UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ
NÚCLEO DE ALTOS ESTUDOS AMAZÔNICOS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO E
GESTÃO PÚBLICA
SUSAN DENISE ALVES FEITOSA
EFETIVIDADE DAS COMISSÕES DE PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR DA UFPA: uma análise do
período 2006-2007
Belém
2008
SUSAN DENISE ALVES FEITOSA
EFETIVIDADE DAS COMISSÕES DE PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR DA UFPA: uma análise do
período 2006-2007
Monografia apresentada para obtenção do grau
de Especialista em Políticas de Desenvolvimento
e Gestão Pública, Núcleo de Altos Estudos
Amazônicos, Universidade Federal do Pará.
Orientadora: Profª MsC. Evanilde Gomes Franco
Belém
2008
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
(Biblioteca do NAEA/UFPa)
Feitosa, Susan Denise Alves
Efetividade das Comissões de Processo Administrativo Disciplinar da
UFPA: uma análise do período 2006-2007/Susan Denise Alves Feitosa;
Orientadora Evanilde Gomes Franco. - 2008.
66f.: il.; 29 cm
Inclui bibliografias
Monografia (Especialização) - Universidade Federal do Pará, Núcleo de
Altos Estudos Amazônicos, Curso de Especialização em Políticas de
Desenvolvimento e Gestão Pública, Belém, 2008.
1. Direito administrativo – Pará. 2. Processo administrativo. 3. Universidade
Federal do Pará. I. Franco, Evanilde Gomes, orientadora. II. Título.
CDD 21. ed. 341.3215098115
SUSAN DENISE ALVES FEITOSA
EFETIVIDADE DAS COMISSÕES DE PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR DA UFPA: uma análise do
período 2006-2007
Monografia apresentada para obtenção do grau
de Especialista em Políticas de Desenvolvimento
e Gestão Pública, Núcleo de Altos Estudos
Amazônicos, Universidade Federal do Pará.
Orientadora: Profª MsC Evanilde Gomes Franco
Aprovado em _____________________
Banca Examinadora:
________________________________________
Profª MsC Evanilde Gomes Franco (Orientadora)
Universidade Federal do Pará
________________________________________
Profº Drº Antônio Morais da Silveira (Examinador)
Universidade Federal do Pará
________________________________________
Prof. Dr. Durbens Martins Nascimento
Universidade Federal do Pará – NAEA
Resultado: Aprovada
À minha amada mãe, Deusimar Andrade Alves
Por me dar a certeza em momento de dúvida;
Por me fazer acreditar na vitória, quando em
pensamento de derrota;
Por todo seu amor e dedicação.
AGRADECIMENTOS
A DEUS, por me permitir reconhecer que está atento e supri cada uma das
minhas necessidades.
À UFPA, pela oportunidade de qualificação.
À minha orientadora, Profª MsC Evanilde Gomes Franco pela
valiosa
contribuição.
Ao amigo, Aluízio Barros Filho, por sua incomensurável compreensão.
À amiga Izabel Colares, por seu companheirismo e generosa colaboração.
Ao meu tio Darcel, por toda contribuição.
Às amigas Karyme Anaissi, Karyssa Anaissi e Ivone Bastos pelo carinho e
pela força.
Aos colegas da CPPAD, especialmente Hailton Nascimento e Roger
Formigosa, por toda colaboração para a construção deste trabalho.
À Iolanda Miranda, por toda contribuição.
Aos colegas do CIAC e da PROGEP pelo estímulo e carinho.
RESUMO
Estudo da efetividade das comissões de processo administrativo disciplinar da UFPA
que analisa criticamente as competências dessas comissões no desempenho de
funções, sendo que para isso reveste-se de argumentos teóricos baseados em
concepções que buscam conceituar, definir e refletir a respeito do processo
administrativo disciplinar e toda a sua fundamentação jurídica para sustentação das
discussões. Tem como objetivos avaliar os fatores que interferem na efetividade das
comissões e de que forma eles interferem. Entre esses fatores aponta as
substituições ocorridas nas Comissões e o descumprimento de prazo pelas próprias
Comissões como responsáveis pela inefetividade desse serviço na instituição.
Apresenta um estudo de caso realizado por meio de uma pesquisa qualitativa de
caráter teórico-documental, e na pesquisa prática demonstra um exemplo através
um processo tratado pela Comissão, cujos resultados expõem a necessidade de
investimentos nas comissões, tais como um programa de capacitação, políticas de
retribuição para participação dos servidores nas comissões, melhor infra-estrutura
para as atividades, entre outras medidas. Conclui afirmando que, diante dessas
necessidades, a UFPA precisa tomar medidas mais concretas no sentido de levar as
Comissões a procederem satisfatoriamente de modo a imprimir uma cultura de
eficiência na condução dos processos administrativos disciplinares, com a obtenção
de resultados eficazes.
Palavras-chave: Processo administrativo disciplinar. Comissões. Efetividade.
ABSTRACT
Study of the effectiveness of the commissions of administrative proceeding to
discipline of the UFPA that critically analyze the abilities of these commissions in the
performance of functions, being that for this it is armed with established theoretical
arguments in conceptions that they search to appraise, to define and to reflect
regarding the administrative proceeding to discipline and all its legal recital for
sustentation of the quarrels. It has as objective to evaluate the factors that intervene
with the effectiveness of the commissions and of that it forms they intervene.
Between these factors it points the occured substitutions in the Commissions and the
descumprimento of stated period for the proper Commissions as responsible for the
inefetividade of this service in the institution. It presents a study of case carried
through by means of a qualitative research of theoretician-documentary character,
and in the practical research it demonstrates an example through a process treated
for the Commission, whose resulted they display the necessity of investments in the
commissions, such as a qualification program, politics of repayment for participation
of the servers in the commissions, more good infrastructure for the activities, among
others measured. It concludes affirming that, ahead from these necessities, the
necessary UFPA to take measured more concrete in the direction to take the
Commissions to proceed satisfactorily in order to print a culture of efficiency in the
conduction of the administrative proceedings to discipline, with the attainment of
efficient results.
Word-key: Administrative proceeding to discipline. Commissions. Effectiveness.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Quantidade e Percentual de Processos Administrativos Disciplinares Instaurados
em 2006 e 2007............................................................................................................ 40
Tabela 2 – Quantidade e Percentual de Processos Administrativos Disciplinares Instaurados
em 2006, Concluídos e Não Concluídos.......................................................................40
Tabela 3 – Quantidade e Percentual de Processos Administrativos Disciplinares Instaurados
em 2007. Concluídos e Não Concluídos.......................................................................41
Tabela 4 – Quantidade de Processos Administrativos Disciplinares com ocorrência ou não
de substituições, nos Anos de 2006 e 2007..................................................................44
Tabela 5 – Quantidade e Percentual de processos Administrativos Disciplinares com
excesso ou não de prazo para sua conclusão............................................................. 47
LISTA DE ABREVIATURAS
UFPA
Universidade Federal do Pará
TCU
Tribunal de Contas da União
CGU
Controladoria Geral da União
CONIN
Controle Interno
AUDIN
Coordenadoria de Auditoria Interna
CPPAD
Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar
PAD
Processo Administrativo Disciplinar
CRH
Coordenadoria de Recursos Humanos
PROGEP
Pró-Reitoria de Desenvolvimento e Gestão de Pessoal
CAPCIT
Centro de Capacitação
PTA
Sistema de protocolo, tramitação e arquivamento de processos da
UFPA.
ESAF
Escola de Administração Fazendária
SIAPE
Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO ..........................................................................................
9
2
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............
11
2.1
CONCEPÇÕES SOBRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................
11
2.2
REGIME JURÍDICO ...................................................................................
13
2.3
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
BRASILEIRA - CF / 1988 ...........................................................................
13
2.4
CONTROLE ADMINISTRATIVO ...............................................................
17
3
O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR ...................................
20
3.1
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR .............................................................................................
22
3.1.1 Lei 8.112/1990 ............................................................................................
22
3.1.2 Lei 9.784/1999 ............................................................................................
24
3.2
PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR ...........
24
3.3
COMISSÕES DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAS E
SUAS COMPETÊNCIAS ...........................................................................
4
25
O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NA UFPA: 20062007.............................................................................................................
29
4.1
ASPECTOS HISTÓRICOS .........................................................................
29
4.2
ANÁLISE DA EFETIVIDADE DAS COMISSÕES PROCESSANTES .......
35
4.2.1 Processos Administrativos Disciplinares constituídos no biênio 20062007............................................................................................................
40
4.2.2 Processos com ocorrência de substituição ................................................
44
4.2.3 Processos conclusos dentro do prazo legal ...............................................
47
4.2.4 Penalidades aplicadas em 2006 e 2007 ....................................................
50
4.3
CONSIDERAÇÕES ....................................................................................
54
5
CONCLUSÃO ............................................................................................
58
REFERÊNCIAS ..........................................................................................
59
ANEXOS ....................................................................................................
62
ANEXO A - PORTARIA Nº 2675/2003
ANEXO B – MEMO. GR Nº 193/2008
9
1 INTRODUÇÃO
O Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, em seu corpo,
reúne um conjunto de princípios e normas referentes a direitos, deveres e proibições
a serem observados pelos seus destinatários. Esse mesmo corpo contém as normas
para o regime disciplinar a ser aplicado aos servidores sob a sua égide, que no
exercício da função pública cometam faltas funcionais ou violação de deveres
funcionais.
Tais normas revelam o poder disciplinar da Administração Pública sobre
seus agentes no que diz respeito ao exercício de uma função administrativa e visa à
punição de condutas qualificadas em estatutos ou demais leis como infrações
funcionais e que têm a finalidade de preservar, de modo imediato, a ordem interna
do serviço para que as atividades do órgão possam ser realizadas sem a
perturbação e sem desvirtuamentos, dentro da legalidade e da lisura (MEDAUAR,
2008).
A aplicação de penalidades a servidores que cometam faltas funcionais ou
violação de deveres funcionais só pode ocorrer mediante a instauração de Processo
Administrativo Disciplinar que, conforme disposto no Art. 148 da Lei 8.112/90, “é o
instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada
no exercício de suas atribuições” (BRASIL, 1990), conduzido por uma Comissão
constituída para esse fim.
A efetividade de uma comissão processante depende de uma condução do
processo
administrativo
disciplinar
de
forma
eficiente
e
eficaz,
com
a
responsabilização do servidor faltoso e com aplicação de penalidade de acordo com
a gravidade da ação faltosa, tendo como conseqüência inibição de novas práticas
infracionais, garantindo à coletividade a prestação de um serviço que atenda as suas
necessidades, por meio do exercício das funções administrativas de modo eficiente,
com responsabilidade técnica e legal.
Entretanto, a efetividade desejada às comissões processantes pode ficar
comprometida pela da interferência de alguns fatores, tendo como conseqüência a
prática reiterada de faltas funcionais pelos servidores da Instituição e o total
descrédito desses quanto à responsabilização pelas faltas cometidas.
A Universidade Federal do Pará (UFPA), como em qualquer grande
instituição pública, possui, também, uma situação problemática no que se refere à
10
prática de infrações funcionais por seus servidores, assim como fatores que
interferem na efetividade das comissões processantes, na condução dos processos
administrativos disciplinares para a apuração da responsabilização e punição da
falta cometida pelo servidor. Sendo ela um órgão da Administração Pública
descentralizada, goza do poder disciplinar, devendo exercer o controle dos atos
praticados por seus servidores no exercício da função pública atribuída pela lei, para
uma atuação em conformidade com a lei e com o interesse da coletividade. Neste
sentido, buscou-se neste estudo identificar os possíveis fatores que interferem na
efetividade das Comissões de Processo Administrativo Disciplinar na UFPA e
apontar alternativas que possam contribuir para a melhoria do nível de eficiência no
trabalho dessas comissões, com a obtenção de resultados eficazes decorrentes
desse trabalho.
A partir da temática proposta, estabeleceu-se como objetivo geral: Identificar
os fatores que contribuem para a inefetividade das Comissões de Processo
Administrativo Disciplinar na UFPA, e como objetivos específicos: analisar de que
forma as substituições ocorridas nas Comissões de Processo Administrativo
Disciplinar interferem na efetividade dessas Comissões e verificar como o
descumprimento de prazo pelas Comissões de Processo Administrativo Disciplinar
contribuem para a inefetividade dessas Comissões.
Como procedimento metodológico, adotou-se a pesquisa documental que
teve como fonte dados primários, uma vez que necessitou utilizar material original
ainda não tratado da Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar e
da Universidade Federal do Pará, tais como documentos originais, relatório de
gestão e processos administrativos e administrativos disciplinares. Trata-se de uma
pesquisa explicativa, uma vez que visa identificar os fatores que determinam ou
contribuem para a ocorrência do fenômeno, tendo um caráter interdisciplinar, haja
vista que é baseada na relação entre duas disciplinas: Direito e Gestão. A
abordagem utilizada foi a qualitativa, uma vez que foram utilizadas concepções
teóricas para a construção de uma reflexão sobre os problemas abordados, bem
como constituírem-se em suporte para a análise dos dados utilizados.
11
2 FUNDAMENTOS JURÍDICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1 CONCEPÇÕES SOBRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Fazer uma análise dos fundamentos jurídicos da Administração Pública no
contexto nacional brasileiro pressupõe traçar algumas considerações sobre a própria
Administração Pública Federal no Brasil e, nesse cenário, introduzir uma discussão
a respeito da eficiência, controle e efetividade da gestão pública.
A história da Administração Pública Federal no Brasil tem um longo caminho,
em que as várias medidas adotadas para tornar esse processo uma via correta do
bem administrar têm sido tentativas de eliminar problemas e vícios para instituir uma
cultura de eficiência e que realmente atenda as necessidades do público e dê
garantias ao Estado de práticas e serviços satisfatórios.
