Paulo Madalon de Mello
O SIAFI Dentro de Uma Abordagem
Neoschumpeteriana
um estudo do sistema de administração financeira
do Governo Federal
Brasília, 09 de setembro de 1998
Agradeço a todos aqueles que colaboraram direta e indiretamente na elaboração
desta monografia. Algumas pessoas e instituições foram fundamentais deste
trabalho, em particular, a Viviane por ter pacientemente ajudado nas correções e
adequações finais, a Coordenação-Geral de Programação Financeira - COFIN, por
ter propiciado um ambiente institucional favorável, e a Universidade Federal do
Paraná pelos conhecimentos transmitidos. Por fim, agradeço a todos aqueles que
se dispuseram atenciosamente a responder os questionários, nos quais se baseou
este trabalho.
RESUMO
Este trabalho evidenciou se o Sistema Integrado de Administração Financeira
do Governo Federal - SIAFI, está auxiliando o Governo Federal a absorver,
processar e criar informações financeiras públicas a uma escala que lhe permita
atender às necessidades atuais de um gerenciamento financeiro governamental,
diante de um ambiente em transformação provocada por uma nova base técnica de
acumulação baseada na informação, a qual constitui o novo paradigma tecnológico
para a evolução socioeconômica contemporânea.
O SIAFI permite flexibilidade, precisão, confiabilidade e habilidade no
fornecimento de informações financeiras governamentais e, embora possua
características que atendam ao paradigma, ele ainda é uma ferramenta da
burocracia, pois se concentra no controle de meios e procedimentos, não
fornecendo informações gerenciais satisfatórias para tomada de decisão, nem
controle dos resultados dos gestores públicos. Portanto, ele ainda não atende
plenamente
as
necessidades
de
informações
financeiras
governamentais
requeridas pelo novo paradigma.
Não obstante a sua ineficiência dentro do contexto gerencial, a Administração
Financeira Pública Brasileira não está retardatária no processo de adaptação ao
novo paradigma, já que evidenciou-se que até o Governo da mais desenvolvida
economia do mundo (EUA) também está em processo de adaptação, portanto o
Brasil tem espaço para tornar-se um dos países pioneiros na adaptação de sistemas
de gerenciamento de informações financeiras governamentais.
O desenvolvimento de um sistema financeiro governamental dentro de uma
concepção neoschumpeteriana
exige cooperação entre governo, empresários,
trabalhadores e sociedade para implantação de um controle social que permita
serviços públicos inovadores e eficientes, os quais auxiliarão extraordinariamente o
desenvolvimento socioeconômico nacional.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
01
2. TECNOLOGIA E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO . . . . . . . . . . . . . . . . 05
2.1. Paradigma Tecnológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 05
2.2. O pensamento Neoschumpeteriano e Administração Pública
Gerencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
3. SIAFI E PARADIGMA TECNOLÓGICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1. SIAFI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. Estrutura do Ministério da Fazenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3. Sistema de Informações Financeiras Americano. . . . . . . . . . . . . . .
3.4. SIAFI e Paradigma Tecnológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
26
27
30
34
44
4. CONCLUSÀO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
6. SIGLAS UTILIZADAS NO TRABALHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
1
1. INTRODUÇÃO
Este trabalho tem como objetivo analisar a eficiência do Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, no gerenciamento financeiro
da administração pública, diante de uma nova base técnica de acumulação baseada
na informação1.
A economia mundial vem passando ao longo dos anos por várias
modificações. Em cada período a economia se baseia em uma base técnica que
possibilita a acumulação do capital, permitindo a evolução econômica. A
microeletrônica constitui a nova base técnica, sendo considerada, portanto, como o
novo paradigma tecnológico2.
A reforma do Estado representa a tentativa do governo se adaptar a esse
novo contexto.
No novo paradigma, a criação de informações se dá a uma
velocidade cada vez maior e mais intensa. Assim, o governo necessita de uma
estrutura flexível que seja capaz de absorver e processar as informações,
possibilitando uma atuação eficiente. Um sistema de gerenciamento financeiro que
permita absorver e processar informações financeiras torna-se, assim, fundamental.
“These changes have until now been separated by centuries,
but this is not so for the information revolution. The micropocessor is
seeeing to that. The information revolution is running through the
11
O SIAFI é responsável pelo processamento eletrônico da administração financeira,
orçamentária, patrimonial e contábil do Governo Federal e se encontra em todo o território
nacional, englobando as unidades administrativas vinculadas à essa esfera governamental.
2 “um paradigma científico consiste num conjunto de premissas sobre a realidade – um
modelo geralmente aceito – que explica melhor do que qualquer outro conjunto de
premissas. Pode ser tão abrangente quanto a física newtoniana, ou tão restrito quanto a
noção de que só existe vida no planeta terra. Cada paradigma científico tem seu próprio
conjunto de regras e explica um conjunto de fatos. Enquanto ele explica a maior parte dos
fenômenos observados e permite solucionar os problemas que a maioria das pessoas quer
resolver, permanece de pé. Mas , à medida que novos fenômenos começam a contradizêlo, o paradigma sucumbe a dúvidas crescentes. Essas anomalias se multiplicam, e o
paradigma entra em crise” (Osborne & Gaebler. 1993; 349).
2
later part of this century and into the new millenium at na everincreasing speed.” (Willianson. 1998,2).
A necessidade de contribuir para a aprimoração da administração pública
constitui uma das principais justificativas deste trabalho, já que existem poucas
pesquisas sobre o assunto.
“O notável, contudo, é o assincronismo da reforma do Estado
comparada com o projeto de reestruturação econômica. Existem
menos análises aprofundadas e nenhum levantamento abrangente
satisfatório, como encontramos na reestruturação” (Glade.
1998;124).
A obtenção de um sistema de gerenciamento financeiro eficiente e eficaz,
dentro do contexto do novo paradigma, é fundamental para possibilitar uma reforma
abrangente e eficaz da administração pública como um todo, auxiliando no
desenvolvimento socioeconômico nacional. Esta pesquisa, ao analisar o SIAFI,
fornece subsídios para a reforma do Estado, baseando cientificamente algumas
ações que devem ser tomadas.
“A reforma do Estado passou a ser instrumento
indispensável para consolidar a estabilização e assegurar o
crescimento sustentado da economia. Somente assim será possível
promover a correção das desigualdades sociais e regionais.”
(Cardoso.1995;11)
O embasamento teórico da pesquisa é o pensamento neoschumpeteriano, o
qual afirma que as inovações são as responsáveis pelo desenvolvimento
socioeconômico da sociedade, por possibilitar uma nova combinação de fatores de
produção.
A hipótese principal do trabalho é evidenciar se o SIAFI é flexível, confiável e
preciso, se fornece informações gerenciais para a tomada de decisões, bem como
se indica a eficiência da performance dos gestores públicos na obtenção de
3
resultados na administração, contribuindo assim para a adaptação do governo ao
novo paradigma tecnológico.
A hipótese secundária a ser testada é se o Governo Federal Brasileiro está
em estágio semelhante ao Governo Americano na capacidade de gerenciamento de
informações financeiras governamentais. O estudo de casos é importante para
evidenciar a posição relativa dos países diante do novo paradigma, indicando assim
se seus sistemas de gerenciamento financeiro são confiáveis, rápidos, flexíveis,
precisos e principalmente se fornecem informações gerenciais e controle de
resultados da administração pública.
Foram entregues aos principais dirigentes financeiros da União questionários
para preenchimento, que procuraram identificar o nível de satisfação desses
agentes com relação ao SIAFI e evidenciar a sua adequação às características
testadas pela hipótese.
No caso do sistema dos E.U.A. será considerada a opinião do seu governo
sobre o assunto, a qual está expressa na obra Creating a Government That Works
Better and Costs Less (NPR. 1993). Essa obra, editada pelo governo americano em
1993, discorre sobre os problemas, soluções e ações que serão tomadas para
melhorar a administração pública americana3 e representa, portanto, sua posição
oficial.
Logicamente, o que está sendo evidenciado aqui é apenas a opinião dos
governos quanto aos seus sistemas, o que permite esclarecer se estes estão
atendendo ou não às suas necessidades (dado o seu respectivo nível de exigência),
3
Esse estudo em questão faz parte um amplo programa intitulado de National Performance
Review - NPR, que almeja encontrar soluções para proporcionar ao cidadão americano
melhores serviços públicos e foi encomendado pelo Presidente dos Estados Unidos, Bill
Clinton, ao Vice-Presidente, Al Gore.
Para acessá-lo pela INTERNET: Http:\\ www. npr.gov
4
indicando, assim, a existência, em tais sistemas, de características que atendam às
necessidades do novo paradigma.
Após esta introdução, seguem-se dois capítulos, além da conclusão. No
primeiro, explicar-se-á, sucintamente, a importância do avanço tecnológico e seu
impacto
sobre
a
economia,
utilizando-se
do
pensamento
da
escola
neoschumpeteriana, a qual fornece o embasamento teórico do trabalho.
Isso se faz importante, porque esta obra baseia-se na suposição de que as
mudanças que estão ocorrendo atualmente são provenientes da implantação de um
novo paradigma tecnológico no sistema econômico. Além de familiarizar o leitor com
a importância do desenvolvimento tecnológico sobre a economia, este capítulo
explicará o porquê da necessidade de reestruturação da administração pública, o
que permitirá um melhor entendimento da importância deste trabalho.
No segundo capítulo será feito o desenvolvimento da pesquisa propriamente
dita, com a apresentação de seus dados, análises e respectivos resultados.
Finalmente, no último capítulo serão expostas as considerações e as conclusões a
que se chega com esta pesquisa.
5
2. TECNOLOGIA E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
Este capítulo mostrará a importância do avanço tecnológico e seu impacto
sobre a economia. Encontra-se dividido em duas seções: a primeira versará sobre
paradigma tecnológico, conceito de cunho neoschumpeteriano amplamente utilizado
em toda a obra; a segunda seção, aprofundará mais a questão e apresenta,
superficialmente, a literatura sobre o assunto, concentrando-se no pensamento da
escola neoschumpeteriana, além de mostrar a necessidade e a importância da
reestruturação da administração pública diante do avanço tecnológico.
A reforma do aparelho do Estado é considerada neste trabalho como parte da
reestruturação da economia brasileira, a qual objetiva adaptar o sistema econômico
nacional ao novo paradigma tecnológico baseado na microeletrônica (informação).
2.1. Paradigma Tecnológico
A economia brasileira, bem como a de outros países, vem sofrendo
profundas mudanças de caráter estrutural e conjuntural para se adaptar às
modificações que estão ocorrendo no ambiente econômico a nível mundial:
“Durante os anos 80 e 90, dois processos seguiram trajetórias mais ou menos
paralelas na América Latina: o ajustamento estrutural da economia e a reforma do
aparelho administrativo do Estado” (Glade. 1998; 123).
Essas mudanças estão
ligadas à implantação de uma nova base técnica de produção baseada na
informação (microeletrônica), a qual está substituindo a antiga base técnica de
produção fordista:
6
“Government is not alone in its troubles. As the industrial Era
has given way to the Information Age , institutions - both public and
private – have come face to face with obsolescence. The past
decade has witnessed profound restructuring: in the 1980s, major
American Corporations reinvented themselves:
in the 1990s,
governments are struggling to do the same” (NPR. 1993;2).
Essa mudança exige uma nova forma de Estado, e, por conseguinte, de
administração pública, já que as relações entre os diferentes agentes econômicos
necessitam transformar-se para possibilitar a implantação do novo paradigma na
economia brasileira.
Paradigma tecnológico é simplesmente uma nova base técnica que permite a
continuidade evolutiva do sistema econômico. O antigo, por exemplo, intensivo em
matérias-primas, ameaçava essa continuidade, pois importantes reservas mundiais
poderiam se exaurir rapidamente (ex. petróleo e cobre).
O novo paradigma,
baseado em informações, possibilitou menor dependência nas matérias-primas,
uma vez que a sua taxa de utilização passou a crescer consideravelmente menos,
possibilitando, assim, o continuar da evolução do sistema econômico.
“(...) a technoeconomic paradigm becomes a dominant
technological regime for several decades (corresponding to the
uppswing and boom of the Kondratieff long waves). The new
paradigm is so strongly entrenched that it appears as the only
natural commonsense path of development” (Freeman, C.
1994;313).
De acordo com esse pensamento, somente os países que estejam engajados
na nova base técnica conseguirão obter consideráveis avanços econômicos, já que
a possibilidade de isso ocorrer em economias baseadas no padrão antigo vão
exaurindo-se à medida que este não responde aos emergentes e crescentes
problemas que vão surgindo, como a falta de matérias-primas e a crescente
poluição ambiental decorrente da intensiva utilização das mesmas.
7
O novo paradigma tecnológico, baseado na informação, demanda, constante
e crescentemente, novas informações, as quais, por sua vez, provocam mudanças
contínuas no ambiente.
Uma determinada informação hoje passa a ser obsoleta amanhã. Assim os
agentes buscam absorver e produzi-las a uma escala crescente, visando a
adaptação às alterações no ambiente externo. Esse processo de absorção e
produção resulta no lançamento de novos dados
no ambiente, portanto as
organizações são impulsionadas a uma geração exponencial de informações.
Uma empresa de computador, que se baseia amplamente nas características
do novo paradigma, necessita não somente absorver as constantes informações
surgidas no seu ambiente externo (ex. novas tecnologias de informação, novos
materiais, novos processadores, softwares etc.), mas também criar novos
conhecimentos (na forma de um chip mais potente, por exemplo) para sobreviver.
A agilidade para captar informações e processá-las se torna, portanto,
questão fundamental de sobrevivência nesse novo cenário. A flexibilização das
estruturas organizacionais das empresas e da administração pública é, pois, um
fator essencial.
Segundo a escola neoschumpeteriana, a implantação do novo paradigma é
necessária para possibilitar o desenvolvimento econômico, sendo a inovação sua
fonte propulsora, pois com a ampliação de campos de investimento, proporciona
mudanças no sistema econômico capazes de criar novos postos de trabalho e
aumento do padrão de vida da sociedade como um todo.
Assim, faz-se necessário o aparecimento de um sistema nacional de
inovações, ou seja, de uma estrutura institucional na economia que seja capaz de
8
criar, implementar e difundir inovações, possibilitando, através do progresso
tecnológico, crescimento e desenvolvimento econômico4:
“Sistema nacional de inovações é uma construção
institucional, produto de uma ação planejada e consciente ou de um
somatório de decisões não planejadas e desarticuladas, que
impulsiona o progresso tecnológico em economias capitalistas
complexas. Através da construção desse sistema de inovação
viabiliza-se a realização de fluxos de informação necessária ao
processo de inovação tecnológica .
