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Direitos humanos e equidade: um olhar sobre as políticas
de ações afirmativas na educação superior no Brasil
Human rights and equity:
a look at the policies of affirmative action
in higher education in Brazil
Maria Couto Cunha1
[email protected]
Penildon Silva Filho 2
[email protected]. br
Eudes Oliveira Cunha 3
[email protected]
Resumo
O presente artigo desenvolve uma discussão sobre os direitos humanos e sobre as
políticas de ações afirmativas efetivadas por universidades públicas brasileiras, a
partir da produção acadêmica. Inicia trazendo contribuições no campo do
conhecimento sobre os direitos humanos, com ênfase nos princípios da igualdade,
equidade, justiça social e respeito às diferenças. Reporta aos resultados de alguns
estudos que analisam experiências de políticas de ações afirmativas, com foco em
programas implementados em instituições de educação superior públicas no Brasil,
como estratégia para a promoção da equidade. Os estudos sinalizam os efeitos
positivos dessa política, apesar de se compreender a importância da adoção
concomitante de políticas universalistas como essencial para favorecer a
democratização do acesso nesse nível de educação.
Palavras-chave: direitos humanos; educação superior; equidade; ação afirmativa;
respeito à diferença.
Abstract
This article develops a discussion on human rights and the affirmative action policies
carried out by Brazilian public universities, from the academic production. It starts
bringing contributions to the studies on human rights, focusing on the principles of
equality, equity, social justice and respect for differences. It reports the results of
some studies that examine the experiences of affirmative action policies, focusing on
programs implemented in public higher education institutions in Brazil, as a strategy
to promote equity. The studies indicate the positive effects of this policy, although
1
Professora da Faculdade de Educação da Universidade Federal da Bahia (UFBA), vinculada à linha
de pesquisa Política e Gestão da Educação.
2 Doutor em Educação pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Professor vinculado à linha de
pesquisa Política e Gestão da Educação do Programa de Pós-graduação em Educação da UFBA.
3 Doutorando em Educação pela Universidade Federal da Bahia (UFBA ). Mestre em Educação
(UFBA). É professor da rede pública de ensino do município de Salvador-BA.
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they understand the importance of concomitant adoption of universal policies as vital
to promote the democratization of accessing this level of education.
Keywords: human rights, higher education, equity, affirmative action, respect for
difference.
1. Introdução
A partir dos anos 2000, no Brasil, intensificaram-se as discussões entre
estudiosos, educadores, docentes das instituições de ensino, dirigentes do sistema
educacional do país, população em geral, com a participação significativa dos
movimentos sociais, sobre a necessidade de políticas de ações afirmativas diante
das desigualdades históricas de acesso dos candidatos às universidades públicas,
levando em conta suas condições de classe, de raça e de etnia. Uma das
justificativas para a implantação das políticas de ações afirmativas baseia-se no
fundamento de que há uma dívida histórica com relação a grupos considerados
minoritários e, por isso, as políticas públicas devem também voltar-se para a
diminuição das desigualdades, ou seja, direcionadas à efetivação da igualdade
substantiva, conforme denominam alguns teóricos (GUIMARÃES, 2012; GOMES,
2001). De acordo com Gomes e Silva (2001, p. 94),
as ações afirmativas podem ser definidas como um conjunto de políticas públicas e
privadas de caráter compulsório, facultativo ou voluntário, concebidas com vistas ao
combate à discriminação racial, de gênero, por deficiência física e de origem
nacional, bem como para corrigir ou mitigar os efeitos presentes da discriminação
praticada no passado, tendo por objetivo a concretização do ideal de efetiva
igualdade de acesso a bens fundamentais como a educação e o emprego.
Assim, as ações afirmativas podem ser compreendidas também como ações
que buscam a correção de uma situação de discriminação e desigualdade em que
se encontram determinados grupos sociais.
Piovesan (2005), ao discutir as ações afirmativas na perspectiva dos direitos
humanos, salienta que os debates acerca do respeito às diferenças intensificaramse com a definição dos direitos humanos, firmados, sobretudo, no século XX,
identificando aí uma segunda justificativa para as políticas de ação afirmativa,
erigidas sobre o conceito de diversidade. Para Piovesan (2005), torna-se
insuficiente tratar o indivíduo de forma genérica, geral e abstrata. Faz-se necessária
a especificação do sujeito de direito, que passa a ser visto em sua peculiaridade e
particularidade. Nessa ótica, determinados sujeitos de direito ou determinadas
violações de direitos exigem uma resposta específica e diferenciada. (p. 46)
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O reconhecimento das particularidades dos sujeitos de direito conduziu o
Estado a buscar formas específicas de enfrentamento das desigualdades sociais.
Nesse sentido, o conceito de igualdade formal passou a ser questionado, dando
espaço para concepções que valorizam o tratamento desigual aos desiguais.
Feres Júnior (2007) amplia o debate acerca das justificações das políticas de
ação afirmativa, as quais, para o autor, normalmente se baseiam na reparação
histórica, na justiça social e na diversidade, especificamente quando discute as
experiências dos Estados Unidos e do Brasil, por sua proximidade hi stórica e pela
influência norte-americana no debate e na academia brasileira. Nesse sentido, é
comum encontrarmos nas argumentações em favor das políticas de ação afirmativa
uma ênfase ou prioridade em um desses eixos.
Vê-se que, no caso da reparação, “as iniciativas visam a restituir ou mitigar
perdas provenientes de injúria ou crime do passado” (p. 86). O termo justiça social
“aplica-se ao argumento de que qualquer desigualdade injustificada constitui de fato
uma injustiça que potencialmente deve ser, de alguma maneira, mitigada por ação
estatal” (p. 86). Já o argumento da diversidade é baseado, muitas vezes, “no
suposto ganho de qualidade de ensino e de serviço que um corpo estudantil formado
por pessoas de diversas origens sociais e culturais proporcionaria” (FERES JÚNIOR;
CAMPOS, 2013, p. 86-87).
