Avaliação social: Uma ferramenta para a reconfiguração de espaços de
exclusão social. 1
Maria José Soares de Mendonça 2
Samira Kauchakje 3
Carlos Mello Garcias 4
Palavras-chave: avaliação social, projeto social, política pública.
Resumo
O presente artigo discute as metodologias de avaliação em programas e projetos
sociais, considerando que quando monitoramento e avaliação inserem-se na gestão, a
construção de estudos, pesquisa e diagnóstico acerca dos resultados alcançados pelos
serviços, de modo a aperfeiçoar os recursos disponíveis, os objetivos e alcance das
políticas públicas. Discorre sobre o diagnostico social e o estudo social da população.
Tal diagnóstico é balizador para o processo de avaliação e ao mesmo tempo, a
avaliação fornece subsídios para um novo diagnóstico social para elaboração de
projetos e políticas. Avaliação social é, portanto, um instrumento de conhecimento da
população alvo de projetos e políticas. Isto é especialmente importante em propostas
destinadas a grupos populacionais destituídos de direitos e que objetivam impactar os
indicadores de desigualdade social, bem como, reconfigurar espaços de exclusão no
sentido da justiça social. Apresenta a conceituação e usos mais freqüentes da avaliação
de programas sociais e os pressupostos teóricos e metodológicos que orientam esta
atividade com foco nas questões teóricas relativas às modalidades de avaliação dos
projetos sociais. Por fim, traz conclusões preliminares referentes à importância do
monitoramento e avaliação para o aprimoramento dos projetos sociais, caracterizados
neste estudo como uma tecnologia social e um processo de ação coletiva, de iniciativa
estatal e da sociedade civil, que ocupa um espaço de destaque na implementação de
políticas públicas.
1
“Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em CaxambúMG – Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008”
2
Assistente Social, Mestranda em Gestão Urbana pela Pontifícia Universidade católica do Paraná
(PUCPR)2007. [email protected] –.Áreas preferenciais de atuação: Gestão Social e Avaliação
Social.
3
Assistente Social, Doutora em Educação- Unicamp, 1997. Docente do PPGTU- Mestrado em Gestão UrbanaPUCPR. Áreas preferenciais de atuação: Gestão social e políticas públicas; Rede de proteção social: justiça
social e direitos fundamentais; Participação sócio-política e movimentos sociais urbanos.
4
Engenheiro Civil, Doutor em Engenharia Civil (Planejamento em Engenharia Urbana) - Escola Politécnica,
Universidade de São Paulo, 1992. Docente do PPGTU- Mestrado em Gestão Urbana- PUCPR Áreas
preferenciais de atuação: Indicadores de sustentabilidade ambiental urbana; Gestão da qualidade das águas
urbanas; Gestão habitacional e recuperação de assentamentos degradados.
1
Avaliação social: Uma ferramenta para a reconfiguração de espaços de
exclusão social. 5
Maria José Soares de Mendonça 6
Samira Kauchakje 7
Carlos Mello Garcias 8
Introdução
Este artigo discute a avaliação como uma ferramenta gerencial poderosa, fornecendo
aos formuladores de políticas públicas e aos gestores de programas condições para aumentar a
eficiência e a efetividade dos recursos aplicados em programas sociais. Segundo Castanhar e
Costa (2003), a avaliação de programas e projetos sociais consiste num processo de
construção permanente centrada no aperfeiçoamento contínuo de modelos de análise, técnicas
e instrumentos com objetivo de aprimoramento das políticas sociais em seus propósitos de
decidir sobre os desdobramentos dos conflitos gerados pela questão social.
Partimos do entendimento que a avaliação é intrínseca ao processo político, devido ao
fato de que qualquer atividade que se apliquem os diversos valores dos variados públicos para
julgar o mérito de um objeto tem implicações políticas (WHORTEN, 2004, p. 320). A
contribuição da avaliação na formulação de políticas e projetos e eficácia na aplicação de
recursos é particularmente importantes ao se tratar de espaços de exclusão, configurado, em
especial, pela pobreza. Maricato et al (2000) afirma que o modelo estrutural adotado pela
maioria dos paises na América Latina, contribuiu significativamente para a escalada da
pobreza nas últimas décadas. Fatos relevantes como este recolocou na agenda política e social
os temas do combate à pobreza.
A extensão do drama urbano brasileira pede o aumento de respostas que devem partir
do conhecimento da realidade empírica para evitar a formulação das idéias externas, distante
das características do planejamento urbano no Brasil.
O objetivo deste texto é contribuir para maior conhecimento da realidade avaliativa,
ocupando-se em caracterizar a arquitetura das políticas sociais, sobretudo aquelas diretamente
relacionadas ao enfrentamento da pobreza. Correlacionado aos pressupostos teóricos
refletidos sobre a avaliação de programas e projetos sociais, enfocando os principais
instrumentos necessários e quais potencialidades estão contidas no processo avaliativoque
exige o seguimento de passos definidos, conforme quadro de Marino (2003).
5
“Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em CaxambúMG – Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008”
6
Assistente Social, Mestranda em Gestão Urbana pela Pontifícia Universidade católica do Paraná (PUCPR).
[email protected] – 2007.Áreas preferenciais de atuação: Planejamento e Avaliação Social.
7
Assistente Social, Doutora em - Unicamp, 1997. Docente do PPGTU- Mestrado em Gestão Urbana- PUCPR.
Áreas preferenciais de atuação: Gestão social e políticas públicas; Rede de proteção social: justiça social e
direitos fundamentais; Participação sócio-política e movimentos sociais urbanos.
8
Engenheiro Civil, Doutor em Engenharia Civil (Planejamento em Engenharia Urbana) - Escola Politécnica,
Universidade de São Paulo, 1992. Docente do PPGTU- Mestrado em Gestão Urbana- PUCPR Áreas
preferenciais de atuação: Indicadores de sustentabilidade ambiental urbana; Gestão da qualidade das águas
urbanas; Gestão habitacional e recuperação de assentamentos degradados.
2
Fundamentação Teórica
O debate acerca da questão da avaliação, seus métodos e suas imbricações políticas,
tem sido objeto de estudo e reflexão e ocupa um espaço significativo tanto na literatura
acadêmica quanto técnica. Para alguns observadores críticos, o emprego cada vez mais
freqüente da palavra avaliação tem a aparência e um efeito que revela a necessidade de se dar
um novo status a certas práticas que vão da pesquisa aplicada à consultoria de gestão
(PERRET, 1997).
