XXVII Congresso Interamericano de Engenharia Sanitária e Ambiental
III-048 - GERENCIAMENTO DE RESÍDUOS SÓLIDOS EM TERMINAIS
PORTUÁRIOS BRASILEIROS: DIAGNÓSTICO SITUACIONAL
Everardo de Carvalho Cordeiro Filho(1)
Médico Sanitarista, Mestre em Psicologia Social pela PUC/SP, Doutor em Ciências Sociais
pela UNICAMP. Docente participante do PECD/CAPES no IFCH/UNICAMP,
Coordenador de Saúde Ambiental do Aeroporto Internacional de Viracopos - Agência
Nacional de Vigilância Sanitária / Ministério da Saúde.
Cátia Pedroso Ferreira
Gerente de Portos da Gerência Geral de Portos, Aeroportos e Fronteiras da Agência
Nacional de Vigilância Sanitária / Ministério da Saúde.
Vera Lúcia Duarte
Arquiteta, Sanitarista, Coordenação de Vigilância Sanitária do Rio Grande do Sul - Agência Nacional de
Vigilância Sanitária / Ministério da Saúde.
Endereço(1): Av. Roxo Moreira, 1462 - Cidade Universitária Campinas - SP - CEP: 13083-592 - Brasil - Tel:
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RESUMO
A implementação da gestão planejada e integrada de resíduos sólidos nos portos brasileiros, apesar de ser
exigida pela legislação, ainda está longe de ser uma realidade concreta num grande número de portos. Do
ponto de vista da saúde pública a adequada gestão dos resíduos gerados a bordo das embarcações e nos
terminais portuários é procedimento fundamental para o controle e eliminação de situações de risco para a
população local. Dado o fato de que os resíduos sólidos estarem relacionados a riscos ambientais, riscos a
saúde humana e à saúde animal e vegetal, há uma convergência de interesses e responsabilidades entre os
vários agentes do Estado na área portuária. Tendo em vista que a gestão de resíduos sólidos no porto envolve
empresas locais, dotadas de licenças de operação concedidas pelas autoridades municipais e estaduais, e que
as operações de transporte, tratamento e destinação final se dão num contexto que implica em integração de
soluções com equipamentos urbanos gerenciados pelo município, a Gerência Geral de Portos, Aeroportos e
Fronteiras da ANVISA-MS, realizou um levantamento destinado a identificar o estágio de implementação
das atividades de gerenciamento de resíduos sólidos nos principais terminais portuários do país. O presente
trabalho apresenta os resultados obtidos na forma de um diagnóstico situacional, bem como aponta as
medidas necessárias para adequá-los aos padrões requisitados pela legislação nacional e internacional.
PALAVRAS-CHAVE: Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos, MARPOL, Poluição Ambiental,
Terminais Portuários, Resíduos de Bordo.
INTRODUÇÃO
Ao reconhecerem que os resíduos sólidos gerados a bordo das embarcações e nos terminais portuários
podem ser fonte de inúmeros agravos à saúde a ao meio ambiente, as autoridades sanitárias e ambientais,
nacionais e internacionais, elaboraram um corpo de normas legais1 e convenções que tem como objetivo
central a redução de seu impacto sobre os ecossistemas e populações a eles expostas.
1
A Portaria n.º 48/SVS/MS, de 01 de junho de 1995, publicada no DOU de 12/06/1995, em seu artigo 6º , inciso V,
estabelece que “Caberá à Empresa Administradora do porto: manter a coleta, transporte e destino final do lixo originário
das embarcações, edificações e áreas de parqueamento em conformidade com as determinações do Conselho Nacional do
Meio Ambiente.”
O CONAMA disciplina os procedimentos relacionados ao gerenciamento de resíduos sólidos em portos em duas
Resoluções, a 002/91 : artigo 5º - “ Os portos, terminais e entrepostos alfandegários preverão áreas para o
armazenamento das cargas mencionadas no artigo 1º , conforme estabelecer instrução normativa do Órgão de Meio
Ambiente...” ; e a 005/93: artigo 4º -“ Caberá aos estabelecimentos a que se refere o artigo 2º ( entre eles portos), o
gerenciamento de seus resíduos sólidos desde a geração até a disposição final, de forma a atender aos requisitos
ambientais e sanitários...”
