Desemprego Jovem na Europa
Apreciação e Opções Políticas
Resumo
Francesco Berlingieri, Holger Bonin,
Maresa Sprietsma
Centre For European Economic Research
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Resumo
Objeto de Estudo
O aumento alarmante do desemprego jovem, em seguimento da recente crise
económica, tem que ter consequências a nível nacional e europeu nas políticas de
mercado de trabalho. Dado o facto de que na União Europeia mais de 5,5 milhões de
jovens têm dificuldades em encontrar emprego, devem ser desenvolvidas estratégias
de combate ao desemprego jovem. Só assim se pode evitar que surja uma geração
perdida de jovens europeus, em desvantagem permanente, quer no mercado de
trabalho quer na sociedade.
Neste contexto, a Robert Bosch Stiftung lançou o presente estudo no Centre for
European Economic Research, em Mannheim. O objetivo é investigar o desenvolvimento do desemprego jovem na Europa, identificar as suas causas económicas e
institucionais relevantes e discutir as medidas que podem ser tomadas para alcançar
uma melhor integração de jovens adultos no mercado de trabalho.
Embora o estudo abranja a perspetiva dos Estados-membros da UE como um todo,
debruça-se em especial sobre os países do sul da Europa, particularmente afetados
pela atual crise de desemprego jovem. Destaca-se a apresentação de relatórios
sobre três países, nos quais a situação da Itália, Espanha e Portugal é abordada
ao pormenor, sendo analisadas iniciativas políticas, atuais e futuras, que possam
contribuir para uma redução do desemprego jovem nestes países.
Evolução do Desemprego Jovem na Europa
Na sequência da crise da dívida soberana e financeira, o desemprego jovem aumentou
drasticamente em todos os Estados-membros da União Europeia, à exceção da
Alemanha, e atingiu taxas alarmantes nos países do sul da Europa. No entanto, o
desemprego jovem não é um fenómeno recente, que possa ser atribuído apenas à
última forte recessão económica. Há muitos anos que a maioria dos países europeus
tem dificuldades em integrar os jovens no mercado de trabalho. O desemprego entre
os jovens é, em geral, significativamente maior do que entre os adultos.
Particularmente alarmante é o elevado número de jovens cuja situação estagnou:
não frequentam a escola, nem têm emprego ou estágio. Na Itália, desde 2000 que a
taxa destes jovens se encontra entre os 15 % e os 20 %, A Espanha e a Grécia também
alcançaram estes valores nos últimos anos. Igualmente preocupante é o facto de que,
em alguns países, um número considerável de jovens se encontra em situação de
emprego temporário, não ligado à formação profissional, o que raramente conduz a
um uma posição permanente. O risco das flutuações conjunturais sobre o mercado
de trabalho influencia uma parte significativa dos que estão no início de sua vida
profissional.
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Desemprego Jovem na Europa – Resumo
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A relação das taxas de desemprego entre os jovens e entre os adultos varia muito
Causas Estruturais do Desemprego Jovem
dentro da Europa. Este facto comprova que as instituições e as estruturas específicas
São vários os fatores estruturais significativos responsáveis pelas dificuldades na
de um país desempenham um papel importante na ocorrência de desemprego jovem.
integração dos jovens no mercado de trabalho.
Outro indício é o diferente grau de reação do mercado de trabalho jovem às crises
económicas dos últimos anos. O desemprego jovem é muito elevado na Espanha e na
Uma primeira causa para o desemprego jovem são os défices no sistema de ensino e
Grécia, enquanto a França, a Grã-Bretanha e a Alemanha estão a ultrapassar muito
formação. Mesmo na conjuntura atual, o risco de desemprego continua a ser baixo
melhor a crise.
para os jovens com ensino superior, enquanto o abandono escolar e a pouca qualificação eleva particularmente esse risco de desemprego. Assim, para combater
Política da UE para promover o emprego jovem
eficazmente o desemprego jovem é fundamental garantir que o sistema de ensino
Há vários anos que a Comissão Europeia está empenhada em combater o desemp-
forneça aos jovens um nível mínimo de qualificações e competências antes do
rego jovem, embora as competências nesta área dependam essencialmente dos
seu ingresso no mercado de trabalho. Além disso, deve ser assegurado que as
diferentes Estados-Membros. Os objetivos fundamentais da estratégia «Europa
competências adquiridas são as necessárias no mercado de trabalho, para evitar
2020» são a redução do desemprego jovem e a redução do abandono escolar. Para tal,
desequilíbrios qualitativos.