Como Arrow (1971)
demonstrou, tais fluxos de informação teriam um funcionamento
subótimo se constassem apenas com os mecanismos de mercado”
(Albuquerque. 1996;57).
A inovação é, para uma empresa, forma de se diferenciar das demais. Num
ambiente em constante transformação a inovação se torna essencial, já que com a
diferenciação a empresa é capaz de ampliar sua participação no mercado,
aumentando suas chances de sobrevivência.
As organizações necessitam não só se adaptar, mas também criar novas
inovações, caso contrário tornar-se-ão obsoletas. Para criá-las, é necessário uma
estrutura dedicada a isso, e a flexibilidade é fundamental, pois a organização
precisa estar sempre preparada para as mudanças surgidas no ambiente externo,
bem como produzir as sua próprias alterações a fim de competir e sobreviver.
Se uma organização pública não conseguir acompanhar tal processo, estará
diminuindo a sua dinâmica e prejudicando o sistema nacional como um todo. O
novo paradigma, portanto, ao se basear em informações, possibilita um crescente
aparecimento de inovações, as quais são incorporações das novas informações,
criando mais conhecimento e, assim, retro-alimentando o sistema. As inovações
são consideradas o motor do desenvolvimento. Um pais precisa de um sistema
nacional de inovações para fomentar o seu desenvolvimento.
4
“Christopher Freeman defines a national system of innovation as “the network of
institutions in the public and private sectors whose activities and interactions initiate, import,
9
A reforma da administração pública é, dessa forma, ou pelo menos deveria
ser, uma tentativa de tornar o aparelho do Estado mais ágil para inovar,
capacitando-o a acompanhar as mudanças do ambiente externo: “Mas, a maioria
das instituições governamentais é obrigada a executar tarefas cada vez mais
complexas, em ambientes que mudam rapidamente, para clientes que exigem
opções e qualidade” (Osborne & Gaebler. 1992;17)
A obtenção de maior capacidade de processar informações é uma forma de
promover a flexibilidade e a informática é um importante instrumento para isso. As
informações que antes poderiam levar meses para serem adquiridas, agora, em
poucos segundos, podem ser acessadas, por exemplo, pela internet.5
A introdução de sistema de processamento de informações na administração
pública é considerada, neste trabalho, como um meio - concomitante com outros –
de adaptação ao novo paradigma, uma vez que as informações poderão ser
absorvidas e processadas, possibilitando a criação de novas, as quais poderão ser
incorporadas na forma de inovações.
Contudo, somente a introdução de sistema eletrônico de processamento de
informação não é suficiente para auxiliar a uma organização a se tornar flexível e
geradora de inovações, já que esse sistema pode até tornar a organização mais
rígida, se não for implantado corretamente6.
“Flexibilidade é muito mais uma questão de planejamento de
processo que uma questão de controle de processo. Não se trata
de instalar computadores (embora possam facilitar o controle), mas
sim de aprender a conduzir o processo” Souza (1993;65).
modify and diffuse new technology’(Freeman, 1987)”(Mckelvey, M. 1994;366).
5
Para obter informações sobre a utilização e vantagens da Internet na administração
pública ver Sato (1997).
6
“During the lat thirty-five years, governments applied computers to their work, as each
agency acquired and built data-processing systems to meet their automation needs. Old
procedures, processes and organizational forms were encoded in software. Huge, unwieldy
mainframe beasts not only cemented old ways of working, they added additional levels of
bureaucracy to plan, implement, operate and control them.”(Tapscott. 1996, 330).
10
É
importante, portanto, analisar como a informática está contribuindo na
flexibilização da administração pública e, por conseguinte, concorrendo para sua
adaptação ao novo paradigma tecnológico, do contrário, o sistema econômico como
um todo será penalizado.
Evidenciar tal fato é, portanto, essencial para permitir que administração
pública possa melhor utilizar a informática, uma vez que o seu uso de forma errônea
pode até engessá-la mais ainda.
O Tesouro inglês, por exemplo, já percebe a
importância de possuir um sistema de informações financeiras flexível e voltado
para o controle de resultados:
“Os sistemas de gestão financeira foram adaptados pelo
Tesouro para atender às necessidades das novas organizações.
Existe uma flexibilidade muito maior nos objetivos anuais e as metas
financeiras estão cada vez mais dirigidas a resultados e a outputs
do que a inputs. O próprio sistema de gastos públicos passou por
uma revolução na forma de apresentar, desenvolver e usar a
informação. Essas são pressões bastante significativas sobre o
sistema que contribuem para institucionalizar as mudanças que já
ocorreram” (Jenkins. 1998;208).
Vale ressaltar que flexibilização aqui significa uma estrutura capaz de criar,
implementar e difundir inovações, e não uma agilidade espúria, a qual procura
somente flexibilizar a administração pública através do abaixamento de salários de
funcionários, aumento de rotatividade da mão-de-obra, demissão de servidores para
se fazer caixa para o pagamento de juros etc.
Somente a entrada da economia no novo paradigma não é, porém, suficiente
para que a sociedade possa usufruir do máximo potencial da capacidade deste em
proporcionar condições para o crescimento e desenvolvimento.
É necessário,
acima de tudo, que a economia se adapte o mais cedo possível, pois quanto mais
demorado for esse processo, menores serão os retornos provenientes da sua
11
entrada7, pois quanto mais cedo isso ocorrer, maiores serão as possibilidades de
surgimento de inovações, possibilitando mudanças no sistema econômico através
do aumento de investimentos em novos campos, com impactos na geração de
empregos e no aumento do padrão de vida (no curto prazo, porém, pode ocorrer
aumento no desemprego).
Os países que não entrar logo no novo paradigma se tornarão retardatários e
produzirão informações obsoletas, as quais terão pouco valor para os países
pioneiros. Já as informações geradas por estes últimos terão alto valor para os
retardatários, os quais, contudo, dificilmente terão acesso a elas, já que têm pouco
a oferecer em troca.
Os países que estão em um estágio superior terão assim maior poder nas
trocas de bens e serviços (os quais incorporam as informações produzidas na forma
de inovações).
Os termos de troca tendem a refletir o conteúdo relativo de
informações contidas nas mercadorias, condicionam, portanto, o padrão de vida
entre os países. A comparação do nível de adaptação ao novo paradigma entre
distintos países, dessa forma, é fundamental para se determinar quem são os
pioneiros e os retardatários.
O Estado é parte institucional importante de qualquer sistema econômico. O
aparelho do Estado, então, possui importante papel no processo inovador.
A
análise do seu estágio de adaptação ao novo paradigma, se torna, assim
fundamental.
Uma maneira de analisar esse aspecto se dá através da comparação com a
experiência de outros países.
7
Isso auxilia à própria administração pública a
Poder-se-ia fazer uma analogia a um ninho no qual nascem dois filhotes. O primeiro que
nascer será provavelmente o mais forte (pois começará a se alimentar antes) o segundo
12
encontrar métodos eficientes e corrigir erros que possam estar ocorrendo durante o
processo.
A comparação da administração pública entre países é vantajosa, também,
por outro motivo: visto que alguns órgãos que a compõe são únicos - Tesouro
Nacional, Receita Federal, Banco Central, Exército etc. – uma das formas de
aprimorar suas qualidades e detectar seus defeitos é através do estudo de
instituições similares entre países, já que por serem monopólios e entes do Estado,
sua capacidade de absorver informações se compromete, pois não existe um
ambiente que as force a produzir inovações.
A comparação, portanto, permitirá que o aprendizado dessas entidades
aumente, possibilitando mudanças que as aprimorem. “Como a maioria dos países
costuma ter apenas uma administração pública – pelo menos em termos formais ou
institucionais -, sua forma e natureza só emergem quando comparadas às de um
outro país” (Spink. 1998;145).
2.2. O pensamento Neoschumpeteriano e Administração Pública
Gerencial
A inovação como propulsor do desenvolvimento econômico já foi descrita
desde Adam Smith (1986).
Para ele a inovação dada pela divisão do trabalho
possibilitava a especialização dos trabalhadores em determinadas tarefas, o que
proporcionava aumento de produtividade e, por conseguinte, aumentos nos
investimentos:
será mais fraco e, certamente, somente se desenvolverá se houver sobras para ele (já que
o primeiro, por ser maior conseguirá ter prioridade na alimentação).
13
“Segundo
Smith(1986;17)
a
divisão
do
trabalho
proporcionava aumento de produtividade (forças produtivas do
trabalho) provocando, por sua vez, aumento nos investimentos, ou
seja, ao haver divisão do trabalho, por exemplo, cada trabalhador se
especializando em determinada fase do processo produtivo, ao
invés de cada um realizar todo o processo, a produtividade
aumentaria, e, por conseguinte, os capitalistas seriam incentivados
a investir mais devido ao aumento do excedente” (Mello. 1995;11).
Para Adam Smith, o aumento de produtividade advindo de inovações não
traria desemprego, mas sim a criação de novos postos de trabalho:
“A demanda de assalariados, portanto, necessariamente
aumenta juntamente com a renda e com o capital em todo o país, e
possivelmente não poderia aumentar sem este. O aumento do
rendimento e do capital é o aumento da riqueza nacional. A
demanda por assalariados, portanto, aumenta juntamente com a
riqueza nacional, e possivelmente não pode aumentar sem ela”
(Smith, A. 1986;56).
A inovação (no exemplo advinda da divisão do trabalho) e o seu impacto
sobre a economia, portanto, já foram abordadas há bastante tempo, não sendo de
forma nenhuma, um fato novo na literatura econômica.
Contudo, o
desenvolvimento da literatura sobre o assunto teve maior avanço com o
pensamento de Alfred Schumpeter.
“A importância das oportunidades de investimento oferecidas
pelas inovações foi genericamente reconhecida; porém, com
exceção da teoria de Schumpeter, nas demais teorias modernas,
essas oportunidades não são analisadas internamente; no máximo
aparecem naquele misterioso deux ex-machinas chamado
investimento autônomo’ - ou seja, um investimento não ocasionado
por um aumento de demanda. Da mesma forma, a influência que
teria a diminuição dos preços dos fatores produtivos no incentivo ao
investimento foi quase inteiramente desconsiderada” (Labini, S.
1984;149).
Schumpeter não acreditava que o progresso técnico fosse um destruidor de
postos de trabalho, mas muito pelo contrário, já que o progresso técnico provocado
pela inovação era o responsável pelo crescimento da demanda por trabalhadores,
além de aumentar o padrão de vida da sociedade como um todo:
“Fifhly, the swarm-like appearance of new combinations
easily and necessarily explains the fundamental features of periods
14
of boom(...). Further, it explains the decline of unemployment and
the rise of wages, the rise in the interest rate, the increase in freight,
the increasing strain on bank balances and bank reserves, and so
forth, and, as we have said the release of secondary waves - the
spread of prosperity over the whole economic system”( Schumpeter,
J. 1961;230).
O empreendedor era, para Schumpeter, o responsável pelo desenvolvimento
econômico, porque, através da introdução de inovações no sistema, causava
perturbações no fluxo circular8. Com a introdução de inovação, a economia
conseguia se mover de um ponto de equilíbrio, onde as variáveis mudavam
somente em termos quantitativos (fluxo circular ou ponto de equilíbrio walrasiano),
para um estágio onde elas passavam a mudar em termos qualitativos, assim, sem
inovações, a economia não teria desenvolvimento econômico9:
"(...) função dos empresários é reformar ou revolucionar o
padrão de produção explorando uma invenção ou, mais geralmente,
uma possibilidade ainda não tentada de produzir nova mercadoria,
de produzir uma já existente de maneira nova, de abrir uma nova
frente de oferta de materiais, uma nova colocação para produtos
existentes, de reorganizar uma indústria e assim por
diante"(Schumpeter, 1984; 173).
A inovação introduzida pelo empreendedor transfere recursos da produção
de um determinado produto já considerado difundido na sociedade - assim com
pouca demanda para ampliação da produção - para a fabricação de um produto
inovador - pouco difundido e assim com muita demanda potencial. Assim é que
recursos, que antes eram dedicados à produção de, por exemplo, televisores em
8
“(...) the action of the group of entrepreuneurs has in the meanwhile altered the data of
the system, upset its equilibrium, and thus started an apparently irregular movement in the
economic system, which we conceive as a struggle towards a new equilibrium position”(
Schumpeter, J. 1961; 235).
9
“Development in our sense is a distinct phenomenon, entirely foreign to what may be
observed in the circular flow or in the tendency towards new equilibrium. It is spontaneous
and discontinuous change in the channels of the flow, disturbance of equilibrium state
previously existing. Our theory of development is nothing but a treatment of this
phenomenon and the process incident to it”(Schumpeter, J. 1961; 64).
Cantner e Hanush(1994;275) comentam a respeito da função do empreendedor, que
envolve uma “destruição criadora”, a qual está relacionada a destruição de uma
determinada combinação de fatores para produzir-se uma outra combinação.
15
preto e branco, passaram a ser voltados para a fabricação de televisores coloridos.
Todos os consumidores começaram a demandar estes últimos, o que proporcionou
maiores investimentos na sua produção, aumentando a oferta de empregos e,
portanto, o desenvolvimento econômico, já que agora existe um produto que requer
maior tecnologia na sua fabricação e, por conseguinte, oferece maior conforto e
satisfação ao consumidor. A inovação criou, assim, novos campos de investimento,
postos de trabalho e desenvolvimento econômico.
Deve-se ressaltar que o empresário schumpeteriano não é, necessariamente,
o dono do capital10. O que importa é que seja o responsável pela introdução de
inovações no sistema econômico, as quais possibilitem a sua saída do ponto de
equilíbrio em que se encontra a economia, proporcionando, assim, desenvolvimento
. Para alguns autores, até o próprio governo poderia desempenhar tal papel:
"O próprio Schumpeter considerou que o empresário poderia
assumir diferentes formas. De fato, nos países subdesenvolvidos,
os governos oficiais assumiram a função, o que não é consistente
com suas teses básicas. O elemento importante em sua teoria é a
função empresarial, e não sua forma" Liebhafsky(1968,p.580).
Na verdade, o que importa é que a inovação seja introduzida, sendo
irrelevante o agente responsável. A questão crucial é que haja uma nova
combinação de fatores na concepção schumpeteriana. Capitalistas, trabalhadores
comuns, cientistas, governos empreendedores e funcionários públicos, podem e
devem desempenhar o papel de “empresários schumpeterianos”, auxiliando seus
países a obterem, assim, crescimento e desenvolvimento socioeconômico.