Para bem administrar, o Estado precisa organizar-se em sua estrutura
administrativa composta por entidades e órgãos que irão desempenhar funções
através de agentes públicos. A organização do Estado e de seus órgãos é
constitucional, de modo que ação administrativa deve ser desempenhada, também,
com base na lei.
Desse modo, Meirelles (2007, p. 64) dá a seguinte definição para a
Administração Pública:
Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos
objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções
necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o
desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do
Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão
global, a Administração é, pois, todo o aparelho do Estado preordenado à
realização de serviços, visando a satisfação das necessidades coletivas.
Neste sentido, entende-se a Administração Pública como produto do aparelho
estatal para transformar as organizações públicas em instâncias capazes de
tornarem eficientes e eficazes e, portanto, satisfatórios os serviços prestados à
coletividade. Esses serviços prestados, denominados de atos administrativos, são
atos de execução do governo, exercidos com autonomia funcional e de acordo com
a competência do órgão que os executa e de seus agentes. Diferente do governo
que
comanda
com
responsabilidade
constitucional
e
política,
mas
sem
12
responsabilidade profissional pela execução, a Administração Pública, que é
conduta hierarquizada, executa suas funções com responsabilidade técnica e legal.
Dessa forma, diz Meirelles (2007, p. 65): “A Administração é o instrumental de que
dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo”. Ainda sobre
esse aspecto, o autor expõe:
Isso não quer dizer que a Administração não tenha poder de decisão. Tem.
Mas o tem somente na área de suas atribuições e nos limites legais de sua
competência executiva, só podendo opinar e decidir sobre assuntos
jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência e de oportunidade
administrativas, sem qualquer faculdade de opção política sobre a matéria
(MEIRELLES, 2007, p. 65).
Assim sendo, a Administração Pública está relacionada ao sentido de
efetividade que diz respeito a uma alta performance das instituições organizacionais
que formam o sistema administrativo e esta performance só acontece em nível de
qualidade quando as práticas para atender às demandas da população também
forem repensadas continuamente no mesmo nível de qualidade com vistas à
alcançar os objetivos comuns a que se propõe.
Segundo Meirelles (2008), a Administração Pública acontece sob duas
vertentes: a primeira diz respeito a servir e executar serviços e a segunda significa
dirigir ou gerenciar os serviços, sendo que nas duas vertentes há uma relação entre
subordinação e hierarquia. Desse modo, administrar publicamente significa prestar
serviços e também governar ou dirigir a fim de obter um resultado útil à coletividade.
Na Administração Pública, as atividades dependem da vontade externa, individual
ou coletiva, e estão sempre voltadas ao princípio da finalidade. Assim, para o autor,
administração pública é toda atividade do Estado. Partindo dessa concepção,
evidencia-se o entendimento sobre administração pública a partir do conceito de
Estado, como o exposto a seguir:
O estudo da Administração Pública em geral, compreendendo a sua
estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o
qual repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamento
dos serviços públicos a serem prestados aos administrados. (CASELLA,
apud MEIRELLES, 2008, p. 2)
Continuando nessa discussão, o autor enfatiza que a administração pública
para ser posta em prática, de modo eficiente, necessita da divisão do território e da
forma de organização do Estado, além de outros elementos da organização da
13
própria administração. Entre esses elementos estão os órgãos públicos que
integram a estrutura do Estado e a estrutura das demais pessoas jurídicas dotadas
de vontade e capacidade de exercer direito e contrair obrigações para a execução
dos fins institucionais.
2.2 REGIME JURÍDICO
Segundo Di Pietro (2001), a Administração Pública pode submeter-se a dois
regimes jurídicos: o de direito privado ou de direito público. Segundo a submissão a
um dos regimes é orientada pela Carta Magna, haja vista que as regras contidas em
seus artigos determinam o regime jurídico de acordo com a finalidade do serviço
prestado pela Administração Pública.
A título de exemplo, o Art. 173, § 1º, da Constituição Federal, determina que
a empresa pública, a sociedade de Economia Mista e as suas subsidiárias que
explorem a atividades econômicas se sujeitam ao regime de direito privado.
Entretanto, no exercício da função administrativa, que se trata da gestão dos
interesses coletivos na mais variada dimensão, com finalidade de garantir o bem
estar da coletividade administrada, a Administração Pública está submetida ao
regime de direito público ou regime jurídico administrativo.
O regime jurídico administrativo ou direito administrativo é o ramo do direito,
autônomo, que se constitui em um conjunto de normas e princípios, que tem por
objetivo reger as relações jurídicas entre dos órgãos do Estado e agentes ou entre o
Estado e a coletividade para o qual presta serviço, visando sempre o bem da
coletividade.
2.3
PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS
DA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
BRASILEIRA – CF/1988
O Art. 37 da Carta Magna tem como destinatários a Administração Pública
Direta, Indireta e Fundacional, estabelecendo, expressamente, os princípios
aplicáveis a todos os órgãos ou entidades e que deverão nortear todo modo de agir
da Administração Pública, no exercício da função administrativa. São eles:
14
a) Princípio da Legalidade: Diz respeito à postura do administrador público
que está sujeito, em todas as funções do cargo, ao que determina a lei e às
exigências do bem comum, o que significa que ele não pode, então, desviar-se dos
preceitos legais. Se o administrador público incorrer em algo que fira os
mandamentos da lei estará pautável à aplicação da pena por responsabilidade
disciplinar, criminal e civil, dependendo do caso.
No sentido de enfatizar a importância deste princípio, Di Pietro (2001, p. 67)
diz o seguinte:
Este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder
Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais
garantias de respeito dos interesses individuais [...] em benefício da
coletividade.
Gasparini (2006) afirma que no contexto da administração pública “o
princípio da legalidade não incide só sobre a atividade administrativa”, pois ele é
extensivo às demais atividades do Estado, aplicando-se, portanto, às demais
funções, como à função legislativa e à atividade jurisdicional. É responsabilidade do
gestor público atender dentro da moralidade e da impessoalidade/finalidade
administrativas para dar plena legitimação a sua ação nas funções que exerce. O
gestor público, ao assumir responsabilidades precisa ter sempre em mente que a
administração legítima deve ser orientada pelos preceitos da moral e do Direito para
formar o tripé legalidade-honestidade-conveniência dos interesses sociais.
b) Princípio da Moralidade: De acordo com a Constituição Federal, art. 37,
caput, este artigo está classificado como princípio básico que norteia os atos do
administrador público, que agrupado ao princípio da legalidade e ao da finalidade,
juntos constituem ações públicas de caráter legítimo. Di Pietro (2001), no entanto,
faz uma crítica afirmando que esse princípio é vago e impreciso, tendo em vista que
seu conceito pode ser absorvido e explicado conjuntamente com o da legalidade.
No caso da Administração Pública, a Moral analisada é a jurídica a qual
valida todos os atos da Administração Pública. Magalhães (2008, p. 28),
considerando os pressupostos do Direito e da Moral, enfatiza que “o ato
administrativo, além de ser guiado pelas normas jurídicas, deve atentar-se à lei ética
15
da própria instituição, pois como já proclamavam os romanos non omne quod licet
honestum est – nem tudo que é legal é honesto”.
Sobre a questão da ética neste princípio a autora, assim se reporta:
De acordo com o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil e
Federal, o servidor jamais poderá menosprezar o elemento ético de sua
conduta devendo decidir entre o legal e o ilegal, o oportuno e o inoportuno
e, principalmente, entre o honesto e o desonesto, de acordo com as regras
constitucionais. (MAGALHÃES, 2008, p. 34)
c) Princípio da Impessoalidade ou Finalidade: Tem por finalidade impor
ao gestor público praticar atos baseados na legalidade. Isto significa que a
Administração Pública não pode agir prevendo o benefício ou o prejuízo de alguém,
seja por favoritismo ou perseguição de agentes governamentais, já que, de acordo
com os postulados da lei, o comportamento do gestor público é norteado sempre
pelo princípio da impessoalidade, devendo observar o interesse da coletividade. De
acordo com este princípio, toda ação que se desvincular desse objetivo, ou seja, do
interesse comum, deverá ser invalidado por desvio de finalidade. Neste sentido,
Magalhães (2008, p. 34-35), diz que “quando os agentes públicos fazem as
condutas legais por conveniência acabam por constituir umas das mais insidiosas
modalidades de abuso de poder”. Este princípio, no entanto, deixa antever um
segundo sentido fundamentado na lição de Gordillo:
[...] os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário
que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrada pela Administração
Pública [...] Ele é apenas o órgão que manifesta a vontade estatal. (SILVA
apud DI PIETRO, 2001, p. 71).
d)
Princípio
da
Publicidade:
Está
fundamentado
no
direito
do
conhecimento que o público deve ter sobre os atos praticados pela Administração
Pública, isto é, exige ampla divulgação desses atos, sendo, porém ressalvadas as
hipóteses de sigilo previstas em lei. Esta divulgação do ato administrativo deve ser
feita de modo oficial para, assim, serem validados seus efeitos externos perante as
partes e terceiros. Ao propiciar o conhecimento e o controle aos interessados diretos
e pelo povo em geral, permite, por exemplo: ação popular, direito de representação,
mandado de segurança e injunção, suspensão de direitos políticos por corrupção
administrativa. Isso implica dizer que todo ato administrativo deve ser publicado,
pela administração que o realiza, e apenas os casos de segurança nacional,
16
investigações policiais ou de interesse superior da administração podem admitir
sigilo, nos termos da Lei nº 8159/91, de 08.01.1991.
Com a Emenda Constitucional nº 19 de 04.06.1998, chamada de Reforma
Administrativa, foi incluído o princípio da eficiência, no caput do art. 37 da
Constituição Federal, como a seguir se expõe:
a) Princípio da Eficiência: Baseando-se na concepção de que eficiência
não é um conceito jurídico, mas econômico, ele não qualifica normas, mas qualifica
atividades. Segundo Seresuela (2008, p. 10), numa idéia muito geral, “eficiência
significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a
satisfação das necessidades públicas importa em relação ao grau de utilidade
alcançado”. Assim, o princípio da eficiência orienta a atividade administrativa, no
sentido de conseguir os melhores resultados com menos gastos ou menor custo.
No sentido de demonstrar a relevância da eficiência no ato administrativo,
observa-se, a seguir, algumas concepções sobre esse princípio:
Seresuela (apud MEIRELLES, 2008, p. 10), faz a seguinte afirmação sobre
o princípio da eficiência:
Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas
atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais
moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o
serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade
e de seus membros.
Di Pietro (2001, p. 38 ) enfatiza que esse princípio constitucional deve ser
compreendido sob dois aspectos fundamentais: o modo de ação do agente público,
do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os
melhores resultados; e o modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração
Pública, também com o objetivo da alcançar os melhores resultados na prestação
dos serviços públicos.
Segundo Gasparini (2006, p. 51), “esse princípio impõe à Administração
Pública direta e indireta a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez,
perfeição e rendimento”.
Para Carvalho Filho (apud MARINELA, 2007), o núcleo deste princípio é a
procura de produtividade e economicidade e, o que é mais importante, a exigência
17
de reduzir os desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços
públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional. Neste sentido, este
princípio faz com que a administração pública venha a se profissionalizar, evitando
efeitos negativos para o Estado.
2.4 CONTROLE ADMINISTRATIVO
Todo modo de agir da Administração Pública deve estár adstrita
rigorosamente a observância dos aspectos objetivos do princípio constitucional da
legalidade. Isso significa dizer que toda a ação da administração pública deve estar
em consonância com o ordenamento jurídico, cabendo a ela fazer somente aquilo
que a lei permite ou prevê.
Para acompanhar esse modo de agir, é necessário que a administração
disponha de funções específicas: a fiscalização, que tem por objetivo acompanhar
todos os atos por ela praticados, e a correção, que tem por objetivo a apuração da
responsabilidade de agentes e a aplicação de instrumentos sancionatórios, quando
do cometimento de ilícitos administrativos.
Essas funções são exercidas por meio do controle administrativo, que é por
definição aquele exercido pelos órgãos da Administração Pública sobre seus
próprios atos, com vistas à legitimidade e à legalidade da ação administrativa pública
(MOREIRA NETO, 2006).
Para França (apud, DROMI 2008), o controle da administração tem o
seguinte objetivo:
[...] verificar a legitimidade (razão jurídica) e oportunidade (razão política) da
forma (procedimento) e o fim (causa final) da atuação pública. Como modo
de constatar a correspondência entre “antecedente e conseqüente”, entre
“forma prevista e fim proposto” com “forma executada e finalidade
realizada”.
Segundo França (2008), o poder de controle é ao mesmo tempo um dever,
considerando a obrigatoriedade que implica o seu exercício e sua natureza
integradora de uma função estatal, de conteúdo jurídico. É um poder-dever
estruturado sobre a idéia de tutela, cuidado e salvaguarda da ordem jurídica, que
adquire
uma
importância
constitucionalismo.
fundamental
dentro
do
Estado
delineado
pelo
18
Segundo o autor, “aquele que administra tem o dever jurídico de dar conta
de sua administração e de responder por seus atos”, procedendo de conformidade
com a idéia de controle (FRANÇA, 2008, p. 2). Então, isto significa que, ao mesmo
tempo em que controla, por uma parte, permite ser controlado, por outra. Sobre
estes princípios, o autor afirma que eles são “fundadores de todo o ordenamento
jurídico, são aplicáveis ao administrar ‘a coisa pública’ e constituem o princípio da
juridicidade da atuação da administração”.
De acordo com o entendimento de Di Pietro (2001, p. 586), a finalidade de
controle da administração pública é:
[...] assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios
que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade,
moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em
determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de
mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da administração
pública.
Para a autora, “o controle constitui o poder-dever dos órgãos a que a lei
atribui essa função, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele não pode ser
renunciado e nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu” (DI
PIETRO, 2001, p. 586).