é dada especial ênfase à melhoria dos sistemas de ensino e promoção da mobilidade
dos jovens dentro da UE. A plataforma EURES (EURopean Employment Services)
Um segundo fator relevante na elucidação sobre as diferenças na taxa de desemprego
fornece informações sobre propostas de emprego e de formação em todos os países
jovem dentro dos países da EU são os regulamentos específicos de cada país, no que
europeus. Além disso, em 2013 foi iniciada a Aliança de Formação Europeia, que
respeita ao mercado de trabalho. Neste âmbito, os custos de despedimento podem
deverá contribuir para uma melhoria na qualidade da formação e da oferta de locais
conduzir a uma redução na criação de novos postos. Condições bastante difíceis de
de formação.
despedimento incentivam as empresas à celebração de contratos temporários de
trabalho. Este facto contribui para uma cisão do mercado de trabalho, tornando
Em resposta à recente crise, a UE criou uma garantia para os jovens: solicitar aos
particularmente difícil aos jovens garantir a sua entrada. O mesmo efeito têm as
Estados-membros que tomem as medidas necessárias para que todos os jovens
tarifas ou salários mínimos, que não atentam, de forma suficiente, às diferenças de
obtenham uma oferta de formação ou um emprego no período de quatro meses após
produtividade relacionadas com a idade.
a conclusão dos estudos ou o início da situação de desemprego. Porém, esta garantia
é uma abordagem mais exigente e potencialmente mais cara: aplicar medidas
Instrumentos ineficazes de políticas ativas de mercado de trabalho podem, de igual
políticas de mercado de trabalho incorretas ou mal concebidas pode, a longo prazo,
forma, contribuir para o desemprego jovem. A evidência empírica sugere que um
ser mais prejudicial à inserção dos jovens no mercado de trabalho do que não alterar
acompanhamento e uma mediação eficazes são formas particularmente eficientes
nada. Países com possibilidades financeiras limitadas, serviços públicos de pro-
de apoio dos jovens. Embora se recorra frequentemente a ações de formação, estas
moção da empregabilidade menos desenvolvidos e escassa experiência no desenho
melhoraram apenas a longo prazo, se tiverem qualidade, as taxas de ocupação jovem,
de políticas ativas mais eficientes do mercado de trabalho devem concentrar-se
em especial, se interligadas com momentos de prática empresarial. Da mesma forma,
sobretudo em instrumentos direcionados, especificamente voltados para os grupos
os regimes de auxílio salarial comumente utilizados, não são, segundo a experiência
mais necessitados.
existente, muitas vezes eficazes após a sua duração.
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Desemprego Jovem na Europa – Resumo
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Espanha: Reformas na direção certa
O governo espanhol está a contribuir para esta reestruturação através da criação
Antes da grande recessão económica, em consequência da crise financeira, a
de centros de formação dupla, em colaboração com empresas espanholas e inter-
economia espanhola crescia anualmente a uma taxa superior a 3 %. A taxa de
nacionais. Especialmente no País Basco está a ser ativamente promovida a intro-
desemprego jovem em Espanha correspondia à média de países europeus. Porém,
dução de uma formação certificada dupla. Para além disso, uma medida necessária
o mercado de trabalho espanhol foi fortemente atingido pela crise financeira.
seria a definição de um quadro de vinculação, para determinar a qualidade e o
Em 2012, o desemprego jovem chegou aos 53 %, um pico nos valores da Europa.
conteúdo da formação oferecida pelas empresas nas diferentes profissões. Para tal,
podem estar interligados aos subsídios às empresas para promoção do recrutamento
Uma explicação para a reação particularmente intensa do mercado de trabalho jovem
de jovens na participação em programas de formação certificada.
