Avaliação Ex-Ante
Relatório Final Definitivo
Programa de
Desenvolvimento Rural da
Região Autónoma dos
Açores
Junho 2007
Esquema de Relatório de Acordo com o Anexo I da “Guidance note D – Exante evaluation guidelines including SEA” do “Handbook on Common Monitoring
and Evaluation Framework“
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
ÍNDICE
1.
Introdução ........................................................................................................................................... 9
2.
Metodologia Geral de Avaliação.....................................................................................10
3.
Avaliação da Análise SWOT...............................................................................................21
4.
Lógica de Intervenção ...........................................................................................................30
4.1.
Objectivos e seus Efeitos ............................................................................................................. 30
4.2.
Coerência com Plano Estratégico Nacional................................................................. 36
4.3.
Indicadores de Base .......................................................................................................................... 43
4.3.1.
Indicadores de Base - Objectivos ......................................................................... 44
4.3.2.
Indicadores de Base - Contexto ............................................................................ 57
4.4.
Evolução do Enquadramento: uma PAC em Mudança........................................ 69
4.5.
Síntese dos Comentários sobre a Estratégia.......................................................... 79
5.
Análise das Medidas Propostas....................................................................................81
5.1.
Eixo I................................................................................................................................................................. 81
5.2.
Eixo II.............................................................................................................................................................144
5.3.
Eixo III ...........................................................................................................................................................179
5.4.
Eixo IV ..........................................................................................................................................................204
5.5.
Medidas não Utilizadas.................................................................................................................211
6.
Impactos e Eficiência do Programa...................................................................... 213
7.
Valor Acrescentado Comunitário ........................................................................... 235
8.
Sistema de Acompanhamento e Avaliação .................................................... 242
9.
Relatório Ambiental ............................................................................................................. 246
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ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 2-1 Esquema da Metodologia Geral de Avaliação ..................................................... 11
Figura 2-2 Esquema ilustrativo das diversas fases da Avaliação Ex-Ante ........ 13
Figura 2-3 Resumo dos tipos e fontes de informação utilizados................................ 21
Figura 3-1 Síntese dos principais problemas, riscos e necessidades nas
vertentes económica, social e ambiental............................................................................................ 23
Figura 3-2 Síntese dos motores de desenvolvimento, forças e oportunidades
nas vertentes económica, social e ambiental................................................................................. 25
Figura 3-3 Esquema ilustrativo das necessidades relacionadas com a
preservação do ambiente, indústrias agro-alimentares, populações rurais,
empresas agrícolas e sector florestal................................................................................................. 26
Figura 4-1 Objectivos estratégicos do PRORURAL ................................................................... 31
Figura 4-2 Correspondência entre objectivos estratégicos temáticos do
PRORURAL e os eixos programáticos do FEADER ...................................................................... 32
Figura 4-3 Objectivos estratégicos temáticos, sub-objectivos e objectivos
específicos do PRORURAL .................................................................................................................................. 33
Figura 4-4 Coerência entre objectivos do PEN e objectivos do PRORURAL...... 38
Figura 4-5 Repartição financeira segundo o FEADER, PEN, PRORURAL e PDRu
................................................................................................................................................................................................... 41
Figura 4-6 Repartição financeira por sub-objectivo segundo o FEADER, PEN,
PRORURAL e PDRu ................................................................................................................................................... 42
Figura 4-7 Indicadores de base - Objectivos.................................................................................. 67
Figura 4-8 Indicadores de base - Contexto .................................................................................... 68
Figura 4-9 Visão estratégica da agricultura ................................................................................. 73
Figura 5-1 Classificação da acção 1.1.1 – Formação profissional .............................. 85
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Figura 5-2 Classificação da acção 1.1.2 – Acções de informação.............................. 87
Figura 5-3 Despesa pública (milhões de euros) dos projectos de instalação de
jovens agricultores homologados até 30-06-2005 no âmbito do PRODESA –
FEOGA-O ............................................................................................................................................................................ 89
Figura 5-4 Instalação de jovens agricultores ................................................................................ 92
Figura 5-5 Classificação da acção 1.3 – Reforma antecipada ....................................... 95
Figura
5-6
Classificação
das
acções
1.4.1
–
Serviços
de
gestão
e
aconselhamento agrícola e 1.4.2 - Serviços de aconselhamento florestal ......... 99
Figura 5-7 Características dos projectos de investimento apoiados entre
2000 e Agosto de 2006 ao abrigo do PRODESA (acção 2.2.1) ...................................101
Figura 5-8 Despesa pública (milhões de euros) dos projectos de apoio ao
investimento em explorações agrícolas homologados até 30-06-2005 no
âmbito do PRODESA – FEOGA-O (excepto micro-projectos)..........................................102
Figura 5-9 Classificação da medida 1.5 – Modernização das explorações
agrícolas..........................................................................................................................................................................105
Figura 5-10 Classificação da medida 1.6 – Melhoria do valor económico das
florestas .........................................................................................................................................................................108
Figura 5-11 Projectos homologados e pagamentos autorizados no âmbito do
PRODESA relativamente às medidas equivalentes à actual medida 1.7 ............109
Figura 5-12 Despesa pública (milhões de euros) dos projectos de aumento do
valor dos produtos agrícolas e florestais homologados até 30-06-2005 no
âmbito do PRODESA – FEOGA-O ..............................................................................................................110
Figura 5-13 Comparação da distribuição geográfica, por ilha, da despesa
pública e da produção relativamente às medidas relacionadas com infraestruturas de abate e transformação e comercialização de produtos
agrícolas e florestais ..........................................................................................................................................111
Figura 5-14 Classificação da medida 1.7 – Aumento do valor dos produtos
agrícolas e florestais ..........................................................................................................................................114
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 5-15 Classificação da medida 1.8 – Cooperação para a promoção da
inovação ...........................................................................................................................................................................118
Figura 5-16 Classificação da medida 1.9 – Criação e desenvolvimento de
novos instrumentos financeiros...............................................................................................................121
Figura 5-17 Projectos aprovados e despesa pública associada à acção 2.1.6 –
“Catástrofes naturais” no âmbito do PRODESA – FEOGA-O..........................................124
Figura 5-18 Classificação da medida 1.1 – Catástrofes naturais..........................126
Figura 5-19 Acréscimo previsto de VAB de algumas medidas do PRORURAL
................................................................................................................................................................................................128
Figura 5-20 Despesa pública (milhões de euros) dos projectos da sub-acção
2.1.1.2 “Caminhos agrícolas e rurais” homologados até 30-06-2005 no âmbito
do PRODESA – FEOGA-O..................................................................................................................................129
Figura 5-21 Classificação da acção 1.12.1 – Caminhos agrícolas e rurais ...132
Figura 5-22 Despesa pública (milhões de euros) dos projectos da sub-acção
2.1.1.3 “Abastecimento de água” homologados até 30-06-2005 no âmbito do
PRODESA – FEOGA-O..........................................................................................................................................133
Figura 5-23 Classificação da acção 1.12.2 – Abastecimento de água às
explorações agrícolas .........................................................................................................................................134
Figura 5-24 Classificação da acção 1.12.3 – Fornecimento de energia
eléctrica às explorações agrícolas.........................................................................................................138
Figura 5-25 Classificação da acção 1.12.4 – Ordenamento agrário e
estruturação fundiária .....................................................................................................................................140
Figura 5-26 Classificação da acção 1.12.5 – Infra-estruturas de apoio à
actividade florestal................................................................................................................................................143
Figura 5-27 Distribuição geográfica, por concelho, dos beneficiários de
Indemnizações compensatórias na campanha 2005/2006 no âmbito do PDRu
................................................................................................................................................................................................145
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 5-28 Classificação da medida 2.1 – Manutenção da actividade agrícola
em zonas desfavorecidas................................................................................................................................148
Figura 5-29 Distribuição geográfica, por ilha, do número de beneficiários e do
montante relativo à medida de extensificação da produção pecuária na
campanha 2005/06 no âmbito do PDRu ..........................................................................................151
Figura 5-30 Distribuição geográfica, por ilha, do número de beneficiários da
medida de extensificação da produção pecuária na campanha 2005-2006 no
âmbito do PDRu .......................................................................................................................................................151
Figura 5-31 Classificação da acção 2.2.1 – Promoção de modos de produção
sustentáveis................................................................................................................................................................156
Figura 5-32 Distribuição geográfica, por ilha, do número de beneficiários e do
montante relativo às medidas relativas à conservação das curraletas e
lagidos, à conservação das sebes vivas e à protecção do raça autóctone do
ramo grande na campanha 2005/06 no âmbito do PDRu ..............................................158
Figura 5-33 Distribuição geográfica, por ilha, do número de beneficiários da
medida de conservação de curraletas e lagidos na campanha 2005/2006 ..159
Figura 5-34 Distribuição geográfica, por ilha, do número de beneficiários da
medida de conservação de sebes vivas na campanha 2005/2006.........................160
Figura 5-35 Distribuição geográfica, por ilha, do número de beneficiários da
medida protecção da raça autóctone do ramo grande na campanha
2005/2006...................................................................................................................................................................161
Figura 5-36 Classificação da acção 2.2.2 – Protecção da biodiversidade e dos
valores naturais e paisagísticos...............................................................................................................164
Figura 5-37 Classificação da acção 2.2.3 - Pagamentos Rede Natura 2000
................................................................................................................................................................................................166
Figura 5-38 Classificação da medida 2.3 – Apoio a investimentos não
produtivos .....................................................................................................................................................................169
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 5-39 Distribuição geográfica, por ilha, do número de projectos e área
relativos à florestação de terras agrícolas no período entre 2000 e 2006
................................................................................................................................................................................................171
Figura 5-40 Classificação da acção 2.4.1 – Investimentos para utilização
sustentável das terras florestais..........................................................................................................174
Figura 5-41 Classificação da acção 2.4.2 – Valorização da utilização
sustentável das terras florestais..........................................................................................................178
Figura 5-42 Classificação da acção 3.1.1 – Diversificação das explorações
para actividades não agrícolas ..................................................................................................................184
Figura 5-43 Classificação da acção 3.1.2 – Criação e desenvolvimento de
micro-empresas......................................................................................................................................................187
Figura 5-44 Classificação da acção 3.1.3 – Incentivo a actividades turísticas e
de lazer no espaço rural.................................................................................................................................190
Figura 5-45 Classificação da acção 3.2.1 – Serviços básicos para a economia
e populações rurais .............................................................................................................................................194
Figura 5-46 Classificação da acção 3.2.2 – Conservação e valorização do
património rural......................................................................................................................................................198
Figura 5-47 Classificação da medida 3.3 – Formação e informação....................201
Figura 5-48 Desenvolvimento de competências animação nas zonas rurais
................................................................................................................................................................................................203
Figura 5-49 Indicadores de realização e resultado das medidas do Eixo III...205
Figura 5-50 Classificação da medida 4.2 – Cooperação LEADER.............................209
Figura 5-51 Classificação da medida 4.3 – Funcionamento dos GAL, aquisição
de competências e animação dos territórios .............................................................................211
Figura 6-1 Síntese de resultados por medida/acção relativamente aos
parâmetros de avaliação – Avaliação Global..................................................................................214
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 6-2 Classificação final das medidas/acções (com ponderação pela
despesa pública).......................................................................................................................................................216
Figura 6-3 Classificação final por eixo...............................................................................................217
Figura 6-4 Impacto do PRORURAL no objectivo emprego ...............................................218
Figura 6-5 Impacto do PRORURAL no objectivo competitividade ..............................218
Figura 6-6 Impacto do PRORURAL no objectivo ambiente ..............................................219
Figura 6-7 Impacto global do PRORURAL nos objectivos em estudo ....................219
Figura 6-8 Impacto global das oito medidas e acções com maior dotação
financeira .......................................................................................................................................................................220
Figura 6-9 Comparação das medidas com maior dotação financeira, maior
impacto no emprego, na competitividade e no ambiente e maior impacto
global ..................................................................................................................................................................................220
Figura 6-10 Impacto global nos três objectivos e classificação final ...................221
Figura 6-11 Sustentabilidade dos impactos do programa relativamente aos
objectivos considerados....................................................................................................................................222
Figura 6-12 Sinergias e conflitos entre impactos do PRORURAL ...........................223
Figura 6-13 Classificação do desempenho das medidas do PRORURAL face às
necessidades regionais .....................................................................................................................................224
Figura 6-14 Evolução da mão de obra agrícola no período entre 1995 e 1999
e para 2003 e 2005 ..........................................................................................................................................228
Figura 6-15 Impacto global do PRORURAL.....................................................................................231
Figura 6-16 Análise de eficiência do PRORURAL ......................................................................233
Figura 7-1 Áreas de Valor Acrescentado Comunitário (VAC) no PRORURAL
................................................................................................................................................................................................239
Figura 7-2 Coerência entre o PRORURAL e as restantes intervenções
comunitárias...............................................................................................................................................................241
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
1.
Introdução
O conceito de avaliação de programas sectoriais de apoio centra-se num
processo de análise sobre as necessidades do território a que o Programa
pretende responder e na perspectivação dos resultados e impactos a
esperar, contribuindo para a melhoria do seu desempenho.
Os trabalhos de avaliação centram-se, de uma forma global e ao longo do
período de programação, sobre um conjunto de quatro tarefas específicas:
•
A Estruturação - onde se procura detalhadamente a lógica de
intervenção das diferentes medidas, se definem os “Conceitos Chave”
das questões de avaliação, estabelecem critérios para responder às
“Questões
de
Avaliação”,
se
identificam
objectivos,
estabelecem
metodologias e finalmente se estabelecem indicadores;
•
A Observação - com a identificação da informação disponível e
relevante para a realização do trabalho, nomeadamente através da
criação das ferramentas necessárias e da recolha de informação;
•
A Análise da informação disponível para quantificar os efeitos e
comparar
com
os
objectivos
anteriormente
estabelecidos,
o
estabelecimento de tipologia de medidas e o processamento e síntese
da informação disponível;
•
A Avaliação que consiste na resposta às questões de avaliação, da
análise da eficiência e eficácia do programa, no balanço entre as
diferentes medidas, na determinação do contributo do programa para
os objectivos nacionais e comunitários, na identificação de factores
decisivos para o sucesso, e finalmente na síntese de um conjunto de
conclusões, recomendações de medidas de ajustamento necessários.
A avaliação lança um olhar sobre a mudança, partindo de um conjunto de
indicadores base estabelecidos a partir do diagnóstico do território.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Este relatório de avaliação integra-se na primeira etapa do processo de
avaliação
“on
going”
proposta
pela
Comissão
para
os
Programas
de
Desenvolvimento Rural, ou seja a avaliação ex-ante.
O presente Relatório Final Definitivo constitui o culminar do processo
avaliativo do PRORURAL – Programa de Desenvolvimento Rural da Região
Autónoma dos Açores para o período de programação 2007-2013.
Parte integrante deste Relatório, apresentado como anexo, encontra-se a
versão final preliminar do documento de Avaliação Ambiental Estratégica.
Este último cumpre já todas as determinações da Directiva 2001/42/CE, que
lhe está subjacente.
O objectivo fundamental da equipa de avaliação, no decorrer deste exercício,
foi o de contribuir, no âmbito das suas competências, em colaboração com as
autoridades regionais, e dentro do enquadramento fornecido pela Comissão
Europeia, para a elaboração de um Programa melhor - mais claro, mais
coerente, melhor dirigido aos principais desafios e problemas que o sector
agrícola e o meio rural açorianos enfrentaram no futuro próximo.
Esperamos ter alcançado este objectivo, de forma a que a implementação do
PRORURAL
se
possa
vir
a
tornar
num
sucesso
e
num
motor
do
desenvolvimento da Região.
2.
Metodologia Geral de Avaliação
A aproximação desenvolvida pela equipa de trabalho da Agroges tem
essencialmente dois propósitos. Em primeiro lugar, dar um contributo para a
elaboração de um bom Programa de Desenvolvimento Rural, capaz de
responder às principais necessidades do sector agrícola e do meio rural dos
Açores, em articulação com os restantes instrumentos de política em vigor.
Em segundo lugar, dar resposta a todos os requisitos da avaliação ex-ante
exigidos pela Comissão Europeia e, em simultâneo, contribuir para que o
Documento
de
Programação
final
seja
compatível
com
as
exigências
comunitárias.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
A abordagem metodológica seleccionada pela equipa de avaliação baseia-se no
princípio de causalidade entre a lógica de intervenção em que a definição do
Programa está assente, os seus inputs e os outputs, resultados e impactos
que se espera alcançar com a sua implementação:
Figura 2-1 Esquema da Metodologia Geral de Avaliação
UTILIDADE / SUSTENTABILIDADE
IMPACTO
Análise SWOT
IMPLEMENTAÇÃO
Resultados
Objectivos
Inputs
Projectos
Outputs
EFICIÊNCIA
RELEVÂNCIA
EFICÁCIA
Esta metodologia permite avaliar de forma coerente a implementação do
Programa relativamente a:
•
Relevância – adequação entre os objectivos explícitos de uma
intervenção pública e os problemas sócio-económicos que visa
enfrentar, ou seja, em que medida são os objectos da intervenção
pertinentes relativamente às necessidades e prioridades definidas;
•
Eficácia – relação entre os efeitos produzidos por uma intervenção
pública e os objectivos que se propunha atingir, ou seja, até que ponto
contribuirá a intervenção para alcançar os seus objectivos globais;
•
Eficiência – relação entre os efeitos produzidos por uma intervenção
pública e os recursos por ela mobilizados, ou seja, de que modo são
transformados os recursos em outputs ou resultados;
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11
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
•
Utilidade – qualidade de uma intervenção pública que decorre do facto
de os seus efeitos corresponderem às necessidades das sociedades e
actuarem sobre elas, isto é, trata-se de medir o impacto nos grupos
ou populações alvo, face às respectivas necessidades;
•
Sustentabilidade – trata-se de uma qualidade associada a efeitos que
perduram no tempo (a médio ou longo prazo), ou seja, trata-se de
aferir em que medida se pode esperar que as alterações ou
benefícios perdurem após a conclusão da intervenção.
Os rácios de eficácia e eficiência podem ser medidos em termos de outputs,
resultados e impactos, permitindo estabelecer comparações entre aquilo que
foi realizado e aquilo que estava planeado (eficácia) ou com os recursos
utilizados (eficiência), sendo claramente dois tipos de indicadores com elevado
nível de complementaridade.
A implementação desta metodologia como ferramenta de trabalho traduz
num faseamento das tarefas de avaliação, que permite uma abordagem
gradual e sistemática aos diferentes níveis do Programa.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 2-2 Esquema ilustrativo das diversas fases da Avaliação Ex-Ante
AVALIAÇÃO EX-ANTE
FASE
PROGRAMAÇÃO
Fase 1
Análise SWOT e
Relatório Ambiental
Avaliação da Análise
SWOT
Fase 2
Orientações Gerais de
Programação
Análise da Lógica
Intervenção
Fase 3
Detalhe da concepção
das medidas e
afectação financeira
Análise de medidas,
objectivos específicos,
afectações financeiras
Análise de medidas e a
sua conformidade com
a legislação e a
coerência ambiental das
medidas entre si e com
os objectivos ambientais
definidos
Fase 4
Programa de
Desenvolvimento Rural
Avaliação dos impactos
esperados – eficiência e
eficácia
Avaliação dos impactos
ambientais esperados
Análise dos
procedimentos de gestão,
acompanhamento e
avaliação;
Análise dos
procedimentos
específicos de gestão,
acompanhamento e
avaliação ambiental
Elaboração do Relatório
Ambiental –
Caracterização da
situação ambiental
actual
Relatório Final
Análise do Valor
Acrescentado
Comunitário;
RELATÓRIOS
Relatório
Intermédio
Fase 5
RELATÓRIO AMBIENTAL
Análise da prioridades
transversais
comunitárias.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Fase 1
A
primeira
fase
da
avaliação
ex-ante
é
fundamental
quer
para
o
prosseguimento da programação, quer para o exercício de avaliação no seu
todo. De facto, a análise SWOT constitui a base subjacente de toda a lógica
de intervenção do Programa. Desta forma, nesta fase a avaliação debruça-se
detalhadamente sobre os quatro componentes da análise SWOT - pontos
fortes, pontos fracos, oportunidades e ameaças.
Em primeiro lugar, é necessário aferir a adequação da análise aos requisitos
comunitários, nomeadamente quanto à utilização e quantificação dos 23
indicadores comuns de base de contexto, nos quais se deverá basear esta
análise.
É ainda essencial analisar a aderência dos pontos fortes e fracos indicados na
análise SWOT à realidade agrícola e rural da Região, através da sua
comparação
com
os
dados
existentes
(estatísticos
e
bibliográficos),
informação primária recolhida e com o conhecimento dos avaliadores. Da
mesma forma, são analisadas de forma crítica as oportunidades e ameaças
identificadas, quer com base no mesmo tipo de informação, quer com base
numa análise prospectiva do futuro do sector agrícola Açoriano no contexto
de futuras alterações à PAC, das negociações no âmbito da OMC e das
previsões de evolução dos mercados.
São, assim, produzidos um conjunto de comentários críticos destinados a:
•
melhorar a utilização dos indicadores comuns de base de contexto
e/ou sugerindo a utilização de indicadores específicos;
•
melhorar a qualidade e aderência à realidade regional dos pontos
fortes e fracos identificados;
•
melhorar a qualidade e pertinência prospectiva das oportunidades e
ameaças identificadas;
•
redireccionar a análise, caso necessário, de forma a que melhor
desempenhe a sua função como ponto de partida de todo o exercício
de programação.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Fase 2
A segunda fase do processo de avaliação consiste na análise da lógica de
intervenção
subjacente
à
definição
do
Programa.
Esta
análise
foca
essencialmente a apreciação crítica da fundamentação e justificação lógica
que permitiu estabelecer a ligação entre as necessidades e oportunidades de
médio e longo prazo para o meio rural açoriano identificadas na análise SWOT
e os grandes objectivos (objectivos globais) do Programa.
Esta análise é baseada nas orientações gerais de programação que deverão
apresentar claramente a estratégia de Programação e a sua relação com a
análise SWOT, os objectivos globais do Programa e as suas principais metas
de acordo com os indicadores comuns de base relativos aos objectivos.
Neste contexto, a função da avaliação ex-ante é garantir a coerência de
interligação entre a análise SWOT e a estratégia e objectivos globais do
Programa, a adequação e coerência das orientações e estratégias de
programação com as determinações e objectivos do Reg. (CE) 1698/2005,
das Orientações Estratégicas Comunitárias e do Plano Estratégico Nacional
(PEN) e a coerência externa do Programa com as restantes políticas
comunitárias, nacionais e regionais (POSEIMA, FEDER, FSE, FEP, INTERREG,
etc.).
Assim sendo, a avaliação foca essencialmente a aferição de:
•
parâmetros como a utilidade, a relevância e a pertinência do
Programa;
•
o seu enquadramento e coerência externas;
•
a definição dos objectivos gerais;
•
a definição e quantificação dos indicadores de comuns e específicos de
base relativos aos objectivos.
A primeira e segunda fases constituem também o início do processo de
avaliação do impacto ambiental do Programa. Neste período é conduzida uma
caracterização descritiva da situação actual do Arquipélago dos Açores em
termos ambientais.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Esta
caracterização
incide
especialmente
nas
questões
relativas
aos
sistemas agrícolas e florestais de elevado valor natural, à qualidade e
quantidade de água e às alterações climáticas, não deixando de fazer
referência a outras questões ambientais relevantes como a biodiversidade, o
solo, a poluição, entre outros.
A metodologia de trabalho seguida para a condução deste exercício de
caracterização ambiental é baseada em três fontes de informação:
•
pesquisa bibliográfica – análise das publicações técnicas e científicas
relativas à situação ambiental dos Açores;
•
análise estatística – recolha das principais fontes estatísticas que
permitam quantificar parâmetros ambientais;
•
informação primária – resultante de reuniões e entrevistas com
entidades e indivíduos conhecedores da situação ambiental actual no
arquipélago.
Fase 3
Na terceira fase, o estudo de avaliação incide num maior nível de
desagregação, focando a análise pormenorizada de cada medida proposta.
Nesta fase, a base de trabalho é a listagem das medidas previstas no
Programa, os objectivos específicos de cada uma, as respectivas metas
quantificadas a atingir (fichas de medida) e os respectivos indicadores
comuns e específicos de output, resultado e impacto (fichas de indicadores).
A análise efectuada tem assim por base as fichas de cada medida, tendo
sempre como referência as experiências dos períodos de programação
anteriores, procurando:
•
aferir a coerência entre os objectivos de cada medida e os objectivos
globais do Programa;
•
aferir a coerência dos objectivos das medidas entre si (coerência
interna do Programa);
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16
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
•
avaliar a pertinência e adequação dos níveis e formas de apoio,
procedimentos e requisitos de cada medida face aos respectivos
objectivos;
•
avaliar a adequação dos indicadores comuns e específicos de output,
resultado e impacto seleccionados e as formas de recolha de
informação para a sua quantificação.
Nesta fase, a avaliação ambiental incide também na análise detalhada de cada
medida
proposta,
procurando,
através
dos
elementos
constantes
das
respectivas fichas de medida e de indicador, aferir:
•
a sua conformidade com a legislação ambiental regional, nacional e
comunitária;
•
a coerência ambiental das medidas entre si;
•
a coerência ambiental das medidas com os objectivos ambientais
definidos para o Programa;
•
avaliar a adequação dos indicadores ambientais comuns e específicos
de output, resultado e impacto seleccionados e as formas de recolha
de informação para a sua quantificação.
Fase 4
Intimamente relacionada com a terceira fase, a quarta fase parte do mesmo
tipo de informação de base (fichas de medida e de indicador) e procura avaliar
a eficácia e a eficiência do Programa.
Com
esse
objectivo,
são
primeiramente
analisadas
a
adequação
dos
indicadores e metas quantificadas estabelecidas para cada medida, bem como
a adequação da afectação orçamental por medida face aos respectivos
objectivos, níveis de apoio e procedimentos. Esta análise tem como referência
os níveis de execução financeira e de resultados e impactos estimados
obtidos
nos
anteriores
períodos
de
programação
para
as
medidas
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17
equivalentes.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
São igualmente analisados os níveis de outputs, resultados e impactos
esperados, aferindo-os face à realidade e aos objectivos e recursos de cada
medida.
Partindo desta análise, são seguidamente avaliadas as relações entre os
objectivos específicos de cada medida e os resultados e impactos previstos,
determinando desta forma a respectiva eficácia esperada.
Complementarmente, são aferidos os mesmos resultados e impactos face
aos inputs previstos por medida, determinando assim a respectiva eficiência.
Da análise da coerência entre as várias medidas e da determinação da
respectiva eficácia e eficiência, parte-se para a determinação da eficácia
(análise “cost-effectiveness”) e eficiência globais do Programa.
Nesta fase, caso seja possível obter informação para tal, poderão ainda vir a
ser determinados alguns efeitos potenciais do Programa como o efeito
alavanca, o efeito de peso-morto (deadweight effect) e o efeito de deslocação
(displacement effect), o que poderá possibilitar determinar a relação entre os
seus efeitos brutos e líquidos.
A componente ambiental da quarta fase incide na determinação dos impactos
ambientais esperados. Este exercício parte da análise conduzida na terceira
fase, procurando avaliar os impactos potenciais de cada medida em cada um
dos
parâmetros
ambientais
definidos,
tendo
em
conta
os
objectivos
quantificados definidos para cada medida e a respectiva repercussão
ambiental. Tal como na avaliação ex-ante, desta análise por medida parte-se
para uma análise do impacto ambiental global do Programa.
Fase 5
A quinta fase do processo de avaliação incide essencialmente sobre três
áreas:
•
os
procedimentos
institucionais
de
gestão,
acompanhamento
e
avaliação;
•
o valor acrescentado comunitário;
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
•
as prioridades transversais comunitárias - estratégias de Lisboa
(crescimento e emprego) e Copenhaga (sustentabilidade e ambiente).
A análise dos procedimentos institucionais de gestão, acompanhamento e
avaliação é conduzida com base em três elementos centrais:
•
o respeito pelas determinações e exigências comunitárias em termos
de organização e procedimentos, nomeadamente tendo em conta o
Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação e as determinações
em termos de gestão financeira. Será particularmente relevante a
apreciação capacidade de cálculo dos indicadores propostos;
•
a experiência dos períodos de programação anteriores, analisada nos
respectivos relatórios de avaliação intercalar de 2003 e, para alguns
casos, na sua actualização de 2005;
•
as entrevistas e reuniões a desenvolver com os responsáveis pela
gestão e implementação do Programa e respectivos procedimentos,
bem como com os principais interessados no Programa.
A análise do Valor Acrescentado Comunitário centra-se nas questões
relacionadas com o cumprimento dos Princípios da Adicionalidade, da
Proporcionalidade e da Subsidariedade. As principais componentes do Valor
Acrescentado Comunitário a serem tidas em conta na avaliação são, assim:
•
o contributo do Programa para os objectivos comunitários associados
com a coesão económica e social (crescimento, aumento do nível de
investimento, ganhos de produtividade, integração económica) e para
as
prioridades
comunitárias
(competitividade
regional,
recursos
humanos, ambiente e igualdade de oportunidades);
•
o cumprimento do Princípio da Adicionalidade e a análise do contributo
do Programa para o fomento do investimento (principalmente do
investimento privado);
•
a forma como será tida em conta a sustentabilidade/durabilidade dos
efeitos induzidos pela execução do Programa.
A
avaliação
do
Valor
Acrescentado
Comunitário
é
desenvolvida,
essencialmente, através da análise dos documentos do Programação e de
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
entrevistas e reuniões com os responsáveis pela gestão e implementação do
Programa.
A análise do respeito do Programa pelas Estratégias de Lisboa e Copenhaga
(no âmbito das prioridades transversais comunitárias) está integrada quer
na avaliação do Valor Acrescentado Comunitário (crescimento, emprego e
sustentabilidade), quer na elaboração do Relatório Ambiental (ambiente).
A
avaliação
ambiental
nesta
fase
foca
essencialmente
a
análise
dos
procedimentos de gestão, acompanhamento e avaliação do ponto de vista
ambiental, procurando determinar a sua adequação ao prosseguimento das
estratégias e objectivos ambientais definidos para o Programa.
No final da quinta fase é apresentado o Relatório Final, que compreenderá os
resultados de todo o processo de avaliação, incluindo o Relatório Ambiental.
A estrutura dos Relatórios a apresentar segue a proposta sugerida no
Anexo I do documento “Common Monitoring and Evaluation Framework Guidance note D - Ex-ante evaluation guidelines including SEA”, incluindo ainda
um capítulo metodológico.
Para além dos documentos de programação (análise SWOT, orientações
estratégicas, relatório ambiental e Programa), fornecidos à equipa de
avaliação, esta recorre a um conjunto alargado de outras fontes de
informação, detalhadas no quadro seguinte:
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20
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 2-3 Resumo dos tipos e fontes de informação utilizados
Informação Primária
TIPO DE INFORMAÇÃO
Entidades de
Gestão do
Programa
Agentes do Sector
FONTES DE INFORMAÇÃO
¾
reunião preliminar – apresentação e discussão da
metodologia de avaliação, recolha de informação;
¾
reunião intercalar – apresentação do relatório
intermédio;
¾
reunião final – apresentação do relatório final;
¾
reuniões intermédias de trabalho;
¾
entrevistas com os principais intervenientes do
Programa, nomeadamente os serviços da SRAF.
¾
realização de um Focus Group com principais
entidades envolvidas – associações agrícolas e
ambientais,
direcções
regionais,
entidades
ambientais, agrupamentos LEADER, associações de
fileira/industriais, etc.
¾
elencar estatísticas várias de nível nacional e
regional (INE, SREA) sobre agricultura, agroindústrias, ambiente, população, etc.
¾
relatórios dos anteriores programas – documentos
de programação e avaliações do PRODESA, PDRu,
LEADER, POSEIMA;
¾
outros documentos sobre a agricultura regional –
pesquisar.
Agrícola
3.
Secundária
Informação
Estatísticas
Bibliografia
Avaliação da Análise SWOT
Quais os problemas que o Programa preliminar deverá combater ?
A análise da situação de base efectuada através da análise SWOT apresenta
um elevado nível de desagregação e pormenor, sendo estruturada em cinco
temas principais, de acordo com as orientações da CE:
•
Contexto socio-económico geral;
•
Desempenho do sector agrícola, florestal e agro-alimentar;
•
Ambiente e gestão do espaço rural;
•
Economia rural e qualidade de vida;
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21
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
•
LEADER;
A análise efectuada apresenta um muito elevado nível de desagregação e
rigor utilizada na caracterização da região e do sector agrícola, sendo
abordados e percorridos os aspectos marcantes em cada um dos pontos
analisados. Da sua leitura ressaltam claros os principais problemas e
desafios com que se defronta o sector agrícola regional.
Assim, os complementos que a equipa de avaliação poderá efectuar
limitam-se a contribuições pontuais de forma geral pouco relevantes para
o delinear da estratégia futura.
A única excepção prende-se com a falta de importância conferida na
análise swot aos riscos/ameaças para a produção agrícola regional que
podem decorrer dos seguintes pontos:
•
Alterações nas OCM, nomeadamente ao nível do leite e da carne
que podem mudar significativamente as regras actuais e fazer
aumentar significativamente a concorrência com produtos de
outras regiões nos mercados exteriores de destino das produções
regionais
•
Acréscimo da concorrência interna nos produtos de “diversificação”
gerada pela crescente integração da economia regional , através
de redes de distribuição de grande dimensão.
Na tabela seguinte efectua-se uma síntese dos principais problemas,
riscos e necessidades, nas vertentes económicas, sociais e ambientais .
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 3-1 Síntese dos principais problemas, riscos e necessidades nas vertentes económica,
social e ambiental
Económico
•
•
•
•
•
•
Problemas
•
•
•
•
•
•
•
•
Riscos
•
Exiguidade de território
Fragmentação do território
Todo o território considerado
Zona Desfavorecida
Sobre custos significativos
Infra-estruturas de
transporte e comunicação
pouco desenvolvidas
Desigualdade de
desenvolvimento inter - ilhas
Dimensão e Fragmentação das
Explorações agrícolas
Baixo Valor Acrescentado dos
produtos agrícolas e agroalimentares
Diminuição das culturas
permanentes e terras aráveis
Economia pouco diversificada
Dependência muito elevada do
sector pecuário e
principalmente leiteiro
Floresta de produção baseada
quase exclusivamente na
Criptoméria
Baixa valorização dos produtos
com qualidade diferenciada
Concorrência de produtos
frescos de fora da região
associados a redes de
distribuição
Fraca valorização dos produtos
florestais
• Alterações na Política Agrícola
Comum sector do leite e da
carne bovinos
• Centros de decisão das
principais IAA fora da Região
• Intensificação da produção
pecuária
• Crescentes dificuldades de
acesso as mercados extra e
intra regionais
• OMC
Social
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Fluxo migratório negativo
Diminuição da mão de
obra no sector agrícola
Baixo nível de formação e
qualificação
Desinteresse e insucesso
escolar
Isolamento dos
agricultores face à
informação e aos
mercados
Déficit de organização
Baixa capacidade de
inovação
Concentração de
empresas e empregos
Fenómenos de exclusão e
pobreza
Escassez de massa crítica
em alguns territórios
Envelhecimento
progressivo da população
Sustentabilidade social e
económica em algumas
áreas
Desertificação humana de
algumas zonas rurais
Ambiental
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Ricos elevados de
catástrofes naturais
Carácter Montanhoso de
grande parte do
território
Diminuição da área
Florestal,
Encabeçamentos
pontualmente elevados
Potenciais conflitos entre
agricultura e ambiente
Qualidade das água nas
lagoas
Remoção de sebes vivas e
cortinas de abrigo
Degradação de curraletas
e muros de suporte e
protecção
Invasão de áreas de
floresta natural por
espécies invasoras
Abandono de algumas
áreas;
Crescimento da poluição
causada por nitratos e
pelos efluentes
Continuação da diminuição
da área florestal natural
Degradação do património
e edificado
Aumento da presença de
espécies invasoras
Doença da Criptoméria
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
•
•
Necessidades
•
•
•
•
•
•
•
•
Atenuar e minimizar os efeitos
das catástrofes naturais
Melhoria das acessibilidades
internas
Aumento da produtividade do
sector primário
Diversificação da produção
Melhoria das infra-estruturas
públicas de apoio;
Aumento do Valor
Acrescentado dos produtos;
Promoção da inovação ao nível
de tecnologias, processos e
produtos;
Apoio ao desenvolvimento da
multifuncionalidade das
explorações agrícolas
Diversificação das economias
rurais
Aproveitamento da imagem
“Açores” e explorar o
acréscimo do potencial
turístico;
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Reforço da atractibilidade
as zonas rurais
Aumentar o nível de
instrução e qualificação
nas zonas rurais
Reforço das políticas de
discriminação positivas
(inter-ilhas
Melhoria nas
Organizações das Fileiras;
Desenvolvimento dos
serviços básicos
Valorização do património
rural edificado
Reforço das competências
locais de animação
Melhoria na articulação
dos GAL e dos parceiros
para definição de
estratégias globais
integradas
Reforço da aposta na
inovação
•
•
•
•
•
•
•
•
Aumento da área florestal
ordenada
Valorização da floresta
multifuncional
Acréscimo dos incentivos
à prática da agricultura
sustentável
Melhoria da gestão dos
efluentes
Maior sensibilização
ambiental
Reforço dos instrumentos
de ordenamento do
território
Acréscimo dos apoios à
protecção do património
de elevado valor natural
Aumento da produção de
energias alternativas
Complementarmente, explicitam-se na tabela seguinte os principais
motores de desenvolvimento, as principais forças e oportunidades que
consideramos deverem nortear o desenvolvimento do sector agrícola
regional.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 3-2 Síntese dos motores de desenvolvimento, forças e oportunidades nas vertentes
económica, social e ambiental
Forças
Desenvolvimento
Motores de
Económico
•
•
•
•
•
•
• Procura de produtos com
características diferenciadas
• Crescimento da produção
• Competitividade do sistema
de produção pecuário
• Melhoria da produtividade da
terra e do trabalho
•
•
•
•
Oportunidades
Crescimento do PIB per
capita
Crescimento da Procura
Turística
Sector pecuário
(principalmente o leiteiro)
organizado e com elevado
peso na economia regional
Baixo custo da produção
natural de pastagens
Evolução estrutural positiva
nas explorações agrícolas
Investimentos efectuados na
modernização das empresas
agrícolas e agro-alimentares
e das infra-estruturas
•
Explorar a qualidade dos
produtos locais
Explorar a mutifuncionalidade
das explorações agrícolas e
dos espaços rurais
Explorar a imagem “Açores”
Diversificação da economia
regional
Explorar a procura gerada
pelo turismo relativa aos
produtos regionais
Social
• Estrutura etária mais
jovem que no resto do país
• Capacidade local de
definição e implementação
de políticas
• Algumas organizações de
agricultores com forte
implantação
• Existência de Universidade
e Centros de investigação
com capacidades de ligação
às problemáticas de
desenvolvimento regionais
• Associações de
Desenvolvimento Local com
cobertura de todo o
território
• Herança cultural rica em
tradições e manifestações
culturais
• Melhorias na rede de
equipamentos sociais e
escolares
• Melhoria gradual do nível
de formação
• Valorização da qualidade de
vida em zonas pouco
povoadas
• Esforço de conservação e
valorização do património
rural
• Procura crescente do TER
• Acções de melhoria do bem
estar das populações
rurais
• Forte motivação para o
apoio à preservação de
tradições e manifestações
culturais
• Valorização do caracter
cultural da região
Ambiental
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Paisagem preservada e
com características
muito apreciadas
Importância territorial
da REDE Natura2000
Forte interligação entre
a agricultura tradicional
e elementos muito
valorizados da paisagem
Área de floresta natural
com forte expressão
Crescimento da procura
do turismo “natural”
Instrumentos legislativos
regionais de
ordenamento do
território
Planos de Gestão
Florestal
Crescente importância
atribuída pela sociedade
à preservação de
habitats de elevado valor
Explorar o turismo de
Natureza
Alteração de algumas
práticas produtivas para
respeito de valores
ambientais
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Como
alvo
de
intervenção
são
explicitados
cinco
grupos,
que
frequentemente poderão ser representados pelas mesmas entidades face
ao seu carácter claramente pluri-funcional. Indica-se para cada um dos
grupos o conjunto de necessidades que ressaltam da analise SWOT
efectuada.
Figura 3-3 Esquema ilustrativo das necessidades relacionadas com a preservação do ambiente,
indústrias agro-alimentares, populações rurais, empresas agrícolas e sector florestal
Promoção de praticas
agrícolas menos intensivas
Preservação de sistemas de
produção tradicionais
Preservação do
ambiente
Reforço dos programas de
gestão e ordenamento do
território
Maior produção e utilização de
energias renováveis
Promoção do uso múltiplo
ordenado dos espaços
Melhoria da produtividade do
trabalho
Reforço da relação com os
produtores
Indústrias AgroAlimentares
Inovação e desenvolvimento de
novos produtos, processos e
tecnologias
Criação de maior valor
acrescentado
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Reforço dos equipamentos e
serviços de apoio
Melhoria das infraestruturas
Populações rurais
Diversificação das economias
rurais e criação de empregos
Reforço das dinâmicas e das
competências de animação
locais
Preservação das tradições e do
património
Compensação pelos Handicaps
Naturais e de Mercado
Melhoria das infra-estruturas
Empresários
Agrícolas
Maior acessibilidade a serviços
de apoio e enquadramento
Apoio ao desenvolvimento de
novos produtos e tecnologias
Apoio ao crescimento e
modernização das empresas
Apoio às técnicas de produção
sustentáveis
Reforço da formação
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Reforço da valorização dos
produtos
Melhoria das infra-estruturas
Maior acessibilidade a serviços
de apoio e enquadramento
Sector Florestal
Apoio ao desenvolvimento de
novos produtos e tecnologias
Promoção da multifuncionalidade
da floresta
Apoio às técnicas de produção
sustentáveis e combate a
espécies invasoras
Reforço dos planos de gestão
Em termos de síntese apresentamos as áreas de actuação prioritárias de
cada um dos temas base que ressaltam da análise SWOT :
Contexto socio-económico geral
•
Reforço da atractibilidade as zonas rurais
•
Atenuar e minimizar os efeitos das catástrofes naturais
•
Aumentar o nível de instrução e qualificação das zonas rurais
•
Melhoria das acessibilidades internas
•
Reforço das políticas de discriminação positivas (inter-ilhas)
•
Aumento da produtividade do sector primário
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Desempenho do sector agrícola, florestar e agro-alimentar
•
Valorização dos produtos “Açores”
•
Diversificação da produção
•
Melhoria das infra-estrutura públicas de apoio;
•
Aumento do Valor Acrescentado dos produtos;
•
Explorar os acréscimos na procura resultantes do desenvolvimento da
actividade turística
•
Promoção da inovação ao nível de tecnologias, processos e produtos;
•
Melhoria nas Organizações de Fileira;
•
Aumento da área florestal ordenada
•
Valorização da floresta multifuncional
Ambiente e gestão do espaço rural
•
Acréscimo dos incentivos à prática da agricultura sustentável
•
Melhoria da gestão dos efluentes
•
Maior sensibilização ambiental
•
Reforço dos instrumentos de ordenamento do território
•
Acréscimo dos apoios à protecção do património de elevado valor
natural
•
Aumento da produção de energias alternativas
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Economia rural e qualidade de vida
•
Desenvolvimento da multifuncionalidade das explorações agrícolas
•
Diversificação as economias rurais
•
Desenvolvimento dos serviços básicos
•
Valorização do património rural edificado
•
Aproveitamento da imagem “Açores” e explorar o acrescimo do
potencial turístico;
LEADER
•
Reforço das competências locais;
•
Melhoria na articulação dos GAL e dos parceiros para definição de
estratégias globais integradas
•
4.
Reforço da aposta na inovação
Lógica de Intervenção
4.1. Objectivos e seus Efeitos
Em resultado do conjunto de análises SWOT conduzidas, toda a estratégia do
PRORURAL é sintetizada num único objectivo estratégico global:
Objectivo Estratégico Global:
PROMOÇÃO DA COMPETITIVIDADE DAS EMPRESAS E DOS TERRITÓRIOS, DE
FORMA AMBIENTALMENTE SUSTENTÁVEL E SOCIALMENTE ESTÁVEL E
ATRACTIVA
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Este objectivo traduz uma visão lata do conceito de “Competitividade”, no qual
se inclui não só a tradicional competitividade empresarial e sectorial, mas
também a competitividade dos territórios, nomeadamente reflectindo a sua
capacidade de atrair e fixar populações e gerar valor acrescentado. O
objectivo estratégico global engloba ainda o conceito de “Sustentabilidade”,
traduzindo as crescentes preocupações ambiental e social associadas à
prossecução da competitividade.
Por outro lado, é inegável a preocupação de incorporar, neste objectivo global,
a principal finalidade definida no âmbito do Plano Estratégico Nacional (PEN) “Promover a Competitividade do sector agro-florestal e dos territórios rurais
de forma sustentável”.
Ao objectivo estratégico global definido para o PRORURAL todos os objectivos
estratégicos e sub-objectivos posteriormente definidos devem coerência,
embora
deste
pressuposto
resulte
que
este
objectivo
deva
ser
necessariamente muito abrangente e, por essa razão, perdendo visibilidade a
sua orientação para a RAA.
De forma a transpor o objectivo estratégico global para a definição da
programação, foram estabelecidos cinco objectivos estratégicos, dos quais
três temáticos e dois transversais.
Figura 4-1 Objectivos estratégicos do PRORURAL
Objectivos Estratégicos
Temáticos
1. Aumentar a competitividade dos
sectores agrícola e florestal
2. Promover a sustentabilidade dos
espaços rurais e dos recursos
naturais
3. Revitalizar económica e
socialmente as zonas rurais
Transversais
4. Reforçar a coesão territorial e
social
5. Promover a eficácia da intervenção
dos agentes públicos, privados e
associativos na gestão sectorial e
territorial
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31
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Estes objectivos são uma transposição dos três objectivos estratégicos e dos
dois
objectivos
temáticos
do
PEN.
Os
objectivos
temáticos
resultam
claramente da necessidade de adequar a programação à obrigatória
implementação
dos
Eixos
programáticos
definidos
no
âmbito
do
Reg.
1698/2005, com a seguinte correspondência:
Figura 4-2 Correspondência entre objectivos estratégicos temáticos do PRORURAL e os eixos
programáticos do FEADER
Objectivos Estratégicos Temáticos
Eixos FEADER
1. Aumentar a competitividade dos
sectores agrícola e florestal
Eixo 1. Aumento da competitividade
dos sectores agrícola e florestal
2. Promover a sustentabilidade dos
espaços rurais e dos recursos
naturais
Eixo 2. Melhoria do ambiente e da
paisagem rural
Eixo 3. Qualidade de vida nas zonas
rurais e diversificação da economia
rural
3. Revitalizar económica e
socialmente as zonas rurais
Eixo 4. LEADER
Sublinhando-se a correspondência dos objectivos estratégicos aos objectivos
dos Eixos FEADER, faz-se notar que a implementação do Eixo 4 se restringe
ao terceiro objectivo.
A opção de limitar a aplicação da abordagem LEADER a medidas do Eixo 3
justifica algumas observações. Por um lado, o documento de programação
reconhece os méritos da abordagem LEADER na Região tendo em conta a
sua abrangência territorial e populacional, a proximidade às populações e o
conhecimento das suas necessidades, a diversidade das parcerias existentes
e
a
maior
simplicidade
na
implementação
de
projectos
e
no
seu
financiamento. Por outro lado, o facto dos agrupamentos LEADER estarem, no
âmbito do FEADER, sob a alçada da gestão do Programa estimula a
transferência de competências para estes sem perda de autoridade e
decisão final. Neste contexto, poder-se-ia ter revelado de utilidade e eficiência
a possibilidade de abranger pela abordagem LEADER algumas medidas dos
Eixos 1 e 2.
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32
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Estes objectivos estratégicos são divididos em sub-objectivos e estes em
objectivos específicos, correspondendo cada um destes últimos a uma medida
do Programa. Os quadros seguintes apresentam estes elementos por Eixo.
Figura 4-3 Objectivos estratégicos temáticos, sub-objectivos e objectivos específicos do
PRORURAL
EIXO 1
OBJECTIVO
ESTRATÉGICO
TEMÁTICO
SUB-
AUMENTAR A
Assegurar
COMPETITIVIDADE
DOS SECTORES
AGRÍCOLA E
FLORESTAL
OBJECTIVO ESPECÍFICO
OBJECTIVO
um
nível
apropriado
de
formação
técnica
e
económica e de conhecimentos aos activos do sector agrícola,
Aumento dos
conhecimentos
e melhoria do
potencial
humano do
sector agroflorestal
florestal
e
agro-alimentar,
que
permita
acompanhar
os
requisitos da evolução do sector agro-florestal
Facilitar a instalação de jovens agricultores e os ajustamentos
estruturais das suas explorações
Assegurar
uma
alteração
estrutural
significativa
em
explorações transferidas.
Melhorar a gestão sustentável das explorações e ajudar os
agricultores e proprietários florestais a adaptar e melhorar a
sua
capacidade
de
gestão
e
o
desempenho
das
suas
explorações
Melhorar o desempenho económico das explorações agrícolas
através de um melhor uso dos factores de produção, incluindo
a introdução de novas tecnologias e da inovação.
Alargar
o
valor
económico
das
florestas,
aumentar
a
diversificação da produção e potenciar as oportunidades de
mercado, mantendo uma gestão sustentável.
Promoção da
inovação e da
qualidade e
reestruturação
e
desenvolvimento
das fileiras do
sector agroalimentar
Melhorar a transformação e comercialização de produtos
primários da agricultura e floresta através de investimentos
relacionados a modernização e reestruturação das empresas
relacionados, nomeadamente, com novas tecnologias e novas
oportunidades de mercado.
Aproveitar
as
oportunidades
de
mercado
através
da
disseminação de abordagens inovadoras relacionadas com o
desenvolvimento de novos produtos, processos e tecnologias.
Actuar ao nível da adequação dos sistemas de financiamento e
gestão de risco à especificidade das empresas e projectos
inerentes
florestal
às
e
actividades
alimentar,
produtivas
contribuindo
do
para
sector
o
agrícola,
aumento
da
competitividade do sector.
Restabelecimento do potencial de produção agrícola afectado
por
catástrofes
naturais
e
introdução
de
medidas
de
prevenção adequadas que contribuam para a competitividade.
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33
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Melhoria das
infraestruturas de
apoio à
actividade
Melhorar as infra-estruturas necessárias ao aumento da
competitividade do sector agrícola e florestal.
agrícola e
florestal
EIXO 2
OBJECTIVO
ESTRATÉGICO
TEMÁTICO
PROMOVER A
SUB-
OBJECTIVO ESPECÍFICO
OBJECTIVO
Promoção da
SUSTENTABILIDADE
utilização
Contribuir para o uso continuado das terras agrícolas em
DOS ESPAÇOS
continuada e
todo o território (todo o território da RAA é classificado como
RURAIS E DOS
sustentável das
RECURSOS
terras
NATURAIS
agrícolas
“zona
desfavorecida”),
mantendo
a
paisagem
rural
e
promovendo sistemas agrícolas sustentáveis.
