COMMENTS OF THE ABA SECTIONS OF ANTITRUST LAW AND
INTERNATIONAL LAW TO THE PROPOSED BILL PUBLISHED BY THE
SECRETARIAT OF ECONOMIC LAW OF THE MINISTRY OF JUSTICE FOR
CONSULTATION CONCERNING CRIMINAL SANCTIONS AND PRIVATE
LITIGATION INVOLVING CARTEL INFRINGEMENTS IN BRAZIL
December 28, 2011
The views stated in this submission are presented jointly on
behalf of these Sections only. They have not been approved by the House
of Delegates or the Board of Governors of the American Bar Association
and therefore may not be construed as representing the policy of the
American Bar Association.
The Sections of Antitrust Law and International Law (“Sections”) of the American Bar
Association (the “ABA”) respectfully submit these comments to the Secretariat of Economic
Law of the Ministry of Justice (“SDE”) on its proposed bill regarding criminal sanctions and
private litigation relating to cartel infringements in Brazil (the “Draft Bill”). The Sections
commend the SDE’s initiative to enhance enforcement of Brazil’s competition laws and SDE’s
transparency in soliciting public comments on such important topics. These comments reflect
the extensive experience with criminal cartel enforcement and private damage litigation
possessed collectively by members of the Sections. 1
EXECUTIVE SUMMARY
These comments make the following main points:


While the Sections welcome the Draft Bill’s narrowing of the application of criminal
sanctions to hard-core cartel behavior, they respectfully urge the deletion of certain
language from the Draft Bill suggesting that in some circumstances alleged abuses of
dominant position can be treated criminally.
While fully supporting the SDE’s efforts to increase deterrence of cartel behavior, the
Sections suggest that the proposed maximum imprisonment sentence may be too high and
may undermine cooperation of defendants necessary to rooting out cartels.
1
The new antitrust law (“Antitrust Law”) has just been published in Brazil (Law No. 12,529, dated November 30,
2011) and will enter into force 180 days from the date of its publication in the Federal Official Gazette. The
Sections are commenting on the Draft Bill because, if approved, it would be enacted after and therefore prevail over
the Antitrust Law.
-1-


With respect to the range of fines, the Sections recommend relying on guidelines that
already exist under the Brazilian Criminal Code rather than on the border values contained
in the Draft Bill.
With respect to restrictions on employment for those convicted of cartel offenses, the
Sections believe that decisions from the criminal courts imposing such restrictions may
conflict with decisions made by the competition authorities at the administrative level,
and may not be necessary given the common practice among companies to fire antitrust
violators. Accordingly, the Sections respectfully suggest that SDE should consider
whether it wishes to keep this provision.

While private enforcement plays an important role in antitrust enforcement and the
introduction of a double damages provision proposed in the Draft Bill will be an
important step in achieving a more effective level of enforcement in Brazil, the Sections
note that there are situations where damage actions result in overly costly litigation and
that such cases must be carefully controlled and monitored by courts.

As to the proposal to treat criminally the unjustified disclosure to third parties of any
confidential information related to a leniency application in Brazil, the Sections
respectfully suggest that the penalty proposed in the Draft Bill may be too severe. It also
seems disproportionate to the penalty for engaging in cartel conduct itself. The Sections
believe that a criminal fine may be a more appropriate remedy. In addition, they suggest
that SDE should consider establishing an administrative fine in addition to the criminal
one.

The Sections also would welcome more detailed guidance on what would constitute a
“valid justification” for disclosing confidential information.

To further support the protection of the confidentiality of leniency applications, the
Sections also suggest that the Draft Bill state that administrative or judicial orders from
other jurisdictions do not constitute “valid justification” for disclosing confidential
information.
I.
AMENDMENTS TO BRAZIL’S CARTEL PROSECUTION RULES
A.
Practices considered as criminal violations
The Antitrust Law excludes all non-cartel activity from the scope of criminal treatment.
The Sections welcome this change, which reflects the well-recognized principle that conduct
outside the scope of cartel behavior is not a suitable area for criminal treatment. The Draft Bill,
which we understand would supersede the Antitrust Law, is broadly consistent with this
approach but contains language that could be construed to criminalize an abuse of a dominant
position. Specifically, it would include the “barring the creation, operation or development of a
competitor.” The Sections respectfully suggest that this language be deleted, as it is inconsistent
-2-
with the general approach of the Draft Bill and with international best practices and guidelines
regarding the criminalization of anticompetitive conduct. 2
For example, in the United States, while the same law applies to criminal and noncriminal antitrust violations, criminal remedies have long been applied only to hard-core cartel
conduct: “naked” price-fixing, bid-rigging, and market or customer allocation agreements among
competitors, all of which inevitably harm consumers. 3
A Commission that recently studied U.S. antitrust laws (the Antitrust Modernization
Commission (“AMC”)) attempted to define the conduct that is prosecuted criminally. The AMC
explained that “the DOJ has made quite clear that it does not currently prosecute anything other
than hard-core cartel activity criminally” and that “other types of potentially anticompetitive
conduct can have more ambiguous effects on consumers and consumer welfare, and the legal
standards by which such conduct is determined to be anticompetitive are more complex and fact
intensive.” The AMC further noted that
[T]here is a wide range of unilateral conduct, such as pricing and
distribution practices, that can be pro-competitive in most instances, and
anticompetitive only in very limited circumstances. Criminal penalties, by
contrast, are typically reserved for cases in which conduct is clearly
unlawful. To impose them more broadly, on conduct that is potentially
not anticompetitive, runs the risk of penalizing the very procompetitive,
proconsumer conduct the antitrust laws are intended to encourage.” 4
B.