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No entanto, o fato é que, apesar da clareza das normas e dispositivos legais, o estágio e grau de
implementação das medidas propostas para regulamentação da gestão de resíduos sólidos em embarcações
e terminais portuários é muito variável e depende substancialmente da consistência da ação dos agentes
reguladores e fiscalizadores de cada país, região ou estado em que estão instalados os portos e em que se
concentram o trânsito marítimo ou fluvial. Podemos ousar e ir mais além, depende do grau de articulação
de esforços entre as várias instituições responsáveis pelo controle da atividade.
No Brasil o setor portuário, até pouco tempo sob tutela direta do Estado, dá seus primeiros passos no sentido
da modernização administrativa. Nesta fase de transição predominam ainda estruturas arcaicas de controle e
operação que não conseguem responder ao desafio de implementação de normas efetivas de proteção sanitária
e ambiental.
A pulverização e desarticulação das ações dos agentes reguladores e fiscalizadores, herança do passado
autoritário e cartorial, representa um dos obstáculos a implementação de medidas mais abrangentes em áreas
que requerem a formação de parcerias interinstitucionais dada a natureza complexa dos problemas
característicos e peculiares a elas.
A Gestão de Resíduos Sólidos é um exemplo típico de uma área onde a interface de relacionamentos
interinstitucionais envolve a necessidade de parcerias entre vários órgãos federais, estaduais, municipais e o
setor privado.
As autoridades portuárias, compreendendo a necessidade de articulação entre os vários atores sociais
presentes e atuantes no setor e a partir do marco de modernização dos portos brasileiros, instituem pela
Portaria Interministerial n.º 11, de 25 de novembro de 1997, o Programa de Harmonização das Atividades
dos Agentes de Autoridade nos Portos (PROHAGE)2 com o propósito de tornar mais ágeis as atividades de
despacho de embarcações, cargas, tripulantes e passageiros e reduzir os custos portuários.
A Lei n.º 8.630, de 25 de Fevereiro de 1993, publicada no DOU de 26 de fevereiro de 1993, ao dispor sobre o regime
jurídico da exploração dos portos organizados e das instalações portuárias, em seu artigo 37, parágrafo 1º, incisos VII e
VIII, se referindo a competência do administrador portuário, é clara e objetiva: “ fiscalizar as operações portuárias,
zelando para que os serviços se realizem com regularidade, eficiência, segurança e respeito ao meio ambiente” e “
adotar as medidas solicitadas pelas demais autoridades no porto, no âmbito das respectivas competências”.
A Lei n.º 9.966, de 28 de abril de 2000, publicada no DOU de 29 de abril de 2000, ao dispor sobre a prevenção, o
controle e a fiscalização da poluição causada por lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas
sob jurisdição nacional, em seu capítulo II – Dos sistemas de prevenção, controle e combate da poluição, artigo 5º,
especifica: “ Todo porto organizado, instalação portuária e plataforma, bem como suas instalações de apoio, disporá
obrigatoriamente de instalações ou meios adequados para o recebimento e tratamento dos diversos tipos de resíduos e
para o combate da poluição, observadas as normas e critérios estabelecidos pelo órgão ambiental competente.”
2
Para coordenar as ações do PROHAGE foi instituída a Comissão Nacional de Harmonização das Atividades dos
Agentes de Autoridade nos Portos, integrada por um representante e respectivo suplente da Marinha do Brasil e dos
Ministérios da Saúde, da Justiça, da Fazenda, da Agricultura e do Abastecimento, dos Transportes, do Desenvolvimento,
da Indústria e do Comércio, e do Orçamento e Gestão. À Comissão Nacional do PROHAGE cabe:
I - analisar a legislação aplicável ao despacho de embarcações, cargas, tripulantes e passageiros, como objetivo de propor
medidas concernentes à:
•
eliminação de sobreposições de competências e a harmonização das atividades dos agentes de
autoridade;
•
compatibilização das exigências de fiscalização com a necessidade de tornar mais ágeis os despachos,
adequando essas exigências aos padrões internacionais;
•
revisão de critérios de seletividade para as atividades de fiscalização; e
•
aplicação e ao aperfeiçoamento das normas relacionadas à Convenção para Facilitação do Tráfego
Marítimo Internacional;
II - propor medidas que possibilitem o aperfeiçoamento do fluxo de informações e despacho por meio eletrônico;
III - propor medidas para a adequação e qualificação dos recursos humanos para o desempenho das atividades dos
agentes de autoridade nos portos;
IV - sugerir medidas para padronizar as ações dos agentes de autoridade nos portos;
V - acompanhar os trabalhos das Comissões Locais e tomar as medidas necessárias para garantir a consecução dos
objetivos do PROHAGE.