espanhol à crise prende-se com a elevada taxa de jovens no mercado de trabalho
temporário. Este é o resultado de regras de despedimento muito rigorosas para
Itália: Políticas Indecisas sobre Formação e Mercado de Trabalho
trabalhadores efetivos, em conjugação com uma substancial liberalização, desde a
A Itália apresentava, já nos anos antes da crise financeira, um baixo crescimento
década de noventa, dos contratos a termo. Jovens com contratos temporários foram,
económico. A relação das taxas de desemprego entre jovens e adultos é a pior da
para muitas empresas, um amortecedor na recessão de postos de trabalho. Esta
Europa e o número de jovens fora do sistema de ensino e sem emprego ou estágio
situação foi ainda mais difundida pela fraca representação sindical dos trabalhado-
é o mais elevado. As dificuldades de inserção no mercado de trabalho dos jovens
res temporários. Acresce que em Espanha havia muitos jovens pouco qualificados
italianos são claras, independentemente das grandes diferenças económicas
a trabalhar na construção civil, o que resultou num desemprego em larga escala
regionais, o que aponta para problemas estruturais.
aquando da crise no setor imobiliário.
As relações de conflito entre sindicatos e entidades empregadoras, bem como a
Em 2012 adotou-se, em Espanha, uma ambiciosa reforma do mercado de trabalho,
rigidez estrutural que paralisa a dinâmica da economia e do emprego em Itália,
que pode melhorar as perspetivas de emprego para os jovens. Para além da con-
prejudicam as oportunidades de emprego dos jovens. Acresce um sistema de ensino
cessão de incentivos financeiros a pequenas e médias empresas que contratem
de baixa qualidade.
jovens, o processo de negociação salarial foi transferido, com esta reforma, do
nível setorial para o empresarial. Foram reduzidas, igualmente, as diferenças nas
A Itália é o único país da Europa que não aumentou a sua despesa com o ensino
regras de despedimento entre os contratos de trabalho temporário e efetivo: foram
primário e secundário por aluno desde 1995. Embora haja um ramo escolar profis-
facilitados os despedimentos involuntários e reduziu-se a indemnização máxima
sional no sistema de ensino italiano, ele é muito semelhante ao ramo geral. A única
por despedimento injustificado. Para reforçar ainda mais a posição dos jovens no
experiência prática profissional que os estudantes italianos têm não chega a um mês
mercado de trabalho, deve ser igualmente analisado o regime de trabalho temporário,
de estágio. Mais recentemente, aumentou a importância dos centros especiais de
limitando-se, eventualmente, os sucessivos contratos temporários de trabalho na
formação profissionais e de escolas, que são coordenados a nível regional e que
mesma empresa.
oferecem uma formação profissional mais orientada para a prática, numa estreita
relação com as empresas. Estes centros estão especialmente direcionados para
Outra razão, em Espanha, para os problemas respeitantes à integração dos jovens
jovens em situação de abandono escolar; proporcionam, em geral, uma fraca quali-
no mercado de trabalho prende-se com o sistema de ensino. Este está fortemente
dade de ensino, dependendo muito de região para região. Existem oportunidades de
direcionado para o ensino superior e o número de licenciados encontra-se acima
formação profissional contratualmente acordadas, embora a qualidade e conteúdo
da média da UE. No campo profissional, a formação é principalmente académica.
não sejam regulados, o que reduz a sua procura por parte dos jovens.
Apenas 25 % do período de formação ocorre em empresas. O resultado deste sistema
é uma taxa relativamente elevada de jovens altamente qualificados, enquanto as
A percentagem de licenciados entre os 25 e os 64 anos é, em Itália, metade da média
entidades patronais se queixam, paralelamente, da falta de qualificação prática.
da OCDE, enquanto a taxa de abandono escolar é mais elevada do que em outros
Assim, dever-se-ia reestruturar o sistema de ensino, no sentido de este apresentar
países europeus. Além disso, as oportunidades de emprego dos jovens licenciados,
uma alternativa interessante à formação académica.
em Itália, não são significativamente melhores do que as dos que terminaram apenas
o ensino secundário. As compensações resultantes da formação académica são, por
isso, limitadas, o que reduz os incentivos para obter uma qualificação mais elevada.
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Desemprego Jovem na Europa – Resumo
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Neste contexto, seria necessário, em Itália, um maior investimento em todos os
Em Portugal, já começaram a ser tomadas iniciativas políticas para reduzir a taxa
níveis do sistema de ensino para reduzir as dificuldades do mercado de trabalho
de abandono escolar precoce e melhorar a qualidade da formação, através de uma
relacionadas com a qualificação académica. Além disso, um passo importante seria
relação mais próxima com as empresas. Visto que as margens orçamentais são
o alargamento e a padronização da formação de dupla orientação, com indicações
apertadas, estas medidas dependem quase exclusivamente do financiamento da UE.
claras sobre a duração e a qualidade.
