conccretos, ou seja, lutas em torno
o das defin
nições sobre o forma
ato e
finalidade das instituiçõess. As institu
uições tam
mbém não atuam isola
adas umass das
outra
as, um set,, um grupo
o de institu
uições, em geral, se complemen
c
nta e se re
eforça
mutu
uamente, sugestão qu
ue nos faz
z pensar em
e diversos entes da
a administrração
públiica federal dependend
d
o e influindo
o nas suas relações re
ecíprocas.
As instituições estão imersas na
a história e as interaçõ
ões entre atores
a
em critical
c
juncttures (conju
unturas críticcas) de esc
colhas instittucionais as
s quais perm
mitem apree
ender
as re
elações polííticas entre determinad
dos grupos sociais (cla
asses, grup
pos de interresse,
entre
e outros) e as instituiçõ
ões. As rela
ações entre
e escolhas instituciona
ais e história
a das
instittuições têm profunda in
ntimidade, tal
t como salienta Piers
son (2004, p.
p 171-172):
Atorres particula
ares, organizzações ou in
nstituições, são
s
moldado
os em
partte pelas suass relações espaciais com
m outros asp
pectos do con
njunto
sociial. Similarmente, um mo
omento particular no tem
mpo é parte de
d um
amp
plo processo
o temporal. Eventos
E
são
o partes de várias
v
sequê
ências
de eventos.
e
Seu lugar naqu
uelas seque
encias pode desempenha
ar um
papel crítico na
n determina
ação de se
eu significad
do. Assim, [esta
a os conjunto
os espaciaiss e temporais que
persspectiva teórrica] explora
fornecem eleme
entos crucia
ais do conte
exto para qu
ualquer obje
eto da
quisa social.
pesq
Isso justiffica, em parte, nosso
o recorte temporal
t
n
neste
trabalho, aborda
ando,
princcipalmente, conjuntura
as críticas no interio
or da buroc
cracia púb
blica federa
al, os
mom
mentos de re
eforma, ou
u seja, a mudança no desen
nho organizacional e do
funciionamento da
d administtração públiica.
Dessa
fe
eita
nosso
o
estudo
compreen
ndeu
as
três
princcipais
refo
ormas
admiinistrativas pelas qua
ais passou a Adminisstração Púb
blica Federral brasileirra no
século XX, a sa
aber: A refo
orma de 19
937, durante
e o Estado Novo, a re
eforma de 1967,
feita sob a batuta do regim
me militar e a reforma de
d 1995, re
ealizada sob
b os impera
ativos
neoliiberais dura
ante o governo Fernando Henriqu
ue Cardoso.. Cada um desses
d
períodos
está ligado a um
m projeto de
e Estado e, consequentemente, de
d sociedad
de. Nos ano
os de
erno de Getúlio
G
Va
argas o projeto
p
eco
onômico colocado
c
era
e
o de
e um
gove
dese
envolvimenttismo
reformista
(BO
OITO
JR,
1982),
p
procurando
o
pressiona
ar
o
impe
erialismo esstadunidensse e negociar com ele
e. A burocra
acia pública
a cumpriu papel
funda
amental ne
esse projeto
o, pois quem
m definiu a política ec
conômica e a política social
s
foram
m as cúpullas da buro
ocracia civvil e das Forças Arma
adas. O prrojeto milita
ar na
déca
ada de 196
60 de integrar e dese
envolver o país, e com
m isso difu
undir instituições
estattais pelo país,
p
favore
eceu a ida do Estado
o para o mercado
m
ca
apitalista. Várias
V
emprresas estata
ais da área
a de infraesttrutura foram criadas nesse
n
perío
odo, assim ccomo
uma série de instituiçõess no interior da adm
ministração pública re
esponsáveiss por
serviiços burocrráticos dive
ersos. A co
oordenação
o geral da administra
ação públicca do
perío
odo ficou por conta do Ministtério do Planejament
P
to e Coorrdenação G
Geral,
respo
onsável pellos órgãos da
d administtração indirreta. Já na reforma
r
do Estado de 1995
o co
ontexto político apontava para o neolibe
eralismo e seu projeto correlatto de
dimin
nuição do Estado
E
em setores es
specíficos, principalme
ente com a privatizaçã
ão de
emprresas públlicas e redução de alguns se
erviços sociais, tal como saúd
de e
previidência, por exemplo. A administtração públlica acompa
anhou esse
e projeto po
olítico
de p
perto, tendo
o seu quadrro de funcio
onários red
duzido, assim como uma estrutura de
coord
denação montada
m
no Ministério da
d Adminisstração Púb
blica Federa
al e Reform
ma do
Estad
do (MARE)), com vista
as a "otimizzar" o funccionamento da burocra
acia pública
a por
meio
o do uso de
e mecanism
mos típicos de
d mercado
o, tal metas
s de produçção aplicada
as ao
funciionamento da
d burocraccia.
O artigo está dividido em qu
uatro partes, sendo a primeira concernen
nte à
estru
uturação do
os mecanissmos da ad
dministraçã
ão pública burocrática
a na décad
da de
1930
0, principalmente a partir do Estado
E
No
ovo (1937-1945) com
m a criação do
Depa
artamento Administrati
A
vo do Servviço Público (DASP). O segundo item é a resspeito
da re
eforma adm
ministrativa de 1967, durante
d
o re
egime milita
ar, que viso
ou estrutura
ar um
novo
o arranjo de
e coordenaçção no interrior da admiinistração pública.
p
O te
erceiro item
m trata
da re
eforma adm
ministrativa da
d década de
d 1990, en
nfatizando o Plano Dirretor da Refforma
do E
Estado de autoria do então ministro
m
Bresser Pere
eira, que trouxe modelos
comp
plexos de coordenaçção da gestão públicca. Por últtimo fazem
mos uma breve
b
uma
retrospectiva do
os principais aspectoss de cada um dessess itens e elaboramos
e
espé
écie de concclusão que tenta agreg
gar alguns elementos comuns a essas tenta
ativas
de re
eformas e a questão da
a coordenação da adm
ministração pública.
MOD
DERNIZAÇ
ÇÃO DO ESTADO
O: A CR
RIAÇÃO DE
D
ESTR
RUTURAS DE
COO
ORDENAÇ
ÇÃO NA DÉCADA DE 1930.
A década de 1930 é um novo marco
m
para a administra
ação pública brasileira, pois
grand
de parte do
d atraso das instituições buro
ocráticas do
o Estado foi
f solucion
nado,
posssibilitando uma
u
maior racionalida
ade no pla
anejamento e execuçã
ão das fun
nções
públiicas da burrocracia esttatal. O intu
uito por tráss da reforma administrrativa da dé
écada
de 19
930 era, alé
ém de modernizar a máquina
m
esta
atal, promover uma forrte centralizzação
das instâncias de
d elaboraçção e decissão política
a num núcle
eo central do
d Estado. Isso,
segu
undo os prrincipais ide
eólogos e gestores da
d reforma
a, seria para se evita
ar os
comp
promissos clientelistass das oliga
arquias regionais e a forte press
são política
a dos
polítiicos alocad
dos no governo centra
al, que tenttavam sola
apar recurso
os destinad
dos a
proje
etos estataiis para seu
us fins clie
entelistas pe
essoais. A reforma administrativ
a
va foi
prove
eniente, tam
mbém, de um fator conjuntural
c
muito maiss profundo. É conheccida a
crise
e econômica
a que se ab
bateu sobre
e a República Velha no final da década
d
de 1920,
derru
ubando o prreço do caffé, principal produto de
e exportaçã
ão daquele período, e sobre
s
o qual se apoia
ava grande parte da economia do
o período. Com
C
a crise econômicca de
1929
9 o pacto do
d café com
m leite se desfez. O presidente Washingto
on Luís, de
e São
Paulo
o, em vez de
d apoiar um
u mineiro na eleição seguinte, apoiou
a
o cafeicultor pa
aulista
Júlio Prestes. Os políticos mineiro
os revoltosos com a situação procuraram
m os
latifundiários do
o Rio Gran
nde do Sul. Antônio Carlos
C
Andrada, à ép
poca govern
nador
mine
eiro, propôss aos gaúchos enfre
entar aberta
amente Sã
ão Paulo. A aliança entre
gaúcchos e mine
eiros foi co
onstruída se
endo ofereccido o carg
go máximo de candidato à
presiidente a Getúlio Vargas, um gaú
úcho. Júlio Prestes ga
anhou as eleições,
e
po
orém,
não llevou. Um golpe
g
o retirrou da presidência, asssumindo Ge
etúlio Varga
as.
As primeirras medidas de Vargas, em âmbiito estatal, tiveram
t
com
mo eixo darr uma
nova
a tonalidade
e às instituiições políticcas, tornando-as maiss "próximass" do presid
dente.
Em 1
1933, reuniu-se a Asssembleia Constituinte.
C
O texto co
onstituciona
al, aprovado em
1934
4, seguia oss princípios de uma democracia lib
beral, tendo
o o federalissmo preservvado,
mas o poder ce
entral, ampliado. Porém, a "amea
aça" comun
nista, segun
ndo Vargass, era
um p
perigo imine
ente para a democraccia brasileirra. No intuitto de "preservá-la", Va
argas
aprovveitou o pre
etexto do le
evante comu
unista de 19
935 para da
ar um golpe
e de Estado
o. Em
1937
7, apoiado pelo comando das Fo
orças Arma
adas, por grande
g
partte dos gove
ernos
estad
duais, ordenou que a polícia milittar fechasse
e o Congre
esso Nacion
nal. Cancelo
ou as
eleiçções presidê
ências. Estava instaurrada a Ditadura do Esstado Novo. A Constituição
de 1
1937 foi redigida pelo
o jurista Frrancisco Ca
ampos, bas
seada nas leis do re
egime
fascista polonêss, por isso o apelido de
d Constituição Polaca
a. Com esssa constituiçção o
er Executivvo passou a ter seuss poderes ampliados,
a
os estado
os da federração
Pode
perde
eram auton
nomia. Porrém, mesm
mo com esssa centralizzação o Es
stado Novo
o não
romp
peu com as antigas olig
garquias regionais, os interventorres (que ass
sumiram o papel
de g
governadore
es), no gera
al, eram lig
gados a olig
garquias. O congresso não legisslava.