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É no contexto do PROHAGE que a Gerência Geral de Portos, Aeroportos e Fronteiras vem realizando
gestões no sentido de ver implementados os Planos de Gerenciamento de Resíduos Sólidos dos portos, tal
como previsto na Resolução CONAMA n.º 005/93, compreendendo que só através de um amplo processo
de articulação institucional capaz de extrapolar os limites do porto pode resultar em soluções que levem a
adequação dos procedimentos de coleta, transporte, tratamento e destinação dos resíduos sólidos aos
padrões recomendados pelas normas e dispositivos legais vigentes.
DESENVOLVIMENTO
Ao longo do período compreendido entre outubro de 1999 e março de 2000, foi realizado um levantamento
para verificar o grau de cumprimento das exigências contidas na Resolução CONAMA n.º 005, de 05 de
agosto de 1993, entre elas a de apresentação por parte dos gestores portuários de um Plano de Gerenciamento
de Resíduos Sólidos.
Os dados obtidos a partir do levantamento foram submetidos a uma análise inicial onde os seguintes
parâmetros foram levados em conta: existência de Plano, status de aprovação junto às autoridades sanitária e
ambientais, volume de resíduos gerados, sistema de coleta e destinação final, modalidade de contrato de
operação do sistema e procedimentos de fiscalização adotados pela vigilância sanitária.
RESULTADOS
As informações obtidas durante o levantamento permitem observar que menos de um quinto dos portos
apresentaram um PGRS, sendo que apenas 9.7% foram aprovados pelo órgão ambiental competente.
A discriminação dos dados por região revela que os portos da Região Sul são os que mais dispõem de PGRS.
Na região Norte nenhum porto apresentou ou prestou informação sobre a elaboração de um PGRS, conforme
tabela a seguir.
TABELA 01 - Existência de PGRS em Portos.
BRASIL
N
NE
DISCRIMINAÇÃO
Quant.
%
%
%
Possuem PGRS não aprovado
07
17.7
0.0
12.5
Possuem PGRS aprovados*
04
9.7
0.0
12.5
Não possuem PGRS
24
59,5
75.0
75.0
Em elaboração
03
7,32
0.0
0.0
Sem informação
03
16.3
25.0
0.0
* Aprovado Pelo Órgão Ambiental Estadual
Número de Portos sob o regime de Vigilância Sanitária Federal - 41
CO
%
0.0
0.0
66.6
33.3
0.0
SE
%
8.33
16.6
50.0
8.33
16.6
S
%
66.6
0.0
16.6
16.6
0.0
Nos portos, em mais de 30% dos casos, os Resíduos Sólidos são incorporados aos resíduos urbanos das
cidades onde encontram-se instalados, conforme observa-se na Tabela 02. Em 24.4% dos portos a coleta de
resíduos sólidos é efetuada por empresas privadas que prestam serviços ao Gestor dos Portos. Não foram
informadas a responsabilidade pela coleta em 14.6% dos portos.
TABELA 02 - Responsabilidade Pela Coleta e Destinação dos Resíduos Sólidos em Portos no Brasil
DISCRIMINAÇÃO
QUANTIDADE
%
Coleta Pública
21
51.22
Coleta Privada
10
24.4
Mista
04
9.75
Sem informação
06
14.63
Número de Portos sob o regime de Vigilância Sanitária Federal - 41
A destinação final dos resíduos sólidos, a partir das informações contidas na TABELA 03, demonstra o uso
de disposição inadequada em aterros não controlados ou a queima a céu aberto.
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TABELA 03 – Forma de Destinação Final
dos Resíduos Sólidos dos Portos.
DISCRIMINAÇÃO
QUANTIDADE
Incineração
Aterro Sanitário
Aterro Não Controlado
Queima a Céu Aberto
04
18
06
01
Efetuando-se uma análise qualitativa nos 08 (oito) PGRS apresentados percebe-se que os planos estão
incompletos ou não atendem, integral ou parcialmente, aos requisitos básicos analisados.
Os planos dos portos do Espírito Santo, a maioria de caráter privado e operando cargas específicas (minérios,
óleos, celulose, etc...), apesar de bem detalhados, no que diz respeito a resíduos de classes especiais (produtos
perigosos), são insuficientes quanto aos manuseio dos demais resíduos.
O plano do porto do Rio Grande contempla apenas considerações gerais sobre as diretrizes para a redução de
resíduos sólidos, sem apontar soluções operacionais para o problema.