Nesse contexto, em que são colocadas em debate estratégias e justificativas
para a efetivação de políticas que visam à redução das desigualdades sociais, a
busca pela equidade no acesso à universidade pública ganha destaque com
programas de reserva de vagas, bônus ou acréscimo de vagas para determinados
grupos. No bojo dessa discussão, levantam-se questões acerca das concepções
teóricas sobre igualdade, as quais fundamentam políticas públicas voltadas para a
diminuição das desigualdades sociais e os efeitos da política de ações afirmativas
para a educação superior no contexto brasileiro.
Identificamos que o debate público das políticas de ação afirmativa se
processa no Brasil no contexto do fortalecimento da democracia, notadamente com
a promulgação da Constituição de 1988 e leis infraconstitucionais. O presente artigo
propõe uma discussão, a partir da produção acadêmica acerca dessa temática,
iniciando por compreender as bases que fundamentam essas políticas. Em seguida,
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reporta a alguns estudos que analisam experiências de políticas de ações
afirmativas, com foco em programas implementados em instituições de educação
superior públicas no Brasil, como estratégia para a promoção da equidade nesse
nível de educação.
2. Concepções de igualdade sob a ótica dos direitos humanos
O debate sobre a igualdade e equidade na sociedade ganha relevo quando se
debatem
os
direitos
humanos.
Esses,
compreendidos
como
construção
historicamente determinada, que se reconfiguram a partir das mudanças culturais
proporcionadas pelas transformações sociais e políticas, vêm afirmando-se como
princípios para o combate às desigualdades, injustiças, exclusões e dominações ao
longo da história.
Os direitos humanos vêm se constituindo como campo de realização da
justiça social, sem distinção de nação, raça, Estado, gênero, orientação sexual,
etnia, condição física ou idade. Esse “patrimônio” da humanidade foi construído ao
longo da história, através de movimentos sociais, reivindicações e lutas, que fizeram
avançar legislações, compreensões culturais sobre o que a sociedade considera
justo, levando em consideração as configurações econômicas e territoriais dos
povos.
Uma discussão que está explicitada com força é aquela que estabelece a
igualdade material, ou igualdade substantiva, como superior à igualdade formal
(GOMES, 2003; CASHMORE, 2000; SILVÉRIO, 2003). A igualdade formal foi
conquistada
com
as
revoluções
burguesas,
nos
séculos
XVII
e
XVIII,
especificamente com a Revolução Inglesa, a Revolução Americana e a Revolução
Francesa, com a liberalização da economia. Esse Estado liberal se consolidaria nos
séculos XIX e XX.
Contudo, a igualdade formal, que significou um avanço em relação ao
momento anterior, não garantiu por si a igualdade material, ou substantiva, uma vez
que a não intervenção do Estado no âmbito das relações econômicas e sociais
acabou por reproduzir as injustiças e concentrações de poder e de renda,
beneficiando alguns em detrimento de outros. Todo o processo histórico-social de
assimetrias não pode ser revertido apenas com a aplicação equânime de leis que
versam apenas sobre os direitos civis e políticos.
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O mercado e a sociedade carregam dentro de si as contradições e as
injustiças decorrentes do processo histórico do conflito de classe, de grupos, de
gênero e etnias ou outra forma de segmentação. Essas situações de desigualdades
e injustiças, construídas socialmente, não encontram na igualdade formal do
liberalismo político e econômico a sua superação. A igualdade formal se consolidou
como um avanço em relação à sociedade de estamentos e castas (LIMA, 2009). No
entanto, essa mesma igualdade pode produzir injustiças, se outros fatores do ponto
de vista sócio-histórico não forem considerados. Assim, outras ponderações
aparecem nos novos cenários da contemporaneidade, que objetivam superar os
limites desse liberalismo.
3. Equidade, justiça social e o respeito às diferenças
Conforme referido, as oportunidades eram concedidas a uma parte de indivíduos
socialmente privilegiados. Importaria, pois, colocar o contingente de indi víduos
socialmente desfavorecidos no mesmo nível de partida na disputa social. Nesse
sentido, em vez de igualdade legal, importaria falar em igualdade de condições e de
oportunidades (DRAY, 1999).
É nesse debate, que surge a questão da “equidade”, compreendida por Dray
como igualdade de oportunidades, e não somente igualdade perante a lei. Lima e
Rodríguez (2008, p. 10) salientam que o conceito de equidade necessita ser
esclarecido, pois “a aplicação prática de ‘tratar de forma igual os desiguais’ produz
resultados diferentes de ‘tratar de forma desigual os desiguais”, sendo que essa
última forma é que caracterizaria a equidade. Com efeito, entende-se que o sentido
da equidade diz respeito à promoção da justiça social, por meio do tratamento
diferenciado dos sujeitos, na busca pela igualdade de resultados. Com relação à
política de cotas em universidades públicas brasileiras, por exemplo, essas
representam
a
tentativa
de
romper com uma
situação
de
desigualdade,
principalmente, entre pobres e ricos, assim como entre negros e brancos, e são
formuladas com o fundamento do princípio da equidade, na promoção da igualdade.
Para Sposati (2002, p. 6, apud Gomes, 2011, p. 11), equidade é entendida
como:
o reconhecimento e a efetivação, com igualdade, dos direitos da população, sem
restringir o acesso a eles nem estigmatizar as diferenças que conformam os diversos
segmentos que a compõem. Assim, equidade é entendida como possibilidade das
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diferenças serem manifestadas e respeitadas, sem discriminação, condição que
favorece o combate das práticas de subordinação ou de preconceito em relação às
diferenças de gênero, políticas, étnicas, religiosas, culturais, de minorias etc.
Essa concepção da equidade acima está mais inscrita na justificativa da
“diversidade” para as políticas de ação afirmativa, embora possamos entender a
equidade também sob o prisma da justiça social, para a promoção de redistribuição
de bens para grupos socialmente desprivilegiados.