Atualmente a demanda dos pesquisadores por inovar conceitos e metodologias
avaliativas, pauta-se na rejeição dos modelos tradicionais, que não conseguem apreender a
totalidade dos fluxos e não ofertam informações substantivas (BRANT de Carvalho, 1997,
apud BARREIRA, 2000:61).
No Brasil a expansão da avaliação de políticas e programas deu-se na década de 1980.
Na perspectiva da avaliação, as Políticas Públicas são decisões governamentais que geram
impactos tangível, mensurável ou substantivo, alterando as condições de vida de um grupo ou
população, produzindo mudança de atitudes, comportamentos e opiniões. Sobre aspectos
metodológicos não se trata apenas procedimentos e técnicas, mas como corpo teórico de
explicação do objeto, onde são considerados os sujeitos e os modelos utilizados na avaliação
das políticas, ou seja, a Integração da avaliação social utilizada para o fortalecimento das
políticas públicas. (WHORTEN et al, 2004).
Como tem sido tratada avaliação social.
Para conceituar e compreender o processo de avaliação dos programas sociais torna-se
necessário conhecer as questões relevantes que perpassam este debate. Um deles é a busca de
graus mais altos de equidade, eficácia e eficiência nas políticas sociais que tornam-se
inseparáveis de reformas institucionais e de gestão. Neste ponto, a necessidade de constituição
de um sistema de monitoramento e avaliação dos programas, projetos e ações sociais torna-se
necessária. Costa et al. (1997) enfatiza que a avaliação sistemática de programas tem sido
uma persistente lacuna na América Latina e o Brasil não tem sido exceção. Ele aponta
algumas destas desconsiderações no entendimento e reconhecimento da avaliação:
1 A avaliação só acontece ao final do programa e significa geralmente apenas a
comparação entre metas previstas e as alcançadas, contribuindo muito pouco para a correção
dos rumos.
2. Uso de tecnologia "branda" e conhecimento precário do objeto da ação e das
relações entre custo e resultados
3. Desconsideração sobre busca de práticas inovadoras que demandam maiores
flexibilidade e adaptabilidade dos programas.
4. Questão política envolvida nos processos avaliativos, como um dos fatores que
desfavorece as políticas sociais frente ao núcleo central dos governos.
5. Falta de informações mais precisas sobre resultados e impactos das políticas e
programas e, principalmente, sobre seu custo / impacto ou seu custo / efetividade.
3
6. Em outras áreas, como as de infra-estrutura, financeira e monetária ou mesmo a
industrial, levam larga vantagem sobre a área social, o que favorece mais argumentos no
momento de disputar recursos, além de contar também com aliados poderosos fora do
governo.
Concluímos que além de uma boa metodologia, a relevância atribuída ao processo
avaliativo exige a tríade: estrutura, processo e resultados, como lembrado por Donabedian
(1996). Segundo este autor o elemento estrutura obedece à avaliação de recursos existentes
para a execução dos serviços. Esses recursos são: físicos, compreendendo planta física,
equipamentos, materiais de consumo; recursos humanos, compreendendo número e
qualificação dos mesmos; fontes e recursos financeiros para manutenção da infra-estrutura e
da tecnologia disponível. Já o componente processo focaliza a avaliação da execução das
atividades e da dinâmica apresentada na inter-relação entre elas. A análise das relações entre
as atividades deverá possibilitar a avaliação da utilização da tecnologia prevista na estrutura,
para ser aplicada na execução. Este processo avaliativo, portanto requisita a participação dos
usuários, desta forma o componente resultado refere-se aos efeitos ou aos produtos das ações
sociais que modificaram a situação social dos usuários ou da comunidade.
Ou seja, é imprescindível a necessidade do conhecimento prévio da situação para que
se possa atribuir a modificação observada ao processo de intervenção, objeto da avaliação. A
partir desta análise integrada da situação é que será possível identificar as condicionantes,
deficiência e potencialidades de cada composição da tríade mencionada. E esta mesma
análise subsidiará a implantação de programas e projetos sociais entendidos como objetivação
de políticas.
O Projeto Social
Segundo Kauchakje, projeto social é uma tecnologia social composta por um processo
de ação coletiva, de iniciativa estatal ou da sociedade civil, que tem como objetivo intervir
para a mudança de uma realidade, por meio de provimento de serviços sociais tendo em vista
o desenvolvimento social. Seu desenvolvimento passa pelos momentos planejamento,
execução e monitoramento / avaliação, e sua elaboração deve responder a questões tais como:
Vinculação políticas e demandatários do projeto, local do desenvolvimento, população alvo,
motivo do desenvolvimento daquela ação e objetivo que se destina, formas de realização,
fontes de financiamento e durabilidade do projeto. (KAUCHAKJE, 2007:99)
A autora apresenta tipos de projeto social, que podem ser agrupados sob a perspectiva
da: Prevenção – projetos que previnem situações de vulnerabilidade e risco; Proteção –
projetos destinados a pessoas e populações em situações de vulnerabilidade e risco;
Promoção Social – aqueles destinados a combater a situações de exclusão social.
A classificação também se dá a partir dos objetivos: Projetos emergenciais –
situações de risco; Projetos redistributivos – distribuição indireta de bens e recursos
socioeconômicos; Projetos para construção de autonomia – superação das situações de
subalternidade / estigmatizacão; Projetos de apoio ao desenvolvimento social – dinamizar
atividades econômicas e da rede socioeconômica produtiva. (KAUCHAKJE, 2007:107)
A partir destas classificações evidencia-se que a atividade avaliativa de um programa
necessita partir de uma compreensão clara sobre o desenho da intervenção e sobre os critérios
de êxito. Ou seja, é preciso identificar e analisar o marco conceitual e os parâmetros pelos
quais serão considerados seus resultados finais, riscos e potencialidades.
4
Entre os riscos usuais voltados ao desenvolvimento de projetos sociais, Coimbra
(2001) lembra que em algumas instâncias as políticas públicas vão sendo pulverizadas e a
assistência à população passa do campo do direito para o da filantropia. Constituindo-se numa
cultura política baseada na desmobilização das lutas por direitos que tende a reforçar as
políticas assistenciais e compensatórias.
Quadro 1: Esquema Políticas Públicas
Conselhos Federativos,
Estaduais, Municipais.
Instâncias
deliberativas –
MP; Proj. Lei
Governo
Discussão Teórica
Dinâmica das
Políticas
Públicas
Programas Projetos
Sociais
Movimentos Sociais
Organizados
Dinâmicas Soc.
Civil
Avaliação das Políticas e
Programas Sociais
Fonte: autores.