“As long as they are not carried into practice, inventions are
economically irrelevant. And to carry any improvement into effect is
a task entirely different foram the inventing of it, and a task,
moreover, requiring entirely different kinds of aptitudes. Although
10
Os termos empresário e empreendedor são amplamente utilizados na literatura
econômica. Esse último possui a vantagem de não confundir o leitor com o termo
capitalista, já que empresário ou empreendedor não são a mesma coisa que capitalista
para Schumpeter.
16
entrepreneurs of course may be inventors just as they may be
capitalists, they are inventors not by nature of their function but by
coincidence and vice-versa”(Schumpeter, J. 1961;88-89) (grifo
nosso).
Em alguns países do Terceiro Mundo, segundo Wallich(1969; pg200), o
Estado desempenha um papel de empresário schumpeteriano, pois realiza
investimentos em infra-estrutura, necessários para a criação das condições básicas
para a aceleração do processo de industrialização. O Estado torna-se o agente
visível e ativo. Os capitalistas dessas regiões, ainda segundo ele, não se tornam o
empresário schumpeteriano em função de sua mentalidade e característica de
grande proprietário, pela desconfiança das aventuras industriais e por seu passado
feudal.
Um país, portanto, com passado monocultor baseado na exploração de
trabalho escravo, como o Brasil, provavelmente possuirá uma sociedade que dará
menor valor às inovações do que uma sociedade que teve um processo colonizador
diferente (ex. Austrália, Canadá, EUA etc.).
Fatores históricos de um país podem, assim, influenciar o futuro, já que a
cultura e as características da sociedade podem ter traços que postergam a
necessária implantação de uma nova estrutura capaz de propiciar evolução
econômica e social.
“The people holding the status quo fight back and either
mock or try to discredit the new emerging paradigm. Gradually a
critical mass, though still a minority of people, identifies with the new
beliefs and foram that point they move into ascendancy as the new
paradigm”(Williamson. 1998,2).
A implantação de um sistema nacional de inovações no Brasil poderia gerar
resistência de parte da população que interpretaria as mudanças como uma
ameaça. Um sistema nacional de inovações necessita da participação ativa dos
trabalhadores, empresários, pesquisadores e governo a fim de que possa funcionar.
17
Importante seria evidenciar se a cultura de um povo poderia influenciar nesse
processo de adaptação. Os trabalhadores que fossem, por exemplo, apegados à
forma de produção do antigo paradigma fordista, o qual rejeita o compartilhamento
de informações, esconderiam-nas dos seus inferiores, já que se o poder se
encontra, no antigo paradigma, no controle dessas informações11. Atitudes como
essas, podem dificultar o desenvolvimento de um sistema de inovações no Brasil.
“Dado ser um função precípua do sistema nacional de
inovação, a manutenção do fluxo de informações necessárias à
dinâmica tecnológica que impulsiona a atividade econômica
moderna, as debilidades naquele fluxo podem ser interpretadas
como deficiências importantes no ‘sistema de inovação’
existente’”(Albuquerque. 1996,69).
O desenvolvimento e a implantação de um sistema de gerenciamento de
informações
financeiras
governamentais
poderia
sofrer,
neste
contexto,
considerável resistência de setores da sociedade contrários a uma maior
visibilidade do Estado:
“A visibilidade social do Estado representaria, assim, um
processo de dimensões políticas, técnicas, tecnológicas e culturais,
tendo como um dos seus principais produtos a informação
publicizada” (Jardim. 1995, 139) (grifos no original).
Estudo realizado por Albuquerque (1996), considerando que o número de
patentes de inovação registradas e a quantidade de trabalhos científicos publicados
são indicadores do nível de eficiência de um sistema nacional de inovação, e
utilizando como amostra treze países, encontrou que o Brasil se encontra no grupo
de países cujos sistemas de ciência e tecnologia não se transformaram ainda em
sistemas nacionais de inovação (Albuquerque. 1996;69).
11
Este paradigma apresenta forte distinção entre gerência e trabalho operacional, a divisão
entre concepção e execução do trabalho é bastante forte. O controle da informação é
forma de poder nele, por isso existe pouca troca de informações entre trabalhadores e
gerência. Este paradigma está sendo substituído pelo da microeletrônica, o qual prega
exatamente o contrário: o poder está no compartilhamento das informações.
18
O impacto da inovação sobre o desenvolvimento econômico, portanto, foi
desenvolvido profundamente por Schumpeter. Ele, porém, passou a juventude em
uma época na qual era muito comum aparecerem pessoas isoladas com alguma
idéia de processo ou de produto nova, ou seja, era comum o "empresário
schumpeteriano"12. Contudo, conforme o século passava, grandes organizações
oligopolistas surgiram, verticalizando todo ou grande parte do processo
produção através do modelo
de produção fordista.
Apareceram
de
grandes
aglomerados como General Motors, Ford, Philips etc.
Esses aglomerados começaram a endogenizar a inovação através de seus
laboratórios e, juntando-se a instituições governamentais de pesquisa, como
universidades,
por exemplo13, tornaram as tentativas individuais e solitárias de
inovação cada vez mais remotas. O próprio Schumpeter percebeu isso mais tarde14:
"O progresso tecnológico está se transformando em assunto de equipes de
especialistas treinados que criam o que lhes é pedido e fazem-no funcionar de
maneira previsível."(Schumpeter 1984 p174).
O pensamento inicial de Schumpeter, portanto, contemplava as inovações
criadas principalmente por empreendedores individuais, o que não é mais o caso
atualmente, já que a inovação passou a ser realizada principalmente através da
cooperação institucional. O pensamento neoschumpeteriano procura englobar tais
12
“In the first place it is not essencial to the matter - though it may happen - that the new
combinations should be carried out by the same people who control the productive or
commercial processs which is to be displaced by the new. One the contrary, new
combinations are, as a rule, embodied, as it were, in new firms which generally do not arise
out of the old ones but start producing besides them”(Schumpeter, J. 1961;68)
13
Para maior informação sobre pesquisa governo-empresa ver Santos(1983).
14
Segundo Cantner e Hanush (1994;276) esta endogenização da inovação pelas grandes
empresas em detrimento das menores, provocaria para Schumpeter a auto-eliminação do
capitalismo, surgindo assim o socialismo, devido ao fato de haver o desaparecimento do
empreendedor individual. A mudança psicológica da sociedade ajudaria na rejeição de
ideais burgueses, essenciais para a operação do sistema econômico. Cantner (1994;276)
considera que a queda do regime socialista contradiz Schumpeter.
19
mudanças e seus impactos sobre a economia através de um melhor entendimento
sobre o assunto.
“Sob o rótulo acima, ainda não consagrado na literatura,
situam-se contribuições de volume e importância crescentes
na última década e meia, que procuram focalizar com
inspiração na abordagem de J. Schumpeter à dinâmica
capitalista, o processo de transformação econômica e
institucional que periodicamente tem lugar nas economias
capitalistas, em diferentes graus de intensidade e
abrangência,
sob
o
impacto
das
inovações
capitalistas”(Possas, L. 1993;158).
O processo de criação, implementação e difusão de inovações (CIDI) passou
a ser dependente, desta forma, não mais de pessoas isoladas que surgiam com
alguma inovação, mas passou a ser desempenhado pela cooperação entre
empresas, governo e trabalhadores.
Esses
agentes
econômicos,
ao
buscarem
uma
maior
cooperação,
possibilitam o surgimento de uma força produtiva (sinergia), que é superior às suas
forças somadas isoladamente, pois como existe um objetivo comum, muitas
informações são compartilhadas objetivando incrementar o processo CIDI15.
Os produtos inovadores que aparecem atualmente, por exemplo, são
descobertos,
normalmente,
por
grandes
empresas
com
auxílio
de
seus
trabalhadores e de instituições de pesquisas apoiadas pelo governo. Vê-se, pois,
que o sistema necessita de engajamento de todos no compartilhamento de
informações, possibilitando a criação de inovações e, conseqüentemente, de
crescimento econômico.
Para se criar uma inovação atualmente é necessário um controle sobre uma
quantidade enorme de informações, as quais surgem à uma taxa exponencial. Uma
15
Para saber mais sobre a escola neoschumpeteriana ver Perez (1986), Nelson (1993) e
Dosi (1988).
20
pessoa solitária é capaz de absorver e processar apenas uma pequeníssima
quantidade desta avalanche de novas informações.
Por isso é que através do
compartilhamento de informações e do trabalho em equipe é que se torna possível o
aparecimento de novas inovações, visto que se cada um absorver uma parte, no
conjunto, então, grande parte da avalanche pode ser captada.
Em decorrência disso, os trabalhadores são agora incentivados a participar
da concepção do trabalho. Busca-se a integração de cadeias de produção (ex. uma
empresa mãe, como a Toyota – grande empresa - forma uma cadeia de
fornecedores engajados em seu processo de produção) . O governo é incentivado
a orientar e a intervir em alguns setores da economia16 (em ciência e tecnologia, por
exemplo).
“The neo-Schumpeterians position embraces a strategic
trade policy, but goes much further in recommending improved
economic incentives, educational reform and public support for R&D.
They make a convincing case that exclusive reliance on comparative
advantage resting on relative factor endowments merely perpetuates
the prevailing ‘pecking order’ of technology gaps that one observes
in contemporary global commerce” (James’D. 1994;319).
Exige-se agora, portanto, constante e redobrada atenção na absorção e
processamento de informações do ambiente.
Isso inclui, principalmente, um
enfoque especial no consumidor/cliente/cidadão17, pois como o ambiente externo
está em constante mudança, a organização necessita de uma estrutura dedicada a
absorver rapidamente as alterações de gostos, preferências e necessidades. O
engajamento dos trabalhadores é fundamental, já que eles estão envolvidos em
16
Para saber mais sobre o novo paradigma de produção ver Wonack et alii 1986).
Segundo Abbrucio a vanguarda do mangerialism (administração gerencial) na Inglaterra
se constitui na Public Service Orientation. Essa baseia sua idéia fundamental não no
consumidor, mas sim no conceito de cidadão, pois o primeiro termo focaliza o indivíduo, o
segundo possui um valor mais geral de direitos e deveres sociais da pessoa (Abbruci.
17
21
muitas situações em que possuem maior conhecimento sobre o assunto, devido ao
seu maior contato com o cliente/cidadão.
No caso de uma organização governamental, um servidor envolvido
diretamente com os problemas de uma repartição pública sabe provavelmente mais
sobre eles do que os seus próprios superiores18, sendo muitas vezes, por isso,
capaz de criar inovações que permitam aprimorar o serviço público.
Como já discutido, a capacidade dos países em implantar em suas
economias o paradigma tecnológico é o que fortemente determinará a sua
capacidade de desenvolvimento. Este fato foi percebido por Osborne:
“De certa forma, este é um sintoma de progresso – do
choque desestabilizador que ocorre quando novas realidades
colidem com velhas instituições. Nossas tecnologias de informação
e nossa economia baseada no conhecimento nos proporcionam
oportunidade de fazer o que nunca sonharíamos há 50 anos.
Contudo, para aproveitar essas oportunidades, precisamos recolher
as
ruínas das instituições da era industrial e reconstrui-las”
(Osborne and Gaebler. 1992;17).
No caso do antigo paradigma fordista, o processo de inovação era lento, com
isso estruturas organizacionais grandes e lentas possuíam, normalmente, vantagens
sobre as pequenas.
Assim, o surgimento de grandes organizações tornou-se
vantajoso, como a GM, Philips, etc. No que se refere ao Estado, o agigantamento da
sua máquina administrativa se tornou também possível sobre a forma da burocracia,
a qual possibilitava eficiência em ambientes pouco mutáveis.
“Foram the 1930s through the 1960, we built large, top-down,
centralized bureaucracies to do the public´s business. They were
patterned after the corporate structures of the age: hierarchical
bureaucracies in which tasks were broken into simple parts, each the
responsability of a different layer of employee, each defined by
1998;190). Neste trabalho, por razões didáticas, se considerará que o cidadão é o cliente
do governo . Isso é necessário para não se entrar em exposições muito alongadas.
18
Pode-se perceber a importância de se compartilhar informações pela seguinte citação:
“Ao mesmo tempo, o Banco Mundial desenvolveu estratégias específicas para melhorar o
diálogo com as ONG´s, passando a reconhecer a ineficácia de políticas de linha dura para
lidar com o desenvolvimento sustentável, a fome e a pobreza” Spink (1998; 155).
22
specific rules and regulations . With their rigid preoccupation with
standard operating procedure, their vertical chains of comand, and
their standardized services, these bureaucracies were steady – but
slow and cumbersome, And in today´s world of rapid change,
lightining-quick information technologies, trough global competition,
and demanding customers, large, top-down bureaucracies – public
or private – don´t work very well. Saturn isn´t run the way General
Motors was. Intel isn´t run the way IBM was” (NPR. 1993;3).
Como no antigo paradigma as organizações não tinham prioridade para a
criação de inovações, em decorrência da lenta variação do ambiente econômico, as
suas estruturas cresceram vultosamente, aproveitando-se das denominadas
economias de escala, o que possibilitava assim grande crescimento com certa
estabilidade. Essa característica permitiu que os procedimentos fossem submetidos
a forte controle, visto que, através desse mecanismo, esperavam-se resultados
eficientes.
“Hoje, isto não é fácil de imaginar, mas há cem anos a
palavra burocracia tinha um sentido positivo. Designava um método
de organização racional e eficiente, para substituir o exercício
arbitrário do poder pelos regimes autoritários. A burocracia trouxe
ao trabalho do governo a mesma lógica que a linha de montagem
deu ao processo industrial. Com sua autoridade hierárquica e
especialização funcional, a organização burocrática tornou possível
a realização eficiente de tarefas amplas e complexas” (Osborne &
Gaebler. 1992;13).
Na administração pública esse controle também foi a forma de se obter
eficiência e de coibir apropriações indébitas do erário público19.
Porém, com o
aumento da necessidade de flexibilidade, tal forma de controle passou a se tornar
inconveniente, pois inibe a inovação, já que os procedimentos se tornam regras a
serem seguidas, e tentativas para se melhorar o processo podem até ser
penalizadas
como
desvios
ilegais,
sujeitando
o
inovador
às
punições
administrativas20.
19
Cardoso (1995; 21-22)
“Incapazes de fazer o que sabem ser certo, e receosos de uma punição, caso decidam
ignorar as normas, muitos empregados públicos simplesmente desistem. Esquecem-se da
missão da repartição pública para a qual trabalham e se contentam em seguir as regras.
20
23
“Yet innovation, by its nature, requires deviation.
Unfortunately, faced with so many controls, many employees have
simply given up. They do everything by the book – whether it makes
sense or not. They fill out forms that should never have been
created, follow rules that should never have been imposed, and
prepare reports that serve no purpose – and are often never even
read. In the name of controlling waste, we have created paralyzing
inefficiency. It´s time we found a way to get rid of waste and
encourage efficiency” (NPR. 1993;3).