A falta de equidade é caracterizada como “assimetria”. No Relatório anual das
desigualdades raciais no Brasil (CARVALHO; PAIXÃO, 2008), essa antítese surge
com muita clareza: equidade como oposto de assimetria. O referido relatório tem
como principal objetivo “sistematizar e refletir sobre avanços e recuos da equidade
racial e de gênero no país em seus diversos aspectos” e tem o interesse em
proceder “estudos das assimetrias raciais no Brasil” (CARVALHO; PAIXÃO, 2008,
p.13).
Rodrigo
de
Jesus
(2011) trata
também da
questão
da
equidade,
estabelecendo que, assim como a igualdade está para o Estado liberal e para a
formalidade, a equidade está para o mundo contemporâneo. Em uma citação que
faz do autor Martucelli, ele subscreve e enfatiza esse conceito:
A crise da visão da igualdade social sob influência de uma concepção totalizante da
sociedade acarreta uma mudança profunda, formulada pela noção de equidade. Em
sua formulação clássica, a igualdade enfatiza os elementos comuns aos indivíduos
genéricos e não suas diferenças, seus particularismos coletivos . Ela remete sempre
a uma concepção global e comum da sociedade. É diferente o que se dá com a
noção de “equidade” que reconhece a pertinência política das especificidades
culturais dos indivíduos e dos grupos, aceitando a ideia de um tratamento
diferenciado dos membros dessas coletividades. (MARTUCELLI, 1996, p. 21 apud
JESUS, 2011, p. 82)
A equidade está ligada também à identidade, pois são diferentes identidades
que configuram as desigualdades, não somente a de classe social, mas a de
gênero, de origem nacional, de cor e aparência física, por exemplo. Para Jesus
(2011), a luta pela justiça não está ligada exclusivamente à igualdade, mas à
equidade como uma luta “cultural”, de desvelamento do processo de subalternização
contra os negros, índios, mulheres, crianças. Essa luta cultural é empreendida pelos
movimentos sociais que buscam reverter a situação de assimetria na sociedade.
Em escala internacional, podemos indicar a 3ª Conferência Mundial contra o
Racismo, a Discriminação Racial, a Xenofobia e Formas Correlatas de Intolerância,
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promovida pela Organização das Nações Unidas (ONU), em 2001, na cidade de
Durban, na África do Sul, como um marco na luta pelas políticas de ações
afirmativas, assim como um espaço de reflexão sobre possíveis rumos a serem
tomados frente aos problemas gerados pela falta de equidade na concessão dos
direitos.
Gomes (2011, p. 115), referindo-se à urgência de se lutar pela concretização
da igualdade dos coletivos diversos tratados historicamente como desiguais, afirma
que
ao colocar a diversidade étnico-racial e o direito à educação no campo da equidade,
o Movimento Negro indaga a implementação das políticas públicas de caráter
universalista e traz o debate sobre a dimensão ética da aplicação dessas políticas, a
urgência de programas voltados para a efetivação da justiça social e a necessidade
de políticas de ações afirmativas que possibilitem a efetiva superação das
desigualdades étnico-raciais, de gênero, geracionais, educacionais, de saúde,
moradia e emprego aos coletivos historicamente marcados pela exclus ão e pela
discriminação.
A citada autora chama a atenção em outro artigo (GOMES, 2003) para um
aprofundamento desse debate, sendo que algumas iniciativas dos governos vêm
merecendo destaque no atendimento às reivindicações desses movimentos,
especialmente no tocante à educação.
4. As ações afirmativas na educação superior o Brasil: desafios na promoção
de equidade
Para Gomes (2011), a educação no Brasil tem sido apontada pelos estudos,
assim como pelos movimentos sociais, como um espaço onde persistem históricas
desigualdades sociais e raciais, exigindo que o Estado estabeleça políticas e
práticas específicas de superação desse quadro, políticas essas chamadas de
Ações Afirmativas. No caso do acesso à educação superior, várias universidades
públicas têm instituído sistemas especiais de ingresso em cursos de graduação
dirigidos para estudantes negros, indígenas e oriundos do sistema público de
ensino. Antes de adentrarmos nas referências de estudos que focalizam as ações
voltadas à equidade no acesso à educação superior de universidades públicas, a
partir da produção intelectual recente, teceremos considerações sobre algumas
referências dessas políticas no cenário contemporâneo e no Brasil.
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4.1. Reconhecimento de um direito à diversidade como um direito social
Para Santos (2012), é recente a adoção de políticas de ações afirmativas no
Brasil. São medidas para criar igualdade de oportunidades para grupos e
populações socialmente excluídas, que preveem tratamento diferenciado, tendo em
vista uma maior inserção em serviços como educação, saúde e trabalho. Para esse
mesmo autor, a institucionalização de programas de ações afirmativas iniciou-se na
Índia, quando foi implantado o sistema de cotas para castas. “Desde 1948, o sistema
de cotas consta na Constituição desse país e se estende aos órgãos legislativos, ao
serviço público e às instituições de ensino” (SANTOS, 2012, p. 402). Outros países
também adotaram programas de ações afirmativas como medidas, que favorecem
os segmentos sociais vulneráveis a processos de discriminação com relação ao
acesso
em
serviços
públicos, mercado
de
trabalho, serviços
de
saúde,
representação em assembleias, cargos públicos, matrícula em estabelecimentos de
ensino, notadamente cursos universitários e outros. Os beneficiários se estendem
aos descendentes de povos ancestrais, aos negros, índios, mulheres, portadores de
necessidades especiais e outros.
Para Travitzki e Raimundo (2012, p.79),
a ação afirmativa estaria ligada a sociedades democráticas que tenham no mérito
individual e na igualdade de oportunidades seus principais valores [...], justificandose a desigualdade de tratamento no acesso aos bens e aos meios apenas como
forma de restituir tal igualdade, devendo, por isso, tal ação ter caráter temporário
dentro de um âmbito e escopo restrito.