O documento do porto do Rio de Janeiro, assumidamente uma Diretriz para o gerenciamento dos resíduos
sólidos, demonstra contar com elementos seminais de um plano consistente caso sejam solucionados alguns
aspectos tais como a delimitação das áreas de responsabilidade entre gestor portuário e arrendatários,
harmonização entre as soluções que surgirão dos planos de gerenciamento apresentados pelos arrendatários e
cronogramas de implementação e execução.
O Porto de Porto Alegre- RS, apresenta um anteprojeto elaborado pela Prefeitura Municipal que se limita ao
manuseio e gestão do resíduo sólido das áreas comuns, em especial, daquele produzido pela varrição e
manutenção de áreas públicas.
O Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos do Porto de Cabedelo, faz, estranhamente, uma apologia do
uso do aterro não controlado - LIXÃO - como destino final dos resíduos sólidos, inclusive os gerados a bordo
das embarcações.
CONCLUSÕES
A Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição Causada por Navios - MARPOL 73/78,
concluída em Londres, em 02 de novembro de 1973, alterada pelo Protocolo de 1978, concluído em
Londres, em 17 de fevereiro de 1978 e, emendada posteriormente, ratificada pelo Brasil, foi a primeira
convenção internacional a estabelecer as diretrizes e referências destinadas a prevenção da poluição
causada por navios.
A MARPOL 73/78 contém um conjunto de regras e procedimentos destinados a prevenir a poluição marinha
por óleo ( Anexo I); ao controle da poluição provocada por substâncias nocivas transportadas em tanques
(Anexo II); prevenção da poluição por substâncias perigosas transportadas em embalagens ou em containers
ou tanques (Anexo III); para prevenir a poluição por efluentes líquidos secundários ao esgotamento sanitários
(Anexo IV); prevenção da poluição por resíduos sólidos - lixo (Anexo V); e, prevenção da poluição do ar
pelos navios ( Anexo VI).
A MARPOL 73/78 requer por parte das partes contratantes a garantia de provisão de instalações portuárias
adequadas para a recepção dos vários tipos de substâncias classificadas nos cinco anexos, em particular as
descargas de óleo ( Anexo I), substâncias líquidas nocivas (Anexo II) e lixo (Anexo V).
A legislação brasileira relativa ao gerenciamento adequado de resíduos sólidos em portos está baseada, no
que toca a questão da preservação ambiental, a MARPOL 73/78 e, no que toca a questões sanitárias, ao
Regulamento Sanitário Internacional e a Lei n° 8.080, de 19 de novembro de 1990.
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O marco legal surgido a partir das referências acima citadas, apesar de não deixar dúvidas sobre a
responsabilidade e obrigatoriedade de dotar os portos de instalações de recepção de resíduos, não detalha,
suficientemente, o perfil básico dos projetos de engenharia e operações portuárias a serem implantados.
Os procedimentos de recepção de resíduos oriundos de embarcações em portos são componentes
fundamentais dos Planos de Gerenciamento de Resíduos Sólidos dos portos, no entanto o formato destes
planos não estão suficientemente detalhados no corpo da Resolução CONAMA 005/93.
Com base na observação desta lacuna o GT de Resíduos Sólidos da Gerência Geral de Portos, Aeroportos e
Fronteiras, desenvolveu um Termo de Referência para Elaboração de PGRS, que tem como objetivo orientar
os gestores das infra-estruturas portuárias, aeroportuárias e fronteiriças na tarefa de desenho e implementação
de seus planos.
No tocante a portos devemos pontuar alguns elementos que fundamentam o Termo de Referência:
a)
A implementação do Anexo V da MARPOL 73/78 e da legislação nacional deve ser desenvolvida a
partir de uma abordagem que considere as embarcações e os portos como parte de um sistema integrado
para o qual as soluções devem ser articuladas em torno de um único objetivo: a redução dos riscos
ambientais e sanitários.
b) O sistema de gerenciamento de resíduos das embarcações é parte integrante do sistema de gerenciamento
integrado de resíduos do porto. Dada a segmentação e especialização dos meios de transportes, gerando
modalidades específicas de embarcações e portos, o conhecimento das demandas / geração de resíduos
deste binômio é parte integrante do desenho do sistema como um todo.
c) A adoção de uma visão INTEGRADA dos sistemas de gerenciamento de resíduo sólido3 embarcação –
porto - município, abre o espaço para a ruptura com uma tradição de administração isolada da infraestrutura portuária com seu contexto espacial e político imediato. De fato, não há motivo que justifiquem
regras e classificações distintas para os resíduos produzidos nas embarcações, nas instalações portuárias
e no contexto urbano adjacente4. Na verdade, somente a integração entre os dois sistemas, mais do que o
desenvolvimento de regimes paralelos e redundantes para o lixo das embarcações, pode simplificar a
implementação do Anexo V e minimizar os custos para as agências regulatórias e os portos organizados,
possibilitando, também, a adequação de consistentes padrões nacionais.