Essa concentração nos meios acaba transferindo o foco da atenção da
administração pública não nos seus clientes (cidadãos), mas na sua própria
estrutura, pois os seus funcionários e seus fornecedores devem gastar tempo
considerável na observação de regras e procedimentos, impossibilitando a
concentração nos resultados. A administração pública, desse modo, passa até a
viver para si, esquecendo do seu objetivo maior, que é servir ao cidadão. Pode-se
perceber isso na citação da ex-ministra das finanças da Nova Zelândia.
“Nesse contexto, governantes e ministros sempre
encontravam grandes dificuldades para exercer controle sobre as
políticas que os ajudariam em seus objetivos estratégicos. Eles se
tornavam reféns de um setor público baseado em inputs, no qual só
se podia exercer controle exigindo a aquiescência a uma série de
regras burocráticas sobre decisões e comportamentos institucionais.
Isso geralmente tornava mais lenta a implementação das políticas
desejadas, ou frustava completamente”. (Richardson. 1998; 216).
A administração gerencial, a qual focaliza os resultados ao invés dos
procedimentos, pode ajudar a resolver alguns desses problemas, pois ela possui
uma filosofia mais voltada a resolver os problemas do consumidor/cidadão, o que
permite uma maior busca de inovações no setor público, possibilitando, como foi
visto, o desenvolvimento econômico nacional, pois melhor educação, saneamento
básico, segurança, tecnologia etc. poderão ser oferecidos à sociedade.
Escrevem pilhas e pilhas de ofícios e passam a maior parte do tempo ‘enchendo lingüiça’”
(Osborne & Gaebler. 1993; 120).
24
A necessidade de captação de informações demanda cooperação, assim, a
sociedade tem que se engajar no controle da administração pública, pois é a
contribuinte e a beneficiária dos serviços públicos.
A existência de
fontes de
informações confiáveis a respeito da administração financeira pública se torna
importante para que a sociedade exerça seu poder de controle. O SIAFI, assim,
pode vir a ajudar no desempenho desse papel.
Este trabalho, dentre outras coisas, procura evidenciar se o SIAFI poderia ser
utilizado como um meio da população controlar a administração pública e procura
detectar se aspectos da cultura brasileira poderiam prejudicar o controle exercido
pela sociedade.
O governo se conseguisse organizar a sociedade para que ela se mobilize e
fiscalize satisfatoriamente os serviços públicos já representaria um desafio e uma
grande inovação introduzida no sistema.
A administração pública necessita absorver maior quantidade de informações
do ambiente.
O aumento do seu enfoque no cliente/cidadão para captação de
dados do ambiente exigiria o uso de algumas técnicas já amplamente utilizadas por
diversas empresas da iniciativa privada, aumentando, em muito, a criação de
inovações nas mesmas21.
Essas organizações, por possuírem uma estrutura dedicada ao processo
CIDI, conseguiram se distinguir de seus concorrentes através do oferecimento de
melhores e mais baratos produtos e serviços que atendiam melhor aos
consumidores. Isso, logicamente, aumentou o lucro, principalmente de longo prazo,
de tais empresas.
21
Ver Wonack et alii (1986)
25
Nesse sentido, a utilização de algumas dessas técnicas no serviço público é
uma tentativa de melhor atender aos seus clientes/cidadãos, não sendo, contudo, a
tentativa de introduzir a busca de “lucros” na administração pública22. Simplesmente
se procura atender às necessidades dos cidadãos, diante de um contexto de um
novo paradigma tecnológico, o qual exige estruturas flexíveis e dedicadas ao
processo CIDI23. A utilização de algumas dessas técnicas (Just-in-Time, Kanban,
5Qs etc.) possibilita a absorção de quantidade maior de informações do ambiente,
possibilitando incrementar o processo CIDI.
“Não se trata, porém, da simples importação de modelos
idealizados do mundo empresarial, e sim do reconhecimento de que
as funções do Estado em um mundo globalizado exigem novas
competências, estratégias administrativas e novas instituições”
(Spink & Bresser. 1998; 7).
Vale ressaltar que esse trabalho não está, de nenhuma forma, incentivando
que o setor público considere o setor privado como modelo a ser seguido, mas que
apenas absorva algumas experiências que podem se tornar frutíferas na sua
adaptação ao novo paradigma.
Ademais, o setor público possui escopo diferente do privado, já que aquele
objetiva o atendimento da sociedade como um todo, e este (setor privado) o
atendimento da pessoa a nível individual, buscando como fim o lucro.
Já as
organizações não governamentais (ONG´s) possuem escopo que poderia ser
definido como misto, pois elas procuram atender à uma necessidade social
22
“Há quem eventualmente discorde da idéia de que os serviços públicos devem enfocar o
cidadão como consumidor ou cliente. O governo é governo, dizem, não é negócio; e é
inadequado e perigoso usar, para a administração pública, modelos e metáforas do setor
privado. Ninguém pode, porém, fazer qualquer objeção a servidores públicos que
trabalhem pesado para ser mais responsáveis na prestação de seus serviços. Que
contribuinte não prefereria filas mais curtas, rostos mais amistosos e melhores
serviços?”(Kettl. 1998;97).
23
Há, principalmente, a necessidade de uma nova regulação entre instituições e agentes
para a existência de melhores serviços públicos. Ver Przerworski (1998).
26
específica de cunho coletivo (ex.. preservação da natureza – Greenpeace,
reabilitação de pessoas – APAE etc.).
Desse modo, as peculiaridades dos setores devem ser consideradas em
qualquer análise, evitando-se, contudo, um “ostracismo” (fechar-se dentro de si).
Boas experiências existem nesses três setores (público, privado e ong´s), devendo
assim haver maior conhecimento e integração para o aprimoramento de todos, já
que a cooperação é fundamental para o processo CIDI.
Este capítulo teve o intuito de familiarizar o leitor com o pensamento
neoschumpeteriano e sua relação com a atual reforma do aparelho do Estado.
Como foi visto, essa reforma é uma tentativa de adaptar a administração pública ao
novo paradigma. No próximo capítulo será apresentada a pesquisa deste trabalho, a
qual procura identificar se o SIAFI está auxiliando o governo na adaptação ao novo
paradigma.
27
3. SIAFI E PARADIGMA TECNOLÓGICO
Após as exposições feitas no capítulo anterior, o leitor estará apto a entender
a pesquisa realizada pelo autor, seus dados e suas conclusões. O objetivo deste
capítulo é evidenciar se o SIAFI é flexível, confiável e preciso, se fornece
informações gerenciais satisfatórias para a tomada de decisões, bem como se
indica a eficiência da performance dos gestores públicos na obtenção de resultados
na administração, contribuindo assim para a adaptação do governo ao novo
paradigma tecnológico.
Isto é, considera-se que se o governo possui um sistema de gerenciamento
financeiro
capaz
de
absorver,
processar
e
criar
informações
financeiras
satisfatoriamente e que permita controle de resultados da administração pública, ele
está adaptado neste requisito ao novo paradigma baseado na informação.
Para testar a hipótese foram entregues aos responsáveis pela administração
financeira do governo federal brasileiro questionários contendo dezoito afirmações
que deveriam ser respondidas de acordo com o nível de concordância a respeito de
cada uma.
Antes de se iniciar a análise da pesquisa propriamente dita, far-se-á uma
pequena explanação sobre o SIAFI e a estrutura hierárquica da administração
financeira central da União, que está a cargo do Ministério da Fazenda, a fim de que
o leitor possa entender a posição dos agentes públicos que responderam os
questionários da pesquisa.
A identificação do atual estágio de adaptação do sistema de gerenciamento
de informações financeiras do governo brasileiro ao paradigma tecnológico pode ser
melhor evidenciada ao se analisar o sistema de um outro país. Neste trabalho
28
escolheu-se os Estados Unidos da América - EUA, devido ao seu avançado estágio
de desenvolvimento tecnológico. Desse modo, foi destinado no presente capítulo
uma seção, a qual objetiva evidenciar o nível de adaptação do sistema de
administração de informações financeiras daquele país.
3.1. SIAFI
O SIAFI é o sistema responsável pelo processamento eletrônico das
informações financeiras, orçamentárias, patrimoniais e contábeis do Governo
Federal, encontra-se em todo o território nacional e engloba as unidades
administrativas vinculadas a essa esfera governamental.
Através dele é possível ter acesso a todos os dados contábeis, financeiros,
patrimoniais e orçamentários das unidades governamentais (ex. hospitais,
universidades, fundações etc.), como as suas disponibilidades financeiras, razão
social e CGC dos seus fornecedores, dívidas, bens e direitos,
obrigações,
pagamentos realizados etc.
É possível, também, se informar sobre a situação global do governo federal,
pois o sistema, além de fornecer dados relativos às unidades individuais, oferece
dados agregados da situação patrimonial, contábil, financeira e orçamentária da
administração pública como um todo, ou seja, agrega-se cada uma para obter o
conjunto.
Assim, se alguém desejar pesquisar, por exemplo, quanto o governo
federal deve, ou quanto foi pago em salários e em juros em determinado período,
basta acessar operações no SIAFI que ofereçam informações sobre esses valores.
O SIAFI possibilita, deste modo, um ordenamento das contas do governo,
pois até antes do seu advento não se era possível ter conhecimento, em tempo
29
hábil, dessas informações, já que um ato contábil realizado por uma determinada
unidade governamental somente se tornava de conhecimento da autoridade
financeira central após decorridos, às vezes, diversos meses.
Atualmente isso não ocorre mais. Esse ato torna-se de conhecimento geral a
partir da sua exata ocorrência, porque ele é registrado no SIAFI pela entidade
responsável assim que ocorre. Por exemplo, uma unidade governamental quando
realiza um pagamento a um determinado fornecedor, o realiza através de uma
operação do SIAFI denominada de Ordem Bancária, a qual é simplesmente uma
ordem de pagamento a esse fornecedor. O Banco do Brasil (agente financeiro do
governo federal), ao receber tal comando, realiza o pagamento. Esta operação
permanece armazenada no sistema, e à disposição de consultas das pessoas
autorizadas em qualquer local do país. Assim se um gestor financeiro quiser saber
quanto um hospital público recebeu de dinheiro público, quanto e como gastou, ele
só necessitará de ter acesso ao sistema (necessita de senha) para encontrar todos
esses registros.
O sistema consegue portanto oferecer informações em tempo hábil, porque
as operações são lançadas ao mesmo tempo de sua ocorrência: se a administração
paga, vende, empenha etc. ele capta automaticamente, já que é tudo feito nele.
Contudo, o acesso ao SIAFI não está à disposição da população em geral.
As informações das contas públicas federais permanecem dentro do governo
federal, não recebendo um controle social maior por parte da sociedade. Caso
essas informações fossem acessadas pela população, um cidadão poderia calcular,
possivelmente, se um hospital que o atende está aplicando os recursos bem, ou
saber se a universidade, na qual sua filha estuda, não está comprando produtos
30
super-faturados, aumentando assim o controle sobre a administração pública. O
controle exercido pela sociedade é denominado de controle social.
O controle social se tornará cada vez mais importante, já que muitas dessas
unidades governamentais tenderão a se tornar organizações sociais desvinculadas
administrativamente do Estado, mas sustentadas principalmente por recursos
públicos.
Assim, os atuais hospitais públicos, por exemplo, se desvincularão do
Estado, tornando-se organizações sociais, financiando-se, principalmente, por
recursos governamentais, podendo aplicá-los conforme melhor lhes convier.
Acredita-se que o controle da sociedade proporcione eficiência na aplicação desses
recursos. Esta é a proposta do Governo Federal (Presidência. 1995).
O SIAFI poderia se tornar, dentro desse contexto, importante ferramenta no
controle social, já que a sociedade poderia ter acesso às informações dessas
organizações se elas estiverem abrangidas por ele. Este trabalho evidenciará,
dentre outras questões, se a inclusão dessas organizações no SIAFI provocaria
rigidez na sua gestão.
Importante pesquisa sobre o objeto deste trabalho é feita anualmente pelo
Serviço Federal de Processamento de Dados do Governo Federal - SERPRO, o
qual é uma empresa pública do Ministério da Fazenda encarregada do suporte dos
sistemas de informação fazendárias do governo federal. Essa pesquisa é realizada
a partir da avaliação do SIAFI pelos operadores que mais o utilizam em termos de
número de horas.
No ano de 1997 foi considerado como informante quem utilizou o Sistema
pelo menos durante vinte horas nos meses de junho, julho e agosto daquele ano, o
31
que proporcionou um universo de 3.623 usuários a nível nacional, dos quais 921
responderam ao questionário (SERPRO. 1998; 11).
A pesquisa encontrou que cerca de 90% dos usuários consideravam bom
(44,99%) ou ótimo (44,65%) os serviços prestados pelo SIAFI.
Em relação à
obtenção de informações gerenciais no sistema, a nota média recebida ficou em
8,33, em uma escala de zero até dez (SERPRO. 1998;21).
A satisfação dos
usuários vem aumentando nos últimos três anos.
O estudo em questão é extremamente importante, pois além evidenciar que o
SIAFI vem atendendo satisfatoriamente às necessidades de seus usuários,
demonstra também que essa empresa pública está preocupada em aprimorar o
atendimento aos seus clientes através da absorção de informações do ambiente,
podendo assim incrementar o processo CIDI.
A diferença de tal pesquisa com relação ao presente estudo está no fato de
que aquela focalizou os usuários diretos do SIAFI, esta, por sua vez, focaliza a
opinião dos administradores financeiros centrais do governo federal, ou seja, sua
cúpula financeira. Além do mais, aquela objetiva, entre outros motivos, aprimorar o
desempenho da empresa (SERPRO) perante os seus clientes. O objetivo deste
trabalho é focalizar uma determinada relação entre administração pública e
paradigma tecnológico.
Ambas são distintas em objetivos, porém possuem
metodologias parecidas, podendo obter, dessa forma, resultados semelhantes.
3.2. Estrutura do Ministério da Fazenda
Os agentes escolhidos para responder à pesquisa são aqueles responsáveis
pela administração financeira central do governo federal, exercida pelo Ministério da
32
Fazenda. Este Ministério está dividido em Secretarias, pois assim pode melhor
desempenhar as suas tarefas por meio da especialização do quadro de pessoal em
determinados assuntos.
As Secretarias do Tesouro Nacional - STN e Federal de Controle - SFC são
as responsáveis pela administração e pelo controle financeiro e orçamentário do
governo central.
Existe ainda a Secretaria-Executiva, a qual tem por objetivo
coordenar e gerenciar as relações entre o Ministro da Fazenda e as Secretarias, as
quais lhe são subalternas.