Responder ao aumento da procura de serviços ambientais,
encorajando os agricultores e outros gestores do espaço
rural a introduzir ou manter métodos de produção agrícola
compatíveis
com
a
protecção
e
melhoria
do
ambiente,
paisagem, recursos naturais, solo e diversidade genética e que
Promoção da
gestão
sustentável das
terras
agrícolas
ultrapassem as normas obrigatórias; e ajudar os agricultores
a
enfrentar
desvantagens
implementação
conservação
das
dos
específicas
Directivas
habitats
do
naturais
que
resultam
Conselho
e
da
relativas
fauna
e
da
à
flora
selvagens.
Apoiar o cumprimento dos compromissos assumidos no
âmbito de medidas agro-ambientais ou de outros objectivos
ambientais e o aumento do carácter de utilidade pública de
uma zona Natura 2000 ou de outras zonas de elevado valor
natural.
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34
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Alargar os recursos florestais em terras agrícolas e não
agrícolas, promover a combinação de sistemas de agricultura
extensiva e de silvicultura, responder ao aumento da procura
de serviços ambientais e ajudar os silvicultores a enfrentar
desvantagens específicas que resultam da implementação das
Directivas do Conselho relativas à conservação dos habitats
naturais e da fauna e flora selvagens, contribuindo para a
Promoção da
gestão
sustentável das
terras
florestais
protecção do ambiente e da biodiversidade, a preservação de
ecossistemas florestais, a prevenção de riscos naturais e a
atenuação das alterações climáticas e reforçando o papel
protector
das
florestas
quanto
à
erosão
dos
solos,
à
manutenção dos recursos hídricos e da qualidade das águas e
aos riscos naturais.
Apoiar o cumprimento dos compromissos assumidos no
âmbito de medidas silvo-ambientais ou de outros objectivos
ambientais e o aumento do carácter de utilidade pública das
zonas florestais em questão.
Restabelecer o potencial silvícola em florestas atingidas por
catástrofes naturais e incêndios e apoiar a introdução de
medidas de prevenção adequadas.
EIXO 3
OBJECTIVO
ESTRATÉGICO
TEMÁTICO
SUB-
OBJECTIVO ESPECÍFICO
OBJECTIVO
Promoção da
diversificação
Promover a diversificação das actividades agrícolas em favor
da economia e
de actividades não agrícolas, desenvolver actividades não
do emprego em
agrícolas e promover o emprego.
meio rural
REVITALIZAR
Promoção da
Melhorar os serviços básicos e apoiar a realização
ECONÓMICA E
Qualidade de
investimentos que tornem as zonas rurais mais atractivas, a
SOCIALMENTE AS
vida nas zonas
fim de inverter as tendências de declínio económico e social e
ZONAS RURAIS
rurais
Desenvolviment
o de
competências
ao nível local
de
de despovoamento das zonas rurais da Região.
Promover o potencial humano necessário para a diversificação
das economias locais e o fornecimento de serviços de base
local
Aumentar a capacidade regional para a implementação de
estratégias locais
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35
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
EIXO 4
OBJECTIVO
SUB-
ESTRATÉGICO
OBJECTIVO ESPECÍFICO
OBJECTIVO
TEMÁTICO
REVITALIZAR
Integração da
ECONÓMICA E
Abordagem
SOCIALMENTE AS
LEADER na
ZONAS RURAIS
programação
Execução
de
estratégias
locais
de
desenvolvimento
prosseguindo os objectivos do Eixo 3
Promover a cooperação e as boas práticas
Aumentar a capacidade de implementação do LEADER
Para qualquer dos Eixos, os sub-objectivos e os objectivos específicos
traduzem uma correspondência dos objectivos estratégicos com as medidas
a implementar. A sua formulação afigura-se adequada e coerente com os
objectivos estratégicos, permitindo prever uma adequada concepção das
medidas que lhes estão subjacentes.
Este conjunto de objectivos, nos seus diferentes níveis de desagregação,
reflecte genericamente as principais conclusões da análise SWOT.
No entanto, e tal como referenciado na análise do objectivo estratégico global,
existe também na definição de sub-objectivos e objectivos específicos uma
transposição muito evidente das determinações do Reg. FEADER, sem uma
adaptação clara da linguagem utilizada, pelo menos a este nível, às
especificidades regionais.
4.2. Coerência com Plano Estratégico Nacional
Na sua definição estratégica o PRORURAL é totalmente coerente com o Plano
Estratégico Nacional. Na realidade, e como já mencionado, o conjunto de
objectivos definidos obedece a uma aproximação muito evidente ao PEN,
transpondo-o fielmente, com apenas algumas adaptações nos níveis de maior
desagregação
e
concretização
de
objectivos.
Os
quadros
seguintes
estabelecem a comparação entre os diferentes níveis de objectivos para o
PEN e para o PRORURAL.
No âmbito do Eixo 1 é notória a coincidência de grande parte dos objectivos
específicos do PRORURAL com os do PEN, nomeadamente no que toca à
aposta na formação, na alteração das estruturas fundiária e etária das
explorações e activos, na melhoria da competitividade (objectivo muito
36
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
desagregado no PRORURAL) e nas infraestruturas de apoio ao sector. No
entanto, o objectivo específico do PEN “Valorizar os produtos de qualidade”
não parece ter correspondência inequívoca no PRORURAL.
Para o Eixo 2, e com excepção do objectivo de promover a manutenção da
utilização de terras agrícolas no território da RAA, não há uma transposição
evidente dos objectivos específicos para o PRORURAL, mas sim a sua
adaptação à formulação das medidas a implementar. No entanto, os
objectivos traçados no PRORURAL são totalmente coerentes com os
formulados no âmbito do PEN.
Nos objectivos definidos para o Eixo 3 existe total coerência entre o
PRORURAL e o PEN, traduzindo o primeiro de forma muito evidente os
objectivos definidos para o segundo.
A implementação da abordagem LEADER no âmbito do PRORURAL segue
também os mesmos princípios e objectivos do PEN, nomeadamente quanto à
sua aplicação exclusiva a medidas do Eixo 3.
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37
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 4-4 Coerência entre objectivos do PEN e objectivos do PRORURAL
EIXO 1
PEN
Objectivos
Estratégicos
SubObjectivos
Aumentar o
conheciment
oe
melhorar o
potencial
humano
Objectivos Específicos
Melhorar a formação profissional e desenvolver serviços
capacitando os activos para o desempenho da actividade
Rejuvenescer o tecido empresarial
Assegurar uma alteração estrutural significativa nas
explorações transferidas
Promover a
inovação
AUMENTAR A
COMPETITIVIDAD
E DOS
SECTORES
AGRÍCOLA E
FLORESTAL
Melhorar a
qualidade da
produção e
dos
produtos
agrícolas
Desenvolver novos produtos, processos e tecnologias
através da cooperação
Corres
pondênc
ia
Valorizar os produtos de qualidade
Melhorar a competitividade das fileiras estratégicas
Melhorar a competitividade das empresas do sector agroflorestal
Reestrutura
re
desenvolver
o potencial
físico
Desenvolver as infra-estruturas agrícolas e florestais
PRORURAL
Objectivos Específicos
Assegurar um nível apropriado de formação técnica e
económica e de conhecimentos aos activos do sector
agrícola, florestal e agro-alimentar, que permita
acompanhar os requisitos da evolução do sector agroflorestal
Melhorar a gestão sustentável das explorações e ajudar os
agricultores e proprietários florestais a adaptar e
melhorar a sua capacidade de gestão e o desempenho das
suas explorações
Facilitar a instalação de jovens agricultores e os
ajustamentos estruturais das suas explorações
SubObjectivos
Objectivos
Estratégicos
Aumento dos
conhecimento
s e melhoria
do potencial
humano do
sector agroflorestal
Assegurar uma alteração estrutural significativa em
explorações transferidas.
Aproveitar as oportunidades de mercado através da
disseminação de abordagens inovadoras relacionadas com o
desenvolvimento de novos produtos, processos e
tecnologias.
Melhorar o desempenho económico das explorações
agrícolas através de um melhor uso dos factores de
produção, incluindo a introdução de novas tecnologias e da
inovação.
Alargar o valor económico das florestas, aumentar a
diversificação da produção e potenciar as oportunidades de
mercado, mantendo uma gestão sustentável.
Melhorar a transformação e comercialização de produtos
primários da agricultura e floresta através de
investimentos relacionados a modernização e
reestruturação das empresas
Actuar ao nível da adequação dos sistemas de
financiamento e gestão de risco à especificidade das
empresas e projectos inerentes às actividades produtivas
do sector agrícola, florestal e alimentar, contribuindo para
o aumento da competitividade do sector.
Restabelecimento do potencial de produção agrícola
afectado por catástrofes naturais e introdução de
medidas de prevenção
Promoção da
inovação e da
qualidade e
reestruturaç
ão e
desenvolvime
nto das
fileiras do
sector agroalimentar
Melhorar as infra-estruturas necessárias ao aumento da
competitividade do sector agrícola e florestal.
Melhoria das
infraestruturas
de apoio à
actividade
agro-florestal
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AUMENTAR A
COMPETITIVIDA
DE DOS
SECTORES
AGRÍCOLA E
FLORESTAL
38
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
EIXO 2
PEN
Objectivos
Estratégicos
Sub-Objectivos
Objectivos Específicos
Corres
pondên
cia
Promover a protecção da biodiversidade e de
sistemas de alto valor natural e paisagístico
associados aos sistemas agrícolas e florestais
PROMOVER A
SUSTENTABILID
ADE DOS
ESPAÇOS
RURAIS E DOS
RECURSOS
NATURAIS
Proteger os
valores
ambientais e
paisagísticos em
zonas agrícolas e
florestais da Rede
Natura 2000 e
outras, proteger
os recursos
hídricos e o solo e
contribuir para a
atenuação das
alterações
climáticas
Incentivar a introdução ou manutenção de modos
de produção compatíveis com a protecção dos
valores ambientais e dos recursos hídricos e do
solo no âmbito da actividade agrícola e florestal.
Promover a eco-eficiência e reduzir a poluição.
Melhorar a sustentabilidade dos povoamentos
florestais
Contribuir para o
uso continuado e
sustentável das
terras agrícolas
em ZD
Preservar a actividade agrícola em zonas
desfavorecidas
PRORURAL
Objectivos Específicos
SubObjectivos
Responder ao aumento da procura de serviços
ambientais, encorajando os agricultores e outros
gestores do espaço rural a introduzir ou manter
métodos de produção agrícola compatíveis com a
protecção e melhoria do ambiente, paisagem, recursos
naturais, solo e diversidade genética e que
ultrapassem as normas obrigatórias e ajudar os
agricultores a enfrentar desvantagens específicas que
resultam da implementação das Directivas do
Conselho relativas à conservação dos habitats naturais
e da fauna e flora selvagens.
Apoiar o cumprimento dos compromissos assumidos
no âmbito de medidas agro-ambientais ou de outros
objectivos ambientais e o aumento do carácter de
utilidade pública de uma zona Natura 2000 ou de
outras zonas de elevado valor natural.
Alargar os recursos florestais em terras agrícolas e
não agrícolas, promover a combinação de sistemas de
agricultura extensiva e de silvicultura, responder ao
aumento da procura de serviços ambientais e ajudar
os silvicultores a enfrentar desvantagens específicas
que resultam da implementação das Directivas do
Conselho relativas à conservação dos habitats naturais
e da fauna e flora selvagens, contribuindo para a
protecção do ambiente e da biodiversidade, a
preservação de ecossistemas florestais, a prevenção
de riscos naturais e a atenuação das alterações
climáticas e reforçando o papel protector das
florestas quanto à erosão dos solos, à manutenção dos
recursos hídricos e da qualidade das águas e aos
riscos naturais.
Apoiar o cumprimento dos compromissos assumidos
no âmbito de medidas silvo-ambientais ou de outros
objectivos ambientais e o aumento do carácter de
utilidade pública das zonas florestais em questão.
Restabelecer o potencial silvícola em florestas
atingidas por catástrofes naturais e incêndios e apoiar
a introdução de medidas de prevenção adequadas.
Promoção
da gestão
sustentável
das terras
agrícolas e
promoção
da gestão
sustentável
das terras
florestais
Contribuir para o uso continuado das terras agrícolas
em todo o território, mantendo a paisagem rural e
promovendo sistemas agrícolas sustentáveis
Promoção
da utilização
continuada e
sustentável
das terras
agrícolas
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Objectivos
Estratégicos
PROMOVER A
SUSTENTABILI
DADE DOS
ESPAÇOS
RURAIS E DOS
RECURSOS
NATURAIS
39
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
EIXO 3
PEN
Objectivos
Estratégicos
REVITALIZAR
ECONÓMICA E
SOCIALMENTE
AS ZONAS
RURAIS
Sub-Objectivos
Objectivos Específicos
Diversificar a
economia rural
Promover a diversificação da economia e do
emprego em meio rural
Melhorar a
qualidade de
vida nas zonas
rurais
Promover a melhoria da qualidade de vida nas zonas
rurais
Desenvolver
competências
nas zonas
rurais
Desenvolver competências nas zonas rurais
Corres
pondên
cia
PRORURAL
Objectivos Específicos
Sub-Objectivos
Promover a diversificação das actividades
agrícolas em favor de actividades não agrícolas,
desenvolver actividades não agrícolas e promover
o emprego.
Promoção da
diversificação da
economia e do
emprego em meio
rural
Melhorar os serviços básicos e apoiar a
realização de investimentos que tornem as zonas
rurais mais atractivas, a fim de inverter as
tendências de declínio económico e social e de
despovoamento das zonas rurais da Região.
Promover o potencial humano necessário para a
diversificação das economias locais e o
fornecimento de serviços de base local
Aumentar a capacidade regional para a
implementação de estratégias locais
Promoção da
qualidade de vida
nas zonas rurais
Objectivos
Estratégicos
REVITALIZAR
ECONÓMICA E
SOCIALMENTE
AS ZONAS
RURAIS
Desenvolvimento
de competências
ao nível local
EIXO 4
PEN
Objectivos
Estratégicos
CRIAÇÃO DE
CAPACIDADES
LOCAIS PARA O
EMPREGO E A
DIVERSIFICAÇÃ
O
Sub-Objectivos
Valorizar o
potencial de
desenvolviment
o local
Melhorar a
governança
local
Objectivos Específicos
Promover a diversificação de actividades e a
melhoria da qualidade de vida nas zonas rurais
Promover a cooperação e as boas práticas
Aumentar a capacidade de execução da abordagem
LEADER
Corres
pondên
cia
PRORURAL
Objectivos Específicos
Sub-Objectivos
Execução de estratégias locais de
desenvolvimento prosseguindo os objectivos do
Eixo 3
Promover a cooperação e as boas práticas
Aumentar a capacidade de implementação do
LEADER
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Integração da
Abordagem
LEADER na
programação
Objectivos
Estratégicos
CRIAÇÃO DE
CAPACIDADES
LOCAIS PARA
O EMPREGO E
A
DIVERSIFICAÇ
ÃO
40
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Concluindo-se por uma significativa coerência dos objectivos do PRORURAL com os
formulados no âmbito do PEN, importa analisar se a alocação indicativa de verbas a
cada objectivo é também coerente nos dois documentos.
O quadro seguinte apresenta a repartição de verbas FEADER prevista no Reg.
1698/2005, no PEN e no PRORURAL, bem como a afectação de verbas FEOGA
destinadas aos mesmos objectivos no período 2000-2005:
Figura 4-5 Repartição financeira segundo o FEADER, PEN, PRORURAL e PDRu
Documento
Eixo 1
Eixo 2
Eixo 3
Eixo 4
FEADER
min 10%
min 25%
min 10%
min 5%
PEN
35-50%
35-50%
10-12%
5-8%
PRORURAL
46,8%
41,9%
10,0%
6,8%
2000-2006*
64,0%
30,1%
5,6%**
4,6%
* - cálculos dos autores com base nas aprovações dos Programas PRODESA,
PDRu Açores e LEADER+, para o período 2000-2005;
** - inclui LEADER
Como se pode verificar, o PEN respeita os mínimos de afectação de verbas por Eixo
traçados no Reg. 1698/2005, estabelecendo intervalos bastante mais restritos, com os
quais se determina uma concentração de verbas nos Eixos 1 e 2, cumprindo os Eixos 3
e 4 um pouco mais que os mínimos exigidos.
O PRORURAL é totalmente coerente com esta abordagem, privilegiando ligeiramente o
Eixo 1 face ao Eixo 2 e mantendo os Eixos 3 e 4, respectivamente, igual ou pouco acima
dos limiares mínimos obrigatórios.
Esta aproximação resulta por um lado de uma menor aposta no desenvolvimento do
meio rural através dos mecanismos previstos no âmbito do Eixo 3 e, por outro, da já
mencionada restrição da aplicação da abordagem LEADER a algumas medidas deste
Eixo, correspondentes a menos de dois terços da sua dotação FEADER.
Face ao ocorrido no anterior período de programação, a repartição de verbas FEADER
prevista no PRORURAL obriga a um redireccionamento dos objectivos, incrementando a
proporção de apoio às componentes de promoção da sustentabilidade dos espaços
rurais e de revitalização das zonas rurais, e reduzindo a proporção de verbas alocadas
à componente competitividade.
41
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Uma análise mais detalhada da repartição prevista por sub-objectivo, é realizada na
tabela seguinte.
Figura 4-6 Repartição financeira por sub-objectivo segundo o FEADER, PEN, PRORURAL e PDRu
Objectivo
Estratégico
Eixo 1 Aumentar a
Competitividade
dos Sectores
Agrícola e
Florestal
Eixo 2 Promover a
Sustentabilidade
dos Espaços
Rurais e dos
Recursos
Naturais
Eixo 3 Revitalizar
Económica e
Socialmente as
Zonas Rurais
Eixo 4 - Criação
de Capacidades
Locais Para o
Emprego e a
Diversificação
Sub-Objectivo*
Aumento dos conhecimentos e
melhoria do potencial humano do
sector agro-florestal
Promoção da inovação e da
qualidade e reestruturação e
desenvolvimento das fileiras do
sector agro-alimentar
Melhoria das infra-estruturas de
apoio à actividade agro-florestal
Promoção da gestão sustentável
das terras agrícolas
Promoção da gestão sustentável
das terras florestais
Promoção da utilização continuada
e sustentável das terras agrícolas
Promoção da diversificação da
economia e do emprego em meio
rural
Promoção da qualidade de vida nas
zonas rurais
Desenvolvimento de competências
ao nível local
Execução de estratégias locais de
desenvolvimento prosseguindo os
objectivos do Eixo 3
Promover a cooperação e as boas
práticas
Aumentar a capacidade de
implementação do LEADER
PRORURAL
20002006**
20,6%
18,28%
49,8%
43,68%
29,6%
38,04%
39,1%
45,75%
9,6%
6,00%
40-50%
51,3%
48,25%
50-65%
25,8%
63,63%
15-30%
70,4%
25,93%
5-10%
3,8%
10,45%
79,4%
83,71%
4,3%
2,70%
16,3%
13,59%
PEN
5-15%
(conhecimento
e inovação)
80-90%
(potencial
físico e
qualidade)
42-65%
85-90%
10-15%
* - para o Eixo 4 apresenta-se a repartição prevista por Objectivo Específico;
** - inclui LEADER até 2005.
A sua análise permite verificar uma adequação significativa entre a repartição por
sub-objectivo prevista pelo PRORURAL e a que consta do PEN no que toca às principais
orientações, embora não exactamente quanto aos intervalos definidos neste. A
excepção mais notória refere-se ao Eixo 3, onde se verifica uma total inversão das
proporções atribuídas a cada um dos dois principais sub-objectivos, ilustrando a menor
importância atribuída no âmbito do PRORURAL ao investimento nas pequenas empresas
em meio rural relativamente ao apoio ao desenvolvimento de serviços básicos às
populações rurais.
Na comparação com a despesa pública aprovada entre 2000 e 2005, no âmbito do
actual período de programação, apesar de existirem algumas diferenças significativas,
estas não são nunca superiores a 10% das verbas a afectar a cada Eixo. A única
42
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
excepção prende-se com a já referida repartição no âmbito do Eixo 3, para a qual as
proporções relativas a 2000-2005 são opostas às constantes do PRORURAL.
4.3. Indicadores de Base
A realização do Diagnóstico do território e das suas principais potencialidades de
desenvolvimento constitui a base para a definição dos objectivos e da estratégia do
Programa.
De acordo com as recomendações da Comissão Europeia, o Diagnóstico deve reflectirse numa análise SWOT, onde se explicitam, nas vertentes socio-económica, sectorial,
ambiental e rural, os pontos fortes e fracos bem como as principais oportunidades e
ameaças que caracterizam o território.
Na base da análise SWOT, e de forma a uniformizar o conjunto de programas
desenvolvidos
no
espaço
comunitário,
está
um
conjunto
de
indicadores
de
caracterização - os indicadores base de objectivo (36) e de contexto (23) - que
permitirão igualmente, ao longo do período de programação e após a sua conclusão,
acompanhar os principais desenvolvimentos entretanto ocorridos e a contribuição que
para tal teve o Programa. Estes indicadores são repartidos pelos quatro Eixos
estratégicos, definidos pelo Reg. (CE) nº 1698/2005.
São ainda fundamentais os indicadores de impacto (7) transversais, através dos quais
se pretende ilustrar de forma quantificada os principais objectivos do Programa,
constituindo ainda uma ferramenta essencial para o seu acompanhamento e avaliação.
Este conjunto de indicadores é de seguida apresentado, indicando para cada um a sua
quantificação quando apresentada no documento de programação ou, em alternativa, a
sua quantificação pela equipa de avaliação ou indicação de impossibilidade de
quantificação. É também apresentado, do ponto de vista da avaliação, um comentário a
cada indicador.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
4.3.1.
Indicadores de Base - Objectivos
Estes indicadores relacionam-se com os Objectivos Estratégicos da UE.
A integração nas políticas de desenvolvimento rural das prioridades definidas nas
estratégia de Lisboa, nomeadamente quanto ao crescimento económico e ao emprego.
Pretende-se que os recursos afectos ao eixo 1 de programação
fortalecer e dinamizar o sector agro-alimentar, através
contribuam para
da transferência de
conhecimentos, modernização, inovação e a qualidade ao longo da cadeia alimentar,
através do investimento em capital físico e humano.
Os recursos afectos à diversificação das economias e à qualidade de vida nas zonas
rurais (enquadrados no eixo 3), devem contribuir para os objectivos do emprego e
crescimento económico.
1. Desenvolvimento Económico
O desenvolvimento económico na Região Autónoma dos Açores deve ser medido através
do PIB per capita ou Índice de poder de compra per capita, calculado através de uma
média de 3 anos, que mitigue flutuações de curto prazo, devendo posteriormente ser
comparada com UE25 =100.
No âmbito do PRORURAL, que tem como fonte as Contas Nacionais do Eurostat, o valor
médio do PIB per capita em pps para os anos compreendidos entre 2000 e 2002 e
comparado com o valor UE25 = 100 é de 61,6.
PIB per capita = 61,6
De acordo com um destaque do Instituto Nacional de Estatística (informação à
comunicação social de 29 de Janeiro de 2007) é possível actualizar o valor
anteriormente referido para os anos de 2001 a 2003, obtendo-se o valor de 66,3.
Desta forma, é possível constatar que o Arquipélago dos Açores se encontra ainda
bastante distante da média comunitária, embora com uma evolução recente bastante
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positiva, que permitiu à Região deixar de constituir a mais pobre de Portugal,
encontrando-se a 85,4% da média nacional.
2. Taxa de emprego
Refere-se às pessoas com idade entre 15 e 64 anos que estão empregadas, podendo
ser constituídos sub-indicadores, relativos à taxa de emprego nas mulheres e à taxa
de emprego nos jovens (15 a 24 anos).
Taxa de emprego = 63,0 %
Relativamente ao ano de 2005, a Região apresenta taxas de emprego próximas da
média comunitária (63,7%) e um pouco inferiores à média nacional (67,5%). Os jovens
participam activamente no mercado de trabalho (com 40,9% de taxa de emprego), e a
população feminina apresenta uma taxa emprego de 47,4% (considerando o total, isto
é, a faixa etária acima dos 15 anos, a taxa de emprego feminino desce para os 39,2%).
3. Taxa de desemprego
Determinada através das pessoas desempregadas em percentagem da população
activa. Encontra na RAA valores bastante baixos, muito inferiores média europeia
(9,0%) e mesmo à portuguesa (7,6%).
Taxa de desemprego = 4,1%
O valor da taxa de desemprego na Região Autónoma dos Açores, no que se refere ao
ano de 2005, foi de 4,1%, subindo o seu valor para 6,4% quando se considera o
desemprego feminino e para 10,5% quando se considera o desemprego nos jovens (15
– 24 anos).
A taxa de desemprego atingiu valores mais baixos na última década com uma taxa de
2,3% em 2001, tendo desde então denotado uma tendência de crescimento contínua.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Indicadores Eixo 1
4. Educação e Formação em Agricultura
A formação dos agricultores é bastante baixa quer em termos de escolaridade, quer
de formação profissional específica para o desempenho de funções no sector agrícola,
com a larga maioria dos produtores a apresentarem, em 2005, formação quase
exclusivamente prática.
% de produtores agrícolas com :
- apenas experiência agrícola 92 %
- formação agrícola “básica” ; 7,5%
- formação agrícola superior 0,5%;
Nas mulheres a situação é mais desfavorável, não havendo mesmo produtoras
agrícolas com formação agrícola superior e com apenas 2,4% a possuírem alguma
formação agrícola básica.
% de produtores agrícolas femininos com :
- apenas experiência agrícola: 97,6% %
- formação agrícola “básica” : 2,4 %
- formação agrícola superior : 0%;
Os jovens apresentam um nível básico de formação mais favorável, embora a nível
superior sejam praticamente inexistentes.
% de produtores agrícolas jovens (inferior a 34 anos) com :
- apenas experiência agrícola 78,1%
- formação agrícola “básica” 21,8%
- formação agrícola superior 0,1%
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
5. Estrutura Etária no sector agrícola
A relação entre agricultores com menos de 35 anos e com mais de 55 anos era, em
2005, de 11,6%, que apesar de baixa evidencia ainda algum grau de renovação,
situando-se muito acima do verificado em média em Portugal (3%).
Agricultores com menos de 35 / mais de 55 anos = 11,6%
6. Produtividade do trabalho no sector agrícola
Segundo o anexo G do Guião da Comissão, a produtividade do trabalho no sector
agrícola deverá ser medida pelo Valor Acrescentado Bruto (VAB) na agricultura por
Unidade de Trabalho Agrícola (UTA). De acordo com o referido Guião, o VAB das contas
económicas da agricultura regionais não corresponde exactamente ao valor do sector
agrícola, na medida em que inclui valores relativos à produção de vinho e de azeite, que
não deveriam ser incluídos, e valores de determinados serviços agrícola que não estão
incluídos e que deveriam ser considerados.
Desta forma, optou-se por se considerar dois tipos de indicadores, um com base no
VAB das Contas Económicas da Agricultura Regionais, cujo ano mais recente
corresponde a 2000, e outro onde se considera o valor acrescentado bruto para a
agricultura, produção animal, caça e silvicultura do Eurostat para 2003. Para o
trabalho agrícola considerou-se como fonte para 2000, o Eurostat, e para 2003, o
Inquérito à Estrutura das Explorações Agrícolas de 2003.
No âmbito da avaliação ex-ante os valores obtidos foram, no primeiro caso, 9.825 de
€/UTA, no segundo caso, de 16.706 €/UTA. Relativamente ao índice de comparação em
relação à União Europeia (UE25 = 100), os valores obtidos foram de 0,44 e 0,91
No PRORURAL, a produtividade regional do trabalho no sector agrícola (VAB do ramo
agrícola/UTA) comparativamente ao valor para a UE25 em 2003 é de 0,59.
Valor Acrescentado Bruto por Unidade de Trabalho: 0,59
7. Formação Bruta de Capital Fixo no sector agrícola
À semelhança do indicador anterior também neste caso se optou por considerar dois
tipos de indicadores, cuja diferenciação resulta da fonte utilizada, ou seja, consoante se
considera as Contas Económicas da Agricultura Regionais (FBCF agricultura - 2000) ou
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
o Eurostat (FBCF agricultura, produção pecuária, caça e silvicultura - 2003).
Assim, a
FBCF na agricultura, produção animal, caça e silvicultura referente ao ano de 2003 era
de 37 milhões de euros, o que representa 3,2% da FBCF na região.
Com base nas Contas Económicas da Agricultura Regionais é possível obter o valor da
FBCF do ramo agrícola, no entanto, o ano mais recente é o de 2000, cujo valor é de
29,20 milhões de euros.
FBCF no sector primário: 29,20 M€
8. Emprego no sector primário
Segundo o PRORURAL, que utiliza como fonte as Contas Regionais Definitivas do INE
(base 2000), o número de pessoas empregadas no sector agrícola, pecuário, caça,
floresta e na pesca, em 2003, era de 12,9 milhares.
Com base no Eurostat é possível actualizar o número de pessoas empregadas no
sector primário para o ano de 2005, verificando-se um acréscimo desse número para
13,1 milhares de pessoas.
Nº de pessoas empregadas no sector primário = 12,9 mil
9. Desenvolvimento económico no sector primário
Como indicador de desenvolvimento económico, recorre-se ao Valor Acrescentado
Bruto no sector primário que era, em 2003, segundo as contas regionais definitivas
(base 2000) do INE e o Eurostat, de 278 milhões de euros, sendo que 83,1% desse
valor correspondia a agricultura, produção animal, caça e silvicultura.
Valor Acrescentado Bruto = 278 M€
Para o ano de 2004, dados provisórios do Eurostat indicam um VAB na ordem dos 290
milhões de euros, sendo que a parte correspondente à agricultura, pecuária, caça e
silvicultura era de 242 milhões de euros (83%).
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10. Produtividade do trabalho na industria alimentar
Utilizou-se o Valor Acrescentado Bruto por pessoa empregada na indústria alimentar
(VAB/pessoa empregada) para avaliar a produtividade do trabalho. Este indicador era,
em 2003, de 15,3 milhares de euros/pessoa empregada. Este valor pode ser
considerado bastante baixo, situando-se apenas em 30,3% da média europeia e em
56,7% da média portuguesa.
Valor Acrescentado Bruto por Unidade de Trabalho 15,25 mil€/uta
11. Formação Bruta de Capital Fixo na industria alimentar
Não se encontra disponível o investimento, medido pela FBCF em milhões de euros na
indústria alimentar (em milhões de euros).
12. Evolução do emprego na indústria alimentar
O número de pessoas empregadas na indústria alimentar na Região Autónoma dos
Açores era, em 2003, de 5,9 milhares de pessoas, o que representa 5,6% da
população activa existente.
Número de empregos na I. A. = 5,9 milhares
13. Desenvolvimento económico na industria alimentar
De acordo com o PRORURAL, que tem como base as Contas Regionais (base 1995) do
INE, o Valor Acrescentado Bruto na indústria alimentar para o ano de 2003 era de 90
milhões de euros, representando 2,34% do total nacional e apenas 0,04% do total da
Comunidade Europeia.
VAB (IA) = 90 M€
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14. Produtividade do trabalho na floresta
O Valor Acrescentado Bruto por Unidade de Trabalho empregue na floresta (VAB/UTA)
em (milhares de euros/uta) não se encontra disponível para a RAA.
VAB/UTA no Sector Florestal: Não Disponível
Sabe-se apenas que na fileira florestal trabalham 1743, dos quais 19% na exploração e
prestação de serviços florestais.
15. Formação Bruta de Capital Fixo na floresta
Não está disponível para a RAA.
FBCF na floresta (em milhões de euros): Não Disponível
16. só aplicável aos novos estados membros
Indicadores Eixo 2
17. Biodiversidade : população de aves em áreas agrícolas
A biodiversidade de espécies de aves em áreas agrícolas deve ser avaliada através da
evolução de um índice (ano de base 2000 = 100) que considera a população de aves de
19 espécies referidas no guião da Comissão ou de outras que se considerem
importantes para as áreas agrícolas da Região.
Actualmente, na Região Autónoma dos Açores, não existe monitorização de nenhuma
espécie de ave relevante para as áreas agrícolas, pelo que se sugere que sejam
identificadas as espécies de aves com importância para este tipo de áreas e que se
considere como ano base do índice o ano de 2007 (índice 2007 = 100).
Não está disponível a informação para Região Autónoma dos Açores.
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18. Biodiversidade: áreas agrícolas e florestais de elevado valor natural
Medido através da SAU em áreas agrícolas de elevado valor Natural dos seguintes
tipos:
1 – Áreas agrícolas com elevada proporção de vegetação semi-natural;
2 – Áreas agrícolas dominadas por agricultura extensiva, ou por um mosaico entre
áreas semi-naturais e áreas cultivadas e pequena escala;
3 – Áreas agrícolas que suportem espécies raras ou uma elevada proporção da
população europeia ou Mundial.
N.º de hectares de Áreas de Elevado Valor Natural: Não Disponível
Até ao presente momento não foram identificadas, nem quantificadas áreas agrícolas e
florestais de elevado valor natural para a Região Autónoma dos Açores. Assim, sugerese que sejam consideradas como áreas agrícolas de elevado valor natural as
curraletas, lagidos da vinha, sebes vivas, pomares tradicionais, turfeiras e pastagens
extensivas (cujo limite máximo de encabeçamento é de 1,4 cn/ha). Relativamente a
áreas florestais de elevado valor natural sugere-se que se considere toda a floresta
natural dos Açores, isto é, Faiais, Floresta Laurifólia, Florestas de Azevinho, Zimbral e
Ericais. Sugere-se também que se quantifiquem as áreas identificadas anteriormente
passando, desta forma, a constituir o indicador de biodiversidade relativo às áreas
agrícolas e florestais de elevado valor natural, sendo o ano de referência o ano de
2007.
19. Biodiversidade: composição das espécies florestais
Não estando disponível a informação para este indicador no formato referido no Guião
da Comissão, optou-se por indicar a composição florestal da seguinte forma:
% da área florestal total:
- Criptomérias =18%;
- Incenso = 33%;
- Vegetação Natural = 31%;
- Eucalipto = 6%;
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- Outras = 12%.
20. Qualidade da água: balanço de nutrientes
Com base no Programa de Desenvolvimento Rural dos Açores 2007 – 2013, não existe
disponível a informação relativa à aplicação de nutrientes em kg por ha para o fósforo.
Relativamente ao balanço bruto de azoto o valor é de 60 kg/ha.
Balanço Bruto de Azoto: 60 kg/ha;
Balanço Bruto de Fósforo: Não Disponível.
21. Qualidade da água: poluição por nitratos e pesticidas
Tendência anual de concentração utilizando uma base trianual onde 1992-1994 é igual
a 100.
Unidades: Índice (92-94=100)
- azoto em águas superficiais;
- azoto em águas subterrâneas;
- pesticidas em águas superficiais;
- pesticidas em águas subterrâneas.
Não está disponível a informação para a RAA.
22. Solo: áreas em risco de erosão
Estimativa: ton/ha/ano de perda de solo
Embora a taxa de ocupação agrícola do território seja bastante elevada (65%), a
constituição dos solos, de boa permeabilidade e estrutura, associada à ocupação
agrícola maioritariamente de pastagens permanentes, reduz significativamente os
riscos de erosão. No total, 70,9% da área é classificada como de fraco risco de erosão,
23,3 % com médio risco (localizado em áreas com declives superiores a 40%) e apenas
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5,8% como tendo elevado risco de erosão, pelo facto de se encontrarem na orla
costeira.
Área com elevado risco de erosão: 5,8%
23. Solo: agricultura biológica
A área em agricultura biológica era de 66,5ha, tendo crescido continuamente desde o
ano 2000, ano em que ocupava apenas 9,3 ha.
Área em Agricultura Biológica: 66,5 ha
24. Alterações climáticas: produção de energias renováveis na agricultura e
florestas
A produção de energias renováveis na agricultura não é efectuada na região, quase não
existindo unidades de transformação de:
- biodiesel de oleaginosas;
- bioetanol de culturas sacarinas;
- energia de floresta de curtas rotações;
- energia a partir de biogás;
- energia de palha de cereais.
Importa referir que, a cultura de oleaginosas e de cereais, nomeadamente, trigo e/ou
cevada são praticamente inexistentes na RAA.
Realça-se ainda que, na Ilha de São Miguel, uma empresa dedicada à produção de
suínos, do Grupo Nicolau Sousa Lima, possui uma unidade de biogás.
Quanto à produção de energias renováveis na floresta proveniente de culturas
energéticas, matos ou desperdícios/subprodutos, não tem verificado qualquer utilização.
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No entanto, a utilização de biomassa acontece em alguns fornos de padarias, casas de
habitação e pequenas indústrias para a produção de vapor, que utilizam lenha como
matéria prima. A tendência tem sido de decréscimo da utilização desta fonte de calor.
0 ton de petróleo equivalente
25. Alterações climáticas: Superfície Agrícola Útil afecta a energias renováveis
Não foi ainda afecta nenhuma área agrícola para a produção de energia e biomassa:
- Áreas de culturas não alimentares (set aside) para energia = 0;
- Áreas que beneficiaram de ajuda às culturas energéticas = 0;
- Áreas dedicadas à produção de culturas para biodiesel, bioetanol ou curtas
rotações, sem regimes específicos = 0.
0 ha de culturas para a produção de energia
26. Alterações climáticas: emissões de gases com efeito de estufa pela agricultura
Não está disponível a informação para a RAA.
Indicadores Eixo 3
27. Agricultores com outras actividades
O número de produtores agrícolas com actividades remuneradas exteriores à
exploração era de 5.855 indivíduos, em 2005, correspondendo a 38,8% do total de
produtores. Contudo, é de destacar que apenas 21,7% exercem a sua actividade na
exploração a tempo inteiro, sendo possível a realização de outras tarefas não
remuneradas e não contabilizadas no inquérito.
Produtores com actividade remunerada fora de exploração: 38,8%
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Nas mulheres a percentagem com actividade não agrícola remunerada fora da
exploração desce para 16,9% e nos jovens sobe para 48,3%.
28. Emprego no sector não agrícola
No sector secundário e terciário, estavam empregadas, em 2005, 92,2 milhares de
pessoas de acordo com o Eurostat.
Segundo o PRORURAL, onde se utilizam os valores das Contas Regionais Definitivas
(base 2000) do INE, mas para o ano de 2003, o número de empregos nos sectores não
agrícolas era de 87,1 mil.
Empregos no sector secundário e terciário = 87,1 mil empregos
29. Desenvolvimento económico no sector não agrícola
O Valor Acrescentado Bruto nos sectores secundários e terciário na Região Autónoma
dos Açores, em 2003, segundo as Contas Regionais Definitivas (base 2000) do INE e o
Eurostat, era de 2.142 milhões de euros, ou seja, 88,5% do total da economia regional
VAB sector secundário e terciário = 2.142 M€
30. Desenvolvimento do auto-emprego
Trata-se de medir o empreendedorismo, através do número de pessoas que criaram o
seu próprio negócio. Na região, de acordo com o Eurostat, foram definidos 21,6
milhares de pessoas como “self.employed” em 2005.
Pessoas com “auto-emprego”: 21,6 milhares
A desagregação do indicador para as mulheres e jovens não está disponível. Não existe
igualmente desagregação para as zonas rurais.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
31. Infra-estruturas turísticas em áreas rurais
O número de camas em alojamentos turísticos de todas as categorias era, em Agosto
de 2005, de 9.532 camas repartidas por 260 alojamentos. Os estabelecimentos
tradicionais
(hotéis,
pensões,
apartamentos
turísticos,
pousadas
e
estalagens)
representam 91% do número de dormidas e 90% da capacidade de alojamento.
O Turismo em Espaço Rural estava representado por 57 unidades, com uma
capacidade de alojamento de 530 camas.
Nº de camas: 9.532
32. Utilização da Internet em áreas rurais
Segundo o Anuário Estatístico da Região autónoma dos Açores – 2005, o acesso à
internet, em 2005, estava presente em 37,4% dos agregados domésticos sendo
utilizadores 26,3% dos indivíduos. Não é possível desagregar este indicador por “zonas
rurais”
Percentagem de indivíduos com acesso à internet: 26,3%
Este valor é superior ao verificado em Portugal no que se refere aos agregados
familiares (31,5%), mas inferior no que se refere ao número de indivíduos (32,0%).
33. Desenvolvimento do sector dos serviços
O Valor Acrescentado Bruto gerado pelo sector dos serviços, em 2003, de acordo com
o Eurostat e com as Contas Regionais Definitivas (base 2000) do INE era de 1.746
milhões de euros, o que representa 72,1% do desenvolvimento económico da Região.
Não foi possível obter a desagregação deste indicador pelas “zonas rurais”.
VAB serviços: 1.746 M€
34. Saldo migratório
A região continuou, durante a década de 90, a apresentar um saldo migratório
negativo de -4.817 pessoas, o que dá, em termos de Taxa anual de migração, um valor
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
1,9 pessoas por cada 1.000 habitantes na década. Não foi possível a sua determinação
para as “zonas rurais”.
No ano de 2004, o saldo migratório foi de 2,8 por mil habitantes, o que revela uma
inversão na tendência de abandono da região.
Saldo migratório (líquido): 2,8 por mil habitantes
Relativamente aos jovens (15 a 39 anos) e para o ano de 2004, o saldo migratório foi
negativo e no valor de 4,4.
35. Formação contínua em áreas rurais
Trata-se de medir a percentagem de adultos que participaram em acções de
formação/educação não estando a informação disponível.
36. Desenvolvimento dos grupos de acção local
As zonas rurais abrangem 99,6% do território (a sua totalidade com excepção de três
freguesias do concelho de Ponta Delgada), estando totalmente integradas em zonas de
intervenção LEADER. A população que se encontra em territórios integrados em GAL
no âmbito do programa LEADER corresponde a 93% do total regional.
População em zonas LEADER: 93%
4.3.2.
Indicadores de Base - Contexto
Horizontais
1. Designação de áreas rurais
As áreas rurais foram definidas de acordo com a metodologia da OCDE, sendo aplicada
à população residente de cada um dos 19 concelhos. Considerando o número de
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
habitantes e a densidade populacional, apenas foram excluídas da classificação como
zonas rurais 3 freguesias.
Foram definidas as áreas rurais
2. Importância das áreas rurais
A importância das áreas rurais é avaliada em função de 4 sub-indicadores:
- % do território em áreas rurais - 99,6%
- % da população em áreas rurais – 93,0%
- % do VAB em áreas rurais (não é possível desagregar)
- % do emprego em zonas rurais (não é possível desagregar)
% do território em áreas rurais: 99,6%
Eixo 1
3. Uso das terras agrícolas
A Superfície Agrícola Útil foi desagregada em terra arável (7,9%), pastagens
permanentes (88,9%) e culturas permanentes (2,8%) (Inquérito à Estrutura das
Explorações Agrícolas 2005 – INE). É de destacar a enorme preponderância das
pastagens, que têm aliás evidenciado uma tendência para o crescimento em quase
todas as ilhas contrariamente ao verificado com os outros dois grupos.
Terra arável (7,9%), pastagens permanentes (88,9%), culturas permanentes (2,8%).
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
4. Estrutura das explorações agrícolas
A caracterização da estrutura das explorações agrícolas é efectuada através dos
seguintes sub-indicadores (IEEA - 2005):
- nº de explorações: 15.285
- SAU: 122.783 ha
- Área média das explorações: 8,03 ha/expl.
- Distribuição das explorações por classes de dimensão
Nº expl
% Expl
SAU
SAU média
0- 5ha
10.528
5 a 50 ha
4.385
≥ 50 ha
346
57,7%
33,2%
9,0%
12.864
77.481
50.205
1,2
17,7
145,1
- Distribuição das explorações agrícolas de acordo com a sua dimensão económica
Nº expl
% expl
< 4 UDE
8.825
57,7%
4 a 40 UDE
5.079
33,2%
≥ 40 UDE
1.381
9,0%
No que se refere ao ano de 2005, a dimensão económica média era de 13,9 UDE por
exploração.
No que respeita à distribuição das explorações agrícolas de acordo com a respectiva
dimensão económica só é possível obter valores coerentes com as classes de UDE
referidas no guião da Comissão através do Inquérito à Estruturas das Explorações
Agrícolas do INE de 2003, uma vez que no IEEA de 2005 a classe de dimensão
económica máxima é a classe superior a 40 UDE. Assim, relativamente ao ano de 2003
as explorações agrícolas açorianas distribuíam-se da seguinte forma:
Nº expl
% expl
< 2 UDE
6.694
42,9%
2 a 100 UDE
8.775
56,2%
≥ 100 UDE
140
0,9%
59
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
- Trabalho no sector agrícola: 12.423 UTA, dos quais 6.315 são do produtor autónomo.
5. Estrutura Florestal
A estrutura florestal é evidenciada por 3 sub-indicadores:
- A área de floresta para produção é de 18,7 mil hectares;
- A propriedade florestal é maioritariamente privada (67%) sendo apenas 33% pública;
- Área média das explorações privadas é de 4,2 hectares.
6. Produtividade florestal
O acréscimo anual de volume de produção de Madeira na RAA no ano de 2004 foi de
19,89 m3/ha/ano.
Produtividade: 19,89 m3 /ha/ano
Eixo 2
7. Cobertura do Solo
A ocupação do solo na RAA reparte-se pelas seguintes classes:
- agrícola: 65,0%;
60
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
- florestal: 9,2%;
- natural: 20,5%;
- artificial :4,6%.
Com claro domínio da ocupação agrícola.
8. Áreas desfavorecidas
Toda a região é considerada Zona Desfavorecida devido a handicaps específicos
9. Áreas de agricultura extensiva
A utilização das terras aráveis é relativamente mais intensa na RAA do que em
Portugal e mesmo na UE, embora a predominância das pastagens permanentes
extensivas, com proporção muito superior aos restantes territórios, permita apontar
a RAA como uma região de agricultura maioritariamente extensiva.
Percentagem da SAU em culturas aráveis extensivas: 7,3%;
Percentagem da SAU em pastagens extensivas: 88,9%.
10. Áreas incluídas na Rede Natura 2000
Os territórios integrados na Rede Natura 2000 abrangem uma área de 33.803 ha,
correspondendo a 14,6 % do território. Este valor encontra-se próximo da média
comunitária (13,2%) mas é inferior à média nacional (20,1%).
Área na Rede Natura 2000: 14,6%
11. Biodiversidade: florestas protegidas
61
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Não está disponível a informação para a RAA.
12. Desenvolvimento das áreas florestadas
De acordo com os dado do Plano de Desenvolvimento Rural 2000 – 2006 (PDRu), no
período entre 2000 e 2006, a Região Autónoma dos Açores registou uma taxa de
crescimento médio da floresta de 46,9 hectares por ano.
Crescimento médio da floresta: 46,9 ha/ano.
13. Sanidade dos ecossistemas florestais
Percentagem de árvores classificadas em classes de desfoliação 2 a 4 (ver Guião da
Comissão).
14. Qualidade da Água
Na RAA as zonas classificadas ao abrigo da Directiva Nitratos referem-se a Lagoas,
com uma superfície de 1,6%, como Zona vulnerável aos Nitratos.
Zona Vulnerável: 1,6%
15. Utilização da água
Face às características climatéricas, a irrigação não é uma prática comum na Região.
Percentagem de Área Irrigada: 0%
16. Floresta de Protecção
Na Região Autónoma dos Açores, a fronteira entre floresta de protecção e de
produção não está bem delimitada, verificando-se que a floresta de protecção
poderá ocupar entre 60 e 65% de área florestal total.
62
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Percentagem de Floresta de Protecção: Entre 60-65%
EIXO 3
17. Densidade populacional
Segundo o PRORURAL, que se baseia nos dados dos Censos 2001, a densidade
populacional média na RAA era de 104,1 hab/km2, valor inferior à média nacional (113,6)
e comunitária (117,5). Verificam-se fortes variações inter-ilhas, com máximo de 176,8
hab/km2 em São Miguel e mínimo de 24,6 hab/km2 no Corvo.
Nas áreas rurais, nas quais apenas 3 freguesias são excluídas, a densidade média é de
97,2 hab/km2.
Com base na publicação da Serviço Regional de Estatística dos Açores (SREA), observase que a densidade populacional na Região sofreu um ligeiro decréscimo, cifrando-se
nos 103,8 hab/km2, em 2005.
Densidade Populacional: 104,1 hab/km2
18. Estrutura etária
Em 2001 (Censos 2001), segundo o Programa de Desenvolvimento Rural dos Açores
2007 – 2013, a percentagem de população com idade inferior a 15 anos era de 21,4%,
com idade compreendida entre os 15 e os 64 anos era de 65,6% e com idade superior
a 65 anos era de 13,0%. Em comparação com os valores comunitários e nacionais, a
percentagem de jovens (com menos de 15 anos) na RAA era superior em 4,5 e 5,4
pontos percentuais, respectivamente.
63
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
a. População com menos de 15 anos: 21,4%
b. População com idade entre 15 e 64 anos: 65,6%
c. População com mais de 65 anos: 13,0%
De acordo com os dados do Anuário Estatístico da Região Autónoma dos Açores 2005,
em 2005, a distribuição da população por grupos etários demonstra uma população
mais jovem do que em Portugal, com cerca de 4% mais na faixa da população com
idade inferior a 15 anos.
a. População com menos de 15 anos: 19,6%
b. População com idade entre 15 e 64 anos: 67,9%
c. População com mais de 65 anos: 12,4%
19. Estrutura económica
Segundo as Contas Regionais Definitivas (base 2000) do INE e o Eurostat, a produção
de riqueza regional por sectores de actividade demonstra uma menor importância
relativa do sector secundário face ao verificado em Portugal e na UE, sendo os
sectores primário e terciário proporcionalmente mais importantes.
•
VAB no sector primário: 11,5%
•
VAB no sector secundário: 16,4%
•
VAB no sector terciário: 72,2%
20. Estrutura do emprego
Com base nos dados do Eurostat e das Contas Regionais Definitivas (base 2000) do INE,
para o ano de 2003, o emprego evidencia uma maior taxa afecta ao sector primário,
face aos valores da UE e de Portugal. Paralelamente, os sectores secundário e
terciário apresentam menor proporção de empregados, à excepção do sector terciário
açoriano em relação a Portugal, cuja proporção é superior.
•
emprego no sector primário : 12,9%
64
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
•
•
emprego no sector secundário: 24,0%
emprego no sector terciário : 63,1%
Com base nos dados do Eurostat é ainda possível obter a estrutura do emprego na
Região Autónoma dos Açores referente ao ano de 2005, verificando-se que a estrutura
não se altera significativamente.