É com essa concepção que França (2008), baseando-se nos postulados da
lei, afirma que é dever da administração exercer a supervisão de seus atos, para
impedir e/ou corrigir possíveis despropósitos ou absurdos que possam acontecer, e
fazendo isto rapidamente para evitar reflexos negativos àqueles envolvidos cuja
atuação está diretamente ligada com a sociedade. Mas a administração tem o poder
de intervir para corrigir um ato negativo, caso ele seja inevitável, exercendo o poder
de autocontrole de sua ação.
Porém, o importante papel do exercício do autocontrole da administração só
é realmente percebível a partir da situação de constante busca de agir correta e
prontamente em relação aos despropósitos, no sentido de dar à população pelo
menos uma informação de que a máquina administrativa criada para atuar para o
seu bem-estar será operada com eficiência e critérios de excelência, sem que, desta
forma, seus operadores a usem em proveito próprio ou para beneficiar ou prejudicar
determinadas pessoas.
19
Nesse sentido, observa-se que a viabilização do autocontrole pela
administração pública está sustentada em dois pilares: 1) na idéia de uma
estruturação hierárquica da administração com a finalidade de que todos os atos
praticados por aquela estrutura possam ser verificados e corrigidos pelo superior
hierárquico, quando eivados de vícios; 2) na idéia de responsabilização dos agentes
faltosos, por meio do exercício do poder disciplinar da administração, objetivando
“promover uma resposta jurídica corretiva proporcional ao erro cometido, gerando,
assim, uma pena administrativa”. (DI PIETRO, 2001, p. 507)
Essas medidas têm a finalidade de inibir práticas de novos atos indevidos.
Cabe, também, à administração selecionar seus agentes, elegendo os excelentes e
expurgando os faltosos e viciados em realizar atos absurdos e impróprios contra a
boa administração. Neste sentido cabe, ainda, à administração fazer a atualização e
manutenção do maquinário público, investir nos recursos humanos, de modo a
possibilitar uma interação com o público, com vistas à prestação de um atendimento
eficiente, tendo como eixo valores que conformem a idéia de existência do cidadão
com dignidade. Assim, a administração estará realizando seu autocontrole. Eis a
grande característica da eficiência da administração pública e da sua ação
administrativa, baseada nos princípios legais e de excelência, o que dará suporte e
nível de qualidade ao serviço público.
20
3 O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
O processo administrativo disciplinar é um instrumento pelo qual a
administração pública exerce seu poder-dever para apurar as infrações funcionais e
aplicar penalidades aos seus agentes públicos e àqueles que possuem uma relação
jurídica com a administração.
Neste sentido, Meirelles (2007) concebe o processo administrativo
disciplinar como sendo o meio de apuração e punição de faltas graves dos
servidores públicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados
estabelecimentos da Administração. Por falta grave, o autor determina como um
ilícito administrativo que nada mais é que a quebra a um dos interesses públicos da
Administração e que são denominadas de “infrações funcionais”.
Para Cretella Jr. (2008), o processo administrativo disciplinar consiste num
conjunto ordenado de formalidades a que a administração submete o servidor
público que cometeu falta grave atentatória à hierarquia administrativa. Para o autor,
o objetivo do processo administrativo disciplinar é a tutela da hierarquia através da
apuração imediata da falta cometida e, em seguida, da aplicação justa da pena
determinada no estatuto do servidor. Não é objetivo deste processo a apuração de
ilícito penal, mas tão somente do ilícito administrativo, como afirma: “[...] tanto que,
encerrados os trabalhos e proferida a decisão esta não transpõe a órbita
administrativa para repercutir no âmbito da jurisdição penal” (CRETELLA JR, 2008,
p. 76-77)
No entanto, Carvalho Filho (2007, p. 847) entende o processo administrativo
disciplinar como aquele que tem por objetivo a averiguação da existência de alguma
infração funcional por parte dos servidores públicos, qualquer que seja o nível de
gravidade. Dessa forma, o autor, citando Meirelles, assim se expressa:
Não nos parece correta a afirmação segundo a qual o processo
administrativo [‘é o meio de apuração e punição de faltas graves dos
servidores públicos]’. O processo serve tanto para as faltas graves como
para as leves, pois é preciso considerar que a apuração é que vai levar à
conclusão sobre a maior ou menor gravidade da falta.
Na observância da concepção desses autores sobre o processo
administrativo disciplinar, este processo constitui-se em um instrumento de controle
da administração pública, com o objetivo de manter a eficiência da ação
21
administrativa, por meio da apuração dos ilícitos cometidos pelos seus agentes no
exercício da função pública e por terceiros, bem como da aplicação de penalidade
de acordo com a gravidade da ação faltosa.
O processo administrativo disciplinar se desenvolve sob quatro fases bem
distintas, conforme disposto no Art. 151 da Lei 8.112/1990:
Art. 151. [...]
I - instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão;
II - inquérito administrativo, que compreende instrução, defesa e relatório;
III - julgamento. (BRASIL, 1990)
Segundo Carvalho Filho (2007grifo nosso) a instauração é a fase que diz
respeito à deflagração do processo, que se dá por meio da publicação da portaria
que constitui a comissão processante responsável pela condução do processo
administrativo disciplinar.
Cretella Jr. (2008) define as demais fases, da seguinte forma:
a) instrução que é a fase em que a comissão processante busca reunir
todos os elementos probatórios da existência da falta e de quem seja por ela
responsável. É nessa fase que a comissão procederá as diligências que achar
conveniente, recorrendo quando necessário à técnicos ou peritos. É o momento
também em que será ouvido o indiciado, fará as juntadas de documentos e inquirirá
testemunhas.
b) defesa é o momento em que o indiciado reúne a seu favor os argumentos
complementados com documentos e testemunhas.
c) relatório é a peça elaborada pela comissão processante e que juntamente
com o processo administrativo é remetida à autoridade competente, onde constará a
exposição pormenorizada dos fatos desde o início até a conclusão, pela inocência
ou não do indiciado. Em caso de culpabilidade deverá constar a disposição legal
transgredida, indicando também a penalidade a ser aplicada ao caso. Esta fase é a
que orienta a decisão da autoridade competente.
c) julgamento é o pronunciamento final, em que a autoridade administrativa
competente exerce o poder-dever de proferir a decisão, com base na análise do
relatório. Tal decisão deverá acolher ou não a indicação da comissão quanto à
existência ou não da irregularidade, bem como, da sanção a ser aplicada.
22
No âmbito da administração pública federal podemos entender como
modalidade de processo administrativo disciplinar a sindicância, haja vista sua
natureza disciplinar, atribuída pelo inciso II do art. 145 da Lei 8.112/1990, que dispõe
que dela poderá resultar a aplicação de penalidade de advertência ou de suspensão
de até 30 (trinta) dias.
Além do caráter inquisitório e preparatório ao processo administrativo
disciplinar, atribuído pela maioria dos doutrinadores, a sindicância também é
revestida do caráter disciplinar, atribuída pelo ordenamento jurídico.
Assim, o que definirá a aplicação deste ou daquele instrumento
sancionatório é o tipo de falta cometida pelo servidor e a penalidade a ser aplicada.
O art. 127 da Lei 8.112/1990 prevê as penalidades disciplinares que podem
ser aplicadas aos servidores públicos federais, quais sejam: advertência; suspensão;
demissão; cassação de aposentadoria ou disponibilidade; destituição de cargo em
comissão e destituição de função comissionada.
Em caso de a apuração das infrações funcionais dos servidores estatutários
resultar em aplicação de penalidades iguais a advertência ou suspensão de até 30
(trinta) dias, deverá a administração utilizar-se do instrumento da sindicância, a fim
de atender os ditames da lei.
3.1
FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
DO
PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR
3.1.1 Lei 8.112/1990
A Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o Regime
Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das
Fundações Públicas Federais, constitui um conjunto de regras que estabelecem
direitos, bem como deveres e proibições a serem observados pelos servidores da
administração pública federal, “as penalidades aplicáveis, além de traçar o rito para
apuração das faltas administrativa” (RONZANI, 2000, p. 76). A não observância dos
deveres e proibições acarretará em apuração da responsabilidade e conseqüente
aplicação de penalidade, se for o caso.
O título V desta lei versa especificamente sobre o processo administrativo
disciplinar, que no seu Cap. I (disposições gerais), art. 143, dispõe que “A autoridade
23
que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua
apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar,
assegurada ao acusado ampla defesa.” (BRASIL, 1990)
Nesse contexto fica evidenciado a figura da administração pública como
sujeito ativo do processo administrativo disciplinar e figuram como sujeitos passivos
os agentes públicos, sejam eles servidores, empregados ou prestadores de serviços
da administração pública direta ou indireta.
Carvalho Filho (2007, p. 15) define como agentes públicos “todos aqueles
que, a qualquer título, executam uma função pública como prepostos do Estado.
São integrantes dos órgãos públicos, cuja vontade é imputada à pessoa jurídica.
Portanto, a trilogia fundamental que dá o perfil da Administração: órgãos, agentes e
funções.”.
Nesta mesma linha de raciocínio, Gasparini (2005, p. 134) define como
agentes públicos “todas as pessoas físicas que sob qualquer liame jurídico e
algumas vezes sem ele presta serviços à Administração Pública ou realizam
atividade que estão sob sua responsabilidade”.
Num sentido mais específico de quem seja um agente público, Mello (2007,
p. 239) assim o define:
Quem quer que desempenhe funções estatais, enquanto as exercita, é um
agente público. Todos eles estão sobre um denominador comum que os
radicaliza: são, ainda que alguns deles, episodicamente, agentes que
exprimem manifestação estatal, munidos de uma qualidade que só podem
possuir porque o Estado lhe emprestou sua força jurídica e os habilitou a
assim agirem ou, quando menos, tem que reconhecer como estatal o uso
que hajam feito de certos poderes.
Assim, qualquer pessoa que tenha vínculo jurídico com a administração ou
que exerça uma atividade em nome do Estado está sujeito às normas disciplinares
estabelecidas em lei e qualquer ação ou omissão que venha de encontro às normas
ali estabelecidas constituem-se em ilícito administrativo, passível de punição.
Um ilícito administrativo é toda ação negativa ou omissão passível de
punição, haja vista que esta conduta faltosa do agente público contraria a norma
administrativa, prejudicando o bom funcionamento da máquina administrativa e a
eficiência nos serviços prestados.
24
3.1.2 LEI Nº 9.784/1999
Esta lei tem por objetivo regular o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal, com o fim de estabelecer normas básicas sobre o
processo administrativo a serem adotadas no âmbito da administração federal,
visando, em especial, a proteção dos direitos dos administrados e ao melhor
cumprimento dos fins da administração (Art. 1º).
A referida lei é aplicada, conforme disposto em seu artigo 69,
subsidiariamente ao Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União (Lei
8.112/1990), quando da apuração dos ilícitos administrativos cometidos pelos
servidores da administração no exercício da função administrativa. Essa lei indica os
princípios e procedimentos a serem observados pelas comissões e que devem
nortear os feitos disciplinares, garantindo proteção legal ao administrado.
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse
público e eficiência. (BRASIL, 1990)
3.2 PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
Além dos princípios expressamente estabelecidos no Art. 37 da Constituição
Federal e já anteriormente comentados, e os princípios indicados pela Lei geral do
Processo Administrativo, a Carta Magna em seu artigo 5º, que trata dos direitos e
garantias fundamentais, contém normas que impõe limites a atuação do Estado e
que garantem a proteção dos direitos individuais, sociais e coletivos.
Tal afirmação fica evidenciada, quando no inciso LIV, do mesmo artigo,
dispõe que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal” (BRASIL, 1988).
A regra acima transcrita imprime o princípio do devido processo legal, que
segundo Gasparini (2008), é o princípio que impõe condutas formais e obrigatórias
para a garantia do acusado contra arbítrios da Administração Pública, bem como da
observância das formalidades pela autoridade competente, no que diz respeito ao
25
cumprimento do rito legalmente estabelecido para o processo, assegurando ao
acusado a ampla defesa e o contraditório.
Esse princípio é basilar e norteador do exercício do poder-dever da
administração pública na ação corretiva, haja vista que ele veda a aplicação de
penalidades aos seus agentes, sem a instauração do processo para apuração da
responsabilidade, com a garantia do direito de defesa ao acusado, para após, se for
o caso, aplicar sanção disciplinar administrativa.
O inciso LV, do mesmo artigo, imprime ainda, dois outros princípios
fundamentais: o do contraditório e o da ampla, quando dispõe que “aos litigantes,
em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. “ (BRASIL,
1988)
O mandamento constitucional deixa evidenciada que a garantia do direito do
contraditório e da ampla defesa é dever do estado, quando os dispõe
expressamente em seu corpo.
Entende Gasparini (2008) que a ampla defesa consiste em reconhecer ao
acusado o direito de saber que está e por que está sendo processado; de ter vista
ao processo disciplinar; de produzir provas e indicar testemunhas que entender
necessárias à sua defesa; de constituir advogado; de conhecer com antecedência as
diligências e atos instrutórios para acompanhá-los; de perguntar e reperguntar; de
oferecer defesa final, de recorrer da decisão.
Nesse sentido, deve-se entender como cerceamento do direito de defesa
qualquer mecanismo que impossibilite ao acusado o exercício de quaisquer dos
direitos acima mencionados, o que acarretaria na nulidade do processo.
Carvalho Filho (2007) entende que o princípio do contraditório é corolário do
princípio da ampla defesa, haja vista que o define como o direito de contestação, de
redargüição à acusação, de impugnação dos atos e atividades.