Cada uma possui no seu
Secretário.
quadro um dirigente máximo, denominado
Para auxiliá-lo nas tarefas institucionais existem os Secretários-
Adjuntos, os quais se localizam, assim, abaixo daquele na cadeia hierárquica do
Ministério. Estes são responsáveis por determinados assuntos da Secretaria, desta
forma, o Secretário possui uma equipe de apoio especializada para orientá-lo e
auxiliá-lo nas suas atividades, podendo até substituí-lo nas suas ausências.
Logo abaixo na hierarquia se encontram os Coordenadores-Gerais, seguidos
pelos Coordenadores. Abaixo destes se encontram os Chefes de Divisão e, mais
abaixo, os Chefes-Substitutos. A estrutura hierárquica, portanto, é a seguinte:
MINISTÉRIO DA FAZENDA
MINISTRO
ê
SECRETÁRIO-EXECUTIVO
ê
SECRETÁRIOS
ê
SECRETÁRIOS-ADJUNTOS
ê
COORDENADORES-GERAIS
ê
COORDENADORES
ê
33
CHEFES DE DIVISÃO
ê
CHEFES-ADJUNTOS
ê
ANALISTAS E TÉCNICOS
Os analistas e técnicos compõe a carreira de Finanças e Controle do
Ministério da Fazenda e são os maiores ocupantes do quadro da STN e SFC.
Esses servidores podem subir na escala, ocupando os cargos superiores, que são
de livre nomeação. Muitas vezes tais cargos são preenchidos levando-se em conta
mais razões políticas do que técnicas (quanto mais alto for o cargo maior o peso
político dele), ou seja, por serem cargos de comando, as influências políticas podem
influenciar na escolha de quem ocupará o cargo. Contudo, de modo geral, o peso
político somente é fundamental para a nomeação ao cargo de Ministro, para os
cargos restantes
normalmente depende somente do conhecimento técnico do
candidato para a sua ocupação, o que não impede que os dois critérios sejam
igualmente adotados24.
Os questionários foram entregues aos seguintes agentes:
1- Ministro de Estado da Fazenda; 2- Secretário-Executivo; 3- Secretário do
Tesouro Nacional; 4- Secretário Federal de Controle; 5- Secretário-Adjunto da STN;
6- três Coordenadores-Gerais; 7- três Coordenadores; e 8- seis Chefes de Divisão.
Estes doze últimos são pertencentes às Coordenações de Contabilidade - CCONT,
Programação Financeira - COFIN e de Sistemas de Informática - COSIS, da
Secretaria do Tesouro Nacional.
Este estudo baseia-se, assim, em informações obtidas com os principais
integrantes do Ministério da Fazenda, demonstrando assim forte embasamento para
24
Segundo Pereira (1998;255) tais cargos de comissão (DAS) permitem que os dirigentes
públicos compitam pelos melhores funcionários da administração pública, são “carreiras
extremamente flexíveis, constituídas por funcionários que formam a elite do Estado. Esses
funcionários circulam intensamente entre os diversos órgãos da administração e, ao se
aposentarem, tendem a ser absorvidos pelo setor privado”.
34
a verificação de suas hipóteses, já que esses possuem conhecimentos técnicos e
práticos sobre o objeto desta pesquisa.
Foram entregues, portanto, dezessete questionários, dos quais foram
preenchidos quatorze, desta forma, três não foram preenchidos (Ministro de Estado
da Fazenda, Secretário do Tesouro Nacional e Secretário-Adjunto).
O Gabinete do Ministro informou que o questionário não foi preenchido,
porque o assunto poderia ser melhor respondido pela Secretaria do Tesouro
Nacional, já que ela, através de delegação, é a responsável pelo controle financeiro
e orçamentário da administração pública. Tal afirmação procede, já que o Ministro
de Estado da Fazenda possui funções bastante gerais e amplas, não tendo
provavelmente conhecimentos muito aprofundados sobre o SIAFI, já que seu campo
de
trabalho
é
voltado
para
agregados
macroeconômicos,
com
pouca
disponibilidade, desta forma, para dedicar-se a outras questões.
Já os questionários enviados ao Secretário e ao Secretário-Adjunto
responsável pelo assunto no Tesouro Nacional também não foram preenchidos.
Segundo seus assessores, eles não os responderam, porque não se sentiam muito à
vontade para participar de uma
pesquisa sobre um sistema pelo qual eram
diretamente responsáveis.
Como foi visto, para a inovação ocorrer é necessário a cooperação de todos
e, especialmente, o compartilhamento de informações. Assim problemas poderão
ser evidenciados e soluções encontradas, possibilitando até o aparecimento de
inovações capazes de impulsionar o desenvolvimento socioeconômico nacional e o
aprimoramento do controle social no país. Ações que não aprimorem a difusão de
informações não incrementarão o processo de inovação. O Governo Neozelandês,
por exemplo, parece já ter percebido isso, segundo o seu Ministro das Finanças:
35
“The government invests in research, science and
technology to generate new knowledge, foster linkages and
information flows, promote awareness and understanding, and
build technological capability. In this way the Government
underspins innovation through all sectors of New Zealand, but
this cannot be done in isolation” (Willianson. 1998,3).
Pode-se perceber a representatividade da amostra desta pesquisa: todos os
Coordenadores-Gerais
administração
e
Coordenadores
diretamente
responsáveis
pela
financeira, contábil e de gestão de informação da Secretaria do
Tesouro Nacional responderam os questionários, ou seja, 100%. Dos seus
respectivos Chefes de Divisão, 50% responderam . No que se refere aos
Secretários, atingiu-se 50% de participação, já que são duas Secretarias envolvidas
diretamente com o SIAFI e, finalmente, 100% dos Secretários-Executivos, pois só
existe um no Ministério da Fazenda. A cúpula da administração financeira federal
está, assim, fortemente representada.
A ausência da opinião do Ministro não prejudica o trabalho, devido ao fato de
este ser especializado em assuntos de cunho agregado, como já mencionado.
Agora que o leitor já está informado sobre o objeto e a amostra deste
trabalho, será possível o desenvolvimento da pesquisa.
3.3. Sistema de Informações Financeiras Americano
O atual estágio de adaptação do sistema de gerenciamento de informações
financeiras do governo brasileiro ao paradigma tecnológico pode ser melhor
evidenciado ao se analisar o sistema de um outro país. Neste trabalho o país
escolhido foi os Estados Unidos da América - EUA, devido ao seu avançado estágio
de desenvolvimento tecnológico. Assim, destinou-se no presente capítulo uma
36
seção que objetiva evidenciar o nível de adaptação do sistema de administração de
informações financeiras daquele país.
A hipótese secundária traçada considera que os EUA, por serem um país
fortemente desenvolvido, possui um sistema de gerenciamento financeiro
perfeitamente adaptado ao novo paradigma.
O governo americano demonstra,
assim, satisfação com seu sistema de administração financeira, já que este atende
plenamente às suas necessidades de informações financeiras diante das exigências
do novo paradigma.
Já no caso do Brasil, considera-se que por ser um país menos desenvolvido,
seu sistema de administração federal de informações financeiras governamentais
não atende plenamente às necessidade de informações financeiras diante das
exigências do novo paradigma.
Testa-se a seguinte hipótese: os EUA por serem um país desenvolvido
possuem um sistema de gerenciamento financeiro governamental totalmente
adaptado ao novo paradigma; o Brasil por ser um país menos desenvolvido possui
um sistema de gerenciamento financeiro governamental parcialmente adaptado.
O caso americano é apresentado primeiro por motivos didáticos, pois como
ocupa pouco espaço nesta pesquisa, a sua apresentação inicialmente fornecerá
mais embasamento para o estudo do caso brasileiro.
A veracidade das hipóteses será determinada de acordo com as respostas
dos questionários respondidos pelas autoridades financeiras do governo federal
brasileiro e, no caso americano, pela obra Creating a Government that Works Better
and Costs Less (NPR. 1993), realizada por este governo.
Vale ressaltar que não se está comparando sistemas de informações entre
países a ponto de se afirmar que um é melhor ou pior que o outro, mas
37
simplesmente evidencia-se a opinião dos agentes responsáveis por eles, obtendose, assim, indícios de que os seus sistemas estão atendendo ou não às
necessidades de uma administração financeira governamental diante de uma nova
base técnica.
Uma comparação propriamente dita seria muito importante para poder
aprimorá-los, porém não será feita neste trabalho, já que o assunto é bastante
complexo e multidisciplinar e exige a participação de muitos técnicos dos países em
questão.
A obra mencionada acima resultou de estudo encomendado pelo Presidente
Americano, Bill Clinton, ao Vice-Presidente, Al Gore, como um amplo programa,
envolvendo diversos setores dos EUA, a fim de encontrar as deficiências e,
principalmente, as soluções que incrementariam a eficiência da administração
pública americana. Foi criado, assim, um programa governamental chamado de
National Performance Review -NPR (Revisão da Performance Nacional), dedicado
ao desenvolvimento de debates e estudos para aprimoramento do serviço público.
Pode-se perceber a sua importância através da carta enviada pelo Vice-Presidente
ao Presidente americano (contida na obra):
“The National Performance Review, the intensive 6-month
study of the federal government that you requested, has completed
its work. This report represents the beginning of what must be, and
– with your leadership – will be, a long-term commitment to change.
The title of this report reflects our goals: moving foram red tape to
results to create a governmt that works better and costs less”(NPR.
1993; 1).
O trabalho em questão foi realizado com a ajuda de servidores federais,
estaduais e municipais americanos; especialistas em administração; empresários e
cidadãos civis.
Desse modo, ele tem como característica representar não só a
posição do governo federal americano sobre o assunto, mas também a posição de
38
importantes membros da sociedade americana, o que fornece mais embasamento
para a sua utilização por esta pesquisa.
“Many talented federal employees contributed to this report,
bringing their experience and insight to a difficult and urgent task.
We sought ideais and advice foram all across América: foram other
federal workers, foram state and local government officials, foram
management experts, foram bussiness leaders, and foram private
citizens eager for a change. This report benefitted greatly foram
their involvement, and we intend for them to benefit foram the
reforms we are proposing here” (NPR. 1993;1).
Há de se destacar que esse fato indica que o governo americano procura
soluções advindas de um pensamento conjunto da sociedade, o que auxilia muito
na criação de inovações, pois as informações são compartilhadas.
Esse estudo resultou preliminarmente na obra Creating a Government that
Works Better and Costs Less (NPR. 1993). Já pelo seu título percebe-se o seu
objetivo – Criando um Governo que Trabalha Melhor e Custa Menos.
Foram expostos nesta obra diversos problemas e possíveis soluções, os
quais não serão aqui discutidos, devido a motivos de escopo, já que somente o seu
sistema de informações financeiras é o que interessa neste trabalho.
Deve-se
ressaltar que o programa do governo americano é de longo prazo, portanto a obra
acima é parte inicial deste programa.
Ela está dividida em quatro capítulos. O terceiro, é intitulado de Empowering
Employees to Get Results (Reforçando o Poder dos Empregados para Obter
Resultados).
Discute-se a necessidade da transferência de poderes aos
funcionários federais, visando ao compartilhamento de informações, a fim de que
possam tomar decisões. Isso, como foi já visto, é uma condição importante para a
adaptação ao novo paradigma.
Esse capítulo está dividido em seis partes, sendo que a terceira é a que
interessa a esta pesquisa: Giving Federal Workers the Tools They Need to do Their
39
Jobs (Dando aos Funcionários Federais as Ferramentas para Realizarem o seu
Trabalho). Nessa seção discute-se a necessidade de a administração pública
americana incrementar as condições de trabalho dos seus servidores para oferecer
melhores serviços. O governo americano explica a importância de se possuir
informações para a tomada de decisões e a necessidade, portanto, de se possuir
sistemas de informações eficientes.
“Management isn´t about guessing, it´s about knowing.
Those in posistions of responsibility must have the information they
need to make good decisions. Good managers have the right
information at their fingertips.
Poor managers don´t. Good
information comes foram good information systems. Management
information systems have improved in lockstep with every advance
in the telecomunications revolution.” (NPR. 1993;81).
A insatisfação do Governo começa a despontar logo a seguir, pois, segundo
ele, o setor privado possui melhor acesso às informações financeiras do que o setor
federal público:
“If Federal Decisionmakers are given the same type of
financial and performance information that private managers use, it
too will show up on the bottom line
- cut the cost of
government”(NPR. 1993;81).
0 que deve ser ressaltado é a afirmação de que se os tomadores de decisão
federais possuíssem os mesmos tipos de informações financeiras que os gerentes
da iniciativa privada, os custos do governo poderiam ser diminuídos: “If Federal
Decisionmakers are given the same type of financial and performance information
that private managers use, it too will show up on the bottom line - cut the cost of
government”(NPR. 1993;81).
Existe uma insatisfação, portanto, do governo com
seu sistema de administração financeira, já que este é ineficiente no fornecimento
de informações diante da necessidade de se absorver e processar informações que
aumentam a uma taxa crescente.
40
Deste modo, evidencia-se que o sistema de informação financeira do governo
americano não é tão eficiente quanto os do setor privado americano, indicando,
assim, que a administração pública possui menor capacidade de se adaptar ao
paradigma do que a iniciativa privada.
Tal fato pode ser causado pela lentidão do governo em realizar mudanças no
aparelho do Estado, devido as suas peculiaridades, como regime administrativo
distinto da iniciativa privada, tamanho consideravelmente maior do que as empresas
privadas, necessidade de apoio político etc. Existe, assim, uma demanda por um
sistema melhor:
“Vastly improved financial management is critical to the
overall effort to reform government. First, it will save tax payers
money. Trillons of dollars flow through the federal government in any
year; even a small improvement in managing those funds could
recover billions” (NPR. 1993;81).
Com um melhor sistema de administração financeira, os recursos financeiros
poderiam ser utilizados mais eficientemente, a ponto de se gerar a economia de
diversos bilhões de dólares. Existe muito desperdício de recursos públicos nos
EUA, advindo da incapacidade do sistema em proporcionar informações diante do
novo paradigma, o que revela a importância da sua rápida adaptação.
Isso aponta novamente para o fato de que ainda não existe um sistema
totalmente eficiente, segundo os critérios de qualidade do governo americano. A
falta de um melhor gerenciamento financeiro até prejudica a reforma administrativa
como um todo: “Vastly improved financial management is critical to the overall effort
to reform government” (idem).