Em resumo, o sistema de gerenciamento integrado de resíduos em portos depende, fundamentalmente, de que
cada um dos atores envolvidos desempenhem adequadamente seus papéis. Aos operadores das embarcações
cabe minimizar o volume de resíduos através da redução na fonte, a disposição a bordo utilizando tecnologias
compatíveis, a disposição no mar de acordo com as normas convencionadas e a disposição nas estações de
recepção de resíduos nos portos. O papel dos gestores dos portos e terminais é o de receber os resíduos das
embarcações e gerir um sistema de coleta , segregação , classificação e transporte para as instalações de
tratamento ou destinação final de resíduos disponíveis em nível local5. O papel dos gestores do sistema de
gerenciamento de resíduos municipais é integrar a necessidade de manuseio de resíduos das embarcações /
porto / terminal com o fluxo rotineiro de resíduos local. O papel dos armadores e dos estaleiros é assegurar
3
O documento da Agência de Proteção Ambiental dos USA, Principles of Integrated Waste Management define um
sistema integrado de gerenciamento de resíduos sólidos como : “o uso de várias técnicas de gerenciamento de resíduos
para o manuseio e disposição de componentes específicos no fluxo de gerenciamento dos resíduos sólidos municipais.
Neste contexto devem ser contidas as seguintes alternativas de gerenciamento: redução na fonte, reciclagem,
compostagem, recuperação energética e aterro sanitário.”
4
Os resíduos sólidos de enfermarias das embarcações , dotados de potencial de contaminação biológica, podem ter o
mesmo encaminhamento dos resíduos sólidos de serviços de saúde. O mesmo pode ser aplicado aos resíduos
quarentenários. Na ausência de estruturas municipais para resíduos infectantes a unidade portuária deve dispor de
equipamentos destinados ao tratamento ( oxidação térmica, autoclavagem, esterilização por microondas).
Resíduos sólidos orgânicos oriundos do preparo de alimentos podem ser encaminhados, quando disponível, para aterros
sanitários.
5
É de responsabilidade do administrador do porto a certificação de que o destino dos resíduos somente será feito para
estruturas municipais ou privadas devidamente licenciadas pelos órgãos sanitários e ambientais do
município/estado/federal.
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que as novas embarcações sejam dotadas de espaço adequado para o armazenamento de resíduos e de
equipamentos e tecnologia adequada para seu tratamento abordo. O papel dos órgãos normativos e
reguladores do Estado é fornecer legislação clara, critérios de avaliação dos processos e diretrizes que
garantam que esta operação se desenrole de forma simples, efetiva, segura e em conformidade com a
legislação ambiental e sanitária.
As dificuldades para a implementação de uma abordagem integrada se dão na ausência ou insuficiência de
estruturas de gerenciamento de resíduos sólidos nos municípios em que se localizam portos e/ou terminais
portuários. Em caráter transitório, cabe ao gestor da infra-estrutura portuária a incumbência de criação das
soluções de tratamento e destinação final para os resíduos sólidos gerados a bordo das embarcações e do
próprio terminal. A médio e longo prazo devem ser buscadas soluções partilhadas com os estados e
municípios. Para tanto existem linhas de financiamento disponíveis no Governo Federal que podem ser
acionadas por Planos Integrados de Gerenciamento de Resíduos Sólidos desenvolvidos de forma
multilateral.
O quadro configurado pelo diagnóstico situacional que, resumidamente, apresentamos neste trabalho, aponta
para a necessidade de promover uma imediata capacitação dos recursos humanos responsáveis pela
fiscalização sanitária e ambiental dos portos; para a promoção de uma articulação interinstitucional entre
órgão de fiscalização sanitária e ambiental que pressionem os gestores dos terminais portuários no sentido de
adoção de investimentos e planos integrados de gerenciamento de resíduos sólidos que minimizem e
controlem os agravos sanitários e ambientais potenciais nestas áreas.
Evidentemente nenhuma solução responsável é possível sem que se promovam urgentes modificações na
Resolução CONAMA 005, sobretudo no que diz respeito à definição mínima dos elementos que devem
constar de um Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos. No entanto este é um tema que merece, por sua
relevância, ser submetido a uma ampla e profunda discussão entre todos os atores sociais envolvidos na
questão.
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