Apen
nas o presidente o fazzia, por me
eio de decre
etos-leis. Segundo
S
o historiador Boris
Faussto (1972, p.
p 87) "o Esstado Novo realizou plenamente a inclinação
o centraliza
adora,
revellada desde os primeiro
os meses ap
pós a Revo
olução de 19
930".
os de centrralização po
olítica no executivo
e
fe
ederal reque
eriam
Todos essses esforço
uma burocracia
a capacitada
a e um arrranjo institu
ucional capaz de ating
gir o objetivvo de
alijarr os podere
es oligárquiccos das principais deccisões estattais. A man
neira encon
ntrada
para isso foi a criação
c
de uma espéccie de superrministério, capaz de congregar
c
v
várias
funçõ
ões e conta
ar com um corpo de burocratas
b
e
experientes
. Segundo Siegel (196
66, p.
46), a "necessid
dade para uma
u
reforma burocráticca não foi articulada
a
e
entre
as ma
assas.
Varg
gas empree
endeu a re
eforma porr conta da
a natureza corrupta e ineficientte da
maqu
uinaria adm
ministrativa que
q ele herrdou como um
u obstácu
ulo formidávvel a seus novos
n
programas". Em
m 1934, Va
argas convocou oficia
ais da burocracia ligad
dos às rela
ações
exterriores para avaliar e propor uma nova org
ganização para a adm
ministração
o. Um
dessses oficiais era
e Mauríciio Nabuco, o qual listo
ou uma série
e de recom
mendações sobre
s
a cla
assificação do pesso
oal da adm
ministração pública, porém, teve
e seus esfo
orços
dirim
midos frente ao medo d
de seus esstudos e co
onclusões não
n
caberem
m no orçam
mento
federral. Nabuco
o se retirou
u da função
o de reorga
anizar a administração
o pública, ssendo
que tal função ficou por conta
c
de Luís
L
Simõess Lopes, um consulto
or do presid
dente
Varg
gas sobre a reforma administrat
a
iva. O trab
balho de Simões Lope
es e seu grupo
g
resulltou na prim
meira legisla
ação para a reorganizzação do se
erviço civil no
n Brasil. A "Lei
do A
Ajuste", de 19363, favo
oreceu a crriação de órgãos
ó
enca
arregados da organiza
ação,
coord
denação e desenvolvimento do serviço
s
púb
blico, a sab
ber, o Cons
selho Federral de
Servviço Civil e as Comissões de Eficiência. Segundo Siegel (19
966, p. 47) "as
comiissões de eficiência foram os olhos e os
o ouvidos do Conse
elho dentro
o dos
minisstérios, enc
carregados das melhorras efetivass na organizzação e ge
estão públicca". O
staff de Simõess Lopes foi movido po
or uma prom
messa de uma
u
reorga
anização po
olítica
revollucionária dentro
d
da administraç
ção pública
a brasileira, porém, mesmo
m
com
m um
pesssoal altame
ente qualificado os esforços
e
nã
ão foram capazes de
d romper com
vicisssitudes arrraigadas àss instituiçõe
es da adm
ministração federal. Frente a issso, e
asso
ociado a outtros fatoress, tal como o fechamen
nto do regim
me, Vargas, na constituição
de 1937, centra
alizou o pod
der sobre o chefe do e
executivo e eliminou vá
árias checa
agens
do p
poder. O artigo
a
67 da Constituiição de 19
9374 afirma
ava que um
m departam
mento
admiinistrativo
seria
estabelecido
sobre
o
controle
do
presid
dente,
com
a
respo
onsabilidad
de para esstudar e co
ontrolar tod
dos os asssuntos organizacionaiis do
gove
erno, auditar a execuçã
ão orçamen
ntária, a seleção, o de
esenvolvime
ento e o con
ntrole
dos servidores públicos, assim
a
como
o o desenvo
olvimento e controle dos
d sistema
as de
mate
eriais e especificaçõess, a assesso
oria de refe
erências leg
gislativas pa
ara o presid
dente.
3
Lei 284 de 1936
6.
Art 67 - Haverá, junto à Pre
esidência da República, organizado
o
p decreto do
por
d Presidentte, um
Depa
artamento Ad
dministrativo com as segu
uintes atribuições:
a)
o estudo pormenoriza
ado das repa
artições, dep
partamentos e estabeleccimentos púb
blicos,
com o fim de
deterrminar, do ponto de vistta da econo
omia e eficiê
ência, as mo
odificações a serem feittas na
organ
nização dos serviços pú
úblicos, sua distribuição e agrupame
ento, dotaçõe
es orçamenttárias,
condiições e proce
essos de trabalho, relaçõ
ões de uns com
c
os outros e com o pú
úblico;
b)
organizarr anualmente
e, de acordo
o com as in
nstruções do
o Presidente
e da República, a
propo
osta orçamen
ntária a ser enviada
e
por este
e
à Câma
ara dos Depu
utados;
c)
fiscalizar, por delega
ação do Pre
esidente da República e na conformidade das suas
instru
uções, a execcução orçam
mentária.
4
O effeito do Arrtigo 67 foi a centralizzação do corpo
c
administrativo do
d Estado e as
ativid
dades de reforma. Esse artig
go da Co
onstituição concebia um órgão
o de
admiinistração geral,
g
tal como recome
endado pelo
o administra
ador público
o estadunid
dense
Willo
oughby5. A influência estadunide
ense se mostrou
m
com
m bastante
e força no caso
brasiileiro, tendo
o "importad
do" um mo
odelo de ag
gência centralizadora para dentrro da
admiinistração pública,
p
consequentem
mente, centra
alizando vá
árias funçõe
es.
O Departa
amento Adm
ministrativo do Serviço Público (DASP) foi criado no iníccio do
Estad
do Novo pelo
p
Decretto-Lei nº 57
79, de 30 de julho de 1938. O DASP foi uma
agên
ncia com amplos
a
poderes, responsável p
por executar uma sé
érie de tarrefas,
abrangendo de
esde estud
dos porme
enorizados de reparrtições, de
epartamento
os e
estab
belecimento
os públicoss, seleciona
ar candidattos aos cargos públiccos federaiss até
auxiliar o Presid
dente da Re
epública no exame doss projetos de
d lei subme
etidos à sanção.
A agência ocupava uma po
osição de destaque
d
de
entro da org
ganização da
d administrração
públiica federal. A criação do DASP representou uma espécie de criitical juncturre no
interiior da adm
ministração pública bra
asileira, pois mudou a forma de
e organizaçção e
entes
funciionamento da burocraccia estatal, dando novvos contorno
os à relação
o entre os e
da a
administraçã
ão e da açção do Esta
ado frente à economia
a e aos grrupos socia
ais no
interiior do Estad
do.
Para Nog
gueira (1998
8, p. 94), o DASP fo
oi o grande
e símbolo do
d Estado novo,
dotad
do de grand
de força e prestígio,
p
ne
esse sentido
o, a agência
a:
[...] funcionou como órgão de inovação e modernizzação
adm
ministrativa, liderando a efetiva organização do
o aparato público
brassileiro e atuando
a
co
omo centro
o irradiador de influê
ências
reno
ovadoras, peça
p
estraté
égica de um
m sistema racionalizado
or no
âmb
bito do Poder Executivo federal.
f
Segundo as
a palavrass de Guerre
eiro Ramos (1983, p. 34
46), um burrocrata do D
DASP
à ép
poca: "Pode
e-se afirma
ar que, enttre 1930 e 1945, oco
orreu verda
adeira revolução
admiinistrativa no
n Brasil, ta
al o porte da
as modificações de es
strutura e de
e funcionam
mento
que se verificarram em no
osso serviço
o público fe
ederal". Parra Fausto (1972)
(
o Esstado
novo
o aumentou
u o raio de ação das atividades
a
d
do Estado, acentuand
do a importância
aos ó
órgãos onde os quadrros técnicos
s tiveram um
m papel de destaque. Isso foi feitto em
claro
o contraste com a políítica administrativa da República Velha
V
(1889
9-1930), na
a qual
o se
erviço público prestavva-se à pollítica de pa
atronagem da oligarquia, pois quase
q
5
Várrias missõess brasileiras fizeram estágios nos Estados Unidos para apreender co
om os
gesto
ores públicos daquele país
p
técnica
as e método
os de gestã
ão da admin
nistração pú
ública.
Escrittos de Luthe
er Gulik, Cha
arles E. Merriam e Louiss Brownlow eram
e
amplam
mente conhe
ecidos
em 1938. Vários desses artig
gos foram im
mpressos em
m português e apareceram
m na nova revista
r
profisssional do DA
ASP, a Revissta do Serviç
ço Público (C
Cf. GRAHAM
M, 1968).
inexistiam conccursos para admissão de funcionários, e seus quadross qualificado
os se
restringiam a um
ma pequena
a elite. Para
a Fausto (19
972, p. 103-104):
O re
egime impla
antado em 1937 procuro
ou reformularr a Administtração
Púb
blica, transfo
ormando-a, ao mesmo tempo, em
m um agente da
mod
dernização. Buscou- se criar uma elite
e
burocráttica, desvincculada
da política partidária, que
e o Estado
o Novo de
efinia como uma
ntraditória e anárquica manifestação
m
das corrente
es representtativas
"con
de interesses
i
específicos". [...] O decre
eto-lei de 19
938 deu ao DASP
D
poderes bastan
nte amplos, incluindo a instituição de um co
ontrole
centtral sobre o pessoal e o material, assim como a responsabiliidade,
de dar assistê
ência ao Presidente na revisão
o das prop
postas
p
o decreto
d
que o DASP fossse um
legisslativas. Na realidade, pretendia
supe
er-ministério
o, com pape
el importante
e na distribu
uição dos gastos
g
gove
ernamentaiss.