Além do setor público estar em desvantagem em relação ao setor privado no
acesso e gerenciamento de informações financeiras, os funcionários federais
trabalham sem condições de desempenhar satisfatoriamente as suas funções no
41
que se refere à informações financeiras, apesar de seis por cento desses servidores
estarem envolvidos com atividades de orçamento, contabilidade, auditoria e
gerenciamento de informações, ou seja, não é a falta de recursos humanos a causa
da insatisfação do governo americano e, sim, o seu sistema de informações
financeiras, o qual é deficiente.
“Unfortunately, federal employees don´t work under the best
of conditions. Indeed, when it comes to financial information, many
are flying blind. It´s not for lack of staffing: Some 120.000 workers –
almost 6 percent of non-postal service civilian employees – perform
budget, accountig, auditing, and financial management tasks.” (NPR.
1993;81).
Como foi visto, o governo americano demonstra a necessidade de um
sistema nacional de processamento de dados financeiros e orçamentários melhor
do que possui, isso é claramente expresso na seguinte afirmativa: “The executive
branch will create a coherent financial management system, clarify responsibilities
and raise the standards for financial officers” (NPR. 1993;81).
A
falta
de
um
sistema
eficiente
resulta
em
relatórios
financeiros
insatisfatórios, uma vez que a manipulação de informações financeiras no sistema
não permite absorver todos os dados financeiros do governo:
“But when OMB surveyed agengy financial reporting system
last year, it found that one-third were more than a decade old, and
only 6 percent were less than 2 years old. One third failed to meet
Treasury and ONB reporting standards. Two-fifhts did not meet their
own in-house reporting standards - meaning they did not provide the
information managers wanted. And more than a half lacked the
computer power to process the data being entered”(NPR. 1993,81)
Os Estados Unidos da América, embora sejam a economia mais avançada do
mundo, ainda possuem um sistema de gerenciamento financeiro governamental
federal ineficiente, apontando assim que a sua administração pública não está
totalmente adaptada ao novo paradigma no que concerne à absorção,
processamento e criação de informações financeiras.
42
Diante dessa necessidade, o governo encarregou o The Office of Federal
Financial Management (órgão cujas funções se assemelham com as da Secretária
do Tesouro Nacional e da Federal de Controle, no Brasil) na procura de políticas
capazes de aprimorar a administração financeira federal - deve-se reparar abaixo a
seguinte frase fortunately – felizmente, o processo de aprimoramento do nossos
sistemas de administração financeira já começou – essa frase por si só já indica a
grande necessidade de melhoria no seu sistema de informações financeiras:
“Fortunately, the process of updating our management
information systems has begun (...).
The Office of Federal
Management was charged with establishing financial management
policies across the government and monitoring agency audits. The
act also created chief financial officers in 23 agencies. The OMB
deputy chairs a CFO Council to deal with improving financial
management across government (NPRi.
1993;81) (reticências
nossos).
Há uma busca por um gerenciamento financeiro integrado, ou seja, não
existe ainda uma demonstração consolidada satisfatória da administração financeira
pública como um todo. Ocorre ainda a carência de um mecanismo que relacione a
informação financeira com os resultados obtidos pelas agências, ou seja, não há um
sistema satisfatório que indique a eficiência dos gestores:
“By spring 1994, OMB will work with the existing Joint
Financial Management Improvement Program and consult with
Treasury and the agencies to define exactly what constitutes na
integrated budget and financial system. At the same time, working
with treasury and the CFO Coucil, OMB will develop a long-range
strategic plan to link financial information and performance goals to
the work of agency managers”(NPR. 1993;82).
A procura de um amplo plano estratégico de longo prazo que relacione
informações financeiras com os objetivos dos gestores almeja, logicamente, o
controle gerencial destes. A comparação de gastos com resultados será possível. A
necessidade de um sistema integrado indica a insatisfação no que tange à
identificação do setor público federal consolidado.
A administração pública
43
americana, dessa forma, não possui um sistema satisfatório de custos financeiros e
resultados obtidos pelos gestores, além de não possuir um sistema integrado
satisfatório das contas financeiras.
A busca de maior precisão (accurate) e tempestividade (timely) nas
informações financeiras é enfatizada. Esse aprimoramento facilitaria a performance
dos gestores, segundo o próprio governo americano, já que aqueles poderiam
dedicar-se mais ao seu objetivo, sem esse aprimoramento qualquer reforma só
criará mais problemas:
“Second, we need accurate and timely financial information if
managers are to have greater authority to run federal agencies, and
decisionmaking moves to the front lines. Greater responsibility
requires greater accountability, or the best-intentioned reforms will
only create new problems. Finally, better financial management will
present a more accurate picture of the federal budget, enabling the
President, Congress, and agency leaders to make better policy
decisions”(NPR. 1993;81).
O sistema atual não oferece essas características, as quais são consideradas
como imprescindíveis para a realização de outras reformas - or the best-intentioned
reforms will only create new problems -, pois para melhorar o gerenciamento é
necessário maior controle financeiro, segundo o governo americano.
Além disso, a administração pública americana volta a enfatizar a
necessidade de maior precisão quando afirma que há necessidade de padrões de
demonstração contábeis financeiras que reflitam a real situação governamental.
Chega-se até a afirmar que na iniciativa privada os indicadores da administração
financeira das empresas que são expostos ao público são bastante precisos, e que
o governo não faz com as contas públicas.
“We must agree on stricter accounting standards for the
federal books. We require corporations to meet strict standards of
financial management before their stocks can be publicly traded.
They must fully disclosure their financial condition, operating results,
cash flows, long-term obligations, and contigent liabilities.
44
Independent certified accountants audit their accounts. But we
exempt the $ 1.5 thillion federal government foram comparable
standards” (NPR. 1993;81).
Todas as afirmações indicam que o sistema federal americano de
administração financeira governamental ainda não preenche satisfatoriamente as
características da nova base técnica, ou seja, ele é ainda ineficiente para o
gerenciamento das informações financeiras governamentais diante de um ambiente
em constante transformação, pois, segundo o próprio governo americano, o seu
sistema não é: confiável, flexível, rápido, integrado e preciso e nem consegue
controlar os resultados dos gestores .
Isto evidencia que os governos dos países centrais podem ainda estar se
adaptado ao novo paradigma, existindo espaço para que os governos dos países
menos desenvolvidos acompanhem os pioneiros.
Deve-se considerar que, embora o governo americano considere o seu
sistema de gerenciamento financeiro ineficiente, isso não quer dizer que este seja
pouco avançado, podendo até ser o mais eficiente do mundo, demonstrando apenas
que aquele deseja um sistema melhor ainda.
Deve-se considerar que, por desejar mobilizar e obter apoio da sociedade
para mudanças profundas que serão realizadas na administração pública, pode-se
ter exagerado na análise de alguns problemas, com o intuito de comovê-la para a
necessidade dessas alterações. Através de apresentações “catastróficas” dos
problemas do serviço público o governo poderia, assim, obter maior apoio para
essas reformas. A sua insatisfação com o seu sistema de administração financeira
poderia até ser menor do que a apresentada.
Embora as informações comentadas sejam relativas a declarações feitas a
cinco anos atrás, já que a obra utilizada foi publicada em 1993, baseada em estudos
45
realizados no primeiro semestre daquele ano, não comprometem-se os resultados
obtidos aqui, pois as mudanças na administração pública demoram vários anos para
serem realizadas, e a projeção, a implantação, a difusão e a análise de um novo
sistema de gerenciamento financeiro federal exigiriam provavelmente um período
maior do que cinco anos devido a complexidade envolvida nesse projeto.
Desta forma a administração pública americana não possui ainda um
sistema de administração financeira que lhe possibilite atender plenamente às
necessidades do novo paradigma, já que não é capaz de absorver, processar
e criar informações financeiras satisfatoriamente diante de um ambiente em
constante transformação.
3.4. SIAFI e Paradigma Tecnológico
O caso americano foi identificado com o objetivo de se evidenciar se o
governo federal da mais avançada economia do mundo já estaria adaptado ao novo
paradigma no que se refere a sistemas de informações financeiras governamentais.
Isto é importante para posicionar o SIAFI diante do novo paradigma em relação aos
dos demais países, indicando se a administração pública brasileira está em estágio
semelhante aos países pioneiros, pois é fundamental se adaptar ao novo paradigma
assim que ele surja para não se tornar um retardatário em relação aos países
pioneiros.
Identificar a posição do sistema americano foi apenas uma forma de auxiliar
na evidenciação da posição relativa do SIAFI diante do novo paradigma, por isso o
caso americano foi apresentado primeiro.
46
A questão que se coloca aqui é a identificação da posição do sistema de
gerenciamento de informações financeiras brasileiro frente ao novo paradigma, ou
seja, o SIAFI é capaz de atender às necessidades do Governo Federal por
informações financeiras diante de um ambiente em constante transformação?
Como já foi dito inicialmente, a hipótese principal do trabalho é evidenciar se
o SIAFI é flexível, confiável e preciso, se fornece informações gerenciais para a
tomada de decisões, bem como se indica a eficiência da performance dos gestores
públicos na obtenção de resultados na administração, contribuindo assim para a
adaptação do governo ao novo paradigma tecnológico.
Baseado nessa hipótese foram elaboradas 18 afirmações para refletir as
características do SIAFI. Essas afirmações vieram a compor um questionário, que
foi entregue aos 17 principais agentes financeiros do governo federal, sendo que 14
foram respondidos. A partir das respostas obtidas, evidenciar-se-á a eficiência do
SIAFI diante do novo paradigma.
Os resultados serão apresentados ao leitor em tabelas, seguindo-se às
respectivas análises, facilitando, assim, a visualização das afirmações e o
posicionamento dos agentes diante delas.
Como
os
informantes
possuem
diferentes
postos
hierárquicos
na
administração pública, considerar-se-á, inicialmente, que quem está uma posição
acima do seu respectivo antecessor possui cargo mais elevado e, por isso, sua
opinião valerá uma vez mais. Ex.: um Coordenador-Geral terá peso dois nas suas
respostas em consideração a um Coordenador, já que o primeiro está exatamente
um cargo acima deste. Um Secretário-Adjunto, por sua vez, receberá peso três, já
que está uma posição acima do Coordenador-Geral e duas em relação ao
Coordenador, ou seja, a média utilizada será a ponderada neste caso.
47
Depois será feita a análise considerando que todos têm pesos iguais nas
respostas, ou seja, os superiores possuirão a mesma importância que os seus
inferiores da escala hierárquica, portanto utilizar-se-á a média aritmética neste caso.
A análise será feita nestes dois modos para se testar
os diferentes
resultados que se poderiam obter quando se considera ou não diferenças de
posicionamento na cadeia de comando. Isso é importante, pois assim é possível
obter conclusões mais concisas, evidenciando-se resultados distintos devido,
simplesmente, à forma de utilização dos dados.
É importante salientar que o nível de conhecimento sobre SIAFI não está
necessariamente relacionado com o posicionamento na escala hierárquica, pode
até ocorrer uma relação inversa, pois quem está mais abaixo tende a ter tarefas que
demandem maior utilização do SIAFI. Ao se tornar cada vez mais operacional o
cargo, conforme mais se desce na escala hierárquica, talvez mais contato com esse
sistema o agente passe a ter. Este estudo não identificará tal relação, já que não
pertence ao seu objetivo.
As afirmações foram acompanhadas de uma escala que variava de menos
dez (-10) a mais dez (+10), a qual deveria ser preenchida de acordo com a
discordância ou concordância com a respectiva afirmação. Exemplo:
a) O SIAFI não atende plenamente as necessidades de informações
gerenciais financeiras;
10 -9 -8
-7 -6 -5
-4 -3
-2 -1
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10
O nível de concordância poderia variar então de -10 (discordância total) a
+10 (concordância total). Foi informado no questionário que o nível zero significava
a inexistência de opinião formada sobre o assunto.
48
Neste trabalho considera-se, para a análise, que a escala acima está dividida
em três partes: discordância - de -10 a -6; e concordância – de +6 a +10. Caso as
notas se localizem entre -5 e +5, considera-se que o SIAFI ainda não preenche
satisfatoriamente as características da afirmação, assim, ele é ainda ineficiente no
requisito em questão.
Deve-se observar que, embora uma resposta +6 pareça à primeira vista uma
nota baixa em uma escala que varie somente de 0 a +10, aqui não é o caso, já que
nesta pesquisa a escala varia de -10 a +10. Uma resposta +6 nesta representa uma
+8 naquela, já que a sua variação é distinta. Assim, está-se sendo rigoroso no
critério de apuração das notas de avaliação dos informantes, aceitando ou
rejeitando a afirmação quando as médias expressam forte concordância ou forte
discordância. Caso contrário, considerar-se que o SIAFI não atende ao requisito
proposto na questão.
Feitas essas considerações, pode-se partir, agora, para a análise dos dados:
1 - O SIAFI é uma inovação tecnológica criada pela administração pública
Cargos
Chefes
Quantidade
Peso
Notas
assinalada
6
1
+9,6
Coord.
3
2
+9,3
Coord.- Gerais
Secretário
Secretário- exe.
3
3*
+8,7
1
5*
+10
1
6
+10
Média ponderada: (9,6x1x6 + 9,3x3x2 + 8,7x3x3 + 10x5x1+ 10x6x1)/(6+6+9+5+6) =
9,4
As notas dos Chefes são multiplicadas por seis já que foram seis os informantes,
porém como possuem peso um, multiplica-se seis por um.
Três coordenadores responderam, como eles estão acima dos chefes, o seu peso
aumenta em um, torna-se dois. Como seu peso é dois, multiplica-se por três, já que
foram três informantes, o que dá como resultado seis, portanto sua nota é
multiplicada por seis. Este procedimento é seguido até o Secretário-Executivo.
Média aritmética: (9,6x6+9,3x3+8,7x3+10x1+10x1)/14 = 9,4
49
Neste caso todos têm peso um.
*(o peso três pula para o cinco porque há no meio o cargo de Secretário-Adjunto)
AFIRMAÇÃO ACEITA
Como
pode-se
perceber
os
administradores
financeiros
informantes
consideram que a administração pública criou uma inovação tecnológica, que é o
SIAFI, já que a nota obtida foi nove vírgula quatro. Desta forma afirma-se,
baseando-se nos dados acima, que a administração pública financeira federal
mostra sinais de que possui capacidade de introduzir inovações no serviço público,
podendo assim contribuir com o progresso tecnológico e por conseguinte com o
progresso socioeconômico da economia brasileira. A afirmação, portanto, é aceita,
já que o SIAFI é, segundo os informantes, uma inovação tecnológica criada pela
administração pública.
2- A criação, implementação e difusão de inovações no serviço público é
essencial para o desenvolvimento e crescimento socioeconômico
nacional.