3.3
COMISSÕES DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR E SUAS
COMPETÊNCIAS
Segundo Silva (2008), a Administração Pública, ao observar a possibilidade
de haver um fato eventualmente causador de dano à coisa pública ou a terceiro,
devido à efetiva violação de certos preceitos legais por qualquer servidor, deve de
26
ofício tomar as providências cabíveis quanto à apuração dos fatos, com a finalidade
de resguardar os interesses da coletividade.
A Constituição Federal (Art. 5º, inciso LIV) ao dispor que “ninguém será
privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal” (BRASIL, 1988),
assegura aos agentes públicos que a aplicação de sanção disciplinar deverá ocorrer
mediante a instauração de um processo administrativo disciplinar para apurar os
fatos, imputar o ato ilegal a alguém, se houver, bem como oferecer-lhe meios para
que possa se defender e só após isso aplicar a penalidade administrativa.
Quando o processo administrativo disciplinar é instaurado, significa dizer
que já foi reconhecido que há responsabilidade administrativa por um dos agentes, o
que deve ser apurado, conforme diz a Lei nº 8.112/1990, em seu Art. 148:
Art. 148. O processo disciplinar é o instrumento destinado a apurar
responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas
atribuições ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se
encontre investido. (BRASIL, 1990)
Nesse sentido deve-se entender que o processo administrativo disciplinar não
poderá ser instaurado para apurar fatos que não estejam ligados ao exercício
irregular das atividades funcionais, que desencadeie em descumprimento de
deveres das atribuições ou inobservância a proibições pelo servidor investigado,
devidamente comprovados ou que existam fortes indícios dessas infrações.
De acordo com o que preceitua o Art. 149 da lei acima referida, o processo
disciplinar é conduzido por uma comissão processante que será o órgão competente
para apurar os fatos delituosos praticados pelo denunciado. A comissão será
designada pela autoridade competente, sendo composta por três servidores
estáveis, dentre os quais será designado também pela autoridade competente o seu
presidente. Este deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível,
ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.
A convocação por parte da autoridade competente, para servidor integrar
comissões disciplinares é encargo obrigatório e a princípio irrecusável, teoricamente
independente de prévia autorização de superior hierárquico do servidor convocado
(TEIXEIRA, 2008).
Para Silva (2008), cabe ao presidente da comissão processante alguns atos
privativos de sua competência, entretanto, não significa dizer que há uma relação de
27
hierarquia entre ele e os demais membros da comissão, pois a decisão é colegiada,
devendo toda e qualquer deliberação sobre as questões relativas ao processo ser
proferidas em conjunto, com autonomia e independência.
No que se refere ao perfil dos membros da comissão processante, Gasparini
(2008, p. 1016) enfatiza que eles “devem ser de ilibada reputação pessoal e
profissional e, sempre que possível, de comprovada experiência na conduta de
processo disciplinar”. Nesse sentido é necessário que os membros da comissão
processante possuam, além da capacidade intelectual, uma idoneidade moral, que
seja íntegro nas suas ações e que sua reputação profissional esteja, acima de tudo,
revestida de ética, compromisso e responsabilidade no exercício de suas
competências.
Também devem ser observados, quando da escolha dos membros da
comissão processante, os impedimentos naturais e legais, tais como: a existência de
grau de parentesco consangüíneo dos membros com o denunciado ou testemunhas,
e a existência de estreita de relação de afinidade ou de animosidade dos membros
com o acusado ou testemunhas.
No que se refere às competências das comissões processantes, tanto a Lei
n° 8.112/1990 como a Lei geral do processo administrativo, Lei n° 9.784/1.999, são
omissas na definição das competências dessas comissões.
De forma expressa, a Lei 8.112/1990, reserva ao presidente da comissão
designar o secretário (art. 149, § 1°), denegar os pedidos impertinentes da defesa
(art. 156 § 1°), intimar as testemunhas (art. 157) e citar o indiciado para apresentar
defesa (art. 161, § 1°).
Segundo Silva (2008), além das competências estabelecidas pelo diploma
legal, a doutrina entende ainda como atos privativos do presidente, assumindo uma
posição de regente ao administrar os procedimentos a serem desenvolvidos pela
comissão:
- receber o ato de designação da comissão, tomando conhecimento do teor
da denuncia e ciência de sua designação por escrito;
- administrar os trabalhos da comissão, providenciando o local dos trabalhos e
a instalação da comissão;
- verificar se ocorre algum impedimento ou suspeição quanto aos membros da
comissão, se positivo, indicar à autoridade competente o motivo impeditivo (§ 2° do
art. 149, da Lei n° 8.112/1990);
28
- determinar a lavratura de termo de instalação e início dos trabalhos, bem
como registrar detalhamento em ata as demais liberações adotadas. (§ 2° do Art.
152 da Lei 8.112/1990);
- Notificar o acusado para tomar conhecimento da acusação e das diligências
programadas;
- Providenciar para que o acusado ou seu advogado esteja presente em
todas as oitivas;
- Solicitar a nomeação de defensor dativo, após a lavratura do termo de
revelia. (§ 2º do art.164 da Lei nº. 8.112/90);
- Reunir-se com os demais membros da comissão para a elaboração
conjunta do Relatório Final;
- Requisitar técnicos ou peritos, quando necessário.
Para a designação do secretário, o presidente da comissão poderá escolher
dentre os vogais ou ainda, optar por um servidor estatutário, estranho ao trio,
preferencialmente lotado no órgão ou unidade, onde transcorre o processo e com
prática em digitação elaboração de expediente em geral. (TEIXEIRA, 2008).
Na primeira hipótese, sem qualquer prejuízo para a defesa, a designação
pode ser considerada formalizada nos autos, por meio de ata de instalação e
deliberação. Neste caso, além de atuar com voz e voto nas deliberações e na
condução do apuratório, a priori este servidor encarrega-se do trabalho burocrático
da comissão.
Na segunda hipótese, cabe, especificamente, ao presidente da comissão a
designação do secretário, por meio de emissão de portaria, devendo esta ser
publicada no boletim de serviços ou de pessoal, e após, feito juntada da copia deste
aos autos. Nesta hipótese, o secretário não participa com direito a voto nas
deliberações. (TEIXEIRA, 2008).
29
4 O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NA UFPA: 2006 - 2007
4.1 ASPECTOS HISTÓRICOS
Antes do ano de 2004, a escolha dos membros e a elaboração de portarias
de
designação
das
comissões
processantes
eram
de
competência
da
Coordenadoria de Recursos Humanos (CRH), hoje Pró-Reitoria de Desenvolvimento
e Gestão de Pessoal (ROGEP) e a designação da comissão de competência da
Vice-Reitoria, sendo o controle e acompanhamento dos processos instaurados de
competência do Controle Interno (CONIN), hoje Auditoria Interna (AUDIN) da UFPA.
No ano de 1999, a administração superior da UFPA expediu a Portaria nº
625, de 1º de março de 1999, que orienta quanto aos procedimentos para
composição das comissões e quanto aos critérios a serem observados para escolha
dos membros; determina a obrigatoriedade da participação dos servidores
designados, excetuando-se nas hipóteses de relação de parentesco até o 3º grau ou
amizade pessoal com o indiciado, ambos, devidamente comprovados; prevê a
instauração de Processo Administrativo Disciplinar (PAD) para apuração de
responsabilidade de servidores que deixarem de dar andamento em apuratórios
disciplinares, no prazo legal; e determina ao CONIN o assessoramento aos
membros das Comissões, quanto às formalidades e ao cumprimento de prazos.
Assim, o monitoramento pela CONIN se dava por meio de um programa de
acompanhamento permanente das comissões processantes, objetivando controlar o
andamento dos processos, para cumprimento das formalidades e cumprimento de
prazos, a fim de evitar a nulidade ou prescrição dos processos. 1
No ano de 2000, a administração Superior da UFPA, tendo em vista evitar
ou reduzir a ocorrência de improbidades nos procedimentos operacionais da
instrução, determinou ao CONIN a identificação dos processos formalizados a partir
de 1995, para a intensificação do monitoramento dos trabalhos desenvolvidos e
orientações às Comissões Processantes. 2
1
2
Expresso no processo nº 23234/1.999, de 28.10.1999.
Expresso no Processo nº 002170/2000, de 07.02.2000.
30
Diante da determinação, o CONIN realizou o levantamento dos processos
instaurados a partir de 1995, chegando ao seguinte número, conforme se demonstra
no Quadro 1.
Ano
Nº de Processos
1995
21
1996
24
1997
21
1998
52
1999
54
2000
09
TOTAL
181
Quadro 1 – Levantamento número de Processos
Administrativos Disciplinares constituídos no período de
1995 a 2000.
Fonte: CONIN (2000)
Após, identificados e levantados o número de processos instaurados, e
analisada a situação de cada um deles, o CONIN constatou3:
[...] ficou evidenciado que determinadas comissões não concluíram os
trabalhos que lhe foram atribuídos, [...] causando preclusão de prazo, sem
conclusão dos trabalhos, fato que impõe apuração de responsabilidade dos
agentes que, imotivadamente, tenham dado causa.
Desse modo, o CONIN solicitou ao Reitor da UFPA a instauração de PAD’s,
a fim de apurar a responsabilidade de servidores que deram causa à preclusão de
sete (7) apuratórios, conforme se demonstra no quadro 2.
Ano do conhecimento
Ano de instauração
Nº Processos
do fato pela Autoridade
do PAD
Constituídos
1997
1999
01
1998
1999
03
1999
1999
03
Instauradora
TOTAL GERAL
07
Quadro 2 – Demonstrativo de Portarias de Processos Disciplinares e de Sindicâncias Vencidas.
Fonte: CONIN (2000)
3
Extraído do Processo nº 006759/2000, de 12.04.2000.
31
Em maio de 2.000, o CONIN, em ação de monitoramento das comissões,
constatou um quadro predominante de cultura de baixa responsabilidade dos
membros da comissão.
Entretanto, segundo o CONIN, por meio dessas ações e diligências
permanentes, houve provocação de reações e melhoria no nível de responsabilidade
desses membros.
O CONIN, também apontou fatores que considerava contribuir para
obstacularização da efetividade do trabalho de monitoramento das comissões,
sendo eles:
- Falta de identificação do objeto do apuratório nas portarias de designação;
- Procrastinação de informações por parte dos presidentes das comissões,
quando solicitadas pelo CONIN;
- Inexistência de manual de orientação às comissões;
- Desconhecimento do Regime Jurídico Único, por parte dos membros das
comissões, especialmente no que diz respeito ao regime disciplinar;
- Insuficiência de pessoal;
- Carência de equipamentos tecnológicos.
Contudo, com o intuito de sanear as dificuldades constatadas durante o
processo de monitoramente das comissões, o Controle Interno pôs em prática
algumas atividades:
- Expediu Memorando aos presidentes das Comissões com prazos
prescritos, solicitando informações no prazo de 48h da situação em que se encontra
o processo;
- Requisitou novas designações de Comissões para apurar o objeto dos
processos;
- Promoveu a capacitação da equipe da CONIN em Cursos de Processos
Administrativo Disciplinar;
- Construiu um cronograma de reuniões com membros das Comissões para
avaliar o andamento e a qualidade dos trabalhos produzidos.
Em setembro de 2002, a Coordenadoria de Auditoria Interna (AUDIN) da
UFPA, anteriormente CONIN, por meio do Parecer nº 096/2002-VM-AUDIN, sugere
à Administração Superior da UFPA a criação de Comissões Permanentes
(Sindicância
supervisionar
e
Processo
as
Administrativo
atividades
Disciplinar),
desenvolvidas
pelas
com
a
comissões
finalidade
de
processantes,
32
objetivando melhorar o nível de eficiência das atividades desenvolvidas por elas e a
obtenção de resultados mais eficazes, na apuração dos atos e fatos ensejadores
dos processos, haja vista que tais atribuições não fazem parte da competência da
AUDIN e considerando que os membros daquela auditoria são impedidos
legalmente de participar de comissões de qualquer natureza.
A Controladoria Geral da União4 (CGU), em seu relatório de auditoria de
avaliação de gestão da UFPA, de 23 de maio de 2003, referente ao exercício de
2002, constatou:
9.3.1.1 CONSTATAÇÃO: Falta de eficácia na condução de sindicâncias
e processos administrativos disciplinares.
A Universidade Federal do Pará no ano de 2002, segundo informações da
Auditoria interna, concluiu 10 (dez) processos de sindicância/
administrativos disciplinares.
Examinamos 05 (cinco) desses processos e verificamos que não há, por
parte das comissões, cuidado em instruí-los adequadamente, ocasionando
perda de prazo, falta de obediência aos ritos e outros vícios que além de
levar à ineficácia do processo, podem conduzir à argüição de invalidade ou
5
nulidade dos atos .
No mesmo relatório, a CGU relata que a AUDIN informou que, com vistas a
solucionar os problemas constatados, está sendo implementada a instalação de uma
Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar (CPPAD), que será
treinada por meio de cursos realizados no Centro de Capacitação (CAPACIT) da
UFPA.
No relatório de auditoria de avaliação de gestão da UFPA, de 25 de maio de
2004, referente ao exercício de 2003, a CGU conclui:
Exames realizados durante os trabalhos da auditoria de gestão do exercício
de 2002 evidenciaram a ineficácia da UFPA na condução de sindicâncias e
processos administrativos disciplinares. Foi enfatizada a intempestividade
na apuração, a extrapolação de prazos, a prática de arquivamentos de
processos, especialmente com relação ao desaparecimento de bens objeto
de furtos dentro das instalações da Entidade e que estão sob a
responsabilidade de um servidor, sem que haja o efetivo ressarcimento ao
erário, enfim, foram relatadas uma série de situações que estavam
4
Órgão do Governo Federal responsável por assistir direta e imediatamente ao Presidente da
República quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, sejam relativos à defesa do
patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio das atividades de controle
interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria. (BRASIL.
Controladoria geral da união. Relatório
33
comprometendo a governabilidade da Universidade em virtude da falta de
punição.