•
•
•
emprego no sector primário : 12,4%
emprego no sector secundário: 25,5%
emprego no sector terciário : 62,1%
21. Desemprego de longa duração
A taxa de desemprego embora com uma tendência crescente situa-se, na RAA a um
nível bastante baixo, quando comparada com Portugal e com a UE No entanto, é muito
importante o desemprego de longa duração, que na região, em 2005, atingia 1,78
milhares de pessoas, representado 39,7% do total de desempregados, ainda assim um
valor menor do que em Portugal (48,2%).
Quando se considera a percentagem de desempregados de longa duração no total da
população activa o valor que se obtém é 1,6%.
Desemprego de longa duração: 1,6%
Não é possível calcular este indicador exclusivamente para as zonas rurais.
22. Nível educacional
O nível educacional baseado na classificação do ISCED estabelece-se em três
categorias:
•
Baixo (nível 0 a 2)
•
Médio (nível 3 a 4)
•
Alto (nível 5 a 6)
65
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Segundo os dados do Eurostat, nos adultos (25 a 64 anos) da RAA em 2005, havia
101,6 mil pessoas com nível de educacional baixo, 13,7 mil com nível médio e 9,7 com
alto nível de educacional.
•
Baixo (nível 0 a 2) – 81%
•
Médio (nível 3 a 4) – 11%
•
Alto (nível 5 a 6) – 8%
Nas mulheres a percentagens são muito semelhantes, com 80% no nível baixo e 10%
nos níveis médio e elevado.
23. Infra-estrutura de Internet
Segundo o PRORURAL, a cobertura por DSL (Digital Subscriber Line) na Região
Autónoma dos Açores era em 2004 de 89%. Não é possível desagregar este indicador
por “zonas rurais”
Percentagem de indivíduos com acesso à internet: 89%
Os quadros seguintes resumem os indicadores de base de objectivo e de contexto,
permitindo
constatar
as
falhas
de
informação
ainda
existentes:
66
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 4-7 Indicadores de base – Objectivos
Eixo
Horizontal
Indicador
1
* Desenvolvimento Económico
2
* Taxa de emprego
3
* Taxa de desemprego
4
* Educação e Formação em Agricultura
5
Estrutura Etária no sector agrícola
A - Produtividade do trabalho no sector agrícola - Contas económicas da agricultura
*
regionais (base 1995)
B - Produtividade do trabalho no sector agrícola - Contas Regionais definitivas (base
2000)
A - Formação Bruta de Capital Fixo no sector agrícola - Contas económicas da
agricultura (base 1995)
B - Formação Bruta de Capital Fixo no sector agrícola - Contas regionais definitivas
2003 (base 2000)
6
7
EIXO 1
Aumento da
competitviade dos
sectores agrícola e
floestal
Desenvolvimento económico no sector primário
10
* Produtividade do trabalho na industria alimentar
11
Formação Bruta de Capital Fixo na industria alimentar
12
Evolução do emprego na industria alimentar
13
Desenvolvimento económico na industria alimentar
20
21
Ano
Valor
Fonte
média 2000 - 2002
61,6
Eurostat - Contas Nacionais
2005
63,0%
AERAA - INE
2005
4,1%
AERAA - INE
% de produtores agricolas com formação agrícola "básica" e formação agrícola
superior
2005
8%
IEEA - INE
Rácio entre agricultores com menos de 35 anos e agricultores com 55 ou mais
2005
11,6%
IEEA - INE
Índice comparando VAB Agricultura /UTA - UE25 = 100
2000
0,59
Eurostat - CEA
Índice comparando VAB Agricultura, produção animal, caça e silvicultura/UTA - UE25 =
100
2003
0,91
Eurostat e Contas Regionais Definitivas (Base
2000)
FBCF na agricultura (milhões de euros)
2000
29,2 M€
Eurostat - CEA
FBCF na agricultura, produção animal, caça e silvicultura (milhões de euros)
2003
37 M€
INE - Contas Regionais Definitivas (Base 2000)
2003
12,9 mil pessoas
INE - Contas Regionais Definitivas (Base 2000)
2003
278 M€
2003
15,3 mil €
Número de pessoas empregadas na agricultura, produção animal, caça, silvicultura e
pesca
Valor Acrescentado Bruto no sector primário
Evolução do emprego no sector primário
9
-
nd
INE - Contas Regionais Definitivas (Base 2000)
PRORURAL - (INE - Contas Regionais 2003 Base 1995 e Inquérito ao emprego 2004)
-
População empregada na indústria alimentar
2003
5,9 mil pessoas
PRORURAL - (INE - Inquérito ao Emprego 2004)
VAB na indústria alimentar
2003
90 M€
-
nd
nd
na
nd
nd
Valor Acrescentado Bruto por empregado na indústria alimentar
* Produtividade do trabalho na floresta
Formação Bruta de Capital Fixo na floresta
-
* Biodiversidade : população de aves em áreas agrícolas
* Biodiversidade : áreas agrícolas de elevado valor natural
19
EIXO 2
Melhoria do
ambiente e da
paisagem rural
Percentagem de pessoas na faixa etária entre os 25 e os 64 anos empregadas no
total da população da mesma classe etária
Número de pessoas desempregadas em percentagem da população económicamente
activa
8
14
15
16
17
18
Descrição
PIB per capita em pps - UE 25 = 100
-
Biodiversidade : composição das espécies florestais
* Qualidade da água : balanço de nutrientes
Valor médio de excesso de azoto
Qualidade da água : poluição por nitratos e pesticidas
2001
-
22
Solo : áreas em risco de erosão
Áreas em risco de erosão
1996
23
Solo : agricultura biológica
SAU em agricultura biológica
Produção de energias renováveis a partir da agricultura
Produção de energias renováveis a partir da floresta
SAU dedicada a culturas energéticas e de biomassa
Emissões de GEE gerados pela agricultura
% de agricultores com actividades remuneradas fora da exploração
Emprego nos sectores secundário e terciário
VAB nos sectores secundário e terciário
Número de empregados por conta própria
Número de camas em alojamentos turísticos de todas as categorias
Percentagem de indivíduos que utilizam a internet
Peso do sector dos serviços no VAB regional
Saldo migratório
Percentagem de adultos que participam em acções de formação e educação
Percentagem de população coberta por GAL
2005
24
25
26
27
28
29
EIXO 3
Qualidade de vida 30
nas zonas rurais e 31
diversifiação da
32
economia rural
33
34
35
LEADER
36
* Alterações climáticas : produção de energias renováveis na agricultura e florestas
*
*
*
*
*
*
*
*
Alterações climáticas : Superfície Agrícola Útil afecta a energias renováveis
Alterações climáticas : emissões de gases com efeito de estufa pela agricultura
Agricultores com outras actividades
Emprego no sector não agrícola
Desenvolvimento económico no sector não agrícola
Desenvolvimento do auto-emprego
Infra-estruturas turísticas em áreas rurais
Utilização da Internet em áreas rurais
Desenvolvimento dos sector dos serviços
Saldo migratório
Formação contínua em áreas rurais
Desenvolvimento dos grupos de acção local
Criptomérias: 18%;
Incenso: 33%;
Vegetação Natural: 31%;
Eucalipto: 6%;
Outras: 12%
Vários anos
2006
2006
2006
2005
2003
2003
2005
2005
2005
2003
2004
2006
Azoto: 60kg/ha
nd
5,8% do território com elevado risco de
erosão
66,5 ha
0 ktons
0 ktoe
0
nd
38,8%
87,1 mil empregos
2.142 M€
21,6 mil empregos
9.532 camas
26,3%
72,1%
2,8 por mil hab.
nd
93%
PRORURAL - (INE - Contas Regionais 2003 Base 1995)
-
PRORURAL - (SRRF)
PRORURAL - (SRAM)
PRORURAL - (PROTA)
PRORURAL - (SRAF - IAMA)
PRORURAL - (SRAF)
PRORURAL - (SRAF)
PRORURAL - (SRAF)
IEEA - INE
INE - Contas Regionais Definitivas (Base 2000)
INE - Contas Regionais Definitivas (Base 2000)
Eurostat
SREA - Estatísticas do turismo
AERAA - INE
INE - Contas Regionais Definitivas (Base 2000)
Eurostat
PRORURAL - (SRAF)
67
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 4-8 Indicadores de base – Contexto
Eixo
Horizontal
Indicador
1
Designação de áreas rurais
2
Importância das áreas rurais
3
Uso das terras agrícolas
4
Percentagem do território em zonas rurais
Determinado
sim
PRORURAL
2006
99,6%
PRORURAL - (SRAF)
2005
Terra arável (7,9%)
pastagens permanentes ( 88,9%)
culturas permanentes (2,8%).
IEEA - INE
2005
N.º de Explorações = 15.285;
SAU = 122.783 ha;
SAU média = 8,03 ha;
Explorações com menos de 5 ha = 69,1%;
Explorações com 5 ha ou mais e menos de
50 ha = 28,7;
Explorações com 50 ha ou mais = 2,3%;
Dimensão económica média = 13,9;
Mão-de-obra = 12.423 UTA.
IEEA - INE
2003
Explorações com menos de 2 UDE = 42,9%;
Explorações com 2 UDE ou mais e menos de
100 UDE = 56,2%;
Explorações com 100 UDE ou mais = 0,9%
IEEA - INE
2006
Área de floresta de produção = 18,7 mil ha
PRORURAL - (SRAF - Inventário Florestal)
Estrutura das explorações agrícolas
EIXO 1
Aumento da
competitviade dos
sectores agrícola e
floestal
5
Ano
2006
Floresta de produção pública = 33%
PRORURAL - (SRAF-DRRF-Inventário Florestal)
2006
Floresta de produção privada = 67%
PRORURAL - (SRAF-DRRF-Inventário Florestal)
Estrutura Florestal
1999
6
EIXO 2
Melhoria do
ambiente e da
paisagem rural
EIXO 3
Qualidade de vida
nas zonas rurais e
diversifiação da
economia rural
Fonte
Produtividade florestal
Acréscimo anual médio em volume
Área média das explorações =
4,2 ha
3
19,89 m /ha/ano
2004
agrícola : 65,0%
florestal : 9,2%
natural: 20,5%
artificial :4,6%
PRORURAL - (RGA 1999)
PRORURAL - (SRAF-DRRF)
7
Cobertura do Solo
2005
8
Áreas desfavorecidas
2000
100%
PRORURAL - (SRAF)
9
Áreas de agricultura extensiva
2005
culturas aráveis extensivas 7,3%
pastagens extensivas 88,9%
PRORURAL - (IEEA - INE)
-
14,6%
nd
46,9 ha/ano
nd
PRORURAL - (SRAM)
SRAF - DRRF (PDRu)
-
2006
Zona vulnerável : 1,6%
PRORURAL - (SRAM)
2005
0%
IEEA - INE
Entre 60-65%
PRORURAL - (SRAF - DRRF)
10
11
12
13
Áreas incluídas na Rede Natura 2000
Biodiversidade: florestas protegidas
Desenvolvimento das áreas florestadas
Sanidade dos ecossistemas florestais
14
Qualidade da Água
15
Utilização da água
% de território classificado como zona vulnerável à poluição com nitratos de origem
agrícola
% de SAU irrigada
16
Florestas de protecção
Área de floresta de protecção no que respeita, principalmente, ao solo e à água
2006
17
Densidade populacional
Número de habitantes por km2
2001
18
Estrutura etária
Percentagem de população por classe etária
2001
19
Estrutura económica
Percentegem do VAB regional repartido pelos três sectores de actividade
2003
% do território abrangido pela Rede Natura 2000
Áreas florestais protegidas nas classes MCPFE 1.1, 1.2, 1.3 e 2.
2006
2000 - 2006
20
Estrutura do emprego
Percentagem de população empregue nos três sectores de actividade
2001
21
Desemprego de longa duração
Percentagem de pessoas desempregadas no total da população activa regional
2005
22
Nível educacional
População com idade entre os 25 e 64 anos com nível educacional médio e alto
segundo a classificação do ISCED
2005
23
Infra-estrutura de Internet
Cobertura por DSL
2004
total 104,1 hab/km2
rural 97,2 hab/km2
< 15 anos: 21,4%
15 a 64 anos : 65,6%
> 65 anos: 13,0%
VAB no sector primário : 11,5%
VAB no sector secundário: 16,4%
VAB no sector terciário : 72,1%
sector primário : 12,9%
sector secundário: 24,0%
sector terciário : 63,1%
1,6%
Baixo – 81%
Médio – 11%
Alto – 8%
89%
PRORURAL - (PROTA)
PRORURAL - (Censos 2001)
PRORURAL - (Censoa 2001)
Eurostat
PRORURAL - (Censos 2001)
Eurostat
Eurostat
PRORURAL - (Portugal Telecom)
68
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
4.4.
Evolução do Enquadramento: uma PAC em Mudança
A evolução da PAC desde a adesão de Portugal às Comunidades Europeias tem sido
influenciada por uma profunda alteração na visão segundo a qual é encarado o papel da
agricultura no contexto das economias e das sociedades dos países mais desenvolvidos
em geral e da UE em particular.
Qualquer visão estratégica sobre o papel da agricultura no contexto das sociedades dos
países mais desenvolvidos deve ter em consideração dois diferentes aspectos.
•
Por um lado, a óptica segundo a qual são encaradas as funções a desempenhar
pelas explorações agrícolas;
•
Por outro, a lógica que deve estar subjacente às decisões de produção de bens
alimentares e de matérias-primas agrícolas e florestais.
Em relação ao primeiro aspecto (funções), contrapõem-se duas ópticas distintas:
•
A
óptica
unifuncional,
segundo
a
qual
as
explorações
agrícolas
devem
desempenhar, apenas, uma função de produção;
•
A óptica multifuncional, segundo a qual aos produtores agrícolas cabem
responsabilidades, não só de âmbito produtivo, como também de âmbito
ambiental e de âmbito social.
No que diz respeito ao segundo aspecto (lógicas), contrapõem-se igualmente duas
alternativas diferentes:
•
A lógica produtivista, que visa a maximização da produtividade e produção
agrícolas, apenas sujeita a restrições de natureza técnico-financeira;
•
A lógica de sustentabilidade que visa a maximização dos resultados líquidos
futuros das explorações agrícolas, sujeitas a restrições não só de natureza
técnico-financeira, como também, relacionadas com a eficiência económica, a
segurança alimentar, o bem estar animal e a preservação do ambiente.
Até ao final dos anos oitenta do século passado, a forma como a PAC encarava o papel da
agricultura da UE correspondia, no essencial, a uma visão do tipo unifuncional e
produtivista.
De facto, o conjunto de medidas de política agrícola em vigor desde a criação da PAC
tinha subjacente uma concepção unifuncional da actividade das explorações agrícolas,
cujos respectivos sistemas de agricultura eram quase exclusivamente concebidos do
69
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
ponto de vista da sua função de produção. Por outro lado, as medidas de política em
causa estavam predominantemente orientadas para apoiar a produção de bens
alimentares e de matérias primas agrícolas e florestais, não sujeitas a quaisquer
restrições no âmbito da eficiência económica das respectivas opções produtivas,
tecnológicas e estruturais, ou seja, para promover uma lógica produtivista das actividades
agrícolas praticadas.
Por este motivo, as medidas de política até então em vigor no contexto da PAC eram,
quase exclusivamente, aquelas que se considerava serem indispensáveis para assegurar a
viabilidade dos sistemas de agricultura de produção, o que:
•
para a maior parte dos produtos agrícolas implicava o recurso a subsídios à
produção, sob a forma, predominantemente, de medidas de suporte de preços
de mercado;
•
noutros casos, exigia apenas o recurso a apoios indirectos visando promover a
produtividade dos factores de produção utilizados.
A reforma da PAC de 1992 e os compromissos alcançados no contexto da componente
agrícola
da
Ronda
do
Uruguai
do
GATT,
ao
desencadearem
um
processo
de
desmantelamento das medidas de suporte de preços de mercado em vigor, puseram em
causa a manutenção futura da visão então dominante, apesar de ela continuar a ser
preconizada e desejada por muitos dos centros de decisão, organizações de produtores e
agentes económicos agrícolas comunitários e nacionais.
No entanto, as novas orientações decorrentes da reforma da PAC de 1992, apesar de
corresponderem a propostas de mudança efectiva nos objectivos e composição das
medidas de política agrícola, acabaram por, na prática, serem utilizadas para procurarem
manter o essencial dos sistemas de agricultura até então dominantes.
De facto, as mudanças iniciadas em 1992 e, posteriormente, alargadas no âmbito da
Agenda 2000, foram, em muitos casos, desvirtuadas por opções de âmbito nacional
adoptadas com o objectivo de manter a lógica produtivista até então dominante, no
contexto de uma aparente aposta na multifuncionalidade das explorações agrícolas.
Por um lado, o processo de desmantelamento das medidas de suporte de preços então
iniciado e a introdução de pagamentos aos produtores baseados nas áreas cultivadas e no
número de animais elegíveis, pouco contribuíram para uma nova racionalidade económica
das decisões de produção agrícola.
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Por outro lado, as medidas de acompanhamento da reforma da PAC em geral e os
pagamentos agro-ambientais em particular, apesar de constituírem uma tentativa de
promover a função ambiental da agricultura da UE, acabaram por ser utilizadas, em
muitos dos EM, onde se inclui Portugal e igualmente a Região Autónima dos Açores, como
uma forma de assegurar a viabilidade dos sistemas de agricultura de produção então
dominantes, cuja rendabilidade havia sido posta em causa pelas reformas introduzidas nas
políticas de preços e mercados agrícolas.
Assim sendo, a evolução verificada nestes últimos anos no contexto da agricultura da EU
em geral e da portuguesa em particular, levam-nos a concluir que esta tentativa de
conciliar o produtivismo com a multifuncionalidade, não só teve muito pouco sucesso, como
também não apresenta viabilidade futura:
•
porque o recurso a medidas de política viabilizadoras dos sistemas e estruturas
de produção então dominantes, não só bloqueou a obtenção de ganhos
significativos de produtividade económica, como também, não permitiu a
libertação
dos
fundos
necessários
para
uma
promoção
efectiva
da
multifuncionalidade agrícola;
•
porque a reforma da PAC iniciada em 2003 e os prováveis compromissos
resultantes das negociações em curso no contexto da Ronda de Doha da OMC,
vão inviabilizar a manutenção futura de sistemas de agricultura de produção
apoiados por subsídios, pondo assim em causa a viabilidade futura da lógica
produtivista.
O processo de reforma da PAC iniciado em Junho de 2003, tem, em nossa opinião,
subjacente, quer nos objectivos visados, quer nas orientações da politica agrícola
propostas, uma visão baseada na multifuncionalidade agrícola e numa lógica de produção
economicamente competitiva e sustentável.
De facto, este novo tipo de visão vem bem expresso nos objectivos que se pretendem ver
atingidos ao longo da próxima década, os quais podem ser resumidos do seguinte modo:
•
a promoção de sistemas de produção de bens alimentares e matérias primas
agrícolas e florestais capazes de competir nos mercados internacionais e
baseados em processos produtivos economicamente eficientes e respeitadores
da segurança alimentar, do ambiente e do bem estar animal;
•
a viabilização de sistemas de ocupação e uso dos solos agrícolas e florestais
baseados
em
actividades
produtivas
e
não
produtivas
orientadas
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predominantemente para a conservação da natureza e da biodiversidade e para
o ordenamento do território;
•
a
promoção
de
actividades
agrícolas
e
não
agrícolas
orientadas
predominantemente para o reforço e diversificação do tecido económico e social
das zonas rurais.
Para que os produtores agrícolas da UE possam vir a contribuir para a concretização
destes objectivos vai ser indispensável que os sistemas de agricultura de produção
actualmente por eles praticados sejam reconvertidos para sistemas de agricultura
capazes de desempenhar três diferentes novos tipos de funções:
•
uma função económica baseada em sistemas de agricultura de produção
economicamente competitivos;
•
uma função ambiental baseada quer em sistemas de agricultura de produção
ambientalmente orientados, quer em sistemas de agricultura de conservação;
•
uma função social baseada em sistemas de agricultura de serviços rurais.
Por outro lado, as alterações introduzidas na composição futura da PAC constituem uma
contribuição decisiva para a criação das oportunidades de reconversão desejadas,
alterações estas que se podem resumir da seguinte forma:
•
desmantelamento das medidas de suporte de preços em vigor, com a
consequente abertura dos mercados e harmonização entre os preços agrícolas
comunitários e mundiais;
•
desligamento
da
produção
das
ajudas
directas
aos
produtores
e
sua
substituição por um pagamento único às respectivas explorações agrícolas
sujeito a regras de condicionalidade relacionadas quer com a segurança
alimentar, o bem estar animal e a preservação do ambiente no âmbito das
respectivas actividades de produção, quer com o respeito por condições
agronómicas e ambientais referentes às áreas elegíveis que não venham a ter
uma ocupação produtiva futura;
•
diversificação e reforço dos apoios visando objectivos de âmbito agro-ambiental e
agro-rural.
Dadas as características actuais da agricultura açoriana, este conjunto de alterações vai
ter um impacto profundo sobre a sustentabilidade futura dos respectivos sistemas e
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estruturas de produção agrícola, a qual irá depender da adopção de orientações futuras
de âmbito comunitário e regional que correspondam a uma aposta clara e coerente numa
visão estratégica económica e multifuncional.
Figura 4-9 Visão estratégica da agricultura
Lógica subjacente às decisões
de produção
Tipo de Funções a desempenar
pelas explorações agrícolas
Óptica
Multifuncional
Lógica
Económica
Importa, no entanto, realçar que as novas orientações da PAC têm associadas, ao
potencial
aproveitamento
das
oportunidades
de
reconversão
em
causa,
ameaças
significativas relacionadas com o futuro abandono da produção e da área agrícola, que
importa minimizar.
Se é verdade que os objectivos visados pela UE, quer nos compromissos já assumidos no
âmbito do processo de reforma da PAC em curso, quer na definição das orientações
estratégicas
que
deverão
ser
levadas
em
consideração
nos
Programas
de
Desenvolvimento Rural (PDR) para o período 2007-13, apontam de forma clara para a
promoção futura de uma visão conciliadora das exigências da competitividade económica
com a multifuncionalidade agrícola, não é menos verdade que existem sérias ameaças de
âmbito comunitário e nacional/regional que podem vir a inviabilizá-la total ou, pelo menos,
parcialmente.
A principal ameaça de âmbito comunitário diz respeito às orientações que venham a ser
futuramente adoptadas no contexto do processo de revisão do orçamento comunitário,
cujo relatório da Comissão Europeia está já previsto para 2008.
Ao nível regional, a margem de manobra está relacionada com a forma como vier a ser
implementado nos Açores o PDR 2007-13.
Em última análise, o que irá estar em causa, em ambos os casos, são decisões que na
prática venham, explicita ou implicitamente, a inviabilizar a multifuncionalidade das
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explorações agrícolas, ou seja, a privilegiar no futuro uma visão unifuncional e económica
da actividade das explorações agrícolas na UE, opção esta que irá, em nossa opinião,
acelerar o processo de abandono das zonas rurais.
No que diz respeito à revisão do orçamento comunitário, o principal aspecto a considerar
refere-se ao futuro das despesas relativas ao 1º Pilar da PAC, ou seja, às despesas com
os mercados agrícolas que integram duas componentes distintas:
•
as despesas orçamentais decorrentes das medidas de suporte de preços
(despesas de intervenção e restituições às exportações);
•
o financiamento das ajudas directas à produção que ainda não tenham sido
sujeitas ao processo de desligamento.
As negociações em curso no âmbito da Ronda de Doha da OMC, apesar das dificuldades e
dos insucessos negociais, apontam a prazo para compromissos no contexto da abertura
dos mercados e da concorrência nas exportações que nos permitem antecipar que se irá
tender para uma quase total harmonização dos preços comunitários e mundiais com o
consequente decréscimo significativo nas despesas referentes às intervenções nos
mercados e às restituições às exportações. É muito provável, que parte deste tipo de
despesas seja substituído por custos orçamentais decorrentes de um sistema de gestão
de catástrofes naturais e de riscos agrícolas que se espera venha a ser criado no futuro.
No que se refere às ajudas directas, total ou parcialmente desligadas da produção, a sua
manutenção só está, para já, garantida até 20131, podem-se equacionar dois cenários
alternativos futuros:
•
eliminação total, após 2013, deste tipo de custos orçamentais;
•
redução parcial, após 2013, dos montantes afectos a este tipo de pagamento,
com
transferência
para
o
2º
Pilar
da
PAC
da
parte
restante
dos
correspondentes custos orçamentais.
Apesar das consequências directas do processo de revisão do orçamento comunitário
sobre a agricultura provavelmente só se fazerem sentir após 2013, a opção futura por
um ou outro dos dois cenários em causa, vai ter consequências nas decisões a tomar no
1
Para além de algumas possíveis alterações no âmbito de um processo intercalar de revisão a
acontecer em 2008
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período 2007-13 e, consequentemente, sobre a ocupação e uso dos solos agrícolas e
florestais na próxima década.
De facto, se o cenário adoptado for o primeiro, estar-se-á a privilegiar, após 2013, uma
visão de tipo unifuncional e económica, o que para ser coerente, deverá ter implicações
imediatas quer no processo de afectação de fundos disponíveis entre os diferentes Eixos
Prioritários do PDR, quer nas medidas escolhidas no contexto dos respectivos Eixos
Prioritários 2 e 3.
São estas as razões que nos levam a considerar ser fundamental para o futuro da
agricultura na Região Autónoma dos Açores, e para além da defesa dos interesses
regionais face a eventuais alterações orçamentais a nível comunitário, que a política de
apoio, no âmbito do PDR e articulada com os restantes instrumentos de política,
nomeadamente o Programa “Adaptação da Política Comum à Realidade Açoriana”, privilegie
a segunda opção formulada, ou seja com uma aposta forte no incremento da
competitividade económica e na promoção da multifuncionalidade do sector agrícola.
O desafio da competitividade económica
As potencialidades naturais, como realçado na análise SWOT, evidenciam algumas
limitações para uma significativa diversificação cultural e, simultaneamente constituem
excelentes potencialidades para a produção pecuária baseada em pastagens.
Este facto levou a um enorme grau de especialização produtiva no sector do leite e
subsequentemente da carne de bovino, principalmente nas ilhas de São Miguel e
Terceira, e que levantam já alguns problemas de sustentabilidade ambiental.
A intensificação da produção, com acréscimos de utilização de factores de produção,
adubos e alimentos concentrados, permitiu significativos ganhos de produtividade da
terra e da mão de obra, mas com forte diminuição da produtividade do capital.
Paralelamente, a melhoria do padrão genético e das performances dos animais,
associada à melhoria dos equipamentos e das estruturas de apoio, permitiram fortes
acréscimos de produção e igualmente um salto efectivo na qualidade dos produtos
obtidos.
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De facto, a RAA atingiu, no caso do leite bovino, o limite da sua quota disponível, sendo
recorrente, nos últimos anos a ameaça aos produtores regionais de penalizações, isto,
em paralelo com a diminuição do número de produtores e mesmo do número de
animais.
Apesar de ser um sector fortemente organizado, com entidades representativas da
lavoura, tem sido igualmente verificado que o preço pago à produção se situa em
valores inferiores aos pagos em outras regiões, nomeadamente no continente
português. Se por um lado, este facto evidencia a competitividade do sistema de
produção, permitindo custos de produção menores, por outro não deixa de ser uma
ameaça relativa a comportamentos futuros do mercado.
Face a um cenário de alteração as regras de apoio ao sector, no âmbito da OCM, com
a diminuição das protecções e eventualmente com a liberalização e mesmo o fim do
regime de quotas, volta a acentuar-se o problema da competitividade destes sistemas.
De facto, a importância para a economia regional do sector leite e carne bovinos,
dificilmente pode ser diminuída, a bem da economia regional.
A aposta terá então de passar pela melhoria da competitividade económica dos
sectores, quer através de uma utilização economicamente mais eficiente dos factores
de produção utilizados, adaptando de forma crescente as explorações para a produção
no óptimo económico, quer com um conjunto de medidas que permitam diminuir os
custos inerentes à ultraperificidade da Região, às desvantagens naturais e à adequação
das explorações a práticas mais adequadas à preservação do ambiente.
Embora se entenda que a sua formulação genericamente assim o permite, é essencial
que na sua implementação o PRORURAL disponha de instrumentos que permitam uma
maior selectividade do tipo de investimentos agrícolas e agro-industriais a apoiar no
âmbito das fileiras do leite e da carne, nomeadamente reduzindo o apoio aos
investimentos
tradicionais
em
infra-estruturas
e
equipamentos
produtivos
e
privilegiando os investimentos que consubstanciem acréscimos de valor acrescentado,
que
resultem
num
crescimento
efectivo
da
competitividade
regional.
Seria
extremamente útil e clarificador que tais mecanismos fossem explicitados na
formulação das respectivas medidas.
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No
anterior
período
de
programação
foram
efectuados
investimentos
muito
significativos em unidades de transformação, com 33 projectos, e um volume de
investimento de 118 milhões de euros, (cerca de 30% do custo total do conjunto de
medidas de apoio: PDRu PRODESA e LEADER) pelo que se torna essencial aproveitar,
através do mercado, os acréscimos de capacidade de transformação, produtividade e
de qualidade que estes projectos vieram potenciar.
Assim, a promoção dos produtos e da região, associada a aumento da qualidade e da
subida na cadeia de valor, será um dos caminhos estratégicos mais determinantes.
Nos sectores da diversificação, caracterizados pela pequena dimensão da produção e a
sua fragmentação, associadas à distância aos principais centros de consumo, torna-se
essencial promover estratégias de concentração da oferta para possibilitar a sua
colocação os mercados fora da região, havendo igualmente que explorar a imagem
“Açores”.
Aqui, o explorar da venda directa de produtos com características específicas,
aproveitando as preferências locais e a procura gerada pela actividade turística,
poderá constituir elemento decisivo.
Tal como referido anteriormente, consideramos que uma maior atenção poderia ter
sido atribuída à área da preservação e recuperação do património e à criação de
melhores condições de vida para as populações rurais, uma vez que face à dispersão
geográfica os custos são muito elevados, exigindo uma melhor confluência de meios
para inverter a tendência de abandono das zonas rurais. De facto:
•
•
a grande maioria da população (93%) reside em zonas consideradas rurais;
52,7% vive em locais isolados ou em aglomerados com dimensão inferior a
2000 habitantes;
Reconhecendo o significativo esforço efectuado e os progressos alcançados, a taxa de
cobertura com equipamentos básicos é anda insuficiente. A riqueza do património
histórico é muito vasta ao nível de elementos arquitectónicos, urbanos ou paisagísticos.
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Com uma população activa agrícola muito elevada, quando comparada com a média
nacional e comunitária, é de esperar que continue ou mesmo se venha a acentuar a
sua diminuição. Deste modo, a sustentabilidade dos espaços rurais passa por uma
melhoria das condições de vida dessas populações e por um acréscimo do conjunto de
outras actividades em espaço rural, associadas à diversificação e à criação de novas
oportunidades de trabalho.
Neste contexto, reforça-se a recomendação no sentido de um reforço da importância
relativa das medidas afectas ao Eixo 3, com maior ou menor integração na abordagem
LEADER, de forma a melhor potenciar as valências do meio rural açoriano, bem como a
fomentar o investimento no tecido empresarial em meio rural. Apesar de se realçar
como extremamente positivo o reforço da dotação do Eixo 4 em 5 M€, face à versão
anterior do documento de programação, tal facto não se reflectiu na dotação global do
Eixo 3 nem, concomitantemente, no respectivo peso relativo face aos restantes Eixos.
Simultaneamente, teríamos considerado positivo que o Programa tivesse assumido
mais claramente o objectivo da coesão territorial, nomeadamente entre as ilhas da São
Miguel e Terceira e as restantes, através da criação e reforço de instrumentos, em
qualquer dos três Eixos, que permitam uma clara diferenciação positiva destas últimas.
Em síntese, apresentam-se os traços essenciais para cada um dos temas principais da
estratégia.
Competitividade Económica
- Acréscimo do valor dos produtos (promoção e qualidade)
- Melhoria da eficiência económica
Promoção da Multifuncionalidade
- promoção e valorização de actividades ambientalmente desejáveis
- valorização do património e das tradições
- diversificação de actividade não agrícolas
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- melhoria nas estruturas e serviços de apoio às populações rurais
Como elemento comum aos dois principais aspectos destaca-se a necessidade de
reforço da formação, da inovação e do apoio técnico.
4.5. Síntese dos Comentários sobre a Estratégia
A estratégia seguida é formalmente coerente com as orientações, estratégias e
regulamentos que a enquadram e condicionam. É clara, bem apresentada e contém
uma repartição financeira que, por um lado, respeita os limites regulamentarmente
impostos e, por outro lado, tem em conta a tripla dimensão, económica, ambiental e
social, da actividade agrícola e rural.
Contudo, não deixa de ser uma estratégia de continuidade e a grande questão é saberse em que medida é que ela pode contribuir significativamente para alterar a
agricultura açoreana de modo a que a mesma possa fazer face às mudanças de
enquadramento que se prevê venham a ocorrer, sobretudo a partir de 2013/15, no
quadro da reforma da OCM do leite e lacticínios e, em termos mais gerais, da reforma
da PAC em todas as suas dimensões.
Nestas
circunstancias,
sublinha-se
o
facto
de
cerca
de
65%
dos
recursos
comunitários ao dispor do Programa se concentrarem em quatro medidas (Regiões
desfavorecidas – 21,5%; Medidas agro-ambientais – 16,0%; Aumento do valor dos
produtos agrícolas e florestais - 14,0%; infra-estruturas 13,8%).
Ainda que seja facilmente reconhecível a dificuldade de formular alternativas à
estratégia seleccionada, consideramos importante, mais uma vez, mencionar:
•
a necessidade de uma reflexão mais aprofundada sobre os sectores do leite e da
carne, que dominam a economia agrícola açoreana, na perspectiva de os
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preparar para as mudanças de enquadramento, cujo grau de incerteza é cada
vez menor;
•
a utilidade de reforçar a “coesão territorial e social”, um dos objectivos
estratégicos transversais do Programa, patente de forma transversal aos três
Eixos;
•
a escassez de referências à forma de concretização do outro objectivo
estratégico transversal - “promoção da eficácia da intervenção dos agentes
públicos, privados e associativos na gestão sectorial e territorial”.
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5.
Análise das Medidas Propostas
5.1. Eixo I
MEDIDA 1.1.
FORMAÇÃO PROFISSIONAL E ACÇÕES DE INFORMAÇÃO
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alíneas a), i) e artigo 21º
Regulamento (CE) n.º1974/2006:
Anexo II, ponto 5.3.1.1.1.
Código de medidas (CE):
111 – Formação Profissional e Acções de Informação
Acção 1.1.1.
Formação Profissional
+ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alíneas a), i) e artigo 21º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Anexo II, ponto 5.3.1.1.1.
Código de medidas (CE):
111 – Formação Profissional e Acções de Informação
a. Histórico
A componente FEOGA-O do PRODESA não contemplou a transposição do artigo 9º do
Reg. (CE) 1257/99, relativo à formação profissional agrícola e silvícola.
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b. Inputs / Outputs
Para esta Acção está prevista uma despesa pública de 2,65 M€, que corresponde a
0,8% da Despesa Pública do Programa e a 1,75% da Despesa Pública do Eixo 1. É,
assim, uma Acção com um peso muito limitado na estrutura global de programação.
Com a sua implementação pretende-se efectuar 280 acções de formação e atingir um
total de 4.480 participantes, dos quais 60% do género masculino e com uma
repartição equitativa entre jovens (< 40 anos) e não jovens.
Temos assim um custo médio de 9.450 € por acção e 590 € por participante, o que
parece bastante razoável. No entanto, o número de acções a realizar (cerca de 40 por
ano) pode ser excessivo, requerendo um forte empenho das entidades formadoras e
uma grande capacidade de mobilização de potenciais participantes.
Tendo em conta que, de acordo com o Inquérito às Estruturas das Explorações
Agrícolas de 2005 (IE2005), existiam na agricultura familiar açoriana cerca de 34.500
trabalhadores agrícolas (entre produtores, cônjuges e outros familiares), e que a Acção
pretende ainda apoiar outros agentes do sector, entre os quais trabalhadores
assalariados (cerca de 2.000), técnicos agrícolas e silvícolas e trabalhadores agroindustriais, o objectivo proposto pode parecer muito pouco ambicioso.
Por outro lado, regista-se a grande coincidência entre o número de agricultores que
se pretende formar e o número de explorações com mais de 5 ha (4.731). Estas,
constituindo apenas 31% do número total de explorações, englobam 91% da SAU da
Região. Há ainda uma proximidade entre estes números e os referentes às explorações
com maior dimensão económica – um terço dos produtores (5.001) detém explorações
com oito ou mais UDEs, que representam 92% da margem bruta total do sector
agrícola regional.
No entanto, quando comparado com a actual estrutura da população agrícola a leitura
poderá ser oposta. De facto, no conjunto dos produtores agrícolas (15.107 segundo o
IE2005) apenas 7,9% têm formação profissional (1.202). Nos cônjuges, apenas têm
formação 176 indivíduos, ou seja 1,4%, enquanto que nos outros membros do agregado
familiar a percentagem é de 1,7% com 357 indivíduos.
Assim, se por um lado o número de participantes previsto apenas cobre uma pequena
parcela dos activos agrícolas, por outro lado a acção aparenta estar muito
direccionada para os agricultores de maior dimensão física e económica, pelo que a
prossecução deste objectivo poderá, ainda que de forma limitada, melhorar os índices
de formação no sector. A definição de objectivos ambiciosos nesta medida é quase um
imperativo, dada a grande carência neste campo.
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A repartição por género, pelo contrário, parece ambiciosa, tendo em conta que em
2005 apenas 15% dos produtores a título principal e 43% dos trabalhadores
familiares com algum tempo dedicado à agricultura eram mulheres, sendo que destas
últimas uma grande maioria o faziam a menos de 50%. A repartição etária traduz
também um objectivo relativamente ambicioso, uma vez que em 2005 apenas 6,8%
dos produtores agrícolas tinha menos de 35 anos e 23,5% tinha menos de 45 anos.
Refira-se ainda que o objectivo de obter uma taxa de sucesso de 95% para todos os
participantes parece indicar uma abordagem de pouca exigência, podendo-se correr o
risco de ter acções de formação cujo caracter venha a ser mais informativo do que
verdadeiramente formativo.
Em termos de conteúdos de aprendizagem, verifica-se uma concentração significativa
na produção de qualidade, gestão e sistemas de qualidade. Espera-se ainda que cerca
de 80% dos participantes pertençam ao sector agrícola.
c. Formulação
A formulação da Acção é, em termos genéricos, correcta e bem fundamentada.
O principal comentário prende-se com o referido direccionamento da acção para
aqueles agricultores (pouco mais de 30%) responsáveis pelas explorações de maior
dimensão física e económica, deixando claramente de fora a grande maioria dos
produtores, de pequena e muito pequena dimensão. Esta opção é aceitável quer pela
escassez dos recursos, quer pela grande abrangência em termos de superfície e
geração riqueza que permite, quer ainda por centrar a acção nos agricultores
verdadeiramente profissionais. É também compreensível do ponto de vista ambiental, já
que possibilita a transmissão das melhores práticas culturais neste campo aos
agricultores que, de facto, ocupam uma grande parcela do território regional.
No entanto, há que ter em atenção a possibilidade de chegar aos restantes, de forma
a que lhes possam ser transmitidos conhecimentos que possibilitem a modernização da
sua actividade, o cumprimento de normas mínimas, o respeito pelo ambiente, entre
outros.
Surgem ainda algumas questões que importa discutir, com especial destaque para a
aparente exclusão da possibilidade de associações de produtores e de fileiras, bem
como outras entidades não privadas, se candidatarem como promotoras de acções de
formação.
Este facto, associado a previsível pouca dinâmica das entidades privadas do sector
agrícola, praticamente remete esta Acção para a esfera pública, pelo que a inclusão de
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outro tipo de entidades poderia conferir possibilitar
envolvimento dos agentes económicos do sector.
uma
maior
dinâmica
e
Noutro âmbito, sugere-se a possibilidade de prever a comparticipação da participação
em determinados cursos ou acções de formação, muito específicos, que ocorram fora
da Região (Continente, outras RUP, etc) que permitam colmatar necessidades de
determinados produtores e que tenham impactos visíveis na sua actividade e no sector
agrícola regional.
d. Coerência
A Acção é coerente com os desígnios do Programa, nomeadamente ao contribuir para
o objectivo de “aumentar a competitividade dos sectores agrícola e florestal”, quer
directamente, promovendo o sub-objectivo “aumento dos conhecimentos e melhoria do
potencial humano do sector agro-florestal”, quer indirectamente, potenciando o subobjectivo “promoção da inovação e da qualidade e reestruturação e desenvolvimento das
fileiras do sector agro-florestal”. Poderá ainda contribuir indirectamente para os
objectivos de “promover a sustentabilidade dos espaços rurais e dos recursos
naturais” e “revitalizar económica e socialmente as zonas rurais”, e respectivos subobjectivos, caso venham a ser levadas a efeito acções de formação nesses domínios.
Parece também estar garantida a coerência da Acção com as restantes Acções e
Medidas do PRORURAL, especialmente se se vierem a realizar acções de formação que
permitam aos beneficiários a elas recorrer de forma mais adequada, potenciando-se
assim o seu efeito.
No que respeita à articulação com a Medida 3.3, a explicitação, na formulação desta
última, da exclusividade de acesso a promotores de medidas do Eixo 3, cria um critério
claro de demarcação entre elas, o que se considera como muito positivo.
De igual modo, deverá ser estabelecida (como aliás referido no ponto 9.2 do documento
de programação) a fronteira entre qualquer destas medidas e as actividades de
formação que serão financiadas ao abrigo do Programa PROEMPREGO (FSE), uma vez
que tal não está ainda feito de forma clara e detalhada. Em particular, pela sua
importância para a Medida 1.2, é essencial que esteja definido o modo de financiamento
da formação inicial de jovens agricultores.
84
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e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a Medida
poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-1 Classificação da acção 1.1.1 – Formação profissional
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
5
3
3
4
4
2
A definição dos objectivos da Medida tem claramente em conta as necessidades
identificadas, pelo que a sua relevância é elevada. A sua utilidade, ao permitir formar
cerca de 25% dos agricultores regionais (provavelmente menos em termos líquidos), é,
no entanto inferior.
A eficácia da Medida deverá ser elevada, se considerarmos que os cerca de 4.000
formandos esperados deverão englobar os agricultores com maior capacidade e mais
jovens. Também por isso, a sua sustentabilidade será apreciável. Julgamos que a
dotação financeira da Medida é razoável face aos efeitos esperados, pelo que se espera
que esta tenha um bom nível de eficiência.
A abrangência, deverá ser bastante elevada quanto ao número de explorações de
dimensão média ou superior e, consequentemente, quanto à superfície envolvida. No
entanto, tendo em conta a capacidade organizativa que a Medida pressupõe e o tipo de
agricultores-alvo, há o forte risco de concentração nas ilhas de São Miguel e Terceira.
Acção 1.1.2.
Acções de Informação
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alínea a), i) e artigo 21º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Anexo II, ponto 5.3.1.1.1.
Código de medidas (CE):
111 – Formação Profissional e Acções de Informação
85
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a. Histórico
O Reg. (CE) 1257/99 não contemplava nenhuma medida específica relativa à
implementação de acções de informação.
b. Inputs / Outputs
Esta Acção tem um peso extremamente reduzido no Programa, uma vez que a
despesa pública total que lhe está afecta, cerca de 882 m€, representa apenas 0,27%
da despesa pública total do Programa e 0,58% da despesa pública afecta ao Eixo 1.
Com este montante pretende-se desenvolver 640 acções de informação (custo médio
de 1.379 € por acção) que atinjam um total de 105.000 beneficiários e 94.500
explorações agrícolas. Pensa-se assim que cada produtor agrícola seja abrangido por
cerca de 6 acções de informação, o que não parece difícil de alcançar tendo em conta
o tipo de acções passíveis de serem enquadradas – feiras, publicações em revistas,
programas de televisão e rádio – que possibilitam uma grande abrangência.
c. Formulação
A principal crítica à formulação desta Acção prende-se com a exclusividade atribuída à
SRAF. Esta opção coloca como principal objecção a inclusão de entidades de caracter
associativo e de fileira, que permitiria apoiar a sua comunicação com os respectivos
associados e membros, nomeadamente em temas para os quais estão claramente
vocacionados, como sejam a difusão de programas de apoio, de regras a respeitar
(condicionalidade), desenvolvimentos de mercados e políticas, etc. A inclusão destas
entidades alargaria assim o leque de informação a transmitir aos destinatários.
Esta situação é justificada pela limitação de recursos, o que se compreende. Neste
contexto será, então, fundamental que se procure envolver as entidades associativas
na definição e concepção das acções e mesmo que se promovam parcerias para a sua
implementação, de forma a chegar mais fácil e eficazmente ao público-alvo.
Há ainda que referir o reconhecimento, na análise da situação de base, de dificuldades
de acesso à informação em algumas áreas e por alguns extractos de população
agrícola. É fundamental que, ao nível da sua implementação, sejam utilizadas as
estratégias e metodologias mais adequadas para que estas falhas sejam colmatadas,
contribuindo-se para um acesso à informação mais equitativo e, até, potenciador de
uma maior coesão territorial.
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d. Coerência
A Acção contribui para os objectivos do Programa, essencialmente no que toca ao
objectivo estratégico “aumentar a competitividade dos sectores agrícola e florestal” e
aos seus sub-objectivos “aumento dos conhecimentos e melhoria do potencial humano
do sector agro-florestal” e “promoção da inovação e da qualidade e reestruturação e
desenvolvimento das fileiras do sector agro-florestal”.
É também, a priori, coerente com as restantes Medidas e Acções, contribuindo para
uma melhor implementação de muitas delas. Em termos de actividades financiadas, a
Acção não se sobrepõe a qualquer outra, com a possível excepção da Medida 3.3, com a
qual deverão ser estabelecidas fronteiras claras.
Refira-se que as entidades que não têm acesso a esta acção, nomeadamente de
carácter associativo, têm a possibilidade de recorrer ao programa PROEMPREGO para
apoio à condução de acções de informação/sensibilização nas áreas do empreendorismo
e inserção das mulheres em meio laboral.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a Medida
poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-2 Classificação da acção 1.1.2 – Acções de informação
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
4
4
3
4
4
5
Esta Acção é muito relevante, ao permitir colmatar uma carência clara em termos de
informação agrícola a nível regional. Tendo em conta os seus efeitos esperados (94.500
beneficiários) face às necessidades identificadas, objectivos traçados e recursos
empregues, é claramente uma medida que, se implementada como previsto, terá
utilidade, eficácia e eficiência significativas. É ainda de esperar que conduza a
resultados a prazo, nas decisões dos agricultores, no seu nível de conhecimentos, na
promoção de práticas, etc. Tendo em conta o tipo de meios de informação a utilizar, é
de esperar que a Acção possa ter um alcance quase integral na Região.
87
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MEDIDA 1.2
INSTALAÇÃO DE JOVENS AGRICULTORES
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º (a) (ii) e 22º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 13º e Anexo II, ponto 5.3.1.1.2.
Código de medidas (CE):
112 – Instalação de Jovens Agricultores
a. Histórico
No período compreendido entre 2000 e Agosto de 2006 foram aprovados 210 prémios
à instalação de jovens agricultores, dos quais 16 pequenos, 190 denominados como
“outros” e 4 não associados a projecto de investimento. O custo total dos prémios
atribuídos foi de 4,7 M€, resultando numa média de 22,3 m€ por instalação. A medida
foi implementada essencialmente em São Miguel e na Terceira.
88
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 5-3 Despesa pública (milhões de euros) dos projectos de instalação de jovens agricultores
homologados até 30-06-2005 no âmbito do PRODESA – FEOGA-O
Ilha do Corvo
Ilha das Flores
Ilha Graciosa
Ilha de S. Jorge
Ilha Terceira
Ilha do Faial
Ilha do Pico
Ilha de S. Miguel
Despesa Pública
(Milhões de Euros)
0
≤ 5
< 5 ≤ 10
< 11 ≤ 30
> 30
Fonte: PRODESA - FEOGA-O - Informação
sobre projectos homologados até 30-06-2005
Ilha de Sta. Maria
b. Inputs / Outputs
A Medida contará com cerca de 8,8 M€ de despesa pública, o que representa 2,73%
do total de despesa pública e 5,84% da despesa pública do Eixo 1. Com este montante
espera-se conseguir premiar 200 a 230 instalações de jovens agricultores, com um
prémio mínimo de 35 m€.
O objectivo proposto, em termos do número de novas instalações, é pouco ambicioso,
uma vez que iguala o número de instalações ocorridas ao abrigo do anterior período de
programação e, fundamentalmente, representa uma parcela extremamente baixa
(1,2% a 1,4%) das 15.285 explorações regionais.
No entanto, regista-se a alteração do objectivo em termos de instalações (era de 180
a 200) e, essencialmente, quanto à ligação entre estas e a medida de Reforma
Antecipada, em que se passou de um objectivo de 15 a 25 para 50 a 100. Este
89
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
objectivo é assim bastante mais coerente com a previsão de 300 novas reformas
antecipadas no período 2007-2013.
No entanto, face à existência de 4.037 produtores agrícolas com mais de 65 anos e de
3.435 entre 55 e 65, continua a considerar-se que o objectivo em termos do número
de novas instalações poderia e deveria ser mais ambicioso.
Os objectivos parciais da medida foram também alterados. Assim, no que respeita à
repartição indicativa entre prémios a instalações para produção animal e vegetal,
passou-se de uma proporção 85/15 para 60/40, o que aparenta menor adequação face
ao tipo de agricultura dominante na Região, mas que se adequa à estratégia de
diversificação produtiva. A proporção de instalações de jovens com menos de 30 anos
foi alterada de 70% para 55% o que nos parece bastante mais razoável.
A alteração do indicador de resultado da Medida – acréscimo de VAB de 3% para 25%
- era um imperativo e traduz agora uma meta mais ambiciosa e, portanto, mais
compatível com o crescimento económico que se perspectiva que a Medida venha a
introduzir na explorações agrícolas da Região.
c. Formulação
A formulação de Medida introduz essencialmente três alterações importantes face ao
período de programação anterior.
Em primeiro lugar, existe um acréscimo substancial do prémio de 22 a 25 m€ para
um mínimo 35 m€ (acréscimo de 40% ou 60%). Em segundo lugar, este é concedido
em duas tranches, de 75% na celebração do contracto e de 25% após a conclusão do
plano empresarial. Por último, e em resultado do processo de avaliação ex-ante e de
consulta pública, foram introduzidas duas majorações que permitem elevar o montante
do prémio até 37.500 € ou 40.000 €.
Estas majorações dizem respeito à existência de Formação Profissional e à agregação
de explorações, sendo que cada uma, de forma isolada ou em complementar, dá origem
a uma majoração de 2.500 €. A versão mais recente da Medida esclarece já o conceito
de formação profissional para acesso à respectiva majoração. No entanto, importa
ainda esclarecer como é definida a agregação de explorações, pelo que, de forma a
evitar agregações de que não resulte um acréscimo significativo de área, deveria ser
estabelecida:
i. uma área mínima total resultante da agregação; e
ii. uma área mínima da exploração de menores dimensões; ou
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iii. um acréscimo percentual mínimo face à exploração de maiores
dimensões.