Increased criminal penalties proposed under Article 4
1.
Eliminating fines as an alternative to imprisonment
Under the current text of Article 4 of Law No. 8,137/90, the penalty of fine is an
alternative to the penalty of imprisonment. Under the new wording of Article 4, as amended by
the Antitrust Law, the penalties of imprisonment and fine would be applied cumulatively to
individuals criminally convicted of violations to the economic order. A similar approach is
proposed by the Draft Bill.
2
See e.g., Submission to TPA Review Part 2, page 35, available at
http://www.accc.gov.au/content/item.phtml?itemId=303044&nodeId=884dfd81ba626d73b88fcdd6efc67f2c&fn=Su
bmission+to+TPA+Review+part+2.pdf; The Trade Practices Act and world’s best practice: Proposals for criminal
penalties for hard-core collusion, pages 5, 15 and 16, available at
http://www.accc.gov.au/content/index.phtml/itemId/110787 (noting that the Australian Competition and Consumer
Commission recommended “criminalising only the worst anti-trust offences: hard-core cartel conduct” as in line
with international best practice).
3
See, e.g., Antitrust Enforcement and the Consumer, available at www.justice.gov/atr/public/div_stats/276198.pdf
(noting that hard core cartel conduct provides “no plausible offsetting benefits to consumers”).
4
Antitrust Modernization Commission, Report and Recommendation, April 2007, pages 296 and 297, available at
http://govinfo.library.unt.edu/amc/report_recommendation/amc_final_report.pdf, accessed on October 25, 2011.
-3-
The Sections agree with this proposed change. Fines without imprisonment may be
insufficient to deter cartel behavior. In this connection, the Sections note that officials of the
Antitrust Division of the U.S. Department of Justice have recently released a paper pointing out
that there has not been a single instance of cartel recidivism within the U.S. since the first prison
sentence was imposed on a non-U.S. defendant in an international cartel prosecution. 5 Other
jurisdictions such as the United Kingdom have also concluded that fines alone are insufficient to
deter cartel conduct.
2.
Significant increase in imprisonment
The Draft Bill would increase the maximum imprisonment penalty for crimes against the
economic order from five to eight years. The Sections praise the attempts to increase deterrence
relating to cartel behavior but urge caution in the use of these longer sentences given the
importance of preserving the incentive to cooperate.
In the United States, the maximum sentence for individuals was raised dramatically with
the passage of the Antitrust Criminal Penalty Enhancement and Reform Act in 2004. The three
year statutory maximum term of imprisonment was increased to ten years, while the maximum
fine for individuals increased from $1,000,000 to $10,000,000. The concern when the 2004
legislation was proposed related to whether the Antitrust Division would swiftly increase
recommended terms of imprisonment and, in doing so, provide no incentives for individuals–
both in the U.S. and elsewhere–to cooperate in exchange for a shorter sentence. If the sentences
remained in the range that the Antitrust Division was negotiating in pre-ACPERA cases, it was
likely that many individuals would agree to the sentences and cooperate; if they increased to
three, five or ten years, the non-U.S. defendants would stay home and not submit to U.S.
jurisdiction, while the U.S. defendants would take many more cases to trial. The Antitrust
Division has attempted to increase prison sentences incrementally, particularly in cases involving
large amounts of commerce. This incremental approach has resulted in considerable
cooperation, although each time the prison recommendation increased, an increased number of
defendants joined the ranks of the uncooperative.
Ultimately, the enforcement agency must balance its need for cooperation against its opportunity
to seek considerably higher prison sentences. While it may be useful for the authorities to have
the discretion to seek longer prison sentences, they should be judicious in their use of this
discretion. In the long run, the most effective anti-cartel regime is one which involves a large
amount of cooperation from cartel participants.
3.
Using ranges for fines
Unlike the Antitrust Law, the Draft Bill sets minimum and maximum values for the fine
to be imposed on convicted individuals — from three hundred thousand Reais to eight million
Reais. The Sections respectfully recommend against using such ranges.
5
See Gregory J. Werden, Scott D. Hammond, and Belinda A. Barnett, “Recidivism Eliminated: Cartel
Enforcement in the United States Since 1999,” Georgetown Global Antitrust Symposium, Sept. 22, 2011.
-4-
First, the amounts could become outdated and the Draft Bill contains no provision
allowing for the use of adjustment factors such as are available for other criminal offenses under
the Brazilian Criminal Code. Second, consistent with the approach of the Antitrust Law,
criminal authorities prosecuting cartel cases should be authorized to seek guidance on the
appropriate value of a fine based upon use the general guidelines for imposition of fines in the
Brazilian Criminal Code. 6 It would also be useful for cartel prosecutors to have the authority to
develop additional guidelines.
4.
Restricting defendants’ employment rights
The Draft Bill provides that, in addition to penalties of imprisonment and fines, the
criminal authority should apply, cumulatively, a penalty involving the restriction of the
employment rights of individuals convicted for the crimes set out in Article 4 of Law No.
8,137/90. In particular, the Draft Bill proposes the following restrictions: (i) prohibition on
conducting business activities in general; (ii) disqualification from corporate positions, such as
membership on the board of directors, the board of officers or management positions in
companies subject to the law; or (iii) prohibition on managing companies either by mandate or
management of business.