Cabe lembrar que em sua estratégia social o governo federal atual enfatiza o
aprimoramento da gerência e avaliação do impacto e desempenho dos programas sociais,
quando procura garantir a esses programas apoio para gerenciamento dinâmico e adequado,
monitoramento regular da implementação e avaliação periódica do cumprimento das metas
preestabelecidas9. Ressalta-se, porém, que a exigência por avaliação permanente da utilização
de recursos públicos e sua tradução em ações e conseqüências sobre a melhoria das condições
das pessoas e do espaço urbano são imperativas, sinais de transparência da ação pública.
Draibe (2001) reforça a vivacidade implícita nas políticas e programas sociais, com ciclo vital
nascimento, vida e morte, passando por processo de maturação, envelhecimento, estagnação,
momentos que se tornam objetos da avaliação.
9
Brasil – Presidência da República. Uma estratégia de desenvolvimento social. Brasília. 1996 - O texto é o
resultado-resumo de um ano e meio de pesquisas e discussões sobre como destravar o desenvolvimento do
"andar de baixo" da economia, com medidas práticas de acesso ao financiamento, de redes de apoio tecnológico,
de mudança institucional, bem como de outras medidas nas áreas de informação, comunicação, capacitação,
emprego e meio-ambiente. O trabalho envolveu muita gente das mais variadas áreas. Paul Singer, Tânia Bacelar,
Ignacy Sachs, ministros, líderes comunitários. E se trata também de uma proposta para evolução das políticas
distributivas para a inclusão produtiva. Foi entregue formalmente ao presidente Lula no dia 4 de dezembro de
2006. Pode ser acessado http://dowbor.org/linhaspesq.asp.
5
Esse arranjo organizacional, que envolve recursos financeiros, administrativos e
sociais, imprescindíveis para atender às demandas da população em situação de
vulnerabilidade, torna-se o termômetro de mensurabilidade das diversas expressões da
pobreza. Segundo a Política Nacional de Assistência Social, PNAS/2004: Os programas e
projetos são executados pelas três instâncias de governo e devem ser articulados dentro do
Sistema Único de Assistência Social.
O Objetivo de inserir a avaliação de programas sociais na dinâmica da implantação
das políticas publica de forma sistemática leva para o entendimento que a avaliação é parte
essencial do processo decisório institucional, e produz informações para o aprimoramento das
ações governamentais nas diferentes etapas do ciclo básico de intervenção estatal.
A pobreza e sua repercussão.
A temática da pobreza tem sido objeto de preocupação constante no campo teóricoconceitual e de intervenção social. Raczynsk (2002) salienta a necessidade de se compreender
a pobreza como fenômeno multidimensional, o que aponta para além da ausência de recursos
materiais como elemento explicativo central para a análise da pobreza.
Nos estudos que partem de uma concepção ampliada da pobreza, tem-se que as
dimensões materiais são centrais para a determinação da pobreza e são também suas faces
mais visíveis. Entretanto, Um diagnóstico e uma estratégia consistente de combate à pobreza
persistente devem aspirar não apenas as diferentes dimensões materiais da pobreza, mas
também as diversas maneiras pelas quais, em diferentes situações e contextos (CASTANHAR
e COSTA, 2003).
Silva adverte que a pobreza no Brasil decorre em grande parte de um quadro de
extrema desigualdade em decorrência da profunda concentração de renda, expressa no
pressuposto da carência, da escassez de meios de subsistência, ou da desvantagem em relação
a um padrão ou nível de vida hegemônico (SILVA 2003, p. 234). Todavia, explicar o
fenômeno da pobreza supõe buscar suas determinações estruturais, o que não é a preocupação
deste artigo que está centrado nos processos de avaliação, encaminhando sua importância nas
políticas e projetos relativos a pobreza e atuantes em espaços de exclusão. No entanto, a
intersetorialidade e flexibilidade no desenho e gestão dos programas e a ênfase no
fortalecimento da autonomia individual e comunitária, no empoderamento e incremento do
capital social como diretrizes básicas da intervenção são os principais elementos presentes em
uma estratégia exitosa de enfrentamento da pobreza e exclusão. (CASTANHAR e COSTA,
2003)
Entendemos que isso significa que determinadas concepções sobre exclusão, suas
características e causas, têm diferentes repercussões sobre as políticas desenvolvidas,
imprimindo constrangimentos de diversas ordens para o desenho e a implementação dos
programas sociais. Neste sentido o aperfeiçoamento dos instrumentos avaliativos aumenta a
eficácia das ações e democratiza sua gestão dos programas sociais. Para isto acontecer sem
que se desestruture a execução, é fundamental uma grande proximidade e interlocução entre
as áreas fim e as áreas meio dos órgãos (CASTANHAR e COSTA, 2003). O acerto entre estas
áreas deve ser um ponto fundamental a se considerar.
Esta interlocução é a responsável pelo conjunto que envolve as práticas avaliativas e
pela compreensão das variáveis que caracterizam o desenho dos programas sociais, sobretudo
6
aspectos relacionados a legislações (direitos), bem como sua estratégia de implementação.
Faz-se necessário trilhar passo a passo as etapas da avaliação.
O processo avaliativo perpassa sete passos composto por três momentos distintos da
avaliação que segundo Marino caracteriza-se como marco zero, processo e os resultados.
TABELA 1 – Quadro passos da avaliação
Passos avaliação
7
Utilização e Disseminação
6
Elaboração do Relatório e Divulgação
5
Análise de fatos e informações
4
Levantamento de Informações
3
Identificação dos interessados, das perguntas e dos indicadores
2
Formação da Equipe
1
Decisão sobre o foco da avaliação
Fonte: Manual de Avaliação de projetos sociais/2003.
Para que ocorra a avaliação faz-se necessário trilhar cada passo específico, a saber: 1º
decidir sobre o foco da avaliação envolve o conjunto de fatores que compõem o processo,
baseados em análise das necessidades que levaram ao processo avaliativo. 2º Formação de
equipe inclui todos os envolvidos. 3º Identificar os interessados exige a contribuição de todos
para formulação das perguntas e definição dos ndicadores. 4º Levantar informações
compreende as informações das fontes e escolha de métodos e treinamento da equipe. 5º
Analisar as informações significa à sistematização e analise dos dados. 6º Elaborar relatório
neste momento é realizado pela equipe a apresentação das conclusões e possíveis
recomendações aos interessados. 7º Para utilização e disseminação dos resultados exige-se
enfim a discussão por meio de jornais, seminários, reunião de coordenação de demais foros
para debates. Marino (2003).
Além disto, dada a heterogeneidade dos problemas, programas, atores envolvidos, não
se pode muitas vezes pensar em instituições uniformemente organizadas. Os níveis de
hierarquização, especialização dos técnicos e das equipes, controle sobre a execução,
tolerância com o erro e o fracasso devem variar dentro de uma mesma estrutura de acordo
com as características dos problemas.
Formas de Medir e enfrentar a pobreza
No Brasil entre os instrumentos de mensurabilidade da pobreza encontram-se
frequentemente o uso de indicadores como baixa renda, comparecem também estudos que
ampliam esse conceito, adotando um enfoque mais abrangente. Porém, estes indicadores não
facilitam a compreensão do fenômeno da exclusão. Castanhar e Costa (2003) reforçam que
“mesmo quando o foco nas privações múltiplas amplie o alcance de indicadores utilizados
7
para mensurar a pobreza, o objetivo permanece na identificação de indivíduos sem recursos
para participação”.
Ressaltamos que os termos pobreza e exclusão utilizados neste artigo ampliam o
conceito da pobreza entendendo-o como fenômeno complexo, multicausal e
multidimensional. Neste sentido, os dois termos parecem fazer parte de um mesmo contínuo e
matriz conceitual10. Não pretendemos esgotar tal assunto, vasto por natureza, o objetivo aqui é
tão somente fornecer pistas, a partir de reflexões suscitadas pelo exercício da prática
avaliativa dos programas e projetos sociais.
Na esfera pública aspectos das políticas de intervenção nas situações de pobreza e
ocorre por meio de Programas de Transferência de Renda, que Silva (2001) considera como
eixo prevalente no atual Sistema Brasileiro de Proteção Social e são importantes mecanismos
para o enfrentamento do desemprego e da pobreza e como possibilidade de dinamização da
economia, sobretudo em pequenos municípios.
A autora realiza uma crítica a estes programas onde aponta o fato de não ter sido
adotado uma estratégia de caráter global para enfrentamento da pobreza no país. Visto que o
padrão de desenvolvimento adotado, como aponta Silva, “tem considerado a Política Social
como questão marginal, desvinculada das questões macroeconômicas, numa perspectiva
compensatória e assistencialista”. Sulbrandt (1994) adverte que as políticas e programas
sociais apresentam certas características peculiares que têm conseqüências importantes sobre
sua implementação e gestão e que devem se consideradas desde o planejamento até sua
avaliação.
O autor discute algumas destas características constitutivas das políticas sociais, entre
estas está o fato de os problemas sociais que se pretendem enfrentar com políticas sociais são
debilmente estruturados e não podem ser definidos de maneira rigorosa. Entre a discussão
referente à avaliação está a relevância dos indicadores para o monitoramento, análise do
desenvolvimento e crescimento das organizações publica ou privadas.
De acordo com a OTG - Observatório de Tecnologias de Gestão – glossário e ABIPTI
– Associação Brasileira das Instituições de Pesquisa Tecnológica, indicadores são:
Dados ou informações numéricas que quantificam as entradas (recursos ou
insumos), saídas (produtos) e o desempenho de processos, de produtos e da
organização como um todo. Os indicadores são utilizados para acompanhar e
melhorar os resultados ao longo do tempo e podem ser classificados em: simples
(decorrentes de uma única medição) ou compostos; diretos ou indiretos em
relação à característica medida; específicos (atividades ou processos específicos)
ou globais (resultados pretendidos pela organização); e direcionadores (drivers)
ou resultantes (outcomes). (ABIPTI apud OTG, 2008)
10
Entretanto, essa concepção que tende a fundir pobreza e exclusão não é única. Outros grupos definem exclusão
sem ter a baixa renda como variável dominante e incluem dimensões como polarização, dualização,
diferenciação e desigualdade. Outros rejeitam uma identificação entre exclusão e desigualdade ou classes sociais
e enfatizam o aspecto daqueles que estão dentro ou fora, mais do que aqueles que estão acima ou abaixo, tal
como o registro de classes ou desigualdade sustenta (Burchardt, Le Grand, Piachaud). Esta discussão esta
presente no artigo de Castanhar e Costa (2003)caderno de gestão pública e cidadania.
8
Conclui-se que decisões eficazes são baseadas na análise de dados e informações. Tal
princípio reforça a utilização de dados e informações adequados para análise por parte da
equipe de gestão e para conseqüente tomada de decisão.
Porém, conforme ressalta Dowbor (2003), os meios de informação e de comunicação
estão sendo revolucionados, e abrem perspectivas impressionantes para a racionalização das
atividades econômicas e sociais. As mais diversas instituições, como IBGE, SEADE, IPEA,
os ministérios, os hospitais, as empresas, as organizações da sociedade civil, todos produzem
rios de informação. Temos as tecnologias e a informação de base, mas não se formaram
ferramentas de conhecimento organizado para a ação cidadã. Entre compêndios de
estatísticas, e o dilúvio de informações fragmentadas na mídia, continuamos essencialmente
confusos. Trata-se de identificar instrumentos concretos de informação para a cidadania, a ser
sistematizada segundo as necessidades de participação dos diversos atores sociais.
Programas voltados para o combate á exclusão: desafios e limites da intervenção
Citaremos previamente as iniciativas historicamente conhecida no século XX, e
sugerimos o aprofundamento sobre o tema em publicações na imprensa e em circulação em
páginas WEBs do Governo brasileiro e sobretudo nos estudos desenvolvidos por 11Silva
(2002; 2003; 2005). Inicialmente reportaremos os estudos do centro interdisciplinar
especializado em estudo e investigação de acompanhamento, monitoramento as políticas e
programas governamentais. Destacando as 12avaliações de processo de implementação de
reformas e inovações de policies e de programas e projetos de enfrentamento a pobreza,
segundo o estudo foram desenvolvidos os seguintes projetos.
Evolução dos Programas de Combate a Pobreza:
13
Silva (2001) adverte que os Programas de Transferência de Renda, considerados eixo
estruturado no atual Sistema de Proteção Social,tem sua base nas transformações econômicas
e societárias que vêm marcando a reestruturação do capitalismo mundial na sua fase mais
recente, identificada a partir dos anos 1970, com maior aprofundamento nos anos 1980 e no
Brasil, nos anos 1990. A Autora apresenta em seus estudos a iniciativa pública para combate a
pobreza no Brasil. Situaremos apenas o período histórico e a nomenclatura dos programas:
1990. É no início dos anos 1990 que as políticas públicas direcionadas à pobreza no
Brasil foram caracterizadas a partir da Política Nacional de Assistência Social centralizada no
Ministério de Bem-Estar Social, assumida por duas grandes agências: a Legião Brasileira de
Assistência (LBA) e o Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência (CBIA). Porém com a
11
Doutora em Serviço Social, professora do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da Universidade
Federal do Maranhão/Brasil e do Grupo de Avaliação e Estudo da pobreza e de Políticas Direcionadas à Pobreza
- GAEPP; e-mail: [email protected].