Na ocasião a Auditoria Interna da UFPA informou que estava sendo criada
uma Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar, para
acompanhar todos os processos e solucionar os problemas. (CGU, 2003,
p. 20)
Diante de tal situação e em face das exigências da CGU, no que diz respeito
ao acompanhamento e supervisionamento das atividades desenvolvidas pelas
comissões processantes, a Administração Superior da UFPA, por meio da Portaria
nº 1.461, de 09.06.2003, cria a Comissão Permanente de Processo Administrativo
Disciplinar (CPPAD), com vistas a ter um melhor acompanhamento dos apuratórios
e um maior controle dos prazos, objetivando obter um desempenho eficiente e
resultados eficazes
A CPPAD designada constituía-se de sete (7) servidores do quadro
permanente de pessoal da UFPA, sendo quatro (4) titulares, dentre os quais um (1)
servidor ocupante de cargo de professor de 3º grau, com formação na área jurídica e
três (3) servidores ocupantes de cargos técnico-administrativos de nível médio, com
formação em nível superior; e três (3) suplentes, todos ocupantes de cargos técnicoadministrativos de nível médio, dentro os quais, um (1) com formação em nível
superior e dois (2) em nível médio.
Além da criação da CPPAD, a Administração Superior, a fim de atender as
determinações do Acórdão nº 1.348, de 17.09.2003, do Tribunal de Contas da União
(TCU), expede a Portaria nº 2.675, de 24.10.2003, com os seguintes termos:
Art. 1º - Determinar à Comissão Permanente de Processo Administrativo
Disciplinar, bem como às Comissões de Sindicâncias instauradas no âmbito
da Universidade Federal do Pará, que tomem as necessárias providências
para que seja observado o cumprimento dos prazos e formalidades
previstos nas Leis nºs. 8.112/1990 e 9.784/1999;
Art. 2º - Compete à Coordenadoria de Auditoria Interna – AUDIN/UFPA, o
controle e acompanhamento dos Processos Administrativos Disciplinares e
Sindicâncias, observando o cumprimento da determinação de que trata o
Art. 1º, desta Portaria.
Entretanto, apesar da criação da CPPAD e da expedição de ato normativo
determinando o cumprimento dos prazos e formalidades pelas comissões
processantes, com vistas a atender às exigências da CGU, não foi dada as
condições físicas e materiais para a instalação efetiva da CPPAD.
Tal afirmação se comprova pela constatação da CGU:
34
Na presente auditoria constatamos que de fato a Comissão foi instituída por
meio da Portaria Nº 1461/2003, de 09/06/2003, contudo até maio de 2004,
quase um ano depois de sua constituição a Comissão ainda não estava
instalada, evidenciando que o controle dos processos disciplinares não é
prioridade na Instituição. (CGU, 2003, p. 20)
Somente no ano de 2004, a CPPAD se instalou efetivamente, quando,
então, lhe é destinada uma sala, localizada dentro da CRH, hoje PROGEP, no 1º
andar do prédio da Reitoria, com infra-estrutura mínima, constituída de mobiliários,
equipamentos e material de consumo para o seu funcionamento.
A portaria de designação dos membros da CPPAD, em sue art. 2º,
determinava que os servidores que compunham a comissão deveriam alocar, no
mínimo, dez (10) horas de suas cargas horárias semanais para desenvolverem
atividades junto a CPPAD.
Atualmente, somente o seu presidente não é o mesmo da composição
original, designado no ano de 2.006, por meio da Portaria nº 1852/2006.
Entretanto, ainda que constituída de quatro (4) membros titulares e três (3)
suplentes, conta tão somente com a figura do seu presidente desenvolvendo
atividades junto àquela comissão, que até 16.10.2008 tinha sua lotação no Instituto
de Ciências Jurídicas (ICJ) e apenas o seu exercício na CPPAD.
A CPPAD não tem mandato, e é considerada uma subunidade
administrativa, subordinada hierarquicamente ao gabinete do Reitor e tem a
colaboração de dois (2) servidores técnico-administrativos, ocupantes de cargos de
nível médio: um com formação em nível superior na área jurídica e outro, graduando
em Direito e de uma (1) estagiária do curso de Direito, para auxiliarem nas
atividades administrativas desenvolvidas naquela comissão.
Após quatro (4) anos de instalação, a estrutura física da CPPAD ainda é a
mesma, e as mudanças ocorridas dizem respeito à aquisição de novos mobiliários e
equipamentos mais avançados.
A estrutura física existente é insuficiente para atender as demandas, haja
vista que se trata de uma única sala para funcionamento tanto para as atividades
administrativas da CPPAD, como para o atendimento e assessoramento das
comissões processantes durante as atividades a serem desenvolvidas por elas na
realização dos apuratórios.
35
A mesma funciona ainda como local de realização de apuratórios e
quando da ocorrência desses, os servidores ali lotados ficam desalojados, haja vista
que a participação em atividades desenvolvidas pelas comissões processantes
durante os apuratórios se restringe aos membros da respectiva comissão
processante, às partes envolvidas, advogado e testemunhas, se houver, conforme
disposto no parágrafo único do Art. 150 da Lei 8.112/1990, comprometendo, assim,
a organização e o funcionamento da CPPAD.
A CCPAD não tem competência definida em qualquer instrumento legal,
conforme informação de seu Presidente, entretanto, ainda que a Portaria nº 2.675,
de 24.10.2003, em seu art. 2º determine que seja de Competência da AUDIN o
controle e acompanhamento dos Processos Administrativos Disciplinares, quanto ao
cumprimento das formalidades e dos prazos previstos nas Leis Federais nºs.
8.112/1990 e 9.784/1999, a CPPAD é que vem desempenhando tal função, desde
sua efetiva instalação.
É também atividade desenvolvida pela CPPAD a escolha dos membros
que compõem as comissões processantes; a confecção das portarias de
designação; e o envio dessas à publicação no boletim de pessoal da PROGEP,
momento que se instaura efetivamente o PAD e que enseja a orientação aos
servidores que atuaram na condução desses processos, o acompanhamento das
atividades desenvolvidas e o controle do cumprimento dos prazos pelas comissões
processantes.
Além de todas essas atividades desenvolvidas, o presidente da CPPAD e
os servidores lotados naquela subunidade administrativa participam, muitas das
vezes, das comissões processantes, seja na condição de membro seja na condição
de presidente, acumulando tal função com as demais funções da CPPAD.
4.2 APRESENTAÇÃO DOS DADOS DA ANÁLISE DA EFETIVIDADE DAS
COMISSÕES PROCESSANTES NA UFPA NO BIÊNIO 2006-2007
A infração aos deveres e proibições inerentes à função pública acarreta
inúmeros efeitos jurídicos, dentre eles a responsabilização do agente faltoso no
exercício da função pública.
36
A busca pela responsabilização desses agentes faltosos diz respeito ao
exercício do poder disciplinar, um dos pilares para viabilização do controle da
administração pública.
A
apuração
dessas
infrações
é
de
competência
das
Comissões
Processantes, que deverão ser constituídas para essa finalidade, objetivando a
responsabilização do servidor que praticou o ilícito administrativo no exercício da
função pública, culminando com aplicação da sanção administrativa, com finalidades
inibitórias de novas práticas infracionais.
Quando a administração constitui uma comissão processante, ela está
exercendo o seu poder-dever de controle da atividade administrativa, função
atribuída pela lei, que tem por objetivo corrigir os defeitos de funcionamento e
reparação de dano causado a direitos individuais ou coletivos.
Na UFPA, as Comissões Processantes que conduzem os processos
administrativos disciplinares para responsabilização dos servidores faltosos, são
constituídas, a partir da autorização do Magnífico Reitor da UFPA, autoridade
máxima dessa Instituição, que, em caso de PAD, é a autoridade instauradora.
Entretanto, por delegação de competência, cabe à Vice-Reitoria desta IFES a
assinatura de portarias referente ao assunto.
Em regra, na UFPA, a constituição de uma comissão processante, tem o
seguinte trâmite:
1. A notícia da ação faltosa é comunicada ao Magnífico Reitor da UFPA,
autoridade máxima, que após tomar conhecimento e ouvida a Procuradoria Geral da
UFPA, órgão de assessoria jurídica, decidirá pela instauração ou não do Processo
Administrativo Disciplinar (PAD);
2. Decidido pela instauração do PAD, o Reitor determina à CPPAD a
constituição da comissão processante;
3. A CPPAD faz a escolha dos membros que irão compor a Comissão de
apuração e elabora a Portaria de Instauração. Após, envia-a à Vice-Reitoria para
assinatura;
4. A Vice-Reitoria, que, por meio de portaria nº 0912, de 21.03.2006, do
gabinete do Reitor, é a autoridade instauradora competente, assina a portaria de
instauração com a designação dos membros e devolve-a à CPPAD;
5. Após a assinatura, é feita sua publicação no boletim de pessoal, a partir
da qual, começa a contar os prazos legais para conclusão dos trabalhos;
37
6. A CPPAD encaminha a portaria de instauração e o processo constituído
ao respectivo presidente, por meio de memorando6, para conhecimento e adoção
dos procedimentos necessários à instalação da comissão e a instauração do PAD.
7. A CPPAD contata com o presidente da comissão, para orientações
quanto aos procedimentos que deverão ser adotados durante o desenvolvimento do
apuratório, a fim de evitar o descumprimento das formalidades e dos prazos legais,
para não dar causa a nulidade do feito ou prescrição da punibilidade.
8. A CPPAD faz o monitoramento do andamento das atividades
desenvolvidas pelas comissões, para conclusão dos PAD’s dentro prazo legal,
concluindo, seja por uma possível responsabilização ao final e conseqüente
apenação, seja pelo arquivamento do feito, decorrente da inocência do indiciado ou
de vícios de ilegalidade ou prescrição da punibilidade.
9. Após a fase instrução do apuratório, e em caso de conclusão pela
culpabilidade
do
servidor,
é feto
a
indiciação
do servidor,
devidamente
fundamentada e com a indicação da penalidade a ser aplicada, por meio de um
Termo de Indiciamento. A partir do qual, o indicado terá dez (10) dias para
apresentar sua defesa.
10. Juntada a defesa, a Comissão Processante elabora o relatório final e,
após, encaminha os autos ao Reitor, autoridade julgadora, que depois de ouvida à
Procuradoria Geral, profere seu julgamento com fundamento na análise e
manifestação da Procuradoria Geral.
11. Proferido o julgamento, e em caso de conclusão pela culpabilidade do
servidor, os autos são encaminhados à PROGEP, para as providências quanto a
notificação do servidor para conhecimento da penalidade a ser aplicada e o registro
da mesma em seus assentamentos funcionais. Após, os autos são devolvidos à
CPPAD para registro e arquivamento. E, em caso de conclusão pelo arquivamento
dos autos, o mesmo é remetido a CCPAD para o registro e arquivamento.
Da análise do trâmite para constituição das Comissões Processantes, faz-se
necessário algumas considerações sobre alguns itens.
No que diz respeito ao item 3, constata-se que para a escolha dos membros
que comporão as referidas comissões, a fonte de consulta é o Sistema Integrado de
Administração de Recursos Humanos (SIAPE). O SIAPE foi instituído pelo Decreto
6
Modalidade de comunicação entre unidades administrativas de um mesmo órgão, que podem estar
hierarquicamente em mesmo nível ou em níveis diferentes.
38
99.328 de 19.06.1990, e implantado na UFPA somente no ano de 1.997. Trata-se de
um sistema informatizado de recursos humanos do poder executivo federal que
controla informações cadastrais dos servidores da administração pública federal. Na
escolha desses membros, são observadas as informações que dizem respeito a
estabilidade, nível do cargo ocupado, grau de escolaridade do servidor, a fim de
atender o disposto no Art. 149, da Lei 8.112/1990, além de serem observadas as
ocorrências de licenças ou afastamentos.
Gasparini (2008, p. 1016) enfatiza que esses membros também “devem ser
de ilibada reputação pessoal e profissional e, sempre que possível, de comprovada
experiência na conduta de processo disciplinar”.
No que diz respeito à reputação do servidor, constata-se que a observância
é quanto à existência de processo de sindicância ou administrativo disciplinar em
que o servidor figure como indiciado. Confirmada a hipótese, o servidor é excluído.
Em caso de ocorrência de penalidade, na UFPA, tem sido uma prática evitar a
participação de servidores com registro de ocorrência de penalidade em seus
assentamentos funcionais, ainda que não seja causa de impedimento legal para
participar de apuratório. Quanto à comprovada experiência na conduta de
processos, a CPPAD faz o controle, por meio de registro de todos os servidores que
participaram de apuratórios. Entretanto, a designação reiterada é sempre recebida
como ônus por esses servidores e “uma parte significativa solicitam dispensa da
atribuição, sob alegação de motivos diversos”, a fim de justificar a solicitação e
exonerar-se de obrigação, haja vista que, além do dever das atribuições inerentes
aos seus cargos, deverão desempenhar tal função, considerando que “a convocação
é encargo obrigatório e a princípio irrecusável” (TEIXEIRA, 2008, p. 104) e sem
retribuição de qualquer natureza.
Constatou-se também, que a CPPAD tem tido a preocupação de evitar que
servidores da mesma unidade/subunidade administrativa ou acadêmica de lotação
do indiciado participem dos apuratórios, a fim de evitar constrangimentos e garantir
total imparcialidade na condução e conclusão dos processos.
No que diz respeito ao item 5, a publicação do boletim de pessoal da
PROGEP é mensal e não tem data certa para sua publicação, o que causa atraso no
início dos trabalhos da comissão processante, posto que o processo se instaura a
partir da referida publicação.
39
Nesse sentido “a portaria funciona como um instrumento de mandato,
autrorizador para o trabalho da comissão, mas somente adquire tal valor jurídico
pontualmente, nem antes e nem depois, com a sua publicação (TEIXEIRA, 2008. p.
91).”.
Assim, a comissão não pode praticar qualquer ato antes da publicação, sob
pena da argüição de nulidade, comprometendo a celeridade nos apuratórios e
constituindo-se em um dos fatores que interferem na efetividade das comissões.
Quanto ao item 6, o encaminhamento da Portaria de Instauração e do PAD
é feito através do Protocolo Geral da UFPA, subunidade administrativa, responsável
pelo recebimento, encaminhamento e entrega de documentos oficiais no âmbito
interno e externo. O referido procedimento demanda algum tempo, haja vista a
extensão física da UFPA, com unidades administrativas e acadêmicas localizadas
fora das dimensões da cidade universitária do Campus Belém, além dos campi
localizados em diversos e diferentes municípios do interior do Pará. Esse tempo
demandado, também é um fator que contribui para o atraso do inicio dos trabalhos
das comissões processantes, vindo também a comprometer a celeridade dos
apuratórios, interferindo na eficiência das comissões.
Quanto ao item 7 o contato da CPPAD com o presidente da comissão
processante, para orientações quanto aos procedimentos que deverão ser adotados
durante os trabalhos da comissão, nem sempre é respondido pelos presidentes, e,
em alguns casos a falta dessa orientação acarreta no descumprimento de
formalidades e de prazos legais, dando causa à nulidade do feito ou prescrição da
punibilidade.
40
4.2.1 Processos Administrativos Disciplinares constituídos no biênio 2006 –
2007
A partir da Tabela 1, pode-se observar que nos anos de 2006 e 2007 foram
instaurados 53 (cinqüenta e três) processos administrativos disciplinares, sendo 23
(vinte e três) instaurados em 2006 e 30 (trinta) instaurados em 2007.
Dos 23 processos instaurados em 2006, observa-se que 11 (47,83%) têm
sua origem nos anos de 2003 a 2005 e dos 30 processos instaurados em 2007, 11
(36,66%) têm sua origem nos anos de 2004 a 2006.
Tabela 1. Quantidade e Percentual de Processos
Administrativos Disciplinares Instaurados em 2006 e 2007
2006
2007
Ano do conhecimento do fato
pela Autoridade Instauradora
Qtd
%
Qtd
%
2003
2004
2
4
8,70
17,39
1
3,33
2005
2006
5
12
21,74
52,17
1
9
3,33
30,00
2007
-
-
19
63,34
Total
23
100,00
30
100,00
Fonte: Relatório da CPPAD (2007)
De acordo com a Tabela 2, observa-se que dos 23 processos instaurados
em 2006, 15 (65,22%) foram concluídos e 8 (34,78%) ainda se encontram em
tramitação.
Tabela 2. Quantidade e Percentual de Processos Administrativos
Disciplinares Instaurados em 2006, Concluídos e Não Concluídos.
Ano do conhecimento do
Concluídos Não Concluídos
fato pela Autoridade
Total
Qtd
%
Qtd
%
2003
0
0,00
2
100,00
2
8,70
2004
3
75,00
1
25,00
4
17,39
2005
3
60,00
2
40,00
5
21,74
2006
9
75,00
3
25,00
12
52,17
Total
15
65,22
8
34,78
23
100,00
Instauradora
Fonte: Relatório da CPPAD ( 2007)
Qtd
%
41
A partir da Tabela 3, observa-se que dentre os 30 processos instaurados em
2007, 18 (60,00%) foram concluídos e 12 (40,00%) ainda se encontram em
tramitação.
Tabela 3. Quantidade e Percentual de Processos Administrativos Disciplinares
Instaurados em 2007, Concluídos e Não Concluídos.
Ano do conhecimento do
Concluídos Não Concluídos
Total
fato pela Autoridade
Qtd
%
Qtd
%
Qtd
2004
0
0,00
1
100,00
1
3,33
2005
1
100,00
0
0,00
1
3,33
2006
6
66,67
3
33,33
9
30,00
2007
11
57,89
8
42,11
19
63,34
Total
18
60,00
12
40,00
30
100,00
Instauradora
%
Fonte: Relatório da CPPAD (2007)
Na análise dos processos instaurados, concluídos e não concluídos no
biênio 2006-2007, os elementos levados em consideração foram quantitativo,
temporal, espacial e institucional.
Durante a pesquisa constatou-se um aumento de 30,45% no número de
processos instaurados no ano de 2007 em relação ao ano de 2006, demonstrando
um
maior
empenho
da
administração
superior
da
UFPA
em
apurar
a
responsabilidade de servidores faltosos, com vistas a inibir novas práticas
infracionais no exercício de suas funções administrativas, objetivando eliminar
problemas e vícios, e dar garantias a Coletividade de práticas e serviços satisfatórios
e que realmente atenda as suas necessidades.
Entretanto, analisando os processos instaurados nos anos de 2006 e de
2007, observou-se que o fato supostamente delituoso foi conhecido até 3 (três) anos
antes da data de instauração do apuratório. Assim, cogita-se a possibilidade de
alguns desses apuratórios incorrerem em prescrição, haja vista que o prazo de
prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido, conforme
disposto no § 1º do Art. 142 da Lei 8.112/1990. (BRASIL, 1990)
Conforme dispositivo legal acima transcrito, o cômputo da prescrição se
inicia a partir da data em que o suposto ilícito administrativo cometido pelo servidor
no exercício de suas funções, tornou-se conhecido.
Todavia, a lei não é clara
quanto a quem se deve dar o conhecimento do fato para dar início à prescrição.
42
O Art. 143 da Lei 8.112/1990 preconiza que é obrigação da autoridade que
tiver ciência de irregularidades nos serviços promover sua imediata apuração,
mediante processo sindicância ou administrativo disciplinar e assegur ampla defesa
ao acusado.
A idéia de uma estruturação hierárquica da administração com a finalidade
de que todos os atos praticados por aquela estrutura possam ser verificados e
corrigidos pelo superior hierárquico, quando eivados de vícios é um dos pilares do
auto-controle, conforme entendimento de Di Pietro (2001).
Nesse sentido, entende-se que a autoridade referida no Art. 143, acima
mencionado, diz respeito a qualquer autoridade inserida na via hierárquica do órgão,
desde o chefe imediato do representado até a autoridade máxima. Entendimento
este compartilhado com a CPPAD e a Procuradoria Geral da UFPA e constatado
nos apuratórios analisados.
Segundo Cretella Jr. (2008, p.103), prescrição é “a extinção da iniciativa de
punir, resultado da inércia, durante certo lapso de tempo, do poder público, na
perseguição da infração ou na execução da sanção”
Computam-se os prazos da prescrição da punibilidade, a partir da data em
que o fato se torna conhecido pelo superior hierárquico, até a instauração do
apuratório, conforme estabelecidos no Art. 142, da Lei 8112/1990, a seguir:
Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:
I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão,
cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em
comissão;
II - em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;
III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto á advertência.
§ 1o O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se
tornou conhecido.
o
§ 2 Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações
disciplinares capituladas também como crime.
§ 3o A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar
interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade
competente.
§ 4o Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir
do dia em que cessar a interrupção.
O Fundamento da prescrição administrativa é o “princípio da segurança e
estabilidade das relações jurídicas”, sobretudo entre a Administração e o
administrado, pois o “direito não pode ficar a mercê de eternas pendências,
43
provocando uma situação de instabilidade social” conforme assevera Carvalho Filho
(2007, p. 830).
A prescrição visa punir a inércia da administração que, sabendo de suposto
ilícito, não diligencia na exigida apuração, embora já tivesse elementos para fazê-lo,
uma vez que ela é o ente legalmente detentor do poder-dever de apurar e, se for o
caso, de punir, no objetivo impessoal de restabelecer a sua própria ordem interna.
(TEIXEIRA, 2008)
O prazo prescricional é interrompido com a instauração do processo
administrativo disciplinar, conforme disposto no § 3º do Art. 142 de Lei 8.112/1990,
desprezando-se todo o tempo que já havia corrido. Tal interrupção ocorre uma única
vez e, em caso de designação de nova comissão, a prescrição se mantém
interrompida, até o limite máximo do julgamento final, dentro do prazo legal de 140
(cento e quarenta) dias, a partir do qual volta a correr, sem ocorrência de nova
interrupção. (TEIXEIRA, 2008).
Na hipótese do julgamento ocorrer tempestivamente, a administração terá o
todo o prazo prescricional da pena aplicada para as providências quanto a sua
aplicabilidade e, na hipótese do julgamento ser intempestivo, a administração
disporá do prazo prescricional para conclusão do apuratório e aplicação da pena.
O instituto da prescrição exige da administração o dever de celeridade e
eficiência nos apuratórios, sob pena da perda do direito exercer seu poder
disciplinar, um dos pilares para viabilização do controle da administração pública.
O §2º do art. 169 da Lei 8.112/1990 dispõe que a autoridade julgadora que
der causa à prescrição de que trata o art. 142, § 2º, será responsabilizada civil, penal
e administrativamente pelo exercício irregular de suas atribuições.
Entretanto, a partir do disposto no art. 169 e do entendimento de que um
dos pilares do autocontrole é a idéia de uma estruturação hierárquica da
administração com a finalidade de que todos os atos praticados por aquela estrutura
possam ser verificados e corrigidos pelo superior hierárquico (DI PIETRO, 2001),
entende-se que não só a autoridade julgadora, mas também a o superior
hierárquico, que conheceu, por primeiro, o fato supostamente irregular, e que não
tomou as providências necessárias quanto a sua apuração ou que constatou a ação
faltosa e não tomou as providências quanto a sua responsabilização, deverá ser
responsabilizado pela ação ou omissão que deu causa à prescrição.
44
Cogita-se que um dos fatores que contribuem para a ocorrência da
prescrição é a extensão física da UFPA, com unidades administrativas e acadêmicas
localizadas fora das dimensões da cidade universitária do Campus Belém, localizada
em diversos bairros do município de Belém, além dos campi localizados em diversos
e diferentes municípios do interior do Pará, além da falta de celeridade na tramitação
desses processos entre essas unidades e/ou subunidades acadêmicas e/ou
administrativas.
Cogita-se, ainda, que a falta de comprometimento de alguns servidores na
condução dos apuratórios também é um fator que contribui para a ocorrência da
prescrição. Tal afirmação é constatada pelo volume de substituição existente nos
apuratórios e o excesso de prazo na condução dos mesmos.
A ocorrência da prescrição é causa de extinção da punibilidade e decorre da
inércia da administração, que tem o dever de apurar a ação faltosa do servidor de
forma célere e eficiente, com cumprimento de prazo e formalidades e, de
responsabilizá-lo, a fim de evitar novas práticas faltosas, e não o faz, e contribui para
a inefetividade das comissões processantes.
4.2.2 Processos com ocorrência de substituição
Em relação à ocorrência de substituições, pode-se observar a partir da
Tabela 4, que dos 53 processos instaurados nos anos de 2006 e 2007, em 39
(73,58%) ocorreram substituições, sendo que 15 (65,22%) ocorrem em 2006 e 24
(80,00%) em 2007.
Tabela 4. Quantidade e Percentual de Processos Administrativos
Disciplinares com ocorrência ou não de substituições, nos Anos de
2006 e 2007.
Ocorrência de
2006
2007
Total
Substituição
Qtd
%
Qtd
%
Qtd
%
Não
8
34,78
6
20,00
14
26,42
Sim
15
65,22
24
80,00
39
73,58
Total
23
100,00
30
100,00
53
100,00
Fonte: Relatório da CPPAD (2007)
Para a análise de ocorrência de substituição nas comissões processantes
foram observados os elementos quantitativo, temporal e institucional.
45
Durante a pesquisa documental e com a análise das portarias de
instauração, emitidas no biênio 2006 e 2007, constatou-se um grande volume de
substituições dos membros das comissões processantes, com uma média de 4
(quatro) substituição por processo.
A ocorrência de substituição provoca a procrastinação do início dos
trabalhos da comissão e conseqüente delonga para a conclusão desses trabalhos,
uma vez que a apreciação da solicitação pela autoridade instauradora, a escolha de
um novo membro e confecção de nova portaria e sua publicação demanda algum
tempo, ocorrendo o prolongamento do apuratário por até anos, o que compromete a
eficiência desejável das comissões processantes. Tal afirmação é corroborada pelo
teor do Memo. Gr. 193/2008, de 1º de setembro de 2008, assinado pela ViceReitora, no exercício da Reitoria da UFPA, conforme a seguir:
A CPPA – Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar
vem recebendo inúmero pedidos de substituição de servidores como
presidente e membros que foram nomeados para participarem de
processos administrativos disciplinares com os mais variados motivos e
com isso vem atrasando a tramitação dos respectivos processos,
contrariando o dispositivo em lei.
Diversas são as alegações dos servidores para que sejam substituídos das
comissões, quando designados, dentre as quais, a alegação de doença, de amizade
ou de inimizade com o acusado, de acumulo de serviço, de participação em projetos
de pesquisa ou extensão.
A doença alegada, quando devidamente comprovada por atestado médico,
homologado pela perícia médica oficial da UFPA, é motivo para que ocorra a
substituição, posto que o servidor ficará afastado de suas atividades funcionais, em
virtude de licença para tratamento de saúde, nos termos do art. 202, da Lei
8.112/1990.
Quanto às alegações de amizade e inimizade, estas vêm de encontro ao
princípio da impessoalidade, pois, uma vez investido da função pública, a condução
dos trabalhos deve ser com imparcialidade e objetividade, e o “interesse público é
que deve nortear seu comportamento”, como afirma Di Pietro (2001, p. 71).
A simples relação de coleguismo, ou sua ausência, decorrente do contato
profissional cotidiano, não configura a vinculação qualificada prevista como suspeita,
conforme disposto no Art. 20 da Lei. 9.784/1999.