Apesar de não terem sido incluídas outras sugestões de majorações formuladas no
âmbito da avaliação (criação de postos de trabalho, investimento em sectores
prioritários regionais, instalação em zonas mais ameaçadas de despovoamento,
instalação em áreas agrícolas abandonadas ou que resultem de reforma antecipada),
considera-se que a escolha das majorações reflecte de forma adequada dois dos
principais problemas da agricultura regional e permitindo, simultaneamente, que a
medida seja simples e compreensível, desde que esclarecidas as questões acima
colocadas.
Como referido em documento anterior, poder-se-ia ainda considerar o aumento dos
prémios, nomeadamente com uma bonificação de taxa de juro (podendo atingir 55 mil
euros) em empréstimos destinados aos investimentos iniciais e/ou ao estabelecimento
inicial de fundo de maneio.
Apesar de se prever o aumento do prémio, tem-se como objectivo, como já referido,
um número de beneficiários semelhante ao do período anterior, o que parece, até, um
contra-senso. Caberá aos serviços e associações incentivar e motivar os produtores e
jovens, agilizar os processos e circuitos de análise, decisão e pagamento, e finalmente
apresentar e simplificar a leitura das oportunidades do PRORURAL no apoio aos
agricultores.
Por outro lado, o nível de exigência parece muito reduzido, quer em termos de
viabilidade – exige-se apenas que a exploração gere uma remuneração do trabalho
equivalente a um SMN - quer em termos de formação de base – pode-se aceder
apenas com alguma experiência e um curso de 150 horas. O objectivo desta Medida é
premiar a instalação de jovens agricultores, pelo que não fará sentido fazê-lo para
aqueles que não trazem uma mais-valia clara ao sector e à Região. Para estes,
continuam abertas outras Medidas (como a 1.5) que os apoiam, mas não premeiam.
d. Coerência
A Medida é coerente com os objectivos do Programa, nomeadamente os do Eixo 1 –
“aumentar a competitividade dos sectores agrícola e florestal” e os seus sub-objectivos
“aumento dos conhecimentos e melhoria do potencial humano do sector agro-florestal”
e “promoção da inovação e da qualidade e reestruturação e desenvolvimento das fileiras
do sector agro-florestal”. Pode ainda contribuir para outros objectivos como o do Eixo 3
- “revitalizar económica e socialmente as zonas rurais”.
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Esta Medida tem especial interligação com a Medida 1.5 – “Modernização das
Explorações Agrícolas”, a qual financia o investimento promovido por jovens
agricultores.
Como referido, foram reforçados os objectivos de interligação com a Medida 1.3 –
Reforma Antecipada“, agora mais adequados aos objectivos globais de cada uma das
medidas, embora de forma ainda pouco ambiciosa face à estrutura etária da população
agrícola da Região.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a Medida
poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-4 Instalação de jovens agricultores
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
4
3
4
3
3
3
Esta Medida, e a forma como foi formulada em termos de objectivos e modo de
implementação, tem claramente uma elevada relevância para a Região, isto é, os seus
objectivos correspondem claramente a necessidades bem identificadas.
Considerando as necessidades de rejuvenescimento da Região, os efeitos da Medida
serão moderados, pelo que a sua utilidade é média. Os seus objectivos deverão ser
atingidos, embora sejam relativamente pouco ambiciosos, considerando-se assim uma
eficácia moderada. Sendo os recursos empregues de algum significado, considera-se a
eficiência da Medida também mediana.
Dado o grau de exigência da Medida, nomeadamente quanto ao cumprimento do Plano
Empresarial, entende-se que a durabilidade dos efeitos poderá ser bastante positiva,
pelo que a sustentabilidade deverá ser elevada.
A abrangência geográfica da Medida, englobando a totalidade de Região, é a priori
integral. No entanto, se considerarmos a experiência do período anterior verificamos
uma concentração elevadíssima de novas instalações nas ilhas de São Miguel e Terceira
(cerca de 88,5% em Agosto de 2005), que deverá ser fortemente contrariada
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MEDIDA 1.3
REFORMA ANTECIPADA
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alínea a), iii) e Artigo 23
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 14º e Anexo II, ponto 5.3.1.1.3.
Código de medidas (CE):
113 – Reforma Antecipada de agricultores e trabalhadores
agrícolas
a. Histórico
No período 2000-2005, foram abrangidos pela medida de Reforma
Antecipada, de acordo com os Relatórios Anuais de Execução do PDRu, um
total de 900 agricultores, aos quais correspondeu um apoio total de 32,8 M€
(98% dos quais relativos ao período 1994-99), resultando num apoio médio
de 36.415 € por beneficiário. A medida teve um peso muito significativo no
anterior período de programação, representando cerca de 27,1% da despesa
pública total do PDRu e 10,5% de toda a despesa pública em desenvolvimento
rural.
Anteriormente, no período 1994-1999, tinham sido beneficiários 1.138
agricultores, tendo a despesa pública totalizado 17,26 M€ (3,46 milhões de
contos).
b. Inputs / Outputs
Com esta medida pretende-se apoiar a cessação de actividade de 700
agricultores (dos quais 300 novos) e 10 assalariados agrícolas, libertando-se
uma área de 4.900 ha (dos quais 1.600 novos), com um volume de
investimento de 15,3 M€, dos quais 9 M€ relativos ao período anterior. A
medida tem assim um peso de 10,12% na despesa pública do Eixo 1 e de
4,74% da despesa pública total do Programa.
Quanto aos objectivos, prever libertar 1.600 novos ha (média de 5,3 ha por
exploração) parece adequado, tendo em conta que se propõe apoiar a
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93
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
florestação ou implantação de sistemas agro-florestais em terras aráveis em
475 hectares e apoiar a instalação de 200 a 230 jovens.
É ainda objectivo da medida obter um acréscimo de 4 ha da área média das
explorações agrícolas (presume-se, embora não esteja explicitado, referir-se
o indicador apenas às explorações apoiadas). Tendo em conta que a área
média das explorações regionais é de 8,0 ha, as novas explorações assim
criadas teriam áreas na ordem dos 12 ha, o que parece adequado. É de
realçar a importância que a prossecução de objectivos desta natureza tem
face às principais fragilidades do sector na Região.
c. Formulação
A formulação da medida é semelhante à do período anterior, mantendo-se os
montantes unitários de apoio e introduzindo-se alguma simplificação quanto
aos compromissos.
De forma a incorporar na medida outros objectivos do Programa, seria
interessante considerar-se a hipótese de os cedentes com parcelas nas
zonas de protecção das lagoas poderem obter um apoio mais elevado, ou,
poderem manter uma parte superior da exploração agrícola (mais de 10%
da área ou mais de 1 ha), desde que fora da área de protecção das lagoas.
Simultaneamente, os cessionários poderiam ser entidades públicas que se
comprometam a florestar ou a ocupar a terra com objectivos de
preservação e valorização ambiental, com a celebração de um contrato de
arrendamento com os proprietários por período longo, o que se pretende
fazer na ilha do Faial.
d. Coerência
Estando inserida no Eixo 1, a Medida contribui para o objectivo estratégico
“Aumento da competitividade dos sectores agrícola e florestal”,
essencialmente ao promover a “melhoria do potencial humano do sector
agro-florestal”. O facto de promover a continuação da utilização das áreas
agrícolas e o rejuvenescimento da população rural leva a que contribua
também, de forma indirecta, para o objectivo estratégico “Melhoria do
ambiente e da paisagem rural”.
Esta Medida tem ainda uma significativa complementaridade com a Medida
1.2.
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94
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
Medida poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-5 Classificação da acção 1.3 – Reforma antecipada
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
4
3
3
3
3
3
A Medida é significativamente relevante, uma vez que os seus objectivos
correspondem a problemas reais da agricultura açoriana.
Caso se venha a alcançar o objectivo de acréscimo de área de 4 ha em 300
explorações, rejuvenescendo em simultâneo a população agrícola, a medida
poderá ser de grande utilidade, ao contribuir para colmatar alguns dos
pontos fracos do sector. No entanto, sendo esse objectivo difícil de alcançar,
espera-se uma utilidade moderada, a que corresponderão uma eficiência e
uma eficácia igualmente moderadas. A sustentabilidade dos efeitos será
efectiva, embora esteja também dependente da prossecução dos objectivos. A
abrangência territorial é, à partida, uniforme.
MEDIDA 1.4.
SERVIÇOS DE GESTÃO E ACONSELHAMENTO
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alínea a), vi) e v) e artigos 24º e 25º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigos 15º e 16º e Anexo II, pontos 5.3.1.1.4 e 5.3.1.1.5
Código de medidas (CE):
114 – Utilização de serviços de aconselhamento por agricultores
e detentores de áreas florestais
115 – Criação de serviços de gestão agrícola, de substituição
agrícola e de aconselhamento agrícola, bem como de serviços
de aconselhamento florestal
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95
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
ACÇÃO 1.4.1
Serviços de Gestão e Aconselhamento Agrícola
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alínea a), vi) e v) e artigos 24º e 25º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigos 15º e 16º e Anexo II, pontos 5.3.1.1.4 e 5.3.1.1.5
Código de medidas (CE):
114 – Utilização de serviços de aconselhamento por agricultores
e detentores de áreas florestais
115 – Criação de serviços de gestão agrícola, de substituição
agrícola e de aconselhamento agrícola, bem como de serviços
de aconselhamento florestal
Acção 1.4.2
Serviços de Aconselhamento Florestal
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alínea a), vi) e v) e artigos 24º e 25º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigos 15º e 16º e Anexo II, pontos 5.3.1.1.4 e 5.3.1.1.5
Código de medidas (CE):
114 – Utilização de serviços de aconselhamento por agricultores
e detentores de áreas florestais
115 – Criação de serviços de gestão agrícola, de substituição
agrícola e de aconselhamento agrícola, bem como de serviços
de aconselhamento florestal
a. Histórico
No período de programação 2000-2006 não estava previsto qualquer apoio à
utilização de serviços de gestão e aconselhamento agrícolas ou florestais.
Pelo contrário, existia uma acção no âmbito do PRODESA (2.2.6), baseada no
Art.º 33º do Reg. (CE) n.º 1257/99, que apoiava a constituição de prestadores
de serviços de substituição e gestão às explorações agrícolas e de outros
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96
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
serviços à agricultura. Não havia, também, qualquer apoio dirigido ao sector
florestal.
Foi apenas utilizada a sub-acção relativa à criação de outros serviços à
agricultura, tendo-se constituído 8 prestadores de serviços, dos quais 5 de
caracter geral e 3 dirigidos ao sector pecuário. A estes projectos
correspondeu um investimento elegível de 3,9 M€ e uma despesa pública de
2,8 M€, resultando em montantes médios de 490 m€ e de 350 m€,
respectivamente.
b. Inputs / Outputs
A medida disporá de um montante de apoios públicos totais de 3,5 M€, que
corresponderá a 2,33% e 1,09% da despesa pública do Eixo 1 e total do
Programa, respectivamente.
Face ao previsto no anterior documento, e tendo em conta as
recomendações da avaliação ex-ante e os resultados da consulta pública, a
dotação desta medida foi reduzida em 25%, incidindo esta redução
essencialmente no sector florestal, para o qual os objectivos foram
significativamente reduzidos – constituição de 2 prestadores (em vez de 5) e
utilização por 50 beneficiários (em vez de 200). Estes novos objectivos são
claramente mais adequados à expressão regional do sector florestal.
No sector agrícola, foi novamente alterada a repartição de verbas entre a
criação e a utilização de serviços de aconselhamento, mais uma vez em
reforço da segunda. Foi também alterado o número de utilizadores destes
serviços, de 550 para 1.159. Assim, passamos a ter uma média de 350.000
€ por entidade prestadora de serviços de aconselhamento (valor inferior aos
anteriores – 470.000 € e 430.000 €) e de 1.200 € por utilizador (também
inferior aos anteriores – 1.500 € e 1.800 €).
Apesar da redução do montante de despesa pública média por prestador
para 350.000 €, este montante continua a não ser compatível com o nível
máximo de investimento elegível definido – 300-350 m€ - considerando ainda
que este é financiado a 75% para as despesas iniciais e, em média, a 60%
para as despesas de funcionamento. Estranha-se ainda a considerável
diferença entre os montantes médios por serviço da aconselhamento agrícola
e florestal, sendo o segundo de apenas 153 m€, cerca de 44% do primeiro.
Quanto à utilização de serviços, verifica-se uma situação inversa, com um
montante de apoio médio superior para o sector florestal (1.650 €)
relativamente ao agrícola (1.200 €), o que aparenta ser contraditório, uma
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97
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
vez que os segundos deverão ser mais abrangentes que os primeiros. Além
do mais, o montante médio previsto para os utilizadores florestais é superior
ao regulamentado (1.500 €), o que pressupõe que pelo menos 10% dos
beneficiários estabeleçam um segundo contrato.
Se considerarmos o montante global de despesa pública afecto a cada acção,
verificamos uma enorme discrepância dos valores médios por utilizador – 2,7
m€ e 7,7 m€, para os sectores agrícola e florestal respectivamente. Esta
situação decorre fundamentalmente do maior apoio médio por utilizador de
serviço florestal, o que, como referido, não se adequa ao conteúdo previsível
de cada tipo de serviço de aconselhamento.
Por último, refira-se que, apesar do significativo acréscimo do número
previsto de utilizadores de serviços de aconselhamento agrícola (de 550 para
1.159), continua a abarcar-se apenas uma proporção muito reduzida das
explorações da Região (7,6%). Mesmo que estas sejam as de maior dimensão,
dificilmente abarcarão mais de metade da SAU regional.
c. Formulação
A medida está formulada de forma a ir ao encontro dos seus principais
objectivos. O principal comentário que suscita prende-se com a separação,
em acções distintas, dos serviços agrícolas e florestais. De facto, tendo em
conta a relativamente pequena importância do sector florestal na Região e
observando a quase total semelhança entre a formulação das duas acções,
julgamos não haver vantagem prática em dissociá-las. Pelo contrário, tal
poderá criar dificuldades a entidades que pretendam prestar, com a mesma
estrutura, os dois tipos de serviços, embora exista a convicção, por parte da
SRAF de que tal situação não ocorrerá.
Pensamos que seria mais útil que se separasse, em acções distintas, a
criação de prestadores de serviços da utilização desses serviços. Aqui sim, os
beneficiários são outros, o tipo de apoio é distinto e a formulação da medida
diferente. Esta formatação teria ainda a vantagem de se tornar mais clara
perante os respectivos públicos-alvo.
Uma outra questão fundamental prende-se com o tipo de entidades que se
poderão estabelecer como prestadores de serviços. Enquanto que para o
sector florestal, o leque de entidades é bastante abrangente, no sector
agrícola está limitado a associações e cooperativas de agricultores (apesar do
alargamento, por sugestão da avaliação, a associações e cooperativas de 2º
grau). A exclusão de entidades privadas limita o potencial de desenvolvimento
de pequenas empresas especializadas, criadoras de emprego em meio rural,
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98
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
que poderiam promover uma saudável concorrência às, já muito “instaladas”
associações, melhorando certamente a qualidade global dos serviços
oferecidos aos agricultores.
Pensamos que poderia também ser interessante considerar-se a
possibilidade de majoração da utilização de serviços para explorações
localizadas em áreas ambientalmente mais sensíveis, de forma a promover
uma maior adequação às normas em vigor.
Por último, é importante referir que o apoio a 75% ao investimento inicial
poderá ser gerador de algum sobre-investimento face às necessidades reais
da prestação de serviços na Região.
d. Coerência
Esta medida é claramente coerente com o objectivo estratégico do Eixo 1
“Aumento da competitividade dos sectores agrícola e florestal”,
nomeadamente ao contribuir fortemente para os seus sub-objectivos
“aumento dos conhecimentos e melhoria do potencial humano do sector agroflorestal” e “promoção da inovação e da qualidade e reestruturação e
desenvolvimento das fileiras do sector agro-florestal”. Pode ser ainda um
factor relevante na prossecução do objectivo transversal “promover a
eficácia da intervenção dos agentes públicos, privados e associativos na
gestão sectorial e territorial”.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
Medida poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-6 Classificação das acções 1.4.1 – Serviços de gestão e aconselhamento agrícola e
1.4.2 - Serviços de aconselhamento florestal
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
4
3
2
2
3
2
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99
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
A medida é claramente relevante na contribuição que se pretende venha a
dar para os objectivos globais de Programa.
A não definição de indicadores de resultado prejudica fortemente a análise
em termos de utilidade, sustentabilidade, eficácia e eficiência, embora se
possa afirmar que as duas primeiras serão moderadas, tendo em conta o
número limitado de beneficiários que se pretende atingir. A sustentabilidade
deverá ser reduzida. A eficiência será, segundo o mesmo raciocínio, mais
reduzida, uma vez que os recursos empregues são, por beneficiário final,
bastante elevados.
Também a abrangência deverá ser limitada, uma vez que é de esperar uma
concentração dos serviços nas ilhas mais importantes, o que afectará de
forma negativa as restantes. Para esta situação também contribui a
impossibilidade de prestação de serviços por parte de entidades privadas.
MEDIDA 1.5.
MODERNIZAÇÃO DAS EXPLORAÇÕES AGRÍCOLAS
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alínea b),i) e artigo 26º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 17º e Anexo II, ponto 5.3.1.2.1
Código de medidas (CE):
121 – Modernização de explorações agrícolas
a. Histórico
No anterior período de programação, entre 2000 e Agosto de 2006, foram
aprovadas ao abrigo da acção 2.2.1 do PRODESA, “Apoio ao Investimento nas
Explorações Agrícolas”, 5.139 projectos de investimento, com os seguintes
montantes e repartição por tipo:
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100
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 5-7 Características dos projectos de investimento apoiados entre 2000 e Agosto de
2006 ao abrigo do PRODESA (acção 2.2.1)
Tipo de Projecto
N.º de
Projectos
Investimento
Elegível
Despesa
Pública
83,77%
13,99%
Projectos pequenos - Jovens agric
0,31%
1,49%
1,65%
Projectos pequenos - Outros agric
6,77%
13,89%
14,60%
Outros projectos - Jovens agric
3,70%
43,08%
45,69%
Outros projectos - Outros agric
5,45%
27,55%
27,32%
5.139
38.192.416
19.914.275
Micro-projectos
Total
10,73%
Fonte: PRODESA - FEOGA-O, Projectos Homologados e
Pagamentos Autorizados - Situação de 01/01/2000 até
31/08/2006; GP
Como se pode verificar, os micro-projectos (aqueles com investimento elegível
inferior a 2.500 €), têm um peso substancial no número total de projectos e
muito menor no investimento a eles associado.
Esta medida concentrou-se, uma vez mais, nas ilhas de São Miguel e
Terceira, como o mapa seguinte ilustra:
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101
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 5-8 Despesa pública (milhões de euros) dos projectos de apoio ao investimento em
explorações agrícolas homologados até 30-06-2005 no âmbito do PRODESA – FEOGA-O
(excepto micro-projectos)
Ilha Graciosa
Ilha das Flores
Ilha de S. Jorge
Ilha Terceira
Ilha do Faial
Ilha do Pico
Ilha de S. Miguel
Despesa Pública
(Milhões de Euros)
0
≤ 0,2
> 0,2 ≤ 0,5
> 0,5 ≤ 2
>2
Fonte: PRODESA - FEOGA-O - Informação
sobre projectos homologados, excepto, microprojectos, até 30-06-2005
Ilha de Sta. Maria
b. Inputs / Outputs
A revisão da medida, após a primeira fase do processo de avaliação ex-ante e
do período de consulta pública, fez elevar a sua dotação orçamental, em
termos de despesa pública, para 20 M€, um acréscimo de 54,5%. Desta
forma, a medida passou a ser a quinta mais importante do Programa, com
6,19% da despesa pública total, e a terceira do Eixo 1, com 13,23% da sua
dotação pública.
Tanto no que respeita à dotação financeira, como aos objectivos em termos
do número de beneficiários, o Programa veio ao encontro das recomendações
de avaliação. De facto, o número de beneficiários agora previsto (1.200 a
1.500, cerca do dobro da versão anterior da medida) reflecte a forte aposta
que é necessário fazer na modernização das explorações agrícolas.
A dotação de 20 M€ também ultrapassa os cerca de 17,8 M€ de despesa
pública aprovada no último quadro para os projectos superiores a 2.494 €,
102
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
apesar de resultar num montante médio por projecto cerca de 30% inferior.
Os 1.200 a 1.500 projectos que se espera vir a apoiar representam cerca
de 8% a 10% das explorações da Região (apesar de poder existir mais que
um projecto por exploração).
Assinala-se a alteração do indicador de resultado, relativo ao acréscimo de
VAB, tal como tinha sido repetidamente sugerido pela equipa de avaliação. No
entanto, parece-nos que o incremento deste indicador de 3% para 15% é
ainda insuficiente. Na realidade, consideramos que a utilização de recursos
públicos deverá ser dirigida ao apoio a investimentos que gerem acréscimos
significativos de valor acrescentado para as respectivas empresas, única
forma de se verificarem efeitos significativos na totalidade do sector. Tal
como anteriormente, julgamos útil fixar o objectivo em valores em torno de
25%, especialmente tendo em conta que a medida já não inclui os projectos
de muito pequena dimensão.
c. Formulação
A principal inovação desta medida face ao período anterior é o
estabelecimento de um montante mínimo de acesso (3.000 €), o que permite
uma grande simplificação do seu funcionamento, ultrapassando um dos
principais estrangulamentos identificados nas Avaliações Intercalares da
componente FEOGA-O do PRODESA.
A manutenção de diferentes tipologias de projecto, de acordo com o
montante de investimento, é também positiva, desde que os procedimentos e
exigências de candidatura e análise dos projectos sejam significativamente
diferenciados, nomeadamente que se consiga uma efectiva simplificação para
os denominados “micro-projectos” e um nível de exigência adequado para os
“outros projectos”. Espera-se que tal venha a ser bem detalhado na
regulamentação de aplicação da medida.
Assinala-se como muito positivo o acréscimo, sugerido no anterior relatório
de avaliação, do montante máximo de investimento para 500.000 €, ao invés
dos 250.000 € iniciais ou da posterior possibilidade de aceitação, de acordo
com parecer da SRAF de montantes superiores a este. De facto, só
possibilitando o apoio a investimentos de montantes elevados se conseguirá
motivar os agricultores a investir fortemente na melhoria das suas
explorações e respectivas condições de produção. Esta nova formulação da
Medida evita ainda a criação de um regime de excepção para estes projectos,
que poderia introduzir um grau de subjectividade pouco desejável.
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103
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
No que toca aos níveis de co-financiamento, o sector da produção pecuária é
algo penalizado, sendo discutível que investimentos de diversificação, por
exemplo com pequenos ruminantes extensivos (em Santa Maria por exemplo)
não mereçam tratamento semelhante aos da diversificação. O mesmo
deveria, em nosso entendimento, acontecer com investimentos na pecuária
biológica e na produção da raça Ramo Grande. Refira-se, no entanto, a
adequação da alteração destinada a atribuir a taxa máxima de apoio a
produtos inseridos em regimes de qualidade.
Parece-nos também sem justificação a discriminação negativa do apoio aos
investimentos, no sector pecuário, para os agricultores a tempo parcial. Por
um lado, porque nos Açores cerca de 70% dos produtores dedicam menos
de 50% do seu tempo à agricultura, por outro, porque a pluriactividade vem
assumindo importância crescente para a viabilidade das explorações
agrícolas, como o demonstram recentes declarações da Comissária Europeia
da Agricultura.
Regista-se a opção por retirar da formulação da Medida os critérios mínimos
de viabilidade técnico-económica para acesso dos projectos, remetendo-os
para a regulamentação operacional da mesma. Sugere-se, no entanto, que
sejam seguidas as recomendações efectuadas pela avaliação, no sentido de
que os critérios que vierem a ser definidos sejam mais exigentes que os
anteriormente formulados. Como anteriormente referido, não nos podemos
esquecer de que estamos a promover o investimento, com elevadas de taxas
de apoio, recorrendo a fundos públicos, pelo que deverão apenas ser apoiados
projectos com efectivas mais-valias para o sector e para a Região.
Por outro lado, consideramos muito interessante que seja exigido aos
projectos superiores a 250.000 € a apresentação de um estudo de
viabilidade económica demonstrando a respectiva rentabilidade e que seria
também interessante incluir uma análise do ponto de vista da tesouraria.
Sublinha-se ainda, uma vez mais, a necessidade de identificar as normas
comunitárias recentemente implementadas, no caso de projectos que visem
o seu cumprimento.
Por último, realça-se a alteração do texto da Medida, face à sua versão
anterior, retirando a possibilidade de apoio à relocalização de explorações ou
infraestruturas pecuárias, em coerência com a medida 2.3 “apoio a
investimentos não produtivos”, que financia este tipo de acção a uma taxa de
100%.
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104
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
d. Coerência
Esta medida contribui essencialmente para o objectivo estratégico do Eixo 1
“Aumento da competitividade dos sectores agrícola e florestal”, uma vez que
concorre significativamente para o seu sub-objectivo “promoção da inovação e
da qualidade e reestruturação e desenvolvimento das fileiras do sector agroflorestal”. Pode ainda ter alguma relevância para os objectivos dos restantes
Eixos, ao promover a fixação de populações agrícolas (logo, rurais) e a
utilização mais eficiente de recursos.
Refira-se a coerência com a medida 2.3 “apoio a investimentos não
produtivos” no que toca ao apoio destinado a melhorar a condição ambiental
das explorações pecuárias.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
Medida poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-9 Classificação da medida 1.5 – Modernização das explorações agrícolas
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
5
3
3
3
3
3
A medida é claramente relevante para a prossecução dos objectivos do
Programa, uma vez que existe uma grande interligação entre os seus
objectivos e as principais carências do sector agrícola açoriano.
Na análise da sua utilidade, sustentabilidade e eficácia, o valor de 15%
definido para acréscimo do VAB das explorações apoiadas, permite considerar
que a medida será importante para o sector. De igual forma, a medida será
com certeza relativamente eficiente se tal objectivo vier a ser alcançado.
No que se refere à abrangência, no período anterior cerca de 83% dos
projectos situava-se nas ilhas de São Miguel e Terceira, pelo que se deverá
tentar contrariar esta situação.
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105
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
MEDIDA 1.6.
MELHORIA DO VALOR ECONÓMICO DAS FLORESTAS
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alínea b), ii) e artigo 27º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 18º e Anexo II, ponto 5.3.1.2.2
Código de medidas (CE):
122 - Melhoria do valor económico das florestas
a. Histórico
No período 2000-2006 foram aprovados 331 projectos de investimento na
beneficiação do sector florestal, a totalidade dos quais relativos a
arborizações e reflorestações. Estes projectos totalizaram um investimento
elegível de 5 M€ e uma despesa pública de 4 M€, cerca de 12 m€ por
projecto.
b. Inputs / Outputs
A medida 1.6 terá uma dotação orçamental de 3,5 M€ de despesa pública,
representando 2,33% do eixo 1 e 1,09% do total do Programa. A este
volume de apoio corresponderá um investimento total de 4,15 M€ repartidos
por 400 projectos que beneficiarão 1.600 ha.
Relativamente ao período anterior verifica-se uma ligeira redução da despesa
pública (de cerca de 12,5%) a que corresponde um acréscimo do número de
projectos (20,8%).
Caso continue a ser possível a elegibilidade do apoio à rearborização após o
corte final (como até aqui aconteceu), os objectivos em termos de número de
beneficiários e de área estão bem formulados, sendo ambiciosos mas
alcançáveis, especialmente tendo em conta a possibilidade de investimento
por parte do sector público. A área em que se pretende intervir é de cerca
de 8,5% da área total de floresta de produção (18.700 ha).
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106
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
c. Formulação
A formulação da medida é similar à do período anterior apenas com ligeiras
alterações, embora existam algumas questões a merecer reflexão.
Por um lado, o apoio à instalação, ao abrigo da medida 1.12.5, de um viveiro
florestal de grandes dimensões, capaz de abastecer toda a Região, cria
fortes entraves à possibilidade de estabelecimento de privados, tal como
previsto nesta medida. Embora se compreenda a necessidade de produção e
fornecimento de materiais vegetativos de qualidade e em quantidade e a
dificuldade em esperar pelo surgimento de entidades privadas que o
assegurem, há que assumir que a medida 1.12.5 na prática impedirá esse
surgimento. Assim, a possibilidade de utilização desta medida para criação
deste tipo de estrutura dificilmente se concretizará.
Uma outra questão prende-se com a forte concentração dos investimentos
aprovados ao abrigo da sub-acção de beneficiação da superfície florestal do
PRODESA, na ilha de São Miguel (cerca de 90%), o que é justificado pelo facto
de que é nesta ilha que predomina a floresta de produção, bem como os
proprietários florestais com maior dinamismo. No entanto, e apesar de ter
sido referido pelo serviços florestais regionais que se justifica manter esta
concentração, tendo em conta que todas as restantes ilhas estão bem
equipadas, o facto de que a Medida está no período 2007-2013, aberta
também a entidades públicas, leva-nos a sugerir a possibilidade de
investimento também noutras ilhas, que não exclusivamente em São Miguel.
A Medida compreende dois tipos de apoio de grande importância para o
sector florestal regional e que surgem como continuação de apoios
anteriormente existentes, mas cujo enquadramento na regulamentação
comunitária não é claro. Por um lado, a atribuição de um apoio, de 750
€/ha/ano, para a consolidação do investimento inicial, que não estando explícita
nos regulamentos que regem o Programa, é fundamental para garantir a
viabilidade dos povoamentos instalados durante os primeiros anos. Por outro
lado, o apoio à rearborização de áreas exploradas é de grande importância na
viabilização das explorações florestais, justificando-se a obtenção de uma
excepção ao art.º 18º do Reg. (CE) n.º 1974/2006. No entanto, a equipa de
avaliação considera, como afirmado anteriormente, que a sua manutenção
deverá depender da atribuição de uma taxa de apoio inferior .às
estabelecidas para esta Medida, uma vez que o investimento na
rearborização após corte faz parte do ciclo produtivo normal de uma floresta
de produção, pelo que um apoio idêntico aos dos restantes tipos de
investimento não se justifica.
Como alterações, face à formulação anterior, destacam-se três aspectos:
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107
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
•
A elegibilidade das despesas com a elaboração de Planos de
Gestão Florestal, para áreas superiores a 10 ha;
•
A elegibilidade das despesas com a implementação de sistemas
de certificação e de gestão florestal;
•
A atribuição de estatuto prioritário aos investimentos
promovidos por organizações de produtores florestais e núcleos
florestais de associações de agricultores.
Relativamente às duas primeiras alterações, parecem-nos justificadas e
adequadas. Quanto à terceira, parece-nos também justificada, na medida em
que o estatuto prioritário não se traduz em qualquer benefício em termos
de apoio, mas tão-somente num maior grau de prioridade face a outros
beneficiários.
d. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
Medida poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-10 Classificação da medida 1.6 – Melhoria do valor económico das florestas
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
4
4
3
3
4
2
A medida será previsivelmente relevante, estando os seus objectivos
adequados às necessidades do sector florestal regional.
Caso se atinja o objectivo de crescimento de 10% do VAB das explorações
apoiadas, que nos parece bem estabelecido, a medida terá uma apreciável
utilidade. podendo pelas suas características ter também alguma
sustentabilidade. De igual forma, a eficácia da medida será apreciável se o
objectivo for de facto alcançado. Tendo em conta a importante despesa
pública a afectar à medida e o peso reduzido do sector florestal regional, a
eficiência da medida será moderada.
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108
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Se, como previsto, a medida se continuar a focar na ilha de São Miguel, a sua
abrangência será reduzida.
MEDIDA 1.7.
AUMENTO DO VALOR DOS PRODUTOS AGRÍCOLAS E FLORESTAIS
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º alínea b) iii); Artigo 28º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigos 19º, 55º e 56º
Código de medidas (CE):
123 – Aumento do valor dos produtos agrícolas e florestais
a. Histórico
Segundo os dados disponíveis a 31 de Agosto de 2006, era a seguinte a
situação das medidas do PRODESA equivalentes à actual medida 1.7:
Figura 5-11 Projectos homologados e pagamentos autorizados no âmbito do PRODESA
relativamente às medidas equivalentes à actual medida 1.7
Tipo de Projecto
Infra-estruturas de Abate
Sector agro-industrial
Sector florestal
N.º de
Projectos
Investimento
Elegível
Despesa Pública
5
34.572.235
34.572.235
33
119.875.612
75.152.279
1
136.771
68.386
39
154.584.619
109.792.901
Total
Fonte: PRODESA - FEOGA-O, Projectos Homologados e
Pagamentos Autorizados - Situação de 01/01/2000 até
31/08/2006; GP
As medidas apoiaram avultados investimentos, contribuindo decisivamente
para um forte reestruturação das unidades agro-industriais da Região,
nomeadamente no sector do leite e alimentos compostos para animais, e
para a construção/reabilitação de unidades de abate em quase todas a ilhas
do Arquipélago.
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109
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Como na maioria das medidas, verificou-se uma forte concentração do
investimento público nas ilhas de São Miguel e Terceira.
Figura 5-12 Despesa pública (milhões de euros) dos projectos de aumento do valor dos
produtos agrícolas e florestais homologados até 30-06-2005 no âmbito do PRODESA – FEOGAO
Ilha do Corvo
Ilha Graciosa
Ilha das Flores
Ilha de S. Jorge
Ilha Terceira
Ilha do Faial
Ilha do Pico
Ilha de S. Miguel
Despesa Pública
(Milhões de Euros)
0
≤ 1
> 1 ≤ 5
> 5 ≤ 10
> 10 ≤ 20
> 20
Ilha de Sta. Maria
Fonte: PRODESA - FEOGA-O - Informação
sobre projectos homologados até 30-06-2005
É ainda interessante comparar a dispersão geográfica da despesa pública das
duas medidas em questão (infra-estruturas de abate e transformação e
comercialização de produtos agrícolas e florestais) com a importância
relativa de cada ilha em termos produtivos. Para este exercício considerouse a totalidade dos abates em 2005 e a produção de leite na campanha
2005/06. Não se consideraram outros sectores da produção agrícola e
florestal uma vez que os investimentos no sector dos lacticínios
representaram mais de 90% da despesa pública na acção de transformação
e comercialização.
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110
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 5-13 Comparação da distribuição geográfica, por ilha, da despesa pública e da produção
relativamente às medidas relacionadas com infra-estruturas de abate e transformação e
comercialização de produtos agrícolas e florestais
Lactícinios
Ilha
São Miguel
Santa Maria
Terceira
Abates
% Produção
de Leite
62,0%
% Despesa
Pública
44,0%
60,4%
% Despesa
Pública
46,0%
0,0%
0,0%
1,2%
7,2%
31,2%
% Abates
26,0%
25,6%
23,9%
Faial
3,0%
13,6%
4,4%
0,0%
Pico
2,0%
3,0%
5,4%
10,1%
São Jorge
6,0%
6,7%
2,5%
0,0%
Graciosa
1,0%
7,1%
0,9%
0,0%
Flores
0,0%
0,0%
1,0%
5,5%
Corvo
0,0%
0,0%
0,2%
0,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
TOTAL
É interessante verificar que na ilha de São Miguel, a mais importante em
ambos os sectores, o investimento ficou aquém da sua importância relativa,
tendo o contrário acontecido, em regra, nas ilhas de menor dimensão.
b. Inputs / Outputs
A dotação financeira da Medida foi substancialmente alterada face ao
documento anterior, reflectindo algumas considerações formuladas quanto ao
seu peso excessivo, essencialmente tendo em conta o elevado grau de
abrangência da Medida equivalente no anterior período de programação, da
qual a quase totalidade das unidades agro-industriais da Região e dos
matadouros regionais beneficiou. Esta redução orçamental teve ainda como
objectivo incrementar as dotações de outras medidas que, no actual quadro
sectorial, são consideravelmente mais prioritárias (1.2 e 1.5).
Assim, a despesa pública afecta à Medida é agora de 45,3 M€, uma redução
de 10 M€, face à versão anterior. Ainda assim, a Medida é uma das mais
importantes do Programa, representando 14% da sua despesa pública e
30% da despesa pública do Eixo 1. Com este montante pretende-se apoiar
35 projectos (redução de 5), a que corresponderá um volume total de
investimento de 74,3 M€ (comparticipação pública média de 61%).
Este montante de investimento inclui 10 M€ para as estruturas públicas de
abate que, se financiadas a 75% como previsto, representam uma despesa
pública do Programa de 7,5 M€, cerca de 16,6% da dotação da Medida.
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111
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
O investimento médio e a despesa pública média por projecto serão de cerca
de 2,1 M€ e de 1,3 M€, respectivamente, significativamente inferiores aos
verificados no período anterior (4 M€ e 2,8 M€, se incluirmos estruturas de
abate, 3,5 M€ e 2,2 M€, se considerarmos apenas investimentos privados).
Face aos avultados investimentos e à grande abrangência que, como se
referiu, a anterior medida alcançou, os valores agora considerados afiguramse adequados ao tipo de investimentos expectável.
No que toca aos indicadores de resultado, entende-se que a opção por um
acréscimo de VAB sectorial será menos adequada do que a opção por um
acréscimo de VAB das empresas apoiadas, uma vez que o primeiro poderá
reflectir outro tipo de evoluções dos sectores que não directamente
relacionadas com os projectos apoiados.
O mesmo raciocínio se aplica ao aos indicadores específicos. Apesar de bem
formulados e úteis, a sua quantificação deveria centralizar-se nos projectos
apoiados, de forma a excluir outros factores de evolução sectorial.
c. Formulação
A Medida está genericamente bem formulada e coerente com a prossecução
dos seus objectivos.
No entanto, uma das principais questões relativas à sua implementação
prende-se, como abordado em documento anterior, com a definição de 5
tipologias de projecto e a sua conjugação com as majorações a atribuir. Como
referido, entende-se que não há necessidade de tão grande distinção entre
os projectos, tendo em conta por um lado o pequeno número de projectos
previsto (35, isto é, uma média de 5 por ano) e, por outro lado, os
procedimentos de candidatura e análise desses projectos. No entanto,
embora se entenda que a redução do número de tipologias tornasse a
Medida mais simples tanto para a gestão do Programa como para os seus
beneficiários, aceita-se .a formulação prevista.
Contudo, da conjugação das tipologias previstas com as
estabelecidas, resultam ainda algumas dúvidas por esclarecer:
majorações
1. A majoração c) “projecto de impacto relevante” parece destinar-se
apenas a projectos de Tipo 3, uma vez que o tecto de 60% de apoio
atribuído aos projectos de Tipo 1 e 2 não lhes permite o acesso a esta
majoração. Assim sendo, faz sentido que exista uma majoração cujas
regras são em simultâneo condições de enquadramento no Tipo 3 ?
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112
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
2. Como será classificado um projecto relativo a um produto DOP ou
florestal, inferior a 250.000 € ? Se for tipo 4 ou 5 respectivamente,
como parece natural, terá condições de acesso e candidatura
simplificadas (sendo que não há qualquer referência a estas no texto
da medida) ? Se não, não haverá uma discriminação face a outros
projectos de igual montante ?
3. A majoração relativa aos sectores prioritários não é, na prática, um
factor efectivamente diferenciador, uma vez que engloba grande parte
dos sectores da produção agro-pecuária regional.
Tal como referido em anteriores documentos de avaliação, a equipa de
avaliação teria considerado mais útil e simplificador a opção por uma menor
diferenciação quanto ao número de tipologias, associada a uma atribuição
mais clara das majorações. Teria ainda considerado interessante a
possibilidade de utilização de outros critérios de majoração, em substituição
destes, o que não implicaria necessariamente perda de objectividade. De
facto, a utilização de critérios como a ilha onde ocorre o investimento ou a
possibilidade de diferenciar, em cada projecto, as taxas de apoio em função do
tipo de investimento (privilegiando os investimentos ambientais e imateriais
quando além das obrigações legais, por exemplo), são objectivos e facilmente
compreendidos e aplicáveis. Este último permite dar real expressão aos
objectivos de promoção da qualidade, inovação e diferenciação e de melhorar
a gestão, qualidade e cumprimento de normas.
No que respeita à elegibilidade de investimentos que visem “a melhoria da
eficiência dos circuitos de comercialização e da competitividade das
empresas”, localizados “no território do Continente Português”, a equipa de
avaliação concorda com o objectivo que se pretende atingir com este apoio a
acções fora da Região. Apesar da Regra n.º 12 do Anexo ao Reg. (CE) n.º
448/2004) apontar para a não elegibilidade deste tipo de investimento (n.º 1),
os seus n.º 2 e 3 permitem certas excepções. Aliás, é pertinente referir que,
neste mesmo contexto, foi já aceite pela Comissão Europeia, no período de
programação anterior, o apoio a um projecto regional localizado no
Continente Português. Trata-se do projecto da LACTAÇORES, entidade de
comercialização de produtos lácteos produzidos por três empresas açorianas
do sector, que construiu uma unidade de comercialização localizada em Vila
Franca de Xira, tornando-se a terceira maior empresa de comercialização de
produtos lácteos em Portugal.
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113
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
d. Coerência
Esta medida concorre fortemente para o objectivo do Eixo 1 “Aumento da
competitividade dos sectores agrícola e florestal”, especialmente pela muito
relevante contribuição para os sub-objectivos “promoção da inovação e da
qualidade e reestruturação e desenvolvimento das fileiras do sector agroflorestal” e “melhoria das infra-estruturas de apoio à actividade agrícola e
florestal.
Refira-se ainda a grande complementaridade que esta medida poderá vir a
alcançar com as medidas de investimento agro-florestal do Eixo 1 (1.5 e 1.6),
com as medidas 1.8 e 1.9 e, numa óptica de promoção e acesso aos
mercados, com o novo Programa “Adaptação da Política Comum à Realidade
Açoriana”.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
Medida poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-14 Classificação da medida 1.7 – Aumento do valor dos produtos agrícolas e
florestais
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
5
4
4
4
4
3
A relevância da medida é indiscutível, como aliás o prova o anterior período de
programação. Os seus objectivos traduzem claramente as necessidades do
sector e a sua dotação financeira permite-lhe previsivelmente alcançá-los.
Tendo em conta os resultados esperados (apesar de se ressalvar o seu modo
de quantificação), a medida terá também uma grande utilidade, na
continuação do anterior período. Da mesma forma, esta medida produz
efeitos duradouros, pelo que a sua sustentabilidade é também significativa.
Caso os efeitos esperados venham a ser alcançados a medida não só será
eficaz, como também eficiente, especialmente se a afectação financeira (em
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114
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
termos médios, bastante inferior ao do anterior período) for dirigida para
investimentos de caracter imaterial, que permitem complementar os
anteriormente realizados.
No que toca à sua abrangência, verificou-se no último período de
programação uma forte concentração de investimentos nas ilhas de São
Miguel e Terceira, o que obviamente decorre concentração da localização da
produção de leite e de carne nestas ilhas. Assim, considera-se que apesar da
abrangência territorial ser limitada, a cobertura das necessidades da
produção é significativa, pelo que, a manter-se esta situação, a abrangência
da Medida deverá ser moderada.
MEDIDA 1.8.
COOPERAÇÃO PARA A PROMOÇÃO DA INOVAÇÃO
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º alínea b) iv) e Artigo 29º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 20º
Código de medidas (CE):
124 – Cooperação para a elaboração de novos produtos,
processos e tecnologias na agricultura e no sector alimentar
a. Histórico
No período de programação 2000-2006 não estava previsto qualquer apoio
semelhante à medida agora implementada.
b. Inputs / Outputs
A medida tem uma dotação de 4,7 M€, em termos de despesa pública, a que
corresponderá um investimento total de 5,5 M€ (comparticipação média
prevista de 85,6%). Tem um peso relativo de 3,11% no Eixo 1 e de 1,46% na
totalidade do Programa.
Prevê-se o financiamento de 30 projectos, o que se traduz num
financiamento público médio de 157 m€ por projecto. Estes 30 projectos
deverão beneficiar um total de 85 empresas.
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115
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
O principal comentário a estes elementos prende-se com o número de
projectos, que parece demasiado ambicioso, tendo em conta o universo
daqueles que serão os potenciais prováveis dinamizadores – empresas agroindustriais de alguma dimensão, associações de produtores, centros
científicos académicos e entidades públicas.
A despesa pública prevista média será adequada, embora a perspectiva de
financiamento de laboratórios, nomeadamente públicos, possa distorcer esta
situação, especialmente se vierem a ser financiados cerca de 10, como
parece indicar o indicador específico de realização.
O indicador de resultado deixa algumas dúvidas, nomeadamente se se refere
a um acréscimo anual ou ao somatório dos acréscimos de cada um dos sete
anos do período de programação.
Caso se refira à
exportada, de 5 M€
empresa – parece
sectores e tipos de
primeira hipótese, o acréscimo de valor da produção
para as 85 empresas beneficiadas – cerca de 59 m€ por
ambicioso mas realizável, embora muito dependente dos
empresas que venham a usufruir mais da medida.
c. Formulação
A medida é globalmente bem formulada e coerente com os seus objectivos.
Destaca-se a alteração efectuada, após comentário produzido no âmbito da
avaliação ex-ante, que permite que empresas e associações agro-industriais
sejam dinamizadores de projectos e não apenas as ligadas à produção
primária ou ao conjunto da fileira. De facto, julga-se que, em muitas
situações, são estas entidades que têm maior capacidade (financeira, humana,
aglutinadora) para promover este tipo de parcerias. São ainda considerados
como dinamizadores de projecto entidades e instituições públicas. Entende-se
que estas entidades devam participar das parcerias, especialmente centros
académicos e departamentos públicos de investigação, embora a faculdade de
iniciativa deva ser da exclusividade de empresas privadas e suas associações
sectoriais e de fileira.
Em resultado dos comentários efectuados pela equipa de avaliação, foi
reformulada a elegibilidade do apoio a laboratórios, nomeadamente retirando
a possibilidade de financiamento da sua construção, mantendo apenas o
respectivo equipamento. Ainda assim, julgamos pertinente manter o
comentário anterior, uma vez que a legislação comunitária não faz qualquer
referência a este tipo de investimento, embora o Art.º 20º do Reg. (CE)
1974/2006 indique a elegibilidade de “investimentos corpóreos e/ou
incorpóreos relacionados com a cooperação, antes da utilização dos produtos,
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116
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
processos e tecnologias recentemente desenvolvidos para fins comerciais”.
Da leitura desta passagem entende-se que serão elegíveis investimentos
corpóreos de suporte à cooperação, mas desde que com uma contribuição
limitada na acção e no tempo. Um laboratório científico, especialmente de
carácter público, dificilmente se limitará a uma determinada acção num
determinado período, até porque o investimento, à partida avultado, assim o
desaconselha.
A este propósito refira-se que o PROCONVERGÊNCIA afirma claramente, ao
traçar a sua complementaridade com o FEADER, que prevê co-financiar a
construção “de infra-estruturas laboratoriais de apoio à fileira do leite e da
enologia”, bem como um laboratório de veterinária de âmbito regional.
Por outro lado, teme-se que a inclusão deste tipo de investimentos, associada
à possibilidade do sector público ser promotor de parcerias, venha a esgotar
os recursos da medida.
Destaca-se ainda o facto de não estarem mencionados quaisquer tipo de
critérios para modulação da taxa de incentivo entre 75% e 100%, sendo
esta remetida para negociação. Seria mais claro para os potenciais
promotores destes projectos a referência a critérios objectivos, que
eliminem qualquer tipo de subjectividade na análise dos projectos.
Assinala-se, por último, a retirada da elegibilidade de investimentos em
acções de promoção e marketing, para reforço da imagem dos produtos
regionais. Tal como referido anteriormente pela avaliação, o enquadramento
deste tipo de acções, à luz da regulamentação de base da medida, seria
duvidoso e seria ainda necessário assegurar a não sobreposição com alguns
tipos de acções enquadrados na medida 4.4.2 do Programa “Adaptação da
Política Agrícola Comum à Realidade Açoriana” (POSEIMA).
d. Coerência
A medida é essencialmente coerente com o objectivo estratégico do Eixo 1
“Aumento da competitividade dos sectores agrícola e florestal”, contribuindo
para todos os seus sub-objectivos, embora com maior realce para o subobjectivo “promoção da inovação e da qualidade e reestruturação e
desenvolvimento das fileiras do sector agro-florestal”.
É ainda coerente com a medida 4.4.2 (“ajudas à melhoria da capacidade de
acesso aos mercados”) do Programa “Adaptação da Política Comum à
Realidade Açoriana”, no que se refere ao objectivo comum de promover a
diferenciação dos produtos regionais de forma a potenciar o seu
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117
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
reconhecimento por parte dos consumidores e melhorar o seu acesso aos
mercados. Refere-se, no entanto, que poderá existir alguma sobreposição
entre as medidas no que toca, por exemplo, à acção 4.4.2.2 “Fileira do leite e
produtos lácteos de qualidade - Apoio ao reforço de imagem e apresentação”,
na qual se prevê o apoio à concepção e desenvolvimento de formas de
apresentação e embalagem dos produtos lácteos de qualidade, acções que
claramente poderão ser desenvolvidas através da medida 1.8.
Para além da possível sobreposição com o PROCONVERGÊNCIA no que
respeita à construção de laboratórios de fileira, este Programa tem ainda
como objectivo específico “Fomentar iniciativas de I&D de contexto
empresarial”. Os tipos de investimentos a apoiar ao abrigo deste objectivo
poderá sobrepor-se aos da presente medida, situação que deverá ser
acautelada.
Por último, é de referir que deveria constar do texto da medida uma
referência à sua interligação com o Plano Integrado para a Ciência e
Tecnologia.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
Medida poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-15 Classificação da medida 1.8 – Cooperação para a promoção da inovação
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
3
3
3
4
3
2
A medida tem alguma relevância na medida em que vai ao encontro a
algumas das principais carências do sector agrícola e agro-industrial regional
.No entanto, a reduzida dotação financeira e a previsível dificuldade de
implementação, poderão comprometer a sua actuação.
Sendo os seus efeitos esperados não muito significativos a sua utilidade,
eficácia e sustentabilidade serão moderadas. Tendo em conta a afectação de
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118
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
poucos recursos públicos,
consideravelmente eficiente.
estima-se
que
a
medida
poderá
ser
A sua abrangência está dependente da capacidade dinamizadora das diversas
entidades envolvidas, pelo que se teme alguma concentração nas maiores
ilhas do Arquipélago.
MEDIDA 1.9.
CRIAÇÃO E
FINANCEIROS
DESENVOLVIMENTO
DE
NOVOS
INSTRUMENTOS
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento
1698/2005:
(CE)
N.º
Artigo 71º - 5
Regulamento
1974/2006:
(CE)
n.º
Artigos 50º, 51º, 52
Código de medidas (CE):
121 – Modernização de explorações agrícolas
122 - Melhoria do valor económico das florestas
123 – Aumento do valor dos produtos agrícolas e florestais
a. Histórico
No âmbito do PRODESA existia uma medida de engenharia financeira (2.2.7)
que não teve aplicação.
b. Inputs / Outputs
Esta medida disporá de uma dotação de despesa pública de 588 m€, para um
custo total de 1,96 M€ (comparticipação pública de 30%), representando
apenas 0,39% do Eixo 1 e 0,18% de todo o Programa em termos de despesa
pública.
