FREEDOM OF INFORMATION IN THE DEFENSE SECTOR: THE BRAZILIAN CASE
Abstract:
The access to information law (12.527) in Brazil had to deal with military resistance since before its
promulgation. But with its enactment, new challenges emerge towards making secrecy an exception in the public
administration, especially in military and defense-related institutions. To evaluate the compliance of these
institutions with the law, it has been made a Freedom of Information audit through requests to the Brazilian
Defense Ministry, Aeronautics, Army and Navy Commands. It has been noticed that compliance is very low on
quality of disclosure mainly for the Army and Navy. In spite of the quality of the answers, Aeronautics exceeded
the stipulated time of response. The Ministry of Defense presented the best performance, with complete and on
time responses. There is evidence that military institutions are more closed to giving information, but there is
also need of further studies directed to other civilian institutions, to corroborate the analysis.
Key words: freedom of information, defense, public policy evaluation
INTRODUÇÃO
Em matéria publicada no jornal O Globo, em 18 de maio de 2013, diversos detalhes dos centros de
treinamento militar, para o sistema de opressão do regime, foram divulgados (Paiva & Otavio, 2013). O meio
pelo qual os jornalistas tiveram acesso a estes dados? A Lei de Acesso à Informação (LAI)1. A LAI se destaca
como instrumento da chamada Democracia Monitorial, conceito que não anula a função da representação, mas
que dá poder de vigilância também aos cidadãos e grupos organizados da sociedade civil.
A emblemática aprovação conjunta da LAI brasileira e da Comissão da Verdade foi polêmica. Para os
militares, o objetivo da LAI foi revanchista; para seus defensores, uma questão de direito democrático e
constitucional. Frente a um histórico de ausência de reformas em relação aos militares (D’Araujo, 2010; Jobim,
2012; Lamounier, 2005; Rocha, 2010) na redemocratização, e da perpetuação de cultura organizacional singular,
terão eles mais resistência a pedidos de informação do que organismos civis?
Para esse fim, foram realizados pedidos de informação ao Ministério da Defesa – organismo civil,
Exército, Marinha e Aeronáutica. Analisou-se a completude das informações, cumprimento de prazos de
resposta estipulados na lei, razões para negação, prorrogação de prazos, e resultados de recurso em 1ª instância.
FUNDAMENTOS TEÓRICOS
A democracia não mais se resume a relações de representação político-partidárias. Houve uma
transformação nas relações entre sociedade e Estado que motivou a criação de diversas formas de monitoramento
das ações governamentais, tanto em nível público como doméstico. Estas novas relações trazem um novo
conceito de democracia – a democracia monitorial (monitory democracy) (Keane, 2011).
Esta democracia monitorial seria aquela que dissemina informação, instrumentos de monitoramento e
de poder dos cidadãos, respaldando-se em processos políticos contínuos de pressão, como a mídia, o orçamento
participativo e as petições online (KEANE, 2011). Uma legislação que desponta como ferramenta importante da
democracia monitorial é a Lei de Acesso à Informação (doravante LAI).
No final de 2011, o Brasil entrou no grupo de mais de 90 países no mundo que possuem algum tipo de
regulamentação do acesso à informação. A LAI garante o direito de acesso a qualquer cidadão ou grupo, sem
restrições. Pode ser utilizada de cidadãos para governo e até de governo para governo e, de acordo com
Villanueva e Pla (2005), é instrumento também para assegurar e conquistar outros direitos.
A aprovação da lei, contudo, não é a garantia de sua implementação (DPLF, 2007):
“[P]odemos decir que la transparencia y el acceso a la información no caerán de
ningún cielo democrático menos aún cuando el país está aún en un proceso de
democracia en transición y no en el sentido electoral, si no en el sentido amplio o
maximalista de la democracia” (Salguero, 2005, p. 13).
Destarte, a América Latina é uma das regiões que mais sofreram turbulências políticas internas, com
dezenas de golpes e regimes militares ditatoriais (T. C. Bruneau, 2005; T. Bruneau & Trinkunas, 2012; Hagopian
& Mainwaring, 2005; Pion-Berlin & Trinkunas, 2007; Siaroff, 2005; Smith, 2005). A cultura de sigilo
reminiscente destes regimes se perpetua até os dias atuais e, especialmente no Brasil, não houve muitas reformas
1
Lei 12.527 (Brasil, 2011).