46
Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha
amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com
os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro
grau.
Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de
recurso, sem efeito suspensivo. (BRASIL, 1999)
Entretanto, configurada a vinculação qualificada prevista como suspeita no
mencionado art. 20, entendida a amizade íntima como “[...] aquela que é
notoriamente conhecida por todos ou por grande número de pessoas, em virtude de
permanente contato, de freqüência conjunta aos lugares e, enfim de aproximação
recíproca entre duas pessoas com ostensividade social” e a inimizade notória “[...]
aquela que estampa uma divergência por todos conhecida, podendo ser notada de
forma clara e por todas as pessoas que conhecem os inimigos.” (CARVALHO
FILHO, 2007, p. 138) poderá ser argüida a suspeição.
No que diz respeito às alegações de acumulo de serviço, de participação
em projetos de pesquisa ou extensão, com vista a exclusão do encargo obrigatório
de participar da comissão processante a assim, obter a substituição, afronta o
princípio da impessoalidade que impõe ao agente público o dever de servir à
administração, observando o interesse da coletividade.
Nesse sentido, a administração tem no § 1° do Art. 152 da Lei 8.112/90,
que dispõe que “sempre que necessário, a comissão dedicará tempo integral aos
seus trabalhos, ficando seus membros dispensados do ponto, até a entrega do
relatório final” (BRASIL, 1990) o fundamento legal para decidir quanto à relevância e
até a precedência dos trabalhos apuratórios sobre as demais atividades, haja vista
que a simples alegação de acumulo de serviço, de participação em projetos de
pesquisa ou extensão não é motivo para ocorrência de substituição.
A substituição exige emissão de nova portaria e de sua publicação, a partir
do qual “adquire o valor jurídico” (TEIXEIRA, 2008, p. 91) e começa contar o prazo
legal de 60 (sessenta) dias, prorrogável por igual prazo, para conclusão dos
trabalhos (Parágrafo Único do art. 152 da Lei 8.112/1990).
O volume de substituição e a procrastinação do início dos trabalhos
contribuem para a ineficiência dessas comissões e afrontam o princípio da
eficiência, haja vista que “esse princípio impõe à Administração Pública direta e
indireta a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e
rendimento”, conforme enfatiza Gasparini (2006, p. 51).
47
4.2.3 Processos conclusos dentro do prazo legal
Quanto ao cumprimento dos prazos para conclusão dos apuratórios pelas
comissões, observa-se que dos 33 processos concluídos, 15 foram concluídos em
2006 e 18 em 2007. Dos concluídos em 2006, apenas 3 (20,00%) cumpriram o
prazo legal e 12 (80,00%) extrapolaram o referido prazo. Dos concluídos em 2007,
somente 6 (33,33%) cumpriram o prazo legal e 12 (66,67%) o extrapolaram,
conforme apresentado na Tabela 5.
Tabela 5 – Quantidade e Percentual de Processos Administrativos Disciplinares com excesso ou
não de prazo para sua conclusão.
Ano de Conclusão dos Processos
Total de
Ano de instauração
2006
2007
2008
Processos
(PAD)
concluídos
Qtd
%
Qtd
%
Qtd
%
2006
3
20,00
5
33,33
7
46,67
15
2007
-
0,00
6
33,33
12
66,67
18
Total
3
9,09
11
33,33
19
57,58
33
Fonte: Relatório da CPPAD ( 2007)
Os elementos para a análise do excesso de prazo para a conclusão dos
trabalhos e o descumprimento do prazo legal pelas comissões, dizem respeito aos
elementos temporal, econômico e institucional.
Da análise dos processos concluídos, contatou-se que em (72,73%) dos
processos concluídos houve um excesso de prazo para conclusão dos trabalhos da
comissão.
O prazo para conclusão do PAD é contado em dias corridos, excluindo-se o
dia do começo e incluindo-se o do vencimento, ficando prorrogado, para o primeiro
dia útil seguinte, o prazo vencido em dia em que não haja expediente. (Lei. 8112/90,
art. 138).
A contagem do prazo para conclusão dos trabalhos das comissões inicia-se
a partir da publicação da portaria de instauração e encerra-se com a apresentação
do relatório. Esse prazo é de 60 (sessenta) dias, admitida a sua prorrogação em
igual prazo, quando as circunstâncias assim exigir. (Lei. 8112/90, art. 152).
Constatou-se que, em alguns processos, ainda que a comissão processante
tenha empreendido todos os esforços, a prorrogação do prazo legal não foi
48
suficiente para a conclusão dos apuratórios, haja vista a complexidade dos casos.
Nesta situação, em que a prorrogação do prazo não foi suficiente para encerrar os
trabalhos de apuração, há a necessidade de designação de nova comissão, que
“pode ou não recair nas pessoas dos mesmos integrantes” (TEIXEIRA, 2008. p.
107), com vistas a ultimar os trabalhos para a conclusão do apurtório. Em caso da
designação recair nas pessoas dos membros integrantes, dá-se a recondução da
comissão.
Na portaria de recondução, a autoridade deve fazer constar os mesmos
dados da portaria instauradora e a indicação de sessenta (60) dias, podendo ser
prorrogável, pelo mesmo prazo da sua nova designação. (TEIXEIRA, 2008. p. 108)
Constatou-se, ainda, que a ocorrência de vício de legalidade, que é causa a
nulidade do apuratório, também é uma das razões que contribuem para o excesso
de prazo, haja vista que, verificada a ocorrência de vício insanável, deverá ser
declarada a nulidade do processo e constituída nova comissão para instauração de
novo processo, de acordo com o art. 169 da Lei 8.112/1990.
Art. 169. Verificada a ocorrência de vício insanável, a autoridade que
determinou a instauração do processo ou outra de hierarquia superior
declarará a sua nulidade, total ou parcial, e ordenará, no mesmo ato, a
constituição de outra comissão para instauração de novo processo.
(Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10) (BRASII, 1990)
[...]
A constituição de nova comissão tem um trâmite que vai desde a escolha de
novos membros, elaboração de portaria, sua assinatura e publicação, a partir do
qual, a nova comissão poderá praticar todos os atos necessários para a condução
do apuratório. Esse trâmite não tem tempo definido, assim, pode ocorrer em breve
espaço de tempo ou delongar-se, provocando a demora na conclusão do apuratório
e contribuindo para o excesso de prazo.
Além da ocorrência de vício de legalidade, constatou-se que a inércia de
algumas comissões processantes é mais uma razão para o excesso de prazo, haja
vista que é causa para destituição daquela e de designação de nova comissão, seja
para refazer o processo, devendo ser repetida toda a fase instrutória, seja para
ultimá-lo, dando continuidade ao processo a partir do estado em que ele se
encontra.
49
A inércia dessas comissões afronta o principio da eficiência, uma vez que o
“dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas
atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. [...], conforme afirma
Seresuela (apud MEIRELLES, 2008. p. 10).
Esse dever de eficiência torna obrigatória a celeridade ao procedimento
para se chegar a uma conclusão, em tempo razoável, seja absolvendo, seja
responsabilizando o servidor. (TEIXEIRA, 2008, p.70).
Nesse sentido, o regime jurídico único dos servidores públicos civis da
união, em seu Art. 116, imprime deveres ao servidor, dentre eles, o de exercer com
zelo e dedicação as atribuições do cargo e o de cumprir as ordens superiores,
exceto quando manifestamente ilegais.
Assim, em se tratando de dever funcional, o seu descumprimento implica
em apuração da responsabilidade e conseqüente punibilidade.
O excesso de prazo na condução dos apuratórios traz enormes prejuízos à
UFPA, pois os servidores designados para nova comissão deixaram de exercer as
funções inerentes aos seus cargos para atuarem nas comissões processantes, além
do consumo de material de expediente e tempo para reconstituir o processo. A
instauração de novo processo demanda tempo tanto para os trâmites e formalidades
necessários à emissão da portaria de instauração quanto à instrução do novo
apuratório, o que provocam a delonga, comprometendo a eficiência das comissões
processantes.
50
4.2.4 Penalidades aplicadas em 2006 e 2007
Quanto às penalidades aplicadas, constatou-se a exitência de 11 (onze)
penalidades, sendo que 1 (uma) foi aplicada em 2006 e 10 (dez) foram aplicadas em
2007.
Dentre as penalidades previstas na Lei 8.112/90, foram aplicadas, no ano de
2006, 1(uma) advertência, e no ano de 2007, 2 (três) Advertências, 6 (seis)
Suspensões e 2 (duas) Demissões a 11 (onze) servidores integrantes do quadro
permanente desta Universidade, conforme se demonstra no quadro 7.
Quadro 6 – Quadro de Penalidades Aplicadas de 2006 a 2007.
Penalidades
2006
2007
Total
Suspensão
-
6
6
Advertência
1
2
3
Demissão
-
2
2
-
-
0
Cassação de aposentadoria
-
-
0
Total
1
10
11
Destituição de cargo em
comissão
Fonte: CPPAD, 2007
Os elementos para a análise da aplicação de penalidade são os elementos
quantitativos, temporal e institucional.
Da análise das penalidades aplicas, no biênio 2006 – 2007, constatou-se
um aumento de 900% (novecentos por cento) em aplicação de penalidades no ano
de 2007 em relação ao ano de 2006.
Durante a pesquisa documental, e com a análise do relatório de atividades
da Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar - 2007 e do mapa
de controle de processos concluídos nos ano de 2006 e 2007, constatou-se que a
única penalidade aplicada no ano de 2006, foi em processo conhecido, instaurado e
concluso no ano de 2006 e que as penalidades aplicadas no ano de 2007, 50 %
(cinqüenta) foram em processos conhecidos, instaurados e conclusos no ano de
2007.
A averiguação da existência de falta funcional cometida pelo servidor é
objeto do Processo Administrativo Disciplinar, conforme entendimento de Carvalho
51
Filho (2007, p. 847) e, quando esse é instaurado, significa dizer que já foi
reconhecida que há responsabilidade administrativa por parte do agente.
Assim, a persecução pela responsabilização do servidor faltoso é um dever
da Administração, pois cabe a ela zelar pela correção e legitimidade da atuação de
seus agentes, objetivando manter a eficiência da ação administrativa.
Nesse sentido, é por meio da responsabilização do servidor, com aplicação
de penalidade de acordo com a gravidade da ação faltosa, que a administração
exerce seu poder disciplinar, um dos pilares para viabilização do controle da
administração pública, poder-dever dos órgãos a que a lei atribui essa função,
precisamente pela sua finalidade corretiva, conforme assevera Di Pietro (2001,
p.586), com finalidades inibitórias ao cometimento de novos ilícitos administrativos
por seus agentes, a fim de garantir à coletividade a prestação de um serviço efetivo
que atenda as suas necessidades, por meio do exercício das funções
administrativas de modo eficiente, com responsabilidade técnica e legal.
Para exemplificar a ocorrência de todos os fatores, anteriormente citados e
analisados,
que
interferem
na
efetividade
das
Comissões
Processantes,
apresentamos o Processo nº 013870/ 2006, que trata de uma Comissão de
Processo Administrativo Disciplinar, para apurar responsabilidade de servidor, e que
teve sua origem no ano de 2000.
a) Em 31.03.2000 a Vigilância da Portaria do HUJBB registra a ocorrência da
tentativa de saída de “vários reatores” daquele hospital, portados por dois
funcionários terceirizados do serviço de limpeza.
b) Em 10.04.2000 a Direção do H.U.J.B.B, por meio da portaria nº 022/2000 –
GD/UJBBB/UFPA, determinou a instauração de sindicância para apurar os fatos
registrado pelo funcionário terceirizado do serviço de vigilância e designou dois
servidores para conduzirem os trabalhos da referida comissão.
c) Em 12.04.2000 foi instalada a comissão e instaurado o processo de sindicância.
d) Em 22.05.2000 foi encaminhado ao Diretor do HUJBB o Relatório final dos
trabalhos da Comissão que concluiu pela culpabilidade do servidor responsável pelo
almoxarifado daquele hospital, haja vista que ele confessou o ilícito administrativo,
com a conivência dos funcionários terceirizados do serviço de limpeza.
e) Em 25.05.2000 o processo concluso foi encaminhado à Procuradoria Geral da
UFPA, que após análise do apuratório e considerando a natureza da infração
52
funcional cometida pelo servidor sugeriu a instauração de processo administrativo
disciplinar.
f) Em 19.07.2000 a Procuradoria Geral encaminha o referido processo ao magnífico
Reitor para homologação do parecer exarada por aquela procuradoria.
g) Em 28.09.2000 o Magnífico Reitor homologa o parecer e determina a instauração
de PAD para a responsabilização ao final e conseqüente apenação.
h) Em 13.12.2001 foi designada a Comissão Processante para conduzir o PAD.
I) Em. 26.12.2001 foram encaminhados a portaria e os autos à Presidente da
Comissão para conhecimento e providências quanto à instalação da comissão e
instauração do PAD.
j) Em 07.01.2002 a presidente da Comissão requer substituição, em razão de férais
marcadas para o período de 04.02 a 05.03.2001 e por ter assumido compromissos
particulares no referido período.∗
k) Em 26.04.2002 foi designada nova Comissão Processante.∗∗
l) Em 20.05.2002 o Diretor do Departamento Financeiro (DEFIN) solicita ao
Magnífico Reitor a dispensa da presidente da comissão da referida função, com
vistas à preservar os trabalhos do DEFIN, uma vez que a servidora é diretora da
Divisão de Contratos e Convênios.∗
m) Em 27.08.2002 foi designada nova Comissão Processante.∗∗
n) Em 11.09.2002 foram encaminhados a portaria e os autos ao Presidente da
Comissão para conhecimento e providências quanto à instalação da comissão e
instauração do PAD.
o) Em 18.09.2002 a Direção H.U.B.F.S encaminha documento à Coordenação de
Recursos Humanos (CRH) solicitando a substituição do servidor designado
presidente da Comissão, sob a alegação de que ele era membro da Comissão de
levantamento dos bens patrimoniais imóveis da UFPA e membro Comissão
Temporária de Licitação do H.U.B.F.S, além de desenvolver as atividades de
acompanhamento e supervisionamento das mudanças estruturais necessárias à
implantação do Hospital-Dia e do Serviço de Oftalmologia daquele hospital.∗
q) Em 18.02.2003 foi designada nova Comissão Processante.∗∗
∗
Solicitações de substituição.
Designação de novas comissões.
∗∗
53
r) Em 22.02.2006 a Srª presidente da Comissão encaminha processo à CRH
informando que o processo sob sua responsabilidade ficou “extraviado” durante
dois anos, em decorrência de sua remoção para outra unidade administrativa e,
segundo a mesma, o referido processo ficou guardado em um armário na unidade
anterior e, quando foi à procura do mesmo, não o encontrou, tendo sido somente
agora localizado, encontrando-se em seu poder. A servidora informa que, ao se
avaliar, não se encontra capacitada para presidir a referida comissão, alegando que
lhe falta conhecimentos de legislação e procedimentos a serem seguidos nesses
casos, razão pela qual solicita dispensa da função de presidente da comissão.
s)
Em
22.02.2006
encaminhado
à
Comissão
Permanente
de
Processo
Administrativo Disciplinar (CPPAD) para conhecimento e manifestação acerca da
solicitação da Presidente da Comissão.
t) Em 23.05.2006 a Presidente da CPPAD solicita autorização ao magnífico Reitor
para instauração de uma Sindicância para apurar a responsabilidade da servidora,
designada Presidente, e para constituição de nova Comissão de PAD para
conclusão dos trabalhos.
u) Em 13.07.2006 foi instalada a Comissão e instaurada a Sindicância para a
apuração quanto responsabilidade da servidora, em relação ao não atendimento de
ordem funcional.
v) Em 05.09.2006 foi solicitada prorrogação para conclusão dos trabalhos da
comissão.
w) Em 16.10.2006 encaminhado os autos, com relatório final ao Magnífico Reitor,
concluindo pela responsabilização da servidora.
x) Em 20.10.2006 a Procuradoria Geral da UFPA, em parecer exarado em
03.11.2006, conclui pela instauração de Processo Administrativo Disciplinar
para apurar responsabilidade da servidora.
y)
Em
11.01.2007
foi
designada
comissão para conduzir o
PAD
para
responsabilização e apenação da servidora.
z) Em 14.02.2007 foi instalada a Comissão e instaurado o PAD.
aa) Em 08.03.2007 a Comissão indicia a servidora, pela transgressão dos incisos I e
IV do art. 116 e do inciso IV do art. 117 da Lei 8.112/1990, para a apuração da
responsabilidade da servidora, em relação ao não atendimento de ordem funcional e
indica a pena de Advertência por escrito.
54
bb) Em 09.03.2007 a servidora foi citada para apresentar defesa, no prazo legal de
10 (dez) dias.
cc )Em 19.03.2007 a servidora apresentou defesa
dd) 24.05.2007 prorrogado o prazo, por mais 60 (sessenta) dias a conclusão dos
trabalhos da comissão de PAD.
ee) Em 06.06.2007 a comissão, após a análise da defesa escrita, apresentada pela
servidora em relatório final, decide pela aplicação da penalidade de advertência por
escrito.
ff) Em 13.12.2007 após ouvir a Procuradoria Geral, o Reitor da UFPA aplica a pena
de ADVERTÊNCIA à servidora, por infringir os dispostos nos incisos I e IV do art.
116 e inciso IV do art. 117.
4.3 CONSIDERAÇÕES
A partir do diagnóstico apresentado pela presente pesquisa, faz-se
necessário algumas considerações e propostas:
A escolha reiterada de membros com prática em apuratório é sempre
recebida como ônus por tais servidores, gerando grande volume de pedidos de
substituições, sob as mais diversas alegações, uma vez que se trata de encargo
obrigatório, sem qualquer retribuição por tal atividade, causando a procrastinação do
início dos trabalhos da comissão. Tal convocação é decorrente da falta de
servidores capacitados e com um mínimo de conhecimento sobre PAD.
A CPPAD, em parceria com a Procuradoria Geral da UFPA, realizou nos
dias 18 e 19 de abril de 2007, no Centro de Capacitação (CAPACIT) um Seminário
sobre Processo Administrativo Disciplinar, com carga horária de 12 (doze) horas,
tendo a participação de 12 (doze) servidores da UFPA, além da participação dos
membros desta CPPAD7, o que se considera insuficiente para capacitar os
servidores para atuarem em apuratórios.
Com isso, constata-se a necessidade de ser implementado um programa de
capacitação permanente com a realização de cursos sobre condução de Processos
Administrativos Disciplinares, com um número de horas suficientes, para aulas de
conteúdos teóricos e de atividades práticas, como a simulação da instauração de
7
Relatório de Atividades da Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar, 2007.
55
processos e sua condução em todas as fases: instrução, defesa, relatório e
julgamento, assim como da realização de seminários, com vistas à sensibilização e
conscientização da importância dos trabalhos das comissões processantes para
instituir uma cultura de eficiência nas organizações públicas, objetivando a eliminar
problemas e vícios, e dar garantias ao Estado para práticas e serviços satisfatórios e
que realmente atenda as necessidades do público.
Constata-se, ainda, a necessidade de instituir uma política de retribuição
pela participação em PAD, a fim de estimular a participação dos servidores nos
apuratórios. Nesse sentido, propõe-se as seguinte medidas: 1) que as participações
em apuratórios sejam pontuadas para efeito de avaliação de desempenho funcional;
e 2) que a participação em PAD, após o encerramento do apuratório, seja convertida
em dias de folga concedidos aos membros da Comissão, devendo o número de dias
ser estabelecido pela Administração da UFPA, sem qualquer prejuízo a
remuneração do servidor.
Quanto à publicação do Boletim de Pessoal, faz-se necessário normalizar a
sua publicação, estabelecendo data ou prazo para sua publicação, haja vista que o
mesmo é mensal e não tem dia e nem prazo para ser publicado, o que tem trazido
enorme prejuízo às comissões processantes, posto que só a partir da publicação da
portaria de instauração é que a comissão processante pode praticar qualquer ato, o
que vem a comprometer a celeridade do apuratório.
No que diz respeito à ocorrência de prescrição nos apuratórios, constata-se
que a UFPA não tem qualquer instrumento legal que defina prazo para a tramitação
e permanência de processos administrativos nas unidades e/ou subunidades
administrativas e/ou acadêmicas, promovendo, dessa forma, a morosidade na
tramitação dos processos.
Nesse sentido, percebeu-se que há necessidade de se estabelecer, por
meio de instrumento legal, prazos para tramitação e/ou permanência de processos
naquelas unidades e/ou subunidades no âmbito da UFPA, a fim de se dar celeridade
aos processos e, em caso de apuratório, evitar sua prescrição.
Observou-se, também, a necessidade da adoção de medidas efetivas em
desfavor de presidentes de Comissões de Processo Administrativo Disciplinar por
descumprimento, sem motivos justificáveis, dos prazos legais. Registre-se que, em
2007, foi aplicada pela primeira vez, punição contra presidente de comissão que não
56
cumpriu o prazo legal. (Processo nº 13870/2006)8. Entretanto, tal medida deve ser
amplamente divulgada, para fins de exemplo, com vistas a inibir novas ocorrências
de prescrição.
No que diz respeito à constituição da CPPAD, constata-se que a designação
dos membros da Comissão Permanente decorreu das exigências da CGU, haja vista
as auditorias, recorrentemente, constatarem a ineficácia na condução de
sindicâncias e processos administrativos disciplinares no âmbito da instituição, a
intempestividade na apuração, a extrapolação de prazos, a prática de arquivamentos
de processos, especialmente com relação ao desaparecimento de bens objeto de
furtos dentro das instalações da Entidade e que estão sob a responsabilidade de um
servidor, sem que haja o efetivo ressarcimento ao erário, que estavam
comprometendo a governabilidade da Universidade em virtude da falta de punição
(CGU, 2003, p. 20).
A partir da sua constituição, constatou-se um melhora no nível de eficiência
das comissões processantes, com obtenção de resultados eficazes. Tal afirmação é
corroborada pelos números diagnosticados durante a pesquisa.
Entretanto, não se configura a eficiência desejável, considerando o número
de processos constituídos e ainda não conclusos e haja vista a falta de celeridade
nos trabalhos de algumas comissões, com extrapolação de prazo para se chegar a
uma conclusão, além da procrastinação do início dos trabalhos em outras, em
decorrência das substituições ocorridas.
Confirmou-se que a efetividade das comissões processantes depende do
trabalho de orientação e monitoramento, quanto ao cumprimento das formalidades e
dos prazos legais, pela CPPAD e, assim sendo, esta deve estar estruturada e
capacitada, a fim de desempenhar tal função.
Dessa forma, considera-se a necessidade de: substituição dos membros da
CPPAD, para auxiliar o seu presidente nas atividades de orientação e
monitoramente das comissões processantes, haja vista que, hoje, ela se resume na
figura de seu presidente, tendo a colaboração de dois servidores técnicoadministrativos para apoio nas atividades administrativas; estabelecer carga horária
semanal de trabalho dos membros da CPPAD, para o desenvolvimento de
atividades junto aquela comissão; capacitar os membros da CPPAD para uma
8
Relatório de Atividades da Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar, 2007.
57
atuação eficiente junto às comissões processantes; definir a competência da CPPAD
em instrumento legal, a fim de dar garantia ao exercício pleno de suas funções e
fornecimento de um espaço adequado e suficiente, para atender a demanda das
comissões processantes e que não comprometa o desenvolvimento de suas
atividades administrativas, de orientação e de monitoramento.
Diante dos fatos analisados, considera-se, ainda, que há necessidade de
algumas medidas que se acredita contribuir para a efetividade das comissões
processantes, tais como: emissão de instrumento legal por parte da Administração
Superior da UFPA, regulamentando a participação de servidores em apuratórios,
estabelecendo que o número de participação não ultrapasse a 2 (duas) por ano, a
fim de possibilitar o rodízio entre os demais servidores da UFPA e determinar a
primazia das atividades das comissões sobre outras atividades, com exceção
daquelas definidas pela Administração, havendo a obrigatoriedade da liberação do
servidor para participar dos apuratórios.
Finalmente, concebe-se a necessidade da existência de um site, contendo
as informações acerca da legislação que subsidia o PAD, modelos de peças, manual
de procedimentos para condução de apuratório e informação sobre os prazos legais,
os quais podem auxiliar as comissões processantes e contribuir para efetividade das
comissões, com um desempenho eficiente e resultados eficazes.
As propostas acima expostas não têm a pretensão de ser entendidas como
as únicas medidas que irão solucionar os problemas enfrentados pelas comissões
processantes, mas de se apresentarem como medidas que poderão contribuir para a
melhoria do nível de eficiência das comissões na condução dos processos, bem
como para produção de resultados eficazes, em consonância com o princípio da
eficiência, disposto no Art. 37 da Constituição Federal, que segundo Di Prieto (2001)
esse princípio deve ser compreendido sob dois aspectos: o modo de ação do agente
público do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para
alcançar melhores resultados; e o modo de organizar, estruturar e disciplinar a
Administração Pública, também, com o objetivo de alcançar os melhores resultados
na prestação dos serviços públicos.
58
5 CONCLUSÃO
O estudo realizado sobre a efetividade das comissões de processo
administrativo disciplinar levou a uma análise geral das competências dessas
comissões e as dificuldades que estas têm no desenvolvimento do seu trabalho,
quando da instauração de um PAD para responsabilização do servidor faltoso.
Todo o trabalho da comissão processante deve estar em consonância com
os
princípios
constitucionais
da
Legalidade,
Impessoalidade,
Moralidade,
Publicidade e Eficiência, a fim de dar legitimação às suas ações, além dos princípios
da Ampla Defesa e do Contraditório que garantem a proteção dos direitos
individuais, sociais e coletivos, uma vez que impõe limites à atuação do Estado. No
entanto, a não observância de alguns desses princípios tem sido uma prática nociva
e que tem comprometido a efetividade das comissões processantes.
A partir da pesquisa realizada, foi possível constatar que as Comissões de
Processo Administrativo Disciplinar na UFPA tiveram uma melhora no nível de
eficiência na condução dos processos, assim como na obtenção resultados eficazes,
a que se deve a atuação da CPPAD com seu trabalho de orientação, controle e
acompanhamento
dos
Processos
Administrativos
Disciplinares,
quanto
ao
cumprimento das formalidades e dos prazos legais. Entretanto, há necessidade de
corrigir algumas deficiências para que haja a eficiência desejada nestas comissões,
das quais se espera o melhor desempenho possível na atuação de apuratórios, para
alcançar melhores resultados e que esta prática venha a se constituir uma realidade
em todos os processos instaurados, com o cumprimento das formalidades e prazos
legais.
Diante disso, conclui-se que é necessário que a UFPA desperte para o
problema e empreenda ações concretas, com vistas a solucionar os problemas
diagnosticados e que venham a dar suporte para uma atuação mais efetiva da
CAPPAD junto às comissões processantes, para imprimir uma cultura de eficiência
na condução dos processos, a fim de se evitar a grande incidência de substituições
ocorridas nos apuratórios, que provocam a procrastinação no início dos trabalhos
das comissões; o descumprimento dos prazos legais por um número significativo de
comissões, ocasionando a delonga para a conclusão dos processos de conclusão
dos apuratórios, e a ocorrência da prescrição em decorrência da morosidade na
tramitação dos processos e apuratórios.
59
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62
ANEXOS
63
ANEXO A
64
ANEXO B