Pretende-se com este investimento apoiar a constituição de fundos de
capital de risco e de garantia e de sociedades de garantia e gestoras de
fundos que promovam um investimento global de 5 M€, num total de 55
empresas regionais.
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119
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Apesar de existirem sérias reservas quanto à concretização da medida,
parece-nos que a relação entre custo público e investimento privado é muito
significativa, possibilitando um forte efeito de alavancagem.
c. Formulação
A formulação da medida é
capital de risco e garantia
versão inicial em que se
(florestais, para apoio a
sinistralidade.
coerente e bastante focalizada nas vertentes
mútua, ao contrário do que acontecia na sua
privilegiavam também os fundos imobiliários
jovens agricultores) e a compensação da
Quanto a esta última, enquadrada-se melhor na medida 1.11, específica para
tal, como já referido em anterior documento de avaliação. No que respeita à
retirada dos fundos imobiliários, aceita-se quer pela necessidade de
concentração nas duas áreas acima referidas, quer pelo facto de que a
Região não oferece condições apelativas para a constituição deste tipo de
instrumento.
Em termos genéricos, a principal dúvida relaciona-se com a capacidade de
encontrar beneficiários para esta medida, considerando a dimensão do sector
agrícola e agro-industrial açoriano e dos seus principais agentes. De facto,
por um lado será muito difícil encontrar interessados em constituir Fundos,
Sociedades Gestoras e Sociedades de Garantia Mútua, pelo que consideramos
que estas acções só poderão ter execução se associadas a entidades
exteriores à região, nomeadamente ao nível do Continente. Por outro lado, a
possibilidade de participação e reforço de Fundos existentes poderá tornar a
Medida mais atractiva, embora a reduzida dimensão do mercado açoriano o
torne difícil. Pensamos, assim, que se corre o real risco de ter, uma vez mais,
uma medida sem execução.
d. Coerência
A medida concorre essencialmente para o objectivo estratégico do Eixo 1
“Aumento da competitividade dos sectores agrícola e florestal”,
nomeadamente através da “promoção da inovação e da qualidade e
reestruturação e desenvolvimento das fileiras do sector agro-florestal”.
Poderá ter algum interesse no fomento do investimento nos sectores
agrícola e agro-industrial, pelo que poderá apresentar sinergias com as
medidas 1.5 e 1.7.
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120
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
Medida poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-16 Classificação da medida 1.9 – Criação e desenvolvimento de novos instrumentos
financeiros
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
2
2
2
4
2
1
A relevância de medida é reduzida na medida em que os seus objectivos,
sendo válidos, não coincidem com as principais dificuldades do sector agrícola
e agro-industrial regional.
Tendo em conta os reduzidos efeitos a nível regional e, principalmente, as
fundadas dúvidas quanto à sua prossecução, julga-se que a utilidade,
sustentabilidade e eficácia da medida serão reduzidas. A sua eficiência
poderá, no entanto, ser apreciável, tendo em conta o forte poder de
alavancagem que promove.
A sua abrangência será certamente muito reduzida, na medida em que
dificilmente abarcará muitas empresas, sectores ou ilhas.
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121
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
MEDIDA 1.10.
CUMPRIMENTO DE NORMAS
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento
1698/2005:
(CE)
N.º
Artigo 20º alínea c) i) e Artigo 31º
Regulamento
1974/2006:
(CE)
n.º
Artigo 21º e Anexo II, ponto 5.3.1.3.1
Código de medidas (CE):
131 – Apoio aos agricultores para se adaptarem a normas
exigentes baseadas na legislação comunitária
a. Histórico
Esta medida é uma novidade do Reg. (CE) n.º 1698/2005, pelo que não existia
nenhuma com características semelhantes nos períodos anteriores.
b. Inputs / Outputs
Está afecta à medida uma despesa pública de 588.235 €, que correspondem
a apenas 0,39% do Eixo 1 e 0,18% do PRORURAL.
O número de explorações a apoiar (50 por tipo de norma a cumprir) não é
para já quantificável, pelo que a análise do impacto da medida nas explorações
ou no sector não é possível.
c. Formulação
A introdução recente desta medida no Programa corresponde apenas à
abertura de uma possibilidade de enquadramento de algum tipo de acções
que possam vir a ser consideradas úteis no futuro.
De facto, e ao contrário do que é expressamente solicitado no ponto 5.3.1.3.1
do Anexo II do Reg. (CE) n.º 1974/2006, não é feita referência a qualquer
norma e não são descritas as respectivas exigências, impactos nas
explorações e montantes de apoio.
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122
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
A própria descrição da medida mais não é que a transcrição do texto
regulamentar, com uma descrição extremamente vaga do que se pretende
vir a apoiar.
A sua dotação orçamental não pode, neste contexto, ser mais que aleatória
face ao total desconhecimento dos custos que a sua eventual utilização possa
vir a implicar.
d. Coerência
Esta medida poderá eventualmente contribuir para o objectivo estratégico do
Eixo 1 “aumento da competitividade dos sectores agrícola e florestal”, através
da “promoção da inovação e da qualidade e reestruturação e desenvolvimento
das fileiras do sector agro-florestal”.
e. Efeitos
Uma vez que não existe qualquer indicação quanto à possível implementação
da medida e quanto às áreas de actividade que posa vir a abranger, nem
quanto à sua importância para o sector agrícola regional, optou-se pela sua
não classificação.
MEDIDA 1.11.
CATÁSTROFES NATURAIS
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Código de medidas (CE):
•
Artigo 20º (b) (vi)
Anexo II, ponto 5.3.1.2.6
126 – Catástrofes naturais
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123
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
a. Histórico
No âmbito do PRODESA, a acção 2.1.6 “Catástrofes Naturais” apoiou a
reconstrução de edifícios e, essencialmente, a reposição do potencial
produtivo danificado por catástrofes e calamidades naturais, com os
seguintes níveis de aprovações:
Figura 5-17 Projectos aprovados e despesa pública associada à acção 2.1.6 – “Catástrofes
naturais” no âmbito do PRODESA – FEOGA-O
Tipo de Projecto
N.º de
Projectos
Despesa
Pública
Apoios para a recontrução de edifícios e
reparação de infra-estruturas públicas
34
186.237
Apoios para a reposição do potencial de
produção afectado
905
1.818.711
939 2.004.948
Total
Fonte:
PRODESA
FEOGA-O,
Projectos
Homologados e Pagamentos Autorizados Situação de 01/01/2000 até 31/08/2006; GP
b. Inputs / Outputs
A medida prevê uma despesa pública de apenas 588 m€, metade da dotação
prevista inicialmente, pelo que corresponde, em termos de despesa pública, a
0,39% do Eixo 1 e 0,18% de todo o Programa. Esta dotação é de cerca de
29% da despesa pública aprovada no período de programação anterior.
Embora seja extremamente arriscado fazer qualquer previsão sobre o
desempenho desta medida, entende-se que a dotação prevista é muito
reduzida face aos inúmeros riscos naturais que a Região enfrenta, que
potenciam o recurso aos apoios que disponibiliza.
Mais reduzida se tornará se, como se pretende e não foi conseguido no
período anterior, houver um recurso significativo ao incentivo para
subscrição de seguros.
Não foram estabelecidos quaisquer indicadores de realização ou de resultado,
o que se compreende face ao carácter aleatório da utilização da medida. No
entanto, poderiam ter sido estabelecidos estes indicadores especificamente
para a componente de subscrição de seguros – n.º de aderentes, volume de
subscrição, entre outros.
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124
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
c. Formulação
A formulação da medida é praticamente igual à do período anterior no que se
refere aos tipos de investimento elegíveis, às condições de acesso e às taxas
de apoio.
Consideramos que é fundamental estimular a participação em sistemas de
seguros contra as calamidades naturais, contribuindo para a mudança de
mentalidade dos produtores que agem sistematicamente de forma
retroactiva solicitando compensações, de forma a conseguir uma efectiva
adesão dos agricultores. Este deverá ser o principal enfoque desta medida,
procurando criar um verdadeiro sistema de seguros agrícolas na Região.
Complementarmente, o apoio para a compensação dos danos sofridos em
edifícios e equipamentos e da destruição dos meios de produção deveria ser
suprimido, mantendo-se apenas para a reparação de danos em infraestruturas públicas. Na realidade, o estímulo à adesão a um sistema de
seguros não é compatível com a manutenção deste tipo de apoios, uma vez
que ou está aberto a todos os agricultores, penalizando os que têm seguro,
ou apenas aos que têm seguro, não constituindo estímulo à sua constituição.
Sugere-se que, nas condições de acesso, se cinja a obrigatoriedade de
enquadramento num regime de incentivos à subscrição de seguros aos
beneficiários de auxílios para a compensação dos danos sofridos em edifícios e
equipamentos, auxílios para compensação da destruição dos meios de
produção e auxílios para a reparação de danos em infra-estruturas públicas.
Não faz sentido a mesma exigência para quem quer beneficiar do incentivo à
subscrição de seguros contra as calamidades naturais.
d. Coerência
A medida é coerente com o objectivo estratégico do Eixo 1 “Aumento da
competitividade dos sectores agrícola e florestal”, em particular quanto à
“promoção da inovação e da qualidade e reestruturação e desenvolvimento
das fileiras do sector agro-florestal”. Contribui também, de certa forma, para
o sub-objectivo “promoção da utilização continuada e sustentável das terras
agrícolas” do Eixo 2.
Pode ainda ter algum grau de sinergia com a medida 1.9, uma vez que as
duas medidas possibilitam a criação de mecanismos de compensação
distintos e complementares.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
e. Impactos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
Medida poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-18 Classificação da medida 1.1 – Catástrofes naturais
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
3
-
A medida é moderadamente relevante, tendo em conta que se dirige a uma
realidade muito específica da Região, como é a da forte ameaça de
catástrofes naturais, apesar de dispor de uma dotação orçamental reduzida.
Uma vez que não estão quantificados indicadores de resultado, não é possível
analisar a utilidade, sustentabilidade, eficácia e eficiência da medida. A sua
abrangência é muito aleatória, dependendo da localização das catástrofes que
venham, eventualmente, a ocorrer.
MEDIDA 1.12.
MELHORIA E DESENVOLVIMENTO DE INFRA-ESTRUTURAS
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alínea b), v) e artigo 30º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Anexo II, ponto 5.3.1.2.5
Código de medidas (CE):
125 - Melhoria e desenvolvimento de infra-estruturas
relacionadas com a evolução e a adaptação da agricultura e da
silvicultura
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126
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Comentário Global
A medida 1.12, relativa ao investimento em infraestruturas de apoio ao
sector agrícola e florestal é a quarta mais importante do PRORURAL,
abarcando 13,8% da sua dotação orçamental pública, e a segunda do Eixo 1
(29,6%).
A sua importância para o sector agrícola açoriano é inquestionável, como
aliás o demonstra o período de programação anterior.
No entanto, o período de programação anterior demonstra também algumas
das suas fragilidades que importa debater.
Por um lado, uma forte concentração nas ilhas de São Miguel e Terceira,
muito para além do seu peso na agricultura regional. De facto, mesmo tendo
em conta que estas ilhas são as mais importantes e dinâmicas no conjunto
do sector, o que por si só justifica uma maior despesa pública em
infraestruturas, a concentração quase exclusiva nestas ilhas agrava, em vez
de atenuar, as disparidades entre ilhas.
Por outro lado, esta situação deriva de uma outra semelhante ao nível de
cada uma destas ilhas. Na realidade, mesmo em São Miguel e Terceira, a
aposta no desenvolvimento e infraestruturação de zonas bem delimitadas, os
perímetros de ordenamento agrário (POA), provocou fortes disparidades
entre os agricultores por elas abrangidos e os que delas estão fora.
Embora se compreenda, do ponto de vista da racionalidade económica, a
concentração de infraestruturas nestas zonas, de forma a potenciar o seu
aproveitamento agrícola e a evitar a dispersão de recursos, não se pode
descurar totalmente o restante território e os agricultores e explorações
que o compõem, sob pena de criar artificialmente situações de concorrência
desleal, disparidade de rendimentos e dinamismo dos meios rurais.
Para obviar a estas situações sugere-se que, a par do progressivo
desenvolvimento dos perímetros de ordenamento, se desenvolvam acções de
forma a beneficiar outros agricultores com melhores acessibilidades e
acessos a água e energia e, simultaneamente, sejam seleccionados
perímetros ao longo das diferentes ilhas, contribuindo para a melhoria do
ordenamento agrário regional e para a criação de melhores condições de
atractibilidade nas ilhas mais desfavorecidas.
Sugere-se ainda a clarificação dos critérios que determinam a definição dos
perímetros de ordenamento e que motivam esta forte diferenciação de
apoios.
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127
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Refira-se ainda que a implementação desta medida se tem cingido à
construção/reparação de caminhos e ao abastecimento de água, deixando de
lado o fornecimento de energia eléctrica às explorações e as acções de
ordenamento agrícola. Importa direccionar o esforço e empenho dos serviços
públicos também para este tipo de investimentos, de importância crucial
para o sector agrícola regional.
Em termos genéricos, consideramos que esta medida poderia ser utilizada de
forma a contribuir para reduzir as divergências entre ilhas, concentrando-se
nas ilhas mais desfavorecidas e contribuindo assim para a fixação de
população agrícola.
Apesar da recente revisão dos indicadores de resultado, nomeadamente do
acréscimo de VAB, nesta medida como nas medidas de apoio ao investimento,
verifica-se ainda, em nossa opinião, algum desfasamento entre os objectivos
traçados, como se pode constatar pelo quadro seguinte:
Figura 5-19 Acréscimo previsto de VAB de algumas medidas do PRORURAL
Medida / Acção
1.2 Instalação de Jovens Agricultores
Acréscimo
de VAB
25%
1.5 Modernização das Explorações Agrícolas
15%
1.6 Melhoria dos Valor Económico das Florestas
10%
1.12.1 Caminhos agrícolas e rurais
35%
1.12.2 Abastecimento de água às explorações agrícolas
35%
1.12.3 Fornecimento de energia eléctrica às explorações agrícolas
35%
1.12.4 Ordenamento agrário e estruturação fundiária
20%
1.12.5 Infra-estruturas de apoio à actividade florestal
10%
De facto, continua a não se compreender como é que o fornecimento de água
ou electricidade a uma exploração agrícola pode gerar um benefício superior
ao dobro do provocado por um investimento, de pelo menos 3.000 €, de
modernização dessa mesma exploração. Entendemos que estes indicadores
necessitam de ser revistos, essencialmente na medida 1.5 e nas acções
1.12.1 a 1.12.4.
NOTA:
Foi-nos referida, por escrito, a alteração de 4 para 8 acções de ordenamento
agrário e estruturação fundiária (4 em perímetros existentes e 4 em novos
perímetros), embora na formulação da acção se mantenham apenas 4.
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128
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Acção 1.12.1.
Caminhos Agrícolas e Rurais
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alínea b), v) e artigo 30º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Anexo II, ponto 5.3.1.2.5
Código de medidas (CE):
125 - Melhoria e desenvolvimento de infra-estruturas
relacionadas com a evolução e a adaptação da agricultura e
da silvicultura
a. Histórico
A sub-acção 2.1.1.2 do PRODESA “Caminhos agrícolas e rurais” foi uma das
mais relevantes da componente FEOGA-O deste Programa, com uma despesa
pública aprovada de 22,5 M€, correspondentes a 9% deste Fundo. A este
montante corresponderam 19 projectos, todos eles de caminhos agrícolas.
O seu impacto foi muito relevante no sector agrícola regional e
fundamentalmente nas áreas e explorações apoiadas. Em termos de
realizações, os 15 projectos aprovados até final de 2005 abarcaram 1.467
explorações (9,6% do total regional) e 6.935 ha (5,6% da SAU regional),
através da construção de 83,06 km de caminhos agrícolas exclusivamente
nas ilhas de São Miguel (49,84 km) e Terceira (33,22 km). Estes 83,06 km
correspondem a cerca de 48% da extensão total dos caminhos agrícolas e a
9% da extensão total de caminhos (agrícolas e rurais) existentes na Região.
Figura 5-20 Despesa pública (milhões de euros) dos projectos da sub-acção 2.1.1.2 “Caminhos
agrícolas e rurais” homologados até 30-06-2005 no âmbito do PRODESA – FEOGA-O
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129
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Ilha Terceira
Despesa Pública
(Milhões de Euros)
Ilha de S. Miguel
0
≤1
<1≤5
>5
Fonte: PRODESA - FEOGA-O - Informação
sobre projectos homologados até 30-06-2005
b. Inputs / Outputs
Esta acção tem uma dotação financeira de 21 M€, correspondentes a 13,9%
do Eixo 1 e 6,5% de todo o Programa, o que faz dela uma das mais
importantes para o próximo período de programação, como aliás acontecia no
anterior.
Espera-se apoiar um total de 40 projectos, ou seja cerca do dobro dos
verificados no período anterior, que englobem a construção de 80 km de
novos caminhos e a reabilitação/conservação de 100 km, beneficiando um
total de 800 explorações.
Como se pode constatar, com o mesmo montante, o dobro dos projectos e os
mesmos objectivos no que toca à extensão de caminhos a efectuar, prevê-se
apoiar um número de explorações muito menor o que é justificado, de acordo
com o IROA pelo facto do projectos serem agora “mais disseminados, porque
vão abranger POAs mais fraccionados e porque vamos executar projectos
fora dos POAs”.
O acréscimo de VAB esperado nas explorações apoiadas é de 35%, o que nos
parece algo exagerado.
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130
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
c. Formulação
A principal questão que esta acção coloca está relacionada com a
exclusividade de apresentação das candidaturas por parte da SRAF, excluindo
entidades mais próximas dos agricultores, como associações de utilizadores
de caminhos ou mesmo Juntas de Freguesia.
Por outro lado, como discutido anteriormente, a concentração privilegiada em
perímetros de ordenamento agrário, em conjugação com outras acções
desta medida, é geradora de grandes mais-valias para essas áreas, embora
promova efeitos distorcedores face às zonas circundantes, que se reflectem
na disparidade da produtividade e rendimento dos agricultores.
Embora se entenda que a escassez dos recursos leve a privilegiar certas
áreas, é necessário ter fortes cautelas na criação de tipo de situações.
d. Coerência
Esta acção contribui fortemente para o objectivo estratégico do Eixo 1
“Aumento da competitividade dos sectores agrícola e florestal”,
essencialmente através do sub-objectivo “melhoria das infra-estruturas de
apoio à actividade agrícola e florestal”. É ainda uma acção importante na
fixação de populações rurais e na criação de condições para a manutenção da
actividade agrícola, pelo que contribui para os objectivos dos Eixos 2 e 3 e
para o objectivo transversal “Reforçar a coesão territorial e social”.
Deverá ser promovida a complementaridade entre as acções a financiar ao
abrigo da presente acção e as financiáveis no âmbito do objectivo específico
“Requalificar e modernizar a rede regional de infra-estruturas” do
PROCONVERGÊNCIA.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
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131
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 5-21 Classificação da acção 1.12.1 – Caminhos agrícolas e rurais
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
4
4
4
3
4
3
A acção é extremamente relevante, contribuindo fortemente para superar
algumas das principais fragilidades da produção agrícola regional. Dados os
seus importantes efeitos esperados e o seu carácter perene, a acção deverá
ter uma elevada utilidade e sustentabilidade. A sua eficácia deverá também
ser elevada, apesar de se considerar uma eficiência moderada, devido aos
elevados custos unitários. A sua abrangência está limitada pela sua
concentração privilegiada nos perímetros de ordenamento agrário.
Acção 1.12.2.
Abastecimento de Água às Explorações Agrícolas
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alínea b), v) e artigo 30º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Anexo II, ponto 5.3.1.2.5
Código de medidas (CE):
125 - Melhoria e desenvolvimento de infra-estruturas
relacionadas com a evolução e a adaptação da agricultura e
da silvicultura
a. Histórico
A sub-acção 2.1.1.3 do PRODESA “abastecimento de água” foi também muito
importante na componente FEOGA-O deste Programa, com uma despesa
pública aprovada de 14,8 M€, correspondentes a 6% deste Fundo.
Este montante contribuiu para 11 projectos aprovados, repartidos por 5
ilhas – Terceira (4), São Miguel (3), Faial (2), Santa Maria (1) e São Jorge (1).
Estes projectos abrangeram 3.529 explorações (23% do total regional),
beneficiando 17.673 ha com abastecimento de água (14,4% da SAU total, dos
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132
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
quais 10.000 ha em Santa Maria) e 9.100 ha com estações de tratamento
(7,4% da SAU total).
Em termos de investimento público, até Junho de 2006, as ilhas da Terceira
e Santa Maria eram as que maior volume de investimento tinham recebido.
Figura 5-22 Despesa pública (milhões de euros) dos projectos da sub-acção 2.1.1.3
“Abastecimento de água” homologados até 30-06-2005 no âmbito do PRODESA – FEOGA-O
Ilha do Corvo
Ilha das Flores
Ilha Graciosa
Ilha de S. Jorge
Ilha Terceira
Ilha do Faial
Ilha do Pico
Ilha de S. Miguel
Despesa Pública
(Millhões de Euros)
0
≤ 0,5
< 0,5 ≤ 1
<1 ≤2
Ilha de Sta. Maria
>2
Fonte: PRODESA - FEOGA-O - Informação
sobre projectos homologados até 30-06-2005
b. Inputs / Outputs
A acção de abastecimento de água às explorações agrícolas terá um
montante de despesa pública de 14,5 M€, cerca de 9,6% do Eixo 1 e 4,5% do
Programa, montante muito semelhante ao do período anterior.
Pretende-se apoiar um número de projectos inferior (7), com uma
abrangência também menor – 1.250 explorações e 5.000 ha. Desta forma, o
custo médio por projecto e, especialmente, por exploração e área beneficiada
é muito superior. Assinale-se que se prevê apoiar explorações com uma
dimensão média de 4 ha, quando a SAU média das explorações regionais é de
8,05 ha (IE2005), o que não deixa de constituir um paradoxo, a não ser que
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133
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
este apoio esteja sistematicamente associado a acções de emparcelamento o
que, tendo em conta os objectivos da acção 1.12.4 não parece ser o caso.
De acordo com a justificação do IROA, os projectos serão direccionados para
POAs mais fraccionados, com explorações mais pequenas e mais fraccionadas.
Tal como na acção anterior, espera-se um acréscimo de VAB nas explorações
apoiadas de 35%.
c. Formulação
Para além das questões discutidas na análise da acção anterior exclusividade da execução das obras por parte da SRAF e concentração
privilegiada em perímetros de ordenamento agrário - merece ainda especial
destaque a necessidade de se apostar na melhoria da qualidade e
principalmente na melhoria da gestão da água, evitando perdas ao longo da
estrutura de distribuição.
d. Coerência
Esta acção contribui fortemente para o objectivo estratégico do Eixo 1
“Aumento da competitividade dos sectores agrícola e florestal”,
essencialmente através do sub-objectivo “melhoria das infra-estruturas de
apoio à actividade agrícola e florestal”. É ainda uma acção importante na
criação de condições para a manutenção da actividade agrícola, pelo que
contribui para os objectivos do Eixo 2 e para o objectivo transversal
“Reforçar a coesão territorial e social”.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-23 Classificação da acção 1.12.2 – Abastecimento de água às explorações agrícolas
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
4
4
4
3
4
3
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134
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
A análise desta acção é muito semelhante à da acção anterior. De facto, esta
acção é extremamente relevante, permitindo reduzir alguns dos principais
pontos fracos da produção agrícola regional. Dados os seus importantes
efeitos esperados e o seu carácter perene, a acção deverá ter uma elevada
utilidade e sustentabilidade. A sua eficácia deverá também ser elevada,
apesar de se considerar uma eficiência moderada, devido aos elevados custos
unitários. A sua abrangência está limitada pela sua concentração privilegiada
nos perímetros de ordenamento agrário.
Acção 1.12.3.
Fornecimento de Energia Eléctrica às Explorações Agrícolas
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alínea b), v) e artigo 30º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Anexo II, ponto 5.3.1.2.5
Código de medidas (CE):
125 - Melhoria e desenvolvimento de infra-estruturas
relacionadas com a evolução e a adaptação da agricultura e
da silvicultura
a. Histórico
No período 2000-2006, estava prevista, no âmbito do PRODESA, uma subacção (2.1.1.4) denominada “abastecimento de energia eléctrica” que não teve
qualquer aplicação.
b. Inputs / Outputs
A esta acção está destinada uma despesa pública de 4,5 M€, que
representam cerca de 10,0% da medida, 3,0% do Eixo 1 e 1,4% do
Programa.
Com este montante pretende-se apoiar a implementação de 40 km de linhas
de média tensão, 65 km de linhas de baixa tensão e 55 postos de
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135
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
transformação que permitam o fornecimento de energia eléctrica a 248
explorações agrícolas.
Assim, esta acção vai beneficiar apenas 1,6% das explorações regionais, que
se pressupõe serem as localizadas em perímetros de ordenamento agrário.
Este objectivo parece extremamente modesto, especialmente tendo em
conta que não houve quaisquer investimentos neste sector nos últimos 6
anos.
Acresce que os dados da acção apontam para um custo médio de
electrificação de cada exploração de 18 m€, o que se julga ser elevado,
especialmente se se tiver em conta que este custo não cobre qualquer tipo
de investimento a realizar no interior da exploração agrícola.
Refira-se ainda que se espera que esta acção promova, nas explorações
apoiadas, um acréscimo de VAB de 35%, o que é bastante positivo, embora
nos pareça extremamente exagerado.. No entanto, a previsível concentração
da sua implementação nos perímetros de ordenamento agrário, onde outras
infraestruturas serão também implementadas, pode dificultar a real
percepção do efeito de cada acção.
c. Formulação
A questão essencial a colocar relativamente a esta acção prende-se com a
constatação de que a sua formulação é praticamente idêntica à do período
anterior em que, como se afirmou, a sua execução foi nula. Essa execução
nula aparentemente pode apenas derivar de duas situações – desadequação
da sua formulação ou desinteresse por parte dos serviços públicos por ela
responsáveis – uma vez que a carência de abastecimento de energia
eléctrica às explorações é uma realidade inquestionável. Assim sendo, ao
manter-se a formulação da acção está-se implicitamente a considerá-la como
boa, pelo que, para que se cumpra os objectivos estipulados, será necessário
um maior empenho dos serviços públicos, no mínimo ao nível dos perímetros
de ordenamento agrário.
Uma das poucas alterações introduzidas é a possibilidade de apoio à
construção de centros de produção de energias renováveis. Embora os
regulamentos de base do Programa sejam muito vagos relativamente a
elegibilidades ao abrigo da medida “melhoria e desenvolvimento de infraestruturas relacionadas com a evolução e a adaptação da agricultura e da
silvicultura”, parece-nos que esta não é a mais adequada para financiamento
deste tipo de investimentos, colocando-se duas alternativas que se entende
como mais viáveis:
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136
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
•
A acção PRO-ENERGIA, incluída no Eixo Prioritário 1 do
PROCONVERGÊNCIA, financiado pelo FEDER que ”visa estimular o
aproveitamento dos recursos energéticos endógenos para a
produção de electricidade ou produção de outras formas de
energia, essencialmente para auto consumo, podendo beneficiar
deste sistema de incentivos pequenas e médias empresas,
cooperativas, associações sem fins lucrativos, e o sector
residencial doméstico”;
•
As medidas 3.1.1 e/ou 3.2.1 do Eixo 3 do PRORURAL, conforme
se trate de investimentos na exploração agrícola ou para
benefício das populações rurais.
Por último, embora não sejam previstos investimentos ao nível das
explorações agrícolas, poderia ser criada a oportunidade para que
agrupamentos informais de agricultores pudessem concorrer directamente
a esta acção.
d. Coerência
Esta acção contribui para o objectivo estratégico do Eixo 1 “Aumento da
competitividade dos sectores agrícola e florestal”, essencialmente através do
sub-objectivo “melhoria das infra-estruturas de apoio à actividade agrícola e
florestal”. Pode ainda contribuir para a fixação de populações rurais e para a
criação de condições para a manutenção da actividade agrícola, pelo que
contribui para os objectivos dos Eixos 2 e 3 e para o objectivo transversal
“Reforçar a coesão territorial e social”.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
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137
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 5-24 Classificação da acção 1.12.3 – Fornecimento de energia eléctrica às explorações
agrícolas
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
4
3
3
2
3
2
A acção é relevante uma vez que foca um problema bem identificado do
sector agrícola açoriano. Tendo em conta os objectivos modestos e a historial
desta acção, existem dúvidas sobre a sua potencial utilidade e
consequentemente, sobre a sua sustentabilidade e eficácia. Se a isto
acrescermos o elevado custo médio de cada exploração beneficiada, a
eficiência da acção será reduzida. Reduzida será também certamente a sua
abrangência uma vez que se estima que venha a ser implementada apenas
nos perímetros de ordenamento agrário.
Acção 1.12.4.
Ordenamento Agrário e Estruturação Fundiária
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alínea b), v) e artigo 30º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Anexo II, ponto 5.3.1.2.5
Código de medidas (CE):
125 - Melhoria e desenvolvimento de infra-estruturas
relacionadas com a evolução e a adaptação da agricultura e
da silvicultura
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138
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
a. Histórico
A sub-acção 2.1.1.1 do PRODESA “estruturação fundiária” não teve qualquer
aplicação.
b. Inputs / Outputs
Esta acção disporá de uma dotação de verbas públicas de 1,2 M€,
correspondentes a 2,6% da medida, 0,8% do Eixo 1 e 0,4% do Programa.
Este montante deverá permitir o apoio a 8 intervenções de ordenamento,
nomeadamente 4 para alargamento dos actuais perímetros de ordenamento
agrário e 4 relativas à criação de novos perímetros, abrangendo um total de
22.000 ha correspondentes a 12,2% da SAU regional.
As explorações apoiadas deverão ter um acréscimo de VAB de 20%.
A dotação orçamental, correspondente a 300 m€ por intervenção, destina-se
maioritariamente a investimentos de apoio à concretização de
infraestruturas, assegurando, nos perímetros de ordenamento agrário a
coerência necessária entre as várias intervenções. Desta forma, os
montantes apresentados parecem adequados.
O objectivo de abranger 22.000 ha com apenas 8 intervenções parece
desadequado face à realidade estrutural da agricultura açoriana. Para o
alcançar seria necessário, dada a dimensão média das explorações da Região
(8,05 ha), que cada intervenção abrangesse um total de 342 explorações, o
que parece exagerado.
c. Formulação
Coloca-se relativamente a esta acção exactamente a mesma observação
feita na análise da acção anterior, isto é, a formulação é praticamente
idêntica à do período anterior, cuja execução foi nula. O facto da acção ser
mantida, e de forma idêntica, pressupõe um maior empenho dos serviços
públicos na sua concretização.
É nesta acção que se concentra o financiamento da definição e programação
das intervenções a realizar nos perímetros de ordenamento agrário, pelo que
a questão, já discutida na introdução à análise da medida, da promoção de
fortes desigualdades entre agricultores tem aqui uma grande relevância.
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139
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Julga-se que, no que respeita à estruturação fundiária (emparcelamento),
seria necessário a prever um acréscimo mínimo de área, quer absoluto quer
percentual.
d. Coerência
Esta acção poderá contribuir fortemente para o objectivo estratégico do Eixo
1 “Aumento da competitividade dos sectores agrícola e florestal”,
essencialmente através do sub-objectivo “melhoria das infra-estruturas de
apoio à actividade agrícola e florestal”. É ainda uma acção importante na
fixação de populações rurais e na criação de condições para a manutenção da
actividade agrícola, pelo que contribui para os objectivos dos Eixos 2 e 3 e
para o objectivo transversal “Reforçar a coesão territorial e social”.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-25 Classificação da acção 1.12.4 – Ordenamento agrário e estruturação fundiária
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
3
3
3
4
3
3
A relevância da acção é significativa, embora não por si mesma, mas como
instrumento para a melhor utilização de outras.
Embora os seus efeitos possam ser importantes, as dúvidas existentes
quanto à sua implementação levam a prever que a sua utilidade,
sustentabilidade e eficácia sejam medianas. No entanto, a sua eficiência
poderá vir a ser elevada, tendo em conta os pouco significativos recursos
dispendidos.
Mais uma vez, a sua possível abrangência será reduzida se a acção se cingir
aos perímetros de ordenamento agrário, embora o objectivo (que parece
desajustado) de 22.000 ha lhe confira um maior significado.
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140
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Acção 1.12.5.
Infra-estruturas de apoio à actividade florestal
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 20º, alínea b), v) e artigo 30º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Anexo II, ponto 5.3.1.2.5
Código de medidas (CE):
125 - Melhoria e desenvolvimento de infra-estruturas
relacionadas com a evolução e a adaptação da agricultura e da
silvicultura
a. Histórico
No anterior período de programação não existia qualquer medida de apoio à
implementação de infraestruturas de apoio à actividade florestal.
b. Inputs / Outputs
A acção de apoio à construção de infra-estruturas de apoio à actividade
florestal terá uma dotação de 3,5 M€, que representam 7,9% da dotação de
medida, 2,3% da dotação do Eixo 1 e 1,1% da dotação do Programa.
Representa ainda 17,3% da dotação prevista para o conjunto das medidas
específicas de apoio ao sector florestal (1.4.2, 1.6, 1.12.5 e 2.4).
Este montante destina-se à construção de um centro de produção de
espécies florestais com capacidade de produção anual de 5 milhões de
plantas destinado a abastecer o mercado regional, nomeadamente a forte
procura motivada pela florestação pública.
A acção deverá promover o acréscimo do VAB das explorações que venham a
beneficiar deste centro, em 10%.
Não se questionando o montante afecto à acção, entende-se que o acréscimo
de VAB previsto é muito elevado face à situação actual.
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141
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
c. Formulação
Esta acção coloca dúvidas de três tipos.
Em primeiro lugar, é questionável a própria elegibilidade de uma acção cujo
único propósito é o da construção de uma infraestrutura pública, de grandes
dimensões, num sector por natureza entregue à iniciativa privada (ainda que
na RAA não seja totalmente assim). Esta questão é independente de se
considerar a acção como muito positiva, porquanto permite colmatar uma
real carência do sector florestal açoriano, nomeadamente em função da forte
procura de plantas para a implementação dos planos de ordenamento de
bacias hidrográficas, que passam pela florestação de vastas áreas de
pastagens.
Em segundo lugar, a sua própria existência impede objectivamente a entrada
de privados neste mercado. Pela sua natureza pública e também pelo facto
de se destinar em parte a abastecer o sector público, o centro de produção
de espécies florestais terá condições de competitividade impossíveis de
igualar por um privado. Desta forma, existe uma incoerência prática, ainda
que não teórica, entre esta acção e a possibilidade de apoio à instalação de
viveiros florestais privados, ao abrigo da medida 1.6.
Em terceiro lugar, questiona-se a existência de mercado para um tão elevado
número de plantas anuais. Na realidade, considerando uma densidade média
na plantação de cerca de 3.500 plantas por ha (compasso à plantação de
1,7x1,7 m), 5 milhões de plantas correspondem 1.445 ha anuais, um valor
muito superior ao que se prevê no conjunto das medidas 1.6 e 2.4 (total de
2.125 ha no total do período de programação, correspondentes a cerca de
300 ha por ano). Mesmo considerando a necessidade de plantas para
consolidação dos investimentos em florestação, adensamento e sistemas
agro-florestais e tendo em conta que a infraestrutura poderá produzir
plantas para outros fins – jardins públicos, bordaduras de estradas, etc –
parece-nos que o seu dimensionamento poderá ser ter sido sobre-estimado.
Contudo, refira-se também que a DRRF afirma que a infraestrutura
actualmente existente, com capacidade para 4 milhões de plantas, esgota a
sua produção anual, o que pode ser um indicador da necessidade de uma
maior capacidade de produção.
Por último, nota-se que esta acção corresponde a cerca de 27% do total de
despesa pública no sector florestal para todo o período de programação (se
descontarmos os montantes relativos a compromissos transitados na
florestação de terras agrícolas) e está ao nível da acção 2.4.1 e da Medida
1.6, o que parece desproporcionado face aos objectivos de desenvolvimento
florestal da Região.
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142
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
d. Coerência
Esta acção pode contribuir para o objectivo estratégico do Eixo 1 “Aumento
da competitividade dos sectores agrícola e florestal”, essencialmente através
do sub-objectivo “melhoria das infra-estruturas de apoio à actividade agrícola
e florestal”.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-26 Classificação da acção 1.12.5 – Infra-estruturas de apoio à actividade florestal
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
3
3
2
2
2
2
Tendo em conta a actual produção de plantas regional, entende-se que a
relevância e utilidade da acção são moderadas. Pelo contrário, entende-se que
a sua sustentabilidade, eficiência e eficácia serão reduzidas, já que os seus
efeitos esperados não parecem muito significativos.
A sua repercussão deverá estar fortemente concentrada na ilha de São
Miguel, pelo que a sua abrangência é reduzida.
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143
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
5.2. Eixo II
MANUTENÇÃO DA
DESFAVORECIDAS
MEDIDA 2.1.
ACTIVIDADE
AGRÍCOLA
EM
ZONAS
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento
1698/2005:
(CE)
N.º
Artigo 36º, alínea a),ii), artigo 37º e artigo 50º
Regulamento
1974/2006:
(CE)
n.º
Artigo 27 º e Anexo II, pontos 5.3.2.1.2
Código de medidas (CE):
212 – Pagamentos aos Agricultores para compensação
desvantagens noutras zonas que não as zonas de montanha
de
a. Histórico
De acordo com os Relatórios de Execução do PDRu, entre 2000 e 2005
beneficiaram de Indemnizações Compensatórias uma média anual de 4.039
agricultores e 71.500 ha. A esta execução correspondeu uma despesa
pública total de 44,3 M€, dos quais 85% financiados pelo FEOGA-Garantia.
O mapa seguinte ilustra a distribuição geográfica (por concelho) dos
beneficiários desta medida na campanha 2005/2006. como se pode verificar,
e resulta da própria distribuição geográfica das explorações agrícolas, o
número de beneficiários é maior nas ilhas da Terceira e São Miguel.
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144
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 5-27 Distribuição geográfica, por concelho, dos beneficiários de Indemnizações
compensatórias na campanha 2005/2006 no âmbito do PDRu
Ilha do Corvo
Ilha Graciosa
Ilha das Flores
Ilha Terceira
Ilha de S. Jorge
Ilha do Faial
Ilha do Pico
Ilha de S. Miguel
Nº de Beneficiários
≤ 10
10 - 50
50 - 100
100 - 200
200 - 400
400 - 600
> 600
Ilha de Sta. Maria
Fonte: Campanha 2005/2006, INGA
b. Inputs / Outputs
Esta é a medida mais importante do PRORURAL em termos de despesa
pública, com um total de 69,4 M€, representando cerca de 51,3% do Eixo 2 e
21,5% do Programa.
Espera-se vir a beneficiar 5.000 a 7.500 agricultores (33% a 49% do total
regional) e 80.000 a 120.000 ha, dos quais 3% em zona da Rede Natura
2000.
O acréscimo do número de beneficiários e da área a abranger deriva da
inclusão dos agricultores a tempo parcial. Os montantes médios por
beneficiário e unidade de área são similares aos verificados no período
anterior.
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145
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Os objectivos em termos de superfície a preservar do abandono
representam, de acordo com o IE2005, entre 57% e 85% da superfície total
das explorações agrícolas e entre 65% e 98% da SAU regional.
c. Formulação
A formulação da Medida é adequada, sendo bastante similar à do anterior
período de programação, embora com valores de ajuda mais elevados,
nomeadamente para classes de área de maior dimensão e com o
alargamento da área elegível máxima de 80 ha para 100 ha.
A abertura das IC’s aos agricultores a tempo parcial vem corresponder à
possibilidade de compensar um conjunto de produtores, até agora excluídos
de compensação, ainda que o apoio à sua actividade corresponda cada vez
mais a um objectivo prioritário em toda a Europa. Esta alteração nas
condições de elegibilidade vem permitir abranger um maior número de
beneficiários, prevendo-se 5.000 a 7.500, face a pagamentos anteriores a
3.900 no PDRu.
Esta modificação mostra-se essencialmente mais justa, apesar dos limites
máximos de área apoiada serem muito inferiores e de serem excluídos os
agricultores que beneficiem de pensões de reforma. Pensamos não existir
justificação (para além dos constrangimentos financeiros) para esta
discriminação, principalmente no primeiro caso, uma vez que o objectivo da
Medida é o de manter a actividade agrícola em zonas com desvantagens, não
devendo este estar dependente da forma como tal é alcançado. Pelo
contrário, estimular a agricultura a tempo parcial poderá mesmo ser a única
forma de manter a actividade agrícola em muitas áreas.
Refira-se ainda a inclusão, na nova versão da medida, de uma nova classe (21
a 28 ha) a que foi atribuído o montante unitário anteriormente afecto à
classe 21-100 ha. Desta forma, as explorações com área elegível entre 28 e
100 ha têm a seu apoio reduzido em cerca de 25% face ao previsto
inicialmente, embora aumentado face ao período anterior.
Consideramos, por outro lado, como um sinal negativo o acréscimo da
densidade de encabeçamento, que passa de 2,5 para 3 CN/exploração,
embora tal facto permita distribuir o apoio por mais agricultores e, nas
áreas de agricultura mais intensiva, face a um conjunto de preocupações de
sustentabilidade e da necessidade de maior adequação ambiental.
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146
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
d. Coerência
A Medida contribui claramente para o objectivo estratégico “promover a
sustentabilidade dos espaços rurais e dos recursos naturais” e, neste,
essencialmente para o sub-objectivo “promoção da utilização continuada e
sustentável das terras agrícolas”. Contribui ainda indirectamente para os
sub-objectivos “promoção da gestão sustentável das terras agrícolas” e
“promoção da gestão sustentável das terras florestais” e até, de certa
forma, para o objectivo estratégico “revitalizar económica e socialmente as
zonas rurais”.
Tem ainda como uma das suas principais metas contribuir para o
estratégico objectivo transversal “reforçar a coesão territorial e social”.
Quanto a este objectivo, é opinião da equipa de avaliação que a formulação da
Medida não o promove de forma evidente e inequívoca. De facto, a diferença
entre o pagamento nas ilhas de São Miguel e Terceira face às restantes foi
diminuída, desde o final do período anterior de 10% para 5% o que se
mantém. Consideramos que a significativa diferença de custos de produção
entre as diversas ilhas será necessariamente superior a 5%, pelo que, do
ponto de vista da equidade da Medida, continua a existir uma discriminação
insuficiente.
Dado o grau de abertura permitido pelo artigo 37º do Reg. (CE) n.
1698/2005, poderia esta medida ser de extrema utilidade na real
minimização das evidentes desvantagens decorrentes da denominada “duplainsularidade”, que afecta, em graus distintos, sete das ilhas da Região. Assim,
poder-se-ia integrar na Medida montantes de compensação muito mais
elevados, necessariamente devidamente justificados, que permitissem até
estabelecer mais do que duas classes de ilhas.
A título de exemplo, poderia ser considerada uma classificação do seguinte
tipo:
•
São Miguel e Terceira;
•
Faial, Pico e São Jorge;
•
Santa Maria e Graciosa;
•
Flores e Corvo.
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147
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
Medida poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-28 Classificação da medida 2.1 – Manutenção da actividade agrícola em zonas
desfavorecidas
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
5
4
2
4
4
4
A Medida é extremamente relevante face ao risco de abandono de terras
agrícolas identificado. Os seus efeitos, caso se venham a concretizar, são
consideráveis, o que se traduz em elevadas utilidade, eficiência e eficácia, face
às necessidades, recursos e objectivos traçados. A sustentabilidade da
Medida é muito discutível, uma vez que, na sua ausência, o risco de abandono
de terras é significativo. A abrangência geográfica é muito significativa, já
que, como referido, se prevê apoiar quase 33% a 49% dos agricultores e
65% e 98% da SAU regionais. No entanto, tal significa que o apoi se
concentrará nas explorações de maior dimensão.
MEDIDA 2.2.
Pagamentos Agro-Ambientais e Natura 2000
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 36º, alínea a), iv) e artigo 39º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 27 º e 28 º e Anexo II, pontos 5.3.2.1.4 e 5.3.2.2.4.
Código de medidas (CE):
213 – Pagamentos Natura 2000 em terras agrícolas
214 – Pagamentos Agro-Ambientais
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148
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Comentário Global
A medida Pagamentos Agro-Ambientais e Natura 2000 é fortemente
marcada pela continuidade face ao período 2000-2006. De facto, das 7 MAAs
existentes, mantêm-se cinco e duas sofrem alterações. É ainda introduzida a
acção Pagamentos Natura 2000, prevista no Reg. (CE) n.º 1698/2005.
Esta continuidade é reforçada pela repartição da dotação orçamental da
medida. Assim, dos 51,8 M€, de que esta disporá, e que a tornam a segunda
mais importante do Programa (16%), 94,5% concentra-se na acção
“Promoção de Modos de Produção Sustentáveis”, na qual se inclui a medida
“manutenção da extensificação da produção pecuária”, estimando-se que
apenas cerca de 12,5% da explorações sejam beneficiárias. Às acções
“Protecção da Biodiversidade e dos Valores Naturais e Paisagísticos” e
“Pagamento Natura 2000 em Terras Agrícolas” estão afectos apenas 3,2% e
2,2% da dotação da medida, sendo que na primeira estão incluídas quatro
MAAs.
No período 2000-2006, apesar da existência de dados inconsistentes a
despesa pública afecta às MAAs terá rondado os 40 M€, pelo que estamos
perante um acréscimo com algum significado.
Das sete MAA previstas no anterior período, duas não foram sequer
regulamentadas (agricultura biológica e manutenção de paisagem endémica
em terras agrícolas) e uma não teve qualquer adesão (protecção de lagoas).
Das restantes, verificou-se uma concentração muito significativa na MAA
“manutenção da extensificação da produção pecuária”, com mais de 75% do
número de beneficiários e mais de 96% dos montantes envolvidos.
Todavia, a sua aplicação concentra-se nas ilhas menos produtivas, de menor
dimensão e onde a produção intensiva de leite ocupa um lugar relativamente
menos importante. Simultaneamente, nas ilhas de São Miguel e Terceira, a
adesão é bastante pequena, optando os agricultores por não aderir às MAAs
por considerarem insuficientes as compensações.
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149
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Acção 2.2.1.
Promoção de Modos de Produção Sustentáveis
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 36º, alínea a), iv) e artigo 39º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 27º e 28º e Anexo II, ponto 5.3.2.1.4
Código de medidas (CE):
214 – Pagamentos Agro-Ambientais
Inclui as seguintes MAAs:
•
Agricultura Biológica;
•
Manutenção da Extensificação da Produção Pecuária;
•
Protecção de Lagoas.
a. Histórico
Como referido na introdução à análise da medida, das três MAAs que
compõem esta acção apenas uma teve execução no período anterior – a
“manutenção da extensificação da produção pecuária”. Das restantes, a
“agricultura biológica” não chegou a ser regulamentada, enquanto que a
“protecção de lagoas” não teve qualquer adesão.
Refira-se que a MAA “agricultura biológica” não foi regulamentada, de acordo
com o Relatório Anual de Execução do PDRu-Açores de 2003, devido “à falta
de formação dos agricultores e de técnicos para darem apoio a explorações
com características muito particulares. Por outro lado, o número diminuto
de produtores biológicos na região, constitui uma baixa expectativa na adesão
a esta medida, o que coloca uma questão relativa à ponderação dos custos
administrativos para a abertura daquela”.
A medida da extensificação foi, como referido, a mais importante no anterior
período, com mais de 75% do número de beneficiários e mais de 96% dos
montantes envolvidos nas MAAs. De acordo com os Anexos aos Relatórios
Anuais de Execução do PDRu-Açores, foram efectuados 1.618 contratos,
abrangendo uma área total de 40.200 ha, o que corresponde a cerca de
10,6% das explorações e 32,7% da SAU regionais.
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150
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Em 2005/06, os dados disponíveis relativos à execução desta medida são os
seguintes:
Figura 5-29 Distribuição geográfica, por ilha, do número de beneficiários e do montante
relativo à medida de extensificação da produção pecuária na campanha 2005/06 no âmbito do
PDRu
Ilha
GRACIOSA
FLORES
Extensificação da Produção Pecuária
n.º
€
2,9%
2,4%
10,4%
8,5%
4,4%
4,3%
SAO JORGE
32,3%
30,3%
SAO MIGUEL
1,6%
2,1%
CORVO
3,1%
2,2%
FAIAL
5,1%
5,7%
PICO
35,2%
37,9%
SANTA MARIA
TERCEIRA
Total
4,9%
6,6%
1.476
6.579.008
FONTE: INGA, Pagamentos Campanha 2005-2006.
Figura 5-30 Distribuição geográfica, por ilha, do número de beneficiários da medida de
extensificação da produção pecuária na campanha 2005-2006 no âmbito do PDRu
Ilha do Corvo
Ilha Graciosa
Ilha das Flores
Ilha Terceira
Ilha de S. Jorge
Ilha do Faial
Ilha do Pico
Ilha de S. Miguel
Nº de Beneficiários
≤ 10
10 - 50
50 - 100
100 - 200
Ilha de Sta. Maria
200 - 400
Fonte: Campanha 2005/2006, INGA
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151
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
b. Inputs / Outputs
A esta acção corresponde uma dotação de 48,9 M€, cerca de 94,5% da
dotação da medida. Assim, esta acção por si só tem uma grande importância
no Programa, correspondendo a cerca de 15% da sua dotação global.
Está previsto o apoio a cerca de 1.500 a 2.000 explorações, englobando
32.000 a 37.000 ha, dos quais 80 a 100 ha correspondentes à MAA
“protecção de lagoas”.
Estes objectivos significam a manutenção dos actuais níveis de abrangência
da acção, nomeadamente quanto à extensificação da produção pecuária.
c. Formulação
Agricultura Biológica
A formulação desta medida é idêntica ao período anterior, em que não
chegou a ser regulamentada, com o alargamento da elegibilidade para as
actividades de floricultura, pastagens naturais e prados permanentes, para
produção animal biológica, e chá e com o acréscimo de algumas ajudas
unitárias.
Este alargamento corresponde a uma maior adequação à realidade do modo
de produção biológico regional, no qual predominam os prados e pastagens cerca de 32,4 ha em 2005, correspondentes a 49% da área total em
agricultura biológica ou em conversão para tal.
Com este alargamento e com o crescimento e amadurecimento do sector na
Região, é de esperar que a sua implementação resulte numa adesão
significativa e num incentivo ao seu maior desenvolvimento.