Under the current wording of Article 4 of Law No. 8,137/90, there is no provision for the
restriction of the employment rights of natural persons as a possible penalty for crimes against
the economic order. The Antitrust Law empowers the competition authorities to impose an
administrative prohibition on exercising business activities in one’s own name or as a
representative of another company for a period up to five years. 7
The Sections believe that there may potentially be redundancy and conflicts between the
Draft Bill, which relates to criminal penalties, and the provision of the Antitrust Law, which
relates to an administrative procedure. If the new criminal procedure is enacted, there could be
confusion between the two provisions – one administrative and one criminal. The Sections
believe that this overlap could give rise to conflicting decisions with respect to the possibility of
the convicted individual exercising business activities. Therefore, the Sections respectfully
suggest that SDE consider whether it wishes to keep this provision, in view of the potential
conflicts resulting from the similar provisions that may be applied by the Brazilian competition
authorities at the administrative level.
II.
PROTECTING THE CONFIDENTIALITY OF LENIENCY APPLICATIONS
6
As foreseen under Article 46 and 60 of the Brazilian Criminal Code.
7
Article 38, VI of the Antitrust Law.
-5-
The Draft Bill proposes the criminalization of the unjustified disclosure to third parties of
confidential information related to a leniency application before the Brazilian competition
authorities. 8
The Sections consider this novel proposal, which was not included in the Antitrust Law, a
potentially welcome addition to the Brazilian Leniency Program because it mitigates other
exposure risks (e.g., criminal investigations in other jurisdictions, private actions for damages)
usually associated with leniency applications. It is widely accepted that these other risks play a
very important role in the application decision, and mitigating them may serve to stimulate
further applications in Brazil. It ensures that other defendants will exercise greater oversight of
their employees’ review of leniency documents to which access was granted pursuant to due
process guarantees, and it complements provisions already in force (such as Article 74, §3, I and
II of Ordinance (Portaria) SDE No. 456/2010).
This provision is in line with the recommendations made by the International
Competition Network and previous commentaries made by the Sections regarding the
implementation of SDE’s Ordinance (Portaria) no. 456/2010. 9
The Sections submit, however, that the penalties set out in the Draft Bill for the undue
disclosure of confidential information related to leniency applications may be too severe, and in
any event seem disproportionate in view of the criminal penalties for cartel violations. The
Sections respectfully suggest that SDE consider whether it would be more appropriate to provide
for a lower detention period, or even limit the penalty to administrative fines.
Further, although the concept of “valid justification” may be purposefully vague, this
vagueness may be problematic, and may create difficulties in the enforcement of this provision.
An illustrative list of “valid justifications” would be advisable, to ensure that the provision
accomplishes its objective.
Finally, the Sections note that the criminalization of the disclosure of leniency documents
in Brazil may not be sufficient to avoid exposure risks related to U.S. discovery proceedings. 10
8
The proposed inclusion reads as follows:
Art. 35-D
Art. 35-D
9
To disclose, without valid justification, confidential information related
to a leniency agreement as defined by CADE. Penalty – 1 (one) to 4
(four) year detention and fine.
Divulgar, sem justa causa, informações confidenciais relativas a acordo
de leniência, assim definidas por órgão do CADE. Pena – detenção, de
1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa.
Joint Comments of the American Bar Association Section of Antitrust Law, Section of International Law, and
Section of Criminal Justice On Public Consultation No. 16/2009 of Brazil’s Secretariat of Economic Law
(September 2009) (Available at
http://www.americanbar.org/groups/antitrust_law/resources/comments_reports_amicus_briefs/2009_comm
ents.html).
10
See, e.g.,, Miller, Nordlander & Owens, “U.S. Discovery of European Union and U.S. Leniency Applications and
Other Confidential Investigatory Materials,” The CPI Antitrust Journal (March 2010); Faull & Nikpay, The EC Law
(footnote continued)
-6-
Although the law on the discovery of leniency applications and associated documents in U.S.
private actions is still unsettled, many foreign regulators have successfully intervened to prevent
their disclosure on the grounds that such disclosure would inevitably chill their efforts to combat
domestic cartels. Many U.S. courts, relying on principles of international comity, have refused
to compel disclosure for this reason. Accordingly, to further insulate leniency materials from
disclosure in U.S. litigation, the Sections recommend that the Draft Bill state affirmatively that
administrative or judicial orders stemming from other jurisdictions do not, in themselves,
constitute “valid justification” as referred to above.
III.
PROVISION OF DOUBLE DAMAGES FOR CARTEL PARTICIPANTS
The Draft Bill would allow private plaintiffs to seek double damages from cartel
participants 11 , except for those who have signed leniency agreements (whose liability would be
limited to single damages).
Private enforcement plays an important role in implementing antitrust laws. The Sections
understand that private enforcement of antitrust laws in Brazil is not yet developed. The new
provision will introduce for the first time incentives for injured parties to sue companies involved
in cartels with the aim of increasing the costs of collusion and, ultimately, enhancing cartel
deterrence.
Private damage actions have a long history in the United States. Class actions have
followed virtually all cartel prosecutions and have resulted in billions of dollars of damage
awards and settlements in antitrust cases. In its 2007 report, the AMC recognized that “[t]he
central feature of private antitrust remedies [in the U.S.] is its provision for treble damages,
which allows plaintiffs in all cases to recover “threefold the damages by him sustained.”” 12
Notwithstanding years of debate about the propriety of private damages in addition to
criminal fines, the AMC, in carefully reviewing antitrust remedies, recommended no change to
the statute providing for treble damages in antitrust actions. The AMC concluded that “[t]reble
damages serve five related and important goals:
(1)
Deterring anticompetitive conduct;
(2)
Punishing violators of the antitrust laws;
of Competition, 2nd Edition, at 8.212; and Vandenborre, “The Confidentiality of EU Commission Cartel Records In
Civil Litigation: The Ball is in the EU Court,” European Competition Law Report (March 2011).