12
Este estudo está disponível no caderno de pesquisa Nº. 10 do Núcleo de estudos de políticas públicas NEPP
(1989). Título “Há tendências e tendências: com que estado de Bem-estar social haveremos de conviver neste
fim de século”
13
Esse estudo constitui-se no projeto que sintetiza os demais projetos sobre a temática dos Programas de
Transferência de Renda em desenvolvimento no GAEPP. Propõe-se a acompanhar a implementação e a proceder
à avaliação do processo de Unificação dos Programas de Transferência de Renda no Brasil mediante o
desenvolvimento de um estudo de abrangência nacional sobre o Programa Bolsa Família do Governo Federal.
9
Constituição Federal de 1988 é que se concretiza a tendência de descentralização e
municipalização preconizada pelo debate político dos movimentos sociais dos anos 1980.
1993. A Lei no 8.742 (BRASIL, 1993) instituiu o Benefício de Prestação Continuada,
em 1996, Programa de Transferência de Renda PCFM direcionado à população idosa a partir
de 65 anos de idade e a pessoas portadoras de deficiência, sendo exigida dos beneficiários
uma renda per capita familiar inferior a ¼ do Salário Mínimo vigente.
Ainda em 1993 o maior esforço de Política Pública direcionada para a população
brasileira pobre foi inicialmente o Plano de Combate à Fome e a Miséria (PCFM), criado em
1993, pelo Presidente Itamar Franco (1993-1994) (SILVA 2003). Tinha como público alvo 32
milhões de indigentes diagnosticados pelo Mapa da Fome, elaborado pelo Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Tratava-se de uma população que só detinha uma
renda de um ¼ de Salário Mínimo, suficiente apenas para comprar uma cesta de alimentos.
1995-1998; 1999-2002. Programa Comunidade Solidária, principal estratégia para
enfrentamento da pobreza no governo Fernando Henrique Cardoso.
1999. Ocorre a criação do Programa Comunidade Ativa, por recomendação do
Conselho do Comunidade Solidária, propondo-se a superar o assistencialismo mediante a
indução do desenvolvimento local, integrado e sustentável de municípios pobres em todo o
país.
2001. Em junho de 2001 foi criado o Fundo de Combate à Pobreza que passou a
financiar programas de transferência de renda associados à educação, ações de saneamento.
Ainda neste ano foi criado o Programa de Combate à Miséria, denominado Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH)14, posteriormente denominado Projeto Alvorada,
direcionado, prioritariamente, aos bolsões de miséria das Regiões Norte e Nordeste,
posteriormente estendido para outros Estados, com municípios com IDH inferior a 0,500.
2003 -2008. O Governo de Luiz Inácio Lula da Silva propõe como principal estratégia
de enfrentamento a pobreza o Fome Zero, que se desdobrou no Bolsa Família atualmente o
maior Programa de Transferência de Renda do País.
O programa Bolsa Família destina-se a famílias indigentes, com renda per capita
familiar de até R$ 50,00 e a famílias consideradas pobres, com renda per capita familiar de até
R$ 100,00, de modo que o primeiro grupo de famílias recebe um benefício fixo no valor de
R$ 50,00, podendo receber mais R$15,00 por cada filho de até 15 anos de idade, até três
filhos, podendo alcançar um benefício total de até R$ 95,00 por família. (SILVA, 2004).
2004. Para desenvolver a unificação dos Programas de Transferência de Renda, foi
criado em janeiro de 2004 o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome.
Silva (2003) crítica o papel do estado e conseqüentemente a política de transferência
de renda apontando que o Estado, enquanto ator social, que atua ou deveria atuar, na
promoção da justiça social na emancipação dos processos de garantia e promoção dos
direitos de cidadania. Oferece transferências unilaterais de recursos, afastando-se assim da
lógica do mercado, que envolve trocas recíprocas. (COSTA, 1997)
Conclui-se a com o embasamento teórico de Silva (2002, 2003, 2005), que os
Programas de Transferência de Renda, supõem articulação numa política macroeconômica de
10
crescimento sustentável e de redistribuição de renda, ou significarão melhorias imediatas, mas
sem superação da denominada linha de pobreza.
Voltaremos ao centro de nossa abordagem presumindo que o processo avaliativo nos
programas sociais, permite concluir que embora, o desenho das políticas públicas ofereça uma
maior eficiência e representatividade na ação governamental, também apresenta um viés
distributivo quando os projetos são efetivamente postos em prática. Marette (1988) ressalta
que a avaliação no campo social e entendida como um mecanismo de regulação de ações
sociais e políticas sociais, que podem permitir uma notável diminuição das possibilidades de
fracasso de um programa de interesse social.
Afinal, Avaliação, o que é isto?
Sobre a definição do conceito da palavra, recorremos a algumas definições mais
utilizadas, porém a palavra avaliação é objeto de muitas definições. No âmbito internacional,
Egg (1994), Champagne (1985), James (1969). Para estes autores, avaliação é fazer juízo
sobre uma atividade, recurso ou resultado que podem ser classificados em três tipos (de
estrutura, de processo e de impacto). Para Donabedian (1966) a primeira Função da avaliação
é determinar valor, grau de êxito do objeto avaliado. Já Tyler (1942) ressalta que avaliar é um
processo que tem por objetivo determinar até que ponto foi alcançado os objetivos
previamente estabelecidos. Kaufman, (1979) discute que avaliar é analisar discrepâncias entre
o que é e o que deve ser; disparidade entre a situação desejada ou esperada e outra existente
ou real. O autor ressalta que neste caso o programa social deve compreender atividades de
certo valor.