O apoio por parte da entidade patronal, sob a forma de investimento na educação é,
assim, reduzido. Uma iniciativa pública promissora e abrangente («Novas oportu-
Comparativamente, a Itália investe apenas um valor relativamente pequeno do
nidades»), que oferecia uma formação dual, como alternativa ao ensino secundário
seu produto interno bruto em medidas de política ativa do mercado de trabalho.
geral, teve de ser ajustada em 2013. Um novo programa, no âmbito da garantia jovem,
Paralelamente, os centros de emprego não mediam nem aconselham muitas vezes
oferece uma formação dual, com estágio empresarial obrigatório. Falta, no entanto,
da melhor forma. Por isso, os desempregados poderiam beneficiar de recursos
regulamentação que assegure a qualidade e o conteúdo da formação que decorre
adicionais direcionados e de melhores a rotinas administrativas. Um possível ponto
nas empresas. Além disso, os jovens recebem durante o período de formação apenas
de partida para medidas ativas seria promover – apesar dos grandes desequilíbrios
uma quantia simbólica.
do mercado de trabalho dentro país – a pouco habitual mobilidade geográfica dos
jovens.
Em Portugal, a estrutura salarial cria uma barreira adicional ao emprego jovem. O
salário mínimo legal, embora baixo, é quase 60 % do rendimento médio e aplica-se
Os jovens italianos sofrem, igualmente, num mercado de trabalho dividido devido às
a todos os trabalhadores, independentemente da idade. Além disso, nos contratos
rígidas regras de despedimentos. Ao contrário de Espanha ou Portugal, a Itália ainda
coletivos de trabalho os salários são fixados, em parte, acima do salário mínimo, ou
não tomou medidas claras para reduzir as diferenças contratuais entre os trabal-
seja, salários inibitórios para trabalhadores em início de carreira que, dada a sua
hadores temporários e efetivos. Os processos de negociação política falharam, até
situação profissional apenas temporária, estão mal representados a nível sindical.
agora, largamente, no que respeita à implementação de reformas estruturais eficazes
A flexibilização de tarifários e salários mínimos dependentes da idade seriam possi-
no mercado de trabalho para uma redução de custos de despedimento.
bilidades de melhorar as oportunidades de emprego jovem.
Portugal: Procura de formas de sair da recessão
A combinação entre regras rígidas de despedimento de trabalhadores efetivos e
A economia portuguesa tem problemas estruturais há muitos anos. O produto
regras liberalizadas no trabalho temporário cria obstáculos para os jovens em
interno bruto per capita é baixo em comparação com os países da Europa ocidental
Portugal. Embora uma reforma do mercado de trabalho tenha, em 2011, reduzido
e as taxas de crescimento têm sido frequentemente negativas nos últimos anos. As
o custo das empresas em caso de despedimento, as diferenças de proteção entre
difíceis medidas de austeridade que tiveram de ser tomadas desde o início da atual
trabalhadores efetivos e temporários devem ser reduzidas ainda mais para fortalecer
crise económica para reduzir o fardo da dívida pública sobrecarregam adicional-
a posição dos jovens no mercado de trabalho.
mente o desenvolvimento económico. Para combater com sucesso o desemprego
jovem, é essencial aumentar o desempenho empresarial português, para que sejam
criados mais postos de trabalho.
Portugal, embora tenha mais do que duplicado o número de licenciados desde 2000,
mantém uma das taxas de abandono escolar mais altas da Europa, sendo o número de
finalistas no ensino secundário reduzido, numa comparação internacional. Existe a
falta de um percurso de formação profissional com estágio empresarial obrigatório.
Assim, não há praticamente, em Portugal, caminhos alternativos para os jovens que
não conseguem terminar o ensino secundário. A implementação de um sistema de
formação profissional que inclua as empresas é, portanto, essencial para elevar o
nível de qualificação profissional da juventude portuguesa.
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Desemprego Jovem na Europa – Resumo
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Um plano geral de ação para a Europa
Em quinto lugar, as estratégias bem-sucedidas para o emprego jovem requerem a
Estratégias de combate ao desemprego jovem na Europa devem ser elaboradas e
participação de todas as partes interessadas de relevo – incluindo os próprios jovens.
implementadas a nível nacional. Contudo, existem diversos elementos-chave que são
Parte do desafio é a estruturação e a coordenação das atividades das entidades
relevantes para todos os países europeus, se quiserem gerir com sucesso o problema
empregadoras, parceiros sociais, gestores de processo, instituições de ensino, etc.
do desemprego jovem.
Os Governos devem assumir o papel de liderança na coordenação e financiamento de
modelos de ação cooperativa. No entanto, as partes interessadas devem, igualmente,
Em primeiro lugar, os jovens adultos são particularmente atingidos pela incapacidade
envolver-se ativamente, para que seus interesses e experiências sejam tidos em
atual dos seus países em criar mais e melhores oportunidades de emprego. Por esta
conta na formulação de um programa global para o combate ao desemprego jovem.
razão, as reformas estruturais são essenciais para incrementar a competitividade
Este processo poderia ser apoiado por organizações não-governamentais, que
global e a dinâmica na criação de postos de trabalho adicionais. Nos países onde os
atuassem como intermediários e moderadores.
jovens não beneficiam, automaticamente, de mais oportunidades de emprego na
economia, têm de ser consideradas reformas estruturais adicionais para superar a
Um plano de ação comum contra o desemprego dos jovens na Europa
lacuna no mercado de trabalho entre os mais jovens e mais velhos.
1.Criar mais postos de trabalho para quem inicia a carreira
– Promover o crescimento económico, o que resulta em mais e melhor emprego
– Combater a divisão, no mercado de trabalho, entre trabalhadores mais velhos e mais jovens
–B
aixar os salários iniciais mais elevados e promover incentivos de recrutamento através de
subvenções salariais
Em segundo lugar, as dificuldades enfrentadas pelos jovens, quer qualificados quer
não qualificados, na integração no mercado de trabalho, são uma expressão da
desadequação de qualificações: uma parte do capital humano disponível dentro da
geração jovem não é útil às entidades empregadoras. O combate a tais desequilíbrios
exige uma modernização dos sistemas de ensino e de formação. Um elemento
essencial aqui é fortalecer a participação das empresas nos processos de educação
e qualificação.
Em terceiro lugar, os instrumentos ativos de política de mercado de trabalho podem
ajudar efetivamente na integração de jovens. Porém, a evidência empírica sobre a
eficácia dos instrumentos existentes não é suficiente para justificar uma proteção
geral dos jovens. Em vez disso, devem ser aplicadas, seletivamente, políticas ativas
de mercado de trabalho. Individualização e a concentração em instrumentos de
alta qualidade, implementados dentro de estruturas locais, são fatores de sucesso
cruciais que podem ser muito facilmente perdidos, se as medidas ativas de política
de mercado forem difundidas de forma muito rápida e abrangente.
Em quarto lugar, as estratégias políticas económicas, laborais e educacionais
produzem apenas efeitos lentos na mudança das estruturas para a prevenção do
desemprego jovem, de forma que são, paralelamente, necessárias medidas, a curto
prazo, relativas às regras de despedimento. Desse modo, a melhoria na mobilidade
dos trabalhadores seria uma abordagem particularmente eficaz. Visto que a mobilidade dentro do espaço comum da UE continua a ser bastante reduzida, apesar do
mercado de trabalho europeu estar liberalizado, esta opção exige esforços adicionais
a todos os níveis.
2.Combater a desadequação de qualificações
– Diminuir as taxas de abandono escolar
–A
umentar a qualidade da formação profissional através de uma melhor formação (dual) nas
empresas
– Fortalecer a vertente prática nos currículos universitários
3.Aplicar Instrumentos ativos de política de mercado de forma direcionada
– Melhorar a orientação de carreira e a intermediação laboral
– Subsidiar a formação de jovens desempregados nos locais de trabalho das empresas
– Evitar a criação direta de postos de trabalho «ad hoc» no setor público
4.Incentivar a mobilidade transfronteiriça
– A poiar a mobilidade internacional para educação ou emprego em sectores com necessidade
laboral
– Melhorara informação sobre oportunidades de emprego na Europa
– Reduzir as barreiras linguísticas e psicológicas à mobilidade
5.Envolver as partes interessadas relevantes
– Construir relações de cooperação entre sindicatos e empregadores
– Estimular as empresas para a introdução de estruturas de formação dual
– Formular um plano nacional contra o desemprego jovem e monitorizar os progressos