11
Art. 29 …
§2 – The parties harmed by the conduct shall be entitled to double damages, without prejudice of any applicable
sanctions in the administrative and criminal fields.
§3 – The provision under §1 above shall not apply in relation to companies/individuals that have signed a leniency
agreement that is ultimately confirmed by CADE, and that shall be liable for the actual damages only.
12
Antitrust Modernization Commission, Report and Recommendation, April 2007, pages 243 and 244, available at
http://govinfo.library.unt.edu/amc/report_recommendation/amc_final_report.pdf, access on October 25, 2011.
-7-
(3)
Forcing disgorgement of the benefits of anticompetitive conduct from those
violators;
(4)
Providing full compensation to victims of anticompetitive conduct; and
(5)
Providing an incentive to victims to act as “private attorneys general.”” 13
Nevertheless, based on the U.S. experience, the Sections note that follow-on damage
actions sometimes result in overly costly litigation. These cases must be carefully controlled
and monitored by the courts.
The single-damage provision available to leniency applicant in the Draft Bill is an
important additional incentive for companies and individuals to seek leniency. This provision
reflects a similar policy to that underlying the analogous provision of the Antitrust Criminal
Penalty Enhancement and Reform Act of 2004.
Many jurisdictions have enacted private rights of action for those injured by cartel
behavior over the last ten years, including many of the European Union member states. Each
jurisdiction must develop its private damages process consistent with its own legal system. The
Sections recognize that Brazil is opening a new chapter in cartel enforcement by providing a
means to compensate victims and deter future violations. The introduction of double damages
will be an important step towards achieving a more effective level of enforcement in the country.
IV.
CONCLUSION
The Sections appreciate the opportunity to provide their experience and perspective on
these significant changes to anti-cartel enforcement in Brazil. The provisions for the imposition
of serious criminal penalties for company executives and private damage actions to compensate
victims are the two key tenets of significant deterrence of cartel behavior. Establishing these
enforcement tools in an equitable and proportional way will have significant value to the state of
competition and the strength of the Brazilian economy.
13
Antitrust Modernization Commission, Report and Recommendation, April 2007, pages 244, 245 and 246,
available at http://govinfo.library.unt.edu/amc/report_recommendation/amc_final_report.pdf, access on October 25,
2011.
-8-
COMENTÁRIOS DAS SEÇÕES DE DIREITO ANTITRUSTE E DE DIREITO
INTERNACIONAL, DA ABA, AO PROJETO LEI SOBRE SANÇÕES PENAIS E
AÇÕES PRIVADAS ENVOLVENDO CARTÉIS NO BRASIL, SUBMETIDO
PELA SECRETARIA DE DIREITO ECONÔMICO DO MINISTÉRIO DA
JUSTIÇA À CONSULTA PÚBLICA
28 de dezembro de 2011
As opiniões expressas neste documento estão sendo
apresentadas em conjunto e apenas em nome destas Seções.
Elas não foram aprovadas pelo Conselho de Delegados (House
of Delegates) ou pela Junta Diretora (Board of Governors) da
American Bar Association e, portanto, não podem ser
interpretadas como representativas das orientações e diretrizes
da American Bar Association.
As Seções de Direito Antitruste e de Direito Internacional (“Seções”) da
American Bar Association (“ABA”), respeitosamente apresentam estes comentários à
Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça (“SDE”) sobre a proposta de
Projeto de Lei sobre sanções criminais e ações privadas envolvendo cartéis no Brasil
(“Minuta de Projeto de Lei”). As Seções louvam a iniciativa da SDE em aperfeiçoar a
aplicação das leis de concorrência do Brasil e a sua transparência ao solicitar
comentários públicos sobre temas tão importantes. Estes comentários pretendem refletir
a larga experiência que os membros destas Seções possuem conjuntamente em relação
ao combate criminal aos cartéis e às ações privadas de indenização 1 .
SUMÁRIO EXECUTIVO
Esses comentários apresentam as seguintes considerações principais:

Embora as Seções saúdem o estreitamento das sanções penais ao
comportamento de cartéis clássicos (hard-core), , elas respeitosamente desejam
a exclusão de determinados trechos da Minuta que sugerem que, sob certas
circunstâncias, alegados abusos de posição dominante poderiam ser tratados
como crimes.

Apesar de apoiar totalmente os esforços da SDE para impedir a prática de cartel,
as Seções entendem que a pena de prisão máxima de proposta pode ser
excessivamente elevada, comprometendo a cooperação dos réus, necessária para
extirpar esse tipo de comportamento.

Com relação às faixas para multas, as Seções recomendam contar com as
orientações já existentes no Código Penal Brasileiro, ao invés dos valores
paralelos contidos na Minuta de Projeto de Lei.
1
A nova Lei de Antitrust (“Lei Antitrust”) acada de ser publicada no Brasil (Lei nº 12.529, datada de 30
de novembro de 2011) e entrará em vigor 180 dias a partir da data da sua publicação no Diário Oficial da
União. As Seções oferecem seus comentários sobre a Minuta de Projeto de Lei, porque, se aprovada, esta
seria promulgada após e, portanto, prevaleceria sobre o Projeto de Lei.