Chefes
Nota: 9,6
Coordenadore Coord.- Gerais
s
8,3
6,67
Secretário
0
Secretárioexe
+10
Média ponderada: (9,6x6+8,3x6+6,67x9+0x5+10x6)/32 = 7,11
Média aritmética: (9,6x6+8,3x3+6,67x3+0x1+10x1)/14 = 8,04
afirmação aceita
A partir deste quadro serão apresentadas ao leitor somente as notas e as
médias, pois já se informou os pesos de cada informante, facilitando-lhe assim a
exposição da pesquisa.
É importante evidenciar se a inovação é considerada pelos administradores
financeiros substancial para o desenvolvimento socioeconômico nacional, pois
como foi discutido, ela é o propulsora do avanço econômico. O conhecimento desta
importância já seria fundamental.
Se os responsáveis pelo gerenciamento
50
financeiro federal não incentivarem a promoção de inovações neste sistema, o
serviço público no geral pode ser prejudicado, porque não poderá contar com um
sistema de informações eficiente.
Segundo a afirmação anterior, a criação, a implementação e a difusão de
inovações no serviço público é essencial para o desenvolvimento e crescimento
socioeconômico nacional, a nota obtida foi 7,11 pela média ponderada e 8,04 pela
média aritmética. Pode-se afirmar que esses agentes consideram que o serviço
público deve ser inovador para possibilitar desenvolvimento socioeconômico
nacional, portanto a afirmação é aceita.
Mas será que o SIAFI é uma inovação somente no Brasil, ou
existem
sistemas mais avançados em outros países? Este fato é extremamente importante,
pois se ele for obsoleto em relação aos sistemas de outros países, poderá indicar
que o Brasil é parte dos retardatários neste setor, e a sua Administração Financeira
Federal não estaria assim absorvendo e criando inovações a uma escala necessária
para ser considerado um pioneiro em sistemas de administração financeira.
Vale ressaltar que o caso americano somente evidenciou que o Governo
Americano não possui um sistema de gerenciamento financeiro eficiente ao novo
paradigma, não o comparou ao caso Brasileiro.
Para se evidenciar se o SIAFI é realmente uma inovação na administração
financeira é fundamental que ele seja moderno e eficiente em relação aos sistemas
dos demais países, caso contrário ele não estará acompanhando os avanços
criados na administração financeira, ou seja, ele não seria realmente uma inovação,
já que é ultrapassado em relação aos outros países.
51
A inovação, além de proporcionar desenvolvimento econômico, é capaz de
diferenciar as organizações, indicando a capacidade relativa destas em se adaptar
às mudanças de seu ambiente externo.
3- O SIAFI está entre os dois melhores sistemas de processamento e
execução financeira e orçamentária da América Latina
Chefes
Coordenadore Coord.- Gerais
Secretário
Secretários
exe
+7,40
+8,00
+6,67
+10
+10
média ponderada: +8,20
média aritmética: +7,74
afirmação aceita
4- O SIAFI é obsoleto em relação aos sistemas de processamento de
dados financeiros e de execução orçamentária e financeira dos Estados
Unidos da América .
Chefes
Coordenadore Coord.- Gerais
Secretário
Secretários
exe
Nota: 0
0
-4,00
0
-10
média ponderada: -3,00
média aritmética: -1,57
afirmação não aceita
O SIAFI está entre os dois melhores sistemas de gerenciamento financeiro
da América Latina, segundo os informantes, visto que obteve notas +8,20
(ponderada) e +7,74(aritmética). Isso indica que o Brasil pode estar avançado em
relação aos países vizinhos na implementação de inovações no gerenciamento
financeiro governamental.
O Brasil, por ser consideravelmente a maior economia local, provavelmente
necessita de um governo com um sistema de administração financeiro e
orçamentário melhor do que os demais.
Quando se trata de um país mais
desenvolvido, porém, há a inexistência de conhecimentos sobre o assunto, visto
que as notas obtidas (-3,00 e -1,57) estão na faixa de incerteza. A incerteza pode
significar, porém, a inexistência de uma estrutura eficiente de absorção de
informações do ambiente externo, já que através do estudo de outras experiências
52
pode introduzir novas informações que auxiliem no aprimoramento da administração
financeira federal. A capacidade de fomentar inovações está relacionada com a
capacidade de absorver informações.
Talvez os agentes, por serem os responsáveis pelo SIAFI, poderiam ter
respondido tendenciosamente com o objetivo de melhorar a sua posição em relação
aos outros países. Porém não parece ter ocorrido isso, pois os agentes mostraram
incerteza em relação ao sistema americano, quando poderiam ter subvalorizado
aquele sistema, expressando, portanto, que não houve tendencionismo.
5- A implantação do SIAFI no serviço público não sofreu resistências dos
servidores públicos
Chefes
Coordenadore Coord.- Gerais
Secretário
Secretários
exe
-3
-1,33
-3,00
6
6
média ponderada: -1,47 média aritmética: -2,07
afirmação não aceita
Já que a hipótese básica considera que o SIAFI é uma inovação, o que já foi
evidenciado,
é importante estudar se a implantação de inovações no
gerenciamento financeiro federal enfrenta resistência dos servidores, visto que
estes são fundamentais para introduzir e aprimorar qualquer inovação na
administração pública.
Uma possível resistência destes a tal processo poderia
comprometer seriamente qualquer tentativa de incrementar o gerenciamento
financeiro na administração pública (criação, implantação e difusão de inovações),
diminuindo, assim, as chances de desenvolvimento econômico.
As notas obtidas através das duas médias (-1,47 e –2.07) não possibilitam a
aceitação da afirmação, que, portanto não é considerada verdadeira. Contudo,
também não é possível dizer que não houve resistência dos servidores públicos, já
53
que ambas as notas se encontram no intervalo de incerteza. Tal fato, todavia,
aponta que, embora não houvesse resistências consideráveis à implantação do
SIAFI,
não ocorreu, porém, um apoio geral, o que pode significar que há
necessidade de se aprimorar o engajamento e apoio dos servidores ao processo
CIDI.
Deve-se ressaltar que, embora se tenha evidenciado que o SIAFI foi uma
inovação criada pela administração pública (portanto por agentes públicos), não
significa, de modo nenhum, que a sua implantação tenha sido realizada com o apoio
geral dos servidores, já que a sua criação certamente exigiu participação direta de
poucos, mas a sua implantação e utilização envolve um universo consideravelmente
maior.
6- O SIAFI possui flexibilidade capaz de acompanhar as necessidades do
Serviço Público
Chefes
Coordenadore Coord.- Gerais
Secretário
Secretários
exe
+8,2
+9,00
+6,33
+10
+10
média ponderada: 8,44 média aritmética: 8,23
afirmação aceita
O SIAFI possui capacidade para acompanhar as necessidades do serviço
público, já que a afirmação obteve notas, pelas médias ponderada e aritmética, de
8,44 e 8,23, respectivamente. A afirmação é considerada verdadeira, encontrandose que o SIAFI possui flexibilidade neste aspecto.
7- O SIAFI atende plenamente as necessidades de informações gerenciais
financeiras
Chefes
Coordenadore Coord.- Gerais
Secretário
Secretários
exe
-3,4
-1,33
-1,67
-10
-3
média ponderada: -0,36 média aritmética: -1,60
afirmação não aceita
54
Embora o SIAFI seja capaz de acompanhar as necessidades do serviço
público, demonstrando flexibilidade neste requisito, o seu desempenho no
fornecimento de informações financeiras gerenciais não é satisfatório, já que os
informantes não concordaram com a afirmação. Isto pode evidenciar que o SIAFI
ainda não é capaz de prover o gestor público com informações financeiras
gerenciais satisfatórias, já que os informantes não souberam precisar.
Assim, nem o Governo Brasileiro nem o Americano possuem sistemas de
informações financeiras gerenciais satisfatórios no que concerne a gerenciamento
de informações, indicando que os dois governos ainda se encontram no estágio de
adaptação à nova base técnica, nesse aspecto.
O considerável volume de recursos financeiros utilizados pelo governo de
qualquer grande economia e seus aspectos legais e administrativos próprios
também devem ser apontados como indicadores da complexidade de se obter
informações gerenciais plenamente satisfatórias, necessitando, certamente, de
tecnologia de informação até mesmo mais avançadas do que os da iniciativa
privada. Isto reforça a necessidade do aprimoramento do processo CIDI no serviço
público, para resolver problemas específicos seus, já que a simples importação de
idéias prontas da iniciativa privada podem não resolvê-los.
8- O SIAFI possui dados confiáveis e reflete satisfatoriamente a posição
financeira e orçamentária da administração pública.
Chefes
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exe
+8
+8
+9,33
+10
+10
média ponderada: 9,06
média aritmética: 8,57
afirmação aceita
A precisão e confiabilidade são essenciais para se executar qualquer
gerenciamento financeiro, pois se não fosse assim, quantias consideráveis de
recursos públicos poderiam ser mal utilizados, gerando, portanto, ineficiência, além
55
de facilitar a apropriação indébita do erário público diminuindo a capacidade de
crescimento do país.
Não adiantaria nada possuir um sistema financeiro flexível, se ele é impreciso
e não reflete a posição financeira da administração, ou seja, o sistema de
gerenciamento de informações financeiras tem que ser flexível e ao mesmo tempo
preciso e confiável para ser considerado eficiente num contexto de rápidas
mudanças no ambiente externo.
O SIAFI preenche tais características segundo os informantes, pois obteve
médias aritmética e ponderada de 9,06 e 8,57 respectivamente, ou seja, ele é
preciso e confiável.
9 - O SIAFI ao possibilitar maior controle de meios e procedimentos
aumenta a burocracia e, portanto, a rigidez na administração pública
Chefes
Coordenadore Coord. Gerais
Secretário
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exe.
-4
-8
-7
-10
-10
média ponderada: -7,66
média aritmética: -6,36
afirmação rejeitada
10- O SIAFI, ao enfatizar o controle de meios, prejudica o desempenho dos
gestores
Chefes
Coordenadore Coord. Gerais
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exe.
Nota: -4,8
-7,33
-5,33
-10
-10
média ponderada: -7,21 média aritmética: -6,2
afirmação rejeitada
Diante da necessidade de agilidade, os gestores não podem encontrar
obstáculos que os impeçam de alcançar a eficiência na prestação dos serviços
públicos. Pouco ajudaria possuir um sistema de gerenciamento financeiro flexível,
confiável e preciso se ele aumentasse a rigidez na execução das outras tarefas
pertinentes à administração pública, ou seja, possuísse flexibilidade financeira mais
ao mesmo tempo enrijecesse os outros procedimentos administrativos (ex. compra e
venda de materiais, gerenciamento de pessoal etc.). Deve-se flexibilizar por um
56
lado, mas não se pode enrijecer o outro, pois assim não haveria logicamente
mudança nenhuma no conjunto.
Isso é um fato considerado tão importante neste trabalho que foram feitas
duas afirmações semelhantes para poder melhor identificar a questão. Assim o
informante deparava-se com afirmações semelhantes (porém não imediatamente
subsequentes). Desta forma, a opinião é melhor identificada, pois existem duas
afirmações que versam sobre o mesmo tópico.
Todas as notas indicam que o SIAFI, além de não introduzir rigidez na
administração pública, não prejudica o desempenho dos gestores, já que todas as
notas estão abaixo de menos seis. Este fato é importante, pois ao mesmo tempo
que o SIAFI exerce o controle financeiro, não enrijece a administração pública, o que
é essencial na busca por eficiência.
11- O SIAFI fornece controle satisfatório de resultados
Chefes
Coordenadore Coord. Gerais
Secretário
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exe.
Nota: -1,4
+0,33
-5
-10
+10
Média ponderada: -1,29
média aritmética: -1,6
afirmação não-aceita
Embora o SIAFI seja flexível, preciso, confiável e não enrijeça a
administração pública, ele não fornece, porém, controle satisfatório de resultados,
já que afirmação não foi confirmada.
Este fato pode ser motivado pela sua ineficiência no fornecimento de
informações gerenciais financeiras, ou até da inexistência, talvez, de finalidade de
controle de resultados, já que ele se concentra nos meios. Porém, um sistema
integrado de administração financeira e orçamentária que não objetivasse o controle
de resultados parece não se enquadrar dentro de uma administração gerencial, mas
sim dentro de uma burocrática, já que se controlaria os meios e procedimentos
como forma de se alcançar os resultados, o que, como comentado nos capítulos
57
anteriores, seria contrário à eficiência dentro de um ambiente que demanda
constantemente novas inovações.
Desta forma, o SIAFI
focaliza os meios (burocracia)25, ainda não
possuindo ênfase satisfatória nos resultados (administração gerencial), o que
deveria ocorrer dentro de um processo CIDI.
O SIAFI possui, assim, importantes características que evidenciam que ele é
uma inovação criada pela administração pública, fornecendo-lhe um gerenciamento
financeiro confiável, preciso, hábil e flexível, porque não enrijece a administração
pública e acompanha as suas necessidades. Ele, porém, possui falhas: ineficiência
no provimento de informações gerenciais financeiras e no controle dos resultados
obtidos pelos gestores públicos. Isto é, ele informa com habilidade, precisão e
confiabilidade os atos financeiros realizados pelo gestor:
quanto gastou, o que
comprou, preços pagos etc., porém não informa se tudo isso resultou no
fornecimento de serviços públicos eficientes à sociedade, possibilitando, dessa
forma, excelente controle de meios e procedimentos, não enfatizando, contudo, os
resultados.
Assim, embora possua características que possibilitam flexibilidade, o SIAFI
ainda não é uma ferramenta da administração gerencial, pois possui fortes traços da
burocracia, a qual enfatiza os meios e procedimentos e não os resultados, não
atendendo, portanto, aos requisitos do novo paradigma.
12- A utilização do SIAFI pelas organizações sociais provocaria a rigidez
na sua execução financeira, atrapalhando, assim, a sua gestão;
Chefes
Coordenadore Coord. Gerais
Secretário
Secretários
exe.
-5,6
-9,33
-7,67
-10
0
Média ponderada: -6,52
média aritmética: -6,76
afirmação rejeitada
25
Como já comentado, ele controla os atos financeiros, orçamentários, patrimoniais e
contábeis da Administração Pública Federal.
58
O SIAFI, como mencionado, não produz rigidez na gestão das unidades
administrativas governamentais, mas muitas dessas tornar-se-ão desvinculadas do
aparelho do Estado. É importante, assim, evidenciar se elas poderiam continuar
dentro do SIAFI.