Assinala-se a retirada, tal como sugerido pela equipa de avaliação, da
obrigatoriedade dos beneficiários recorrerem a assistência técnica específica
no modo de produção biológico. Esta exigência poderia limitar a adesão a este
modo de produção, ao criar a obrigatoriedade de um custo que o agricultor
poderia não estar disposto a suportar ou de que poderia não sentir
necessidade e para o qual não seria garantido um retorno em termos da
qualidade do serviço prestado. Aliás, não existindo até ao momento entidades
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
prestadoras desse serviço, esta exigência poderia atrasar, uma vez mais, a
implementação da medida.
Manutenção da Extensificação da Produção Pecuária
Esta medida foi uma das de maior sucesso, em termos de adesão, do último
período de programação. Assim, a sua formulação manteve-se praticamente
inalterada, tendo apenas sido actualizados os montantes unitários de apoio e
estabelecidos montantes máximos anuais por exploração.
Da sua implementação no período anterior ressalta a sua grande
concentração nas ilhas com menor aptidão para a produção de leite e a
muito reduzida penetração nas restantes. Na campanha 2005/06, por
exemplo, mais de 75% dos beneficiários e das ajudas pagas concentraram-se
em três ilhas – Pico, São Jorge e Flores, nomeadamente nas duas primeiras
que em conjunto representaram mais de dois terços dos beneficiários e das
ajudas. Pelo contrário, São Miguel foi a ilha com menor número de
beneficiários e menor montante de apoios.
Desta análise, pode-se concluir que a medida promove a manutenção da
extensificação em zonas à partida já extensivas, tendo um efeito mais
reduzido na promoção da extensificação em zonas de produção intensiva de
leite, em que os encabeçamentos são muito elevados e que, em consequência,
têm maiores impactos ambientais, nomeadamente ao nível da qualidade das
águas. Esta situação resulta do facto de que os montantes de ajuda não são
suficientemente competitivos, nestas áreas, para compensar as reduções de
encabeçamento necessárias à elegibilidade para a medida.
Desta forma, a medida de apoio à extensificação contribui para a
sustentabilidade e minimização dos impactes ambientais nas ilhas menos
produtivas, diminuindo os níveis de fertilização e, algumas áreas, de
encabeçamento.
Estas ilhas, embora os níveis de produtividade física e volume de escoamento
não justifiquem, em média, encabeçamentos muito elevados, podem incluir
algumas bolsas de intensificação com potenciais efeitos poluidores
indesejáveis. Considerando que a medida contribui para o impedimento da
intensificação nestas ilhas menos produtivas, é desde logo fortemente
positiva.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Outro dos efeitos muito positivos associa-se ao apoio à prática de actividades
agrícolas e pecuárias em zonas mais marginais. Caso a medida não existisse,
os riscos de abandono, de proliferação de infestantes e de despovoando do
território seriam fortemente agravados.
Por outro lado, a produção leiteira com algum grau de intensidade é a base
da economia agrícola e agro-industrial açoriana, que importa manter e
desenvolver.
Assim, resulta que seria necessário um estudo profundo e detalhado do
impacto de vários níveis de apoio na produção leiteira de forma a que se
pudesse garantir uma medida que promovesse a extensificação em zonas em
que a intensificação é um problema sério, mas não fosse suficientemente
atractiva para por em causa os níveis de produção actuais.
Da mesma forma, seria importante analisar detalhadamente se a forte
adesão a esta medida nas ilhas acima referidas se traduz de facto na
promoção da manutenção de determinadas práticas e determinados
encabeçamentos ou se, em alternativa, não se limita à concessão de um apoio
a agricultores que manteriam essas práticas e encabeçamentos na ausência
da medida, por falta de outras alternativas.
Apesar de se concordar com o apoio diferenciado conforme o grau de
redução de encabeçamento, alerta-se para a necessidade de se avaliar
correctamente o nível de encabeçamento anterior à candidatura,
possivelmente ligando-o a uma média plurianual. O objectivo é evitar a
possibilidade de aumento efémero do encabeçamento com o único propósito
de receber um apoio mais elevado.
Protecção de Lagoas
Esta medida tem uma grande relevância face à problemática da poluição das
lagoas, ex-libris regionais e forte atracção turística, por via do excesso de
encabeçamento nas suas bacias hidrográficas.
Como referido, esta medida não teve qualquer adesão no último período de
programação, apesar de ter estado à disposição dos potenciais beneficiários.
Esta situação demonstra que a sua formulação, incluindo montantes de apoio,
não foi suficiente para suscitar o interesse dos agricultores localizados
nestas áreas.
Esta formulação assentava, até aqui, no estabelecimento de duas zonas de
intervenção distintas - zonas de protecção de lagoas (até 500 m das
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154
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
margens) e zonas envolventes (destas até ao limite das bacias hidrográficas),
sendo que nas primeiras o encabeçamento teria de ser nulo e o apoio era de
900 €/ha e nas segundas o encabeçamento deveria estar entre 0,6 e 1,0
CN/ha e o apoio era de 600 €/ha.
No PRORURAL foi adoptada a solução proposta na Avaliação Intercalar do
PDRu, que consiste na não diferenciação de zonas (dentro dos limites das
bacias hidrográficas), podendo os agricultores optar entre suprimir
totalmente o encabeçamento ou reduzi-lo para o mesmo intervalo (0,6 a 1,0
CN/ha).
Regista-se como muito relevante a recente alteração desta medida, após
sugestão no anterior documento de avaliação, no sentido de incrementar
fortemente os montantes de apoio que, inicialmente, eram semelhantes aos
do anterior período de programação. Como referido, só assim se poderá
incentivar de facto a adesão dos agricultores situados nas áreas críticas, de
forma a promover a efectiva recuperação ambiental dessas lagoas. Desta
forma, entendemos que os montantes de apoio agora propostos, na sua
maioria muito superiores aos permitidos regulamentarmente, são
plenamente justificáveis, dada a importância que as lagoas a proteger têm na
Região.
Assinala-se também como muito importante a possibilidade de que os
beneficiários da medida possam proceder, caso o entendam, à florestação das
suas explorações, factor fundamental em termos ambientais, na melhoria da
protecção dos cursos de água e na redução da erosão do solo, com efeitos
extremamente benéficos na qualidade da água das lagoas e na sua paisagem
envolvente. No entanto, entende-se que deveria estar explícito se esta
possibilidade se aplica apenas à modalidade A ou também à modalidade B e,
neste último caso, que proporção da exploração seria florestável.
A opção por diferenciar os apoios em função do tipo de lagoas em cuja bacia
hidrográfica o beneficiário se encontra justifica-se não por diferenciações ao
nível de compromissos ou dos respectivos custos, mas sim devido à
existência, à partida, de níveis de encabeçamento máximo permitido
diferentes, de acordo com os Planos de Ordenamentos de cada bacia
hidrográfica.
Por último, não deveria, em nossa opinião, ser excluída a possibilidade de
recorrer à aquisição por via de direito privado ou mesmo a expropriação, de
terras situadas nas áreas mais determinantes para a qualidade das lagoas e
onde a actividade agrícola e florestal não seja considerada compatível com
essa qualidade.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Sugere-se ainda uma acção mais integrada, com a rigorosa aplicação dos
Planos de Ordenamento das Lagoas, acompanhados pela divulgação das
medidas de apoio. Será importante prever mecanismos de distribuição dos
apoios entre proprietários e rendeiros quer nas MAA, quer na FTA de forma
a adaptar às especificidades do mercado fundiário nestas áreas.
d. Coerência
Esta acção contribui essencialmente para o objectivo estratégico do Eixo 2
“Melhoria do ambiente e da paisagem rural”, nomeadamente ao ser
fundamental para assegurar o seu sub-objectivo “promoção da gestão
sustentável das terras agrícolas”.
As MAAs nela integradas são coerentes entre si, embora possa existir
alguma concorrência com outras medidas, nomeadamente a florestação de
terras agrícolas.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-31 Classificação da acção 2.2.1 – Promoção de modos de produção sustentáveis
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
5
3
3
2
3
3
Qualquer das MAAs integrantes desta acção é extremamente relevante, nos
seus objectivos, face às necessidades identificadas de promoção de métodos
de produção ambientalmente mais correctos.
No entanto, tendo em conta as dúvidas existentes face aos seus efeitos –
real promoção da extensificação, adesão à protecção das lagoas e pouco
significado da agricultura biológica – entende-se que a sua utilidade,
sustentabilidade e eficácia não serão muito elevadas. Se esta apreciação for a
mais correcta, então a forte dotação orçamental da acção implicará uma
reduzida eficiência face aos seus objectivos.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
A acção deverá ser relativamente abrangente, uma vez que deverá, com
diferentes intensidades, ser aplicada em todas as ilhas da Região, embora
com pouca importância nas de maior peso no sector agrícola.
Acção 2.2.2.
Protecção da Biodiversidade e dos Valores Naturais e
Paisagísticos
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 36º, alínea a), iv) e artigo 39º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 27º e 28º e Anexo II, ponto 5.3.2.1.4
Código de medidas (CE):
214 – Pagamentos Agro-Ambientais
Inclui as seguintes MAAs:
•
Conservação de Curraletas e Lagidos da Cultura da Vinha;
•
Conservação de Sebes Vivas para a Protecção
HortoFrutiFlorícolas, Plantas Aromáticas e Medicinais;
•
Conservação do Pomares Tradicionais dos Açores;
•
Protecção da Raça Autóctone Ramo Grande.
de
Culturas
a. Histórico
Das MAAs previstas no âmbito desta acção, três são a continuação de
medidas existentes no último período de programação (conservação de
curraletas e lagidos da cultura da vinha, conservação de sebes vivas para a
protecção de culturas e protecção da raça autóctone Ramo Grande), embora
com maiores ou menores alterações. A medida conservação dos pomares
tradicionais é inteiramente nova.
No que toca às três referidas MAAs que apresentam continuidade, todas
elas apresentaram algum nível de execução no período anterior, embora com
uma representatividade bastante baixa (cerca de 5%) no contexto da
despesa pública total no anterior período. No período 2000-2005 totalizaram,
de acordo com os Anexos aos Relatórios Anuais de Execução do PDRu 2000 a
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157
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
2005, 452 beneficiários, 344 ha e 386 CN, com um montante de 675.000 €.
Na campanha de 2005/06, temos a seguinte repartição por ilha e MAA:
Figura 5-32 Distribuição geográfica, por ilha, do número de beneficiários e do montante
relativo às medidas relativas à conservação das curraletas e lagidos, à conservação das sebes
vivas e à protecção do raça autóctone do ramo grande na campanha 2005/06 no âmbito do
PDRu
Ilha
Curraletas e Lagidos
n.º
Sebes Vivas
€
n.º
Ramo Grande
€
n.º
€
GRACIOSA
4,6%
4,5%
4,3%
2,4%
0,8%
0,8%
FLORES
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
SANTA MARIA
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
2,4%
0,9%
SAO JORGE
1,9%
0,4%
5,2%
2,3%
54,4%
65,6%
SAO MIGUEL
0,0%
0,0%
38,3%
34,6%
2,4%
2,1%
CORVO
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
FAIAL
2,7%
4,2%
0,9%
2,1%
20,8%
7,1%
PICO
76,2%
83,1%
5,2%
2,3%
8,0%
6,4%
TERCEIRA
14,6%
7,9%
46,1%
56,2%
11,2%
17,2%
260
114.879
115
45.507
125
77.136
Total
FONTE: INGA, Pagamentos Campanha 2005-2006.
Como se pode verificar, existe para cada MAA uma forte concentração em
duas ou três ilhas, enquanto que algumas beneficiam pouco ou nada destas
medidas. Os mapas seguintes ilustram esta situação:
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Figura 5-33 Distribuição geográfica, por ilha, do número de beneficiários da medida de
conservação de curraletas e lagidos na campanha 2005/2006
Conservação de Curraletas e Lagidos
Ilha Graciosa
Ilha de S. Jorge
Ilha Terceira
Ilha do Faial
Ilha do Pico
Ilha de S. Miguel
Nº de Beneficiários
≤ 10
10 - 50
50 - 100
Ilha de Sta. Maria
Fonte: Campanha 2005/2006, INGA
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 5-34 Distribuição geográfica, por ilha, do número de beneficiários da medida de
conservação de sebes vivas na campanha 2005/2006
Conservação de Sebes Vivas
Ilha do Corvo
Ilha das Flores
Ilha Graciosa
Ilha de S. Jorge
Ilha Terceira
Ilha do Faial
Ilha do Pico
Ilha de S. Miguel
Nº de Beneficiários
≤ 10
Ilha de Sta. Maria
10 - 50
Fonte: Campanha 2005/2006, INGA
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 5-35 Distribuição geográfica, por ilha, do número de beneficiários da medida
protecção da raça autóctone do ramo grande na campanha 2005/2006
Ilha do Corvo
Protecção da Raça Autóctone Ramo Grande
Ilha das Flores
Ilha Graciosa
Ilha de S. Jorge
Ilha Terceira
Ilha do Faial
Ilha do Pico
Ilha de S. Miguel
Nº de Beneficiários
≤ 10
10 - 50
Fonte: Campanha 2005/2006, INGA
Ilha de Sta. Maria
b. Inputs / Outputs
Na acção “Protecção da Biodiversidade e dos Valores Naturais e
Paisagísticos”, 1,68 M€ (3,2%) de dotação da medida distribuem-se por 4
MAAs.
Se compararmos apenas com a despesa pública da campanha de 2005/06,
apresentada no quadro anterior (237.522 €), multiplicada pelas 7 campanhas
do período de programação, chegamos a um montante de 1,66 M€, idêntico
ao previsto. Se considerarmos que, para estas três MAAs os montantes
unitários de apoio vão ser aumentados e se acrescentarmos a despesa com
a MAA de conservação dos pomares tradicionais, temos de concluir que a
dotação desta acção deverá ser insuficiente, para uma procura idêntica à
actual.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Pretende-se com esta acção apoiar 500 a 750 explorações e 300 a 380 ha,
valores coerentes com o que foi o período de programação anterior.
c. Formulação
Esta acção engloba essencialmente medidas com uma expressão muito
localizada, importantes na abordagem a determinados problemas
paisagísticos e de conservação, embora sem um âmbito regional
particularmente relevante.
Conservação de Curraletas e Lagidos da Cultura da Vinha
A formulação desta medida é praticamente idêntica à do período anterior,
com apenas duas excepções – a retirada do compromisso recuperar
totalmente os muros em mau estado de conservação, no prazo de 2 anos
após a candidatura, que transita para a medida 2.3, e o acréscimo do
montante unitário de apoio de 500 €/ha para 800 €/ha.
O facto de que à retirada de um compromisso, porventura o mais
dispendioso, corresponde uma acréscimo de 60% do nível de apoio não deixa
de ser questionável, sendo justificado pela SRAF com base na necessidade de
tornar a medida mais atractiva do que no passado, em que a adesão foi
diminuta. No entanto, considera-se como muito positiva a complementaridade
com a medida 2.3.
Por outro lado, o texto da medida apresenta, o que não acontecia de forma
explícita no anterior período, as suas zonas de intervenção, constatando-se
que se pretende intervir em ilhas (Santa Maria e São Miguel) onde não
existiram até agora beneficiários.
Consideramos que esta medida poderá ter uma maior abrangência, caso
exista um maior esforço na sua divulgação.
Conservação
de
Sebes
Vivas
para
a
Protecção
HortoFrutiFlorícolas, Plantas Aromáticas e Medicinais
de
Culturas
Esta medida resulta do alargamento do âmbito da anterior medida
“conservação de sebes vivas para a protecção de culturas perenes”,
mantendo-se, com poucas alterações, os objectivos, as condições de acesso e
os compromissos. A elegibilidade deixa de incluir apenas as culturas perenes
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
e passa a abranger todas as produções hortícolas, frutícolas (permanentes
ou não), florícolas, aromáticas e medicinais.
A este alargamento deverá corresponder um acréscimo significativo do
número de beneficiários, até porque o montante de incentivo cresce 100%,
de 300 €/ha para 600 €/ha, passando a corresponder a 49% do custo do
compromisso, de acordo com o PDRu. O aumento do apoio foi uma
recomendação da Avaliação Intercalar do PDRu.
Conservação do Pomares Tradicionais dos Açores
Esta medida é a principal inovação no conjunto das MAAs na Região e reflecte
também uma recomendação da Avaliação Intercalar do PDRu, apesar desta
recomendação abranger os pomares e vinhas e sugerir a inclusão da
manutenção das sebes de protecção.
A medida destina-se a apoiar a manutenção de pomares tradicionais que
permitam preservar a diversidade genética e características distintivas da
paisagem açoriana, sendo por isso limitada a algumas espécies e variedades e
a zonas determinadas. No entanto, nem umas nem outras estão indicadas no
texto da medida, pelo que é prematuro avaliar a sua abrangência.
O montante de apoio é de 800 €/ha, embora pudesse ser de 900 €/ha, de
acordo com a regulamentação em vigor, embora se considere que o
acréscimo de custos relativo aos compromissos não justifica montantes tão
elevados.
Protecção da Raça Autóctone Ramo Grande
A formulação desta medida é exactamente igual à do período anterior, com
um acréscimo de apoio de 45% de 138 €/ha para 200 €/ha, resultante da
actualização dos cálculos apresentados no âmbito do PDRu 2000-2006.
A medida tem algum potencial de crescimento, uma vez que apenas cerca de
59,2% dos produtores desta raça são beneficiários da medida (dados
PRORURAL e INGA 2005/06), correspondendo a cerca de 51,5% do efectivo
(dados PRORURAL e Anexos aos Relatórios Anuais de Execução do PDRu 2000
a 2005).
Tendo em conta a sua importância na preservação desta espécie, a
formulação da medida está de acordo com os objectivos propostos.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
d. Coerência
Esta acção contribui essencialmente para o objectivo estratégico do Eixo 2
“Melhoria do ambiente e da paisagem rural”, nomeadamente ao promover o
seu sub-objectivo “promoção da gestão sustentável das terras agrícolas”.
As MAAs nela integradas são coerentes entre si. No caso da MAA
“conservação de curraletas e lagidos da cultura da vinha” existe uma grande
complementaridade com a medida 2.3 “apoio a investimentos não produtivos”.
Considera-se, por último, que as regras de acumulação das MAAs, quer
desta acção quer da anterior, estão correctas e coerentes.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-36 Classificação da acção 2.2.2 – Protecção da biodiversidade e dos valores naturais
e paisagísticos
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
3
3
2
4
3
2
A relevância deste conjunto de MAAs é moderada, na medida em que, apesar
dos seus objectivos se adequarem a problemas bem identificados, estes têm
uma importância de âmbito mais local que regional.
Os seus efeitos, nomeadamente ambientais, são também reduzidos quer pela
sua pouca expressão, quer pela sua natureza muito localizada. Assim, estimase que a sua utilidade e eficácia sejam também moderadas, embora a sua
eficiência possa ser considerável tendo em conta os reduzidos recursos a
elas afectos.
A sustentabilidade destas MAAs deverá ser reduzida, uma vez que na sua
ausência as práticas que estimulam se tendem a perder. A sua abrangência
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
é também pequena uma vez que, como referido, se limitam a um número de
beneficiários e a uma área de intervenção bastante limitados.
Acção 2.2.3.
Pagamentos Rede Natura 2000
UADRAENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 36º, alínea a),iii) e artigo 46º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 34 º e Anexo II, ponto 5.3.2.2.4
Código de medidas (CE):
213 – Pagamentos Natura 2000 em terras agrícolas
a. Histórico
Não existia no período anterior nenhuma medida semelhante a esta. A MAA
“manutenção da paisagem endémica em terras agrícolas”, que não chegou a
ser regulamentada, tinha aplicação apenas em áreas da Rede Natura 2000,
embora a sua formulação e objectivos fossem totalmente diferentes.
b. Inputs / Outputs
Esta acção tem uma dotação orçamental de 1,18 M€, correspondentes a
2,3% da medida, 0,87% do Eixo 2 e 0,36% do Programa.
Com esta dotação pretende-se apoiar 100 a 180 explorações agrícolas
situadas em áreas da Rede Natura 2000, abrangendo uma superfície de 280
a 360 ha, que representa 2,3% a 3,0% da superfície regional inserida nesta
rede.
c. Formulação
Esta acção tem uma abrangência muito reduzida, limitando a sua intervenção
a três tipo de habitats naturais - turfeiras altas activas, turfeiras de
cobertura e prados orófilos macaronésicos. Estas últimas foram introduzidas
na nova versão da formulação da acção, em substituição das turfeiras
arborizadas.
No que respeita à sua formulação, sugere-se a articulação com uma nova
acção, a criar no âmbito da medida 2.3 – apoio a investimentos não
produtivos, que permitisse cobrir os investimentos iniciais na delimitação e
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
vedação das áreas em questão e na limpeza inicial de espécies de flora
exóticas invasoras.
Outra questão que se coloca quanto a esta acção prende-se com a
identificação dos seus beneficiários. De facto, estes têm de ser proprietários
agrícolas e a área beneficiada deverá estar incluída em explorações agrícolas.
No entanto, uma vez que o IE2005 não contabiliza na Região explorações
agrícolas ou SAU inseridas na Rede Natura 2000, não é possível estimar com
exactidão a abrangência da acção.
De forma a que a acção venha a ter um papel importante na preservação
dos habitats em causa, entende-se que deve ser acompanhada por uma
campanha de sensibilização junto dos potenciais beneficiários.
NOTA: esta acção é baseada no art.º 38 do Reg. 1698/2005 e não no art.º 46,
como referido no cabeçalho..
d. Coerência
Esta acção contribui para o objectivo estratégico do Eixo 2 “Melhoria do
ambiente e da paisagem rural”, nomeadamente ao promover o seu subobjectivo “promoção da gestão sustentável das terras agrícolas”.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-37 Classificação da acção 2.2.3 - Pagamentos Rede Natura 2000
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
3
3
2
3
3
1
A acção é relevante mas apenas face a objectivos algo limitados. Também a
sua utilidade e eficácia serão moderadas, uma vez que os efeitos não serão
substanciais. Da mesma forma, a sua eficiência não poderá ser muito elevada.
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166
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
A sua sustentabilidade deverá ser baixa uma vez que não deverão ser
promovidos efeitos duradouros na sua ausência. Tendo em conta a sua
localização muito limitada, a sua abrangência será muito reduzida.
MEDIDA 2.3.
APOIO A INVESTIMENTOS NÃO PRODUTIVOS
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 36.º, alínea a), vi), artigo 37º e artigo 41.º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 29.º e Anexo II, ponto 5.3.2.1.6
Código de medidas (CE):
216 – Apoio a investimentos agrícolas não produtivos
a. Histórico
No anterior período de programação não existia qualquer medida semelhante
a esta.
b. Inputs / Outputs
Esta acção tem uma dotação orçamental de 1,18 M€, correspondentes a
0,87% do Eixo 2 e 0,36% do Programa com a qual se pretende beneficiar
400 a 500 explorações, uma área de 50 ha a 100 ha através da
recuperação de muros de pedra e relocalizar 10 a 20 infraestruturas
agrícolas.
c. Formulação
Como primeiro comentário relativo à formulação desta medida, refere-se a
possibilidade de a separar em duas acções, quer para facilidade de
compreensão por parte dos beneficiários, quer para facilidade de definição de
objectivos específicos. Esta sugestão resulta também da grande diferença
entre os objectivos e modo de implementação de cada um dos tipo de
investimento apoiados.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Relativamente à recuperação de muros de pedra, a medida corresponde a
uma necessidade dos proprietários para quem não é suportável a
reconstrução de muros muito degradados, criando feridas em paisagens
muito valorizadas. É um claro complemento da respectiva MAA fazendo por
isso todo o sentido a obrigatoriedade de candidatura a esta.
Na relocalização de construções (silos, salas de ordenhas...) sublinha-se a
alteração efectuada à medida 1.5, por sugestão do anterior documento de
avaliação ex-ante, no sentido de evitar uma situação de concorrência que
existia entre as anteriores formulações das duas medidas.
Este tipo de investimentos pode ser de grande significado na melhoria
ambiental das explorações pecuárias, pelo que julgamos que os objectivos
traçados (10 a 20 intervenções) são relativamente baixos.
A relocalização de infraestruturas por razões ambientais está sujeita a um
parecer vinculativo por parte das entidades com competência nas áreas
ambiental, de saúde pública e gestão do espaço rural, não estando definidas
na formulação da Medida quais são essas entidades, nem que tipo de
critérios que estarão subjacentes à emissão do seu parecer. Considera-se
que seria útil que estas situações pudessem ser clarificadas no documento
de programação.
d. Coerência
Esta acção contribui para o objectivo estratégico do Eixo 2 “Melhoria do
ambiente e da paisagem rural”, nomeadamente ao promover o seu subobjectivo “promoção da gestão sustentável das terras agrícolas”.
Refira-se a coerência com a medida 1.5 “modernização das explorações
agrícolas” no que toca ao apoio destinado a melhorar a condição ambiental
das explorações pecuárias.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
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168
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 5-38 Classificação da medida 2.3 – Apoio a investimentos não produtivos
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
3
3
4
3
3
2
A medida terá alguma relevância, sendo os seus objectivos coerentes com
fragilidades do sector agrícola regional. Terá níveis médios de utilidade e
eficácia, uma vez que os seus efeitos não serão muito significativos.
Igualmente a sua eficiência será moderada, o que tem em conta o reduzido
investimento público, e a sua sustentabilidade significativa, uma vez que se
investirá em infraestruturas com alguma durabilidade.
A sua abrangência será reduzida, tendo em conta os reduzidos objectivos
traçados.
MEDIDA 2.4
GESTÃO DO ESPAÇO FLORESTAL
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento
1698/2005:
(CE)
N.º
Artigo 36º, alínea b), pontos i, ii, iii, iv, v, vi e vii, Artigos 42º, 43º,
44º, 45º, 46º, 47º,48º e 49º
Regulamento
1974/2006:
(CE)
n.º
Artigos 29º, 30º, 31º,32º, 33º e Anexo II, ponto 5.3.2.2
221 - Apoio à primeira florestação de terras agrícolas
222 - Apoio à primeira implantação de sistemas agro-florestais em
terras agrícolas
223 - Apoio à primeira florestação de terras não agrícolas
Código de medidas (CE):
224 – Pagamentos Natura 2000 em terras florestais
225 – Pagamentos silvo-ambientais
226 – Apoio ao restabelecimento do potencial silvícola e à introdução
de medidas de prevenção
227 – Apoio a investimentos não produtivos
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Comentário Geral
Esta medida tem alguma importância no Programa, nomeadamente, na
prossecução de alguns dos seus objectivos em termos ambientais e
paisagísticos.
Na sua mais recente versão, reparte-se por apenas duas acções, ao invés
das sete anteriormente existentes (tantas quanto possível ao abrigo do Reg.
(CE) 1698/2005). Esta nova formulação vem parcialmente ao encontro das
recomendações da avaliação, no sentido de uma maior simplificação na
apresentação das intervenções da Medida. No entanto, resulta
essencialmente da agregação das intervenções que estavam dispersas pelas
anteriores sete acções, sem alterações no seu conteúdo.
As recomendações da avaliação apontavam para uma restruturação mais
profunda, com eliminação de algumas das intervenções, devido à sua reduzida
abrangência e dotação financeira e mesmo a uma certa sobreposição de
elegibilidades entre algumas delas, nomeadamente quanto às intervenções
“Apoio à primeira implantação de sistemas agro-florestais em terras
agrícolas” (acção 2.4.1) e “Apoio a investimentos não produtivos” (acção 2.4.2),
que apoiam exactamente o mesmo tipo de investimentos, o que não é
justificável.
Apesar disso, regista-se como muito positiva a reformulação operada, que
permite uma maior clareza para os potenciais beneficiários da Medida e uma
maior facilidade de regulamentação e operacionalização para os seus
gestores.
Acção 2.4.1
Investimentos para utilização sustentável das terras florestais
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 36º, alínea b), i), ii) e iii) artigos 42º, 43º, 44.º e 45.º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigos 30º, 31º, 32.º, 33.º e ponto 5.3.2.2 do Anexo II
Código de medidas (CE):
221 - Apoio à primeira florestação de terras agrícolas
222 – Apoio a primeira implementação de sistemas agroflorestais em terras agrícolas
223 – Apoio à primeira florestação de terras não agrícolas
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
a. Histórico
Nos períodos 1994-1999 e 2000-2006 esteve em vigor uma medida idêntica
de Florestação de Terras Agrícolas, idêntica a uma das intervenções
constantes desta acção.
No período 1994-1999 a sua execução foi bastante mais relevante,
traduzindo-se na florestação de uma área total de 1.655,6 ha, em 96
explorações. Esta área concentrou-se essencialmente na ilha de São Miguel
(55,1%) e também no Pico (18,3%), Terceira (11,7%) e São Jorge (6,8%). A
criptoméria foi a espécie mais utilizada, em 94% desta área.
No período 2000-2006 foram aprovados 85 projectos, correspondentes a
um total de 328,1 ha, com a seguinte repartição por ilha:
Figura 5-39 Distribuição geográfica, por ilha, do número de projectos e área relativos à
florestação de terras agrícolas no período entre 2000 e 2006
Ilha
SAO MIGUEL
Florestação Terras Agrícolas
nº projectos
45,9%
área
36,3%
9,4%
38,4%
PICO
23,5%
17,1%
FAIAL
21,2%
8,2%
85
328,30
TERCEIRA
Total
FONTE: Diário da República, 1ª série – n.º 179 Resolução do Conselho de Ministros n.º
114/2006.
Não existira qualquer acção ou medida semelhante às intervenções de
florestação de terras não agrícolas e de implementação de sistemas agroflorestais em terras agrícolas.
b. Inputs / Outputs
Esta acção terá uma dotação global de 11,2 M, correspondente a 3,46% da
despesa pública total do Programa, a 8,25% da despesa pública do Eixo 2 e a
86,2% da Medida.
A intervenção florestação de terras agrícolas é a mais importante da Medida
2.4 (82,6%) com uma despesa pública prevista de 10,7 M€. Pretende-se com
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171
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
este montante florestar 450 ha, integrados em 30 explorações (média de 15
ha por exploração).
Tendo em conta que cerca de 7 M€ estão afectos a compromissos inerentes
aos anteriores períodos de programação, a acção terá uma dotação de 3,7
M€ para os novos contratos. Obter-se-á assim uma despesa pública média
por hectare florestado de 8.196 €.
A estimativa de área a florestar, apesar de constituir um acréscimo face ao
período anterior, não parece muito ambiciosa. De facto, corresponde a apenas
0,64% da área de floresta da Região. Este objectivo é especialmente reduzido
se considerarmos a importância que se espera que o sector público venha a
assumir nesta acção, nomeadamente mas não exclusivamente, através dos
planos de florestação das lagoas.
A intervenção para apoio à implementação de sistemas agro-florestais em
terras agrícolas tem uma dotação anual de somente 22.9 m€. A este
montante corresponderá o apoio a 10 beneficiários, detentores de 25 ha em
que serão implementados sistemas agro-florestais, pelo que teremos assim
um apoio médio de 6.400 €/ha.
O apoio à florestação de terras não agrícolas tem uma dotação prevista de
308.500 € e prevê o apoio a 15 beneficiários e à florestação de 50 ha a que
corresponde um apoio médio de 6.170 €/ha.
c. Formulação
A formulação da acção é relativamente semelhante à dos períodos
anteriores, embora passando a incluir a possibilidade de florestação em
terras agrícolas abandonadas e incultas e em terras não agrícolas, bem
como a implementação de sistemas agro-florestais.
Esta é uma acção com um importante papel ambiental, ao nível da paisagem,
da biodiversidade e da protecção dos solos e das águas, podendo ainda
permitir um rendimento razoável aos seus beneficiários.
Consideramos então que as entidades públicas têm nesta acção dois papéis
importantes e distintos. Por um lado, enquanto divulgadores da acção e
instigadores da sua utilização por parte dos agricultores, nomeadamente
daqueles localizados em zonas agrícolas menos produtivas, mais marginais ou
com maiores problemas ambientais.
Por outro lado, no seu papel de beneficiário, as entidades públicas deverão
intervir de forma mais determinante na florestação de áreas públicas nas
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
condições acima mencionadas, constituindo-se como dinamizador da
reconversão da ocupação do solo na Região e como exemplo para o sector
privado.
No que respeita exclusivamente ao apoio à instalação de sistemas agroflorestais em terras agrícolas, julga-se que a sua integração nesta acção
torna mais aceitável o enquadramento de um tipo de investimentos também
coberto, de forma praticamente idêntica, no âmbito do apoio a investimentos
não produtivos, enquadrado na acção 2.4.2. No entanto, continua a
considerar-se estranha a existência de taxas de apoio diferentes (85% na
presente acção e 100% na 2.4.2) para investimentos idênticos.
Tal como referido no âmbito da análise à Medida 1.6, considera-se que
atribuição de um apoio, de 750 €/ha/ano, para a consolidação do investimento
inicial na florestação de incultos ou na implantação de sistemas agroflorestais é fundamental para garantir a viabilidade dos povoamentos
instalados durante os primeiros anos. No entanto não podermos deixar de
referir, que os art.º 44 e 45 do Reg. 1698/2005, no qual se baseiam as duas
intervenções, estipulam claramente que o apoio cobre apenas os custos de
implantação.
Por outro lado, este apoio tem um montante muito elevado, superior a
qualquer apoio máximo anual permitido para as medidas de caracter florestal
– 700 €/ha para perdas de rendimento de plantação e 200 €/ha para
pagamentos Natura 2000 e silvo-ambientais.
d. Coerência
Esta acção concorre para o objectivo estratégico do Eixo 2 “Melhoria do
ambiente e da paisagem rural”, através do seu sub-objectivo “promoção da
gestão sustentável das terras florestais”. Contribui ainda para os pontos 1.1,
1.2 e 1.4 da Estratégia Florestal da Região Autónoma dos Açores, tal como
referido na sua descrição.
É também coerente com as restantes medidas e acções de caracter
florestal do PRORURAL.
No entanto, e como referido, entende-se existir uma quase total
sobreposição entre os tipo de investimento previstos no âmbito das
intervenções “apoio à instalação de sistemas agro-florestais em terras
agrícolas” (2.4.1) e “apoio a investimentos não produtivos” (2.4.2), pelo que se
considera que uma das duas deveria ser suprimida.
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173
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e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-40 Classificação da acção 2.4.1 – Investimentos para utilização sustentável das
terras florestais
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
4
3
4
3
3
3
Considera-se que esta acção é muito relevante para fazer face a alguns dos
principais problemas identificados no sector agro-florestal regional. A sua
utilidade e eficácia serão somente moderadas, tendo em conta a dimensão
relativamente reduzida dos seus efeitos. Assim, e considerando os
importantes recursos públicos a ela afectos, a sua eficiência será também
moderada. Tendo em conta a permanência destes efeitos por um longo
período de tempo, considera-se que a sustentabilidade da acção será elevada.
Reduzida será a sua abrangência, em termos de área e número de
beneficiários e, previsivelmente, também nalguma concentração em poucas
ilhas.
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Acção 2.4.2
Valorização da utilização sustentável das terras florestais
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 36º, alínea b), iv), v) vi) e vii) artigos 42º, 46º, 47º,
48.º e 49º.
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigos 30º, 33.º e ponto 5.3.2.2 do Anexo II
Código de medidas (CE):
224 – Pagamentos Natura 2000 em terras florestais
225 – Pagamentos silvo-ambientais
226 – Apoio ao restabelecimento do potencial silvícola e à
introdução de medidas de prevenção
227 – Apoio a investimentos não produtivos
a. Histórico
No período de programação anterior não existiam medidas ou acções que
abrangessem os investimentos englobados na presente acção.
b. Inputs / Outputs
Esta acção terá uma dotação, em termos de despesa pública, de 1,8 M€,
correspondente a apenas 13,8% da Medida, 1,3% do Eixo 2 e 0,6% do total
do PRORURAL.
Esta dotação concentra-se essencialmente (1.18 M€, correspondentes a
66%) na intervenção “pagamento NATURA 2000 em terras florestais”, com a
qual se pretende abranger cerca de 1.000 a 1.150 ha e um total de 75 a
100 explorações resultando numa área média de cerca de 12,5 ha por
exploração. O apoio por hectare está estabelecido em 200 € por um período
de 5 anos. A intervenção deveria assim totalizar uma dotação máxima de
1,15 M€, pelo que se estranha o orçamento de 1,18 M€.
No que respeita aos pagamentos silvo-ambientais, a despesa pública será de
apenas 212,5 m€, prevendo-se o apoio a 30 explorações, compreendendo uma
área total de 250 ha, o que se traduz num apoio médio de 850 €/ha, para
compromissos de 5 a 7 anos.
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175
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
O restabelecimento do potencial silvícola e introdução de medidas de
prevenção terá uma dotação de 219 m€, estando previstas, com as
limitações inerentes a tal previsão, o apoio a 10 intervenções num total de
25 ha de superfície florestal. Entende-se que, tal como efectuado na medida
1.11, se poderia abdicar de apresentar indicadores de realização e de
resultado, em virtude da extrema aleatoridade da utilização da intervenção.
O apoio a investimentos não produtivos estará dotado de 176,5 m€ e prevê o
apoio a 30 explorações florestais, correspondentes a 250 ha. O seu apoio
médio será assim de 706 €/ha.
c. Formulação
Esta acção resulta da agregação de quatro anteriores acções, numa
tentativa de simplificação e clarificação que se considera como muito positiva
e que vem, aliás, ao encontro de recomendações anteriores da avaliação. No
entanto, entendemos que esta simplificação deveria ter sido mais profunda,
nomeadamente com a eliminação de algumas intervenções, como discutido de
seguida.
No que respeita à intervenção “restabelecimento do potencial silvícola e
introdução de medidas de prevenção“, tendo em conta os objectivos e acções
nela previstas, considera-se que esta poderia, sem prejuízo, ser suprimida e
este tipo de apoio incluído na medida 1.11. Ao contrário desta, no entanto, a
acção não prevê qualquer exigência em termos de adesão a um regime de
seguros, o que deveria ser uniformizado.
Quanto ao apoio aos investimentos não produtivos, para além de se voltar a
referir a grande semelhança com o apoio à instalação de sistemas agroflorestais, questiona-se sobretudo a existência de um montante para apoio à
consolidação do investimento. Especialmente nesta intervenção, este apoio é
totalmente injustificado, uma vez que é apenas atribuído aos produtores que
não se candidatem às ajudas silvo-ambientais e aos pagamentos Natura
2000. Esta situação poderá levar a uma redução da adesão a estas, até
porque o montante aqui previsto (750 €/ha) é muito superior ao das
referidas intervenções. Sugere-se, como forma de obviar a esta situação, a
atribuição deste apoio exclusivamente a beneficiários que sejam ou se tornem
beneficiários de uma das referidas intervenções.
A intervenção “pagamentos silvo-ambientais” prevê o apoio à recuperação e
conservação de um conjunto de elementos florestais com importância, apesar
de localizada, na paisagem, território e biodiversidade ou mesmo na
conservação do solo e da água. Destaca-se como positiva a prioridade
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
conferida às intervenções em bacias hidrográficas, embora se considere que
a pequena dimensão da intervenção dificilmente possa contribuir para efeitos
positivos relevantes. No entanto, julgamos que continuam a não ser claros os
compromissos que os beneficiários da medida deverão assumir de forma a
receberem uma compensação anual. Deveriam ser indicadas as práticas
florestais a realizar anualmente, bem como mencionadas as eventuais perdas
de rendimento resultantes da adesão à acção. Refere-se ainda, como no
documento de avaliação anterior, a necessidade de clarificar quais as áreas e
explorações elegíveis, de forma a evitar concorrência com alguns dos tipos de
acções previstas ao abrigo da medida 1.6, cujas taxas de apoio são mais
reduzidas.
No que toca aos pagamentos NATURA em terras florestais, face à sua
versão anterior, o texto da acção foi revisto com o alargamento da área de
intervenção a zonas compreendidas no âmbito da Directiva 79/409/CEE de 2
de Abril (Directiva Aves), que já era aliás mencionada. Assim, os três habitats
inicialmente descritos, inicialmente considerados como beneficiários exclusivos
da intervenção, são agora apenas apontados a título exemplificativo. Esta
alteração parece-nos contraproducente, uma vez que ao alargar, de forma
substancial, a área de intervenção possível, mantendo a dotação financeira, se
está a criar uma expectativa junto de potenciais beneficiários que não
poderá, em muitos casos, ser satisfeita. Parece-nos, assim, que a formulação
inicial da intervenção, na qual se restringia a sua aplicação a três tipos de
habitats bem tipificados, era bastante mais clara e dirigida. Ainda nesta
intervenção, e como referido anteriormente, concorda-se com a redução de
70% para 60% da proporção exigida de espécies de flora natural, uma vez
que corresponde a um menor grau de exigência no acesso à acção, que
entendemos como positivo, dada a novidade que a acção constitui e a
possibilidade, assim criada, de promoção de uma maior adesão.
A importância que a acção possa vir a ter depende do significado ambiental (e
em termos de área) que os habitats seleccionados têm na Região e, em
particular, na Rede Natura 2000 regional, informação da qual a avaliação não
dispõe.
d. Coerência
Os objectivos da acção são coerentes com os objectivos estratégicos do Eixo
2 “Melhoria do ambiente e da paisagem rural”, através do contributo para o
seu sub-objectivo “promoção da gestão sustentável das terras florestais”. Tal
como referido na sua formulação são, também, coerentes com os pontos 3,
4, 5.1 e 5.2 da Estratégia Florestal da Região Autónoma dos Açores.
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177
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Como referido, é importante assegurar a não concorrência com a medida
1.6.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-41 Classificação da acção 2.4.2 – Valorização da utilização sustentável das terras
florestais
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
3
3
2
2
2
1
Considera-se a acção como relevante face aos objectivos ambientais do
Programa, da Rede Natura 2000 e do sector florestal regional. Considera-se
também que, por essa razão, a acção será moderadamente útil. Tendo em
conta os seus efeitos limitados a área geralmente pequenas e a sua reduzida
dotação orçamental, considera-se que a sua sustentabilidade, eficácia e
eficiência serão reduzidas. Muito reduzida deverá ser a sua abrangência.
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178
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
5.3. Eixo III
Comentário Global
Como se poderá verificar, e já assinalado anteriormente, a dotação financeira
afecta ao Eixo 3 é de exactamente 10% do envelope financeiro do FEADER
destinado ao PDR dos Açores para o período 2007-2013.
Esta situação é justificada pela SRAF com base num conjunto de situações,
das quais decorrem uma flexibilidade financeira muito limitada:
•
A redução, em termos reais, do orçamento global afecto ao
desenvolvimento rural – totalizou 272,5 M€ entre 2000 e 2006, sendo
de 274,5 M€ para o período 2007-2013;
•
O facto de transitarem do período anterior 34 M€ de encargos com
as medidas de Reforma Antecipada, Medidas Agro-Ambientais e
Florestação de Terras Agrícolas, a que acresce um elevado número de
beneficiários das
Indemnizações Compensatórias, bem como
compromissos assumidos no âmbito da componente FEOGA-O do
PRODESA;
•
A necessidade de reforçar significativamente a dotação das medidas
do Eixo 2, sem um prejuízo significativo do apoio ao investimento
privado e em infraestruturação agrária.
Por outro lado há que ter em conta a elevada dotação financeira do
PROCONVERGÊNCIA, financiado pelo FEDER (cerca de 966 M€), e o facto de
que este Programa coincide, em muitos campos e na quase totalidade da
área abrangida, com as intervenções dos Eixos 3 e 4 do PRORURAL. Neste
contexto, a opção política foi a de maximizar a intervenção do
PROCONVERGÊNCIA nas intervenções passíveis de sobreposição entre os dois
Programas, limitando, aos valores mínimos exigidos regulamentarmente, a
intervenção do PRORURAL.
É também por estas razões – similaridade das intervenções, sobreposição
das áreas geográficas – que a SRAF revelou grande dificuldade em
determinar critérios claros de demarcação entre as intervenções financiadas
no âmbito do Eixo 3 e o PROCONVERGÊNCIA. Entendemos, porém, que seria
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179
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
da maior utilidade a definição desses critérios de forma a evitar a duplicação
de estruturas e sistemas de apoio, com os custos que tal acarreta e com a
dificuldade de compreensão que produz nos potenciais beneficiários.
É ainda útil clarificar a diferença verificada entre a actual versão do
Programa e a sua versão original no que se refere à repartição indicativa de
verbas entre as medidas do Eixo 3 e do Eixo 4. Assim, na versão inicial do
PRORURAL estavam englobados nas medidas do Eixo 3 todos os custos
inerentes ao Eixo 4, de forma proporcional ao seu peso relativo.
A versão final apresenta já os montantes do Eixo 4 desagregados, portanto,
não incluídos nas verbas destinadas ao Eixo 3. Assim, as considerações
apresentadas na análise de cada medida/acção referem-se à comparação
entre estas e as constantes da versão inicial, descontadas da respectiva
afectação das verbas do Eixo 4.
MEDIDA 3.1.
DIVERSIFICAÇÃO DA ECONOMIA E CRIAÇÃO DE EMPREGO EM MEIO
RURAL
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 52º, alínea a) i), ii) e iii); Artigo 53º; Artigo 54º; Artigo
55º; Artigo 63º alínea a); Artigo 64º.
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigos 35º e 36º e Anexo II, pontos 5.3.3.1.1, 5.3.3.1.2 e
5.3.3.1.3
Código de medidas (CE):
311 - Diversificação para actividades não agrícolas
312 - Apoio à criação e ao desenvolvimento de micro empresas
313 - Incentivo a actividades turísticas
Comentário Geral
A medida 3.1 será implementada recorrendo exclusivamente à abordagem
LEADER, sendo posta em prática de acordo com os Planos de
Desenvolvimento Local de cada GAL.
180
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Como comentário comum a todas as suas acções, destaca-se a aparente
sobreposição entre os investimentos que a medida apoia e iniciativas apoiadas
pelo PROCONVERGÊNCIA, financiado pelo FEDER.
Por um lado, com a existência de dois mecanismos de apoio possíveis para a
mesma tipologia de projecto poderá ser geradora uma concorrência
desnecessária e uma falta de compreensão por parte dos agentes
económicos. Simultaneamente, existe uma duplicação de estruturas de
funcionamento e unidades de gestão, resultando um claro sobre-custo de
funcionamento.
É assim, indispensável que o PRORURAL indique claramente as formas de
delimitação entre os vários sistemas de apoio, para as diversas medidas e
acções (montante de investimento, código das actividades económicas,
localização, ou outros), o que não acontece actualmente.
Tal como sugerido em anterior documento de avaliação, a dotação financeira
da medida foi reforçada em 24,5%. Pelo contrário, foram revistos em baixa a
maioria dos objectivos para as três acções, nomeadamente quanto aos
indicadores de resultado.
Acção 3.1.1.
Diversificação das Explorações para Actividades Não Agrícolas
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 52º, alíneas a) i); Artigo 53º; Artigo 63º alínea a); Artigo
64º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 36º e Anexo II, ponto 5.3.3.1.1.
Código de medidas (CE):
311 – Diversificação para actividades não agrícolas
a. Histórico
No período 2001-2005 foram aprovados, no conjunto dos quatro GAL, um
total de 23 projectos equivalentes aos elegíveis no âmbito da presente acção,
a que correspondeu um investimento total de 909 m€ (média de 39,5 m€ por
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181
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
projecto), cerca de 4,2% do investimento total abrangido pela intervenção
LEADER na Região.
b. Inputs / Outputs
Esta acção terá uma dotação pública de 1,4 M€, cerca de 2% menos que o
previsto na sua versão inicial. Este montante corresponde a 5,1% da despesa
pública do Eixo 1 e 0,4% da de todo o Programa.
Pretende-se com este volume de apoio promover investimentos de
diversificação em 200 a 250 explorações, criando 100 a 150 postos de
trabalho (redução face à versão anterior), dos quais 60% na comercialização
de produtos agrícolas.
A este apoio corresponderá um investimento total estimado de 2,35 M€, pelo
que o montante de investimento médio considerado por projecto é de 9,4 a
11,8 m€, para um montante mínimo de investimento elegível de 2,5 m€,
valores estes consideravelmente inferiores à média do anterior período.
As 200 a 250 explorações a apoiar correspondem a 1,3% a 1,6% das
explorações regionais. Os objectivos em termos de repartição por género e
idade são ambiciosos, uma vez que apenas 10% dos dirigentes de
explorações agrícolas familiares são mulheres (pretendendo-se que pelo
menos 25% dos beneficiários sejam do sexo feminino), enquanto que somente
5,8% dos produtores singulares têm menos de 34 anos (o objectivo é que
pelo menos 15% dos beneficiários tenha menos de 30 anos).
c. Formulação
A acção permite uma grande abrangência de actividades de diversificação na
exploração agrícola, conferindo ao agricultor um amplo leque de
oportunidades. No entanto, limita-o a investimentos até 150 m€, pelo que é
indispensável assegurar a possibilidade de acesso a outras medidas ou
programas para montantes superiores a esse limite.
Destaca-se a inibição de apresentação de investimentos superiores a 25 m€
no caso de projectos de transformação e embalamento de produtos
agrícolas, tal como sugerido em anterior documento da avaliação ex-ante, de
forma a evitar a concorrência com a medida 1.7.
Os critérios de demonstração da viabilidade económica dos projectos apoiados
serão definidos na regulamentação da acção, sugerindo-se que estes venham
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182
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
a ser idênticos aos que vierem a ser impostos aos projectos de investimento
nas explorações agrícolas (medida 1.5), uma vez que o universo de potenciais
beneficiários é o mesmo e os montantes envolvidos semelhantes.
No que diz respeito especificamente ao apoio à produção de energias
renováveis, deveriam ser explicitadas as fronteiras entre esta acção e o ProEnergia, no âmbito do PROCONVERGÊNCIA.
De acordo com anterior sugestão da avaliação, e tendo em conta o baixo nível
de formação requerido para acesso à acção (escolaridade obrigatória), foi
explicitada a complementaridade desta acção com a medida 3.3. No entanto,
não é referido nenhum mecanismo que assegure ou promova esta
complementaridade, pelo que consideramos que tal deveria ser feito, por
exemplo, através de uma majoração da taxa de apoio na presente acção.
Realce-se ainda que, apesar dos objectivos ambiciosos em termos de
repartição por género e idade, não é atribuído qualquer estímulo adicional à
adesão de mulheres e jovens.
Por último, considera-se importante um reforço da dotação orçamental da
acção, de forma a que possa ter efeitos visíveis no meio rural açoriano.
d. Coerência
Esta acção contribui claramente para o objectivo estratégico do Eixo 3
“Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da economia rural”,
nomeadamente ao concorrer para o seu sub-objectivo “promoção da
diversificação da economia e do emprego em meio rural”. Contribui também
para os dois objectivos transversais do Programa, quer pelo contributo para
o desenvolvimento do meio rural (“Reforçar a coesão territorial e social”),
quer pela utilização da abordagem LEADER (“Promover a eficácia da
intervenção dos agentes públicos, privados e associativos na gestão sectorial
e territorial”).
No âmbito do PRORURAL, complementa outras medidas como a 1.5 e a 1.7,
ou mesmo a 1.2.