Com relação às restrições de emprego para aqueles condenados por prática de
cartel, as Seções acreditam que as decisões criminais do Poder Judiciário que
imponham tais restrições podem entrar em conflito com as decisões tomadas
pelas autoridades de defesa da concorrência na esfera administrativa, e podem
não ser necessárias, em função da prática, comum entre as empresas, de demitir
aqueles envolvidos em infrações antitruste. Assim, as Seções respeitosamente
entendem que a SDE deve considerar se deseja manter esta previsão.

Ainda que as ações privadas desempenhem um papel importante na aplicação da
legislação antitruste e que a introdução de um dispositivo de reparação de danos
em dobro, proposto na Minuta de Projeto de Lei, seja um passo importante para
alcançar um nível mais eficaz de aplicação da Lei no Brasil, as Seções destacam
que existem situações em que as ações de reparação de danos resultam em
litígios excessivamente caros, devendo tais casos ser cuidadosamente
controlados e monitorados pelos Tribunais.

Quanto à proposta de criminalizar a divulgação injustificada de qualquer
informação confidencial relacionada a uma proposta de acordo de leniência no
Brasil, as Seções respeitosamente sugerem que a sanção proposta no Projeto de
Lei pode ser excessivamente grave, inclusive em comparação com a pena por
prática de cartel. As Seções acreditam que uma multa de caráter criminal pode
ser uma solução mais apropriada. Elas entendem, ainda, que a SDE deveria
considerar a fixação de uma multa administrativa em complemento à criminal.

As Seções também gostariam de receber uma orientação mais detalhada sobre o
que constituiria uma “justificativa válida” para a divulgação de informações
confidenciais.

Para garantir ainda mais a proteção da confidencialidade dos pedidos de
leniência, as Seções também sugerem que a Minuta de Projeto de Lei estabeleça
expressamente que determinações administrativas ou judiciais de outras
jurisdições não constituem “justificativa válida” para a divulgação dessas
informações confidenciais.
I.
ALTERAÇÕES ÀS NORMAS BRASILEIRAS DE PERSECUÇÃO AOS
CARTÉIS
A.
Práticas consideradas como ilícitos criminais
A Lei Antitruste exclui todas as condutas que não sejam cartéis do âmbito de
possibilidade de persecução penal. As Seções saúdam esta mudança, que reflete o
amplamente reconhecido entendimento de que condutas fora do âmbito dos cartéis não
devem ser criminalizadas. A Minuta de Projeto de Lei, que, como entendemos,
substituiria a Lei Antitruste, é coerente com esta abordagem, mas contém uma redação
que poderia ser interpretada de forma a criminalizar um abuso de posição
dominante.Especificamente, essa Minuta incluiria a “restrição à criação, exploração ou
desenvolvimento de um concorrente.” As Seções respeitosamente entendem que esta
redação deveria ser excluída, uma vez que é inconsistente com a abordagem geral da
Minuta de Projeto de Lei e com as melhores práticas internacionais e diretrizes relativas
à criminalização de condutas anticompetitivas. 2
Por exemplo, nos Estados Unidos, enquanto a mesma lei se aplica a infrações
antitruste criminais e não-criminais, sanções penais têm sido aplicadas apenas a cartéis
hard-core: fixação expressa de preços, licitações fraudulentas e acordos de alocação de
mercado ou de clientes entre os concorrentes, todas as quais inevitavelmente prejudicam
os consumidores. 3
Uma Comissão que recentemente estudou as leis antitruste dos Estados Unidos
(Antitrust Modernization Commission (“AMC”)) tentou definir a conduta objeto da
persecução penal. A AMC explica que “o DOJ deixou bem claro que ele atualmente não
busca a persecução penal de outra conduta que não os cartéis hard core” e que “outros
tipos de conduta potencialmente anticompetitivas podem ter efeitos mais ambíguos
sobre os consumidores e sobre o bem-estar do consumidor, e os critérios legais pelos
quais esses tipos de conduta são considerados como anticompetitivos são mais
complexos e de extensa análise dos fatos envolvidos”. A AMC observou ainda que
Existe uma vasta gama de comportamentos unilaterais, tais como práticas de
distribuição e de preços, que podem ser pró-competitivos na maioria dos casos, e
anti-competitivos apenas em circunstâncias muito limitadas. Sanções penais,
pelo contrário, são normalmente reservadas para os casos em que a conduta é
claramente ilegal. Ao impô-las de forma mais ampla, sobre conduta que é
potencialmente não anti-competitiva, corre-se o risco de apenar condutas procompetitivas, favoráveis aos consumidores, que as leis antitruste pretendem a
incentivar. 4
B.
Aumento das sanções penais estabelecidas pelo no artigo 4o
1.
Eliminação das multas como alternativa à pena restritiva de
liberdade
Na atual redação do artigo 4º da Lei nº 8.137/90, a pena de multa é uma
alternativa à pena de prisão. De acordo com a redação dada ao artigo 4o pela Lei
Antitruste, as penas de prisão e multa seriam aplicadas cumulativamente às pessoas
2
Cf e.g., Submission to TPA Review Part 2, p. 35, disponível em
http://www.accc.gov.au/content/item.phtml?itemId=303044&nodeId=884dfd81ba626d73b88fcdd6efc67f
2c&fn=Submission+to+TPA+Review+part+2.pdf; The Trade Practices Act and world’s best practice:
Proposals for criminal penalties for hard-core collusion, pp. 5, 15 e 16, disponível em
http://www.accc.gov.au/content/index.phtml/itemId/110787 (destacando que a autoridade australiana
(Australian Competition and Consumer Commission) sugeriu “a criminalizaçãi apenas da mais grave das
infrações concorrenciais: os cartéis hard-core”, na linha das melhores práticas internacionais).
3
Cf.,
e.g.,
Antitrust
Enforcement
and
the
Consumer,
disponível
em
www.justice.gov/atr/public/div_stats/276198.pdf (destacando que cartéis hard core não oferecem
quaisquer “benefícios, como compensação plausível, aos consumidores”).
4
Antitrust Modernization Commission, Report and Recommendation, April 2007, pp. 296 and 297,
available at http://govinfo.library.unt.edu/amc/report_recommendation/amc_final_report.pdf, acesso em
25.10.2011.
físicas condenadas criminalmente por infração à ordem econômica. Uma abordagem
semelhante é proposta pela Minuta de Projeto de Lei.
As Seções concordam com a mudança proposta. Multas sem prisão podem ser
insuficientes para dissuadir a prática de cartel. Neste contexto, as Seções destacam que
os funcionários da Divisão Antitruste do Departamento de Justiça dos EUA
recentemente divulgaram um documento apontando que não houve um único caso de
reincidência de cartel dentro dos EUA desde que a primeira sentença de prisão foi
proferida contra um réu não-americano em uma acusação de cartel internacional.5
Outras jurisdições como o Reino Unido também concluíram que as multas, sozinhas,
são insuficientes para deter a prática de cartel.
2.
Aumento significativo do tempo de reclusão
A Minuta de Projeto de Lei aumentaria a pena máxima por crimes contra a
ordem econômica de cinco para oito anos. As Seções louvam as tentativas de dissuadir a
prática de cartel, mas pedem cautela no uso dessas sentenças mais severas, dada a
importância de preservar o incentivo à cooperação.
Nos Estados Unidos, a pena máxima para os indivíduos foi elevada
dramaticamente com a aprovação da Antitrust Criminal Penalty Enhancement and
Reform Act (“ACPERA”) em 2004. A pena máxima de prisão de três anos foi
aumentada para dez, enquanto a multa máxima para indivíduos aumentou de
USD1.000.000 para USD10.000.000. A preocupação quando da proposta da legislação
de 2004 foi se a Divisão Antitruste iria aumentar rapidamente as penas de prisão
sugeridas e, ao fazê-lo, não providenciaria incentivos às pessoas físicas – nos EUA ou
em outro lugar – a cooperarem em troca de uma sentença mais amena. Se as sentenças
permanecessem na faixa que a Divisão Antitruste estava negociando em casos préACPERA, era mais provável que muitos concordassem com as sentenças e
cooperassem; se essas penas aumentassem para três, cinco ou dez anos, os réus nãoamericanos permaneceriam em casa e não se submeteriam à jurisdição dos EUA,
enquanto os réus americanos aguardariam, levando muitos mais casos a julgamento
(trial). A Divisão Antitruste tem tentado aumentar as penas de prisão de forma
gradativa, particularmente em casos de elevada monta. Esta abordagem gradativa tem
resultado em cooperação considerável, embora cada vez que se aumente a
recomendação de prisões, um maior número de réus juntava-se às fileiras dos que não
cooperam.
Por fim, o aplicador da Lei deve equilibrar a necessidade de cooperação às
oportunidades de obtenção de sentenças mais severas, com penas de prisão
consideravelmente maiores. Embora possa ser útil para que as autoridades tenham a
discricionariedade de buscar essas sentenças com penas de prisão consideravelmente
maiores, elas devem ser criteriosas no uso desse poder. A longo prazo, o regime anticartel mais eficaz é aquele que envolve uma grande cooperação dos participantes do
cartel.
5
Cf. Gregory J. Werden, Scott D. Hammond, e Belinda A. Barnett, “Recidivism Eliminated: Cartel
Enforcement in the United States Since 1999,” Georgetown Global Antitrust Symposium, Sept. 22, 2011.
3.
Utilização de faixas para multas
Ao contrário do Projeto de Lei, a Minuta de Projeto de Lei define o valor
mínimo e máximo para a multa a ser imposta aos indivíduos condenados - de trezentos
mil a oito milhões de reais. As Seções respeitosamente desaconselham o uso de tais
faixas.
Primeiro, os valores podem se tornar desatualizados, e na minuta de Projeto de Lei não
há previsão que permita a aplicação de fatores de ajuste. Segundo, coerente com a
abordagem da Lei Antitruste,autoridades criminais em persecução a cartéis poderiam
ser autorizadas a buscar as orientações gerais para aplicação de multas contidas no
Código Penal Brasileiro. Também seria útil para essas autoridades poder desenvolver
diretrizes adicionais.. 6
4.
Restrição dos direitos dos réus ao emprego
A minuta do Projeto de Lei prevê, além da pena de prisão e de multa, que as
autoridades criminais deverão aplicar, cumulativamente, a penalidade envolvendo a
restrição dos direitos ao emprego dos indivíduos condenados pelos crimes previstos no
artigo 4 da Lei nº 8.137/90. Em particular, a minuta de Projeto de Lei propõe as
seguintes restrições: (i) proibição do exercício de atividades empresariais, em geral; (ii)
impedimento para o exercício de cargos em sociedades, tais como membro de conselho
de administração, diretoria ou cargos de gerência das sociedades sujeitas à lei; ou (iii)
proibição de gerir empresa seja por mandato ou por gestão de negócio.