No Brasil, a pressão dos movimentos sociais em prol do estabelecimento
dessas medidas se acirrou entre os anos 1980 e 1990, tencionando a concepção do
“mérito individual”, que reserva exclusivamente ao mercado a definição da
distribuição de riquezas e oportunidades para definir uma compreensão de que não
existe, na prática, igualdade de oportunidades, e que, historicamente, a sociedade
construiu relações de poder assimétricas que em nada advieram das competências
dos indivíduos num mercado idealizado. A partir daí, observam-se significativas
mudanças no cenário brasileiro, relativas à concessão dos direitos, considerando as
diferenças e as desigualdades histórico-sociais.
Santos (2012), no entanto, lembra que as ações afirmativas já se faziam
presentes na história brasileira, desde meados do século passado. Alguns
dispositivos legais ou indicativos foram se estabelecendo como, por exemplo, a Lei
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dos dois terços para a reserva de trabalhadores nacionais em 1940; a proposta de
reserva de vagas para trabalhadores negros, em 1968; a Lei 8.213/91 que
estabelece um percentual de contratação de pessoas com necessidades especiais
pelas empresas privadas; o estímulo indicado na Constituição Federal atual para a
contratação de mulheres nas empresas; a Lei 9.100/96 que estabelece reserva de
percentual mínimo para candidatura de mulheres em partidos políticos, dentre outros
dispositivos. Nesse particular, pode-se lembrar também do julgamento recente do
Supremo Tribunal Federal sobre a constitucionalidade dos programas de reserva de
vagas, nas universidades públicas, para grupos vulneráveis às desigualdades
sociais no Brasil.
No caso do direito à educação, o Movimento Negro, além de fomentar o
debate em torno dessas questões, tem feito importante pressão sobre o governo,
para que sejam adotadas medidas nos sistemas de ensino, com vistas à superação
do racismo, especialmente nos estabelecimentos escolares. Dessa forma, algumas
intervenções
vêm sendo definidas na legislação, de forma a atender às
reivindicações dessa população. Exemplo disso foi a aprovação da Lei nº 10.639/03,
posteriormente alterada pela Lei nº 11.645/08, que inclui no currículo oficial das
escolas de educação básica os conteúdos de história e cultura afro-brasileira e
indígena. As políticas de reserva de vagas nas universidades também se
fortaleceram nessa mobilização e debate social.
Assim, com base nessas discussões acerca dos avanços na definição dos
direitos humanos e nas concepções de igualdade, verifica-se que, a partir desse
período, no Brasil, as universidades públicas, pressionadas por movimentos sociais
e sociedade civil organizada, iniciaram o processo de implantação de políticas de
ações afirmativas para o ingresso de parcelas da população historicamente
excluídas. De acordo com Cardoso (2008), os movimentos reivindicatórios das
minorias reabriram as discussões sobre as desigualdades sociais na educação
superior, na perspectiva da questão racial.
Mais recentemente, no nível do sistema federal de ensino, em agosto de
2012, foi aprovada a Lei nº 12.711, a qual determina que as instituições federais de
educação superior reservem, no mínimo, 50% de suas vagas para ingresso em
cursos de graduação, de estudantes que tenham cursado integralmente o ensino
médio em escolas públicas. Certamente, essas transformações que vêm ocorrendo
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nas universidades públicas a partir das políticas de ações afirmativas requerem
análises de seus efeitos, tendo em vista a garantia do direito à Educação e a
existência de uma multiplicidade de dados não analisados sobre as experiências em
andamento.
4.2 Alguns estudos que focalizam ações afirmativas nas políticas de expansão
do acesso em universidades públicas no Brasil
Na produção acadêmica sobre ações afirmativas e educação, merece
destaque a literatura recente sobre ações desenvolvidas no sentido de ampliar o
acesso à educação superior a jovens tradicionalmente excluídos dos processos
seletivos. Essas ações, promovidas por universidades públicas em parceria com
órgãos públicos ou organizações não governamentais indicam uma ampliação do
interesse sobre essa temática e uma crescente preocupação com políticas efetivas
de equidade. São dignos de nota os estudos de Feres Júnior, Daflon e Campos
(2011); Borges e Carnielli (2005); Tragtenberg, Bastos, Nomura e Peres (2006);
Carvalho (2006); Mitrudis e Penin (2006); Rosistolato, Helayël-Neto e Xavier (2011);
Bastos, Gomes, Fernandes e França (2012), dentre outros.
Os estudos consultados para a elaboração deste artigo, ora tendem a analisar
a temática de forma mais abrangente, fazendo investigações de caráter documental
e utilizando técnicas estatísticas para caracterizar os fenômenos, ora tomam como
foco realidades localizadas, a partir de programas específicos. Na primeira
perspectiva, os autores têm realizado levantamentos da produção acadêmica que
analisam experiências de implantação de programas ou fazem estudos com
abordagem quantitativa, caracterizando as ações desses programas. Na segunda
perspectiva, os autores relatam investigações sobre experiências pontuais, que
podem ser classificadas como aquelas em que são adotadas as políticas de reserva
de vagas e aquelas em que são adotados os sistemas de bônus. Também no bojo
dessa produção, destacam estudos que focalizam a implantação de programas de
acréscimos de vagas que atendem a grupos socioculturais específicos.
4.2.1 Estudos que analisam a temática de forma mais abrangente
Nesta categoria ressaltam as produções de Souza e Portes (2011), Daflon,
Feres Júnior e Campos (2013), Travitzki e Raimundo (2012) e Santos (2012). Souza
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e Portes (2011) analisam documentos que versavam sobre a implantação das
políticas/ações afirmativas em 59 instituições federais de ensino superior, buscando
compreender os aspectos legais do processo de implantação das políticas voltadas
para o ingresso de estudantes. Das instituições analisadas no estudo, 64%
adotaram essas políticas. Neste estudo, verifica-se uma variedade de modelos em
torno da implantação dessas ações nas instituições pesquisadas. As divergências
observadas, que comportam singularidades nas formas de empreender os sistemas
de reserva de vagas, se revelam nos distintos percentuais adotados, nas
metodologias e na definição dos beneficiários, dentre outros. Para as autoras, essas
diferenças são construídas no jogo de forças que se estabeleceram em cada
realidade.