1
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que retirassem benefícios dos militares, conquistados durante a ditadura (D’Araujo, 2010; Jobim, 2012; Rocha,
2010; Zaverucha, 2005).
Na avaliação do triângulo da transparência – composto por aprovação, implementação e execução da
lei, várias são as possíveis lentes teóricas a serem utilizadas (Angélico, 2012). Alves (2011) faz uma breve
análise à luz da antropologia do direito, ou seja, como as leis afetam a cultura organizacional de determinado
organismo. Mendel (2008, 2009), RTI Rating (2013) e muitos outros pesquisadores baseiam suas pesquisas nos
aspectos legais das LAI.
Contudo, a avaliação da implementação da LAI ainda está sob muitos debates de cunho metodológico
(Michener, 2010). Uma das formas de se mensurar esta execução é a auditoria de acesso a informação. O termo
em inglês mais utilizado para isto é “FOI audit”2, e vem sendo realizado em diversos países, tanto pelos próprios
governos quanto por grupos civis. Com isto, o presente estudo visa analisar como está o cumprimento da lei nas
instituições de defesa através de uma auditoria de acesso ao Ministério da Defesa e às três Forças Armadas
brasileiras.
Na América Latina há vários exemplos de auditorias ao setor de defesa. Uma experiência mexicana de
cunho mais qualitativo do que quantitativo foi a relatada no livro La importancia social del derecho a saber, de
Villanueva e Pla (2005). No livro são contemplados relatos de pedidos de informação a diversos organismos
públicos do México, três deles a instituições de Defesa.
O primeiro caso relatado é o de um pedido à Secretaria de Defesa Nacional, sobre o número de casos
de violação de direitos humanos por militares mexicanos, em processo em cortes internacionais. A resposta se
resumiu a, literalmente, “ninguno”. Não foram dadas explicações e tampouco documentos comprovando a
resposta. Em um primeiro recurso, a Secretaria responde que, com esta exata terminologia de “em processo”, não
havia nada. Em um segundo ‘round’ de recurso, o IFAI determinou que os dados fossem reunidos e fornecidos
ao requerente (Villanueva & Pla, 2005).
O segundo caso relatado envolve uma pergunta sobre os nomes de militares responsáveis pelo Campo
Militar nº 1 do Distrito Federal, bem como os nomes de civis e militares presos lá. A principal questão do pedido
é que, pelos regulamentos militares, prisões militares somente podem receber militares. Contudo, na denominada
“guerra suja” mexicana, diversas prisões desse tipo prenderam civis em repressão a grupos contra o governo. A
resposta recebida foi de que não foram presos civis, e que o nome dos militares presos era informação sigilosa. A
determinação do IFAI foi a favor da liberação desses dados, que se amparou em diversos outros estudos que
comprovavam a presença de civis no Campo Militar (Villanueva & Pla, 2005).
Em outro estudo realizado em 2010, pela Fundação ProAcceso, do Chile, foram feitos dois pedidos de
informação ao Ministério da Defesa chileno. O primeiro foi a respeito do plano de evacuação de cidadãos pósterremoto de 2010, no qual teriam sido beneficiados parentes e familiares de membros das Forças Armadas em
detrimento de outros cidadãos em áreas de maior risco. O Ministério da Defesa somente liberou as informações
perante determinação do Consejo para la Transparencia (CAinfo, 2011).
Outro pedido realizado pela mesma organização requereu informações sobre a construção de uma
ponte, após o mesmo terremoto. Além de negar as informações, o Ministério da Defesa questionou a autoridade
do Consejo para Transparência em determinar que os dados fossem disponibilizados (CAinfo, 2011).
Estes casos mostram que o sigilo ainda impera dentro destas organizações que, apesar de muitas vezes
lidarem com informações sensíveis, também usam deste motivo para não disponibilizar informações inofensivas.
Ainda assim, Mendel (2008, 2009) afirma que o regime de sigilo deve ser posto em última instância. De acordo
com o autor, muitas vezes uma informação militar tida como sigilosa pode ajudar a expor casos de corrupção
dentro das FA. Com isto, apesar da “debilidade” criada, a divulgação pode vir a fortalecer a organização por
melhorar sua eficiência e diminuir a probabilidade de futuros delitos.
METODOLOGIA
Buscou-se avaliar como as instituições ligadas à defesa no Brasil vêm respondendo a pedidos de
informação. Foram enviados pedidos, pelo sistema e-SIC, para o Ministério da Defesa (instituição civil),
Comando do Exército, Comando da Marinha e Comando da Aeronáutica. As perguntas realizadas se basearam
em uma avaliação feita pela ONG Pro Acceso, a qual também enviou os pedidos às instituições de Defesa do
país (Fundación Pro-Acceso, 2010). As informações requeridas foram:
1.
2
Número de pedidos de informação recebidos pelas entidades desde o decreto de regulamentação da
Lei de Acesso a Informação (nº 12.527), datado de 17/05/2012, até a presente data, 28 de março de
2013;
Há uma iniciativa chamada FOIaudit.net (www.foiaudit.net), um portal no qual se pode encontrar auditorias
das LAI de todo o mundo, bem como metodologias comparadas. Esta é uma iniciativa encabeçada pelos
pesquisadores Robert Gregory Michener (EBAPE/FGV) e Ben Worthy (University of London).
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2.
Data de recebimento dos pedidos de informação feitos através da lei 12.527, seja por meio
eletrônico ou escrito, dentro do mesmo prazo estipulado acima;
3. Número ou código de registro atribuído a cada um dos pedidos acima listados;
4. Os termos exatos através dos quais os requerentes fizeram seus pedidos de informação;
5. Número ou código de registro atribuído a cada resposta dada aos pedidos de informação;
6. Data em que foram respondidos os pedidos de informação;
7. Qual foi a resposta dada ao requerente, ou seja, se foi respondida positivamente com o envio de
dados completo, se foi negada total ou parcialmente, ou se não foi respondida.
8. Justificativas para negação total ou parcial de pedidos.
9. Número de recursos movidos por requerentes, relativos a respostas negadas total ou parcialmente.
10. Resultados dos recursos: se a informação foi entregue ou permaneceu a negativa.
Estes pedidos exploram não só a capacidade de resposta das instituições, mas também como o governo
vem monitorando e sistematizando os dados em relação à própria Lei de Acesso. Foram avaliados os seguintes
elementos: completude das respostas, prorrogação de prazos, uso de recurso em 1ª instância, cumprimento dos
prazos máximos de resposta, justificativas para negação de informação.
RESULTADOS
Os resultados obtidos pelos pedidos feitos podem ser visualizados na Tabela 1.O pedido do número ou
código atribuído a cada pedido e resposta buscam avaliar a idoneidade do sistema em possuir outro meio que não
a identificação do próprio requerente para funcionar. O pedido das datas de recebimento do pedido e resposta
tiveram o intuito de, frente a ausência de estatísticas oficiais disponíveis no momento da realização do estudo,
prover um cálculo de quanto tempo tem levado para os organismos responderem aos cidadãos. A informação da
negação total ou parcial da informação, bem como o número de recursos movidos, são bons indicadores da
extensão do sigilo arraigado na organização.
Entretanto, fazem mais sentido se avaliados juntamente com a pergunta do requerente, informação a
qual foi, na totalidade dos pedidos, classificada como pessoal. Poder-se-ia avaliar quais os tipos de perguntas são
geralmente negados, e quais os motivos alegados. Somente o Ministério da Defesa disponibilizou esses dados de
alguma forma.
Informações sobre o resultado dos recursos, principalmente os movidos em 2ª instância, podem ajudar
na avaliação da atuação da Controladoria Geral da União em julgar os casos. Num geral, os comandos do
Exército e da Marinha foram os que mais demonstraram resistência em disponibilizar informações. Um
comparativo entre instituições pode ser visualizado na Tabela 2.
O melhor respondente foi o Ministério da Defesa, tendo fornecido todas as informações pedidas em
tempo recorde. A única exceção de concessão total da informação foi a da questão número quatro. Contudo, por
ter sido a questão com maior taxa de recusa, será analisada separadamente.
Constata-se que o Comando do Exército e o Comando da Marinha foram os piores respondentes dos
quatro organismos auditados. Notou-se no tom das respostas certa má vontade dos respondentes destes
organismos em fornecer as informações. O Exército forneceu informações de forma agregada indicando, por
exemplo, que todos os pedidos foram respondidos nos prazos estipulados por lei.
Na mesma lógica, o Exército afirmou que as negações a pedidos de informação foram baseadas nos
seguintes artigos do Decreto nº 7.724: Art 13, Art. 25, Art. 39, Art. 55, Art.60 e Art. 61. Contudo, não há como
relacionar um pedido com uma negação, tampouco o número de recursos movidos nestes casos e o resultado dos
mesmos. A informação não foi entregue de forma fácil de ser utilizada. Frente ao recurso em 1ª instância,
nenhuma das respostas foi modificada. Foi indicado que se fizesse contato com a CGU, que seria a responsável
por estes dados.
A Marinha adotou postura semelhante ao Exército ao fornecer somente informações agregadas.
Curiosamente, considerou as datas de recebimento e resposta dos pedidos de informação e dados sobre os
recursos movidos contra eles, como informação pessoal. Somente as informações sobre recursos foram
disponibilizadas após o recurso em 1ª instância.
A Aeronáutica forneceu a maioria das informações requeridas, apesar de ter pedido prorrogação do
prazo. Considerou a questão 4 como de caráter pessoal mas, curiosamente, forneceu na planilha anexada à
resposta, os nomes completos de todos os requerentes. Além disto, não forneceu informações a respeito dos
resultados dos recursos movidos.
Faz-se pertinente notar que o pedido foi feito alguns meses antes da LAI completar um ano de vigência,
o que implica na obrigatoriedade de divulgação de estatística sobre o recebimento e resposta dos pedidos de
informação (Artigo 45 do Decreto 7.724). Ou seja, a produção destes dados de forma esquematizada já estava
prevista. O que se pretendeu com o pedido realizado foi ter acesso a informações desagregadas, o que só foi
conseguido com o Comando da Aeronáutica e com o Ministério da Defesa.
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A questão que mais foi negada foi a de número quatro. Todos os quatro organismos negaram acesso a
ela sob a alegação de ser uma informação pessoal. O recurso em 1ª instância foi o mesmo em todos os
organismos:
Em relação à negação do item 4 do pedido ("4.Os termos exatos através dos quais os
requerentes fizeram seus pedidos de informação), entende-se que não houve pedido
de informações pessoais, uma vez que para a disponibilização da informação
requerida, não há necessidade de que nomes e outros indicativos pessoais sejam
divulgados. Ademais, a possibilidade de identificação do requerente através do
conteúdo da pergunta não poderia ser inferida sem nomes e/ou outros tipos de
identificação.
Entende-se que, ainda que a informação continue sendo classificada como de caráter
pessoal, há duas premissas que asseguram a divulgação dos dados para a requerente:
1) O art. 7, inciso VII, parágrafo 2 da lei 12.527, assegura o acesso à parte da
informação requerida que não seja de caráter sigiloso, constando ainda a informação
como ferramenta para realizar “acompanhamento e resultados dos programas,
projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores
propostos” (ainda no mesmo artigo e inciso da lei), no caso, a própria Lei de Acesso
à Informação.
2) De acordo com o artigo 57, inciso II da lei 12.527 e também com o art. 57, inciso
II do decreto nº7.724 de 16 de maio de 2012, não há necessidade de consentimento
na divulgação de informações pessoais frente "à realização de estatísticas e
pesquisas científicas de evidente interesse público ou geral, previstos em lei, vedada
a identificação da pessoa a que a informação se referir". No presente caso, as
informações requeridas são para produção científica em tese de doutorado,
financiada pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
(CAPES), consideradas de interesse público.
O Ministério da Defesa foi o único organismo que não se ateve ao pedido de forma restrita. Com isto,
forneceu os temas relacionados a cada pergunta, como “informações sobre concursos”, “pergunta pessoal”, ou
“informações sobre armamentos comprados”. Com isto, conseguiu fornecer a informação essencial que foi
requerida no pedido, sem trazer prejuízos ao caráter pessoal das informações. Já os demais organismos, não
quiseram disponibilizar as informações mesmo com a argumentação acima relatada. Quiçá não tenham a
informação sistematizada e tenham preferido negar a informação.