O DASP, sem dúvida, foi um
ma grande novidade da administração pú
ública
brasiileira, conjugando exxpertise bu
urocrática com forte centralização de ta
arefas
(SIEG
GEL, 1966;; GRAHAM,, 1968; LAM
MBERT, 196
68; GEDDE
ES, 1994). Porém,
P
isso
o teve
um ccusto para a instituiçã
ão, refletind
do em confflitos com outras
o
instittuições e com
c
o
próprio arranjo de classes e frações de classe alocados
a
de
entro do se
erviço públicco. O
plano
o de Getú
úlio para o DASP era que ele se to
ornasse um
ma espécie
e de
supe
erministério,, conjugand
do planejam
mento orçam
mentário e controle
c
sob
bre os gasto
os do
Estad
do.
Poré
ém,
vária
as
desse
es
funçõe
es
permaneceram
relativam
mente
subd
desenvolvidas. A com
mpra de ma
ateriais nunca foi pe
erfeita, poiss o excessso de
centrralização erra um entra
ave burocráttico para a aquisição de
d equipamentos e insumos
nece
essários parra a realiza
ação de várrias atividad
des da adm
ministração. A necessidade
de a
aprovação de
d um órgão central da estrutu
ura adminis
strativa resu
ultou numa
a alta
forma
alização da
a organizaçção governa
amental6. O planejame
ento orçam
mentário tam
mbém
nuncca foi uma pauta
p
fácil no
n interior do
d Estado Novo.
N
Existtia uma grande pressã
ão em
torno
o do orçam
mento. Pressão essa proveniente
p
e do próprio
o arranjo in
nstitucional, mas
reflexxo direto da
as disputass em âmbito
o de classe
es e frações
s de classe
e dominante
es na
própria sociedade. A elabo
oração do orçamento
o
era de resp
ponsabilidade do Minisstério
gão ocupad
do, em sua grande parrte, por uma burocraciia "viciada",, com
da Fazenda, órg
acord
dos com "e
elites" locais, que dem
mandavam do orçame
ento recurssos para manter
m
seuss vínculos clientelistas
c
s regionais.. O projeto
o do Estado Novo va
arguista, em
mbora
fizesse algum tipo
t
de alia
ança com as
a oligarquia
as regionaiis, tentava minimizá-la
as no
interiior do gove
erno. Retira
ar a elaborração do Orçamento
O
de
d dentro do
d Ministérrio da
Faze
enda se mo
ostrou uma tarefa inglória para os
o burocrata
as daspianos. Tal com
mo já
6
Aqu
ui se revela a característica de coorde
enação horizzontal do DA
ASP, pois em
mbora tivesse
e mais
poderes do que outros
o
ministtérios e depa
artamentos sua
s influência
a não era hierárquica, pois se
encon
ntrava ainda
a no mesmo nível
n
organizzacional de outros
o
ministé
érios e depa
artamentos.
disse
emos, o orçamento ffederal era
a amarrado
o a diverso
os comprom
missos políticos
estab
belecidos entre
e
depu
utados e senadores juntamente
j
a suas bases
b
regio
onais,
mina
ando recurssos escasssos do Esttado e tran
nsferindo para
p
oligarq
quias regio
onais.
Varg
gas tentou dar
d cabo a essa
e
situação, tentand
do levar a elaboração e fiscalizaçã
ão do
orçam
mento para
a dentro do DASP. A tentativa accabou em fracasso,
f
po
ois o orçam
mento
contiinuou sob a responsa
abilidade do
o Ministério
o da Fazenda até 194
45, sendo que
q
a
transsferência da
a elaboraçã
ão e contro
ole do orça
amento parra o DASP
P foi meram
mente
nomiinal. Para Fausto
F
(1972, p. 104) o DASP não
o chegou a ser uma ag
gência com tanta
centrralização sobre
s
os assuntos da
a administrração pública "porque
e o Ministrro da
Faze
enda se op
pôs forteme
ente a uma
a diminuição de seus poderes. Alcançou-se
A
e um
comp
promisso, com
c
a form
mação de uma comisssão especcial de orça
amento, on
nde o
contrrole do DAS
SP foi temperado por outras
o
influê
ências".
Desse mo
odo, uma da
as grandes dificuldade
es de Varga
as, durante o Estado Novo,
N
foi drriblar as olig
garquias regionais e se
eu controle sobre uma
a série de re
ecursos estatais.
Nessse ponto o DASP
D
se mostrou
m
inad
dequado para a tarefa.
Segundo Nunes (19
997), o DA
ASP foi um
ma expresssão clara daquilo
d
que
e ele
concceituou com
mo insulame
ento burocrrático, qual seja: o pro
ocesso de proteção de um
núcle
eo técnico do
d Estado contra
c
a intterferência do público ou de outra
as organiza
ações
interm
mediárias. Ao núcleo técnico é atribuída a realização
o de objetiv
vos especííficos.
Esse
e insulamen
nto significa
a uma redu
ução do esscopo da arena
a
em que
q
interessses e
dema
andas de diversas
d
cla
asses e sua
as frações possam
p
serr atendidos.. Ainda seg
gundo
Nune
es, esta red
dução da a
arena é efetivada pela
a retirada de
e organizaç
ções crucia
ais do
conju
unto da burrocracia tra
adicional e do espaço político go
overnado pe
elo congressso e
peloss partidos políticos. Isso resguardaria esssas organiz
zações con
ntra tradicionais
dema
andas buro
ocráticas ou
o compromissos olig
gárquicos que minam
m a "eficiê
ência"
estattal. Barbara
a Geddes (1994) é outra autora que trabalha com
m o conceitto de
insulamento burocrático. Para
P
o caso
o do DASP,, tal autora defende co
om mais fo
orça a
ideia
a, afirmando
o que os bu
urocratas precisam
p
de
e proteção em relação
o aos políticcos e
seu ímpeto em
m transformar os recursos estata
ais em ben
nefícios parrticularistas para
apoio
os ou mesm
mo demand
das locais. O intuito varguista co
om o DASP
P era dar a essa
agên
ncia grande
e autonomia
a frente ao sistema po
olítico vigente, numa clara tentativva de
alijarr interessess oligárquiccos do inte
erior de se
etores estra
atégicos da
a administrração
públiica brasileirra.
Durante o Estado Novo
N
o DAS
SP sofreu de um pro
ocesso de hipertrofia, pois,
segu
undo Siegel (1966), cada atividade original da agência, colocada pela
p
Constittuição
de 1937, foi am
mplificada para
p
incluir muitas ativvidades sub
bordinadas.. Novas fun
nções
como
o o controle
e de obrass públicas forma
f
adicio
onadas à agência.
a
Pa
ara Siegel, essa
supe
er expansão
o do DASP em seus primeiros
p
se
ete anos, em
m conjunçã
ão com a ênfase
no ccontrole ce
entralizado, colocou várias
v
dificu
uldades pa
ara a agên
ncia. Dentrre as
princcipais, a falta de eficiê
ência admin
nistrativa e a não realização das novas funções,
que, muitas vezes, ficavam apenas no papel, ficando co
omo "fantassmas" dentrro da
organização ad
dministrativa, pois nã
ão tinham uma exisstência rea
al. Outra crítica
c
frequ
uente ao DA
ASP, segun
ndo Lambert (1968, p.. 178), é a falha radica
al da inabilidade
de estabelecer
e
controle so
obre a adm
ministração do pessoall da adminiistração pública,
que e
era o seu principal obje
etivo.
O DASP não foi ap
penas um cenário
c
de improvisaçções mal sucedidas. Ainda
A
segu
undo Siege
el (1966, p. 48) uma das improvisaçõ
i
ões organiizacionais mais
intere
essantes do
o DASP foii o conceito
o de Sistem
ma Coorden
nador, cuja principal fu
unção
era zzelar pela coordenaçã
c
o da admin
nistração fe
ederal como
o um todo. Para isso foram
f
criad
das agência
as de apoio
o responsávveis pela lig
gação minissterial com a administrração
centrral, no casso a presid
dência da república.
r
A responsa
abilidade té
écnica por essa
ligaçção era do DASP, que
e, no limite
e, também detinha um
ma parcela de poder nessa
n
ponte
e entre os ministérios e a Presidê
ência. Para
a além da coordenação
c
o interminissterial
o DA
ASP tomou
u parte na coordenaçã
ão entre a Administra
ação Públicca Federal e os
entess da fede
eração. Ap
pós a substituição d
dos govern
nadores do
os estadoss por
intervventores, Vargas
V
ordenou que a ligação oficial entrre o govern
no central e os
estad
dos seriam manejadass pela Com
missão para o Estudo das
d Relaçõe
es de Estad
do. O
DASP obteve muito conttrole nessa
a comissão
o, e Simões Lopes, foi
f um influ
uente
mem
mbro dessa Comissão. De fato, o DASP foi chamado
c
co
om frequên
ncia a auxiliiar os
intervventores co
om problem
mas admin
nistrativos. Um dos re
esultados principais
p
d
dessa
Com
missão foi o auxílio na criação de
e Departam
mentos Adm
ministrativos
s no interior dos
estad
dos, os cha
amados, à época, dasspinhos7. O DASP, du
urante o Esstado Novo,, teve
uma série de funções denttro da Administração Pública
P
Fede
eral, dentre
e as principa
ais se
desta
aca a co
oordenação.. Coordenação aqui entendida como instrumento
os e
meca
anismos que objetiva
am melhorrar o alinh
hamento de
d tarefas e esforços de
instittuições e orrganizaçõess dentro da administraçção pública.
Em 1945 o Estado Novo
N
já mostrava sinais de esgottamento entre as classses e
suass frações de
e apoio. Nesse ano o General Góis Monte
eiro, apoiad
dor do golp
pe de
7
O te
ermo daspin
nho é incorre
eto e aqui mantemos
m
a nomenclatur
n
ra meramentte por sua difusão
na litteratura. Seg
gundo Codato (2008, p. 43-44) os Departamen
D
tos Administtrativos não eram
divisõ
ões estaduais do DASP. Eram duas
s estruturas burocráticas
s muito diferrentes entre si. O
DASP
P dizia resp
peito ao se
erviço civil federal,
f
elab
borando um
ma política de
d reorganizzação
orçam
mentária efiiciente, enq
quanto que os Departtamentos Administrativo
A
os estaduais se
ocupa
avam da gesstão dos neg
gócios políticcos estaduaiss e não um mero
m
corpo burocrático
b
issolado
das p
pressões políticas. Além dessa difere
ença de funções a compo
osição de um
m e outro apa
arelho
era b
bastante disttinta. O DAS
SP continha técnicos con
ncursados, uma
u
burocracia profissio
onal, e
os "daspinhos", por
p sua vez, eram
e
integra
ados por polítticos profissiionais.
1937
7, afastou Getúlio da
a presidênccia. O govverno foi entregue
e
a José Linh
hares,
presiidente do Supremo
S
Trribunal, que
e logo depois o passou
u ao primeirro presiden
nte do
Brasil eleito por voto direto e secreto: o general Eurico
E
Gasp
par Dutra.
Após 1945
5, o DASP é esvaziad
do e neglige
enciado. José Linharess nomeou vários
v
parentes e am
migos para
a cargos importantess dentro da
d adminis
stração pública,
queb
brando a ló
ógica de ccoordenaçã
ão do DAS
SP sobre as
a diversas instituiçõ
ões e
organizações do serviço p
público bras
sileiro. Isso
o provocou grande de
escontentam
mento
nas fileiras
f
da agência,
a
qu
ue teve seu
us cargos ""abandonad
dos" em grande
g
núm
mero,
com a saída de
d vários im
mportantes e qualifica
ados burocratas8.
O esvazia
amento do
o DASP, segundo
s
La
ambert (19
968) benefficiou os outros
o
minisstérios, os quais tinh
ham seus poderes e raios de
e influência
a limitados pela
hiperrtrofia do DASP,
D
assim como ass oligarquia
as locais voltaram a usar a máq
quina
buroccrática para
a o controle
e do orçame
ento e meca
anismos para favorecim
mentos pesssoais
e, cconsequente
emente, de classe. Durante a década de 1940 os intere
esses
dese
envolvimenttistas ensaiaram algu
umas açõess de maior alcance junto a se
etores
estra
atégicos da
a economia
a brasileira. Durante o governo Dutra, em 1947, o D
DASP
elabo
orou uma proposta de
d plano de
d desenvo
olvimento, intitulada SALTE (Sa
aúde,
Alime
entação, Transporte
T
e Energia). O controle orçamen
ntário ficavva por contta do
Minisstério da Fa
azenda, que
e elaborou sua
s própria lista de pro
ojetos para serem avaliados
pelo Congresso
o. As dificu
uldades para implanta
ação do plano foram muito grandes,
justa
amente pela
a pouca previsão das restrições
r
le
egais para a execução do orçame
ento e
os a
aspectos qu
ue a econo
omia brasile
eira que difficultavam a administração do plano.
p
Segu
undo Lambe
ert (1968, p.
p 50), frente
e a essas dificuldades Bittencourtt Sampaio, chefe
c
do D
DASP no período, forne
eceu, clande
estinamente
e, uma verssão do orça
amento feito
o pela
agên
ncia à comis
ssão de orççamento do
o plano SAL
LTE. A proposta da co
omissão foii uma
cópia
a de carbon
no do docum
mento vindo
o do DASP. Fato é que
e o DASP, pós- 1945, lutou
para sobrevive
er, abando
onando várrias de su
uas pautas
s principais, tal com
mo a
centrralização e o controle, ficando com
m tarefas menores
m
no interior da administraç
a
ção.
Este padrrão de regrressão do DASP
D
foi parcialmente
e parado co
om o retorn
no de
Varg
gas à presid
dência em 1951.
1
Uma reclassifica
ação mais completa
c
e sistemática
a dos
8
O Decreto-Lei
D
8323-A de 7 de Dezembro de 1945
5 retirou uma
a série de poderes
p
do DASP,
D
devollvendo- os aos
a diversos ministérios,, principalme
ente a seu riival, o Ministério da Fazzenda.
Nesse sentido, o artigo primeiro do decretto é bem exe
emplar.
blico (D. A. S.
S P.) diretam
mente subord
dinado
Art. 1º O Departamento Administrativo do Serviço Púb
ao P
Presidente da
d Repúblicca, é um órgão
ó
de estudo e orrientação do
os problema
as da
admin
nistração pú
ública, exerce
endo as sua
as atividadess no sentido
o de coopera
ação e articu
ulação
com os
o órgãos do
o serviço civiil federal.
Parág
grafo único. As atividade
es executivass e fiscalizad
doras de adm
ministração geral
g
ou espe
ecífica
comp
petirão aos órgãos
ó
ministteriais próprio
os.
serviidores públiicos foi iniciada, com a realização
o dos exam
mes de admiissão retom
mados
e o controle de pessoa
al sendo removido dos ministtérios indiv
viduais. Po
orém,
difere
entemente do Estado Novo, a ên
nfase "técniica" na buro
ocracia não
o foi levada
a com
tanta
a firmeza por Vargas, abrindo a burocracia
a pública pa
ara uma maior disputa
a por
vaga
as e cargos comissiona
ados, ou mesmo
m
os cargos intitu
ulados de exxtranumerá
ários9.
Ainda
a em 1951 o DASP trrabalhou em
m conjunto com outro
os ministério
os, com ob
bjetivo
em melhorar a organizaçções, cond
dições
e métodos
de traballho. Perceb
be-se
clara
amente que o DASP já
á não tinha mais uma função de coordenaçã
ão no interior da
Administração Pública
P
Fed
deral, tal como
c
teve no Estado Novo. Embora o seg
gundo
gove
erno de Varrgas tenha dado novo
o ânimo à a
agência isso não a recolocou em
m sua
antig
ga posição central.
c
A TE
ENTATIVA
A DE REFO
ORMA DA
A ADMINIS
STRAÇÃO
O DE 1967:: UM ESBO
OÇO
DE G
GERENCIA
ALISMO?
Segundo Lambert (19
968, p. 187
7), os erros das reformas pré-1967 consistira
am na
tenta
ativa de um
ma reforma geral, com um pequeno grupo de
d experts isolados
i
da
a vida
norm
mal das org
ganizações que eles tentavam mudar. Essse erro foi minimizad
do na
tenta
ativa de refo
orma de 19
967, pois os
s objetivos reformistas
s eram bem
m mais modestos
do que durante o Estado Novo
N
ou o Regime de
e Metas10. A conjunturra do períod
do na
qual foi implanta
ada a tentattiva de reforma era, no
ovamente, uma
u
ditadurra, só que dessa
d
vez militar. O Regime
R
Millitar estava envolvido em uma política
p
dessenvolvimen
ntista,
favorrecendo o fortalecimento da infraestruturra brasileirra, na tentativa de atrair
invesstimentos e fortalecer a frágil indústria brasiileira. Nesse sentido, pode-se
p
falar de
uma expansão do Estado brasileiro, que
q segund
do Martins (1985),
(
foi realizada
r
po
or um
o de dois movimentos
m
s integrado
os, tanto po
or forças
meio
centrípetass, concentrrando
recurrsos finance
eiros e decisões normativas ao nível do Exe
ecutivo fede
eral, assim como
c
9
Existe algum de
ebate sobre a real funçã
ão dos cargo
os extranume
erários. A principal delass seria
portar as disp
putas entre facções
f
políticas em dissputa para o preenchime
ento de cargo
os, ou
comp
seja, a criação de
esses cargos diminuiria a pressão desses
d
grupo
os sobre a máquina
m
esta
atal. A
segun
nda função,, que não exclui
e
a primeira, seria
a a tentativa
a de manter os vínculo
os de
patro
onage do exe
ecutivo federal sobre os grupos
g
socia
ais para obterr apoio e aprrovar seus planos,
mentos e outtros dispositivos sem ma
aiores conflittos. Esse debate tem mu
uita relação ccom o
orçam
sistem
ma partidário
o vigente no
o período histórico
h
citad
do. Por razõ
ões de espa
aço e tempo
o não
iremo
os nos deter nessas análises neste trrabalho.
10
O Artigo 146 do
d Decreto-L
Lei nº 200 co
olocava que a Reforma Administrativva seria realizada
por e
etapas e, na medida em que fossem efetivados os
o processoss, as providências necessárias
seriam
m tomadas para
p
a sua exxecução.
por fforças centrrífugas, dele
egando atribuições a agências
a
re
elativamente
e independe
entes
para aplicar recursos e tom
mar decisões.
O Preside
ente em 196
67 era Costta e Silva e sua preocu
upação com
m o tamanh
ho e a
eficiê
ência da ad
dministração
o pública fo
oi demonstrrada com a convocaçã
ão de um grupo
g
respo
onsável po
or formular um plano de
d reforma
a para a ad
dministração
o, chefiado
o pelo
buroccrata Nazaré Dias. Oss resultados
s das elabo
orações dessse grupo fo
oram publiccados
no D
Decreto-Lei nº 200, de 25 de feverreiro de 196
67. Segundo Bresser Pereira
P
(199
98, p.
169-170), as linhas gerais do
d Decreto-Lei podem
m ser elenca
adas da seg
guinte mane
eira:
a)
Cinco
C
"priincípios
f
fundamenta
ais
da
reforma":
planejam
mento,
ão de comp
petência, coordenação e controle;
desccentralização, delegaçã
Planejament
P
to para o desenvolvim
mento, imp
plicando na
a expansão
o das
b)
emprresas estattais, enquanto a desccentralização levava à dissemina
ação dos órrgãos
dotad
dos de amp
pla autonom
mia administtrativa e sem
mi-independentes.
c)
A delegação
o de compe
etências re
equeria o fo
ortalecimento das carrreiras
dos servidores
s
p
públicos
baseadas no mérito;
d)
Diretrizes
D
ge
erais para um novo Pla
ano de Clas
ssificação de
e Cargos;
e)
Reagrupame
R
ento de departamen
d
ntos, divisões e se
erviços em
m 16
minisstérios.
ncípios do Decreto-Le
ei 200 marccaram a ten
ntativa de descentraliz
d
zação
Esses prin
da A
Administraçã
ão Pública Federal, cu
uja ênfase era
e fortalece
er a adminiistração ind
direta,
princcipalmente as
a empresa
as públicas, autarquiass, empresas
s de econo
omia mista, entre
outra
as organiza
ações que já
j existiam desde 193
3811. O De
ecreto-Lei 200
2
é um marco
m
instittucional dass transform
mações pela
a qual o Esstado estav
va passando
o na décad
da de
1960
0, assim, co
onjugando diretrizes
d
no
ormativas centralizada
c
s de planejjamento ao nível
do Executivo
E
f
federal
com
m diversificação da n
natureza do
os órgãos govername
entais
prom
moveu a de
escentraliza
ação funcio
onal do Esttado. Em suma,
s
a re
eforma de 1967
postu
ulou um no
ovo arranjo na distribuiição de funções no intterior da bu
urocracia esstatal,
agora
a formalme
ente e hierarrquicamente dividida e
em direta e indireta.
O crescim
mento da ad
dministração
o indireta fo
oi muito gra
ande, num curto
c
períod
do de
temp
po foram esstabelecidass 267 emprresas públiccas e aproxximadamente 68 autarrquias
e fu
undações (Cf. COSTA
A, 2002). Com esse
e processo
o de desccentralização da
admiinistração direta uma
a maior autonomia
a
foi dada a adminisstração ind
direta,
viabilizando um
m projeto de
e industrializzação com base em grandes
g
em
mpresas estatais
11
Em
m nossa vis
são a tentatiiva de reforma da adm
ministração pública
p
de 1967 consolid
dou a
divisã
ão da admin
nistração pú
ública em do
ois níveis: administração
a
o pública direta e indire
eta. A
admin
nistração pú
ública direta é aquela composta
c
po
or órgãos ligados direta
amente ao poder
central, federal, estadual
e
ou municipal.
m
Sã
ão os próprio
os organismo
os dirigentes, seus minisstérios
e seccretarias. Enquanto que a administra
ação pública indireta é aq
quela compo
osta por entid
dades
com personalidad
de jurídica própria,
p
que foram
f
criada
as para realiz
zar atividade
es de Goverrno de
forma
a descentralizada. São exemplos
e
as Autarquias, Fundações, Empresas Públicas,
P
Agê
ências
de Econom
Regu
uladoras e Sociedades
S
mia Mista. Por
P
mais qu
ue essa divisão já estivesse
coloccada pelo prróprio DASP
P em 1938 ela
e só foi im
mplementada
a no rigor da
a letra a parrtir do
Decre
eto-Lei 200.
de in
nfraestruturra e serviço
os públicoss. Essa açã
ão empresa
arial do Esstado não foi
f de
modo
o algum accidental, foi pautada como
c
resulttado de um
ma longa discussão po
olítica
que criou condições para que
q o Estad
do pudesse
e obter legittimidade jun
nto aos dive
ersos
setorres sociais para a imp
plantação de
d órgãos da
d administtração indirreta com grrande
auton
nomia e com
m vastos re
ecursos à su
ua disposição (MARTINS, 1985).
A reforma
a administra
ativa de 19
967 tinha como alvo uma
u
mudan
nça no dessenho
organizacional da adminisstração púb
blica federa
al, assim co
omo a aloccação de novas
n
funçõ
ões aos burocratas,
b
cujas fun
nções tinham sido divididas em
e
dois níveis
n
(adm
ministração direta
d
e ind
direta). Nessse sentido, a reforma de
d 1967, a nosso ver, pode
ser cconsiderada
a uma critiical juncturre para a administraç
a
ção pública brasileira, pois
trouxxe importan
ntes inovaçções, as quais
q
já vinham send
do traçada
as nas déccadas
passsadas, mas não com o mesmo arrranjo que o Decreto-Le
ei 200 coloccou. A coloccação
do m
ministro Héllio Beltrão, em parte, confirma esse
e
caráte
er de inovaç
ção da refo
orma,
cham
mando-a de
e "revolução
o silenciossa" na ad
dministraçã
ão pública brasileira. Os
propó
ósitos do Decreto-L
Lei 200 eram conto
ornar a rig
gidez das estruturass da
admiinistração direta
d
e intro
oduzir o esp
pírito gerencial privado
o na administração do setor
parae
estatal12.
A estruturra institucio
onal para ta
al projeto já tinha sid
do construíd
da nas déccadas
anterriores, com
m a criação nos anos 1940
1
e 195
50 de algum
mas empres
sas pública
as, ao
mesm
mo tempo em
e que o BNDE,
B
também criado
o na década
a de 1950, se tornava
a uma
agên
ncia estraté
égica para o desenvo
olvimento e o Banco Central, uma
u
espécie de
guard
dião da mo
oeda. A esttrutura de coordenaçã
c
ão desse arranjo foi capitaneada
c
a pelo
Minisstério do Planejamen
P
nto e Coordenação Geral
G
(que mais tarde
e se torna
aria a
Secrretaria de Planejamen
P
nto da Pres
sidência da
a República
a, SEPLAN)), que, seg
gundo
Bresser Pereira (1998, p. 170):
1
[...] passou a dispor,
d
poten
ncialmente, de maior autoridade do
o que
u-se ao fato
o de este órgão
qualquer outro ministério. Isto deveu
empenhar o papel de ag
gência centra
al no que con
ncerne ao sisstema
dese
de planejamento
p
o (mantendo
o unidades em
e cada min
nistério e em
m cada
entid
dade da adm
ministração descentraliza
d
ada, isto é, empresas
e
esttatais,
fund
dações públicas e autarrquias) e ao
o sistema de contabilida
ade e
auditoria interna (anteriorm
mente uma atribuição do Ministérrio da
s tarde, a S
SEPLAN acu
umulou também a atrib
buição
Fazenda). Mais
12
Re
epresentativo
o disso é o Artigo.
A
27 do Decreto-Lei 200, o qual afirma que: Assegurada
A
a
superrvisão ministterial, o Pode
er Executivo outorgará ao
os órgãos da
a Administração Federal a
autorridade executiva necessá
ária ao eficiente desempe
enho de sua responsabilidade legal ou
o
regulamentar.
Parág
grafo único. Assegurar--se-á às em
mpresas públicas e às sociedades
s
de economia
mista
a condições de
d funcionam
mento idênticcas às do settor privado cabendo
c
a esssas entidade
es,
sob a supervisão ministerial, ajustar-se
a
ao
o plano gerall do Governo
o.
estrratégica de exercer
e
o co
ontrole central sobre todas as emp
presas
esta
atais, fundaçções públicass e autarquia
as; sobrepon
ndo-se ao co
ontrole
seto
orial exercido
o até então apenas
a
peloss diversos miinistérios.
As dificuld
dades eram
m inerentes ao modelo
o de reform
ma adotado
o pelos milittares,
pois aquilo que
e tinha sido
o projetado para ser uma
u
divisão
o minimame
ente racional do
traba
alho, no âm
mbito do Esstado, foi co
onvertido nu
um relacion
namento tenso entre níveis
n
admiinistrativos. A reforma
a nunca foi completad
da e a con
nsequência foi a perd
da de
coord
denação da
a administra
ação direta sobre a indireta. As duas
d
admin
nistrações (d
direta
e ind
direta) tinha
am perfis diferentes (M
MARTINS, 1985;
1
COST
TA, 2002), a administrração
direta
a com uma baixa qu
ualificação e organiza
ação enquanto que a administrração
indire
eta era de perfil geren
ncial, quase
e empresarial. A coord
denação, qu
ue era o grrande
mote
e do reforma
a de 1967, foi
f uma das
s grandes protagonista
p
as da falha em
e complettar tal
reforrma. A falta
a de coordenação entre as emp
presas públicas e auttarquias com as
instittuições da administraç
a
ção direta fo
oi em grande medida responsávvel pelo fraccasso
do p
plano, isso devido a fraca
f
institu
ucionalizaçã
ão por parrte do Deccreto-Lei 20
00 de
norm
mas para regulament
r
ar e coord
denar a expansão
e
d adminisstração ind
da
direta,
torna
ando o rela
acionamentto conflituoso entre os
o diferente
es níveis da administrração
públiica.
Interessan
nte notar que a estruttura de coo
ordenação da
d tentativa
a de reform
ma de
1967
7 não diverg
gia em muitto do mode
elo daspiano
o, no qual um
u órgão da
d administrração
direta
a estava en
ncarregado de tomar para si a ma
aior parte do
os mecanism
mos de con
ntrole,
ficando respons
sável pela g
gestão de vários
v
progrramas em diversos
d
min
nistérios. Essse é
um padrão que parece estar arraigado às in
nstituições da administração pú
ública
brasiileira.
Nesse po
onto subjaz uma crítica ao argum
mento de Bresser
B
Perreira que viu
v na
tenta
ativa de reforma
r
de
e 1967 um
m esboço de geren
ncialismo avançado. Não
conccordamos com
c
tal hipó
ótese, pois os mecan
nismos, por mais que vinculasse
em as
emprresas públic
cas, empressas de economia mista
a e autarqu
uias a uma lógica de ge
estão
emprresarial cap
pitalista privvada não dispôs
d
de mecanismos
m
s inovadore
es, caindo, mais
uma vez, naquilo que Bressser errone
eamente chama de refformas buro
ocráticas. Afinal,
A
toda reforma ad
dministrativa
a é, em si, burocrática
b
. O que muda é a ênfa
ase do proccesso,
que p
pode ser da
ada a caraccterísticas burocráticas
b
s mais fecha
adas ao pró
óprio universso da
buroccracia do aparelho
a
de Estado ou buscando elementos do mercado na gestão
o das
emprresas e órgãos público
os.
A tentativa
a de reform
ma de 1967, a nosso ve
er, não resu
ultou numa pretensa ru
uptura
com o padrão das
d reforma
as passadass na adminiistração pública brasile
eira. Ao que
e nos
parecce, as refo
ormas adm
ministrativass no Brasill tem uma
a espécie de
d continuidade
instittucional, ne
esse sentid
do, depende
entes das trajetórias instituciona
ais dos pró
óprios
órgão
os da administração pública federral.
A REFORMA DO APAR
RELHO DE ESTADO
O BRASIL
LEIRO DA
A DÉCADA
A DE
1990
0
Com vista
as às cresce
entes problemáticas geradas pela
a ineficiênccia da buroccracia
estattal, tais com
mo, atrasos em obras públicas,
p
exxcesso de burocracia
b
a
atravancand
do os
serviiços presta
ados pelo Estado,
E
no
o final dos anos 1970 começou
u a cresce
er um
moviimento em prol de refo
ormar o serrviço públicco. Essa refforma come
eçou nos países
1990), e seus
dese
envolvidos, principalm
mente nos de língua inglesa (POLLITT,
(
princcípios se ba
aseavam na
a descentra
alização da burocracia,, enxugame
ento da máq
quina
estattal, princíp
pios de co
onfiança e responsab
bilização dos
d
funcion
nários púb
blicos,
gerência por re
esultados, entre outro
os. Esses pressuposstos básicos das refo
ormas
admiinistrativas se espalha
aram pelo mundo, attingindo tam
mbém o Estado brasileiro.
Essa
a difusão in
nstitucional das reformas admin
nistrativas se
s deu em
m ampla esscala,
princcipalmente na década de 1980, atingindo
a
o Reino Unido, Estado
os Unidos, Nova
Zelân
ndia, Austrália, entre outros país
ses. O nom
me que essse movimen
nto de refo
ormas
receb
beu ao redo
or do globo foi de New
w Public Man
nagement (NPM),
(
aqui traduzido como
c
1
Nova
a Administrração Pública (NAP)13
. No Brassil, tal refo
orma chego
ou com re
elativo
atrasso, devido à ampla re
esistência aos
a imperativos de taiss reformas administra
ativas.
Basta
a lembrar que
q a Consttituição de 1988 reivindicava mais
s presença e mais serrviços
socia
ais prestado
os pelo Esttado. Segundo críticoss, tal como
o Bresser Pereira
P
(199
98), a
consstituição de 1988 reme
eteu a administração pública
p
brassileira de vo
olta à décad
da de
1930
0, não aco
ompanhando
o os avanços das re
eformas ad
dministrativa
as ao redo
or do
mund
do. O regim
me jurídico único,
ú
para Bresser Pe
ereira, teria engessado
o toda a tentativa
de a
autonomia da
d administtração pública da déccada de 19
950, balizan
ndo por ba
aixo o
serviiço estatal, priorizando
o o servidorr ao invés do
d serviço prestado
p
à sociedade. Isso,
ainda
a segundo Bresser Pereira, ajudo
ou a agravar a crise fiscal da déca
ada de 1970
0, em
que o Estado gastava
g
ma
ais do que arrecadava, despend
dendo recursos excesssivos
com a burocrac
cia pública, não dando
o a devida atenção
a
aos
s avanços que
q as refo
ormas
13
Exxiste um pres
ssuposto org
ganizacionall por trás da
as propostass das reform
mas baseada
as nos
prece
eitos da NAP
P. O pressup
posto é que a especializa
ação resulta em
e ganhos de
d eficiência
a. Esta
eficiê
ência pode se
er tanto para
a pequenos corpos no in
nterior de um
ma burocracia
a até mesmo
o para
amplo
os departam
mentos e insstituições. Se
eguindo esta
a lógica, gra
andes organ
nizações têm
m sido
desm
manteladas em
e pequenass partes, cad
da qual com seu nível de
e autonomia
a garantido. Assim
A
como
o o aumento
o da descenttralização e uma conseq
quente expansão no núm
mero de agê
ências
"autô
ônomas" no in
nterior da bu
urocracia púb
blica.
admiinistrativas estavam re
ealizando nos
n
países que as tinham implementado. E
Essas
críticcas miravam
m justamen
nte a junção
o das áreas estratégiccas do Estado, tal como a
alta burocracia de Estado, defesa e planejamen
nto econôm
mico com as
a áreas so
ociais,
previidência e serviços sociais.
s
Iss
so, segund
do os crítiicos, impediria um maior
m
dese
envolvimentto do Estad
do, pois a fusão desssas duas dimensões no Estado seria
preju
udicial para uma admin
nistração co
ompetente e baseada em
e resultad
dos.
Tal quadrro se alterrou na déccada de 19
990 no Bra
asil. Em 19
994 foi ele
eito o
presiidente da República
R
F
Fernando
Henrique
H
Ca
ardoso (FH
HC), pelo Partido
P
da S
Social
Dem
mocracia Bra
asileira (PS
SDB). Logo assumindo
o seu mand
dato em 199
95, o presid
dente
criou
u o Ministériio da Admin
nistração Fe
ederal e Re
eforma do Estado
E
(MAR
RE), tendo como
c
minisstro Luiz Ca
arlos Bresse
er Pereira. Esse minisstério seria o responsá
ável por refo
ormar
o se
erviço público, assim como trazzer uma nova
n
menta
alidade parra a buroccracia
que
brasiileira, base
eada em reformas ocorridas em outros
s países capitalistas
c
busccavam a efficiência da administra
ação públicca. Segundo
o Abrucio (2007,
(
p. 71),
7
a
plata
aforma do MARE
M
"foi erigida
e
a pa
artir de um diagnóstico
d
que ressalltava, sobre
etudo,
o qu
ue havia de
e mais nega
ativo na Co
onstituição de 1988 e apoiava-se
e fortemente no
estud
do e tentattiva de aprrendizado em
e relação
o à experiência internacional reccente,
marccada pela co
onstrução da
d nova gesstão pública
a".
Ainda em 1995 foi in
nstituído o Plano
P
Direto
or da Reforrma do Apa
arelho do Esstado
(PDR
RE), conten
ndo um no
ovo modelo
o de gestã
ão para o setor público a parttir da
redeffinição do papel
p
do Esstado e da in
nstauração de um novvo modelo de
d administrração
por resultados.
r
O PDRE possuía trrês elementtos principa
ais: a) a tra
ansformaçã
ão do
pape
el do Estad
do e das estratégias de desen
nvolvimento
o; b) as funções vitais da
buroccracia públiica; e c) os modelos in
nstitucionaiss diferenciadores. O prrimeiro elem
mento
era u
uma clara crítica
c
às políticas des
senvolvimen
ntistas centtradas na política
p
Esta
atal e
na crrença de qu
ue fora do Estado não
o existiria de
esenvolvim
mento. O seg
gundo e terrceiro
elem
mentos tinha
am a intençã
ão de transformar os órgãos
ó
públicos, por meio de vigorosas
reforrmas em se
eus mecanissmos institu
ucionais, em
m competid
dores de mercado, ou seja,
mold
dar instânciias da burrocracia pública para concorrer com outra
as empresa
as no
merccado. O gra
ande mote da reforma
a era descconstruir a estrutura da administrração
públiica federal, que, no diagnóstico
d
do MARE, era vista como
c
grand
de, ineficiente e
lenta
a. A solução
o era a privvatização de
d uma série de emprresas públic
cas, transfe
erindo
seuss ativos para
a a iniciativa
a privada.
A reforma
a administra
ativa, iniciad
da em 1995
5, foi, a nossso ver, ma
ais um mom
mento
críticco no arran
njo da adm
ministração pública fed
deral. O no
ovo modelo
o importado
o dos
paíse
es desenvvolvidos (N
NAP) trouxxe novas ideias sobre a org
ganização e o
funciionamento da adminisstração pública brasileira, repercu
utindo direta
amente na ação
do Estado.
Com a priivatização de
d uma série de empre
esas públiccas, principa
almente do setor
de m
mineração, energia
e
e telecomunic
cações, surrgiu a necessidade de regulamen
ntar a
ação
o da iniciattiva privada
a. Para issso foram criadas
c
as agências reguladorass, as
princcipais criadas no período compreendido e
entre 1995 e 2002 fo
oram a Agência
Nacio
onal de Vig
gilância Sa
anitária, Agê
ência Nacio
onal de Sa
aúde, Agência Nacional de
Enerrgia Elétrica
a, Agência
a Nacional de Teleco
omunicaçõe
es e Agênc
cia Naciona
al do
Petró
óleo. A coo
ordenação do
d Estado sobre esse
es setores que foram alijados de
e seu
núcle
eo se davva por me
eio das ag
gências reg
guladoras, que teriam
m a função de
estab
belecer os marcos regulatórios
r
s em merccados de grande
g
imp
pacto socia
al. O
prete
enso diagnó
óstico que motivou a criação dass agências regulatória
as era a falta de
flexib
bilidade e autonomia de
d corpos té
écnicos esp
pecíficos para delimitarrem um univverso
de a
ação de tais
s empresass em seu relacioname
r
ento com os
o clientes e forneced
dores.
Assim
m, as agênccias regulad
doras, no período FHC
C sofreram pouco
p
contrrole por parrte do
gove
erno, e, co
onsequente
emente, um
ma ampla autonomia frente ao
o governo para
estab
belecerem
seus
resspectivos
marcos
rregulatórios14.
Essa
tendência
em
auton
nomizar insstituições da
a administrração públicca indireta em relação
o à coorden
nação
maiss enfática da
a administra
ação direta é uma falh
ha do própriio modelo da
d NAP. Issso é o
que apontam pesquisas recentes (BOUCKAE
ERT, PETE
ERS, VERHOEST, 2010),
2
afirm
mando que as
a reformass administra
ativas, base
eadas nos modelos
m
da
a NAP, care
eciam
de ellementos effetivos de coordenação
c
o entre os níveis
n
da ad
dministração
o pública15.
Em 1998 é criada a Emenda
E
Co
onstitucional nº 19, que
e transferiu grande partte da
reforrma do Es
stado para
a o âmbito
o constituccional, e por
p
lá ficando, sem uma
imple
ementação efetiva em vários de seus
s
pontoss, tal como veremos
v
mais abaixo. Logo
em 1999,
1
no in
nício do se
egundo govverno de FHC,
F
o MA
ARE foi exttinto, sendo
o sua
estru
utura organiizacional incorporada pela Secretaria de Ge
estão (SEGES), alocad
da no
14
O problema ne
essa autono
omia é evide
ente. Houve um claro au
umento da in
nfluência do setor
privad
do sobre as agências re
egulatórias, no
n intuito de flexibilizar os
o marcos regulatórios e como
resulttado um favvorecimento da iniciativa
a privada, a qual teve seus
s
padrõe
es de atuaçã
ão no
mercado clarame
ente relaxad
dos. A crise
e do "Apagã
ão" em 200
01, para alé
ém de problemas
histórricos de infra
aestrutura no
o setor energ
gético, foi um
m momento em
e que a falta de coorden
nação
da ad
dministração direta sobre
e a indireta se mostrou accentuada.
15
A coordenaçã
ão sempre foi
f um probllema nas re
eformas da NAP, princiipalmente ap
pós a
prime
eira onda de
e reformas. A segunda onda de re
eformas da NAP,
N
já na década de 1990,
procu
urou dirimir os
o problemas de coordenação tentando recentra
alizar tarefass fundamenta
ais da
admin
nistração pú
ública. Podem
mos ver isso
o nos próprio
os nomes do
os programa
as de reform
ma. No
Reino
o Unido a reforma foi intitulada de "joined-up
p governmen
nt", focando
o na melhorria de
coord
denação de serviços enttre as agenccias governamentais. A Austrália
A
ado
otou a abord
dagem
"wholle-of-governm
ment", enqua
anto alguns países da América
A
do Norte
N
persegu
uiram a estra
atégia
"no-w
wrong-door", visando reduzir os gaps de gestão.
Minisstério do Planejament
P
to, Orçame
ento e Gesstão (MPOG). Esse novo
n
arranjjo da
reforrma no interior da adm
ministração pública fed
deral coloco
ou uma série de proble
emas
para a coordena
ação dos esforços.
e
Pa
ara Martins (2002, p. 274),
2
a liderrança minissterial
do M
MARE era forte e po
ossibilitava que a refo
orma avanççasse, poré
ém, com a sua
transsferência para
p
o MP
POG a lide
erança min
nisterial nã
ão proporciionou a devida
integ
gração entre
e propostass reformistass e sua imp
plementação
o.
No caso do MPOG, o proble
ema da liderrança ministerial é ainda
a mais
críticco devido à quantidade
e de secretarias, ao fato
o de muitas delas
tere
em sido justa
apostas a ou
utras anteriores, em razã
ão da extinçção do
MAR
RE e ao fatto de o MP
POG ter a este
e
vinculad
do, durante curto
perííodo de temp
po uma Secrretaria de Es
stado com pa
apel coorden
nador,
redu
undante e altamente
a
co
onflitivo com
m a Secretarria-Executiva
a. Em
mom
mento posterrior, a Secrettaria-Executiva adjunta do
d MPOG tevve um
papel integrador fundamenttal. Não obsstante, a SEGES, herdeira da
eforma institu
ucional, outrrora na Secre
etaria de Re
eforma
orientação da re
E
E, era consid
derada pela cúpula do MPOG
M
um do
omínio
do Estado/MAR
extrraministerial, isso dificulta
ava muito o diálogo e a integração
i
vertical
e ho
orizontal den
ntro do ministtério (MARTIINS, 2002, p.
p 274).
Ainda sob
bre as dificu
uldades de coordenaçã
c
ão no interio
or da admin
nistração pú
ública
federral no perío
odo da refo
orma do Esstado iniciad
da em 1995, o fato de
e existir fra
aturas
entre
e "ministério
os poderossos", que im
mpunham suas
s
perspe
ectivas sobre os dema
ais, e
minisstérios mais
s frágeis criiava tensõe
es permane
entes na imp
plementaçã
ão de programas
e dirretrizes refo
ormadoras. A extinção
o do MARE
E e sua tra
ansferência
a para o MPOG
M
acen
ntuaram em
m grande me
edida essas
s fraturas in
nterministeriais, e tal co
omo vimos mais
acim
ma, aumento
ou o grau de conflitos intraministe
eriais. A con
nclusão que
e Martins (2
2002,
p. 27
76) chega é que quanto mais se ascende na hierarq
quia govern
namental mais
m
a
coord
denação se
e mostra fallha. O exem
mplo concre
eto dessa fa
alta de coorrdenação se
e deu
no d
descompassso entre a política de
e ajuste fisscal empreendida pelo governo FHC
princcipalmente durante
d
seu
u segundo mandato (1
1999-2002) e a política de reform
ma do
Estad
do. Pelo pllanejamento
o do MARE
E e seu co
orpo técnico
o a política de ajuste fiscal
seria
a um meio para
p
se che
egar à reforma adminisstrativa prettendida, na qual iria occorrer
o corrte do gasto
o público po
or meio da privatização
p
o de ativos estatais
e
e uma
u
redução
o dos
quad
dros da adm
ministração pública. Po
orém, a política de ajusste fiscal se
e mostrou ce
entral
para o governo FHC, deixa
ando a refo
orma administrativa para um segu
undo plano. Fato
é que
e o núcleo do
d governo
o FHC não estava
e
tão empenhado
e
o em implem
mentar a refforma
admiinistrativa, deixando o MARE numa espécie de isolamento instituccional,
da parte de
careccendo, de cooperação
c
e outros ministérios.
Para Rezzende (2004
4), não hou
uve uma co
ooperação entre o MA
ARE e os outros
o
minisstérios para
a implemen
ntar as dire
etrizes da rreforma. A situação após 1999 só
s se
agravvou, com a extinção do
d MARE. Em entrevista a Reze
ende (2004,, p. 73), Bre
esser
Pere
eira afirmou que:
O problema
p
na reforma adm
ministrativa é que o MA
ARE quis neg
gociar
isola
adamente com os ministérios. Não
o tivemos a cooperação
o que
espe
erávamos, e isto foi um grande prob
blema para a implementtação.
A pe
ersuasão foi a principal arma
a
(...) 80% é persuassão numa re
eforma
sem
m o poder e autoridade para
p
impleme
entar, o que torna o processo
muitto mais long
go. O MARE
E teve que gastar
g
muito tempo e en
nergia
para
a convencer os ministériios e outras instituições para transfo
ormarse em
e agências
s executivass ou organiz
zações socia
ais. Isso foi muito
desg
gastante. A grande quesstão responssável por tudo isso foi qu
ue não
tivem
mos poder e autoridade suficiente pa
ara implementar as muda
anças
instiitucionais de
esejadas no papel
p
do Estado.
A explicaçção de Bressser Pereira
a para o iso
olamento do
o MARE no governo FH
HC é,
a no
osso ver, eq
quivocada. O que hou
uve foi uma
a ênfase do
o governo na
n agenda fiscal
que deixou outrras áreas, tal
t como a reforma do
o Estado do
o MARE, em compassso de
espe
era eterno. Segundo
S
Lo
oureiro (200
01, p. 89) fo
oi a agenda fiscal do go
overno FHC
C que
deu ccoesão à su
ua gestão, pois:
p
Além
m dos superrávits primárrios alcançad
dos desde 1999,
1
não só
ó pelo
gove
erno federal, mas também
t
pe
elos [entes da federração]
subnacionais, as
a realizaçõe
es do govern
no na área fiscal envolvvem a
atização ou
u liquidação
o da maioria de banc
cos estadua
ais, a
priva
rene
egociação das dívidas dos
d
governo
os subnacion
nais, a aprovvação
da Lei
L de Respo
onsabilidade
e Fiscal e de
e regras maiss rigorosas para
p
o
endividamento público
p
no pa
aís.
Todos essses instrum
mentos forneceram gra
ande capaccidade de coordenaçã
c
o por
parte
e do Minisstério da Fazenda,
F
encabeçado por Pedro
o Malan. O Ministériio da
Faze
enda foi, na
a verdade, o superminiistério do go
overno FHC
C, coordena
ando16 os outros
o
entess da administração pública federa
al, pautado sempre pella questão fiscal,
f
que deu
d o
norte
e de gran
nde parte das polítiicas gesta
adas e im
mplementadas no pe
eríodo
(LOU
UREIRO; ABRUCIO,
A
1999). A capacidade
e de coord
denação da
a administrração
públiica federal durante os governos de FHC se
e mostrou muito
m
precá
ária, tendo a sua
ênfasse dirigida à questão fiscal, mais do que uma reform
ma ampla de
d instituiçõ
ões e
organizações de
e órgãos co
omponentess da adminiistração fed
deral. Enqua
anto o MAR
RE foi
funciional para o projeto econômicoe
-político ne
eoliberal do
os governoss FHC ele teve
apoio
o de outross ministérioss, principalm
mente na liquidação de
d ativos pú
úblicos. Passsada
a avvalanche prrivatizadora
a o que se
e viu foi um
m alijamento do núclleo "técnico
o" da
16
Aqui podemos perceber um
ma coordena
ação de carizz horizontal, pois se pau
utava entre órgãos
ó
inseriidos no me
esmo nível da estrutura
a hierárquica, embora a coordenação de agê
ências
reguladoras e em
mpresas estattais seja marrcadamente vertical
reforrma do Esta
ado dos me
eios para co
oncretizar o PDRE. Ma
ais uma refo
orma que nã
ão se
comp
pletou no pa
aís.
CONCLU
USÃO
Trabalham
mos neste artigo a coordena
ação admiinistrativa no interior da
admiinistração pública
p
fede
eral em seu
us momento
os críticos, ou seja, em
m momento
os de
reforrmas importtantes. A no
ossa primeirra hipótese era a de qu
ue houve uma continuidade
no padrão instittucional dass reformas administrattivas em ce
entralizar a coordenaçã
ão da
admiinistração pública
p
em algum
a
minisstério ou órg
gão criado para esse fim
f específico. O
exam
me de cada
a uma desssas reforma
as nos perm
mite analisa
ar uma série
e de instituições
criad
das para a centralizzação e coordenaçã
c
o de funç
ções entre
e os entess da
admiinistração federal.
f
O DASP
D
na década
d
de 1930,
1
o Min
nistério do Planejamento e
Coorrdenação Geral
G
e poste
eriormente a SEPLAN durante o regime milittar. A décad
da de
1990
0 é marcada
a pelo MAR
RE, ministérrio criado pa
ara coorden
nar a reform
ma administrativa
e a ffunção doss outros enttes da adm
ministração pública, so
olapado em grande me
edida
pelo Ministério da Fazenda, que foi o real coorrdenador da
a administrração públicca do
perío
odo.
Nossa seg
gunda hipóttese era de
e que cada um dessess órgãos criados duran
nte as
reforrmas admin
nistrativas ou mesmo na disp
puta com outras insttituições esteve
fortemente condicionado pelas decissões políticcas do exe
ecutivo federal, nos casos
c
analiisados o DASP e o BNDE
B
servindo a prop
pósitos de agenda
a
bem
m estabele
ecidos
pelo executivo federal, com
c
ênfase
e na presid
dência da república, assim com
mo a
SEPLAN. Já, durante
d
o governo
g
FH
HC o Ministtério da Fazenda, aca
abou toman
ndo a
frente
e do MARE
E, limitando o seu esco
opo de coorrdenação. A observaçã
ão das diretrizes
e disputas pe
ermite vinccular a su
ubordinação
o desses órgãos de
d coorden
nação
amente à presidência
p
a, o que nã
ão é nenhu
uma novida
ade, pois o mínimo qu
ue se
direta
espe
era de uma
a instituição
o coordenad
dora é que obedeça a um projeto minimam
mente
estab
belecido.
nto de cad
da reforma
a administrrativa estavva inserido
o num con
ntexto
O momen
polítiico, econôm
mico e sociial muito esspecífico, que
q
nós po
ouco analisa
amos aqui, mas
que fornece
f
pistas interesssantes para
a se pensarr a repercus
ssão de disputas socia
ais no
interiior das instiituições, sem cair num
m viés de an
nálise societtalista. Esse
es momento
os de
reforrma, caracterizados por
p
nós como
c
critical juncture
es, trouxera
am importa
antes
inova
ações ao desenho
d
org
ganizaciona
al e ao funcionamento
o da admin
nistração pú
ública
federral, repercu
utindo ao longo do tem
mpo e influe
enciando ou
utras reform
mas. As refo
ormas
admiinistrativas passaram por período
os de ênfasse desenvo
olvimentista, tanto no plano
instittucional qua
anto no ecconômico, principalme
p
nte na déccada de 19
930, até me
esmo
perío
odos de alijamento de
e setores im
mportantes do Estado
o, tal como
o na reform
ma de
1995
5, influencia
ada pelo pro
ojeto político
o neoliberall.
Mesmo com as varriações nas
s correlaçõe
es de força entre cla
asses e fra
ações
ocup
pantes do governo
g
é q
que parece
e existir um
m padrão de
e continuida
ade instituccional
entre
e as reforma
as administtrativas, prin
ncipalmente
e no plano da coorden
nação. Em todos
t
os casos
c
uma agência ou
o uma espécie de superministé
s
ério ficou encarregad
do de
centrralizar e coo
ordenar os outros ente
es da admin
nistração pú
ública. E essas agência
as ou
supe
erministérioss sempre ficam
f
sujeitos a um grande gra
au de confflito com outras
o
instittuições, no próprio proccesso de co
ompetição entre
e
buroc
cracias de diferentes
d
órrgãos
da ad
dministraçã
ão federal.
REF
FERÊNCIA
AS BIBLIOGRÁFICA
AS
ABR
RUCIO, L. Trajetória
T
re
ecente da gestão
g
pública brasileira: um balanço crítico
o e a
R
de Administraç
A
ção Pública.. Vol.41, nº. spe,
renovvação da agenda de reformas. Revista
p. 67
7-86, 2007. BOITO JR, A. O Golp
pe de 1954: A Burguessia contra o Populismo
o. São
Paulo
o. Brasiliense, 1982.
BOU
UCKAERT, G;
G PETERS
S, B Guy; VERHOEST
V
T, K. The Co
oordination of Public S
Sector
Orga
anizations: Shifting
S
Patterns of Pu
ublic Manag
gement. Lo
ondon. New
w York. Palg
grave
Macm
millan, 2010
0.
BRESSER PER
REIRA, L. Reforma
R
do
o Estado pa
ara a Cidad
dania: A Re
eforma Gere
encial
erspectiva In
nternaciona
al. ENAP/Ed
ditora 34. Brrasília/São Paulo, 1998
8.
Brassileira na Pe
COD
DATO, A, N.
N Elites e Instituiçõess no Brasil: Uma Aná
álise Contex
xtual do Esstado
Novo
o. Tese de Doutorado em Ciência
a Política. Departamen
D
to de Ciênc
cia Política IFCH
Unica
amp. Camp
pinas. 2008.
COS
STA, V. M. F. A Dinâ
âmica Institucional da Reforma do
d Estado: Um Balan
nço o
Perío
odo FHC. In
n. ABRUCIO
O, Fernando Luiz; LOU
UREIRO, Maria
M
Rita (O
Orgs.). O Esstado
numa
a
era
de
reforrmas:
oss
anos
FHC.
B
Brasília:
Ministério
do
Plane
ejamento/P
Pnud/OCDE
E, 2002.
FAUSTO, B. Pequenos
P
E
Ensaios
de
e História da República: 1889-1
1945. Cade
ernos
BRAP, nº. 10
0, 1972.
CEB
GRA
AHAM, L. S. Civil Servvice Reform
m in Brazil. Principles
P
versus
v
Pracctice. Austin
n and
Lond
don. Universsity of Texa
as Press, 19
968.
GED
DDES, B. Po
olitician's Dilemma:
D
Bu
uilding Statte Capacity in Latin Am
merica. Berrkeley
and L
London. Un
niversity of California
C
P
Press,
1994..
LAMBERT, F. Trends
T
in Ad
dministrative
e Reform in
n Brazil. Lattin American Studies. Vol.
V I,
8, 1968.
nº. 2, p. 167-188
LOUREIRO, M. R; ABRUC
CIO, F. L. Po
olítica e burrocracia no presidencia
alismo brasileiro:
F
no
o primeiro governo
g
Fe
ernando Henrique Card
doso.
o papel do Ministério da Fazenda
ista Brasileir
ira de Ciênccias Sociais
s. Vol. 14, nºº. 14, p. 69--89, 1999.
Revis
LOUREIRO, M. R. Institu
uições, Política e Aju
uste Fiscal: O Brasil em perspe
ectiva
parada. Revvista Brasile
eira de Ciên
ncias Socia
ais. Vol. 16, nº. 47, p. 75-96, 2001.
comp
MAR
RTINS, L. Estado Capitalista e Bu
urocracia no
o Brasil pós
s 64. Rio de
e Janeiro. P
Paz e
Terra
a, 1985.
MAR
RTINS, H. F.
F Reforma do
d Estado E coordena
ação Govern
namental: As
A Trajetória
a das
Políticas de Ge
estão Públicca na Era FHC.
F
In. AB
BRUCIO, Fernando
F
Lu
uiz; LOURE
EIRO,
a Rita (Orgs.). O Estado numa erra de reform
mas: os ano
os FHC. Brrasília: Minisstério
Maria
do Planejamentto/Pnud/OC
CDE, 2002.
GUEIRA, M A. As Posssibilidades da Política
a: Ideias pa
ara a Reform
ma Democrrática
NOG
do Estado. São Paulo. Pazz e Terra, 19
998.
NUN
NES, E. A Gramática
G
P
Política
do Brasil:
B
Clienttelismo e In
nsulamento Burocrático
o. Rio
de Ja
aneiro. ENA
AP/Zahar, 1997.
PIER
RSON, P. Politics
P
in Time: Histo
ory, Instituttions, and Social
S
Ana
alysis. Princceton.
Princceton Unive
ersity Press,, 2004.
POLLITT, C. Th
he New Ma
anagerialism
m and The Public Serrvices: The Anglo Ame
erican
erience. Bassil Blackwelll. Oxford, 1990.
Expe
RAM
MOS, G. Ad
dministração e Contex
xto Brasileiiro: Esboço
o de uma Teoria Gerral da
Administração. Rio de Jane
eiro. Editora
a FGV, 1983.
P Que Fa
alham as re
eformas Ad
dministrativa
as? Rio de Janeiro. Ed
ditora
REZENDE, F. Por
V, 2004.
FGV
SIEG
GEL, G, B. The Strate
egy of Public Administration Re
eform: The Case of Brazil.
B
Publilic Administrration Revie
ew. Vol. 26,, nº. 1. P. 45
5-55, 1966.
SKO
OCPOL, T. Bringing
B
the
e State Bacck In: Strate
egies of Ana
alysis in Cu
urrent Rese
earch.
In. E
EVANS, P; RUESCHEM
R
MEYER, D.. SKOCPOL
L, T (eds). Bringing the State Bacck In.
Cam
mbridge. Cam
mbridge Pre
ess Universsity, 1985.
THELEN, K. Historical
H
in
nstitutionalissm in comparative po
olitics. Ann
nual Review
ws of
e. nº. 2, p. 369-404,
3
19
999.
Politiical Science