No campo do Trabalho Social ou Desenvolvimento Comunitário, Dutrenit (1984)
apresenta a idéia de que neste caso as definições sobre a avaliação trazem elementos práticos
face a necessidade de solucionar problemas. Neste sentido a avaliação é utilizada para análise
dos efeitos e das conseqüências dos diferentes modos de atuação sobre uma situação para
definir dentro de prazos pré-estabelecidos e definição de quais são programas que trazem mais
solução. Ou seja, a avaliação só será útil se for utilizada como meio para melhorar um
programa. Desta forma introduz-se na pesquisa avaliativa de programas sociais “a visão da
dinâmica social, inquietação com o contexto onde a ação se desenvolve, as apreensões da
população beneficiária passam a ser consideradas durante o processo avaliativo”
(BARREIRO, 2002 p. 47).
Este entendimento nos leva a compreender que os membros das organizações
precisam estar motivados para se empenharem no desenvolvimento e aperfeiçoamento do
processo, fazendo balanço das prioridades das ações da organização e do programa, desde os
aspectos legislativos até pequenas ações práticas.
O que as Leis estabelecem sobre avaliação de programas sociais
Segundo SANTOS, (1986), um dos problemas chave dos estudos de avaliação e o
processo de implantação e formulação de programas e políticas sociais. Divididos em dois
momentos: primeiro na escolha da política – Seus fundamentos e conteúdos. E segundo
atenção aos problemas que surgem durante a implementação ou execução de políticas –
constrangimentos burocráticos, institucionais e econômicos.
11
A questão da informação e as práticas de monitoramento e avaliação devem ser
apreendidas como exercícios permanentes e, acima de tudo, comprometidas com as políticas
sociais ao longo de sua realização. Ressaltamos aqui três leis fundamentais saúde, educação e
assistência social que asseguram a legitimidade do aspecto avaliativo.
A Lei Nº. 8.080/1990. Dispõem sobre as condições para a promoção, proteção e
recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá
outras providências. Em seu artigo 6º nos incisos VII, VIII, IV aponta sobre a legitimidade do
processo avaliativo na gestão da saúde pública.
Art. 6º Estão incluídas ainda no campo de atuação do Sistema Único de Saúde (SUS):
VII - o controle e a fiscalização de serviços, produtos e substâncias de interesse para a
saúde; VIII - a fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para consumo humano;
IV - avaliação do impacto que as tecnologias provocam à saúde.
No âmbito educacional a Lei Nº. 9.394/1996, que estabelece as Diretrizes e Bases da
Educação Nacional. No seu art. 5º retrata que “o acesso ao ensino fundamental é direito
público subjetivo, podendo qualquer cidadão, grupo de cidadãos, associação comunitária,
organização sindical, entidade de classe ou outra legalmente constituída, e, ainda, o Ministério
Público, acionar o Poder Público para exigi-lo”.
A mesma lei no art. 9º também descreve que a União incumbir-se-á de: V - coletar,
analisar e disseminar informações sobre a educação; IX - autorizar, reconhecer, credenciar,
supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os
estabelecimentos do seu sistema de ensino. § 2° Para o cumprimento do disposto nos incisos
V a IX, a União terá acesso a todos os dados e informações necessários de todos os
estabelecimentos e órgãos educacionais.
Alguns autores apontam que o problema da avaliação de programas na esfera
educacional é decorrente do desenvolvimento tardio da avaliação educacional no Brasil.
(STAKE, 1973).
Quanto a Assistência Social falaremos um pouco mais devido ao aspecto intersetorial
desta política. A Legislação que dispõe sobre a organização da Assistência Social é a Lei Nº.
8.742, de 7 de dezembro 1993. No art. 1º está previsto que “a assistência social, direito do
cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os
mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e
da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas”.
Também o art. 18 diz que “compete ao Conselho Nacional de Assistência Social: VI convocar ordinariamente a cada 2 (dois) anos, ou extraordinariamente, por maioria absoluta
de seus membros, a Conferência Nacional de Assistência Social, que terá a atribuição de
avaliar a situação da assistência social e propor diretrizes para o aperfeiçoamento do sistema.
X - acompanhar e avaliar a gestão dos recursos, bem como os ganhos sociais e o desempenho
dos programas e projetos aprovados”.
Confirmando as deliberações sucessivas desde a I Conferência Nacional de
Assistência Social de 1995, a IV Conferência Nacional, realizada em 2003, define-se
claramente pela elaboração e implementação de planos de monitoramento e avaliação e pela
criação de um sistema oficial de informação que possibilitem: a mensuração da eficiência e da
12
eficácia das ações previstas nos Planos de Assistência Social; a transparência; o
acompanhamento; a avaliação do sistema e a realização de estudos, pesquisas e diagnósticos a
fim de contribuir para a formulação da política pelas três esferas de governo. Agregado a isto,
a Conferência ainda aponta para a necessidade de utilização de um sistema de informação em
orçamento público também para as três esferas de governo.
O que se verifica com tal deliberação é a implantação de políticas articuladas de
informação, monitoramento e avaliação que realmente promovam novos patamares de
desenvolvimento da política de assistência social no Brasil, das ações realizadas e da
utilização de recursos, favorecendo a participação, o controle social e uma gestão otimizada
da política.
A necessidade de implantação de sistemáticas de monitoramento e avaliação e
sistemas de informações para a área social também, remontam aos instrumentos de
planejamento institucional, onde aparecem como componente estrutural do sistema
descentralizado e participativo, no que diz respeito aos recursos e sua alocação, aos serviços
prestados e seus usuários. Desta forma, esta requisição começa a ser reconhecida nos
documentos normativos básicos da instância social que estabelecem os fundamentos do
processo político-administrativo da Assistência Social, no âmbito da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios.
METODOLOGIA DA PESQUISA
A questão metodológica para produção de conhecimento social, e, especificamente,
para avaliação de políticas e programas sociais, coloca, inicialmente, questões conceituais
relevantes. O tipo de pesquisa utilizada é a qualitativa com abordagem descritivocomparativa. Segundo Triviños (1987), a pesquisa qualitativa permite analisar os aspectos
implícitos ao desenvolvimento das práticas organizacionais, e a abordagem descritiva é
praticada quando o que se pretende buscar é o conhecimento de determinadas informações e
por ser um método capaz de descrever com exatidão os fatos e fenômenos de determinada
realidade. A metodologia utilizada no presente trabalho tem o objetivo de selecionar as
contribuições mais relevantes e atuais sobre avaliação de programas e projetos sociais.
A pesquisa bibliográfica se deu através de consultas a livros, dissertações, teses,
artigos em revistas especializadas, relatórios de trabalho, e textos veiculados pela
INTERNET. Expõe o arcabouço teórico, ressaltando a variedade de conceitos e metodologias
de avaliação utilizadas pelos estudiosos da matéria e instituições públicas. O conhecimento
das diversas opções teóricas é fundamental na escolha do método mais adequado para cada
tipo de programa em todas as etapas do processo, desde a elaboração da metodologia até a
aferição dos resultados.