Os achados deste estudo permitem observar que as universidades, apesar de
cederem aos argumentos favoráveis à implantação das políticas/ações afirmativas,
preservaram-se ao não adotar uma política fundada exclusivamente no conceito de
raça, revelando uma clara opção por um modelo misto, o sociorracial, da ordem de
89% (somadas aqui a reserva sociorracial e a social), mais ao gosto de todos,
modelo que enfrenta menos resistência nos meios acadêmicos e científicos.
(SOUZA;PORTES, 2011, p. 526)
Outro dado importante nessa análise é que apenas 26% dos documentos
investigados
mencionam
medidas
voltadas
à
permanência/assistência
dos
estudantes. Esse estudo permite mostrar uma visão ampliada das ações das
instituições federais de ensino superior, revelando, em 2011, que dois terços dessas
instituições adotaram algum tipo de ação afirmativa para ingresso de estudantes em
cursos de graduação, beneficiando, principalmente, estudantes de escolas públicas.
Nessa mesma direção, os estudos de Daflon, Feres Júnior e Campos (2013)
buscam traçar um panorama do estado das políticas de inclusão no ensino superior
público. Argumentam sobre a necessidade de avançar em direção a um retrato mais
abrangente e detalhado da ação afirmativa nesse nível de ensino e, como
contribuição, apresentam os principais resultados de um levantamento das
características das ações afirmativas das universidades públicas brasileiras. Os
autores se baseiam numa análise de documentos, que instituíram e regulamentaram
as ações afirmativas em vigência em mais de 70 das 96 universidades públicas
estaduais e federais do país. Dentre os aspectos analisados, destacam-se os tipos
de normas que regulamentam essas políticas, seus beneficiários, critérios de
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seleção e potencial inclusivo, bem como o perfil regional e acadêmico das
instituições que as adotam.
Daflon, Feres Júnior e Campos (2013), ao se referirem as iniciativas para a
adoção de políticas de ações afirmativas, apontam que 77% surgem dos próprios
conselhos universitários, sendo 23% resultados de leis estaduais que incidiram
sobre instituições estaduais de ensino superior. Chamam a atenção as formas como
surgiram as demandas institucionais que tiveram variação significativa, que vão
desde as pressões dos movimentos sociais locais, a organização dos docentes nas
universidades, o empenho dos núcleos de estudos afro-brasileiros, dentre outros. Ao
tecerem considerações sobre o caráter descentralizado dessas políticas, os autores
apontam “a contribuição dos membros das instâncias locais com uma experiência
técnica de primeira mão e a não sujeição das políticas públicas a regras que
ignoram as particularidades locais” (2013, p. 309). Todavia, apontam também certas
desvantagens, por conta da falta de integração entre essas iniciativas, “bem como a
ausência de critérios claros e de comum conhecimento para a fruição do benefício,
até problemas concernentes à concepção, planejamento e execução das políticas”
(2013, p. 309).
Os resultados da referida pesquisa convergem com os encontrados por
Souza e Portes (2011), quando destacam a predominância das políticas que
adotaram o critério social em sua implantação. Daflon, Feres Júnior e Campos
(2013) observam que 85% das universidades que adotaram ações afirmativas têm
os alunos de escolas públicas como os maiores alvos dessas políticas. Em segundo,
vêm os pretos e pardos, com 58%, e em terceiro lugar, aparecem os indígenas como
contemplados em 51% dessas universidades. Em percentuais menores, aparecem
os portadores de deficiência e participantes de programas de formação em
licenciatura indígena e outros grupos, como nativos do estado ou do interior do
estado em que a universidade se localiza, professores da rede pública, originários
de comunidades remanescentes de quilombos, filhos de agentes públicos mortos ou
incapacitados em serviço e mulheres. Com base nos dados analisados, os autores
concluem que as “percepções das desigualdades de classe são mais relevantes do
que as desigualdades raciais entre os articuladores das ações afirmativas no nível
local, seja nos conselhos universitários, seja nas assembleias legislativas”. Porém,
salientam que essa diversidade tende a diminuir com a implementação, planejada
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para quatro anos, da Lei n. 12.711, aprovada em 2012 (DAFLON; FERES JÚNIOR;
CAMPOS, 2013, p. 324). Assim como essa pesquisa, vale o registro de outros
estudos (FERES JÚNIOR et al., 2013b; DAFLON; FERES JÚNIOR; GABRIELA,
2014), realizados pelo Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa
(Gemaa), que vem contribuindo de forma significativa para o debate sobre as ações
afirmativas em universidades brasileiras.
Travitzki e Raimundo (2012), com base nos dados do Censo de Educação
Superior (CES-2009), investigam as diferenças entre cotistas e não cotistas, no que
diz respeito à realização de atividades extracurriculares nas Instituições de Ensino
Superior (IES). Os autores discorrem sobre aspectos históricos e conceituais das
políticas de ações afirmativas, citando como exemplo o caso da Unicamp, que
implantou o sistema de bônus para estudantes oriundos de escolas públicas, negros
e indígenas. Essa universidade foi a primeira a adotar esse sistema, em 2005,
através do Programa de Ações Afirmativas e Inclusão Social (Paais), cujos objetivos
estão relacionados à excelência acadêmica e não apenas aos princípios de
igualdade e de inclusão, conforme dados apurados pelos autores. Eles distinguem,
assim, o sistema de cotas utilizado pela maioria das universidades que adotaram
ações afirmativas de acesso, do sistema de bônus. Enquanto as cotas definem
percentuais fixos de vagas para determinados grupos socialmente desfavorecidos, o
sistema de bônus adiciona pontos extras ao desempenho dos candidatos no
vestibular, de forma que “a proporção de beneficiados possa variar a cada ano de
acordo
com o
mérito”, conforme
foi implantado na Unicamp (TRAVITZKI;
RAIMUNDO, 2012, p. 81).
Jocélio Santos, em artigo publicado em 2012, apresenta um levantamento e
análise da produção intelectual existente sobre o tema, enfatizando os artigos
publicados entre os anos de 2001 e 2011, e conclui que cresceu a produção
bibliográfica sobre a adoção de ações afirmativas no ensino superior, traduzida,
principalmente em teses de doutorado e dissertações de mestrado, defendidas em
programas de pós-graduação e artigos de revistas especializadas. Durante esse
período, 232 trabalhos foram encontrados, sendo 142 artigos, 71 dissertações e 19
teses, e a fase mais intensa dessa produção foi entre os anos de 2005 e 2010. O
autor analisa também dados da Universidade Federal da Bahia (UFBA) com relação
ao rendimento dos alunos, dividindo em cotistas e não cotistas, com base no
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primeiro contingente de estudantes que ingressou por meio do sistema de cotas em
2005. O autor compara rendimentos no segundo semestre de 2005 e primeiro
semestre de 2009 e verifica a situação desses dois grupos com relação à
reprovação por falta. Os dados apontam que a maioria dos estudantes cotistas já
cursou a maior parte dos componentes curriculares. Além disso, “a observação dos
coeficientes de rendimento nos dois momentos analisados – o segundo e o nono
semestres – evidencia um aumento significativo no contingente de estudantes
cotistas com faixa de rendimento mais elevada – entre 7,0 e 10,0 pontos – ao longo
do curso” (SANTOS, 2012, p. 411). Com relação à reprovação por falta, os dados
indicam que, em 63,6% dos cursos, os estudantes cotistas estiveram menos sujeitos
a esse tipo de reprovação.
4.2.2 Estudos sobre programas específicos de reserva de vagas
O artigo de Doebber e Grisa (2011) discute a política de ações afirmativas,
tendo o critério racial também como orientador para a reversão das desigualdades
étnico-raciais, a partir da experiência da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(Ufrgs). Apesar de reconhecer os avanços com relação à ampliação desse
percentual, o artigo faz críticas à forma como foi definida a seleção dos ingressos
por esse sistema na Ufrgs. Segundo Doebber e Grisa (2011), esse modelo de
reserva de vagas nessa universidade mantém a desigualdade no acesso, pois o
ponto de corte não permite a entrada significativa de estudantes negros,
principalmente em cursos de alto prestígio. Por outro lado, no que diz respeito ao
que se tem denominado de cota social, os autores sinalizam que as mudanças nas
formas de ingresso nos cursos de graduação da Ufrgs têm modificado o cenário,
pois quase metade dos ingressos é oriunda de escolas públicas. Além disso, são
apontadas ações da universidade em favor da permanência de estudantes, por meio
da assistência estudantil.
Silva, Pinezi e Zimerman (2012) analisam a experiência das políticas de
ações afirmativas desenvolvidas pela Universidade Federal do ABC (Ufabc). Nessa
universidade, a implantação das cotas se distinguiu de outras universidades
brasileiras, pois foram implantadas no primeiro vestibular realizado nessa instituição,
em 2007. Na seleção das primeiras turmas, foi destinado o percentual de 50% das
vagas para estudantes que cursaram a escola pública. Desse percentual, foram
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destinadas 27,3% das vagas para negros 0,1% para índios. Com relação ao apoio à
permanência de estudantes cotistas, observaram que não “há ações específicas
para os alunos que ingressaram por meio do sistema de cotas sociais e raciais”
(SILVA; PINEZI; ZIMERMAN, 2012, p. 152). Os critérios de seleção para os
programas assistenciais ou de iniciação científica não consideram o sistema de
ingresso e parece resultar da falta de debates mais aprofundados acerca das
políticas de ações afirmativas na Ufabc. O artigo leva à reflexão sobre a
necessidade das políticas de cotas estarem associadas a outras políticas de ações
afirmativas, como de apoio à permanência de estudantes e políticas universalistas.
Na opinião dos autores, a experiência da Ufabc demonstra que a adoção do sistema
de reserva de vagas não é suficiente para a diversificação da base social do ensino
superior, mas pode contribuir para a promoção de mudanças na estrutura
institucional e organizacional.
Maciel (2012) aborda a implantação das Ações Afirmativas na Universidade
Federal do Maranhão (UFMA), que se deu por meio do sistema de reserva de vagas
para negros, iniciado em 2006. A autora discorre sobre a trajetória das mobilizações
que levaram à implantação do programa nessa universidade, destacando a atuação
do Núcleo de Estudos Afro-Brasileiros (Neab), o qual apresentou e negociou a
proposta junto à Reitoria. Esse grupo, formado por professores e estudantes, que se
caracteriza por desenvolver pesquisas acadêmicas voltadas para o estudo da cultura
afro-brasileira, desempenhou papel central nas negociações e definição do projeto
na UFMA. Assim, em 2006, foi aprovada a reserva de vagas, com o percentual de
50% para as seguintes categorias: negros, indígenas, portadores de necessidades
especiais e oriundos de escolas públicas. O autor argumenta que a política de ações
afirmativas na UFMA foi voltada “exclusivamente para a ampliação quantitativa do
acesso dos grupos beneficiários do sistema de cotas” (MARCIEL, 2012, p. 209).
Os estudos de Velloso e Cardoso (2011) sugerem uma reflexão acerca das
políticas universalistas associadas a políticas de ações afirmativas na educação
superior. Ao buscar verificar as chances de ingresso de candidatos negros na UnB,
caso inexistisse o sistema de cotas, em processos seletivos no quinquênio 20042008, os autores afirmam que as cotas se revelaram como uma “poderosa alavanca
para ampliar as chances de ingresso de jovens negros na UnB” (p. 240). Além disso,
utilizando o artifício da simulação, os autores verificam que os efeitos do sistema de
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cotas para ingresso de estudantes negros se assemelham aos efeitos de uma
política universalista, que proporcionasse a duplicação do número de vagas na
referida universidade.
4.2.3 Estudos sobre programas de bônus
Peixoto e Braga (2012), em pesquisa realizada sobre os efeitos do programa
de bônus para ampliação do acesso de estudantes de escola pública e de negros na
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), abordam as ações afirmativas na
perspectiva da inclusão social e étnico-racial na educação superior. Em 2009, a
UFMG aprovou, por quatro anos, a aplicação de bônus adicionais ao desempenho
no vestibular para estudantes oriundos de escolas públicas e candidatos que se
autodeclarassem pretos ou pardos. Para os primeiros, foi concedido o acréscimo de
10% sobre a nota no vestibular e, para os segundos, o percentual de 15%. Com
base
nos
resultados
socioeconômicos
dos
preenchidos
vestibulares
pelos
e
nos
dados
candidatos, os
dos
autores
questionários
analisaram as
alterações ocorridas na composição socioeconômica e étnica de candidatos e dos
aprovados, nos anos 2009 e 2010. A análise aponta para uma ampliação do número
de estudantes de escolas públicas e que se declararam pretos ou pardos. Os
resultados desvelam os efeitos positivos da implantação do sistema de bônus, para
favorecer a entrada de estudantes oriundos de escolas públicas e negros, bem como
daqueles com renda inferior a cinco Salários Mínimos (SM).
Os autores ainda acrescentam que para o aprimoramento dessa proposta,
“precisam ser implementadas ações de assistência estudantil, indispensáveis para
apoiar o desempenho do estudante beneficiado durante sua permanência na
universidade” (PEIXOTO; BRAGA, 2012, p. 186).
O Programa de Inclusão Social da Universidade de São Paulo (Inclusp)
iniciou-se em 2007. A análise dos impactos dessa experiência é apresentada por
Matos et al (2012), em um artigo que discute a implantação desse sistema na ótica
da inclusão. Ao abordarem as ações afirmativas como estratégias de inclusão social,
os autores verificaram que apenas 24,7% dos ingressantes nessa universidade
tinham cursado o ensino médio em escolas públicas até 2007. A partir dessa
constatação, a USP estabeleceu um sistema de pontuação acrescida para os
candidatos que comprovassem ter cursado o ensino médio em instituições públicas.
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De maneira geral, em 2007 e 2008, o bônus foi de 3% para os referidos estudantes.
A partir de 2009, os estudantes com esse perfil, além de terem esse percentual,
foram acrescentados outros percentuais, decorrentes do desempenho desses
estudantes no Exame Nacional do Ensino Médio (Enem); e no Programa de
Avaliação Seriada da USP (Pasusp). Essas novas medidas proporcionaram um
acréscimo significativo, de até 12%, para estudantes oriundos de escolas públicas, a
depender de seu desempenho nessas provas.
Ao sinalizarem o crescimento do número de vagas na USP, os autores
mencionam o decréscimo do número de candidatos de escolas públicas inscritos no
vestibular dessa universidade nos últimos anos, associando esse aspecto a fatores
como o crescimento das universidades públicas e de programas de bolsas em
instituições privadas ofertadas pelo Governo Federal. Assim, de acordo com Matos
et al (2012), mesmo verificando a diminuição do número de inscritos no vestibular,
nos anos 2001-2010, observa-se o aumento do número de aprovados que cursaram
o ensino médio em escolas públicas e associam esse crescimento ao programa de
inclusão da universidade.
4.2.4 Estudos sobre programas de acréscimo de vagas para demandas
específicas
Marques, Franco e Schlindwein (2011) apresentam e discutem a experiência
de um curso de “agronomia com ênfase em agroecologia em sistemas rurais
sustentáveis”, voltado para a agricultura familiar, atendendo assentados da reforma
agrária no estado de São Paulo, em desenvolvimento pela Universidade Federal de
São Carlos (Ufscar), campus Sorocaba, como sendo a materialização de uma ação
afirmativa. Para eles, “é uma experiência que traz sentido emblemático de um rumo
diferenciado que pode estar se iniciando para a universidade pública brasileira:
receptividade a outras camadas da população excluídas da educação de qualidade, da
educação superior” (MARQUES; FRANCO; SCHLINDWEIN, 2011, p. 562).
Nesse sentido, para esses autores, os movimentos sociais do campo têm se
firmado na luta por educação e acesso ao ensino superior. São apontados, ainda,
indicadores positivos desse curso, pois, no decorrer de cinco anos, verificou-se um
baixo número de abandono, mesmo com as dificuldades de funcionamento,
problemas de transporte, dentre outros. Observa-se que a experiência desse curso
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“fortalece a convicção de que é necessário repensar e, mais do que isso, redefinir os
critérios de acesso ao ensino superior público e as formas de apoio ao estudante”
(MARQUES; FRANCO; SCHLINDWEIN, 2011, p. 574).
Freitas (2011) discorre sobre as políticas de acesso dos povos indígenas a
educação superior, por meio do Instituto Insikiran da Universidade Federal de
Roraima (UFRR), mostrando como se realizam as atividades didático-pedagógicas
dos cursos de licenciatura intercultural e gestão territorial indígena. A UFRR é a
primeira instituição federal de ensino superior a implantar um curso específico de
graduação para esse público, constituído de egressos do magistério (ensino médio)
e de todos os que estão atuando nas escolas indígenas, no sentido de dar
continuidade aos seus estudos. Além de formar professores indígenas nesse nível, a
iniciativa propicia o acesso à universidade de uma população historicamente
excluída. Devido às pressões dos movimentos sociais indígenas de Roraima, foram
criadas, ainda, vagas nos demais cursos da UFRR, o que revela certos avanços no
cenário brasileiro com relação à diminuição das desigualdades de acesso dos índios
à educação superior.
5. Considerações finais
As ações afirmativas ou discriminação positiva têm como finalidade
proporcionar igualdade de condições para grupos socialmente marginalizados. Elas
se configuram como parte de ações para efetivação dos direitos sociais e são
resultados de um processo de conquistas de diversos grupos. A crescente adesão
de instituições de ensino superior às políticas de ações afirmativas de ingresso e
permanência de estudantes desses grupos indica a assimilação da concepção de
reparação e justiça social e, em menor escala, de respeito à diversidade.