Questiona-se o real acesso a informações pelos cidadãos. As informações requeridas eram de fácil
disponibilização, e não continham grandes polêmicas envolvidas. A taxa baixa de respostas pode ser considerada
um indicativo da cultura de sigilo dentro da administração pública. A necessidade de domínio do Direito para a
realização dos recursos também põe em cheque o alcance da lei.
Não se pode afirmar, a partir desta auditoria de acesso, que as instituições de defesa possuem mais
resistência do que outras. Entretanto, fica claro a maior responsividade da única organização civil analisada, o
que fornece hipóteses a serem testadas com estudos mais aprofundados e auditorias mais amplas.
CONCLUSÕES
Para se avaliar a implementação da LAI, foram realizados pedidos de informação aos comandos das
Forças Armadas e ao Ministério da Defesa, com perguntas simples, e de difícil negação (com exceção da de nº
4). Partiu-se do princípio que o legado do regime militar e a ausência de reformas das relações civis-militares
contribuiu para uma forte cultura de sigilo nestas instituições.
Constatou-se que o Comando do Exército e o Comando da Marinha deixaram a desejar nas respostas,
entregues incompletas e em meios de difícil utilização posterior. O Comando da Aeronáutica, apesar da
completude da resposta, pediu extensão de prazo, e atrasou na resposta do recurso. O Ministério da Defesa foi o
órgão que mais prontamente respondeu as perguntas, inclusive não se prendendo literalmente ao texto do pedido.
Uma dificuldade encontrada foi o excesso de formalismo na lei, não havendo mecanismos que
possibilitem comunicação informal antes ou depois do pedido – a fim de tirar dúvidas ou de se esclarecer qual é
a informação requerida.
Diferenças culturais entre as Forças não foram exploradas, e podem ter influenciado nos diferentes
desempenhos mostrados nesta auditoria. Além disto, faz-se necessário ter uma amostragem maior de instituições
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civis auditadas, para que a hipótese de que organizações militares têm mais resistência à lei do que outras nas
variações nas respostas aos pedidos. Isto poderá ser aprofundado em estudos futuros.
TABELAS
Tabela 1
Resumo dos resultados obtidos na auditoria às instituições de defesa brasileiras
Pedido respondido em*:
Prorrogação do prazo?**
Resposta do pedido:
Necessidade de recurso
(1ª instância)?
Ministério da
Defesa
11 dias
Não
Parcialmente
concedida
Comando do
Exército
20 dias
Não
Parcialmente
concedida
Comando da
Aeronáutica
30 dias
Sim
Parcialmente
concedida
Comando da
Marinha
20 dias
Não
Parcialmente
concedida
Sim
Sim
Sim
Sim
Recurso respondido em***: 5 dias
Informação
concedida
Resposta do recurso
Fonte: elaboração própria.
5 dias
8 dias
Permaneceu a
Parcialmente
mesma resposta concedida
6 dias
Parcialmente
concedida
*Pela lei o prazo é de 20 dias.
**Pela lei o prazo é de 10 dias.
***Pela lei o prazo é de 5 dias.
Tabela 2
Comparativo de respostas a cada uma das perguntas dos pedidos
Ministério da Defesa
Informação Antes do Depois do
recurso
recurso
concedida?
-Pedido nº1 sim
-Pedido nº2 sim
-Pedido nº3 sim
parcialmente
Pedido nº4 não
-Pedido nº5 não
-Pedido nº6 sim
-Pedido nº7 sim
-Pedido nº8 sim
-Pedido nº9 sim
-Pedido nº10 sim
Fonte: elaboração própria.
Comando do Exército
Antes do Depois do
recurso
recurso
sim
-não
não
sim
-não
não
não
-não
não
não
não
não
não
sim
-não
não
Comando da
Aeronáutica
Antes do Depois do
recurso
recurso
sim
-sim
-sim
-não
não
não
-sim
-sim
-parcialmente não
sim
-não
não
Comando da Marinha
Antes do Depois do
recurso
recurso
sim
-sim
-sim
-não
não
não
-sim
-não
não
sim
-não
sim
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