A integração do monitoramento e da avaliação.
Arregui et al (2004) revela que monitoramento identifica-se com o acompanhamento e
com a avaliação sistemática e contínua, tanto das atividades, insumos, recursos, como dos
defeitos e impactos das ações desenvolvidas. Deve fazer parte integrante da gestão, construído
por dentro do projeto e ocorre durante a sua execução, permitindo ajuste nos objetivos e
ações. É um processo limitado no tempo, no espaço e nos objetivo das propostas, mas não é
uma atividade pontual. Necessita ser sistemática e contínua. Isso significa construir um
13
sistema de monitoramento capaz de oferecer informações necessárias para gestão e também
para uma avaliação geral do projeto, de sua implementação, resultados e impactos.
Segundo os autores, o monitoramento é entendido como um processo de avaliação
permanente que permite coletar, armazenar, analisar informação do projeto, retroalimentando
o próprio projeto desenvolvido. Como parte integral do projeto, subsidia a tomada de decisões
política quanto a propósitos, processos de ações e alocação de recursos. O desenvolvimento
do monitoramento reforça sobre a necessidade sobre o que registra e como registrar, isto é a
base de um sistema definido previamente e de acordo com os objetivos do programa e dos
gestores. Essa base de dados e o pleno funcionamento do sistema permitirão elaborar sínteses
e relatórios analíticos de monitoramento e oferecer informações para futuras avaliações.
Tanto o monitoramento quando a avaliação exige que se faça um planejamento e
estruturação do sistema. Isso inclui a pesquisa e a definição de: indicadores, métodos e
técnicas de coleta de dados, instrumentos e ferramentas de armazenamento das informações,
desenvolvimento de tecnologias apropriadas, fluxos de monitoramento, instrumentos de
interpretação e analise doas dados (ARREGUI et al, 2004).
Indicadores Sociais como instrumento de medição social.
De maneira geral, entende-se que indicadores são instrumentos de mediação, conjunto
de variáveis, medidas indiretas, consistentes, especificas e sensíveis que possibilitam captar e
medir um conceito. São, também, instrumentos de mediação, de forma a possibilitar um olhar
para o real sob ângulos determinados, evidenciando aspectos e processos da realidade social
cuja totalidade é de difícil apreensão. Ao mesmo tempo, resultam de escolhas dos sujeitos e
das múltiplas relações que se estabelecem em um determinado contexto histórico e cultural.
Indicadores sociais somente tem significado se inseridos nas relações sociais e práticas sociais
que o determinam (ARREGUI et al, 2004).
Esses autores reforçam ainda que indicadores sociais enquanto instrumentos de
mediação e mediação social expressam concepções e pactos sociamente concluídos. Por isso,
a legitimidade de um conjunto ou sistema de indicadores depende de sua construção histórica,
do processo político das conjuntas nacionais e internacionais, do diálogo que estabelece os
diferentes sujeitos sociais. Não há a menor possibilidade de que as avaliações de políticas
públicas sejam meramente técnicas ou neutras. Elas carregam dentro de si escolhas e valores
que orientam as relações que se estabelecem entre política e seus resultados (WANDERLEY
et al, 2004).
Segundo Jannuzzi (2001 p. 53), o indicador social para a pesquisa acadêmica é “o elo
de ligação entre os modelos explicativos da teoria social e a evidência empírica dos
fenômenos sociais observados”, e para a formulação de políticas públicas, é um instrumento
operacional, de monitoramento, avaliação, formulação e reformulação de políticas públicas.
“Um Indicador Social é uma medida em geral quantitativa, dotada de um
significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou
operacionalizar um conceito social abstrato de interesse teórico (para pesquisar
acadêmica) ou programático (para formulação políticas). É um recurso
metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da
realidade social ou sobre mudanças que estão se processando na
mesma.’’(JANNUZZI, 2002:54)
14
Porém, Costa et al (1997) reforça que a avaliação é o exame sistemático e critico dos
objetivos de uma política ou de um programa, de sua implementação, de seu impacto social.
Deve ser entendida como instrumento para o controle social das políticas publicas, que se
desenvolvem em esferas públicas da sociedade. Aponta ainda que para fazer face a este
complexo conjunto de características e problemas no desenvolvimento da avaliação e
monitoramento de programas e projetos sociais, autores diversos têm apontado, com
diferentes ênfases e nuances a necessidade de mudanças no desenho e gestão de políticas
sociais que sejam capazes de articular os princípios de descentralização / municipalização das
políticas; incorporar a participação comunitária e popular na formulação, acompanhamento e
fiscalização das políticas e programas; normalizando parcerias entre poder público sociedade
civil na execução de programas. A adoção destes princípios permitiria a inclusão mais
legítima, concertada e transparente dos diversos atores envolvidos no programa; tornariam os
processos decisórios mais públicos e informados; confeririam maior organicidade,
flexibilidade e adaptabilidade às políticas; correspondendo ao anseio das demandas mais
imediatas e particulares e partindo para o debate mais abrangente, ficando cada vez mais
atrelado a necessidade do planejamento social. (COSTA et al, 1997).
A avaliação e o planejamento social
Baptista (2003) alerta que a avaliação pode ser o momento de maior conteúdo
dialético do planejamento. Para tanto, será necessário abandonar o enfoque fragmentário e
pensar a partir de premissas metodológicas da dialética que ponham ênfase na totalidade, no
caráter histórico dos processos sociais e no objetivo transformador e não meramente
modernizador desta proposta.
Em seu livro “Planejamento Social; intencionalidade e instrumentação” Baptista
(2003) revela os elementos fundamentais de dialética da avaliação, no processo de
planejamento:
A dimensão da historicidade: não pode ser esquecido que determinações da
sociedade se impõe na conjuntura e na ação que se realiza no trabalho
localizado. A dimensão do enfretamento da reificacão: a ação planejada, objeto
do planejamento acorre no cotidiano, diante das questões imediatas, e o que vai
determinar o desempenho é o controle que o planejador e o executor do
planejador e o executor do planejamento tenha sobre as variáveis da objetividade
posta pela sociedade. BAPTISTA (2003:114)
A autora afirma ainda que considerando que a avaliação, no processo do planejamento
corresponde ao momento em que às decisões, os procedimentos de implementação e de
implantação, o desempenho a partir de critérios determinados, visando a formulação de juízos,
para que efetive,é importante que se tenha condições de confrontar informações obtidas antes
e depois das operações do projeto.