Com o intuito de possibilitar a redução das desigualdades de acesso e
permanência de estudantes oriundos de escolas públicas, negros e indígenas, os
programas de reserva de vagas e a concessão de bônus no vestibular e o acréscimo
de vagas para determinados grupos, em universidades públicas, têm se inserido
como uma política de ação afirmativa. As iniciativas das universidades brasileiras
visam a modificar o processo de seleção de estudantes para os cursos de
graduação, até então, amparado, exclusivamente, pelo critério da classificação por
desempenho.
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Desse modo, esses programas se inserem nesse contexto de mobilizações,
debates e ações do Estado, em favor de políticas de promoção da efetiva igualdade,
perspectivas que vão em direção àquelas definidas nos direitos humanos. Discutir a
implementação de políticas de ações afirmativas requer a compreensão de seus
efeitos com vistas à análise da efetivação do princípio da equidade.
O reconhecimento do direito à diversidade e à diferença, as lutas pela
conquista desse direito e as análises sobre as políticas adotadas nesse sentido têm
suscitado o desenvolvimento de uma produção acadêmica nos últimos anos, que
revela a relevância do debate e da necessidade de intervenções para provocar
mudanças no quadro das desigualdades sociais.
A produção intelectual aqui analisada traz alguns indicativos de como vêm
sendo implantadas as políticas nesse sentido. Podemos enumerar alguns pontos
que se destacam nessa análise:
1. As universidades públicas brasileiras, de uma maneira geral,
encontram-se sensíveis às questões históricas relativas às limitações
dos direitos a grupos e estão avançando em termos de implantação de
medidas para a diminuição das injustiças do acesso à educação
superior desses grupos.
2. Na implementação das políticas anteriormente mencionadas, existe
uma variedade de modelos de programas, que tendem a ser
aperfeiçoados com as experiências e com as reflexões, feitas a partir
dos resultados preliminares.
3. Alguns estudos ressaltam a importância dos movimentos sociais na
luta pelo avanço dos direitos, empreendendo pressão junto ao Estado,
no sentido de alargarem as possibilidades de conquistas.
4. As universidades enfrentam agora os desafios para o aprimoramento
das medidas adotadas, em função de avaliações, principalmente com
relação
ao
acompanhamento
dos
estudantes,
em
termos
de
assistência e infraestrutura, de modo a alcançar resultados mais
positivos das ações.
5. A comunidade acadêmica tem investido em estudos nessa direção,
e os textos analisados têm demonstrado a pertinência dos programas
implantados, com resultados importantes.
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Além disto, com base nas discussões analisadas, podemos inferir que a
garantia do acesso não é suficiente para a inserção no ensino superior. A
permanência com qualidade e a pós-permanência precisam ser pensadas como
estratégias no âmbito das políticas públicas, para que, de fato, o direito à educação
superior seja assegurado a todos os cidadãos.
Apesar de compreendermos a necessidade das políticas afirmativas,
considera-se que a adoção concomitante de políticas universalistas é essencial na
sociedade brasileira, especialmente na educação superior, como pré-condição para
favorecer a democratização do acesso. O Censo Escolar de 2006 do Inep-MEC já
informava que, naquele ano, apenas 10% dos jovens de 18 a 24 anos estavam na
educação superior (BRASIL, 2007). A Argentina apresentava, em 2006, um
percentual próximo de 40%. Venezuela, Uruguai e Costa Rica tinham pouco mais de
30%. O Peru tem mais jovens em suas universidades que o Brasil e, juntamente
com o Chile, apresentava 20% de seus jovens no ensino superior (BRASIL, 2007).
Esses dados indicam a necessidade da ampliação da rede de ensino superior
pública, para atender à imensa maioria dos jovens que não têm condições de pagar
as mensalidades das faculdades particulares. A comparação da situação brasileira
com a de outros países permite perceber como o próprio desenvolvimento
econômico e social fica limitado pela pouca presença de profissionais de nível
superior. Por isso, as políticas universalistas e as políticas de ações afirmativas não
são excludentes e podem ser combinadas.
É necessária a expansão do sistema, para que maiores proporções dos
jovens brasileiros tenham acesso à educação superior. Essa concepção de que as
ações afirmativas são um aprimoramento das políticas públicas para promover a
justiça social e não estão em contradição com as políticas universalistas está
presente em Siss (2003). Para esse autor (2003, p. 111),
leis ou intervenções políticas que compreendam ações do Estado, voltadas para
determinados grupos específicos, os quais foram e são colocados em desvantagem,
quando acompanhadas de ações universalistas, podem ser extremamente úteis para
reduzir os altos índices de desigualdades existentes entre os grupos, como, por
exemplo, os brancos e os afro-brasileiros. Eles podem concorrer, como o apontam os
resultados de sua aplicação em outros países, para equiparar ambos os grupos na
raia de competição por bens materiais e simbólicos em momentos específicos.
Nesse sentido, o Brasil também tem adotado algumas políticas universalistas,
na direção de ampliar o acesso às políticas públicas, inclusive na educação. Essa
expansão mudou a situação de haver apenas 7,1% dos jovens de 18 a 24 anos
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cursando uma formação universitária, em 1997, para termos 17,8% em 2011,
segundo dados do Inep (BRASIL, 2012). E essa proporção é muito distinta entre as
regiões do país. Enquanto no sudeste, há 22,1% dos jovens de 18 a 24 anos em
cursos superiores, apenas 11,9% dos jovens dessa faixa etária estão nesses cursos,
nas regiões norte e nordeste. No centro-oeste, os estudantes universitários chegam
a 23,9% dos jovens, o que é mais do que dobro do que há no norte e nordeste.
Nota-se que a adoção exclusivamente de programas de ações afirmativas num
reduzido universo de instituições de ensino superior não mudará também o acesso
mais massivo e democrático a esse nível de educação pelas diferentes classes
sociais, e, por isso, podemos considerar que a complementaridade entre esses dois
tipos de política é fundamental.
As ações afirmativas e a expansão das universidades públicas significam o
reconhecimento de direitos sociais, a necessidade de sua expansão e a
compreensão de que o processo histórico e social coloca os indivíduos em posições
diferentes, o que requer oportunidades diferenciadas para o alcance da igualdade na
realidade social vivenciada pelos indivíduos.
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