No entanto, e como referido, é necessário explicitar os mecanismos que
garantam a sua coerência com outros sistemas de incentivos,
nomeadamente o PROCONVERGÊNCIA.
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183
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-42 Classificação da acção 3.1.1 – Diversificação das explorações para actividades não
agrícolas
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
4
2
3
3
2
2
Sendo os objectivos da medida claramente direccionados a fragilidades bem
identificadas no meio rural açoriano, pode-se considerar a acção como muito
relevante.
No entanto, a sua reduzida dotação implica que os seus efeitos não sejam
significativos, pelo que a sua utilidade e eficácia serão reduzidas, apesar de se
considerar que estes poderão ser sustentáveis. Os baixos níveis de
investimento público implicam também que, a serem atingidos os efeitos
esperados, a acção se poderá revelar moderadamente eficiente.
A sua abrangência será baixa, em termos do número de explorações
envolvidas.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Acção 3.1.2.
Criação e Desenvolvimento de Micro-Empresas
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento
(CE)
N.º
1698/2005:
Regulamento
Artigo 52º, alínea a), ii); Artigo 54º; Artigo 63º alínea a); Artigo
64º
(CE)
n.º
Artigo 36º e Anexo II, ponto 5.3.3.1.2.
1974/2006:
Código de medidas (CE):
312 – Apoio à criação e ao desenvolvimento de micro empresas
a. Histórico
No período 2001-2005 foram aprovados, no conjunto dos quatro GAL, um
total de 116 projectos equivalentes aos elegíveis no âmbito da presente
acção, a que correspondeu um investimento total de 4,45 M€ (média de 38,4
m€ por projecto), cerca de 20,4% do investimento total abrangido pela
intervenção LEADER na Região.
b. Inputs / Outputs
Esta acção viu a sua dotação crescer significativamente (cerca de 26,5%)
face à sua versão inicial, sendo agora de 3,65 M€, cerca de 13,1% do Eixo 3,
o que a torna a terceira mais significativa deste Eixo.
Apoiará 100 a 150 micro-empresas, apenas metade do objectivo inicial, que
era demasiado optimista e mais de acordo com o que foi o período anterior.
Destas, pretende-se que metade sejam em nome individual, 20% novas e
também 20% de promotores com idade inferior a 30 anos. Poderia ser
também definido como objectivo a proporção de mulheres beneficiárias.
Esta forte redução do número de empresas que se pretende apoiar destinase a permitir maior disponibilidade financeira para apoiar projectos de
maiores dimensões. Assim, o investimento total previsto (cerca de 7,3 M€,
correspondente a um apoio médio de 50%) repartir-se-á numa média de
48,6 a 72,9 m€ por projecto, um montante que nos parece adequado à
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185
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
dimensão das empresas beneficiárias, embora significativamente superior
(26,6% a 90,0%) ao verificado entre 2001 e 2005.
Em coerência com a taxa média de apoio considerada (50%), estima-se a
criação de 100 a 150 novos postos de trabalho, em média um por cada
projecto apoiado.
c. Formulação
A acção está bem estruturada, face aos problemas a que se pretende dirigir,
sendo a principal questão relativa à sua formulação a sua coerência com
algumas acções do PROCONVERGÊNCIA, como discutido no ponto seguinte.
Grande parte dos comentários formulados na acção anterior são aqui
também válidos:
•
necessidade de definição de critérios de viabilidade económica neste caso não necessariamente associados à medida 1.5,
embora possam ser idênticos;
•
maior integração com a medida 3.3, através do mesmo tipo de
critérios de diferenciação;
•
falta de um estímulo adicional à adesão de mulheres e jovens.
Destaca-se, tal como no documento de avaliação anterior, a pertinência da
majoração do apoio em relação ao volume de emprego criado. No entanto, os
diferenciais de taxas podem ser excessivos e conduzir, nos projectos de
maior dimensão, à contratação artificial de trabalhadores, não promovendo a
criação de postos de trabalho sustentáveis. Por exemplo, um projecto de 100
m€, terá um apoio de 30 m€ sem criação de postos de trabalho e de 50 m€
com a criação de um posto. É possível pagar, durante 3 anos um salário com
este diferencial.....
d. Coerência
Tal como a anterior, esta acção contribui claramente para o objectivo
estratégico do Eixo 3 “Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da
economia rural”, através do seu sub-objectivo “promoção da diversificação da
economia e do emprego em meio rural” e contribui também para os dois
objectivos transversais do Programa “Reforçar a coesão territorial e social” e
“Promover a eficácia da intervenção dos agentes públicos, privados e
associativos na gestão sectorial e territorial”.
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186
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
No entanto, não está definido qualquer tipo de critério de delimitação da sua
intervenção com a do PROCONVERGÊNCIA, nomeadamente com a da linha de
apoio a pequenas iniciativas de desenvolvimento local (até 200 m€), cuja
formulação é muito semelhante à desta acção, quanto a destinatários e tipos
de projectos.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-43 Classificação da acção 3.1.2 – Criação e desenvolvimento de micro-empresas
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
4
2
3
2
2
2
Uma vez que os objectivos da medida se destinam a fazer face a pontos
fracos do meio rural açoriano, considera-se a acção como muito relevante.
No entanto, não se espera que os seus efeitos sejam significativos para o
tecido empresarial regional, pelo que a sua utilidade e eficácia serão
reduzidas, apesar de se considerar que estes efeitos poderão ter alguma
sustentabilidade. Os maiores níveis de investimento público por projecto
implicam também uma eficiência menor que a acção anterior.
A sua abrangência será baixa, em termos do número de empresas envolvidas.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Acção 3.1.3.
Incentivo a Actividades Turísticas e de Lazer no Espaço Rural
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento
(CE)
N.º
1698/2005:
Regulamento
Artigo 52º, alínea a) iii); Artigo 55º; Artigo 63º alínea a); Artigo
64º
(CE)
n.º
Artigo 36º e Anexo II, ponto 5.3.3.1.3.
1974/2006:
Código de medidas (CE):
313 – Incentivo a actividades turísticas
a. Histórico
No período 2001-2005 foram aprovados, no conjunto dos quatro GAL, um
total de 159 projectos equivalentes aos elegíveis no âmbito da presente
acção, a que correspondeu um investimento total de 6,13 M€ (média de 38,5
m€ por projecto), cerca de 28,0% do investimento total abrangido pela
intervenção LEADER na Região.
b. Inputs / Outputs
A esta acção estará afecta uma despesa pública de 2,1 M€, cerca de 29,5%
da medida, 7,6% do Eixo 3 e 0,7% do Programa. Na Medida 3.1, foi a acção
com maior reforço orçamental (cerca de 47%) face à sua versão anterior.
No entanto, os seus objectivos foram reduzidos, sendo agora de apoio a 100
a 150 novos projectos turísticos, das quais metade infraestruturas de
pequena escala.
Tanto o número de projectos a apoiar (cerca de 15 a 20 por ano), como o
investimento médio considerado 28 a 42 m€ por projecto, parecem
adequados à realidade regional e ao tipo de investimento que se pretende
fomentar nesta acção, sendo coerentes com o verificado no período anterior.
A excepção é o facto de nos parecer que o limite máximo de investimento
elegível (150 m€) poderá ser muito pequeno para a construção de
alojamentos turísticos, mesmo de pequena escala, podendo levar a que todos
os investimentos deste tipo se concentrem noutros regimes de apoio.
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188
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
O indicador de resultado seleccionado - acréscimo de 5% do número total de
dormidas em estabelecimentos das zonas rurais - parece-nos um objectivo
válido.
c. Formulação
Esta acção tem uma grande abrangência, permitindo enquadrar uma
significativa diversidade de investimentos em meio rural, quer relativos ao
sector turístico, quer em actividades de lazer dirigidas tanto a turistas
como às populações locais
Realce-se o facto de esta ser a única acção do Eixo 3 a que se podem
candidatar directamente as autarquias. Este facto pode-se revelar muito
importante na dinamização de certa intervenções a nível local, como a criação
de percursos temáticos e/ou pedestres, de postos de turismo e de outro
tipo de acções e infraestruturas. Esta via pode ser também relevante na
execução da acção.
Existe, tal como aconteceu na acção anterior, um conjunto de comentários
que são aqui também válidos:
•
necessidade de definição de critérios de viabilidade económica
quando estiverem em causa investimentos de natureza
produtiva – preferencialmente idênticos aos da acção 3.1.2;
•
maior integração com a medida 3.3, através do mesmo tipo de
critérios de diferenciação;
•
falta de um estímulo adicional à adesão de mulheres e jovens;
•
possibilidade dos diferenciais de majoração poderem, em certos
casos, conduzir à contratação artificial de trabalhadores.
É também comum com as acções anteriores a necessidade de estabelecer
mecanismos de coerência com o PROCONVERGÊNCIA.
Refira-se o facto da descrição da tipologia de investimentos incluir a
“produção de energias renováveis e alternativas aos combustíveis fosseis”, o
que nesta acção apenas será enquadrável quando integrado em projectos de
carácter turístico e nunca de forma individualizada.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
d. Coerência
Esta acção contribui também claramente para o objectivo estratégico do Eixo
3 “Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da economia rural”,
através do seu sub-objectivo “promoção da diversificação da economia e do
emprego em meio rural”, e para os dois objectivos transversais do Programa
“Reforçar a coesão territorial e social” e “Promover a eficácia da intervenção
dos agentes públicos, privados e associativos na gestão sectorial e
territorial”.
Não está, também, definido qualquer tipo de critério de delimitação da sua
intervenção com a do PROCONVERGÊNCIA, nomeadamente com o Apoio ao
Desenvolvimento do Turismo, cuja formulação enquadra diversos tipos de
projectos semelhantes aos da presente acção, o que pode gerar uma
desnecessária concorrência entre Programas..
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-44 Classificação da acção 3.1.3 – Incentivo a actividades turísticas e de lazer no
espaço rural
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
4
3
3
3
3
4
Tendo em conta que os objectivos da medida se destinam a fazer face a
pontos fracos do meio rural açoriano, considera-se a acção como muito
relevante.
Uma vez que se espera que os seus efeitos possam vir a ser importantes na
dinamização de certos tipos de turismo em meio rural, a sua utilidade e
eficiência serão moderadas, devendo os seus efeitos ter alguma
sustentabilidade. Deverá também ter alguma eficiência, tendo em conta o
dispêndio de verbas não muito avultadas..
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190
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
A sua abrangência poderá ser elevada, tanto geograficamente, pelo facto das
autarquias a ela poderem aceder, como na população-alvo que poderá ser
atingida.
MEDIDA 3.2.
MELHORIA DA QUALIDADE DE VIDA NAS ZONAS RURAIS
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento
(CE)
N.º
1698/2005:
Regulamento
Artigo 52º, alínea b) i) e iii); Artigo 56º; Artigo 57º; Artigo 63º, alínea
a); Artigo 64º.
(CE)
n.º
Artigo 36º e Anexo II, pontos 5.3.3.2.1 e 5.3.3.2.3
1974/2006:
Código de medidas (CE):
321 – Serviços básicos para a economia e a população rurais
322 – Conservação e valorização do património rural
Comentário Geral
Esta medida destina-se a promover a melhoria da qualidade de vida em meio
rural através de duas acções que incluem investimentos na implementação
de serviços às empresas e às populações, na preservação e conservação do
património rural edificado e cultural e na recuperação de infra-estruturas
de apoio em perímetros florestais.
Tem como particularidade única o facto de ambas as suas acções serem
acessíveis a diversos beneficiários através da abordagem LEADER e,
simultaneamente, à intervenção directa da SRAF. De acordo com a
formulação das acções, verifica-se não haver áreas de sobreposição entre os
investimentos a realizar por uns e por outros.
Refira-se que face à anterior formulação da medida foram mantidos os
objectivos quantificados, tendo o investimento total esperado decrescido
cerca de 3,8% (devido à descida de 6,7% na acção 3.2.2). No entanto, a
despesa pública afecta à medida diminuiu consideravelmente (10,6%),
resultando em taxas de apoio médio por projecto inferiores (de uma média de
88,6% para uma média de 75,9%) e, no nosso entender, mais coerentes com
as taxas unitárias definidas, com a tipologia dos projectos e com o tipo de
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191
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
beneficiários. Ainda assim, a medida é uma das mais importantes do
Programa, sendo a sexta em termos de despesa pública.
Acção 3.2.1.
Serviços Básicos para a Economia e População Rurais
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento
(CE)
N.º
1698/2005:
Regulamento
Artigo 52º, alínea b) i); Artigo 56º; Artigo 63º alínea a); Artigo
64º
(CE)
n.º
Artigo 36º e Anexo II, ponto 5.3.3.2.1.
1974/2006:
Código de medidas (CE):
321 – Serviços básicos para a economia e a população rurais
a. Histórico
No período 2001-2005 foram aprovados, no conjunto dos quatro GAL, um
total de 55 projectos equivalentes aos elegíveis no âmbito da presente acção,
a que correspondeu um investimento total de 2,2 M€ (média de 40,1 m€ por
projecto), cerca de 10,1% do investimento total abrangido pela intervenção
LEADER na Região.
b. Inputs / Outputs
Esta acção tem uma dotação, em termos de despesa pública, de 8,16 M,
cerca de 41,7% da medida, 29,3% do Eixo 3 e 2,5% do Programa. Prevê um
investimento total de 10,68 M€, a que corresponde uma taxa média de apoio
de 76,4%.
De acordo com o sugerido em anterior documento de avaliação, foi alterado o
número de projectos que se pretende vir a apoiar de 30-50 para 80-100.
Desta forma, serão apoiados 11 a 14 projectos por ano, com um montante
médio de investimento de 107 a 133 m€, já dentro do limiar máximo de
investimento elegível (150 m€) e bastante superior ao verificado no período
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192
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
anterior. Estes projectos deverão beneficiar 5% da população em meio rural
e permitir uma penetração de Internet nestes meios da ordem dos 10%.
Refira-se que a proporção de despesa pública afecta à SRAF é de 53,7%, o
que significa que a despesa pública afecta à construção de infraestruturas
será de 4,38 M€, sobrando 3,78 M€ para as restantes tipologias de
investimento.
c. Formulação
Da análise anterior ressalta o elevado peso da construção de infraestruturas
na despesa pública total da acção. Considera-se que esta preponderância
deverá ser contrariada sob pena de limitar a influência de uma acção com
um grande potencial para o desenvolvimento da qualidade de vida nos meios
rurais. Acresce que a acção 1.12.1 prevê já uma dotação de 21 M€
exclusivamente para a construção de caminhos. Assim, sugerimos que sejam
considerados limites máximos para a aprovação de projectos de
acessibilidades, de forma a não desvirtuar a filosofia da acção, que seja
transferida uma maior fatia orçamental para as restantes tipologias de
projecto (abrangidas pelo LEADER) e que sejam privilegiadas outras iniciativas
de âmbito público que não acessibilidades.
Apesar deste reparo, realça-se que a versão inicial da medida concentrava
ainda mais as verbas no sector público, o que foi alterado em resultado do
processo de avaliação ex-ante. Considera-se, no entanto, que esta alteração
não foi suficiente, devendo ser feito um esforço para ir mais além.
No que toca ao limite de investimento (150 m€), julga-se que poderá não ser
suficiente para certas tipologias de investimento, nomeadamente as que
envolvem construções.
Por último, entende-se que a exigência de demonstração da viabilidade
económica neste tipo de projectos pode ser um critério pouco adequado à
tipologia de beneficiários e projectos.
d. Coerência
A acção é coerente com o objectivo estratégico do Eixo 3 “Qualidade de vida
nas zonas rurais e diversificação da economia rural”, através do seu subobjectivo “promoção da melhoria da qualidade de vida nas zonas rurais”.
Contribui ainda para os dois objectivos transversais do Programa “Reforçar a
coesão territorial e social” e “Promover a eficácia da intervenção dos agentes
193
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
públicos, privados e associativos na gestão sectorial e territorial”, este último
através do recurso à abordagem LEADER.
Mais uma vez, entende-se como prioritário o estabelecimento
claras com outros sistemas de apoio, especialmente com
intervenções do PROCONVERGÊNCIA, como sejam - apoios
empresarial, melhorar a acessibilidade e utilização das TICs,
de fronteiras
algumas das
à envolvente
modernizar a
rede de equipamentos escolares, melhorar a rede de equipamentos
desportivos e de lazer, modernizar a rede de equipamentos de saúde,
melhorar a rede de infra-estruturas e equipamentos sociais, requalificar e
modernizar a rede regional de infra-estruturas de acessibilidades.
O estabelecimento de fronteiras permitiria clarificar as áreas de actuação
entre cada sistema de incentivos, promovendo a sua complementaridade e
coerência e evitando situações de concorrência.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-45 Classificação da acção 3.2.1 – Serviços básicos para a economia e populações
rurais
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
4
3
4
3
4
3
A acção é claramente relevante, contribuindo para atenuar as dificuldades do
meio rural açoriano.
Os seus efeitos serão importantes e duradouros, pelo que se considera a
acção como bastante eficaz e sustentável. O facto de se prever uma forte
concentração em acessibilidades reduz a sua utilidade e eficiência face aos
recursos dispendidos.
A sua abrangência poderia ser mais significativa caso o número de projectos
fosse maior.
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Acção 3.2.2.
Conservação e Valorização do Património Rural
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 52º, alínea b) iii); Artigo 57º; Artigo 63º alínea a); Artigo
64º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 36º e Anexo II, pontos 5.3.3.2.3.
Código de medidas (CE):
323 - Conservação e valorização do património rural
a. Histórico
No período 2001-2005 foram aprovados, no conjunto dos quatro GAL, um
total de 103 projectos equivalentes aos elegíveis no âmbito da presente
acção, a que correspondeu um investimento total de 2,48 M€ (média de 24,0
m€ por projecto), cerca de 11,3% do investimento total abrangido pela
intervenção LEADER na Região.
b. Inputs / Outputs
Esta acção tem uma dotação total de 11,4 M€, sendo por isso a mais
importante do Eixo 3 (41,1%), apesar de, relativamente à sua versão
anterior, esta dotação ter sido reduzida em 18,2%. O investimento total
previsto é de 15,1 M€, apenas 6,4% inferior à versão original.
Assim, a taxa de apoio passou de 90,8% para 75,6%, mais de acordo com as
taxas de financiamento previstas.
Prevê-se o apoio a 80 a 100 projectos, que beneficiem 3% da população da
Região residente em meio rural.
A estes projectos corresponderá um investimento médio de 151 a 189 m€,
superior ao montante máximo de investimento elegível, apesar de, nesta
acção, não estar definido máximo para os investimentos executados
directamente pela SRAF. Este montante médio é 6 a 7 vezes superior ao
verificado entre 2001 e 2005.
Nesta acção a despesa pública afecta a estes últimos é de 5,9 M€, cerca de
51,5% da sua dotação.
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195
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
c. Formulação
Face à versão anterior da acção, e por sugestão da avaliação, está agora
totalmente clarificada a existência de dois tipos de projectos distintos:
•
Acções de preservação e conservação do património rural edificado e
cultural, apoiadas através dos GAL, com investimento máximo elegível
de 150 m€, financiadas a 60%;
•
Intervenções na recuperação de infra-estruturas de apoio em
perímetros florestais, promovidas pela SRAF, sem limite máximo de
investimento elegível e financiadas a 100%.
No que toca aos níveis de apoio, há duas situações que merecem comentário:
•
A redução, face à versão inicial, da taxa de apoio a Juntas de Freguesia
de 100% para 60%, o que é mais coerente com o apoio dado a
autarquias no âmbito da acção 3.1.3, embora dificulte o acesso destas
entidades;
•
O facto dos projectos promovidos pela SRAF não terem um
investimento máximo elegível, o que é contrário à formulação de todas
as outras medidas e acções deste Eixo e pode, associado a uma taxa
de financiamento de 100%, conduzir a despesas desproporcionadas
por parte da administração. Considera-se pertinente a definição de
um montante máximo de investimento elegível, bem como de critérios
de elegibilidade das intervenções.
Tendo em conta o tipo de projectos, de âmbito muito localizado, concordamos
com a possibilidade de enquadramento de Juntas de Freguesia em
detrimento das autarquias.
Os tipos de elegibilidade levam também à colocação de algumas questões.
Em primeiro lugar, o apoio à “construção de infra-estruturas de pequena
escala, de suporte às actividades relacionadas com a conservação,
recuperação e valorização do património cultural, a promover no espaço
rural” e à “concepção e produção de sinalética relativa a itinerários/rotas
culturais” é muito semelhante a investimentos elegíveis no âmbito da acção
3.1.3 o que pode gerar alguma sobreposição entre as duas acções.
Em segundo lugar, julgamos que a possibilidade de apoio à reconstrução de
infraestruturas como sebes vivas e muros de pedra das explorações
agrícolas seria melhor enquadrada no âmbito da acção 2.3 “investimentos não
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
produtivos” do que na presente acção, quer pela sua interligação com a subacção 2.2.2, quer pela menor apetência dos GAL para este tipo de apoios,
quer pela confusão que pode gerar a existência de apoios semelhantes em
acções geridas por entidades distintas. Veja-se que a recuperação de
curraletas ficará enquadrada na acção 2.3, na nossa óptica de forma
correcta, enquanto que a recuperação de outros muros de pedra ou de
sebes vivas viria para uma acção LEADER. No caso da recuperação de muros
associados à construção de caminhos, estes deveriam ser elegíveis no âmbito
da acção 1.12.1.
Por último, um comentário à inclusão do enquadramento da recuperação de
muros tradicionais das explorações agrícolas. Por um lado, consideramos que
é necessária uma definição clara do que se entende por muros tradicionais,
uma vez que se pressupõe não estarem aqui incluídos os muros de pedra,
mencionados num outro travessão. Por outro lado, entendemos, como para
os muros de pedra ou sebes vivas, que este apoio será mais correctamente
incluído na acção 2.3.
Aliás, a sugestão feita anteriormente pela avaliação de exclusão deste tipo de
acções foi transformada na exclusão dos agricultores beneficiários da acção
2.3, o que não nos parece adequado.
Regista-se a eliminação da exigência de viabilidade económica, como sugerido
anteriormente.
Não pode deixar de ser feita referência ao facto de que mais de um quinto
da dotação do Eixo 3 será afecta à valorização de perímetros e núcleos
florestais, nomeadamente, e de acordo com o objectivo da acção, de forma a
permitir a sua recuperação e o seu usufruto público. Chama-se a atenção
das entidades gestoras destas intervenções para a necessidade de evitar a
concentração das verbas nas ilhas de maior dimensão, tentando promover
uma eficiente utilização destes recursos em intervenções comedidas,
limitadas ao essencial e tendo sempre em mente a sua utilização final pelas
populações e turistas.
d. Coerência
Esta acção é também coerente com o objectivo estratégico do Eixo 3
“Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da economia rural”, ao
contribuir para o seu sub-objectivo “promoção da melhoria da qualidade de
vida nas zonas rurais”. É ainda relevante ainda para os dois objectivos
transversais do Programa “Reforçar a coesão territorial e social” e
“Promover a eficácia da intervenção dos agentes públicos, privados e
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197
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
associativos na gestão sectorial e territorial”, este último através do recurso
à abordagem LEADER.
Esta acção é coerente com as restantes intervenções do Programa, bem
como com as do PROCONVERGÊNCIA, com o qual não nos parece existirem
áreas de evidente sobreposição, com a eventual excepção do objectivo
valorizar o património cultural da região.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-46 Classificação da acção 3.2.2 – Conservação e valorização do património rural
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
3
3
2
2
3
3
A acção é moderadamente relevante no contexto das fragilidades do meio
rural açoriano. De facto, embora a valorização do património florestal e a
recuperação de infraestruturas agrícolas sejam importantes, parece-nos que
apenas as tipologias de investimento em recuperação e preservação de
património e tradições se adequam totalmente às necessidades sentidas nos
meios rurais.
Assim, entende-se que os seus efeitos não serão suficientemente
importantes para que a utilidade, eficácia e sustentabilidade da acção venham
a ser significativas. Desta forma, e tendo em conta a elevada dotação
financeira da acção, a sua eficiência será também moderada. A sua
abrangência dependerá em grande parte da intervenção pública, estimandose que não venha a ser muito elevada.
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198
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
MEDIDA 3.3.
FORMAÇÃO E INFORMAÇÃO
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 52º, alíneas c) e d); Artigo 58º; Artigo 59º; Artigo 63º,
alínea c); Artigo 64º.
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 36º e Anexo II, ponto 5.3.3.3.
Código de medidas (CE):
331 – Formação e informação de agentes económicos que
exerçam a sua actividade nos domínios abrangidos pelo Eixo 3
a. Histórico
No período 2001-2005 foram aprovados, no conjunto dos quatro GAL, um
total de 89 projectos equivalentes aos elegíveis no âmbito da presente acção,
a que correspondeu um investimento total de 1,89 M€ (média de 21,2 m€
por projecto), cerca de 8,6% do investimento total abrangido pela
intervenção LEADER na Região.
b. Inputs / Outputs
Esta medida terá uma despesa pública de 705.882 €, um acréscimo de
58,3% face à sua versão anterior, pelo que representa agora 2,5% do Eixo 3
e 0,2% de todo o Programa. Esta despesa constitui uma média anual de
cerca de 100 m€ por ano.
Regista-se como muito positiva a adequação do número de beneficiários da
Medida de apenas 80 para 300, tal como sugerido pela equipa de avaliação.
Abranger-se-á assim entre 46% a 65% dos beneficiários das medidas 3.1 e
3.2, o que está mais de acordo com a forte interligação que se pretende
exista entre as Medidas. Reduz-se também, de forma muito substancial, o
apoio médio por beneficiário, de 8.824 € para 2.350 € o que, sendo
significativo, continua a ser desproporcionado. Refira-se, a título comparativo,
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199
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
que a despesa média por beneficiário final prevista na acção 1.1.1 (formação
profissional) é de 591 € e na acção 1.1.2 (acções de informação) de 8,4 € !
Considera-se, por último, que o objectivo de apenas 20% de mulheres
beneficiárias desta medida é muito reduzido.
c. Formulação
A formulação da medida, mantendo-se semelhante à sua versão inicial, foi
clarificada em alguns pontos, por sugestão da avaliação, e está de acordo
com os objectivos que se pretende alcançar.
Apesar do acréscimo significativo do número de beneficiários, e a
consequente redução do nível médio de apoio, a dotação financeira é ainda
elevada face ao número de beneficiários pretendido, pelo que se mantém o
alerta face à possibilidade de apoio à criação e equipamento de entidades
formadoras sobredimensionadas face ao seu público-alvo, o que resultaria
num desperdício de recursos públicos.
Como referido na análise das Medidas 3.1 e 3.2, está agora explicitada a
intenção de uma forte integração entre estas e a 3.3. Nesta última está
aliás expressa a exclusividade de acesso a beneficiários das primeiras.
Consideram-se estas clarificações como muito positivas.
Consideramos que seria indispensável assegurar mecanismos de coordenação
da oferta formativa entre os diferentes GAL, de forma a diversificar esta
oferta formativa e a aumentar o número de formandos. Assim, sugere-se a
possibilidade de mobilidade geográfica dos beneficiários, de forma a poderem
aceder a cursos em áreas abrangidas por GAL que não os da sua área de
actividade.
d. Coerência
A medida contribui para o objectivo estratégico do Eixo 3 “Qualidade de vida
nas zonas rurais e diversificação da economia rural”, através do seu subobjectivo “desenvolvimento de competências ao nível local”. É também
coerente com a actuação das medidas 3.1 e 3.2, embora seja necessária
muito maior complementaridade entre elas.
Entende-se que deveriam estar expressos e clarificados os critérios de
delimitação com o PROEMPREGO apoiado pelo FSE.
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200
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-47 Classificação da medida 3.3 – Formação e informação
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
3
3
3
2
3
2
A medida é relevante nos seus objectivos face às necessidades de formação
em meio rural, nomeadamente para os pequenos empresários locais.
Os seus efeitos poderão ser importantes no universo dos promotores de
investimentos no âmbito das Medidas 3.1 e 3.2, embora mais reduzidos em
termos globais. Assim, a sua utilidade, eficácia e sustentabilidade serão
moderadas e a sua abrangência reduzida. Tendo em conta a adequação dos
montantes médios previstos, a eficiência da medida será reduzida.
MEDIDA 3.4.
DESENVOLVIMENTO DE COMPETÊNCIAS E ANIMAÇÃO NAS ZONAS
RURAIS
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 52º, alínea d); Artigo 59º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 36º e Anexo II, ponto 5.3.3.4.
Código de medidas (CE):
341 – Aquisição de competências e animação, com vista à
preparação e execução de uma estratégia local de
desenvolvimento
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201
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
a. Histórico
Os dados estatísticos disponíveis sobre a execução do LEADER no período
2001-2005 não permitem identificar os projectos correspondentes aos
abrangidos pela presente Medida.
b. Inputs / Outputs
Esta medida terá uma dotação de 353 m€, apenas 1,3% do Eixo 3 e 0,1% de
todo o Programa.
Pretende-se com este montante apoiar 100 a 150 acções de aquisição de
competências e de animação, em benefício dos quatro Grupos de Acção Local.
Considera-se, embora tal não esteja explícito, que, em regra, cada acção
corresponde a um beneficiário (por exemplo, uma acção do formação no
Continente). Assim, a dotação média por beneficiário será de 1.765 € a 2.353
€, montantes semelhantes aos da Medida 3.3 e, que, para certas acções,
aparentam ser demasiado elevados.
c. Formulação
A medida reveste-se de importância na criação e reforço de competências
técnicas dos parceiros dos GAL e na divulgação dos seus Planos de
Desenvolvimento Local e das acções deles integrantes, promovendo a adesão
às suas medidas.
Relativamente à sua formulação anterior, foi retirado o apoio à formação de
animadores.
A formulação da medida parece adequada aos seus objectivos, embora deva
ser assegurada a não sobreposição do apoio a alguns tipos de investimento
com as elegibilidades de outras medidas. Como exemplo, refira-se o apoio à
elaboração de estudos relativos aos territórios rurais, também abrangidos
pela medida 4.3.
d. Coerência
A medida é coerente o objectivo estratégico do Eixo 3 “Qualidade de vida nas
zonas rurais e diversificação da economia rural”, ao contribuir para o seu
sub-objectivo “desenvolvimento de competências ao nível local”.
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202
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-48 Desenvolvimento de competências animação nas zonas rurais
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
3
3
3
2
3
4
Esta medida é relevante, ao permitir contribuir para colmatar dificuldades
sentidas no meio rural açoriano. Terá utilidade, sustentabilidade e eficácia
moderada, ao permitir dotar os GAL de maiores competências técnicas.
Considera-se reduzida a sua eficiência, uma vez que os custos médios por
beneficiário são muito elevados. A sua abrangência deverá ser integral, ao
incluir a totalidade dos GAL.
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203
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
5.4. Eixo IV
MEDIDA 4.1.
EXECUÇÃO DE ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO LOCAL
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 63º alínea a); Artigo 59º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 37º e Anexo II, ponto 5.3.4.1
Código de medidas (CE):
413 - Execução de Estratégias de Desenvolvimento Local
a. Histórico
Tendo em conta que esta Medida não tem execução por si mas destina-se à
implementação das Medidas do Eixo 3, os dados referentes ao período 20012005 correspondem ao somatório dos apresentados para estas Medidas.
Assim, foram aprovados, no conjunto dos quatro GAL, um total de 545
projectos, correspondentes a um investimento de 18,1 M€ (média de 33,1 m€
por projecto), cerca de 82,6% do investimento total abrangido pela
intervenção LEADER na Região.
b. Inputs / Outputs
Esta medida destina-se a integrar na implementação de certas medidas dos
restantes Eixos a abordagem LEADER, concedendo a sua gestão aos Grupos
de Acção Local.
Desta forma, não possui uma dotação financeira própria, sendo esta
equivalente ao somatório das dotações atribuídas aos GAL nas medidas por
eles geridas total (3.1 e 3.3) ou parcialmente (3.2).
Esta dotação totalizará 17,2 M€, um acréscimo de 43,7% face à formulação
anterior das medidas. Este significativo acréscimo resultou dos comentários
efectuados pela avaliação ex-ante e pelos parceiros consultados, que
apontavam para uma dotação inicial relativamente reduzida face aos
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204
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
objectivos da intervenção LEADER e da importância a esta atribuída no
âmbito da estratégia comunitária de desenvolvimento rural.
Até final de 2005, os quatro GAL foram responsáveis por uma despesa
pública aprovada de 15,3 M, cerca de 89% da agora estabelecida. Tenha-se
em conta, no entanto, que este montante inclui todas as despesas agora
englobadas no Eixo 4 e não apenas as desta medida.
Os indicadores de realização e resultado definidos estão agora mais
adequados aos enunciados para as medidas a que se aplica a abordagem
LEADER, já discutidos na análise de cada uma, como se pode verificar no
quadro seguinte:
Figura 5-49 Indicadores de realização e resultado das medidas do Eixo III
Medida
DP
Projectos
3.1
LEADER
7.176.471
de
400
a
550
3.2
9.321.040
160
200
3.3
705.882
300
300
Total
17.203.393
860
1.050
4.1
17.203.393
1.000
1.150
Empregos
de
300
300
300
a
450
450
450
FONTE: PRORURAL, versão Abril 2007
c. Formulação
As principais questões a colocar prendem-se com a definição dos territórios
rurais e com os procedimentos de escolha e financiamento dos GAL.
Quanto ao primeiro aspecto, foi utilizado pela SRAF um processo de análise
baseado na metodologia definida pela OCDE, embora com algumas adaptações
que procuraram ter em conta as especificidades regionais. O resultado foi a
consideração de todo o território regional com rural, com excepção de três
freguesias do concelho de Ponta Delgada.
Á equipa de avaliação cabem apenas dois comentários a esta situação. Em
primeiro lugar, fazer notar que a aplicação estrita da metodologia da OCDE
levaria à consideração da totalidade do território da RAA como rural, sem
qualquer excepção. Em segundo lugar, aceitando a metodologia utilizada,
considera-se que algumas outras freguesias integradas nos núcleos urbanos
de Ponta Delgada e Angra do Heroísmo apresentam características mais
acentuadamente urbanas que o restante território, pelo que poderiam ter
também sido excluídas da classificação como rural.
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205
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
No que toca à selecção dos GAL, constata-se que se pretende manter a
situação existente, confiando a gestão da abordagem LEADER do Programa
aos quatro GAL já existentes, sem redefinição das respectivas áreas de
intervenção e sem possibilidade de criação de novos agrupamentos ou de
redução do seu número.
Embora se compreenda este procedimento, pelo conhecimento e implantação
que os GAL têm a nível local e mesmo por maior facilidade de
operacionalização das intervenções, salienta-se que a possibilidade de
abertura de concursos menos fechados poderia estimular o aparecimento de
outras entidades e gerar uma concorrência salutar pela gestão da
componente LEADER.
A atribuição de igual montante de financiamento a cada um dos quatro GAL é
também questionável, apesar de aceite por estes. As áreas de implantação, a
dimensão das populações abrangidas e o dinamismo económico de cada zona
de intervenção permitem prever níveis de execução das medidas 3.1, 3.2 e
3.3 muito distintos, pelo que a afectação de verbas idênticas a cada uma
poderá conduzir a situações de sub-aproveitamento e a situações de
carência orçamental.
Considera-se, assim, pertinente a definição de outros critérios ou
mecanismos que permitam obviar a esta situação. Sugere-se, neste contexto,
a afectação de uma dotação idêntica a cada GAL, mas apenas de uma parte
das verbas totais da medida. Aquando da avaliação intercalar do Programa
decidir-se-ia a repartição do remanescente, fazendo de forma não equitativa,
premiando os GAL com maior dinamismo na angariação e execução de
projectos.
d. Coerência
A medida é coerente com o objectivo estratégico do Eixo 3 “Qualidade de vida
nas zonas rurais e diversificação da economia rural”, ao contribuir para o seu
sub-objectivo “promoção da melhoria da qualidade de vida nas zonas rurais”. É
ainda relevante ainda para os dois objectivos transversais do Programa
“Reforçar a coesão territorial e social” e “Promover a eficácia da intervenção
dos agentes públicos, privados e associativos na gestão sectorial e
territorial”, este último através do recurso à abordagem LEADER.
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206
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
e. Efeitos
Como referido, esta medida limita-se a enquadrar a implementação das
medidas 3.1 e 3.3 e parte da medida 3.2, pelo que não tem concretização por
si mesma, sendo os seus efeitos os destas medidas. Assim sendo, não se
classifica o seu desempenho.
MEDIDA 4.2.
COOPERAÇÃO LEADER
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 61º alínea f); Artigo 63º alínea b); Artigo 65º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 39º e Anexo II, ponto 5.3.4.2.
Código de medidas (CE):
421 - Execução dos projectos de cooperação que envolvam os
objectivos seleccionados
a. Histórico
No período 2001-2005 foram aprovados, no conjunto dos quatro GAL, um
total de 21 projectos equivalentes aos elegíveis no âmbito da presente acção,
a que correspondeu um investimento total de 583 m€ (média de 27,7 m€ por
projecto), cerca de 2,7% do investimento total abrangido pela intervenção
LEADER na Região.
b. Inputs / Outputs
Esta medida terá uma dotação total de 941,2 m€, dos quais 705,9 m€ para a
cooperação inter-territorial e 235,3 m€ para a cooperação transnacional.
Estes montantes cresceram respectivamente 60%, 50% e 100% face à
formulação anterior da medida.
Para a cooperação inter-territorial prevê-se o apoio a 10 a 12 acções
(metade da versão anterior), em que todos os GAL se envolverão e que levem
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207
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
à criação de até 5 postos de trabalho. O apoio médio por acção é de 58,8 a
70,1 M€.
Por seu lado, a cooperação transnacional deverá apoiar 4 a 8 acções (na
versão anterior 8 a 12), sendo o apoio médio por acção de 29,4 a 58,8 M€.
Tendo em conta o tipo de investimentos elegíveis, não deixa de ser
questionável o menor apoio unitário a acções de cooperação transnacional. De
facto, há um conjunto de custos, como a “adequação/harmonização de
terminologias,
conceitos,
normativos,
procedimentos”,
deslocações,
constituição de parcerias, que tendem a ser bastante mais elevados neste
tipo de cooperação.
c. Formulação
A formulação da medida não coloca questões, sendo coerente com os
objectivos definidos. A sua importância não é também questionada, no sentido
em que poderá permitir por um lado implementar a nível regional projectos
de dimensão relevante através de ganhos de escala e, por outro lado,
importar metodologias e conhecimentos relevantes na prossecução dos
objectivos dos PDL.
No entanto, importa sublinhar o entendimento de que esta medida pode
facilmente resvalar para um financiamento ineficiente de actividades sem
resultados práticos, com um despessísmo excessivo em deslocações de
elementos dos GAL que poderão não produzir contrapartidas para a Região.
d. Coerência
Esta medida contribui essencialmente para o objectivo estratégico do Eixo 3
“Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da economia rural” e para
os dois objectivos transversais do Programa “Reforçar a coesão territorial e
social” e “Promover a eficácia da intervenção dos agentes públicos, privados e
associativos na gestão sectorial e territorial”.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
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208
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 5-50 Classificação da medida 4.2 – Cooperação LEADER
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
2
2
1
1
2
3
Entende-se que a relevância desta medida é limitada, mesmo em comparação
com a maioria das medidas e acções do Programa. Os seus efeitos deverão
ser, à luz do desenvolvimento das zonas rurais, reduzidos, pelo que a sua
utilidade, sustentabilidade e eficácia serão também diminutas. A sua eficiência
corre, assim, sérios riscos de se tornar muito reduzida. A abrangência da
medida poderá ser razoável.
MEDIDA 4.3.
FUNCIONAMENTO DOS GAL, AQUISIÇÃO DE COMPETÊNCIAS E
ANIMAÇÃO DOS TERRITÓRIOS
ENQUADRAMENTO LEGAL
Regulamento (CE) N.º 1698/2005:
Artigo 63º alínea c); Artigo 59º
Regulamento (CE) n.º 1974/2006:
Artigo 38º e Anexo II, ponto 5.3.4.3
Código de medidas (CE):
431 – Funcionamento do grupo de acção local, aquisição de
competências e animação do território
a. Histórico
No período 2001-2005 foram aprovados, no conjunto dos quatro GAL, um
total de 26 projectos equivalentes aos elegíveis no âmbito da presente acção,
a que correspondeu um investimento total de 2,93 M€ (média de 112,7 m€
por projecto), cerca de 13,4% do investimento total abrangido pela
intervenção LEADER na Região.
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209
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
b. Inputs / Outputs
A medida tem uma dotação financeira de 3,5 M€, correspondentes a 20,10%
da despesa pública directamente gerida pelos GAL no âmbito das medidas
3.1, 3.3, 3.4 e parte da medida 3.2. Esta proporção é compatível com o art.º
38º do Reg. (CE) n.º 1974/2006, uma vez que o montante referido inclui
também as despesas com aquisição de competências dos próprios GAL e de
animação do território, não se considerando estes como custos de
funcionamento.
Os quatro GAL dispõem assim de cerca de um total 500.000 € anuais para
financiamento das suas estruturas técnicas, o que parece reduzido face à
dimensão que poderão ter de criar para a gestão de um volume acrescido de
projectos e verbas.
O texto da medida não prevê a fórmula de repartição da sua dotação entre
GAL, assumindo-se que esta será equitativa, em coerência com a formulação
da medida 4.1. No entanto, é indubitável que certos GAL, em especial a
ADELIAÇOR, têm custos de funcionamento e estrutura muito mais elevados
que outros. Assim, e dentro do respeito pela cumprimento do art.º 38º do
Reg. (CE) n.º 1974/2005, sugere-se uma diferenciação entre GAL adoptando
como critério a respectiva dispersão geográfica.
Relativamente aos indicadores de realização, não parece coerente o número
de acções e o número de participantes, a não ser que este último se entenda
como sendo por acção, o que deverá ser esclarecido.
c. Formulação
A medida destina-se a financiar os custos de funcionamento dos GAL,
incluindo recursos humanos, equipamento, viaturas, deslocações regulares,
entre outras. Financia também as despesas com aquisição de competências
próprias e de animação do território.
A principal questão a realçar é a da desproporção entre custos
administrativos e despesas de investimento, o que no entanto, se aceita face
ao número de GAL e às condições inerentes de dispersão geográfica ao seu
funcionamento.
d. Coerência
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210
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
A medida 4.3 contribui quer para o objectivo estratégico do Eixo 3 “Qualidade
de vida nas zonas rurais e diversificação da economia rural”, quer para os
objectivos transversais do Programa “Reforçar a coesão territorial e social” e
“Promover a eficácia da intervenção dos agentes públicos, privados e
associativos na gestão sectorial e territorial”.
e. Efeitos
O quadro seguinte permite identificar e classificar os principais efeitos que a
acção poderá ter durante o período de programação:
Figura 5-51 Classificação da medida 4.3 – Funcionamento dos GAL, aquisição de competências
e animação dos territórios
Efeito
Relevância
Utilidade
Sustentabilidade
Eficiência
Eficácia
Abrangência
Classificação
4
3
1
3
3
4
Esta medida será relevante na execução das medidas LEADER, considerandose que tem utilidade, eficiência e eficácia moderada. A sua sustentabilidade é
necessariamente muito reduzida, uma vez que não parece que as estruturas
técnicas dos GAL pudessem ser viáveis sem esta medida. A sua abrangência
será elevada ao alcançar potencialmente a quase totalidade da Região.
5.5. Medidas não Utilizadas
Na formulação do PRORURAL não foram implementados os códigos de
medidas 132 e 133, o primeiro referente ao apoio aos agricultores que
participem em regimes de qualidade, o segundo relativo ao suporte a
actividades de promoção e informação destes mesmos produtos.
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211
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Neste tipo de apoios podem ser integrados os produtos produzidos em modo
de produção biológico, bem como os seis produtos açorianos integrados em
regimes de qualidade: “Queijo de São Jorge”, “Queijo do Pico”, “Ananás dos
Açores”, “Maracujá de São Miguel” e “Mel dos Açores” (todos DOP) e a “Carne
dos Açores” (IGP).
No caso da medida 133, verifica-se que o Programa “Adaptação da Política
Agrícola Comum à realidade Açoriana”, através da sua medida 4.4.2, parece
dar cobertura total às acções que poderiam ser desenvolvidas no âmbito
desta medida, pelo que se concorda com a sua não implementação.
No que respeita à medida 132, entendemos que será de toda a relevância a
implementação de mecanismos de compensação dos produtores de produtos
inseridos nos regimes comunitários de qualidade e em modo de produção
biológico pelos custos inerentes à participação nesses regimes – custos fixos,
quotização anual, despesas com controlos, etc.
Uma vez que este tipo de mecanismos não está previsto em nenhum outro
Programa de apoio, será essencial que tal venha a ser efectuado, seja
através da criação de uma medida específica no âmbito do código 132 do
PRORURAL, seja através da sua inclusão no Programa “Adaptação da Política
Agrícola Comum à realidade Açoriana”. Esta última solução, que deverá ser a
privilegiada pela SRAF, é compreensível pela maior disponibilidade orçamental
e menores restrições de intervenção deste Programa.
Julgamos, no entanto, que uma justificação clara para a não implementação
de qualquer destes códigos de medidas deverá constar do Programa.
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212
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
6.
Impactos e Eficiência do Programa
O presente capítulo procura sistematizar a análise anterior de forma a
avaliar o Programa na sua globalidade, nomeadamente nos seus impactos
totais e na sua eficiência face aos recursos públicos empregues.
Esta análise reporta-se por um lado à análise medida a medida que foi
conduzida no capítulo anterior e por outro à determinação quantificada dos
impactos globais do Programa.
Na primeira abordagem a equipa de avaliação procurou condensar a análise
parcial, medida a medida, de duas formas distintas. Por um lado, através dos
parâmetros de avaliação utilizados anteriormente – relevância, utilidade,
sustentabilidade, eficiência, eficácia e abrangência. Por outro lado, tentando
estimar os impactos globais do Programa em três vertentes, concordantes
com os seus três principais objectivos – competitividade, ambiente e
emprego.
O quadro seguinte sistematiza os resultados anteriores relativamente aos
parâmetros de avaliação, permitindo obter uma avaliação global de cada um,
tendo para o efeito sido utilizada a mesma classificação de 0 a 5.
Assim, pode-se concluir que o Programa é considerado como relevante, isto
é, os principais objectivos e preocupações nele definidos vão ao encontro das
fragilidades e lacunas do sector agro-florestal e do meio rural da Região. O
facto de que as medidas consideradas como mais relevantes são, na sua
maioria, aquelas com maior dotação orçamental, permite reforçar esta
constatação.
Os efeitos (resultados e impactos) quantificados para cada medida permitem
avaliar a sua utilidade, sustentabilidade, eficácia e eficiência.
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213
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 6-1 Síntese de resultados por medida/acção relativamente aos parâmetros de avaliação
– Avaliação Global
Medida
/Acção
1.1.1
1.1.2
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8
1.9
1.10
1.11
1.12.1
1.12.2
1.12.3
1.12.4
1.12.5
2.1
2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.3
2.4.1
2.4.2
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.2.1
3.2.2
3.3
3.4
4.1
4.2
4.3
5
Total
Despesa
Pública
1
0
3
4
2
4
2
5
2
0
0
0
4
4
2
0
2
5
5
1
0
0
3
1
0
2
1
3
3
0
0
0
2
-
Relevância
Utilidade
5
4
4
4
4
5
4
5
3
2
3
4
4
4
3
3
5
5
3
3
3
4
3
4
4
4
4
3
3
3
2
4
4
3
4
3
3
3
3
4
4
3
2
4
4
3
3
3
4
3
3
3
3
3
3
2
2
3
3
3
3
3
2
3
3
Sustentabili
dade
3
3
4
3
2
3
3
4
3
2
4
4
3
3
2
2
3
2
2
4
4
2
3
3
3
4
2
3
3
1
1
3
Eficiência
Eficácia
Abrangência
4
4
3
3
2
3
3
4
4
4
3
3
2
4
2
4
2
4
3
3
3
2
3
2
3
3
2
1
1
1
3
3
2
4
3
3
3
3
4
4
3
2
4
4
3
3
2
4
3
3
3
3
3
2
2
2
3
4
3
3
3
2
3
3
3
5
3
3
2
3
2
3
2
1
3
3
2
3
2
4
3
2
1
2
3
1
2
2
4
3
3
2
4
3
4
3
A classificação obtida de acordo com os dados disponíveis permitiu concluir
que os efeitos estimados são, na sua generalidade moderados, isto é,
alcançáveis mas não tão ambiciosos quanto se poderia perspectivar.
Desta forma, a correspondência entre estes efeitos e as necessidades
identificadas (utilidade), os objectivos propostos (eficácia) e, fundamentalmente,
os recursos utilizados (eficiência) existe mas não é elevada. Considera-se,
ainda que a sustentabilidade dos efeitos, isto é a sua perenidade após a
conclusão do Programa é limitada.
Por último, considera-se que a abrangência do Programa será também
moderada. Esta situação resulta do facto de ser expectável que muitas das
suas
medidas
e
acções
de
maior
importância
–
investimentos
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nas
214
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
explorações e agro-indústrias, infraestruturas agrícolas, florestação – se
venham a concentrar maioritariamente nas ilhas mais desenvolvidas – São
Miguel e Terceira, o que, no entanto, decorre do facto de ser nestas ilhas
que se concentra o maior número de explorações e a grande proporção da
produção agrícola regional. Acresce que, regra geral, não são abrangidas pelo
Programa as explorações de muito pequena dimensão.
Esta análise permite concluir que o Programa vai ao encontro das
necessidades identificadas, adequando-se às características da agricultura e
das zonas rurais do arquipélago, embora de forma muito comedida e numa
lógica de continuidade. Não se pode considerar, neste sentido, um Programa
que permita trazer um novo ímpeto e uma nova dinâmica, capaz de modificar
de forma significativa os sectores e as populações a quem se destina.
A análise do impacto do Programa resulta, como acima referido, da
estimação dos seus efeitos na competitividade, emprego e ambiente.
Esta análise partiu de uma classificação relativa e individual, através do
método de scoring, das medidas ou acções de acordo com o seu potencial
impacto em cada um dos três objectivos, permitindo, através da sua
ponderação com o peso relativo de cada uma na despesa pública total do
Programa, estimar o respectivo impacto total. Esta classificação consta do
quadro seguinte:
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 6-2 Classificação final das medidas/acções (com ponderação pela despesa pública)
Medida
Despesa
Competitivi
Classificação
Emprego
Ambiente
/Acção
Pública
dade
Final
1.1.1
0,82%
2
1
2
1,50
1.1.2
0,27%
1
1
0
0,50
1.2
2,73%
3
3
3
3,00
1.3
4,74%
0
0
0
1,00
1.4
1,09%
2
1
2
1,75
1.5
6,19%
4
4
-1
2,75
1.6
1,09%
2
3
2
2,25
1.7
14,03%
4
5
3
4,25
1.8
1,46%
2
2
1
1,75
1.9
0,18%
1
1
0
0,50
1.10
0,18%
0
1
0
0,25
1.11
0,18%
0
0
0
0,00
1.12.1
6,50%
3
3
-1
2,25
1.12.2
4,49%
3
2
2
2,75
1.12.3
1,39%
2
2
2
2,00
1.12.4
0,36%
2
2
0
1,00
1.12.5
1,09%
2
1
0
1,25
2.1
21,50%
4
1
5
3,75
2.2.1
15,15%
3
1
4
3,25
2.2.2
0,52%
1
1
2
1,25
2.2.3
0,36%
1
1
1
0,75
2.3
0,36%
1
1
2
1,00
2.4.1
3,46%
2
3
4
3,00
2.4.2
0,55%
1
1
2
1,25
3.1.1
0,44%
3
2
2
1,75
3.1.2
1,13%
3
3
0
2,00
3.1.3
0,66%
3
2
2
2,00
3.2.1
2,53%
3
3
3
3,00
3.2.2
3,54%
3
2
4
3,00
3.3
0,22%
2
2
0
1,00
3.4
0,11%
1
1
1
0,75
4.1
5,33%
4.2
0,29%
1
1
0
0,50
4.3
1,09%
2
1
0
1,25
5
1,28%
NOTA 1: a classificação adoptada varia entre -1 e 5, sendo -1 negativo; 0
– nulo; 1 – muito reduzido; 2 – reduzido; 3 – moderado; 4 – elevado; 5 –
muito elevado;
NOTA: a análise ambiental efectuada neste capítulo tem como base o
relatório “Avaliação Estratégica Ambiental do PRORURAL”.
Esta análise permite chegar a algumas considerações interessantes sobre os
impactos prováveis da implementação do Programa.
Em primeiro lugar, agregando os resultados por Eixo verifica-se que o Eixo 1
é
o
que
apresenta
maiores
impactos
globais,
nomeadamente
na
competitividade e no emprego, como aliás seria de esperar.
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
O Eixo 2 terá fundamentalmente impactos no ambiente. No entanto, a sua
contribuição para o emprego, essencialmente numa lógica de manutenção de
actividade, é também relevante.
O Eixo 3 tem fortes contribuições para todos os objectivos. É muito
interessante notar o facto de que é o único Eixo para o qual a sua
contribuição global e para todos os temas considerados é proporcionalmente
superior à sua dotação orçamental, o que de resto apenas acontece no Eixo
1 para a competitividade e emprego e para o Eixo 2 face ao ambiente.
Figura 6-3 Classificação final por eixo
Medida
/Acção
Eixo 1
Eixo 2
Eixo 3/4
Despesa
Pública
46,8%
41,9%
10,0%
Emprego
49,3%
19,4%
31,3%
Competitivi
dade
55,2%
15,5%
29,3%
Ambiente
31,9%
42,6%
25,5%
Classificação
Final
49,4%
24,5%
26,2%
É também interessante verificar quais as medidas e acções mais relevantes
na prossecução de cada um dos objectivos, analisando-se as principais oito
para cada objectivo.
No que diz respeito ao objectivo emprego, entendeu-se nesta análise
considerar
os
impactos
do
Programa,
e
cada
uma
das
medidas
individualmente, não numa óptica estrita de criação de postos de trabalho
mas, fundamentalmente, perspectivando a sua importância na manutenção
dos níveis de emprego actuais. A classificação apresentada no quadro
seguinte, como nos anteriores, reflecte esta abordagem. Como se pode
verificar, apesar de não existirem medidas com um impacto muito elevado
neste objectivo, entre aquelas com impactos elevados e moderados estão
muitas das mais importantes medidas e acções do Programa, quanto ao seu
peso financeiro. Desta forma, pode-se afirmar que cerca de três quartos da
despesa pública do Programa concorre de forma importante para manter ou
criar emprego na Região. Destaca-se essencialmente as medidas de apoio ao
investimento do Eixo 1 (1.5 e 1.7) e as indemnizações compensatórias (2.1).
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 6-4 Impacto do PRORURAL no objectivo emprego
Medida
/Acção
2.1
1.7
1.5
2.2.1
1.12.1
1.12.2
3.2.2
1.2
Total
Despesa
Pública
21,50%
14,03%
6,19%
15,15%
6,50%
4,49%
3,54%
2,73%
74,13%
Emprego
4
4
4
3
3
3
3
3
-
São também, fundamentalmente, as medidas de apoio ao investimento do Eixo
1 (1.7 e 1.5) que mais contribuem para manter e elevar os níveis de
competitividade regional, sendo consideradas respectivamente como muito
elevada e elevada. As restantes medidas e acções que mais influenciam este
objectivo são essencialmente, como previsível, dos Eixos 1 e 3, sendo, no
entanto, medidas com menor expressão orçamental, facto que torna, em
termos globais, este objectivo menos conseguido que o anterior.
Figura 6-5 Impacto do PRORURAL no objectivo competitividade
Medida
/Acção
1.7
1.5
1.12.1
2.4.1
1.2
3.2.1
3.1.2
1.6
Total
Despesa
Pública
14,03%
6,19%
6,50%
3,46%
2,73%
2,53%
1,13%
1,09%
37,66%
Competitividade
5
4
3
3
3
3
3
3
-
As medidas do Eixo 2 são, como seria de esperar, as mais importantes em
termos ambientais. De facto, a única medida impacto muito elevado e duas
das três com impactos elevados são deste Eixo. Há ainda uma outra medida
de impacto elevado (3.2.2) e três de impacto moderado, pelo que se conclui
que mais de 60% da dotação do Programa tem impactos pelo menos
moderados em termos ambientais. No entanto, este objectivo é penalizado
pelo facto de 22,4% desta dotação ter impactos nulos ou negativos, o que
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
nos dois restantes objectivos apenas acontece com cerca de 5% da despesa
pública.
Figura 6-6 Impacto do PRORURAL no objectivo ambiente
Medida
/Acção
2.1
2.2.1
3.2.2
2.4.1
1.7
1.2
3.2.1
1.12.2
Total
Despesa
Pública
21,50%
15,15%
3,54%
3,46%
14,03%
2,73%
2,53%
4,49%
67,42%
Ambiente
5
4
4
4
3
3
3
2
-
Considerando o impacto global das medidas nos três objectivos em estudo,
conclui-se existem nove medidas/acções com impactos moderados a elevados
e que representam quase três quartos de toda a despesa pública do
Programa. Destaca-se particularmente as medidas 1.7 e 2.1 cujo contributo
global é elevado.
Figura 6-7 Impacto global do PRORURAL nos objectivos em estudo
Medida
/Acção
1.7
2.1
2.2.1
3.2.2
2.4.1
1.2
3.2.1
1.5
1.12.2
Total
Despesa
Pública
14,03%
21,50%
15,15%
3,54%
3,46%
2,73%
2,53%
6,19%
4,49%
73,61%
Classificação
Final
4,25
3,75
3,25
3,00
3,00
3,00
3,00
2,75
2,75
-
O quadro seguinte ilustra o impacto global das oito medidas e acções com
maior dotação financeira, que por si só totalizam mais de três quartos da
despesa pública do Programa.
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219
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 6-8 Impacto global das oito medidas e acções com maior dotação financeira
Medida
/Acção
2.1
2.2.1
1.7
1.12.1
1.5
1.3
1.12.2
3.2.2
Total
Despesa
Pública
21,50%
15,15%
14,03%
6,50%
6,19%
4,74%
4,49%
3,54%
76,14%
Classificação
Final
3,75
3,25
4,25
2,25
2,75
1,00
2,75
3,00
-
Como se pode verificar, existe uma grande coincidência entre este conjunto
de medidas e o daquelas com maiores impactos globais – 6 medidas/acções
são comuns a ambos. Interessante é também constatar que, face ao quadro
das medidas com maiores impactos no emprego, a coincidência é quase total
– 7 medidas – sendo menor no que respeita aos impactos no ambiente (5) e
competitividade (apenas 3 medidas). O quadro seguinte procura ilustrar essa
coincidência:
Figura 6-9 Comparação das medidas com maior dotação financeira, maior impacto no
emprego, na competitividade e no ambiente e maior impacto global
Dotação
Financeira
Emprego
Competitividade
Ambiente
Impacto Total
1.2
1.2
1.2
1.2
1.3
1.5
1.5
1.7
1.12.1
1.12.2
2.1
2.2.1
1.7
1.12.1
1.12.2
2.1
2.2.1
1.5
1.6
1.7
1.12.1
2.4.1
3.1.2
3.2.1
3.2.2
3.2.2
1.5
1.7
1.7
1.12.2
2.1
2.2.1
2.4.1
1.12.2
2.1
2.2.1
2.4.1
3.2.1
3.2.2
3.2.1
3.2.2
É ainda interessante notar que existem duas medidas no grupo das mais
importantes em todos os objectivos – a 1.2 e a 1.7 – sendo que a primeira
não está nas maiores em termos de dotação financeira.
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220
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Da análise até aqui conduzida resulta a conclusão de um impacto global
positivo do PRORURAL nas áreas do emprego, competitividade e ambiente,
como o quadro seguinte ilustra:
Figura 6-10 Impacto global nos três objectivos e classificação final
Emprego
Competitividade
Ambiente
Classificação
Final
3,1
2,2
2,7
3,0
Como já mencionado o impacto no emprego é moderado, o que resulta da sua
forte contribuição para a manutenção de postos de trabalho na agricultura e
agro-indústria, e em menor proporção para a criação de novos empregos.
O impacto na competitividade será reduzido, uma vez que está fortemente
dependente de poucas medidas, essencialmente do Eixo 1 e, em menor escala,
do Eixo 3, que no seu conjunto não têm um peso financeiro tão elevado como
as que contribuem para os seus objectivos, como se pode verificar pelos
quadros anteriores.
Moderado será previsivelmente o impacto do Programa no ambiente, o que
aliás resulta da Avaliação Estratégica Ambiental. De facto, apesar da
existência de bastantes medidas e acções com forte impacto ambiental,
algumas têm menor importância orçamental e são, em certa medida,
atenuadas por um conjunto significativo de medidas e acções com impacto
ambiental nulo ou mesmo negativo.
Desta forma, a equipa de avaliação estima que o impacto global do PRORURAL
seja moderado. Esta conclusão é coerente com a análise dos principais
parâmetros de avaliação, acima conduzida.
Recorrendo
ao
mesmo
tipo
de
metodologia,
procurou-se
avaliar
a
sustentabilidade dos impactos do PRORURAL para cada um dos objectivos
traçados (emprego, competitividade, ambiente), tentando obter-se assim uma
classificação da sustentabilidade global do Programa.
Partindo-se da classificação de sustentabilidade para cada medida e acção,
como definida na análise de cada uma (Capítulo 5), efectuando-se uma
221
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
ponderação com base na importância relativa de cada uma para cada um dos
objectivos e, finalmente, ponderando cada medida/acção face ao seu peso no
Programa, obtém-se a seguinte classificação global de sustentabilidade:
Figura 6-11 Sustentabilidade dos impactos do programa relativamente aos objectivos
considerados
Como
se
Emprego
Competitividade
Ambiente
Classificação
Final
3,4
2,7
2,6
2,9
pode
verificar,
considera-se
que
o
PRORURAL
terá
uma
sustentabilidade moderada, mais significativa para o emprego que para os
restantes objectivos temáticos.
Esta conclusão é coerente com as análises anteriores. Na realidade, o
emprego é o tema no qual o Programa terá maior impacto positivo,
determinado por uma incidência de quase todas as suas medidas mais
importantes, nomeadamente de algumas dos Eixos 1 e 3 que promovem a
criação de infraestruturas mais duradouras.
Os impactos na competitividade são inferiores o que é essencialmente
motivado pelo menor contributo do Programa para a este desiderato, apesar
do substancial grau de sustentabilidade das medidas que para ele mais
contribuem.
A sustentabilidade dos impactos ambientais será também menor que no
emprego. No programa co-existem medidas com impactos nulos ou mesmo
negativos a par de outras geradoras de efeitos positivos ou muito positivos
embora
maioritariamente
associados
a
compromissos
limitados
temporalmente, e que facilmente serão reversíveis caso as respectivas
formas de apoio sejam suspensas (por exemplo as medidas 2.1, 2.2). Apesar
disso, medidas como a 1.7 e a 2.4.1 apresentam níveis de sustentabilidade
ambiental elevados.
Quanto às relações de complementaridade e/ou concorrência entre os
impactos do Programa, entende-se que, de modo geral, o PRORURAL promove
de forma coerente os três objectivos temáticos, sendo que grande parte das
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222
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
medidas e acções a implementar contribuem para mais que um deles e
muito raramente com impactos negativos.
O quadro seguinte procura sistematizar as principais situações de sinergias
e conflitos entre impactos identificadas no Programa:
Figura 6-12 Sinergias e conflitos entre impactos do PRORURAL
Sinergias
Emprego vs Ambiente
No âmbito desta avaliação, em
que o impacto sobre o emprego
é encarado também numa óptica
Existem fortes sinergias entre
de manutenção do emprego em
estes dois objectivos, uma vez
que ambos resultam do estímulo meio rural, algumas das medidas
mais significativas em termos
ao crescimento económico,
ambientais (2.1 e 2.2.1)
sendo assim, fortemente
contribuem fortemente para a
potenciados por medidas dos
Eixos 1 e 3, nomeadamente as fixação da população agrícola, o
que se traduz numa forte
de apoio ao investimento.
complementaridade entre os dois
objectivos.
Conflitos
Emprego vs Competitividade
Certas medidas, especialmente
as de apoio ao investimento
produtivo, fomentam a
competitividade através de
aumentos da produtividade
(maior e melhor mecanização) o
que, no curto prazo, poderá levar
à redução de emprego.
Competitividade vs Ambiente
Certas medidas, como a 1.7, a
2.4.1, a 3.1 ou a 3.2 contribuem
fortemente para o aumento da
competitividade das empresas e
territórios. A sua formulação
prevê simultaneamente que este
contributo tenha em conta a
adequação dos investimentos às
normas ambientais em vigor,
protegendo ou mesmo
melhorando o ambiente.
O crescimento económico, gerador de maior competitividade e
emprego tem, em muitas circunstâncias, efeitos nefastos no
ambiente, nomeadamente ao nível por maior intensificação da
produção, maior consumo de recursos naturais, competição pelo
uso do solo, produção de poluentes da água, solo e ar, entre
outros. Esses efeitos são, no PRORURAL, mais fortemente
sentidos nas medidas 1.5 e 1.12 (especialmente 1.12.1), mas
também em outras como a 1.6, 1.7 ou 3.1.
A partir da identificação efectuada no ponto 3 dos grupos-alvo do PRORURAL
e das respectivas necessidades, conduziu-se uma análise do impacto do
Programa em cada um. O quadro que se segue detalha as medidas e acções
que dão resposta a cada necessidade identificada, classificando-se de 1 a 5 o
nível o seu desempenho face a essa necessidade:
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223
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 6-13 Classificação do desempenho das medidas do PRORURAL face às necessidades
regionais
GrupoAlvo
Necessidade
Populações
Rurais
Compensação pelos handicaps naturais e de mercado
Melhoria das infra-estruturas
Maior acessibilidade a serviços de apoio e enquadramento
Apoio ao desenvolvimento de novos produtos e tecnologias
Apoio ao crescimento e modernização das empresas
Apoio às técnicas de produção sustentáveis
Reforço da formação
Média
Reforço da valorização dos produtos
Melhoria das infra-estruturas
Maior acessibilidade a serviços de apoio e enquadramento
Apoio ao desenvolvimento de novos produtos e tecnologias
Promoção da multifuncionalidade da floresta
Apoio às técnicas de produção sustentáveis e combate a espécies invasoras
Reforço dos planos de gestão
Média
Relevância da
Resposta
2.2.1; 2.2.2; 2.4.1
2.2.1; 2.2.2; 2.3
2.2.3; 2.4.2
1.12.3; 3.1.1
2.4.2
4
2
2
1
2
2,20
1.7
1.7; 1.8
1.7; 1.8
1.7; 1.9
4
2
3
4
3,25
3.2.1
1.12.1; 1.12.3; 3.2.1; 3.2.2
1.2; 1.5; 3.1.1; 3.1.2; 3.1.3
3.3; 3.4; 4
3.1.3; 3.2.2
3
4
3
4
3
3,40
2.1
1.12
1.1; 1.4
1.5; 1.8
1.5
2.2.1; 2.2.2; 2.4.1
1.1
5
4
3
2
4
4
3
3,57
1.6; 1.7; 1.8
1.12.1; 1.12.5
1.1; 1.4
1.8
2.4
1.6; 2.4
1.6; 2.1.4; 2.4.1; 2.4.6
3
3
2
1
4
3
3
2,71
Melhoria da produtividade do trabalho
Reforço da relação com os produtores
Inovação e desenvolvimento de novos produto, processos e tecnologias
Criação de maior valor acrescentado
Média
Empresários
Agrícolas
Indústrias
AgroAlimentares
Preservação
do Ambiente
Promoção de praticas agrícolas menos intensivas
Preservação de sistemas de produção tradicionais
Reforço dos programas de gestão e ordenamento do território
Maior produção e utilização de energias renováveis
Promoção do uso múltiplo ordenado dos espaços
Média
Reforço dos equipamentos e serviços de apoio
Melhoria das infraestruturas
Diversificação das economias rurais e criação de empregos
Reforço das dinâmicas e das competências de animação locais
Preservação das tradições e do património
Média
Sector Florestal
Resposta do PRORURAL
Como se pode verificar, é ao nível das explorações agrícolas que as diversas
necessidades estão melhor cobertas pelo PRORURAL, uma vez que os vários
tipos de apoios são bastante complementares – apoio generalizado ao
rendimento (medida 2.1), apoios às explorações mais “empresariais” e
intensivas (1.5, 1.12), apoio às explorações mais extensivas e tradicionais (2.2),
formação e aconselhamento (1.1 e 1.4) entre outras.
Segue-se o apoio às populações rurais, coberto de forma muito diversificada
pelo conjunto das medidas do Eixo 3, bem como por algumas das infraestruturas da medida 1.12 e ainda, de forma indirecta, por todas as
restantes medidas que contribuam para o emprego e dinamização económica
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224
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
em meio rural. Relativamente bem coberto está também o sector agroindustrial,
para
o
qual
as
medidas
existentes
vão
de
encontro
às
necessidades “tradicionais” das empresas.
Com menores níveis de cobertura estão o ambiente e o sector florestal. No
primeiro caso, uma vez que as medidas existentes têm essencialmente uma
lógica de preservação, estando menos direccionadas para a promoção da
melhoria das condições ambientais. No segundo caso, devido à reduzida ou
mesmo muito reduzida abrangência de grande parte das medidas dirigidas
ao sector florestal.
A análise efectuada, recorrendo preferencialmente à metodologia de scoring,
permite
aferir
os
impactos
do
Programa
de
forma
essencialmente
qualitativa. De forma a complementar essa análise e a assegurar a sua
coerência, a equipa de avaliação procedeu à quantificação dos indicadores de
impacto determinados pela Comissão Europeia.
Essa quantificação, e respectivos pressupostos, é apresentada de seguida:
INDICADORES DE IMPACTO
1. Crescimento Económico
É proposta pela Comissão Europeia a determinação deste indicador através
da estimação do acréscimo de VAL PPS nos sectores agrícola, florestal e
não-primário em resultado da intervenção do Programa.
Uma vez que não estão disponíveis elementos estatísticos recentes que
permitam a determinação deste indicador tal como proposto, propõe-se em
alternativa a determinação do VAB adicional a preços correntes.
Ainda assim, não está disponível a discriminação sectorial sugerida, pelo que
para a determinar se utilizaram os seguintes pressupostos:
•
Calcula-se em conjunto o VAB do sector primário, que inclui os
sectores agrícola, pecuário, florestal e cinegético;
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225
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
•
Considera-se que o único sector não-primário no qual o Programa tem
um impacto relevante e mensurável é o sector agro-industrial
Para o cálculo do VAB do sector primário utilizou-se a seguinte
metodologia:
•
Utiliza-se como referência o VAB da actividade classe A para 2004,
segundo o Eurostat, que inclui os sectores agrícola, pecuário, florestal
e cinegético e que para a região é de 242 M€;
•
Assume-se que toda a floresta de produção está incluída nas
explorações agrícolas, uma vez que na Região tal é verdade para cerca
de 60% da floresta;
•
Com base no valor de VAB de 2004 e no número total de explorações
agrícolas retirado do IE 2005 (15.285), estima-se o VAB médio de
partida por exploração, em 15.833 €;
•
Adiciona-se ao VAB total do sector os acréscimos parciais de VAB das
explorações apoiadas, de acordo com as metas definidas no próprio
Programa ou estimadas pelos avaliadores para as Medidas 1.1.1, 1.2,
1.4, 1.5, 1.6, 1.12.1, 1.12.2, 1.12.3, 1.12.4 e 1.12.5.
Para o sector agro-industrial, utilizou-se como base as Estatísticas das
Empresas de 2003, inquérito a partir do qual se estimou um VAB total das
empresas agro-industriais dos sectores passíveis de apoio no âmbito do
Programa de 46,3 M€, o que corresponde a cerca de metade do VAB da
classe DA determinado no âmbito das Contas Económicas Regionais.
A esta estimativa adicionou-se o acréscimo de VAB previsto no Programa
para a Medida 1.7 e estimado pela equipa de avaliação para a 1.8.
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226
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Neste contexto, o impacto estimado do Programa no crescimento económico
é o seguinte:
•
Sector Agro-Florestal – acréscimo de 23,77 M€ (+9,8%);
•
Sector Agro-Industrial – acréscimo de 3,34 M€ (+7,2%);
•
TOTAL – acréscimo de 27,12 M€ (+9,4%).
2. Criação de Emprego
A estimativa de acréscimo de emprego partiu quer das previsões constantes
do Programa, quer das estimativas feitas pela equipa de avaliação. Nestas
estimativas teve-se em conta a criação líquida de emprego, isto é, o número
de novos postos de trabalho criados, descontado dos postos de trabalho
perdidos no mesmo ou noutros sectores. Os impacto estimado é assim de:
•
Sector Agrícola – acréscimo de 380 UTAs;
•
Sector Florestal – acréscimo de 30 ETCs;
•
Sector Agro-Industrial – acréscimo de 105 ETCs;
•
Outros Sectores em Meio Rural – acréscimo de 235 ETCs;
•
TOTAL – acréscimo líquido de 750 postos de trabalho.
Nos últimos dez anos, o sector agrícola regional conheceu um forte
ajustamento estrutural que se reflectiu fortemente na redução de mão-deobra agrícola, como o gráfico seguinte bem demonstra:
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227
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 6-14 Evolução da mão de obra agrícola no período entre 1995 e 1999 e para 2003 e
2005
U TAs
20.000
16.000
12.000
8.000
4.000
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
De facto, verificou-se um decréscimo anual constante, que se reflectiu numa
perda média de cerca de 700 UTAs entre 1995 e 2005 (de 18.300 para
11.228). Caso se mantivesse a mesma tendência decrescente, poder-se-ia
esperar um valor de apenas 5.256 UTAs em 2013, ou seja, uma redução de
cerca de 5.972 face a 2005.
No entanto, não é crível que tal venha a suceder, uma vez que este processo
de ajustamento estrutural, muito acelerado na última década, se tenderá
necessariamente a atenuar nos próximos anos.
O contributo do Programa será, como referido já por diversas vezes,
fundamentalmente esse – criar e manter condições de apoio ao rendimento
e ao investimento que evitem o abandono da actividade agrícola e uma perda
significativa da respectiva mão-de-obra. Acresce o estimado contributo para
a criação de 750 empregos líquidos em meio rural, dos quais cerca de 400
no sector agr-florestal.
3. Produtividade do Trabalho
Este indicador é calculado para os sectores agrícola, florestal e agroindustrial
com base nas estimativas efectuadas para os indicadores
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228
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
anteriores. Assim, o impacto estimado em termos de acréscimo de
produtividade (VAB por unidade de trabalho) é de:
•
Sector Agro-Florestal – acréscimo de 1.283 €/UTA (+ 5,95%);
•
Sector Agro-Industrial – acréscimo de 497 €/ETC (+ 2,39%);
•
TOTAL – acréscimo de 1.151 €/ETC (+ 5,37%).
4. Reversão do Declínio da Biodiversidade
Este indicador pretende medir o impacto do Programa na biodiversidade,
sendo esta idealmente medida pela população de espécies consideradas
indicativas na sua área de intervenção. Geralmente utiliza-se como indicador
a variação da população de aves existentes em terras agrícolas. Para a RAA
não existem contagens ou estimativas para as aves campestres, trabalho
esse que está em curso, devendo se possível obter os primeiros resultados
ainda em 2007.
Neste contexto, a equipa de avaliação sugere que as populações existentes
em 2007 de pombo trocaz e melro preto, sejam utilizadas como valor de
base para determinação do impacto. O impacto esperado é, assim:
•
Manutenção das populações de pombo trocaz e melro preto
5. Manutenção de Áreas Agrícolas e Florestais de Elevado Valor Natural
Não tendo sido possível definir, pelos serviços ambientais regionais, quais as
áreas agrícolas e florestais de elevado valor natural, a equipa de avaliação
propõe as seguintes:
•
áreas agrícolas de elevado valor natural – pastagens extensivas
(entendidas como aquelas cujo encabeçamento é inferior a 1,4 CN/ha).
turfeiras, áreas de vinha protegidas por curraletas e lagidos, pomares
tradicionais e áreas agrícolas protegidas por sebes vivas;
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229
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
•
áreas florestais de elevado valor natural – floresta natural dos Açores,
correspondente a Faiais, Florestas Laurifólias, Florestas de Azevinho,
Zimbrais e Ericais.
Propõe-se que seja quantificada com exactidão a superfície de cada uma
destas áreas de elevado valor natural, constituindo esta base para
determinação do impacto. O impacto esperado é, assim:
•
Manutenção das áreas agrícolas de elevado valor natural;
•
Manutenção das áreas florestais de elevado valor natural.
6. Melhoria da Qualidade da Água
Para avaliação do impacto do Programa na qualidade da água a nível regional
a equipa de avaliação propõe a utilização como indicador da quantidade de
azoto utilizada por ano na Região, e que, para 2005, foi estimada em 7.367
ton. Esta estimativa parte da SAU de 2005 (122.783 ha - IE 2005) e da
utilização média de azoto em 2001 (60 kg/ha - SRAM).
Considerando o previsível efeito intensificador das Medidas 1.2 e 1.5, o efeito
extensificador das Medidas 1.1.1 e 2.2.1 e a florestação de terras agrícolas,
a equipa de avaliação estimou o seguinte impacto do PRORURAL na qualidade
da água:
•
Variação da Quantidade de Azoto Utilizada: - 53,8 ton (- 0,7%)
7. Contribuição para Combater as Alterações Climáticas
Tendo em conta a possibilidade de financiamento do investimento na produção
de energias renováveis, nomeadamente no âmbito da Medida 3.1, e utilizando
um conjunto de coeficientes técnicos relativos à produção, consumo e custo
de produção energética, a equipa de avaliação estimou o seguinte impacto do
Programa:
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230
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
•
Acréscimo da produção de energias renováveis em meio rural: +
128,38 tep
De forma a analisar o impacto global do Programa, estabeleceu-se a relação
entre estes indicadores e os objectivos temáticos identificados no processo
de scoring:
Figura 6-15 Impacto global do PRORURAL
OBJECTIVO
TEMÁTICO
CLASSIFICAÇÃO
FINAL
INDICADOR
1. Crescimento Económico
COMPETITIVIDADE
EMPREGO
AMBIENTE
2,2
3,1
2,7
Acréscimo de VAB AgroFlorestal
Acréscimo de VAB AgroIndustrial
3. Produtividade do Trabalho
Agro-Florestal
Agro-Industrial
2. Criação de Emprego Líquido
Agrícola
Florestal
Agro-Industrial
Outro em Meio Rural
4. Reversão do Declínio da
Biodiversidade
Variação das populações
de pombo trocaz e melro
preto
VALOR
UNIDADE
%
23.768.564
€
9,82%
3.341.250
€
7,23%
1.283
497
€/UTA
€/ETC
5,95%
2,39%
380
30
105
235
UTAs
ETCs
ETCs
ETCs
-
0 indivíduos
0,00%
0
ha
0,00%
0
ha
0,00%
Variação da Quantidade de
Azoto Utilizada
-53,8
ton
-0,73%
Acréscimo da produção de
7. Contribuição para Combater
energias renováveis em
as Alterações Climáticas
meio rural
128,38
tep
Variação das áreas
agrícolas de elevado valor
5. Áreas Agrícolas e Florestais natural
de Elevado Valor Natural
Variação das áreas
florestais de elevado valor
natural
6. Melhoria da Qualidade da
Água
Como se pode verificar, existe uma grande coerência entre os resultados dos
dois tipos de análises conduzidos.
Em termos de competitividade, o impacto do Programa será positivo, embora
não muito elevado, ficando os acréscimos de VAB e de produtividade aquém
dos 10%. Acresce que estes valores foram estimados com base nas
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231
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
previsões do Programa para cada Medida que, nalguns casos, nos parecem
algo sobre-avaliadas.
O impacto no emprego será o mais relevante, não tanto devido à criação de
empregos líquidos - embora 750 nos pareça um número muito significativo –
mas fundamentalmente através da sua contribuição para a manutenção das
actividades agrícola, florestal e agro-industrial, permitindo assim garantir a
continuidade de um número muito elevado de postos de trabalho.
Relativamente ao ambiente, o impacto do Programa será relativamente
importante, também fundamentalmente numa óptica de manutenção das
principais características ambientais da Região, nomeadamente das mais
ligadas à manutenção das actividades e da ocupação do território.
Procedeu-se, por último, à análise da eficiência do Programa, através do
estabelecimento de um conjunto de indicadores propostos pela equipa de
avaliação e apresentados no quadro seguinte:
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Figura 6-16 Análise de eficiência do PRORURAL
Indicador
Descrição
Valor
Unidade
Notas
1. Eficiência da criação de Investimento em Medidas criadoras de emprego /
Nº postos de trabalho criados
emprego
228.828
€ / posto de
trabalho criado
Medidas 1.2, 1.4, 1.5, 1.6,
1.7, 2.4.1, 3.1, 3.2
2. Eficiência da criação de Investimento em Medidas criadoras de empresas
/ Nº empresas criadas
empresas
317.752
€ / empresa criada
Medidas 1.2, 1.4, 1.5, 1.6,
1.7, 3.1, 3.2
3. Eficiência da criação de Investimento em Medidas geradoras de riqueza /
Acréscimo total de VAB
riqueza
4,6
€ / € de acréscimo Medidas 1.2, 1.4, 1.5, 1.6,
de VAB
1.7, 1.8
4. Alavancagem do
investimento
Despesa pública em Medidas de apoio ao
investimento / Investimento total nessas Medidas
69,2%
5. Eficiência do
investimento florestal
Despesa pública em Medidas do sector florestal /
Área florestal apoiada
5.479
6. Peso do investimento
em infraestruturas
Despesa pública em infraestruturas / Despesa
pública total
19,9%
Medidas 1.12, 3.2
7. Peso do investimento
imaterial
Despesa pública em investimentos imateriais /
Despesa pública total
4,0%
Medidas 1.1, 1.4, 1.8, 3.3,
3.4
8. Eficiência do apoio
ambiental
Despesa pública em Medidas de caracter
ambiental / Área sujeita à condicionalidade
1.093
9. Peso do apoio ao
rendimento
Despesa pública para transferências de
rendimento / Despesa pública total
38,0%
Medidas 2.1, 2.2, 2.4.4,
2.4.5
10. Peso administrativo
Despesa pública para gestão do Programa /
Despesa pública total
2,4%
Medidas 4.2, 4.3, 5
Medidas 1.2, 1.4, 1.5, 1.6,
1.7, 1.8, 2.4.1, 3.1, 3.2
€ / ha florestal
€ / ha sob
condicionalidade
Medidas 1.6, 1.12.5, 2.4
Medidas 2.1, 2.2
Como se pode verificar, o PRORURAL é genericamente pouco eficiente,
necessitando de verbas relativamente elevadas para promover a criação
líquida de emprego e de empresas (indicadores 1 e 2). No entanto, este
indicador é substancialmente melhorado se considerarmos, como temos vindo
a fazer, que os seus efeitos são predominantemente de manutenção e
apenas de forma secundária de criação.
Contudo, volta-se a verificar uma eficiência reduzida na alavancagem do
investimento (indicador 4), para a qual é necessária uma forte dotação
pública média, embora a eficiência do apoio à criação de riqueza (indicador 3)
nos pareça mais significativa.
Na promoção florestal (indicador 5), o Programa parece ser também pouco
eficiente, dados os muito elevados custos médios por hectare apoiado. Pelo
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233
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
contrário, revela-se muito eficiente no apoio ambiental (indicador 8), já que o
consegue com um custo unitário relativamente reduzido.
No que respeita à repartição da despesa pública (indicadores 6, 7 e 9),
verifica-se uma forte concentração no apoio ao rendimento, sendo a
proporção destinada às infraestruturas bastante inferior e aquela relativa ao
fomento do investimento imaterial mais reduzida.
Por último, refere-se que a despesa pública afecta a custos administrativos
(indicador 10) é de 2,4%, o que parece adequado à dimensão do Programa e
da Região.
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234
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
7.
Valor Acrescentado Comunitário
A estratégia resultante do Conselho Europeu de Lisboa (Março de 2000),
conhecida como Estratégia de Lisboa, surge num contexto mundial de
globalização, de mudança tecnológica e onde o conhecimento assume um
papel
determinante
na
criação
de
riqueza
e
simultaneamente
de
desigualdade.
Neste contexto, são eleitas como prioridades estratégicas o emprego, as
reformas económicas e a coesão social, considerando-as como parte
integrante de uma economia dita de conhecimento.
Através da Estratégia de Lisboa, a UE pretende atingir uma economia de
conhecimento
competitiva,
dinâmica,
capaz de gerar um
crescimento
económico sustentável, com mais e melhores empregos e com maior coesão
social.
A Estratégia traduz-se num conjunto de medidas concretas nas áreas
tecnológica, científica, económica e social, tendo em conta os principais
objectivos da UE (sociedade da informação, investigação e desenvolvimento I&D, política de empresa, educação e combate à exclusão social).
A Estratégia de Lisboa mantém-se actual e oportuna, tendo sido relançada
pelo Conselho Europeu da Primavera de 2005, onde foram destacados os
objectivos de Crescimento e Emprego.
Do Conselho Europeu de Gotemburgo (Junho de 2001) emerge uma outra
estratégia de elevada importância, a Estratégia da UE de Desenvolvimento
Sustentável. Esta estratégia constitui um ponto de viragem no que respeita
à concepção e à formulação da política ambiental na UE. Pretende promover
uma
abordagem
integrada
das
políticas
que
visa
o
alcance
do
desenvolvimento sustentável, isto é, a promoção de crescimento económico e
de coesão social sem prejudicar a qualidade do ambiente. No conceito de
desenvolvimento sustentável devem coexistir em equilíbrio a vertente
ambiental, económica e social, devendo-se procurar ponderar objectivos
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235
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
ambientais com impactos económicos e sociais e procurar soluções que
beneficiem simultaneamente economia, emprego e ambiente
O PDR-Açores
define como grande objectivo estratégico global para o
Desenvolvimento Rural da região a promoção da competitividade das
empresas e dos territórios, de forma ambientalmente sustentável e
socialmente estável e atractiva.
Tal como referido, verifica-se uma grande coincidência entre os objectivos do
FEADER e a sua adaptação à Região Autónoma dos Açores através do
PRORURAL. Face aos objectivos traçados, o PRORURAL revela ainda um
significativo contributo para Estratégia de Lisboa e de Gotemburgo. De facto,
o conceito de competitividade incluído no Programa é relacionável, no
imediato, com a capacidade de criação de riqueza sendo igualmente extensível
à qualificação dos agentes, à valorização do património natural e rural e à
revitalização económica dos territórios.
Deste modo, a actuação do PRORURAL contribui significativamente para a
procura do equilíbrio entre as vertentes económica, social e ambiental. Assim,
destacamos como principais intervenções:
•
Na área económica,
9 as medidas que compensam os agricultores pelo conjunto de
desvantagens específicas do sector (medida 2.1);
9 os
incentivos
à
melhoria
da
eficiência
de
produção
(modernização das explorações agrícolas (1.5), melhoria do valor
económico das florestas (1.6) e aumento do valor dos produtos
agrícolas e florestais (1.7));
9 os
incentivos
à
criação
de
emprego
e
diversificação
de
actividades em zonas rurais (3.1);
9 a melhoria das infra-estruturas de apoio à actividade agrícola
(1.12).
•
Na área ambiental, concretizada principalmente no conjunto de
medidas do eixo 2,
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236
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
9
as exigências (condicionalidades) inerentes aos agricultores
beneficiários das Indemnizações Compensatórias (medida 2.1);
9
as medidas Agro-ambientais e Natura 2000 (2.2);
9
os investimentos não produtivos associados a compromissos
agro-ambientais (2.3);
9
•
as acções enquadradas na Gestão do Espaço Florestal (2.4);
Na área social concretizada principalmente através
9
das intervenções na área da formação e informação;
9
do apoio a actividades de valorização do património e de
melhoria das condições de vida das populações rurais.
Ao nível do emprego o programa contribui para os objectivos definidos na
Estratégia de Lisboa. Face a um sector onde o decréscimo do número de
activos tem sido muito elevado (quebra de 700 UTA por ano ao longo da
última década) a reversão desta tendência assume-se como o principal
desafio. Neste sentido, e na área do emprego, assumem especial destaque as
acções:
•
de apoio à melhoria da formação dos activos no sector agrícola,
através de acções de informação, de cursos de formação e ainda de
acções de acompanhamento técnico;
•
de apoio directo à criação de empregos no sector, associadas quer à
criação de novas empresas quer à modernização e crescimento das
actuais empresas;
•
associadas
com
o
apoio
aos
actuais
sistemas
de
produção,
principalmente através da compensação dos respectivos sobrecustos e da melhoria das infra-estruturas que serão decisivas para a
manutenção dos actuais níveis de trabalho afecto ao sector.
O crescimento económico do sector é igualmente assumido como um
objectivo do programa através da diversificação das actividades, actualmente
excessivamente centradas na produção bovina e especialmente leiteira, do
237
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PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
aumento da produção agrícola e principalmente através do acréscimo de
qualidade e do valor acrescentado regional.
Em síntese podemos afirmar que as prioridades e objectivos da Estratégia de
Lisboa e de Gotemburgo têm clara tradução na estratégia definida no
Programa, com a respectiva correspondência ao nível da formulação das
medidas.
A análise do Valor Acrescentado Comunitário centra-se na determinação do
conjunto de vantagens associadas ao facto de se tratar de um Programa ao
nível da UE e não da RAA, ou seja da sua adicionalidade.
O processo de análise remete para uma comparação entre as medidas
tomadas pela região e da sua comparação com os programas da UE.
Analisando o conjunto de medidas de apoio ao sector agrícola da RAA,
constata-se que na sua totalidade têm sido originários de programas
comunitários (PRODESA, PDRu, POSEIMA, LEADER+ e OCM’s) não sendo
portanto possível a identificação de possíveis complementaridades, coerência
ou sinergias entre estes eventuais tipos de políticas.
No entanto, é evidente a presença de significativo Valor Acrescentado
Comunitário na formulação do actual PRORURAL, que se faz evidenciar nos
seguintes níveis:
•
O importante contributo financeiro para a região sem o qual a
possibilidade de real apoio seria bastante mais reduzida, associado a
um horizonte de estabilidade a médio prazo (2007/2013);
•
A estrutura e forma de abordagem na elaboração do programa, que,
face ao regulamento do FEADER, direcciona para as formas de apoio e
para as áreas prioritárias;
•
O conjunto de procedimentos, nomeadamente ao nível de discussão
pública, processos de avaliação, necessidade de coerência entre acções
com evidentes reflexos na qualidade Global do Programa.
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238
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
É possível classificar o conjunto destas mais valias em cinco principais
aspectos:
Figura 7-1 Áreas de Valor Acrescentado Comunitário (VAC) no PRORURAL
Áreas de VAC
Forma de Intervenção
Tradução no PRORURAL
Pacote financeiro impossível de
obter com os recursos regionais
Financeiro
Montante
de
Financiamento da contratação e
reforço dos meios humanos
financiamento
Financiamento
de
projectos
transnacionais
Inovação
Promoção
Económico
da
competitividade
das
empresas
Estimulo à introdução de novos
produtos,
processos
e
tecnologias
Normas e padrões europeus de
qualidade
Criação de Emprego
Qualificação
Incorporação
Social
prioridades
de
europeias
dos
agentes
económicos
Luta contra a desigualdade e a
discriminação
transversais
Envolvimento da sociedade
na
formulação das medidas e dos
programas
Combate a alterações climáticas
e a fixação de carbono
Incorporação
Ambiental
conjunto
de
estratégicas
de
um
prioridades
Segurança alimentar
Bem estar animal
Condicionalidade.
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239
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Áreas de VAC
Forma de Intervenção
Tradução no PRORURAL
O conjunto de regulamentação
comunitária,
Regulamentação
embora
constitua
um guia com reduzidos graus de
liberdade permite a elaboração
Institucional
de
Boas práticas de gestão
um
conjunto
coerentes
com
de
as
políticas
exigências
sociais e com as especificidades
regionais
Por outro lado, deveremos realçar que o Regulamento (CE) nº 1698/2005
conduz desde logo uma formatação do programa, com a sua estruturação
por eixos e medidas que foi transposta, na sua quase totalidade, no
PRORURAL. Este facto conduziu, na opinião da equipa de avaliação, à existência
de um conjunto excessivo de medidas e acções claramente resultantes da
estratégia de “não deixar de considerar qualquer tipo de apoio”.
No
entanto,
consideramos
ter
sido
salvaguardados
os
princípios
da
subsidariedade e da propocionalidade no desenho das medidas integrantes do
programa. De facto, foi possível a incorporação de um largo conjunto de
opiniões fundamentadas tanto pelos responsáveis pelo programa como pelos
agentes económicos contactados e que contribuíram para a adaptação da
PAC às especificidades regionais, tendo, na nossa opinião conseguido uma
elevada adaptabilidade da sua formulação às necessidades e características
açoreanas.
Exemplo das intervenções, desta adaptabilidade, são o desenho das medidas
agro-ambientais e dos investimentos em infra-estruturas (nomeadamente os
sistemas de distribuição de água e os perímetros de ordenamento agrário).
As medidas do PRORURAL relativamente às outras intervenções na área
agrícola, traduzidas no Programa “Adaptação da Política Agrícola Comum à
Realidade
Açoriana”,
assumem
um
elevado
nível
de
coerência
e
de
complementaridade, sendo integrantes de uma estratégia articulada e
objectiva para o futuro do sector agrícola na RAA. Deste modo, são apoiadas
e incentivadas as produções regionais mais importantes, compensando a
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240
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
ultraperificidade da RAA, através de prémios associados com a produção
transformação e comercialização. Merece especial ênfase a medida de
melhoria da capacidade de acesso aos mercados, que se torna claramente
complementar das medidas integrantes do FEADER.
No que respeita à coerência do PRORURAL com as restantes intervenções
comunitárias no território, é importante analisar o caso das intervenções
“PROCONVERGÊNCIA”, apoiado pelo FEDER, e “PROEMPREGO”, financiado pelo
FSE.
Relativamente ao primeiro, verifica-se uma significativa coincidência de
objectivos, como o quadro seguinte ilustra:
Figura 7-2 Coerência entre o PRORURAL e as restantes intervenções comunitárias
PROCONVERGÊNCIA
PRORURAL
FEADER
Eixos Prioritários
Eixos
Estratégicos
Eixos
Dinamizar a criação de riqueza e emprego
nos Açores
-
Qualificar e integrar a sociedade açoriana
Aumentar
a
competitividade
dos
sectores agrícola e
florestal
Promover
a
sustentabilidade dos
espaços rurais e dos
recursos naturais
Revitalizar económica
e
socialmente
as
zonas rurais
Melhorar a atractividade e coesão do
território regional
Compensação dos Sobrecustos da
Ultraperifericidade
Eixos 1 e 3
Eixo 2
Eixo 3
Objectivo Transversal
-
-
Como se pode verificar, existe uma forte correspondência entre três dos
cinco Eixos Prioritários do Programa FEDER e os principais objectivos
subjacentes ao PRORURAL. O objectivo do PROCOVERGÊNCIA “Compensação
dos Sobrecustos da Ultraperifericidade”, não estando englobado no FEADER
tem, no entanto, correspondência, no âmbito da política agrícola regional, com
os objectivos do Programa “Adaptação da Política Comum à Realidade
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241
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Açoriana”. O objectivo “Promover a sustentabilidade dos espaços rurais e dos
recursos naturais “ do PRORURAL é, assim, o único para o qual não existe
qualquer correspondência no PROCONVERGÊNCIA.
Existindo, assim, uma coerência global entre os Programas FEADER e FEDER,
restam algumas questões específicas para as quais é necessário definir
delimitações claras. Estas questões, que foram sendo abordadas no âmbito
da análise individual das medidas (capítulo 5), são agora sintetizadas:
ƒ
Cooperação científica e tecnológica;
ƒ
Infraestruturas;
ƒ
Investimentos em empresas em espaço rural;
ƒ
Serviços básicos em meio rural;
No que diz respeito ao Programa financiado pelo FSE, as interacções são
menores e referem-se essencialmente à possibilidade de sobreposição entre
as Medidas 1.1 e 3.3 do PRORURAL e as intervenções financiadas por este
Programa.
8.
Sistema de Acompanhamento e Avaliação
A – MODELO DE GOVERNAÇÃO DO PROGRAMA
O Modelo de Governação do PRORURAL está descrito nos pontos 10 e 11 do
Programa.
O ponto 10 refere-se à “Designação das Autoridades Competentes e
Organismos
Responsáveis”
(Autoridade
de
Gestão;
Organismo
Pagador;
Organismo de Certificação e Estrutura de Gestão e de Controlo)
O ponto 11 refere-se à “Descrição dos Sistemas de Acompanhamento e
Avaliação” (Comité de Acompanhamento).
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242
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
Os órgãos de “Coordenação Estratégica Ministerial” e de “Coordenação
Nacional do FEADER”, foram definidos a nível nacional, podendo neles participar
os representantes dos Governos Regionais,
no
primeiro caso e dos
departamentos competentes das Regiões Autónomas, no segundo caso,
sempre que nas reuniões desses órgãos esteja em causa matéria relevante
com implicações nas Regiões autónomas.
Na região autónoma dos Açores, a orientação política das intervenções
comunitárias, incluindo a relativa ao FEADER, consubstanciada no PRORURAL,
é assegurada pelo Vice-presidente do Governo que coordenará essas
intervenções
com
as
Secretarias
Regionais
com
responsabilidades
governativas no âmbito de cada programa (no caso do PRORURAL, com o
Secretário Regional de Agricultura e Florestas).
O Vice-presidente do Governo presidirá igualmente a um “Órgão de
Acompanhamento Estratégico” composto pelo Secretário regional Adjunto,
pelos gestores dos programas e por representantes da Universidade dos
Açores, das Associações Empresariais, dos Municípios e das Secretarias
Regionais.
O “Órgão de Gestão e Execução/ Autoridade de Gestão” designado (Art.º 75
do Reg. 1698/2005) é a Direcção Regional dos Assuntos Comunitários da
Agricultura, assistida por uma estrutura de apoio técnico, sendo o respectivo
Director Regional o Gestor do PRORURAL, que presidirá a uma Unidade de
Gestão do Programa, cujas funções consistem na apreciação dos aspectos
mais relevantes do programa, nomeadamente a evolução da sua execução
bem como o funcionamento da estrutura de gestão e controlo, as propostas
de reprogramação e os relatórios anuais de execução e de avaliação.
O Organismo Pagador designado pelas autoridades regionais é o Instituto de
Financiamento da Agricultura e Pescas – IFAP.
O Organismo de Certificação das contas do organismo pagador ainda não foi
designado.
Apesar de se terem definido os objectivos e princípios da Estrutura de
Gestão e de Controlo (eficácia, eficiência, responsabilização e transparência) a
sua configuração ainda está em preparação.
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243
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
O Sistema de Acompanhamento e Avaliação ainda está em preparação apesar
de já estar definido o respectivo Comité de Acompanhamento (Art.º 77 e 78
do
Reg.(CE)
n.º1698/2005)
em
que
estão
representados,
quer
a
Administração Pública Regional, quer a sociedade civil, o Ministério da
Agricultura e a Comissão Europeia.
B– APRECIAÇÃO DO MODELO
Na fase actual do PRORURAL, o modelo de governação ainda contém várias
indefinições na medida em que vários dos seus órgãos, bem como a sua
forma de funcionamento, ainda estão em preparação ou contêm ainda
importantes indefinições.
Tal são os casos:
•
da Unidade de Gestão do Programa, cuja composição e funcionamento
não parece suficientemente definida;
•
do Organismo Pagador uma vez que a Lei orgânica do IFAP não contém
qualquer referência às regiões Autónomas;
•
do Organismo de Certificação que ainda não foi designado;
•
da Estrutura de Gestão e de Controlo cuja configuração ainda está em
preparação;
•
do sistema de Avaliação e de Acompanhamento que ainda está em
preparação.
Sendo difícil, no estado actual de preparação do Programa, proceder-se a
uma avaliação definitiva, é, no entanto, desde já, possível fazer alguns
comentários sobre o modelo de governação considerado no PRORURAL.
De um ponto de vista formal, a concepção e o conteúdo do sistema respeita
a regulamentação europeia aplicável, bem como o enquadramento nacional e
regional estabelecido para o efeito.
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244
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
De um ponto de vista funcional, pensamos que seria útil esclarecer se, para
além das acções relativas ao PRORURAL, a estrutura em constituição será
também responsável pela execução de outras medidas complementares
como é, designadamente, o caso do POSEIMA.
Quanto aos princípios a respeitar pela estrutura de gestão e controlo,
julgamos que a transparência e a responsabilização são tão fundamentais
quanto o é a simplificação.
Não nos pareceu ainda evidente que a simplificação e a responsabilização
sejam maximizadas no modelo de governação do Programa. De facto, parecenos
pouco
esclarecida
relação
entre
o
Órgão
de
Gestão
e
Execução/Autoridade de Gestão, que é a DRACA, e a Unidade de Gestão.
Admitimos até que a supressão da Unidade de Gestão, ou a sua fusão no
âmbito da DRACA, poderia aumentar a responsabilização daquele órgão, desde
que o sistema de acompanhamento funcionasse com eficácia mesmo que ,
para tal, os procedimentos práticos preparatórios das decisões envolvessem
outras entidades, para além daquela Direcção Regional.
C - DISPOSIÇÕES PARA ASSEGURAR QUE O PROGRAMA É PUBLICITADO
A forma como se prevê dar cumprimento às normas e requisitos instituídos
pela União Europeia, parece-nos bastante apropriada ainda que se não
disponha ainda de uma estimativa do seu custo.
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245
PRORURAL - AVALIAÇÃO EX-ANTE
9.
Relatório Ambiental
(Em Anexo)
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