No planejamento de questões da área social, os problemas para a montagem de
sistemas de avaliação encontram-se principalmente:
15
Na precariedade dos processos científicos e metodológicos de mensuração
de dados sociais, principalmente os natureza qualitativa deve-se: a ausência de
um referencial de estudos que permita determinar os efeitos de medidas
macrossociais,em todas as dimensões do sistema: Na dificuldade para
estabelecer a natureza estatística de relação entre indicadores, principalmente
quando o processo envolve muitas espécies de mudanças,algumas a curto ,outras
a médio ou a longo prazo,as quais estão naturalmente relacionadas. BAPTISTA
(2003:116)
Ou seja, o exercício da avaliação busca assegurar uma permanente adequação do
planejado e do executado a intencionalidade do planejamento, considerando a dinâmica das
variações e desafios permanentes postos na situação enfrentada. É na medida em que
permitem detectar desvios, erros, bloqueios, os quais se interpõem a uma resposta
significativa, aos desafios que se apresentam que a avaliação desvela caminhos que se abrem
para a superação não apenas da ação,mas também do seu planejamento.
Os Desafios da Avaliação de Programas Sociais.
A enfatize que as políticas e programas sociais apontam certas características
peculiares que têm conseqüências importantes sobre sua prática e gestão e que devem se
consideradas desde o planejamento até sua avaliação. Sulbrandt (1994) aponta algumas destas
características constitutivas das políticas sociais e que as diferenciam de outras: a) os
problemas sociais que se pretendem enfrentar com estas políticas são debilmente estruturados
e não podem ser definidos de maneira rigorosa; b) as políticas e programas desenhados e
aprovados pelo governo não perseguem objetivos únicos e sim objetivos múltiplos, às vezes
inconsistentes, e suas metas são definidas de maneira ambígua. c) as metas tendem a ser
redefinidas, dentro de certos parâmetros, no decorrer da implementação. d) o caráter brando
das tecnologias utilizadas na quase totalidade dos programas sociais significa que as supostas
relações causais que vinculam os insumos e as atividades com os produtos, resultados e
impactos.
Além disto, o desenvolvimento de programas sociais está geralmente exposto à ação
de uma série de fatores organizacionais que também têm influência decisiva sobre seus
resultados. Kauchakje (2007:87-88) reforça esta tese e aponta que “a gestão social no Brasil
tem cinco modalidades principais: gestão Patrimonial, Tecno-burocrática, Gerencial,
Democrático participativo e gestão em Rede”, sendo que cada modalidade perpassa a cultura
política brasileira como tendências que se entrecruzam e predominam em momentos
históricos diferentes.
Benefícios Gerados pela Avaliação frente à situação da pobreza.
Filgueiras (2006) em seu trabalho apresentado no Seminário Internacional “Avaliação
e administração pública: conexão entre conhecimento e ação” realizado em Belo Horizonte,
2006, aponta algumas potencialidades dos processos avaliativos, neste item destacamos
algumas situações que com freqüência surgem nos estudos de implementação e produtos e
programas estudados e que poderiam representar possibilidade de aperfeiçoamento da gestão
social. Segundo Filgueiras (2006), “a avaliação de um programa necessita partir de uma
compreensão clara sobre o desenho da intervenção e sobre os critérios de êxito”. Ou seja, é
preciso identificar e analisar o marco conceitual e os parâmetros pelos quais será considerado
se a intervenção esta executada na direção correta para alcançar resultados valiosos:
16
“Para facilitar la transformación de la evaluación en un aliado que
promueve el aprendizaje y fortalece la gerencia, el primer desafío que tenemos
que enfrentar consiste indubitablemente en explicitar lo que queremos lograr (Y,
por lo tanto, explicitar lo que queremos evalua). La especificación del marco
conceptual de la iniciativa social que se propone evaluar, en forma de una
jerarquía de objetivos interrelacionados, no sólo permite definir los procesos
evaluativos, sino también constituye un insumo clave para orientar la gerencia de
las iniciativas. La superación de ese primer desafío, por sólo, consolida y
fortalece los procesos gerenciales y evaluativos.” (MOKATE, 2002:127).
A autora ressalta ainda que o exame avaliativo permite refletir sobre a corrente de
valor que o programa gera e compara-lo com os objetivos propostos. Todo programa social
consistente deveria basear-se em noção de causalidade, que indica como se espera gerar
efeitos positivos como o programa social desejado nas condições e qualidade de vida dos
benefícios. Conclui-se, portanto, que a atividade avaliativa deve ser orientada ao exame
sistemático e objetivo de cada situação / atividade / programa / projeto ou gestão. Com vista à
observação da efetividade em determinada realidade.
CONCLUSÃO
Uma das questões deste trabalho aponta para necessidade de preencher lacunas de
conhecimento em relação às dimensões da pesquisa avaliativas de programas e projetos
sociais. As literaturas recentes sobre o tema explicitamente demanda por análise que
possibilite avançar na compreensão dos objetivos da avaliação social e no desenvolvimento e
análises formais que permitam mensurar e quantificar os diferentes graus e modalidades de
avaliação social nos programas sociais no Brasil.
Concluímos que as interfaces da avaliação de programas e projetos socias, emergem
das políticas sociais nos aspectos que envolvem o desenvolvimento do trabalho social em
territórios com presença de populações tradicionais ou específicas. Apontando para a urgência
de articular o processo de implantação, execução, monitoramento, registro e avaliação das
ações, usuários e serviços, com estas políticas. Visto que, as legislações analisadas legitimam
este processo.
Em relação a política para a pobreza, como já é sabido por gestores e técnicos que
atuam junto a estas demandas. As áreas priorizadas para intervenção, por serem caracterizadas
como pobres, a sua melhoria depende de um conjunto de investimentos, que vão além dos
direitos básicos: educação, saúde, alimentação, e outros programas emergências A aplicação
dos critérios avaliativos descritos nos programas sociais para esta população requer, formas
específicas de operacionalização, já que constituem, obviamente, medidas indiretas, ou seja,
que devem ser mensuradas a partir dos resultados obtidos. E desta forma contribuir com os
órgãos gestores do município, na avaliação relativa à cobertura dos programas sociais.
Enfim, entendemos que o aprimoramento do processo de avaliação de programas e
projetos sociais quando utilizado com sentidos variados, reforçam o intuito de permitir a
determinação dos efeitos de medidas macrossociais, em todas as dimensões do sistema
avaliativo das políticas publicas desde o nível local até federal.
17
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