Na atual redação do artigo 4 da Lei nº. 8.137/90 não há previsão de restrição dos
direitos ao emprego das pessoas naturais como uma possível penalidade no caso de
crime contra a ordem econômica. O Projeto de Lei também não continha tal previsão.
Contudo, há a previsão de que as autoridades concorrenciais brasileiras podem impor
uma proibição administrativa sobre o exercício de atividades empresariais, seja em
nome da própria pessoa, ou como representante de outra empresa, por um período de até
5 anos. 7
As Seções acreditam que podem existir conflitos entre a Minuta de Projeto de
Lei, que diz respeito a penalidades criminais, e a previsão do Projeto de Lei, que se
refere a um processo administrativo. Se a nova lei processual penal entrar em vigor,
poderia haver confusão entre as duas disposições – uma administrativa e uma criminal.
As Seções acreditam que esta sobreposição poderia dar ensejo a decisões conflitantes no
que diz respeito a possibilidade do indivíduo condenado exercer atividades
empresariais. Dessa forma, as Seções respeitosamente sugerem à SDE que avalie se
deseja manter tal disposição, tendo em vista os prováveis conflitos decorrentes de
disposições similares que podem ser aplicadas pelas autoridades concorrenciais
brasileiras em âmbito administrativo.
6
Conforme previsto nos arts. 46 e 60 do Código Penal Brasileiro.
7
Artigo 38, VI do Projeto de Lei.
II.
PROTEÇÃO DA CONFIDENCIALIDADE DAS PROPOSTAS DE
LENIÊNCIA
A Minuta de Projeto de Lei propõe a inclusão de um artigo na Lei Brasileira de
Defesa da Concorrência (“Lei nº 8.884/1994”), criminalizando a divulgação
injustificada a terceiros de informações confidenciais relacionadas à proposta de
leniência submetida perante as autoridades concorrenciais brasileiras. 8
As Seções consideram esta nova proposta, que não foi incluída no Projeto de
Lei, uma alteração potencialmente bem vinda do Programa Brasileiro de Leniência, uma
vez que mitiga outros riscos de exposição (ex: investigações criminais em outras
jurisdições, ações privadas de ressarcimento de danos) geralmente associados às
propostas de leniência. É amplamente aceito que esses outros riscos possuem um papel
muito importante na decisão de submeter a proposta de leniência, e mitigá-los pode
servir para estimular submissões de proposta adicionais no Brasil. Isso assegura que
outros representados exercerão maior supervisão de seus empregados na revisão dos
documentos da leniência, aos quais o acesso foi concedido de acordo com a garantia do
devido processo legal, e isso ainda complementa as disposições já em vigor (como os
artigos 74, §3, I e II da Portaria nº 456/2010 da SDE).
Essa previsão está em linha com a recomendação da “International Competition
Network” e com os comentários anteriores feitos pelas Seções a respeito da
implementação da Portaria nº 456/2010 da SDE. 9
As Seções entendem que as penalidades previstas no Projeto de Lei para a
divulgação indevida de informações confidenciais relacionadas às propostas de
leniência podem ser demasiadamente severas, e, de qualquer modo, parecem
desproporcionais tendo em vista as penalidades criminais para cartéis. As Seções
respeitosamente sugerem que a SDE avalie se não seria mais apropriado prever um
período de detenção menor, ou até mesmo limitar a sanção a uma penalidade
administrativa.
Ademais, apesar de o conceito “justa causa” poder ser propositalmente vago,
esta imprecisão pode ser problemática, e pode criar dificuldades para a aplicação dessa
disposição. Um rol exemplificativo de “justas causas” poderia ser aconselhável para
assegurar que tal disposição alcance seu objetivo.
Por fim, as Seções notaram que a criminalização da divulgação dos documentos
da leniência no Brasil pode não ser suficiente para evitar riscos relacionados aos
8
A inclusão proposta lê-se conforme segue:
Art. 35-D
9
Divulgar, sem justa causa, informações confidenciais relativas a acordo
de leniência, assim definidas por órgão do CADE. Pena – detenção, de 1
(um) a 4 (quatro) anos, e multa.
Comentários conjuntos da American Bar Association Section of Antitrust Law, Section of International
Law, e Section of Criminal Justice, consulta pública nº. 16/2009 da Secretaria de Direito Econômico do
Brasil
(Setembro
de
2009)
(Disponível
em
http://www.americanbar.org/groups/antitrust_law/resources/comments_reports_amicus_briefs/2009_com
ments.html).
procedimentos de discovery nos Estados Unidos. 10 Apesar de a legislação sobre
discovery de propostas de leniência e documentos associados a ações privadas no
Estados Unidos ainda ser controversa, muitos reguladores estrangeiros interferiram de
forma bem sucedida para impedir a divulgação desses documentos sob o argumento de
que isso inevitavelmente arrefeceria os esforços deles no combate aos cartéis nacionais.
Muitos tribunais norte-americanos, baseando-se em princípios de cooperação
internacional, têm se recusado a compelir a divulgação desses documentos por esta
razão. Assim, para proteger ainda mais os materiais de leniência contra divulgação em
processos nos Estados Unidos, as Seções recomendam que o Projeto de Lei preveja que
ordens administrativas ou judiciais provenientes de outras jurisdições não constituem
“justa causa” tal como referido acima.
III.
PREVISÃO DE RESSARCIMENTO EM DOBRO PELOS PREJUÍZOS
GERADOS PELOS PARTICIPANTES DO CARTEL
A Minuta do Projeto de Lei alteraria o artigo 29 da Lei nº 8.884/1994 para
permitir que autores de ações privadas busquem o ressarcimento em dobro dos prejuízos
causados pelos participantes do cartel 11 , exceto daqueles que tenham assinado acordos
de leniência (cuja responsabilidade seria limitada aos prejuízos causados).
A persecução privada exerce um papel importante na implementação das leis
antitruste. As Seções entendem que a persecução privada das leis antitruste ainda não
está desenvolvida no Brasil. A nova disposição introduzirá, pela primeira vez,
incentivos para que as partes prejudicadas ingressem em juízo contra empresas
envolvidas em cartel com o intuito de aumentar os custos da colusão e, no final,
aumentar a dissuasão dos cartéis.
As ações privadas de reparação de danos possuem uma longa história nos
Estados Unidos. As ações coletivas têm acompanhado virtualmente todas as
persecuções de cartéis e tem resultado em bilhões de dólares à título de indenização e
acordos em casos antitruste. No seu relatório de 2007, a AMC reconheceu que “[a]
principal característica dos remédios privados antitruste [nos Estados Unidos] é a sua
10
Vide, e.g., Miller, Nordlander & Owens, “U.S. Discovery of European Union and U.S. Leniency
Applications and Other Confidential Investigatory Materials,” The CPI Antitrust Journal (março de
2010); Faull & Nikpay, The EC Law of Competition, 2nd Edition, at 8.212; e Vandenborre, “The
Confidentiality of EU Commission Cartel Records In Civil Litigation: The Ball is in the EU Court,”
European Competition Law Report (março de 2011).
11
Art. 29 …
§ 2º Os prejudicados terão direito ao ressarcimento em dobro pelos prejuízos sofridos em razão
de infrações à ordem econômica, sem prejuízo das eventuais sanções aplicadas na esfera
administrativa e penal.
§3º Não se aplica o disposto no §1º aos co-autores de infração à ordem econômica que tenham
assinado acordo de leniência cujo cumprimento tenha sido declarado pelo CADE, os quais
responderão somente pelos prejuízos causados aos prejudicados.
previsão de ressarcimento de danos em triplo, o que permite aos autores da ação em
todos os casos recuperar ‘em triplo os danos por ele sofridos’”. 12
Não obstante anos de debate sobre o cabimento dos danos privados em adição às
multas criminais, a AMC, em minuciosa análise dos remédios antitruste, recomendou
não modificar a lei que prevê ressarcimento em triplo em ações antitruste. A AMC
concluiu que “[t]riplo ressarcimento de danos cumpre 5 relacionados e importantes
objetivos:
(1)
Dissuasão de condutas anticompetitivas;
(2)
Punição dos infratores da legislação antitruste;
(3)
Obriga a devolução dos benefícios da conduta anticompetitivas
auferidos por aqueles infratores;
(4)
Prevê indenização total às vítimas das conduta anticompetitiva; e
(5)
Prevê um incentivo às vítimas para agir como ‘procuradores gerais
privados’” 13
Entretanto, com base na experiência norte-americana, as Seções notaram que as
ações de reparação de danos às vezes resultam em litigação excessiva e muito onerosa.
Os casos devem ser cuidadosamente controlados e monitorados pelos tribunais.
A previsão do Projeto de Lei sobre a indenização pelos danos causados pelos
signatários do acordo de leniência, é um importante incentivo adicional para as
empresas e para os indivíduos que procurarem a leniência. Esta disposição reflete uma
política similar subjacente à disposição análoga do “Antitrust Criminal Penalty
Enhancement and Reform Act” de 2004.
Nos últimos dez anos, muitas jurisdições têm aprovado direitos de ação privada
para aqueles prejudicados por um comportamento colusivo, inclusive vários países
membros da União Europeia. Cada jurisdição deve desenvolver seu processo para
reparação de danos consistente com seu próprio sistema legal. As Seções reconhecem
que o Brasil está abrindo um novo capítulo na persecução aos cartéis ao prever um meio
de indenizar as vítimas e desestimular violações futuras. A introdução da indenização
em dobro será um importante passo para alcançar um grau mais efetivo de persecução
no país.
12
Antitrust Modernization Commission, Report and Recommendation, Abril de 2007, p. 243 e 244,
disponível em http://govinfo.library.unt.edu/amc/report_recommendation/amc_final_report.pdf, acessado
em 25 de outubro de 2011.
13
Antitrust Modernization Commission, Report and Recommendation, Abril de 2007, p. 244, 245 e 246,
disponível em http://govinfo.library.unt.edu/amc/report_recommendation/amc_final_report.pdf, acessado
em 25 de outubro de 2011.
IV.
CONCLUSÃO
As Seções agradecem a oportunidade de oferecer a experiência e perspectiva
delas sobre estas mudanças significativas atinentes à persecução de cartéis no Brasil. As
previsões de imposição de penas severas para os executivos de empresas e sobre as
ações privadas de reparação dos danos para indenizar as vítimas são dois princípios
chave de significativo efeito dissuasório do comportamento colusivo. Estabelecer essas
ferramentas de persecução de maneira proporcional e equitativa terá um valor para o
estado da concorrência e para a força da economia brasileira.
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