As organizações sociais, como já comentado são entidades de direito
privado, suportadas basicamente por recursos orçamentários governamentais, mas
que não objetivam o lucro e sim o cumprimento de objetivos de cunho social para
uma determinada coletividade (ex. APAE). Elas não são de direito público e nem
estão vinculadas administrativamente aos órgãos governamentais, porque acreditase que assim elas teriam liberdade para melhor aplicar os seus recursos, sem ter
que obedecer ao direito administrativo, ou seja, não teriam que realizar licitações,
conforme a Lei 8.666, seus funcionários seriam celetistas e não estatutários,
portanto poderiam admitir funcionários e demiti-los conforme suas necessidades,
comprar de quem achar melhor etc.
O
controle
sobre
essas
organizações
sociais
passaria
a
enfocar
principalmente os resultados obtidos e seria realizado fundamentalmente pela
sociedade, ou seja, se dará ênfase nos resultados e não nos procedimentos através
de um controle principalmente social.
Dentro deste contexto, o importante a se evidenciar é: se elas estivessem
incluídas no SIAFI, isto prejudicaria a performance dos seus gestores?
Em caso
positivo, o SIAFI não seria indicado para se aplicar às mesmas, em caso negativo,
poderia se utilizar ele para auxiliar o controle social. Este fato é importante, pois
como foi visto, o SIAFI controla meios, se isto enrijecer procedimentos a ponto de
prejudicar a gestão daquelas, seu uso não seria recomendável, já que o SIAFI é
ineficiente no controle de resultados, e a principal medida de avaliação destas
59
entidades são os seus resultados, e não os seus procedimentos (estes, porém, não
serão desprezados).
As notas obtidas foram –6,52, ponderada, e –6,76 aritmética, ou seja, embora
se concentre nos meios, o SIAFI não prejudicaria aparentemente a gestão dessas
entidades, portanto a sua inclusão no sistema seria possível, auxiliando assim o
controle social.
O SIAFI para auxiliar com seus dados o controle social, precisa logicamente
estar disponível para a sociedade, ou seja, um cidadão ou uma associação teriam
que obter acesso a ele. A sua disponibilização pela Internet poderia resolver tal
questão.
13- O SIAFI deveria ser disponibilizado na internet à população de forma a
que qualquer cidadão tenha acesso a seus dados, facilitando assim o
controle social
Chefes
Coordenadore Coord. Gerais
Secretário
Secretários
exe
+3,8
+5,00
+3,33
+6,00
0
média ponderada: +3,51
média aritmética: +3,84
afirmação não aceita
Neste caso, os informantes não estão convencidos da necessidade de sua
disponibilização na Internet, pois as notas foram +3,51 (ponderada) e 3,84
(aritmética). Isto indica que a demonstração das informações financeiras por este
meio à população não conta com o claro apoio dos dirigentes financeiros. Uma
provável explicação se deveria à incipiente cultura de controle social no Brasil, ou
até o receio que esses dados não sejam bem entendidos pela população.
A administração publica mostra sinais de que ainda é entusiasta do controle
burocrático, já que além de possuir um sistema financeiro que não exerce controle
de resultados, ainda não está certa de que a sociedade deva ter acesso aos atos
exercidos pelas entidades públicas. O SIAFI, por ser fundamentalmente uma
60
ferramenta que não pode ser considerada um instrumento da administração
gerencial, necessita ser remodelado para disponibilizar o fornecimento de
informações à população, possibilitando, assim, um maior controle social.
Logicamente, estas informações devem ser apresentadas de forma compreensível,
sintética e com notas explicativas para o cidadão, evitando mal entendimento de
seus dados.
O controle social precisa ser desenvolvido o Brasil - na verdade, talvez, até
implantado - visto que esse é tão inexpressivo que não se pode ainda afirmar a sua
verdadeira existência no país. A utilização de uma ferramenta de cunho burocrático
não pode jamais substituir esse controle, mas somente vir a ser um instrumento
para o aprimoramento do controle exercido pela sociedade, caso contrário, o
desenvolvimento de uma administração voltada para a criação de inovações estará
prejudicada.
Como visto, o processo CIDI precisa de compartilhamento de informações e
cooperação governo, empresas e trabalhadores e sociedade. A ênfase no controle
da administração publica através de uma ferramenta de cunho burocrático em
detrimento do controle social, somente aumentaria os entraves a esse processo.
14- O SIAFI deve exercer papel mais importante no controle da
administração pública do que o controle exercido pela sociedade
Chefes
Coordenadore Coord. Gerais
Secretário
Secretários
exe
+0
-1,00
-3,00
0
-10
média ponderada: -2,90
média aritmética: -1,57
afirmação não aceita
Como pode ser observado acima, existe ainda dúvida sobre a predominância
do controle social sobre o burocrático, já que a afirmação não foi negada, visto que
obteve médias de -2,90 (ponderada) e -1,57 (aritmética). Qualquer ferramenta que
venha a ser utilizada para o controle não deveria ser considerada capaz de
61
substituir o controle da sociedade.
A inexistência clara da superioridade deste
sobre aquele aponta sinais de que ainda há cultura burocrática na administração
financeira, prejudicando o processo CIDI, pois se enfatiza meios e procedimentos e
não resultados.
15- O controle institucional e social da administração pública podem ser
exercidos de forma aceitável sem o auxílio do SIAFI.
Chefes
Coordenadore Coord. Gerais
Secretário
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exe
-6,6
-7,33
+0,67
-10
-10
média ponderada: -6,05
média aritmética: -6,00
afirmação rejeitada
O SIAFI poderia ser considerado pelos informantes tão importante que a sua
ausência prejudicaria o controle social. Então a afirmação acima procurou
evidenciar essa característica.
As médias obtidas nesse requisito foram -6,05 e -6,00. Isto indica que o
SIAFI é essencial para o controle social da administração pública, segundo os
informantes.
Essa idéia parece paradoxal, porque o SIAFI não está disponível à
população26, nem fornece controle satisfatório de resultados sendo, ao mesmo
tempo, considerado essencial para o controle social. O desenvolvimento da
capacidade da sociedade em auxiliar a administração pública a se aprimorar
demanda o acesso às informações financeiras dos órgãos que prestam serviços
públicos de forma que a população possa entendê-las. Vê-se, pois, que o seu
remodelamento é fundamental.
De qualquer forma, deve-se reafirmar aqui a necessidade de um sistema de
administração financeiro e orçamentário que enfatize também resultados, e que,
principalmente, auxilie o desenvolvimento de um controle social no pais, pois se o
62
SIAFI não for remodelado, não será possível que esta ferramenta venha auxiliar
neste processo.
A sociedade precisa exercer uma participação ativa no controle da
administração pública, principalmente devido à tendência de que as organizações
sociais sejam as principais instituições responsáveis pelo fornecimento de serviços
públicos essenciais para o desenvolvimento do capital humano no país: saúde e
educação.
As organizações sociais receberão recursos do orçamento governamental e,
embora possam vir a estar incluídas no SIAFI, gozarão de autonomia na utilização
de recursos públicos, objetivando prestar serviços públicos de forma eficiente.
Esse tipo de organização somente conseguirá ser eficiente se houver forte
controle social exercendo pressão para a obtenção de resultados, caso contrário os
recursos serão provavelmente desperdiçados, porque elas provavelmente passarão
com o tempo a estar mais interessas na obtenção de resultados para si mesmas do
que para a sociedade, ou seja, elas viverão para si, substituindo a burocracia
governamental pela privada.
Talvez, sem controle social, muitas serão até dependentes de políticos e
intermediadores para liberação de recursos públicos, o que possibilita o surgimento
de corrupção nesse processo.
Com a sociedade observando-as em relação a
quanto lhes foi entregue, como foi gasto, e principalmente exigindo resultados, a
sua eficiência será consideravelmente maior. O compartilhamento de informações e
cooperação entre sociedade e governo é essencial para o funcionamento de um
serviço público eficiente e descentralizado.
26
O SIAFI também pode ser acessado por membros do Poder Legislativo, porém isso não
significa, de forma nenhuma, que a população, por isso, tem acesso.
63
16- A cultura de resultados de curto prazo da sociedade brasileira
prejudica o controle social da administração pública
Chefes
Coordenadore Coord. Gerais
Secretário
Secretários
exe
-4,4
+2,33
-5,00
0
não
espondeu
média ponderada: -3,67
média aritmética: -3,17
afirmação não aceita
17- A baixa educação e a pouca capacidade de organização em
associações do povo brasileiro prejudicam o controle social sobre a
administração pública
Chefes
Coordenadore Coord. Gerais
Secretário
Secretários
exe
+7,6
+6,00
-0,67
+10
não
espondeu
média ponderada: +5,00 média aritmética: +5,50
afirmação não aceita
18- A cultura do povo brasileiro, por tolerar determinado nível de
corrupção, prejudica o controle da administração pública por parte da
sociedade
Chefes
Coordenadore Coord. Gerais
Secretário
Secretários
exe
+0,20
+3,00
+5,00
0
não
espondeu
Média ponderada: +2,56
média aritmética: +1,93
afirmação não aceita
A sociedade tem que ser capaz - e desejar - participar do aprimoramento da
prestação de serviços públicos governamentais, caso contrário existiria pouco
espaço para o desenvolvimento de um sistema de administração financeiro e
orçamentário voltado para resultados.
É importante evidenciar se a sociedade brasileira está preparada para isso,
ou seja, se características da sua cultura, bem como o nível de escolaridade
relativamente baixo da população não desincentivariam o seu engajamento no
controle social, prejudicando assim o processo CIDI.
Se a sociedade brasileira não for capaz de participar ativamente do controle
da
administração pública, tentativas de aprimorar o gerenciamento financeiro e
64
orçamentário desta em uma concepção gerencial tenderão a ser subótimos.
O
processo de criação, implementação e difusão de inovações no serviço público será
seriamente prejudicado.
Nesse sentido, foram formuladas três afirmações que procuram evidenciar
esse aspecto através de quatro suposições sobre a sociedade brasileira:
1 -
predominância de procura por resultados de curto prazo, 2- pouca educação em
relação aos padrões dos países centrais, 3- determinado nível de tolerância com a
corrupção e, 4- pouca capacidade de organizar-se em associações em comparação
às sociedades mais desenvolvidas.
Em todas essas afirmações as respostas se encontram no intervalo de
incerteza, variando as médias de um valor mínimo correspondente a -3,67 a um
valor máximo de +5,50. Pode-se afirmar, assim, que os responsáveis pelo
gerenciamento financeiro federal não possuem uma opinião formada sobre o
assunto.
O controle social da administração pública deve ser feito baseando-se na
obtenção de resultados de longo prazo principalmente, pois um enfoque no curto
prazo pode até dificultar a obtenção de resultados efetivos.
Ex. o combate a
algumas doenças exige a realização de investimentos em saneamento (longo prazo)
e não apenas a realização de esforços na cura dos sintomas da doença (curto
prazo). Os informantes não possuem certeza sobre a afirmação, já que opinaram
com notas -3,67 e 3,17
Se a sociedade for tolerante com algum nível de corrupção ela pode ser
tornar indiferente a um efetivo controle da administração, já que haveria certo
conformismo com a ineficiência na aplicação de recursos públicos. Os informantes
65
ainda não possuem certeza sobre o assunto, já que as notas se localizaram no
espaço de incerteza: +2,56 e 1,93.
Outro aspecto a se analisar é que a pouca educação e a baixa capacidade
do povo brasileiro em organizar-se em associações foram apontadas com médias
+5,00 e +5,50, encontrando-se, também, no do intervalo de incerteza, ou seja, os
informantes não possuem uma posição clara à respeito.
Qualquer mudança que seja realizada no SIAFI para atender às necessidades
de uma administração gerencial deverá considerar as características do povo
brasileiro, pois a sua participação na administração pública é essencial. Se não
houver, por exemplo, a existência de uma associação de pais de alunos para
participar do planejamento financeiro e orçamentário da administração da escola de
seus filhos, ou se uma comunidade não se organiza para fiscalizar o hospital
público que lhes presta serviços médicos, a obtenção de serviços públicos
eficientes e eficazes estaria seriamente comprometida.
66
4. CONCLUSÃO
Este trabalho analisou se o Sistema Integrado de Administração Financeira
do Governo Federal -SIAFI, está auxiliando o Governo Federal a absorver,
processar e criar informações financeiras públicas a uma escala que lhe permita
atender às necessidades atuais de uma gerenciamento financeiro governamental,
diante de um ambiente em crescente transformação, provocada por uma nova base
técnica de acumulação baseada na microeletrônica (informação), a qual constitui o
novo paradigma tecnológico (conceito da escola neoschumpeteriana) para a
evolução socioeconômica contemporânea.
Embora
o
SIAFI
possua
flexibilidade,
precisão,
confiabilidade
e
tempestividade no fornecimento de informações financeiras governamentais,
características que atendem ao novo paradigma, ele ainda é uma ferramenta da
administração burocrática, pois se concentra no controle de meios e procedimentos,
não fornecendo informações gerenciais satisfatórias para tomada de decisão, nem
controle sobre os resultados dos gestores públicos, portanto, ele ainda não atende
as necessidades de informações financeiras governamentais requeridas por uma
base técnica baseada na informação, já que ainda é insatisfatório no que se refere à
manipulação dos dados.
Não obstante o sistema de administração de informações financeiras
brasileiro seja ineficiente dentro de um contexto gerencial, a Administração
Financeira Pública Brasileira não está relativamente atrasada no processo de
adaptação ao novo paradigma, já que viu-se, no presente trabalho, que até o
governo da mais desenvolvida economia do mundo (EUA) também está em
67
processo de adaptação às necessidade de gestão da informação financeira dentro
de um ambiente em constante e crescente transformação.
Há fortes indícios, portanto, que a administração federal financeira brasileira
pode auxiliar o país a tornar adaptado à nova base técnica no que ser refere a
gerenciamento financeiro governamental, contribuindo para que o país se torne
também parte dos países pioneiros neste campo.
Outro aspecto importante evidenciado na análise é que a cooperação da
sociedade no controle social deverá ser melhor desenvolvida, pois não adiantará
possuir sistemas de gerenciamento financeiro avançados, se não houver
participação social na busca por serviços públicos eficientes.
O desenvolvimento de um sistema financeiro governamental dentro de uma
concepção neoschumpeteriana exige o fomento da cooperação entre governo,
empresários, trabalhadores e sociedade para o controle do serviço público,
possibilitando maior aparecimento de inovações que tornem os serviços públicos
inovadores e eficientes.
68
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SIGLAS UTILIZADAS NO TRABALHO
COFIN – Coordenação-Geral de Programação Financeira da STN
STN – Secretaria do Tesouro Nacional
CCONT- Coordenação-Geral de Contabilidade
COSIS – Coordenação-Geral de Sistemas de Informática
CIDI – criação, implantação e difusão de inovações
SFC – Secretaria Federal de Controle
MF – Ministério da Fazenda
NPR – National Performance Review
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal