Tribunal de Contas da União
Secretaria das Sessões
ATA Nº 16, DE 15 DE MAIO DE 2013
- SESSÃO ORDINÁRIA -
PLENÁRIO
APROVADA EM 20 DE MAIO DE 2013
PUBLICADA EM 21 DE MAIO DE 2013
ACÓRDÃOS nºs 1132 a 1148 e 1149 a 1178
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ATA Nº 16, DE 15 DE MAIO DE 2013
(Sessão Ordinária do Plenário)
Presidente: Ministro João Augusto Ribeiro Nardes
Representantes do Ministério Público: Procurador-Geral, em exercício, Dr. Lucas Rocha Furtado
Secretário das Sessões: AUFC Luiz Henrique Pochyly da Costa
Subsecretária do Plenário: AUFC Marcia Paula Sartori
À hora regimental, o Presidente declarou aberta a sessão ordinária do Plenário, com a presença
dos Ministros Valmir Campelo, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, José Jorge, José Múcio Monteiro e
Ana Arraes, dos Ministros-Substitutos Marcos Bemquerer Costa (convocado para substituir o Ministro
Raimundo Carreiro), André Luís de Carvalho (convocado para substituir o Ministro Walton Alencar
Rodrigues) e Weder de Oliveira e do Representante do Ministério Público, Procurador-Geral, em
exercício, Dr. Lucas Rocha Furtado. Ausentes o Ministro Walton Alencar Rodrigues, em missão
oficial, e o Ministro Raimundo Carreiro e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, em
férias.
HOMOLOGAÇÃO DE ATA
O Tribunal Pleno homologou as Atas nºs 14 e 15, das sessões ordinárias realizadas em 24 de
abril e 8 de maio (Regimento Interno, artigo 101).
PUBLICAÇÃO DA ATA NA INTERNET
Os anexos desta ata, de acordo com a Resolução nº 184/2005, estão publicados na página do
Tribunal de Contas da União na Internet (www.tcu.gov.br).
COMUNICAÇÕES
Da Presidência: (v. inteiro teor no Anexo I a esta Ata)
Participação do XXV Fórum Nacional do Instituto Nacional de Altos Estudos, com a
apresentação da palestra “Transformando Crise em Oportunidade”;
Apresentação da palestra “Governança de Pessoal: Aperfeiçoando o Desempenho da
Administração Pública” no primeiro evento de Diálogo Público de 2013, bem como lançamento do
número 1 do Boletim de Pessoal, publicação que visa à divulgação das principais deliberações desta
Corte relativas à área de pessoal;
Apresentação do “Relatório Estatístico Anual dos Pedidos de Acesso à Informação recebidos
pelo Tribunal de Contas da União”, referente ao exercício de 2012;
Elaboração, pela Consultoria Jurídica, de informativo periódico acerca do entendimento do STF
sobre temas de interesse desta Corte de Contas. Os dois primeiros números da publicação trataram do
contraditório nos atos de concessão de aposentadoria e pensão e da possibilidade de responsabilização,
perante o TCU, de parecerista jurídico; e
Presença, em Plenário, de alunos do Instituto Brasiliense de Direito Público.
Do Ministro Valmir Campelo:
Manifestou sua satisfação em receber o Boletim de Pessoal e o InfoConjur, informativos de alta
qualidade quem vem a atender necessidades do TCU, e parabenizou a Presidência e as equipes da
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria das Sessões - Seses e da Consultoria Jurídica – Conjur, responsáveis respectivamente pela
produção das publicações.
Do Ministro Aroldo Cedraz: (v. inteiro teor no Anexo I a esta Ata)
Lançamento do número 126 da Revista do TCU, referente ao primeiro quadrimestre de 2013;
Realização, pela Corregedoria, de inspeção ordinária Secex/MG, de conformidade com o
disposto no Plano de Correições e Inspeções do 1º semestre; e
Lançamento da publicação “O Novo Modelo de Contratação de Soluções de TI pela
Administração Pública” pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
Do Ministro José Múcio Monteiro: (v. inteiro teor no Anexo I a esta Ata)
Participação do 7º Seminário de Auditoria de Performance e do 22° encontro do grupo de
trabalho em auditoria de TI da Intosai.
Do Ministro-Substituto Weder de Oliveira: (v. inteiro teor no Anexo I a esta Ata)
Apresentação da palestra “Prestação de Contas – Dever, accountability e governança”, no
Seminário Relatório de Gestão – Instrumento de Governança; e
Edição, pelo Conselho Nacional de Justiça, de resolução que dispõe sobre normas técnicas de
auditoria para as unidades jurisdicionais que lhe são jurisdicionadas, incorporando recomendações
exaradas pelo TCU.
MEDIDAS CAUTELARES CONCEDIDAS (v. inteiro teor no Anexo II a esta Ata)
O Plenário referendou, nos termos do disposto no § 1º do art. 276 do Regimento Interno deste
Tribunal, a concessão das medidas cautelares exaradas nos processos nº:
TC-005.954/2013-4, pelo Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, para que o município de
Novo Gama/GO suspenda a concorrência pública destinada à contratação de obras de saneamento; e
TC-010.087/2013-3, pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira, para que o município de
Pancas/ES suspenda o pregão realizado com vistas à aquisição de uma moto niveladora patrol.
SORTEIO ELETRÔNICO DE RELATOR DE PROCESSOS
De acordo com o parágrafo único do artigo 28 do Regimento Interno e nos termos da Portaria da
Presidência nº 9/2011, entre os dias 8 e 15 de maio, foi realizado sorteio eletrônico dos seguintes
processos:
Recurso: 012.710/2001-6/R001
Recorrente: XAVIER ENGENHARIA LTDA
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 012.710/2001-6/R002
Recorrente: Antônio Alves de Gouveia
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 012.710/2001-6/R003
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Recorrente: Margareth Rose Martins Bringel
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 012.710/2001-6/R004
Recorrente: Flank Rafael Silva Santos
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 012.398/2005-6/R001
Recorrente: Ulysses Fagundes Neto
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 014.149/2006-8/R001
Recorrente: Gilka Borges Badaró
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: RAIMUNDO CARREIRO
Recurso: 014.714/2007-3/R001
Recorrente: David Paul Steves
Motivo do sorteio: Recurso de revisão
Relator sorteado: RAIMUNDO CARREIRO
Recurso: 001.266/2008-3/R001
Recorrente: José da Silva Dias
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: WALTON ALENCAR RODRIGUES
Recurso: 003.806/2008-7/R001
Recorrente: DEPARTAMENTO DE CONTROLE DO ESPAÇO AÉREO
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: WALTON ALENCAR RODRIGUES
Recurso: 026.357/2008-0/R001
Recorrente: GEMINI PROJETOS INCORPORACOES E CONSTRUCOES LTDA
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: AROLDO CEDRAZ
Recurso: 017.768/2008-6/R001
Recorrente: Paulo Henrique Pereira Maia
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 017.768/2008-6/R002
Recorrente: BRUNA INVERNIZZI COSTA
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 000.276/2009-3/R001
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Recorrente: Hélbio Pereira
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: JOSÉ JORGE
Recurso: 017.754/2009-9/R001
Recorrente: José Edvaldo Antunes de Souza/ Prefeitura Municipal de Monte Azul - MG
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: JOSÉ JORGE
Recurso: 004.563/2010-7/R001
Recorrente: Telma Maria Moraes de Sena
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 010.318/2010-0/R001
Recorrente: helder girao barreto
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 016.726/2010-3/R001
Recorrente: Manoel Domiciano Dantas
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Recurso: 023.933/2010-0/R001
Recorrente: Sebastião Alberto Cândido da Cruz
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: RAIMUNDO CARREIRO
Recurso: 023.933/2010-0/R002
Recorrente: PAULO JOSE SAMPAIO BASTOS
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: RAIMUNDO CARREIRO
Recurso: 030.109/2010-8/R001
Recorrente: Artur Sérgio de Almeida Reis
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: RAIMUNDO CARREIRO
Recurso: 031.024/2010-6/R001
Recorrente: CENTRAL DE PROJETOS-DF
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: JOSÉ JORGE
Recurso: 031.667/2010-4/R001
Recorrente: Flaviano Melo de Oliveira
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: AROLDO CEDRAZ
Recurso: 000.520/2011-0/R001
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Recorrente: Arnaldo Luíz Pereira
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: JOSÉ JORGE
Recurso: 010.927/2011-5/R001
Recorrente: Mauro Farias Dutra
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 012.036/2011-0/R001
Recorrente: SUSY KAZAN
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 014.402/2011-4/R001
Recorrente: José Ivonildo Rego
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Recurso: 014.402/2011-4/R002
Recorrente: Ângela Maria Paiva Cruz
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Recurso: 029.412/2011-0/R002
Recorrente: Arnaldo França Vianna
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: AROLDO CEDRAZ
Recurso: 031.472/2011-7/R001
Recorrente: Valdeni Batista Milhomens
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: WALTON ALENCAR RODRIGUES
Recurso: 004.647/2012-2/R001
Recorrente: LUIZ CARLOS CUNHA TEBICHERANE
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: WALTON ALENCAR RODRIGUES
Recurso: 009.617/2012-4/R001
Recorrente: EMBRATUR - INSTITUTO BRASILEIRO DE TURISMO
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: JOSÉ JORGE
Recurso: 014.259/2012-5/R001
Recorrente: CENTRO FEDERAL DE EDUCAÇÃO TECNOLÓGICA DE SERGIPE - MEC
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: RAIMUNDO CARREIRO
Recurso: 016.521/2012-9/R001
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Recorrente: Eliane Rodrigues Pinto Dantas
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: RAIMUNDO CARREIRO
Recurso: 016.523/2012-1/R001
Recorrente: Evaldo Teixeira Lima
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: AROLDO CEDRAZ
Recurso: 016.537/2012-2/R001
Recorrente: José Pereira dos Santos
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: AROLDO CEDRAZ
Recurso: 016.538/2012-9/R001
Recorrente: FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA - MEC
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: RAIMUNDO CARREIRO
Recurso: 016.539/2012-5/R001
Recorrente: Juarez Lamounier
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: AROLDO CEDRAZ
Recurso: 016.541/2012-0/R001
Recorrente: Manoel Andrade Da Silva
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 016.564/2012-0/R001
Recorrente: Raulino Brito dos Santos
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 016.572/2012-2/R001
Recorrente: Vonete Lopes da Silva
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 016.720/2012-1/R001
Recorrente: Maria Eliane de Almeida
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: RAIMUNDO CARREIRO
Recurso: 041.787/2012-9/R001
Recorrente: ZILDA SOARES PINTO
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: WALTON ALENCAR RODRIGUES
Processo: 008.995/2013-3
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Interessado: Identidade preservada (art. 55, § 1º, da Lei nº 8.443/92 c/c art. 66, § 4º, da
Resolução nº 136/2000 - TCU).
Motivo do sorteio: Conflito de Competência
Tipo do sorteio: Sorteio por Conflito de Competência
Relator sorteado: Ministro VALMIR CAMPELO
Processo: 009.639/2013-6
Interessado: Não há
Motivo do sorteio: Conflito de Competência
Tipo do sorteio: Sorteio por Conflito de Competência
Relator sorteado: Ministro-substituto AUGUSTO SHERMAN
Processo: 010.625/2013-5
Interessado: Não há
Motivo do sorteio: Assunto fora de LUJ
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário
Relator sorteado: Ministro AROLDO CEDRAZ
Processo: 023.098/2012-0
Interessado: FUNDO NACIONAL DE SAÚDE - MS
Motivo do sorteio: Impedimento - Art. 111 e 151, inciso II do R.I.
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - 2a. Câmara
Relator sorteado: Ministro ANA ARRAES
SUSTENTAÇÃO ORAL
Na apreciação do processo nº TC-011.466/2006-1, cujo relator é o Ministro José Múcio
Monteiro, o Dr. André Macedo de Oliveira declinou de produzir sustentação oral que havia requerido.
PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA
Foram excluídos de pauta os processos de nºs:
TC-014.264/2007-8, TC-015.816/2009-4 e TC-020.531/2010-9, cujo relator é o Ministro
Benjamin Zymler;
TC-001.816/2013-6, cujo relator é o Ministro Aroldo Cedraz;
TC-005.415/2013-6, TC-007.949/2013-8, TC-009.377/2010-7, TC-010.848/2003-6, TC026.974/2011-8, TC-033.519/2012-9 e TC-043.847/2012-9, cujo relator é o Ministro Raimundo
Carreiro;
TC-017.541/2012-3, cujo relator é o Ministro José Jorge;
TC-001.405/2013-6, cujo relator é o Ministro José Múcio Monteiro;
TC-025.503/2007-7, cuja relatora é a Ministra Ana Arraes; e
TC-010.117/2013-0 e TC-016.245/2012-1, cujo relator é o Ministro-Substituto André Luís de
Carvalho.
ATOS NORMATIVOS APROVADOS (Anexo IV a esta Ata)
INSTRUÇÃO NORMATIVA TCU Nº 72 - “Altera a Instrução Normativa-TCU nº 63, de 1º de
setembro de 2010, que estabelece normas de organização e de apresentação dos relatórios de gestão e
das peças complementares que constituirão os processos de contas da administração pública federal,
para julgamento do Tribunal de Contas da União, nos termos do art. 7º da Lei nº 8.443, de 1992.”
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
DECISÃO NORMATIVA-TCU Nº 127 – “Dispõe acerca das unidades jurisdicionadas cujos
dirigentes máximos devem apresentar relatório de gestão referente ao exercício de 2013, especificando
a organização, a forma, os conteúdos e os prazos de apresentação, nos termos do art. 3º da Instrução
Normativa TCU nº 63, de 1º de setembro de 2010.”
PROCESSOS APRECIADOS POR RELAÇÃO
O Tribunal Pleno aprovou as relações de processos a seguir transcritas e proferiu os Acórdãos de
nºs 1132 a 1148.
RELAÇÃO Nº 19/2013 – Plenário
Relator – Ministro VALMIR CAMPELO
ACÓRDÃO Nº 1132/2013 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
no art. 1º, inciso I, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os arts. 17, inciso IV; 143, inciso III;
235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno/TCU, c/c o art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/93, em conhecer
da presente representação, para, no mérito, considerá-la improcedente, indeferir a medida cautelar
requerida, por não conter os requisitos de admissibilidade necessários a sua concessão, arquivar o
processo, devendo ser dada ciência desta deliberação à empresa representante e à Universidade Federal
de Itajubá – UNIFEI, acompanhada de cópia da instrução da unidade técnica constante da peça 6:
1. Processo TC-012.151/2013-0 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Interessado: ZAU Serviços de Manutenção Eireli (08.321.957/0001-41)
1.2. Órgão/Entidade: Universidade Federal de Itajubá - MEC
1.3. Relator: Ministro Valmir Campelo
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - MG (SECEX-MG).
1.6. Advogado constituído nos autos: Caio Costa e Paula, OAB/SP 234.329
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 1133/2013 - TCU - Plenário
Considerando tratar-se de representação, da lavra da 5ª Secex, a respeito de possíveis
irregularidades ocorridas na celebração de Termo de Cooperação, pactuado entre a Secretaria de
Políticas Públicas e Emprego e a Universidade Federal de Juiz de Fora, relacionado à execução das
ações de qualificação social e profissional no âmbito do Plano de Qualificação Setorial da Copa do
Mundo de 2014(PlanSeQ Copa 2014);
Considerando que por meio dos Ofícios 1339 e 1340/2012-TCU/Secex-5, a Secretaria de
Políticas Públicas e Emprego e a Universidade Federal de Juiz de Fora foram chamadas em oitiva, para
se manifestarem a respeito das irregularidades apontadas;
Considerando que diante das falhas apontadas o Ministério do Trabalho e Emprego informa por
meio do Ofício 7069/2012-SSPE/MTE (peça 29, 8) que notificou a UFJF e recomendou a suspensão
da execução das ações do Termo de Cooperação 002/2012, até manifestação conclusiva deste
Tribunal;
Considerando que em consulta ao Siafi, verificou-se que os recursos descentralizado, referentes
à primeira parcela, foram devolvidos em 4/12/2012 (peça 31);
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Considerando que após verificar a devolução dos recursos, buscou-se contato com a Secretaria
de Políticas Públicas e Emprego para verificar a real situação do termo;
Considerando que em 18/4/2013 foi rescindido bilateralmente o termo de parceria (peça 32);
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
no art. 1º, inciso II e 43, inciso I, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os arts. 17, inciso IV;
143, inciso III; 237, inciso I, do Regimento Interno/TCU, com base nos pareceres uniformes inscritos
nas peças de 33 a 35 dos correntes autos eletrônicos, em conhecer da presente representação, para, no
mérito, considerá-la prejudicada, por perda de objeto, devendo ser dada ciência desta deliberação à
Secretaria de Políticas Públicas de Emprego – SPPE e à Universidade Federal de Juiz de Fora,
acompanhada de cópia da instrução à peça 33, arquivando-se em seguida o processo.
1. Processo TC-037.678/2012-4 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Interessado: 5ª Secretaria de Controle Externo (SECEX-5), atual Secretaria de Controle
Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência Social (SecexPrevidência)
1.2. Órgão/Entidade: Secretaria de Políticas Públicas de Emprego - MTE; Universidade Federal
de Juiz de Fora - MEC
1.3. Relator: Ministro Valmir Campelo
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou
1.5. Unidade Técnica: 5ª Secretaria de Controle Externo (SECEX-5), atual Secretaria de
Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência Social (SecexPrevidência)
1.6. Advogado constituído nos autos: não há.
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Ata n° 16/2013 – Plenário
Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária
RELAÇÃO Nº 19/2013 – Plenário
Relator – Ministro BENJAMIN ZYMLER
ACÓRDÃO Nº 1134/2013 - TCU - Plenário
Considerando que, em conformidade com o disposto no art. 34 da Lei Orgânica do Tribunal de
Contas da União e no art. 287, caput, do Regimento Interno do TCU, cabem embargos de declaração
quando houver obscuridade, omissão ou contradição em acórdão do Tribunal;
Considerando que o recorrente buscou opor embargos de declaração contra despacho do
Ministro-Relator;
Considerando que a peça recursal apresentada à guisa de embargos de declaração não preenche
os requisitos legais e regimentais de admissibilidade pertinentes;
Considerando, ainda, que os presentes embargos de declaração buscam, em última análise,
rediscutir a matéria com vistas à modificação do conteúdo do despacho exarado pelo Relator, o que
viola o estabelecido no art. 287, caput, do Regimento Interno do TCU;
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, quanto ao
processo a seguir relacionado, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 34 da Lei nº
8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os arts. 15, II, e 143, V, alínea “f”, do Regimento Interno do TCU,
diante das razões expostas pelo Relator, em não conhecer dos embargos de declaração ora interpostos,
por não atendimento dos requisitos específicos de admissibilidade.
1. Processo TC-004.055/2011-0 (REPRESENTAÇÃO)
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.1. Responsáveis: Consulplan Consultoria e Planejamento em Administração Pública Ltda
(01.185.758/0001-04); Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - MEC
(01.678.363/0001-43).
1.2. Recorrente: Consulplan Consultoria e Planejamento em Administração Pública Ltda
(01.185.758/0001-04).
1.3. Interessado: Consulplan Consultoria e Planejamento em Administração Pública Ltda
(01.185.758/0001-04).
1.4. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
1.5. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.6. Relator da deliberacao recorrida: Ministro Benjamin Zymler.
1.7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); 6ª Secretaria de Controle Externo
(SECEX-6).
1.8. Advogados constituídos nos autos: Jaques Fernando Reolon (OAB/DF nº 22.885) e Sheila
Mildes Lopes (OAB/DF nº 23.917)
1.9. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Ata n° 16/2013 – Plenário
Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária
RELAÇÃO Nº 24/2013 – Plenário
Relator – Ministro JOSÉ JORGE
ACÓRDÃO Nº 1135/2013 - TCU – Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
nos arts. 143, inciso V, alínea a, e 169, do Regimento Interno, c/c o artigo 40, inciso V, da Resolução
nº 191/2006, em determinar o arquivamento dos presentes autos, sem prejuízo de se fazer a
comunicação sugerida, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-021.263/2003-8 (MONITORAMENTO)
1.1. Interessado: Tribunal de Contas da União - TCU
1.2. Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da Paraíba (IFPB)
1.3. Relator: Ministro José Jorge
1.4. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - PB (Secex-PB).
1.6. Advogado constituído nos autos: não há.
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 1136/2013 - TCU – Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
no art. 143, inciso V, alínea a, c/c art. 169, inciso III do Regimento Interno, em determinar o
arquivamento dos presentes autos, sem prejuízo de encaminhar cópia desta deliberação e da instrução
da Unidade Técnica à Superintendência Estadual da Funasa no Paraná e à Controladoria-Geral da
União no Estado do Paraná (CGU/PA), de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-028.783/2010-7 (RELATÓRIO DE AUDITORIA) - Apenso: 031.950/2010-8
(Representação)
1.1. Responsáveis: Carlos Alberto dos Santos (357.680.539-72); Carlos Ossamu Ogawa
(353.871.909-82); Clarissa Teixeira Paiva (036.157.484-33); Dalter Barbosa Locadora de Veículos -
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ME (10.260.682/0001-25); Intersept Ltda. - EPP (03.360.551/0001-54); José Gabriel Correia
(530.047.109-78); Luciene Aparecida Baptista Silveira (058.464.658-54); Mário Alves da Cruz
(577.212.119-72); Olgierd Antoni Sokolowski (457.184.409-30); Raul Henrique Ribas Macedo
(456.462.109-25); Rômulo Henrique da Cruz (313.676.901-53); Triângulo Florestal - Florest. e
Reflorestamento Ltda. (79.126.637/0001-89); Vinicius Reali Paraná (022.799.029-31); e F P Serviços
de Conservação e Técnicos Ltda. (81.167.991/0001-01)
1.2. Entidade: Superintendência Estadual da Funasa no Estado do Paraná (Funasa/PA)
1.3. Relator: Ministro José Jorge
1.4. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - PR (Secex-PR).
1.6. Advogados constituídos nos autos: Marçal Justen Neto (OAB/PR 35.912) e Rodrigo Portes
Bornemann e Corrêa (OAB/PR 31.182)
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 1137/2013 - TCU – Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
nos arts. 143, inciso V, alínea “e”, e 183, inciso I, alínea d, do Regimento Interno, em autorizar a
prorrogação de prazo solicitada pela empresa Fergbrás Comércio e Serviços Ltda., por mais 30 (trinta)
dias, a contar da ciência desta deliberação, para atendimento à oitiva constante do subitem 14.4
constante do Acórdão nº 951/2013 – TCU - Plenário:
1. Processo TC-006.235/2013-1 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Responsáveis: Agência de Modernização da Gestão de Processos - Amgesp
(07.424.905/0001-38); Fergbrás Comércio e Serviços Ltda. (35.628.668/0001-62); Secretaria de
Estado da Educação e do Esporte de Alagoas/AL.
1.2. Entidade: Secretaria de Educação e do Esporte do Estado de Alagoas
1.3. Relator: Ministro José Jorge
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - AL (Secex-AL).
1.6. Advogado constituído nos autos: não há.
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Ata n° 16/2013 – Plenário
Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária
RELAÇÃO Nº 18/2013 – Plenário
Relator – Ministro JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
ACÓRDÃO Nº 1138/2013 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com fundamento
no art. 1º, incisos II e IV, da Lei nº 8.443/1992 c/c os arts. 143, inciso V, alínea “a”, 169 e 250 do
Regimento Interno/TCU, ACORDAM em:
a) considerar atendidas as determinações exaradas nos subitens 9.2 a 9.6 do Acórdão nº
1.822/2010-TCU-Plenário, alterado, por inexatidão material, pelo Acórdão nº 3.056/2010-TCUPlenário;
b) dar ciência desta deliberação ao Ministério da Saúde, ao Fundo Nacional de Saúde, à
Prefeitura Municipal de Maringá/PR e à Fundação da Universidade Federal do Paraná; e
c) arquivar o presente processo.
13
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1. Processo TC-023.844/2006-9 (RELATÓRIO DE AUDITORIA - MONITORAMENTO)
1.1. Interessado: Tribunal de Contas da União
1.2. Unidades: Prefeitura Municipal de Curitiba/PR e Prefeitura Municipal de Maringá/PR
1.3. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - PR (SECEX-PR).
1.6. Advogado constituído nos autos: não há.
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 1139/2013 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, quanto ao
processo abaixo relacionado, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c os arts.
143, inciso III; e 237 do Regimento Interno/TCU, ACORDAM em conhecer da representação, para no
mérito considerá-la improcedente, indeferindo o requerimento de medida cautelar, arquivando-a e
dando ciência ao representante com o envio de cópia da respectiva instrução, conforme os pareceres
emitidos nos autos.
1. Processo TC-001.705/2013-0 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Representante: Vip Service Club Locadora e Serviços Ltda. (CNPJ 02.605.452/0001-22)
1.2. Unidade: Caixa Econômica Federal (Gerência de Filial de Logística em São Paulo)
1.3. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - SP (SECEX-SP).
1.6. Advogado constituído nos autos: Gilberto de Souza Pinheiro (OAB/DF 23.463)
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Ata n° 16/2013 – Plenário
Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária
RELAÇÃO Nº 17/2013 – Plenário
Relatora – Ministra ANA ARRAES
ACÓRDÃO Nº 1140/2013 - TCU - Plenário
Vistos estes autos de representação, apreciada por meio do acórdão 319/2012 – Plenário, que a
considerou procedente e fez determinação ao Conselho Estadual de Saúde do Paraná - CES/PR para
que avaliasse o funcionamento do Conselho Municipal de Saúde de São José dos Pinhais/PR;
considerando que, em cumprimento a essa determinação, o CES/PR instituiu uma comissão de
avaliação, que constatou irregularidades no funcionamento do conselho municipal de saúde daquele
município;
considerando que, com essa providência, a determinação do acórdão 319/2012-Plenário pode ser
considerada cumprida;
considerando que foram efetivamente constatadas pelo CES/PR disfunções no Conselho
Municipal de Saúde de São José dos Pinhais;
considerando que, em caso de descumprimento dos dispositivos legais que disciplinam a
constituição dos conselhos municipais de saúde (Lei 8.142/1990 e Resolução 333/2003 do Conselho
Nacional de Saúde), a transferência de recursos do Sistema Único de Saúde – SUS ao município pode
ser suspensa e os recursos correspondentes passam a ser administrados pelo Estado ou pela União,
14
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
conforme art. 4º, inciso II e parágrafo único, da Lei 8.142/1990 e Resolução 333/2003 do Conselho
Nacional de Saúde;
considerando que, por meio do acórdão 1.660/2011-1ª Câmara (TC 029.042/2009-2), este
Tribunal já determinou ao Ministério da Saúde que, em articulação com Conselho Nacional de Saúde e
com os conselhos estaduais, estabeleça mecanismos para identificar municípios que não cumprem as
normas federais de composição do respectivo conselho de saúde e abstenha-se de transferir valores a
esses entes;
considerando que há necessidade de dar ciência à Prefeitura Municipal de São José dos Pinhais
sobre as consequências do descumprimento dos normativos que disciplinam a constituição do conselho
de saúde;
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pela relatora, em considerar cumprida a determinação do acórdão 319/2012 –
Plenário e em arquivar o presente processo após adoção das medidas a seguir indicadas.
1. Processo TC-002.582/2012-0 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Classe: VII
1.2. Representante: Conselho Municipal de Saúde de São José dos Pinhais.
1.3. Unidade: Município de São José dos Pinhais/PR (CNPJ 76.105.543/0001-35).
1.4. Relatora: ministra Ana Arraes.
1.5. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Paraná – SECEX/PR.
1.7. Advogado: não há.
1.8. dar ciência à Prefeitura Municipal de São José dos Pinhais que o descumprimento dos
dispositivos legais que disciplinam a constituição dos conselhos municipais de saúde - a exemplo do
constatado nesse município, conforme Ofício 139/2012 – SE/CES/PR e relatório técnico anexo - pode
acarretar suspensão dos repasses do Fundo Nacional de Saúde, com transferência da administração
desses recursos do município para o Estado ou para a União, conforme art. 4º, inciso II e parágrafo
único, da Lei 8.142/1990 e Resolução 333/2003 do Conselho Nacional de Saúde.
1.9. encaminhar cópia da peça 14 dos autos à Prefeitura Municipal de São José dos Pinhais.
ACÓRDÃO Nº 1141/2013 - TCU - Plenário
Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, de acordo com os pareceres emitidos nos autos e com fundamento nos arts. 235 e 237,
inciso VII, do Regimento Interno, c/c o art. 113, §1º, da Lei 8.666/1993, em conhecer desta
representação, sem, contudo, manifestar-se quanto ao mérito, visto que a matéria está sendo tratada de
forma ampla pela Secretaria de Fiscalização em Tecnologia da Informação do Tribunal de Contas da
União (Sefti/TCU) - referência: TC 012.538/2009-1, acórdão 1647/2010-Plenário, e TC 014.474/20115, acórdão 2601/2011-Plenário; em apensar os autos ao processo que dará prosseguimento ao
monitoramento do subitem 9.1.13 do acórdão 1.647/2010-Plenário, nos termos do subitem 9.4 do
acórdão 2.601/2011-Plenário, de forma a subsidiar o exame a ser empreendido pela Sefti, e em dar
conhecimento desta deliberação à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e à empresa representante.
1. Processo TC-046.492/2012-7 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Classe de Assunto: VII.
1.2. Unidade: Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão.
1.3.Representante: Empresa Fino Sabor Indústria e Comércio Ltda. (CNPJ 00.354.138/000199).
15
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.4. Relatora: ministra Ana Arraes.
1.5. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança
Pública (SecexDefesa).
1.7. Advogado: não há.
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Ata n° 16/2013 – Plenário
Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária
RELAÇÃO Nº 13/2013 – Plenário
Relator – Ministro-Substituto MARCOS BEMQUERER COSTA
ACÓRDÃO Nº 1142/2013 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei n. 8.443/1992, c/c os arts. 143, inciso I,
alínea a, 208 e 214, inciso II, do Regimento Interno/TCU, e no art. 39, § 3º, da Resolução/TCU n.
191/2006, em levantar o sobrestamento que incide sobre este processo, em julgar as contas do
responsável Rodrigo José Pereira Leite Figueiredo regulares com ressalva e dar-lhe quitação,
promovendo-se, em seguida, o arquivamento do processo, de acordo com os pareceres emitidos nos
autos:
1. Processo TC-024.102/2009-0 (TOMADA DE CONTAS - Exercício: 2008)
1.1. Responsáveis: Jose Trindade Neto (144.470.701-97); Liane Vinagre Klautau (122.182.19204); Maria Fernanda Ramos Coelho (318.455.334-53); Rodrigo José Pereira Leite Figueiredo
(343.945.911-04).
1.2. Órgão/Entidade: Caixa Econômica Federal – Programas Sociais – Mici.
1.3. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
1.4. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado –
SecexAdministração.
1.6. Advogado constituído nos autos: não há.
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 1143/2013 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, com fundamento no art. 143, inciso V, alínea d,
do Regimento Interno/TCU, c/c o Enunciado n. 145 da Súmula da Jurisprudência predominante neste
Tribunal, ACORDAM, por unanimidade, em retificar, por inexatidão material, o subitem 9.1 do
Acórdão n. 1030/2013 – TCU – Plenário, onde se lê: “(...) Maria das Graças Silva Gonçalves (...)”,
leia-se: “(...) Maria da Graça Silva Gonçalves (...)”, mantendo-se inalterados os demais termos do
referido acórdão, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-020.767/2009-9 (MONITORAMENTO)
1.1. Responsáveis: Fernando Passos Cupertino de Barros (195.630.601-30); Idelmar de Paiva
Neto (147.289.071-04); Maria da Graça Silva Gonçalves (827.850.901-87).
1.2. Órgão/Entidade: Secretaria Estadual de Saúde em Goiás – SES/GO.
.3. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
1.4. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado.
16
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo em Goiás – Secex/GO.
1.6. Advogados constituídos nos autos: Marcio Pacheco Magalhães, OAB/GO n. 5.795; Ana
Carolina Garcia Magalhães, OAB/GO n. 25.000; e Sueli Pereira de Souza, OAB/GO n. 25.750.
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 1144/2013 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
no art. 143, inciso V, alínea e, do Regimento Interno/TCU, em prorrogar o prazo, por mais 10 (dez)
dias, a contar da notificação desta deliberação, para que a Caixa Econômica Federal atenda à
determinação contida no subitem 9.4 do Acórdão n. 689/2013 – Plenário e, nos termos do parecer da
Serur, em indeferir, por falta de amparo legal e regulamentar, o pedido de prorrogação, por mais 10
(dez) dias, do prazo peremptório para interposição de recurso apresentado pelo Sr. Lucyano Bruno de
Morais Santos, tendo em vista o disposto nos arts. 32, 33 e 48 da Lei n. 8.443/1992 e nos arts. 286 e
285 do Regimento Interno/TCU.
1. Processo TC-003.103/2011-0 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)
1.1. Responsáveis: Elton Vieira Lopes, CPF n. 594.872.082-91; Gilberto Rodrigues Veras, CPF
n. 199.510.002-15; Lucyano Bruno de Morais Santos, CPF n. 509.236.252-91; Paulo Roberto Damin,
CPF n. 326.156.980-87; Artur Wanderley Laranjeira, CPF n. 147.389.104-34; Juliane Cristina
Jonhson, CPF n. 021.609.939-05; Diâmetro Comércio e Construção Ltda., CNPJ n. 10.147.072/000110.
1.2. Interessada: Secretaria de Controle Externo no Estado de Roraima (Secex/RR).
1.3. Órgão/Entidade: Município de Mucajaí/RR.
1.4. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
1.5. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos (Serur).
1.7. Advogados constituídos nos autos: Leonildo Tavares Lucena Júnior, OAB/RR n. 475;
Ronaldo Mauro Costa Paiva, OAB/RR n. 131; Francisco Alberto dos Reis Salustiano, OAB/RR n. 525;
Bernardino Dias de Souza Cruz Neto, OAB/RR n. 178; Francisco Alves Noronha, OAB/RR n. 203;
Ana Paula de Souza Cruz Silva, OAB/RR n. 576; Catarina de Lima Guerra, OAB/RR n. 600; Rubens
Bittencourt Miranda Cardoso, OAB/RR n. 632; Tatiany Cardoso Ribeiro, OAB/RR n. 643; Henrique
Keisuke Sadamatsu, OAB/RR n. 208-A.
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Ata n° 16/2013 – Plenário
Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária
RELAÇÃO Nº 17/2013 – Plenário
Relator – Ministro-Substituto ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
ACÓRDÃO Nº 1145/2013 - TCU - Plenário
Considerando que os presentes autos tratam de consulta autuada a partir do recebimento do
Ofício nº 053/2013-GOGP/INPA, encaminhado pela Sra. Marcela de Fátima Nascimento de Macedo
Torres, Coordenadora de Gestão de Pessoas do Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia – Inpa;
. Considerando que, na documentação apresentada, a signatária solicita deste Tribunal orientação
quanto à possibilidade de afastamento da servidora Cláudia de Queiroz Blair Gonçalves e Matos, no
período de 1º/1/2013 a 1º/3/2017, para cursar Programa de Pós-Graduação em nível de Doutorado na
Universidade Federal do Amazonas – UFAM ;
.
17
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
. Considerando que a consulente aduz, ainda, que a servidora atende aos requisitos do art. 96-A
da Lei nº 8.112, de 1990, mas encontra-se respondendo a processo de tomada de contas especial
autuado sob o nº TC 012.350/2012-5;
. Considerando que o art. 264 do Regimento Interno do TCU, ao dispor sobre os requisitos de
admissibilidade das consultas, elenca taxativamente as autoridades legitimadas à apresentação de
consultas ao TCU, não estando a interessada arrolada entre elas;
. Considerando que o art. 265 do RITCU, por sua vez, determina que o Tribunal não conhecerá
de consulta que não atenda aos requisitos do art. 264 ou que verse apenas sobre o caso concreto;
. Considerando, dessa forma, que a presente consulta não reúne os requisitos de admissibilidade
para a espécie, motivo pelo qual não merece ser conhecida por esta Corte de Contas;
. Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM,
por unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso V, alínea “a”, 264 e 265, do Regimento
Interno do TCU, aprovado pela Resolução nº 246/2011, e arts. 113 e 118 da Resolução TCU nº
191/2006, em não conhecer da presente consulta, por não preencher os requisitos de admissibilidade, e
fazer as seguintes determinações, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
.
1. Processo TC-010.045/2013-9 (CONSULTA)
1.1. Interessada: Sra. Marcela de Fátima Nascimento de Macedo Torres, Coordenadora de
Gestão de Pessoas do Inpa.
1.2. Órgão/Entidade: Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia – Inpa/MCT.
1.3. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - AM (Secex-AM).
1.6. Advogado constituído nos autos: não há.
1.7. Determinar à Secex/AM que:
1.7.1. envie cópia do presente Acórdão, acompanhado de cópia do parecer da unidade técnica, à
interessada;
1.7.2. arquive os presentes autos.
ACÓRDÃO Nº 1146/2013 - TCU - Plenário
Considerando que os presentes autos tratam de monitoramento autuado para verificar o
cumprimento da determinação exarada por este Tribunal por meio do item 9.5 do Acórdão 185/2012TCU-Plenário, prolatado na apreciação do TC 018.364/2008-0, nos seguintes termos:
“9.5. determinar às Auditorias Internas da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) e
do Sescoop/Nacional que:
9.5.1. informem a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, as medidas adotadas para
apurar a ocorrência de dano ao erário e a eventual responsabilidade das funcionárias Joanice Maria
de Sousa e Maria de Fátima Paz da Silva, quanto ao depósito de cheques emitidos pelo Sescoop/PI na
conta bancária da Sra. Joanice Maria de Sousa e à emissão de recibos para comprovar supostos
serviços postais prestados no exercício de 2007 ao Sescoop/PI;
9.5.2. investiguem a eventual ocorrência, a partir de 2008, da fraude indicada no item anterior,
comunicando a este Tribunal, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, o resultado das investigações e as
providências adotadas no caso de dano aos cofres da ECT;”
Considerando que as entidades destinatárias das referidas determinações monitoradas neste feito
encaminharam ao TCU documentação comprobatória das medidas adotadas para dar cumprimento ao
que lhes fora determinado pelo Acórdão 185/2012-TCU-Plenário;
Considerando que o Sescoop Nacional, para dar cumprimento à determinação ora monitorada,
por meio de sua Assessoria de Auditoria e Controle do Sescoop (Audit/Sescoop Nacional), designou
18
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
dois auditores internos para apurarem, na sede do Sescoop/PI, as questões apontadas na determinação
em apreço, cujo resultado está descrito no Relatório Especial nº 1/2012;
Considerando que, da análise do Relatório Especial nº 1/2012, encaminhado pelo Serviço
Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo – Sescoop, verifica-se que subsistem, sem
ressarcimento, valores ficticiamente pagos à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, no
exercício de 2008, pelo montante de R$ 7.128,45 (sete mil, cento e vinte e oito reais e quarenta e cinco
centavos), no exercício de 2009, pelo valor de R$ 3.670,06 (três mil, seiscentos e setenta reais e seis
centavos), e, no exercício de 2010, pelo valor de R$ 943,85 (novecentos e quarenta e três reais e
oitenta e cinco centavos);
Considerando que, no que tange ao valor relativo a 2008, exercício em que não houve
formalização de processo de contas da entidade, afigura-se necessário determinar ao Sescoop Nacional
que envide esforços no sentido de reaver os valores ficticiamente pagos à Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos – ECT, no exercício de 2008, pelo montante de R$ 7.128,45 (sete mil, cento e
vinte e oito reais e quarenta e cinco centavos), tendo em vista que a baixa materialidade do débito não
justifica, de plano, a instauração de tomada de contas especial;
Considerando, no que diz respeito ao valor relativo ao ano de 2009, sob o montante de
R$ 3.670,06 (três mil, seiscentos e setenta reais e seis centavos), que se mostra suficiente determinar
que seja juntada ao TC 030.306/2010-8, que está tratando das contas ordinárias do Sescoop/PI desse
exercício, cópia do presente feito para subsidiar a adoção de providências relacionadas ao referido
débito;
Considerando que, no que se refere ao valor relativo ao ano de 2010, sob o montante de
R$ 943,85 (novecentos e quarenta e três reais e oitenta e cinco centavos), tendo em vista que o
Ministério Público junto ao TCU, em cumprimento ao comando exarado no item 1.7 do Acórdão
2.273/2013-TCU-2ª Câmara, está analisando a conveniência e oportunidade de se proceder à
reabertura do TC 031.444/2011-3, que tratou das contas do Sescoop/PI desse exercício, faz-se
necessário que seja encaminhada cópia do presente Acórdão, acompanhado de cópia do parecer da
unidade técnica, ao Parquet especializado;
Considerando que, da análise da documentação encaminhada pela Diretoria Regional da ECT/PI
em cumprimento ao Acórdão 185/2012-TCU-Plenário, verifica-se que os fatos foram apurados apenas
parcialmente, pois, não obstante ter sido aplicada a penalidade de suspensão disciplinar às
investigadas, as investigações continuam, tendo o caso sido informado ao Departamento de Controle
Disciplinar – Decod da ECT para dar prosseguimento à apuração;
Considerando, dessa forma, que o fato de a ECT não ter finalizado as investigações não
inviabiliza a realização de ações por parte do Sescoop com a finalidade de recuperar os valores
malversados, haja vista as vastas evidências reunidas pela auditoria interna da entidade demonstrando
o desvio dos recursos;
Considerando, pelo exposto, que há nos autos evidências suficientes de que houve o
cumprimento da determinação que foi encaminhada ao Sescoop, bem assim do comprometimento da
ECT em dar continuidade ao esclarecimento das questões que lhe competem, motivo pelo qual se
depreende que o objetivo do presente monitoramento foi alcançado, justificando-se o apensamento do
feito ao processo que lhe deu origem, (TC 018.364/2008-0), nos termos do art. 42 da Resolução TCU
nº 191, de 2006;
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso V, alínea “a” e 169, inciso V, do Regimento Interno
do TCU, aprovado pela Resolução nº 246/2011, encerrar o presente feito, por ter cumprido o objetivo
pelo qual foi autuado, e fazer as seguintes determinações, de acordo com os pareceres emitidos nos
autos:
1. Processo TC-014.105/2012-8 (MONITORAMENTO)
1.1. Interessado: Tribunal de Contas da União.
19
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.2. Órgão/Entidade: Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo no Estado do Piauí
- Sescoop/PI – MTE.
1.3. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - PI (Secex-PI).
1.6. Advogado constituído nos autos: não há.
1.7. Determinações:
1.7.1. ao Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo – Secoop que envide esforços
administrativos ou até mesmo judiciais no sentido de reaver o valor ficticiamente pago à Empresa
Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT no exercício de 2008 sob o montante de R$ 7.128,45 (sete
mil, cento e vinte e oito reais e quarenta e cinco centavos) e 2010;
1.7.2. à Secex/PI que:
1.7.2.1. junte ao TC 030.306/2010-8, que trata das contas ordinárias do Sescoop/PI do exercício
de 2009, cópia do presente feito para subsidiar a adoção de providências relacionadas ao débito
verificado nos autos, que teve origem em pagamentos fictícios feitos à Empresa Brasileira de Correios
e Telégrafos – ECT, na importância original de R$ 3.670,06 (três mil, seiscentos e setenta reais e seis
centavos);
1.7.2.2. encaminhe ao MPTCU, para subsidiar a análise de eventual interposição de recurso de
revisão junto ao TC 031.444/2011-3, conforme determinado no Acórdão 2.273/2013-TCU-2ª Câmara,
cópia do presente Acórdão, acompanhado de cópia do parecer da unidade técnica e do Relatório
Especial nº 1/2012, que verificou a ocorrência de graves irregularidades e a existência de R$ 943,85,
ficticiamente pagos à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT no exercício de 2009, que
permanecem sem ressarcimento;
1.7.2.3. encaminhe cópia do presente Acórdão, acompanhado de cópia do parecer da unidade
técnica, às Auditorias Internas da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos e do Serviço Nacional
de Aprendizagem do Cooperativismo – Sescoop;
1.7.2.4. apense os presentes autos ao TC 018.364/2008-0, nos termos do art. 42 da Resolução
TCU nº 191, de 2006.
ACÓRDÃO Nº 1147/2013 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso V, alínea “c”, e 250, inciso II, do Regimento
Interno do TCU, aprovado pela Resolução nº 246/2011, em fazer as seguintes determinações, de
acordo com os pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-031.179/2011-8 (MONITORAMENTO)
1.1. Interessado: Tribunal de Contas da União.
1.2. Órgão/Entidade: Comissão Naval Brasileira na Europa.
1.3. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
1.6. Advogado constituído nos autos: não há.
1.7. Determinar à Selog que:
1.7.1. realize diligência junto ao Ministério da Justiça, com vistas a solicitar a remessa dos
resultados do Grupo de Trabalho Interministerial - GTI, instituído pela Portaria Interministerial nº 529,
de 2012, com a finalidade de desenvolver estudos relacionados à regulamentação do art. 123 da Lei
nº 8.666, de 1993;
1.7.2. realize diligência junto à Casa Civil, com vistas a solicitar informações a respeito de
eventuais providências relacionadas à padronização do procedimento de contratações administrativas
20
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
no exterior, que tenham sido adotadas após a conclusão dos estudos do Grupo de Trabalho
Interministerial - GTI, instituído pela Portaria Interministerial nº 529, de 2012.
ACÓRDÃO Nº 1148/2013 - TCU - Plenário
Considerando que os presentes autos tratam de representação da empresa Sanecol Saneamento
Ambiental e Ecológico Ltda., noticiando possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico
CADMT.M 01-2013, realizado pelas Indústrias Nucleares do Brasil S.A. – INB, na unidade de
Caetité/BA, cujo objeto consiste no fornecimento parcelado, pelo período de seis meses, de 6.000
toneladas de ácido sulfúrico concentrado;
Considerando que a representante, ao requerer a suspensão cautelar do certame, apontou, em
síntese, as seguintes falhas:
a) exigência irregular e imotivada, por parte da pregoeira da INB, de notas fiscais de
fornecimento para comprovação de atestado de capacidade técnica da licitante, ferindo o sigilo de
informações da empresa; e
b) não aceitação de documentação alternativa às notas fiscais, com resultante desclassificação da
licitante do pregão;
Considerando que a unidade técnica, com vistas a instruir o feito, solicitou da Auditoria Interna
da INB informações relacionadas ao processo licitatório e às alegadas irregularidades;
Considerando que, da análise da documentação apresentada pela INB em confronto com aquela
apresentada pela representante, conclui-se que, em relação à primeira irregularidade alegada, a
exigência de notas fiscais que comprovem o fornecimento do objeto do atestado de capacidade técnica
não se mostra descabida, imotivada ou ilegal, encontrando guarida no item 18.3 do Edital do Pregão
Eletrônico CADMT.M 01/2013, combinado com o § 3º, do art. 43, da Lei nº 8.666/1993, que facultam
ao pregoeiro ou autoridade superior a realização de diligência para esclarecer ou a complementar a
instrução do processo de licitação;
Considerando que, em relação à segunda irregularidade alegada, é importante frisar que a INB,
diante do atendimento insatisfatório à referida solicitação de documentação complementar ao atestado
de capacidade técnica, abriu novo prazo à Sanecol para que a empresa comprovasse ao menos a
entrada na empresa de ácido sulfúrico em quantidade compatível com o atestado de capacidade
técnica, por meio de nota fiscal de entrada;
Considerando que expirado o prazo, a Sanecol encaminhou e-mail informando também não ser
possível o envio das notas fiscais de entrada, de tal sorte que se dispôs a encaminhar, no dia seguinte,
já fora do prazo estabelecido, notas fiscais de outro fornecimento de ácido sulfúrico sem relação com o
atestado de capacidade técnica anteriormente apresentado e em quantidade bem menor;
Considerando que, diante disso, a Sanecol foi regularmente desclassificada por não ter atendido,
em tempo hábil, à nova diligência efetuada pela INB, com base no item 18.4 do Edital do Pregão
Eletrônico CADMT.M 01/2013;
Considerando, dessa forma, que também não se mostra procedente a segunda alegação da
representante;
Considerando, por tudo isso, a presente representação se apresenta, no mérito, improcedente, de
modo que se mostra prejudicado o pedido de concessão de medida cautelar;
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, c/c os arts. 143, inciso V, 235,
237, inciso VII e parágrafo único, e 250, inciso I, do Regimento Interno do TCU, aprovado pela
Resolução nº 246/2011, em conhecer da presente Representação, para, no mérito, considerá-la
improcedente, de modo a considerar prejudicado o pedido de medida cautelar; e fazer as seguintes
determinações, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-009.499/2013-0 (REPRESENTAÇÃO)
21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.1. Interessada: Sanecol Saneamento Ambiental e Ecológico Ltda. (CNPJ 08.864.823/000177).
1.2. Órgão/Entidade: Indústrias Nucleares do Brasil S.A. – INB/MCT.
1.3. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração Indireta no Rio de
Janeiro (SecexEstataisRJ).
1.6. Advogada constituída nos autos: Ana Cláudia Moreira Pereira (OAB/RJ 179.078).
1.7. Determinar à SecexEstataisRJ que:
1.7.1. envie cópia do presente Acórdão, acompanhado de cópia do parecer da unidade técnica,
ao interessado e às Indústrias Nucleares do Brasil S.A. – INB;
1.7.2. arquive os presentes autos.
Ata n° 16/2013 – Plenário
Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária
PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA
Por meio de apreciação unitária de processos, o Plenário proferiu os Acórdãos de nºs 1149 a
1178, a seguir transcritos e incluídos no Anexo III desta Ata, juntamente com os relatórios e votos em
que se fundamentaram.
ACÓRDÃO Nº 1149/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 013.299/2006-0.
1.1. Apensos: 013.375/2006-4; 024.364/2007-7; 016.587/2006-0; 012.275/2009-9.
2. Grupo I – Classe de Assunto IV – Tomada de Contas Especial.
3. Responsáveis: Associação Nacional de Apoio à Reforma Agrária (CNPJ 02.931.961/0001-45);
Bruno Costa de Albuquerque Maranhão (CPF 253.722.034-04); Carlos Mário Guedes de Guedes (CPF
606.955.950-91); Edinar Ferreira Araujo (CPF 093.880.013-20); Maria Mota Pires (CPF 149.547.37168); Odimilson Soares Queiroz (CPF 067.777.911-91); Roberto Kiel (CPF 424.832.390-72) e Rolf
Hackbart (CPF 266.471.760-04).
4. Unidade: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA/MDA.
5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico.
7. Unidade Técnica: 8ª Secretaria de Controle Externo (Secex/8 – extinta).
8. Advogados constituídos nos autos: Elmano de Freitas Costa, OAB/CE 11098 e OAB/SP
272546; Patrick Mariano Gomes, OAB/SP 195844 e Paulo Juliano Garcia Carvalho OAB/RS 51193.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Tomada de Contas Especial formada a
partir da conversão de processo de Representação formulada por unidade técnica do Tribunal versando
sobre possíveis irregularidades em convênios celebrados pelo Incra e a Associação Nacional de Apoio
à Reforma Agrária – Anara.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1 rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Bruno Costa de Albuquerque
Maranhão e pela Associação Nacional de Apoio à Reforma Agrária (Anara);
9.2 julgar, com fulcro nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea c, da Lei nº 8.443, de 16 de
julho de 1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, alínea a, da citada Lei, irregulares as contas do Sr. Bruno
22
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Costa de Albuquerque Maranhão e da Associação Nacional de Apoio à Reforma Agrária (Anara),
condenando-os, de forma solidária, ao pagamento dos valores a seguir relacionados, atualizados
monetariamente e acrescidos dos juros de mora a partir das datas indicadas, nos termos da legislação
vigente, até a efetiva quitação do débito, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da ciência,
para que comprovem, perante o Tribunal, (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o
recolhimento da dívida aos cofres do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra):
Convênio
Débito
Data da ocorrência
111.000/2003
250.000,00
5/4/2004
42.900/2004
1.122.394,50
25/8/2004
51.800/2005
1.976.226,00
20/4/2005
9.3 aplicar à Anara e ao Sr. Bruno Costa de Albuquerque Maranhão, individualmente, a multa
referida no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais) c/c o art. 267
do Regimento Interno/TCU, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a partir das respectivas
notificações, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento
Interno/TCU), seu recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente a partir
do dia seguinte ao término do prazo que vier a ser fixado, até a data dos efetivos pagamentos;
9.4 rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Carlos Mário Guedes de Guedes, Edinar
Ferreira Araújo e Rolf Hackbart;
9.5 com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, aplicar aos responsáveis indicados
no item acima multa individual nos valores de R$ 3.000,00 (três mil reais), R$ 3.000,00 (três mil reais)
e R$ 10.000,00 (dez mil reais), respectivamente, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da
notificação, para que comprovem perante o Tribunal o recolhimento das referidas quantias aos cofres
do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente a partir do dia seguinte ao término do prazo ora
estabelecido até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor;
9.6 determinar ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, ao Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária e ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, nos termos do art.
28, inciso I, da Lei 8.443/1992, caso não atendidas as notificações por parte dos responsáveis e após o
trânsito em julgado da deliberação que vier a ser proferida pelo TCU, que descontem as dívidas
apontadas no item precedente da remuneração dos Sres Carlos Mário Guedes de Guedes, Edinar
Ferreira Araújo e Rolf Hackbart, respectivamente, observado o disposto no art. 46 da Lei 8.112/1990;
9.7 autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial
das dívidas indicadas nos itens 9.2 e 9.3 acima, caso não sejam atendidas as notificações e caso não
seja possível a implementação da medida consignada no item 9.6;
9.8 autorizar o pagamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e consecutivas,
nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento Interno/TCU, caso solicitado
pelos responsáveis, fixando-se o vencimento da primeira parcela em 15 (quinze) dias, a contar do
recebimento da respectiva notificação, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, devendo incidir sobre
cada parcela os encargos legais devidos, na forma prevista na legislação em vigor;
9.9 alertar os responsáveis, caso optem pelo pagamento da dívida na forma do item acima, de
que a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado
do saldo devedor, nos termos do art. 26, parágrafo único, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217, § 2º, do
Regimento Interno/TCU;
9.10 encaminhar cópia deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam:
9.10.1 ao Instituto de Colonização e Reforma Agrária (Incra);
9.10.2 ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA);
9.10.3 ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI);
9.10.4 ao senhor Arnaldo de Abreu Madeira, ex-Deputado Federal, em cumprimento ao item
9.2.4 do Acórdão 1882/2006-TCU-Plenário (TC 013.375/2006-4);
9.10.5 ao Deputado Federal Augusto Carvalho, em decorrência do Acórdão 1525/2006-TCUPlenário (TC 016.587/2006-0);
23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.10.6 ao Procurador da República Rômulo Moreira Conrado, com vistas a instruir o
procedimento administrativo nº 1.16.000.001780/2006-93, em atendimento ao Ofício nº 503/07-GAB
RO/PRDF/MPF (TC 024.364/2007-7);
9.10.7 à Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal, em atendimento ao pedido de auditoria
formulado pelo Senador Álvaro Dias, contido no requerimento nº 661, de 9/6/2006, aprovado pelo
Plenário daquela Casa na sessão de 21/11/2006 (TC 027.253/2006-3);
9.10.8 ao Ministério Público Federal, com vistas a instruir o Procedimento Administrativo nº
1.16.000.004077/2008-24, referente ao Convênio CRT/DF 111.000/2003, Procedimento
Administrativo nº 1.16.000.002608/2009-08, referente ao Convênio CRT/DF 42.900/2004, e
Procedimento Administrativo nº 1.16.000.002609/2009-44, referente ao Convênio CRT/DF
51.800/2005;
9.11 determinar a juntada de cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o
fundamentam, às contas do Incra referentes aos exercícios de 2003 (TC 010.493/2004-8), 2004 (TC
015.068/2005-4) e 2005 (TC 017.407/2006-8), para exame em conjunto, e ao TC 027.429/2008-5;
9.12 determinar à SecexAmb que, após o trânsito em julgado da decisão que vier a ser
proferida, retire o sobrestamento dos processos de contas anuais mencionados no item anterior, no que
concerne ao TC 013.299/2006-0.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1149-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
Aroldo Cedraz (Relator), José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1150/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 016.304/2012-8.
1.1. Apenso: 014.108/2012-7
2. Grupo II – Classe II – Consulta
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Unidade: Secretaria de Comunicação Social – SCS/PR.
5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: 6ª Secretaria de Controle Externo (Secex/6).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Consulta formulada pela Exmª Srª Ministra de
Estado Chefe da Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente consulta para esclarecer a consulente que:
9.1.1. é juridicamente viável a utilização pela Empresa Brasil de Comunicação – EBC – da
figura do credenciamento destinado à contratação de pessoas físicas e jurídicas para a prestação de
serviços afetos à sua atividade fim, tais como serviços de produção de coberturas e programas
jornalísticos, de vídeos institucionais, documentários e os demais narrados na consulta, tendo por
fundamento, além dos dispositivos da Constituição Federal detalhados no Voto condutor, os artigos 25
24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
e 27 da Lei nº 11.652/2008, os artigos 25, 26 e 119 da Lei nº 8.666/1993 e o art. 74 do Decreto nº
6.505/2008;
9.1.2. o instituto do credenciamento, para conviver com o disposto no inciso II do art. 37 da
Constituição Federal, deverá ser utilizado para projetos específicos ou por prazos limitados segundo
requisitos a serem fixados pelo Conselho de Administração da EBC (art. 27 da Lei 11.652/2008), a
exemplo da regionalização, dos efeitos da plasticidade do mercado em função da dinamicidade dos
fatos e da insuficiência quantitativa e qualitativa (especialização) dos recursos humanos e materiais da
EBC para o cumprimento de determinadas tarefas;
9.1.3. as normas operacionais instituídas pela EBC apresentam fragilidades, que colocam em
risco os princípios da moralidade e da impessoalidade, conforme descrito nos itens 21 a 25 do Voto
condutor deste acórdão;
9.2. determinar à EBC que, no prazo de 30 (trinta) dias, aperfeiçoe as normas procedimentais
destinadas à aplicação do instituto do credenciamento, encaminhando os resultados a este Tribunal,
sem prejuízo da imediata aplicação do instituto, observadas as cautelas postas no Voto do Relator;
9.3. determinar à Segecex que autue e instrua processo específico para a análise das regras
operacionais de credenciamento estabelecidas pela EBC em cumprimento ao item 9.2, incluída a
metodologia para a fixação dos preços a serem praticados, submetendo-o ao relator.
9.4. encaminhar o presente Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentam,
para a consulente e para o Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União.
9.5. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1150-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
Aroldo Cedraz (Relator), José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1151/2013 – TCU – Plenário
1. Processo TC 036.695/2011-4
2. Grupo I – Classe III – Consulta.
3. Interessado: Celso Amorim, Ministro de Estado da Defesa.
4. Órgão: Ministério da Defesa.
5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira..
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal – Sefip.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Consulta formulada ao Tribunal pelo
Senhor Ministro de Estado da Defesa, Celso Amorim, tendo por objetivo esclarecer dúvida sobre a
possibilidade de militar inativo cumular cargo público de magistério, com base na aplicação analógica
do art. 37, inciso. XVI, alínea ‘b’, da Constituição Federal.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 1º, inciso XVII, da Lei nº 8.443, de 16 de
julho de 1992, em:
25
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1. conhecer da Consulta formulada pelo Senhor Ministro da Defesa, Celso Amorim, para
responder-lhe que, à luz do disposto nos arts. 37, § 10, 142, § 3º, incisos II e III e X, da Constituição
Federal e nos arts. 57 e 98 da Lei 6.880/1980, é possível ao militar inativo exercer o cargo de
magistério público e acumular os seus proventos da inatividade com os vencimentos do cargo de
professor.
9.2. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam,
à autoridade consulente; e
9.3. arquivar o presente processo.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1151-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
Aroldo Cedraz (Relator), José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1152/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC-011.466/2006-1
2. Grupo II, Classe IV – Tomada de Contas Especial
3. Responsáveis: César Roberto Zílio (CPF nº 389.663.369-49, ex-Secretário Adjunto de Gestão
Administrativa e Financeira da Sejusp/MT), Élcio Hardoim (CPF nº 434.199.767-04, ex-Secretário
Adjunto de Gestão Administrativa e Financeira da Sejusp/MT), Sebastião Ribeiro da Silva Filho (CPF
nº 760.344.458-68, Secretário Adjunto de Justiça e do Sistema Prisional da Sejusp/MT), Paulo Roberto
Carvalho Berigo (CPF nº 138.529.061-72, engenheiro orçamentista da Sejusp/MT), Osvaldo Dias de
Moraes (CPF nº 208.806.261-00, fiscal da obra da Sejusp/MT), Edson Luís Raia (CPF nº 284.388.41104, engenheiro da Secretaria de Infraestrutura de Mato Grosso), Waldir Santos Moreira (CPF nº
078.309.471-04, fiscal de obras da Sejusp/MT), Willian de Oliveira Blanck (CPF nº 098.366.958-93,
ex-chefe da Divisão de Engenharia e Arquitetura do Depen/MJ), Clayton Alfredo Nunes (CPF nº
038.486.298-52, ex-diretor do Depen/MJ), Celeste Aida Falcão Azevedo Novais, (CPF nº
182.166.331-49, ex-chefe da Divisão de Análise e Acompanhamento de Projetos do Depen/MJ),
Cláudia Maria de Freitas Chagas (CPF nº 287.750.151-53, ex Secretária Nacional de Justiça) e ANN
Construção e Incorporação Ltda. (CNPJ nº 01.705.842/0001-01)
4. Unidade: Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública de Mato Grosso (Sejusp/MT)
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico
7. Unidade Técnica: Secex/MT
8. Advogado constituído nos autos: André Macedo de Oliveira (OAB/DF 15.014)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial oriunda de conversão
de processo de representação acerca de possíveis irregularidades nas obras de construção e reforma do
Presídio Pascoal Ramos.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com
fundamento nos arts. 11, 28, inciso II e 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92, c/c os arts. 214, inciso III,
alínea “a” e 268, inciso II, do Regimento Interno, e diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. retornar o processo à sua natureza original de representação;
9.2. excluir a empresa ANN Construção e Incorporação Ltda. da relação processual;
26
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.3. acolher as alegações de defesa de César Roberto Zílio, Élcio Hardoim, Sebastião Ribeiro da
Silva Filho, Paulo Roberto Carvalho Berigo, Clayton Alfredo Nunes, Celeste Aida Falcão Azevedo
Novais e Cláudia Maria de Freitas Chagas;
9.4. acolher as razões de justificativa de Élcio Hardoim, Osvaldo Dias de Moraes, Edson Luís
Raia, Waldir Santos Moreira e Willian de Oliveira Blanck;
9.5. rejeitar as razões de justificativa de César Roberto Zílio e aplicar-lhe multa no valor de R$
8.000,00 (oito mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias para comprovar, perante o Tribunal,
o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente
acórdão até a data do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em
vigor;
9.6. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida, caso não atendida a notificação;
9.7. alertar o Ministério da Justiça e a Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública de
Mato Grosso que a não observância do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil – Sinapi, na orçamentação de obras custeadas com recursos transferidos
voluntariamente pela União, caracteriza descumprimento das mais recentes Leis de Diretrizes
Orçamentárias.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1152-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro (Relator) e Ana Arraes.
13.2. Ministro que votou com ressalva: Benjamin Zymler.
13.3. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.4. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1153/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 017.022/2012-6.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de declaração.
3. Recorrente: Serpro.
4. Órgão/Entidade: Serviço Federal de Processamento de Dados - MF.
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Valmir Campelo.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secex-SP.
8. Advogado constituído nos autos: Juliano Couto Gondim Naves, OAB/DF n° 21.149, e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração opostos pelo Serviço Federal de
Processamento de Dados – Serpro, contra o Acórdão 1.954/2012-Plenário, constante da Relação
30/2012, do Gabinete do Ministro Valmir Campelo, Sessão de 1º/8/2012.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator em:
9.1. conhecer, com fundamento no art. 34 da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 277, inciso III, e 287 do
Regimento Interno do TCU, dos embargos de declaração para, no mérito, dar-lhe provimento parcial,
passando a redação dos itens 1.7.1 e 1.7.1.1, do Acórdão 1.974/2012-TCU - Plenário para a seguinte:
27
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
“1.7.1. dar ciência ao Serviço Federal de Processamento de Dados – Regional São Paulo
quanto à seguinte irregularidade no Pregão Eletrônico 1.688/2012, em desconformidade com a Lei
10.520/2002, e regulamentos dela decorrentes:
1.7.1.1. ausência, no termo de referência previsto no art. 9º, §2º, do Decreto 5.450/2005 e no
art. 15, inciso XII, da Instrução Normativa SLTI 2/2008 para a modalidade de licitação pregão, do
custo estimado da contratação, o valor máximo global e mensal estabelecido em decorrência da
identificação dos elementos que compõem o preço dos serviços;”
9.2. dar ciência deste Acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentam, ao
embargante.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1153-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo (Relator), Benjamin
Zymler, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1154/2013 – TCU – Plenário
1. Processo TC-019.588/2011-9
1.1. Apenso: TC-031.713/2010-6
2. Grupo II, Classe de Assunto V - Relatório de Auditoria de Conformidade
3. Interessado: Tribunal de Contas da União (TCU) - Secretaria de Controle Externo na Paraíba
(Secex-PB)
3.1. Responsáveis: Sr. Waldson Dias de Souza, atual Secretário de Saúde; Srs. Mário Toscano de
Brito Filho, José Maria de França e Geraldo de Almeida Cunha Filho, ex-Secretários de Saúde; Sr.
Eduardo Antônio Cruz Viegas e Sra. Maria Roberlândia Soares de Melo Freire, ex-Diretores do Centro
Especializado de Dispensação de Medicamentos Excepcionais (CEDMEX)
4. Entidade: Estado da Paraíba - órgãos estaduais e entidades
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo na Paraíba (Secex-PB)
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria de conformidade realizada
na Secretaria de Saúde do Estado da Paraíba (SES/PB), com o objetivo de verificar a regularidade da
aplicação dos recursos federais repassados ao ente federativo no Programa de Medicamentos
Excepcionais, entre 2007 e 2011, relativamente aos seguintes aspectos: isenção fiscal relativa ao ICMS
prevista para aquisição dos mencionados bens; forma de escolha e efetiva contratação dos respectivos
fornecedores; preços de aquisição; registros e controles de estoques; distribuição desses medicamentos
à população.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. acolher as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Mario Toscano de Brito Filho, acerca
da aplicação dos recursos públicos federais repassados ao Estado da Paraíba no Programa de
Medicamentos Excepcionais, entre 2007 e 2011;
28
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Waldson Dias de Souza, com base no
art. 43, inciso II e parágrafo único, da Lei 8.443/92, porquanto não comprovou a boa e regular
aplicação dos recursos públicos federais repassados ao Estado da Paraíba no Programa de
Medicamentos Excepcionais, entre 2007 e 2011, bem como não atendeu aos itens constantes de ofícios
de requisição oriundos da equipe de auditoria, obstaculizando o regular desenvolvimento da
fiscalização empreendida na SES/PB e descumprindo as disposições contidas no art. 42 da Lei
8.443/92;
9.3. aplicar ao Sr. Waldson Dias de Souza (CPF 028.578.024-71) a multa prevista no art. 58,
incisos II, III e VI, da Lei 8.443, de 1992, no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), fixando-lhe, nos
termos do art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno, o prazo de 15 (quinze) dias a contar da
notificação para que comprove perante o Tribunal o recolhimento da referida quantia aos cofres do
Tesouro Nacional, na forma da legislação em vigor;
9.4. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. José Maria de França e Geraldo de
Almeida Cunha Filho, com base no art. 43, inciso II e parágrafo único, da Lei 8.443/92, porquanto não
comprovaram a boa e regular aplicação dos recursos públicos federais repassados ao Estado da Paraíba
no Programa de Medicamentos Excepcionais, entre 2007 e 2011;
9.5. aplicar ao Sr. José Maria de França (CPF 069.535.064-15) a multa prevista no art. 58,
incisos II e III, da Lei 8.443, de 1992, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), fixando-lhe, nos
termos do art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno, o prazo de 15 (quinze) dias a contar da
notificação para que comprove perante o Tribunal o recolhimento da referida quantia aos cofres do
Tesouro Nacional, na forma da legislação em vigor;
9.6. aplicar ao Sr. Geraldo de Almeida Cunha Filho (CPF 136.455.364-34) a multa prevista no
art. 58, incisos II e III, da Lei 8.443, de 1992, no valor de R$ 8.000,00 (oito mil reais), fixando-lhe, nos
termos do art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno, o prazo de 15 (quinze) dias a contar da
notificação para que comprove perante o Tribunal o recolhimento da referida quantia aos cofres do
Tesouro Nacional, na forma da legislação em vigor;
9.7. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei
8.443, de 1992, caso não atendidas as notificações;
9.8. autorizar, desde logo, com fundamento no art. 26 da Lei 8.443/1992 combinado com o art.
217 do Regimento Interno, caso seja do interesse dos responsáveis e requerido, o parcelamento das
dividas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e consecutivas, incidindo sobre cada uma, corrigida
monetariamente, os correspondentes acréscimos legais; sem prejuízo de alertá-los de que, caso optem
por essa forma de pagamento, a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela implicará o
vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do parágrafo único do citado art. 26 da Lei
Orgânica do Tribunal combinado com o art. 217, § 2º, do Regimento Interno;
9.9) determinar:
9.9.1) à Secretaria de Estado da Saúde da Paraíba (SES/PB) que, no prazo de 60 dias, contados a
partir da ciência da comunicação, promova a abertura de processos administrativos e/ou sindicâncias,
com vistas a apurar a perda de medicamentos, seja por desaparecimento do estoque ou por expiração
do prazo de validade, com a correta apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação
do dano, dando-se ciência a este Tribunal;
9.9.2) à Secretaria de Controle Externo na Paraíba (Secex/PB) que promova novo cálculo para
apurar possível dano aos cofres públicos federais decorrente das vendas de medicamentos excepcionais
à SES/PB por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG), excluindo do cálculo a
parcela relativa ao ICMS, que havia sido desonerada do preço-fábrica, e deixando de considerar como
débito a quantia relativa à isenção do ICMS prevista no Convênio Confaz 87/2002, que não foi
aplicada na aquisição de determinados medicamentos.
9.10) encaminhar cópia desta deliberação, bem como do relatório e voto que a fundamentam, à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba.
29
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1154-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo (Relator), Benjamin
Zymler, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1155/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 043.414/2012-5.
2. Grupo I, Classe de Assunto: VII – Administrativo
3. Interessada: Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo
4. Órgão: Tribunal de Contas da União
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que versam sobre projeto de instrução normativa que
altera a IN nº 63/2010, que estabelece normas de organização e de apresentação dos relatórios de
gestão e das peças complementares que constituirão os processos de contas anuais; e projeto de
decisão normativa que disporá acerca das unidades jurisdicionadas cujos dirigentes máximos devem
apresentar relatório de gestão referente ao exercício de 2013.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. aprovar os projetos em anexo;
9.2. arquivar os autos.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1155-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo (Relator), Benjamin
Zymler, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1156/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 000.844/2009-2.
1.1. Apenso: 021.705/2009-0
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Recurso de Revisão
3. Entidade: Associação dos Moradores de Canasvieiras – Amocan/SC
4. Recorrente: Daniel Schroerder (682.938.109-63)
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
5.1 Ministro Relator da Decisão Recorrida: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico
30
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
7. Unidade Técnica: Serur
8. Advogado constituído nos autos: Robson Carlos Ferreira (OAB/SC 6.279)
9. Acórdão:
1Vistos, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Revisão interposto pelo Sr. Daniel
Schroerder, ex-presidente da Associação de Moradores de Canasvieiras (Amocan/SC), contra o
Acórdão 2.977/2012-1ª Câmara.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
19.1 conhecer do presente Recurso de Revisão, com fundamento nos arts. 32, inciso III e §
único, e 35, inciso III, da Lei 8.443/1992, c/c art. 288 do RITCU;
19.2 quanto ao mérito, dar-lhe provimento parcial de modo a que seja dada nova redação ao
caput e aos subitens 9.1 e 9.2 do item 9.2 do Acórdão 4.238/2009-1ª Câmara, nos termos abaixo:
1“ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de 1ª Câmara,
com fundamento no art. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea “a”, 19, parágrafo único, e 23, III, da Lei
8.443/92, em:
9.1 julgar irregulares as contas do Sr. Daniel Schoroerder (382.938.109-63), ex-presidente da
Associação de Moradores de Canasvieiras (Amocan/SC);
9.2. com fundamento no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992, aplicar ao responsável multa no
valor de R$ 2.200,00 (dois mil e duzentos reais), fixando-lhe o prazo de quinze dias a contar da
notificação para que comprove, perante este Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro
Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento,
se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;”
9.3 dar ciência e remeter cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o
fundamentarem, ao recorrente, à Associação dos Moradores de Canasvieiras – Amocan/SC, à
Coordenação de Contabilidade da Secretaria Executiva do Ministério da Cultura e à Procuradoria da
República no Estado da Santa Catarina.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1156-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Benjamin Zymler (Relator), José Jorge,
José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1157/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 011.416/2010-6.
2. Grupo II – Classe de Assunto: II – Solicitação do Congresso Nacional
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Senado Federal
3.2. Responsáveis: Fernando Alberto de Brito Monteiro (077.806.483-20); Francisco Donato
Linhares Araújo Filho (142.680.863-15); James Alves da Silva (138.218.903-63); Luiz Ubiraci de
Carvalho (025.581.733-91); Valtenor Santana de Macedo (184.176.983-53).
4. Órgãos/Entidades: Entidades/órgãos do Governo do Estado do Piauí; Ministério da Integração
Nacional (vinculador).
31
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secex-PI.
8. Advogado constituído nos autos: Adriana Pinheiro Moura – OAB/PI 7.405; José Moacy Leal
– OAB/PI 792.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Solicitação do Congresso Nacional para que se
proceda à investigação das obras objeto de termo de compromisso, celebrado entre a Secretaria
Nacional de Defesa Civil e o Governo do Estado do Piauí, no valor de R$ 55.450.000,00.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente solicitação, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos
nos arts. 38, inciso II, da Lei 8.443/1992 e 232, inciso I, do Regimento Interno;
9.2. acolher as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Fernando Alberto de Brito
Monteiro, Valtenor Santana de Macedos, James Alves da Silva e Francisco Donato Linhares de Araújo
Filho, nos termos do § 1º do art. 250 do Regimento Interno do TCU;
9.3. no termos do art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar à Secretaria
Nacional de Defesa Civil que, caso ainda seja pertinente a medida, estipule o prazo de trinta dias à
Secretaria de Defesa Civil do Estado do Piauí para que apresente a prestação de contas final do termo
de compromisso 32/2009, e, em não sendo prestadas as contas, instaure o competente processo de
tomada de contas especial;
9.4. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentam, à
Presidência do Senado Federal;
9.5. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1157-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Benjamin Zymler (Relator), José Jorge,
José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1158/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 014.599/2011-2.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Pedido de reexame (Relatório de Auditoria)
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Interessado: Congresso Nacional ()
3.2. Responsável: Consorcio Egesa - CMT/Araguaia (13.193.772/0001-39)
3.3. Recorrente: Consorcio Egesa - CMT/Araguaia (13.193.772/0001-39).
4. Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - MT.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
5.1. Relator da deliberacao recorrida: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Fiscalização de Obras
Rodoviárias (SecobRodov).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
32
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de pedido de reexame contra o
Acórdão 2.819/2012-TCU-Plenário, que fixou prazo para que o Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes - Dnit adotasse providências cabíveis com vistas a anular a Concorrência
046/2010 e o contrato dela decorrente (item 9.1) e determinou ao Dnit que somente realize novo
procedimento licitatório para a construção da ponte sobre o rio Araguaia, na Rodovia BR-153/TO/PA,
com base em projeto básico que atenda a todos os requisitos do art. 6º, inciso IX, e do art. 7º, ambos da
Lei 8.666/1993 (item 9.2);
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fulcro no art. 48 da Lei nº 8.443/1992, conhecer do recurso, para, no mérito, negar-lhe
provimento, mantendo-se em seus exatos termos o acórdão recorrido;
9.2. dar ciência do inteiro teor desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a
fundamentam, ao recorrente.
9.3. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1158-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Benjamin Zymler (Relator), José Jorge,
José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1159/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 009.331/2012-3.
2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria
3. Interessado: Tribunal de Contas da União - TCU
4. Entidade: Hospital Universitário Alcides Carneiro, vinculado à Universidade Federal de
Campina Grande - HUAC/UFCG.
5. Relator: Ministro José Jorge.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - PB (Secex-PB).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria que objetivou avaliar os controles
internos na área de licitações e contratos do Hospital Universitário Alcides Carneiro, vinculado à
Universidade Federal de Campina Grande - HUAC/UFCG,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1 recomendar ao Hospital Universitário Alcides Carneiro que:
9.1.1 promova cursos de capacitação para os servidores que atuam na área de licitações e
contratos;
9.1.2 adote mecanismos que permitam aferir o desempenho do setor de suprimentos e aquisições,
a exemplo de percentual de contratações diretas em relação ao total de licitações e consumo de
combustível por km rodado;
33
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1.3 implemente ações objetivando suprir suas necessidades de pessoal administrativo, bem
como estabeleça normas internas que definam as atribuições, competências e responsabilidades dos
setores, cargos efetivos e comissionados existentes;
9.1.4 estabeleça normas e manuais internos para os trabalhos do setor de licitações e contratos;
9.1.5 estabeleça rotina de revisão e supervisão sistemáticas da operacionalização dos
procedimentos licitatórios;
9.1.6 adote planejamento gerencial formal de suas aquisições, de modo a evitar ocorrência de
eventuais fracionamentos de despesas e compras emergenciais;
9.1.7 estabeleça padrões e rotinas de conferência das pesquisas de preços a serem efetuadas
quando da realização de aquisições de bens e serviços, minimizando a possibilidade da ocorrência de
contratação por preços superiores aos praticados pelo mercado; e
9.1.8 adote mecanismos que possibilitem a realização de rodízio entre os servidores que
desempenham atividades atinentes ao setor de licitações e contratos, minimizando a possibilidade da
ocorrência de fraudes e conluios, além da perpetuação de falhas na condução dos procedimentos;
9.2 dar ciência ao Hospital Universitário Alcides Carneiro acerca das seguintes ocorrências
identificadas durante a auditoria:
9.2.1 inobservância das disposições contidas no art. 10 do Decreto 6.029, de 1º/2/2007, uma vez
que inexistem canais formalmente estabelecidos e divulgados para recebimento de denúncia;
9.2.2 a ausência de rodízio entre servidores para a composição da comissão permanente de
licitações contraria os termos do § 4º do art. 51 da Lei nº 8.666/93; e
9.2.3 a contratação de serviços, por inexigibilidade de licitação, sem que esteja demonstrada a
inviabilidade de competição, infringe o art. 25, inciso I, da Lei 8.666/93, a exemplo do observado na
contratação da empresa Toshiba Medical do Brasil para a prestação de serviço de manutenção de
equipamento de RX angiográfico;
9.3 recomendar à Universidade Federal de Campina Grande que promova gestões com vistas à
capacitação dos membros que compõem sua auditoria interna; e
9.4 encaminhar cópia da presente deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto que a
fundamentam, à Universidade Federal de Campina Grande e ao Hospital Universitário Alcides
Carneiro.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1159-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge (Relator), José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1160/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 009.378/2012-0.
2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria
3. Interessado: Tribunal de Contas da União
4. Entidade: Hospital Clementino Fraga Filho – HUCFF/UFRJ
5. Relator: Ministro José Jorge.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - RJ (Secex-RJ).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
34
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria que objetivou avaliar os controles
internos na área de licitações e contratos do Hospital Universitário Clementino Fraga Filho HUCFF/UFRJ,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1 recomendar à Universidade Federal do Rio de Janeiro a adoção, no que tange sua auditoria
interna, das seguintes medidas:
9.1.1 realização sistemática de fiscalização dos procedimentos licitatórios, de contratação direta
e dos contratos atinentes ao Hospital Universitário Clementino Fraga Filho – HUCFF;
9.1.2 obtenção, para os servidores lotados na Auditoria Interna, de perfis de acesso a sistemas
informatizados da Administração Pública Federal, com extensão suficiente ao adequado exercício de
suas atribuições;
9.1.3 definição da sua lotação ideal, seguida das providências pertinentes, dentro de sua esfera de
competência, para o seu alcance;
9.2 dar ciência, nos termos da Portaria/Segecex 13, de 27/4/2011, à Universidade Federal do Rio
de Janeiro de que o art. 4° do Capítulo II do Regimento da Auditoria Interna, aprovado na Resolução
n° 12/2004 do Conselho Universitário, encontra-se em desacordo com o art.15, § 3º, do Decreto nº
3.591/2000;
9.3 recomendar ao Hospital Universitário Clementino Fraga Filho - HUCFF que:
9.3.1 promova cursos de capacitação sistemática para os servidores da área de licitação e
contrato, bem assim estabeleça, em normas e manuais, as suas responsabilidades e competências;
9.3.2 elabore adequado planejamento para as aquisições necessárias, promovendo a correta
identificação dos itens passíveis de serem adquiridos mediante sistema de registro de preços, para
evitar aquisições indevidas por dispensa e/ou inexigibilidade de licitação;
9.3.3 formalize norma ou manual de funcionamento da Seção de Licitações e Contratos, de modo
a identificar e registrar suas atribuições e procedimentos relacionados às contratações, a fim de evitar,
especialmente, direcionamentos e prejuízos ao erário, realização irregular de dispensa de licitação,
ausência de análise dos processos de dispensa e inexigibilidade de licitação por parte da Procuradoria
da UFRJ e falta de justificativa do preço de contratação, nas hipóteses de inexigibilidade de licitação;
9.3.4 constitua comissão de padronização de produtos e equipamentos médico-hospitalares;
9.3.5 nomeie servidor para responder pela chefia do almoxarifado da Divisão de Engenharia –
DEG;
9.3.6 providencie as condições necessárias para que o Setor de Controle Interno efetivamente
afira e revise os procedimentos de execução de despesa do hospital;
9.3.7 diligencie, nos casos de inexigibilidade, o responsável pela emissão do certificado
respectivo, de modo a evidenciar a inviabilidade de competição;
9.3.8 providencie treinamento do pessoal do almoxarifado central, com vistas a permitir a
realização, também pelo SIAFI, da administração do material estocado, retirando essa incumbência da
Divisão Financeira – DFN;
9.3.9 instale câmeras de vigilância eletrônica, com vistas a proteger os ativos estocados nos
almoxarifados;
9.3.10 elabore amplo cadastro de fornecedores;
9.3.11 capacite mais servidores na função de pregoeiros a fim de atender à sua demanda;
9.3.12 realoque o pessoal da Seção de Licitações, a fim de que o espaço seja minimamente
adequado para a realização dos trabalhos necessários a boa gestão dos procedimentos administrativos;
9.3.13 acompanhe, por meio do seu Controle Interno e da Auditoria Interna da UFRJ, as ações de
implementação das determinações desta Corte de Contas;
9.3.14 promova a rotatividade dos funcionários responsáveis por atividades críticas da entidade,
em observância às boas práticas administrativas;
35
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.3.15 instale extintores de incêndio nos almoxarifados, de modo a proteger os ativos da
Unidade;
9.3.16 promova a reestruturação do estoque do almoxarifado da Divisão de Engenharia – DEG,
realizando, inclusive, a alienação dos itens inservíveis e anti-econômicos;
9.3.17 providencie local distinto da área de estocagem do almoxarifado para o alojamento dos
funcionários;
9.4 dar ciência ao Hospital Universitário Clementino Fraga Filho acerca das seguintes
ocorrências identificadas durante a auditoria:
9.4.1 a ausência de promoção efetiva de gestão da ética, por meio, por exemplo, da divulgação
interna ou disponibilização na sua intranet do Código de Ética do Servidor Público, infringe as
disposições contidas nos Decretos nºs 1.171/97 e 6.029/2007;
9.4.2 a ausência de formalização e publicação dos contratos relativos a obras e serviços, bem
assim de nomeação de fiscais, contraria disposições da Lei nº 8.666/93;
9.4.3 a ausência de rodízio entre servidores para a composição da comissão permanente de
licitações contraria os termos do § 4º do art. 51 da Lei nº 8.666/93;
9.4.4 ausência de justificativas, informadas com evidências de plausibilidade, para a realização
de dispensas e inexigibilidades, contraria o disposto no art. 22, §7º c/c art. 26, parágrafo único, inciso
I, ambos da Lei 8.666/93 e a jurisprudência do TCU, bem como os princípios da transparência e da
motivação;
9.5 determinar ao Hospital Universitário Clementino Fraga Filho que, no prazo de 120 (cento e
vinte) dias:
9.5.1 efetue ajuste contábil dos bens em estoque junto ao SIAFI, de modo que este sistema reflita
a realidade dos inventários dos almoxarifados, abstendo-se de contabilizar os itens para estoque como
consumo imediato, bem como adote medidas para a guarda e controle mais rígido dos itens relevantes,
de modo que se evidencie qualquer saída ou entrada desses itens do local de armazenagem, ainda que a
utilização não se efetive;
9.5.2 realize inventário dos itens do almoxarifado central, dissipando a discrepância encontrada
pela auditoria deste Tribunal, da quantidade do item “marcapasso de titânio” (preço unitário R$
49.990,00), o qual havia o registro de 8 no estoque, porém somente foram encontrados 5, bem assim da
quantidade do item “dispositivo estabilizador coronário” (preço unitário R$ 27.999,99), consistente na
contagem de 6, para 9 registrados no inventário;
9.6 determinar à Secex-RJ que monitore o cumprimento das determinações contidas no subitem
9.5;
9.7 encaminhar cópia da presente deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto que a
fundamentam, à Universidade Federal do Rio de Janeiro e ao Hospital Universitário Clementino Fraga
Filho;
9.8 arquivar o processo.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1160-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge (Relator), José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1161/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 009.389/2012-1.
36
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria
3. Interessado: Tribunal de Contas da União
4. Entidade: Hospital das Clínicas de Pernambuco, vinculado à Universidade Federal de
Pernambuco.
5. Relator: Ministro José Jorge.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - PE (Secex-PE).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria que objetivou avaliar os controles
internos na área de licitações e contratos do Hospital das Clínicas de Pernambuco,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1 determinar à Universidade Federal de Pernambuco que apresente, no prazo de 60 (sessenta
dias), plano de ação para criação formal de comissão de ética e para divulgação e promoção de efetiva
gestão da ética, nos termos dos Decretos nº 1.171/97 e 6.029/2007;
9.2 determinar ao Hospital das Clínicas de Pernambuco que:
9.2.1 observe, para mensuração do quantitativo a ser adquirido de reagentes nos futuros
procedimentos licitatórios, o número de exames efetivamente realizados e não o volume de reagentes
adquirido nas contratações anteriores, evitando superdimensionamento do produto a ser adquirido,
conforme observado nos pregões 90/2010, 119/2010, 34/2011 e 181/2011;
9.2.2 regularize, se ainda não o fez, a situação referente à instalação da ressonância magnética
adquirida por meio do Pregão Eletrônico 17/2011;
9.3 recomendar à Universidade Federal de Pernambuco a adoção de medidas, no âmbito de sua
auditoria interna, que possibilitem, sistematicamente e com maior abrangência, a fiscalização dos
procedimentos licitatórios, de contratação direta e dos contratos atinentes ao Hospital das Clínicas;
9.4 recomendar ao Hospital das Clínicas de Pernambuco:
9.4.1 a criação de indicadores e de padrões de monitoramento para as principais áreas de
aquisição de bens e serviços críticos e relevantes;
9.4.2 o desenvolvimento, no tocante à pesquisa de preços, de métodos próprios de avaliação de
mercado, utilizando, além do levantamento de preços junto a fornecedores, outras fontes, a exemplo de
consultas a banco de dados da administração pública (comprasnet), a cadastros de preços (Sinapi,
Siasg-Sicaf/MP, Sicro/Dnit etc) e a outros entes públicos adquirentes de solução semelhante;
9.4.3 a criação e formalização de procedimentos para a fiscalização e acompanhamento dos
contratos, cujas etapas (requisição, recebimento, guarda, contato com o fornecedor, atesto) possam,
internamente, ter suas funções segregadas;
9.4.4 a criação de etapas críticas de supervisão e das alçadas de cada responsável, no que se
refere à liquidação da despesa e aos pagamentos;
9.5 recomendar à Universidade Federal de Pernambuco e ao Hospital das Clínicas de
Pernambuco que:
9.5.1 avaliem a estrutura e a lotação adequada das unidades da área meio e de suporte, inclusive
de tecnologia da informação, atentando-se para sobrecarga dos gerentes que exercem
concomitantemente atividades de docentes;
9.5.2 elaborem normativos e manuais que detalhem e orientem a execução das principais
atividades envolvidas na realização das licitações (conferência da consistência do projeto básico;
pesquisa de preços de mercado; indicação dos dispositivos legais que tratam especificamente sobre a
atividade; previsão de identificação dos responsáveis pela execução, revisão e supervisão dos
procedimentos, dentre outros);
37
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.6 encaminhar cópia da presente deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto que a
fundamentam, à Universidade Federal de Pernambuco e ao Hospital das Clínicas de Pernambuco.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1161-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge (Relator), José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1162/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 009.578/2012-9.
2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria
3. Interessado: Tribunal de Contas da União
4. Entidade: Hospital de Clínicas da Universidade Federal de Uberlândia – HCU/UFU.
5. Relator: Ministro José Jorge.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - MG (Secex-MG).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria que objetivou avaliar os controles
internos na área de licitações e contratos do Hospital de Clínicas de Uberlândia;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1 recomendar ao Hospital das Clínicas de Uberlândia que:
9.1.1 implemente sistema de avaliação de desempenho, de modo que a permitir ao gestor o
efetivo gerenciamento da performance dos empregados e servidores;
9.1.2 revise as padronizações existentes, evitando-se o ocorrido no Pregão Eletrônico 65/2011;
9.2 recomendar à Universidade Federal de Uberlândia que:
9.2.1
aprimore
mecanismos
para
sistematizar
o
monitoramento
das
recomendações/determinações emanadas pelos órgãos de controle;
9.2.2 implemente mecanismo para melhorar o controle sobre a área de licitações e contratos,
inclusive à do HCU, em implementação, bem assim sobre os recursos destinados à Fundação de
Assistência, Estudo e Pesquisa de Uberlândia – Faepu;
9.2.3 adeque o quantitativo de pessoal da auditoria interna às demandas provenientes do controle
sobre os recursos destinados à própria universidade e ao Hospital Universitário de Uberlândia;
9.2.4 implemente programa de capacitação adequado às atividades e aos conhecimentos exigidos
dos auditores internos; e
9.2.5 promova o apoio da direção superior às recomendações da auditoria interna com o objetivo
de aperfeiçoar os procedimentos internos da entidade;
9.3 recomendar à Universidade Federal de Uberlândia e ao Hospital das Clínicas de Uberlândia
que:
9.3.1 estabeleçam critérios para seleção de servidores que exercerão funções de pregoeiro e
membros de comissões de licitação, bem assim daqueles que cuidam do recebimento e atesto de bens e
serviços;
38
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.3.2 implementem programa de capacitação adequado às atividades e aos conhecimentos
exigidos dos integrantes de comissão de licitação e de pregoeiros;
9.3.3 implementem cultura de responsabilidade em relação aos riscos nos processos da área de
licitações e contratos, em especial quanto aos procedimentos de maior vulto e aos objetos não usuais;
9.3.4 monitorem as atividades e o desempenho das áreas de compras e de estocagem, por meio
da implementação de controles de consumo dos itens de maior relevância e materialidade no
orçamento da unidade, a exemplo do aperfeiçoamento do controle sobre medicamentos;
9.3.5 normatizem as competências, as atribuições e as responsabilidades dos servidores e
empregados das áreas de licitações e contratações;
9.3.6 adequem a estrutura de pessoal dos setores envolvidos nas atividades de licitação e
contrato, de acordo com as demandas existentes;
9.3.7 implementem normas e manuais de procedimentos de licitações e contratos;
9.3.8 estabeleça a forma de comunicação das responsabilidades atribuídas aos servidores e
empregados em razão da participação no processo de licitação e contratação;
9.3.9 implementem sistemática de revisão dos trabalhos;
9.3.10 implementem mecanismos para a aprovação parcial dos trabalhos nas etapas críticas dos
processos de licitação e contratação;
9.3.11 atentem para a caracterização adequada do objeto, evitando-se direcionamento ou
restrição à competitividade do certame;
9.3.12 atentem para a necessidade de orçamento detalhado, com a composição dos custos
unitários, nos processos licitatórios pertinentes a obras e serviços;
9.3.13 atentem para a necessidade de realização de cotação eletrônica ou pesquisa de preços,
com, no mínimo, três fornecedores do ramo pretendido, devidamente comprovada no processo
licitatório, e com a identificação do servidor responsável e de quem revisou o trabalho;
9.3.14 atentem para a necessidade de motivação dos atos administrativos, inclusive de
fundamentos para a denegação de eventuais recursos interpostos em processos licitatórios;
9.3.15 atentem para a formalidade dos processos licitatórios, inclusive para a aposição de
eventuais assinaturas do responsável técnico por projeto de engenharia;
9.3.16 aprimorem os critérios para a elaboração do termo de referência, em especial na
especificação precisa e detalhada das necessidades do setor requisitante;
9.3.17 implementem mecanismos para que seja feita a conferência das pesquisas de preços; e
9.3.18 estabeleçam, em relação aos procedimentos de licitações e de contratos, mecanismos para
a implementação de rodízio dos responsáveis;
9.4 encaminhar cópia da presente deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto que a
fundamentam, à Universidade Federal de Uberlândia e ao Hospital de Clínicas de Uberlândia; e
9.5 arquivar os autos.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1162-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge (Relator), José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1163/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC-009.390/2008-0
2. Grupo II – Classe I – Pedido de Reexame em Representação
39
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3. Recorrentes: Wesley José Gadelha Beier (Gerente-Geral de Gestão Administrativa e
Financeira, CPF 352.027.181-87), Marco Aurelio Rodovalho de Oliveira (Gerente de Logística
Substituto, CPF 965.289.906-20), Vanderlei de Jesus dos Santos Marques (fiscal do contrato, CPF
225.447.471-53) e Ana Cristina Rolins de Freitas Dusi (fiscal do contrato substituta, CPF 343.373.93153)
4. Unidade: Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa)
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado
7. Unidades Técnicas: SecexSaúde e Serur
8. Advogados constituídos nos autos: José Carlos Nespoli Louzada (OAB/DF 18.494), Nayron
Sousa Russo (OAB/MG 106.011), Paulo Henrique de Oliveira Silva (OAB/MG 129.977), Fernando
Antônio dos Santos Filho (OAB/DF 37.934) e Tathiane Vieira Viggiano Fernandes (OAB/DF 27.154)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em fase de pedidos de reexame interpostos contra o
Acórdão nº 2.644/2009 – Plenário, retificado pelo Acórdão nº 1.254/2011 – Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante
das razões expostas pelo Relator, com base nos arts. 33 e 48 da Lei nº 8.443/1992, em:
9.1. conhecer dos presentes pedidos de reexame para, no mérito, dar-lhes provimento;
9.2. afastar as multas aplicadas a Wesley José Gadelha Beier, Marco Aurelio Rodovalho de
Oliveira, Vanderlei de Jesus dos Santos Marques e Ana Cristina Rolins de Freitas Dusi, dando a
seguinte a redação ao subitem 9.2 do Acórdão nº 2.644/2009 – Plenário:
“9.2. acolher as razões de justificativa apresentadas por Renato Alencar Porto, representante do
Setor de Compras/GELOG, Wesley José Gadelha Beier, Gerente-Geral de Gestão Administrativa e
Financeira, Marco Aurelio Rodovalho de Oliveira, Gerente de Logística Substituto, Vanderlei de
Jesus dos Santos Marques, fiscal do Contrato 45/2006, e Ana Cristina Rolins de Freitas Dusi, fiscal
do contrato substituta;”
9.3. tornar insubsistentes os subitens 9.3 a 9.7 do mesmo acórdão; e
9.4. notificar os recorrentes do teor desta deliberação.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1163-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro (Relator) e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1164/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC-009.538/2008-1
2. Grupo I - Classe VII - Representação
3. Representante/Responsáveis:
3.1. Representante: Controladoria-Geral da União no Estado da Paraíba – CGU/PB
3.2. Responsáveis: Maria Cristina da Silva (CPF 727.681.004-63, Prefeita), Geralda Pereira dos
Anjos Galvão (CPF 018.411.124-29, Secretária Municipal de Saúde), Monique Talita de Pontes (CPF
007.835.774-86, Secretária Municipal de Saúde), Adriano da Costa Lima (CPF 021.030.264-03,
40
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
membro da CPL), Cristiane Andréa Fernandes de Oliveira (CPF 000.840.414-39, membro da CPL),
George Alex Pessoa Félix (CPF 363.146.334-00, membro da CPL), Jerry Adriane Wanderlei Ribeiro
(CPF 840.103.714-04, membro de CPL e Secretário de Obras), Marcos Domingo da Silva (CPF
874.081.044-53, membro da CPL), Maria do Carmo Pessoa (CPF 351.028.964-15), Gilvan Genival do
Vale (CPF 339.715.364-68, licitante), Irene Maria da Silva (CPF 714.915.544-87, licitante), José
Nogueira (CPF 596.500.447-87, licitante), Josinaldo Ferreira da Silva (CPF 060.928.924-13, licitante),
Manoel Paulo da Silva (CPF 954.021.284-72, licitante), Maria José dos Santos Coutinho (CPF
714.892.904-00, licitante), A Universal Produtos Médicos Ltda. (CNPJ 24.463.234/0001-33, licitante),
Consign Comercio e Representações, Eventos, Consult Pedagogica Ltda. (CNPJ 05.334.638/0001-82,
licitante), Ozineide Maria Ferreira - ME (CEI - Consultoria Educacional Integrada, CNPJ
02.679.189/0001-16, licitante), CEI – Centro de Formação e Capacitação de Profissionais em
Educação LTDA. (CNPJ 07.681.440/0001-09, licitante), Freitas & Costa Ltda. (CNPJ
12.908.752/0001-34, licitante), Freitas Comercio de Papelaria Ltda. (FINESSE, CNPJ
02.583.263/0001-04, licitante), Leonardo de Oliveira Mafra (Cirúrgica Nossa Senhora da Luz, CNPJ
03.670.968/0001-13, licitante), Organização e Aplicação Educacional Ltda. (CNPJ 04.881.677/000137, licitante), Paulo de Oliveira Tavares (ECE – Empresa de Consultoria Educacional, CNPJ
07.068.031/0001-23, licitante)
4. Unidade: Prefeitura Municipal de Jacaraú/PB
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secex/PI
8. Advogados constituídos nos autos: Antônio Fábio Rocha Galdino (OAB/PB 12.007); Higor
Rocha Simões Fialho (OAB/PB 11.190); Noaldo Belo de Meireles (OAB/PB 9.416); Paulo de Assis
Ferreira da Luz (OAB/PB 10.572); Priscilla Soares Figueiredo Trigueiro Caroca (OAB/PB 13.554)
9. ACÓRDÃO:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação acerca de irregularidades apuradas
em fiscalização no Município de Jacaraú/PB feita pela Controladoria-Geral da União na Paraíba –
CGU/PB, concernente aos recursos repassados ao município pelos Ministérios da Saúde e da
Educação, nos exercícios de 2005 e 2006, consignadas no Relatório de Demandas Especiais
00214.000048/2007-97.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, e
diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 12, § 3º, 46, e 58, inciso II, da Lei
8.443/92 e arts. 237, inciso II, e 271 do Regimento Interno e art. 132, inciso II, da Resolução TCU
191/2006, em:
9.1. conhecer da presente representação e, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. excluir Maria do Carmo Pessoa como responsável nos autos;
9.3. acatar as razões de justificativa de Geralda Pereira dos Anjos Galvão e Monique Talita de
Pontes e das empresas Paulo de Oliveira Tavares (ECE – Empresa de Consultoria Educacional),
Leonardo de Oliveira Mafra (Cirúrgica Nossa Senhora da Luz), Organização e Aplicação Educacional
Ltda., A Universal Produtos Médicos Ltda., Freitas & Costa Ltda. e Freitas Comercio de Papelaria
Ltda.;
9.4. rejeitar as razões de justificativa dos responsáveis abaixo que apresentaram defesa (Maria
Cristina da Silva e Cristiane Andréa Fernandes de Oliveira) e considerar revéis os que não o fizeram
(Adriano da Costa Lima, Marcos Domingo da Silva, Jerry Adriane Wanderlei Ribeiro e George Alex
Pessoa Félix), e aplicar-lhes multa, nos valores a seguir especificados, fixando-lhes o prazo de 15
(quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem perante o TCU o recolhimento das
quantias aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente se pagas após o vencimento:
9.4.1 Maria Cristina da Silva - Prefeita, multa de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) pelas
irregularidades discriminadas nos itens 2.1.1.1, 2.1.1.2, 2.1.1.3, 2.1.1.4, 2.1.1.5, 2.1.1.6, 2.1.1.7/c,
41
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2.1.1.8, 2.1.1.9, 2.1.1.10, 2.1.2.2, 2.1.2.4, 2.2.1.1, 2.2.1.3, 2.2.2.1, 2.2.2.2, 2.2.3.2, 2.2.3.3, 2.2.4.1,
2.2.4.3, 2.2.4.4 e 2.2.5.2, constantes do relatório da CGU de fls. 8/78;
9.4.2 Adriano da Costa Lima - membro da CPL, multa de R$ 8.000,00 (oito mil reais) pelas
irregularidades discriminadas nos itens 2.1.1.1, 2.1.1.2, 2.1.1.3, 2.1.1.4, 2.1.1.5, 2.1.1.6, 2.1.1.8,
2.1.1.9, 2.1.1.10, 2.2.1.1, 2.2.1.3, 2.2.3.2, 2.2.3.3, 2.2.3.4, 2.2.4.3 e 2.2.5.2, constantes do relatório da
CGU de fls. 8/78;
9.4.3 Marcos Domingo da Silva - membro da CPL, multa de R$ 7.000,00 (sete mil reais) pelas
irregularidades discriminadas nos itens 2.1.1.2, 2.1.1.3, 2.1.1.1, 2.1.1.8, 2.1.1.9, 2.1.1.10, 2.2.1.1,
2.2.1.3, 2.2.3.2, 2.2.3.3, 2.2.3.4, 2.2.4.3 e 2.2.5.2, constantes do relatório da CGU de fls. 8/78;
9.4.4 Jerry Adriane Wanderlei Ribeiro - membro de CPL e Secretário Municipal de Obras, multa
de R$ 6.000,00 (seis mil reais) pelas irregularidades discriminadas nos itens 2.1.1.2, 2.1.1.3, 2.1.1.4,
2.1.1.5, 2.1.1.6, 2.1.1.8, 2.2.3.2, 2.2.3.3, 2.2.3.4, 2.2.4.3 e 2.2.5.2, constantes do relatório da CGU de
fls. 8/78;
9.4.5 George Alex Pessoa Félix - membro da CPL, multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) pelas
irregularidades discriminadas nos itens 2.1.1.1, 2.1.1.9, 2.1.1.10, 2.2.1.1, 2.2.1.3, constantes do
relatório da CGU de fls. 8/78;
9.4.6 Cristiane Andréa Fernandes de Oliveira - membro da CPL, multa de R$ 4.000,00 (quatro
mil reais) pelas irregularidades discriminadas nos itens 2.1.1.4, 2.1.1.5, 2.1.1.6 e 2.2.5.2, constantes do
relatório da CGU de fls. 8/78;
9.5. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;
9.6. rejeitar as razões de justificativa dos licitantes abaixo que apresentaram defesa (Josinaldo
Ferreira da Silva, Gilvan Genival do Vale e CEI - Centro de Formação e Capacitação de Profissionais
em Educação Ltda.) e considerar revéis os que não o fizeram (Manoel Paulo da Silva, Irene Maria da
Silva, Maria José dos Santos Coutinho, José Nogueira e Consign Comércio e Representações),
declarando-os, em razão da fraude que praticaram, inidôneos para participar, por três anos, de licitação
na Administração Pública Federal:
9.6.1 Manoel Paulo da Silva, Irene Maria da Silva e Josinaldo Ferreira da Silva, por conluio no
Convite 030/2005;
9.6.2 Gilvan Genival do Vale, Maria José dos Santos Coutinho e José Nogueira, por conluio no
Convite 027/2005,
9.6.3 CEI - Centro de Formação e Capacitação de Profissionais em Educação Ltda. e Consign
Comércio e Representações Ltda., por conluio no Convite 018/2006;
9.7. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e voto que a fundamentam,
ao Ministério Público Federal, para subsidiar o PA 1.24.000.00987/2005-98, e à CGU/PB;
9.8. arquivar os autos.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1164-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro (Relator) e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1165/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 012.290/2012-2
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação de Unidade Técnica
3. Representante: Secob-1, atual SecobEdificação
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT)
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Obras Aeroportuárias e de Edificação
(SecobEdificação)
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela Secob 1, atual
SecobEdificação, alertando sobre possíveis excessos nos valores dos encargos sociais incidentes sobre
o custo da mão de obra constantes do Sistema de Custos Rodoviários (Sicro-2), o que impactaria a
elaboração dos orçamentos-base das obras públicas.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250,
incisos I e V, do Regimento Interno/TCU, em:
9.1. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) que:
9.1.1. manifeste-se sobre as alterações procedidas nos cálculos dos encargos sociais indicadas
neste processo e avalie a possibilidade de adotar imediatamente as novas alíquotas apresentadas na
Tabela 1 da instrução da unidade técnica no Sicro, disponibilizando a memória de cálculo detalhada
dos referidos valores na internet;
9.1.2. inclua informação, nos relatórios gerados pelo Sicro e em sua tabela de preços de
consultoria, de que o percentual de encargos sociais utilizado ainda não contempla a desoneração
procedida pelas Medidas Provisórias 601/2012 e 612/2013;
9.1.3. divulgue, em conjunto com a tabela atualmente em vigor, nova tabela de preços de
consultoria do DNIT utilizando percentual de encargos sociais desonerado para trabalhadores
mensalistas;
9.1.4. avalie a possibilidade de implementar adaptações no atual Sicro de forma a possibilitar a
geração de relatórios com percentuais de encargos sociais diferenciados, considerando os impactos
advindos das Medidas Provisórias 601/2012 e 612/2013;
9.1.5. providencie a incorporação de todas as considerações aqui elaboradas no futuro Sistema
de Custos Rodoviários (Sicro-3);
9.1.6. informe ao Tribunal sobre as providências adotadas no prazo de 60 (sessenta) dias.
9.2. encaminhar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) cópia
integral do presente processo, para fins de cumprimento do item 9.1 acima.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1165-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro (Relator) e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1166/2013 – TCU – Plenário
1. Processo TC 001.820/2013-3.
2. Grupo I – Classe II – Solicitação do Congresso Nacional.
3. Interessada: Câmara dos Deputados.
4. Unidade: Agência Nacional de Transportes Aquaviários – Antaq.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes –
SefidTransporte.
8. Advogado: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de solicitação do Congresso Nacional, de
informações acerca de ações realizadas pelo Tribunal para apurar eventuais irregularidades na gestão
da Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina (APPA), encaminhada pelo então Presidente da
Câmara dos Deputados, deputado Marco Maia, por intermédio do ofício 71/2013/SGM/P, de
21.2.2013.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pela relatora e com base no inciso II do art. 38 da Lei 8.443/1992 e no art. 232,
inciso II, do Regimento Interno, c/c o art. 4º, inciso I, ‘a’, da Resolução TCU 215/2008, em:
9.1. conhecer da solicitação de informações;
9.2. informar ao presidente da Câmara dos Deputados que:
9.2.1. não há nesta Corte denúncias ou pedidos de investigação formalizados pelo Conselho de
Administração Portuária (CAP), por seus conselheiros, pela comunidade portuária ou por outras
instituições ligadas ao setor, relacionados à Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina
(APPA);
9.2.2. não existem processos autuados com o objetivo de avaliar a atuação do referido Conselho
e seus membros ou para averiguar a qualidade da fiscalização da Antaq na gestão da APPA.
9.3. encaminhar ao presidente da Câmara dos Deputados cópia integral, em meio magnético, dos
processos TC 008.544/2004-1, 013.519/2005-8 e 013.937/2005-8, da documentação encaminhada pela
Agência Nacional de Transportes Aquaviários – Antaq por meio dos ofícios 34/2013-SFC e 36/2013SFC, para atendimento do item ‘a’ da solicitação de informações em tela e da instrução técnica, onde
se detalha o cumprimento de seu item ‘e’;
9.4. considerar a presente solicitação integralmente atendida;
9.5. encaminhar cópia deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentaram, ao
presidente da Câmara dos Deputados e ao deputado federal Rubens Bueno; e
9.6. arquivar os autos, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento Interno, c/c o art. 40,
inciso V, da Resolução TCU 191/2006.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1166-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1167/2013 – TCU – Plenário
1. Processo TC 003.076/2013-0
2. Grupo I – Classe VII – Representação.
3. Representante: Websis Tecnologia e Sistemas Ltda. (CNPJ 02.335.970/0001-73).
4. Unidade: Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República (SDH/PR).
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas – Selog.
8. Advogado: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação oferecida pela empresa Websis
Tecnologia e Sistemas Ltda. acerca de possíveis irregularidades no pregão eletrônico para registro de
preços SRP 1/2013-SGPDH/SDH/PR, realizado pela Secretaria de Direitos Humanos da Presidência
da República – SDH/PR para contratação de serviços técnicos de tecnologia da informação,
compreendendo elicitação de requisitos, análise, projeto, codificação, teste e implantação de sistemas
de informação, manutenção corretiva, evolutiva e adaptativa, no modelo de fábrica.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pela relatora e com base nos arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer da representação e considerá-la parcialmente procedente;
9.2. indeferir o pedido de medida cautelar formulado pela empresa Websis Tecnologia e
Sistemas Ltda.;
9.3. dar ciência à Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República – SDH/PR de que
a exigência de avaliação (ou “certificado”) de qualidade de processo de software, conforme consta dos
itens 12.2.4.3.1 e 12.2.4.3.2 do edital do pregão eletrônico para registro de preços SRP 1/2013SGPDH/SDH/PR, como requisito para habilitação, é indevida, por ausência de previsão legal, por
implicar despesas anteriores à contratação e desnecessárias à competição e por ferir a isonomia,
restringindo injustificadamente a competição, conforme jurisprudência deste Tribunal, a exemplo dos
acórdãos 1.937/2003, 539/2007, 189/2009 e 2.681/2009, todos do Plenário, e da Nota Técnica
SEFTI/TCU 5, disponível para consulta no endereço eletrônico http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/
portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao;
9.4. dar ciência deste acórdão, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentaram, à
representante e à Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República;
9.5. arquivar os autos.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1167-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1168/2013 – TCU – Plenário
1. Processo TC 005.416/2013-2.
2. Grupo I – Classe II – Solicitação do Congresso Nacional.
3. Interessada: Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados.
4. Unidade: Agência Nacional de Transportes Aquaviários – Antaq.
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes –
SefidTransporte.
8. Advogado: não há.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de solicitação do Congresso Nacional de realização
de auditoria para apurar eventuais irregularidades na gestão da Administração dos Portos de Paranaguá
e Antonina (APPA), encaminhada pelo então Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e
Controle (CFFC) da Câmara dos Deputados, deputado Edmar Arruda, por intermédio do ofício
19/2013/CFFC-P, de 27.2.2013.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pela relatora e com base no inciso I do art. 38 da Lei 8.443/1992 e no art. 232,
inciso III, do Regimento Interno, c/c o art. 4º, inciso I, ‘b’, da Resolução TCU 215/2008, em:
9.1. conhecer da solicitação;
9.2. encaminhar cópia integral dos autos ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná, para as
providências que julgar pertinentes em relação às irregularidades mencionadas na solicitação em tela,
dada a falta de competência legal desta Corte para fiscalização dos fatos narrados na forma requerida,
conforme entendimento firmado pelo acórdão 217/2013-TCU-Plenário;
9.3. encaminhar cópia deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentaram, à
Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados e ao deputado federal
Rubens Bueno;
9.4. considerar a presente solicitação integralmente atendida;
9.5. arquivar os autos, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento Interno, c/c o art. 40,
inciso V, da Resolução TCU 191/2006.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1168-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1169/2013 – TCU – Plenário
1. Processo TC 007.286/2008-3.
2. Grupo I – Classe I – Pedido de Reexame.
3. Recorrentes: Hideraldo Luiz Caron (CPF 323.497.930-87), Luis Munhoz Prosel Junior (CPF
459.516.676-15), Luiz Antônio Pagot (CPF 435.102.567-00) e Mauro Barbosa da Silva (CPF
370.290.291-00).
4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit.
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
5.1. Relator da deliberação recorrida: ministro José Múcio Monteiro.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos – Serur.
8. Advogada: Cintia Batista Angelini Carvalho (OAB/DF 33.265).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de pedidos de reexame interpostos contra o acórdão
645/2012-Plenário.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pela relatora e com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992, em:
9.1. conhecer dos pedidos de reexame e negar-lhes provimento;
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.2. dar ciência deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentaram, aos
recorrentes e ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1169-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1170/2013 – TCU – Plenário
1. Processo TC 007.501/2013-7.
2. Grupo I – Classe VII – Representação.
3. Representante: Copy 1000 - Comércio e Importação Ltda. (CNPJ 02.882.153/0001-35).
4. Unidade: Diretoria do Pessoal Civil da Marinha.
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
8. Advogado: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela empresa Copy 1000
- Comércio e Importação Ltda. acerca de possíveis irregularidades no pregão eletrônico 4/2012,
realizado pela Diretoria do Pessoal Civil da Marinha para registro de preços para aquisição de
equipamentos de microfilmagem.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
diante das razões expostas pela relatora, com fundamento no art. 235, c/c o art. 237, parágrafo único,
do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer da representação e considerá-la improcedente;
9.2. indeferir o requerimento de medida cautelar formulado pela representante, nos termos do
artigo 276, caput, do Regimento Interno;
9.3. encaminhar cópia deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentaram, à
representante;
9.4. arquivar este processo.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1170-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1171/2013 – TCU – Plenário
1. Processo TC 013.206/2008-8.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.1. Apensos: TC 028.392/2009-6 e TC 020.474/2010-5.
2. Grupo II – Classe I – Embargos de Declaração.
3. Embargante: Marcos Paulo do Nascimento (CPF 650.763.384-49).
4. Unidade: Município de Matriz de Camaragibe/AL.
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
5.1. Relatora da deliberação recorrida: ministra Ana Arraes.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: não atuou.
8. Advogados: Fábio Henrique Cavalcante Gomes (OAB/AL 4801) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos por Marcos Paulo
do Nascimento contra o acórdão 2.085/2012 – Plenário.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pela relatora e com fundamento nos arts. 32 e 34 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 287
do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer dos embargos de declaração e negar-lhes provimento;
9.2. dar ciência desta deliberação ao embargante.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1171-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1172/2013 – TCU – Plenário
1. Processo n. TC 006.132/2012-0.
2. Grupo I; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Responsáveis: Antônio Faleiros Filho, CPF n. 118.971.206-72; Cairo Alberto de Freitas, CPF
n. 216.542.981-15; Hélio Antônio de Sousa, CPF n. 038.831.911-91; Irani Ribeiro de Moura, CPF n.
100.488.981-04; Maria Lúcia Carnelosso, CPF n. 385.314.960-04.
4. Órgão: Secretaria de Estado da Saúde de Goiás – SES/GO.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secex/GO.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria de conformidade realizada pela
Secex/GO, no período de 05 a 23/03/2012, no Município de Trindade/GO, com vistas a verificar a
conformidade da contratualização do Hospital Filantrópico Vila São José Bento Cottolengo.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar à Secretaria de Estado da Saúde de Goiás – SES/GO que, no prazo de 60
(sessenta) dias, a contar da ciência deste Acórdão, no que tange ao convênio celebrado com o Hospital
Filantrópico Vila São José Bento Cottolengo no âmbito do Programa de Reestruturação e
48
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Contratualização dos Hospitais Filantrópicos do SUS, adote as providências abaixo descritas,
informando ao Tribunal, ao término do referido prazo, as medidas levadas a efeito:
9.1.1. constitua comissão especialmente designada para o acompanhamento e fiscalização da
execução do convênio, sendo que tal comissão deve ser composta por representantes do hospital e da
Secretaria Municipal de Saúde, reunindo-se ao menos uma vez por mês, cabendo-lhe acompanhar a
execução do convênio, principalmente no tocante aos seus custos, ao cumprimento das metas
estabelecidas no Plano Operativo e à avaliação da qualidade da atenção à saúde dos usuários;
9.1.2. elabore Plano Operativo especificando as metas físicas e de qualificação para as ações e
atividades propostas, bem como indicadores que permitam o seu acompanhamento e avaliação, sendo
que tal plano deve apresentar o sistema de avaliação de metas, incluindo-se os parâmetros e a
valorização adotada com relação ao cumprimento das metas e seu respectivo impacto financeiro, e
deverá ter validade máxima de 12 (doze) meses, não podendo ser prorrogado;
9.1.3. adote a orçamentação mista como modelo de alocação de recursos financeiros para ações
ambulatoriais e hospitalares para os convênios firmados no âmbito do Programa de Reestruturação e
Contratualização dos Hospitais Filantrópicos no Sistema Único de Saúde, o qual, segundo as
Portarias/MS ns. 635/2005 e 3.123/2006, deve compreender um componente pré-pago, dedicado às
ações de média complexidade ambulatorial e hospitalar e de qualidade, e outro pós-pago, baseado na
produção da Alta Complexidade e Fundo de Ações Estratégicas e Compensação da assistência
ambulatorial e hospitalar;
9.1.4. promova treinamento de servidores visando à execução do programa, conforme os
normativos vigentes, especialmente as Portarias/MS ns. 635/2005, 1.721/2005, e 3.123/2006,
interagindo, se necessário, com a Coordenação-Geral de Atenção Hospitalar do Departamento de
Atenção Especializada/SAS/MS;
9.2. determinar à Secretaria de Atenção à Saúde do Ministério da Saúde que, no prazo de 60
(sessenta) dias da ciência deste Acórdão, em relação ao Programa de Reestruturação e
Contratualização dos Hospitais Filantrópicos no SUS, adote medidas com vistas a promover a
cooperação técnica visando ao aperfeiçoamento da capacidade gerencial e operacional da Secretaria de
Estado da Saúde de Goiás – SES/GO, conforme preceitua o art. 13, inciso VII, do Decreto n.
7.530/2011, informando ao Tribunal, ao término do referido prazo, as providências adotadas;
9.3. determinar à Secex/GO que monitore o cumprimento dos subitens supra;
9.4. dar ciência deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam, ao
Ministério da Saúde.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1172-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e André Luís de
Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1173/2013 – TCU – Plenário
1. Processo n. TC 029.369/2011-8.
2. Grupo: II; Classe de Assunto: VI – Representação.
3. Interessada: Rodrigues & Gonçalves Rego Ltda., CNPJ 03.654.477/0001-89.
4. Entidade/Responsáveis:
4.1. Entidade: Município de São Valério da Natividade/TO, CNPJ 25.043.449/0001-68.
49
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
4.2. Responsáveis: Davi Rodrigues de Abreu, CPF 625.790.371-87, Prefeito; Dinalva Campos de
Aguiar, CPF 618.917.541-49, Wellington Lima Coelho, CPF 012.285.893-05, e Leirenilda da Silva
Modesto, CPF 336.948.001-82, integrantes da Comissão de Licitação; Ruberval Carvalho de Farias,
CPF 000.559.671-83, Assessor de Controle Interno.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo em Tocantins – Secex/TO.
8. Advogados constituídos nos autos: Dr. Nadin El Hage, OAB/TO n. 198.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação formulada pela empresa Rodrigues
& Gonçalves Rego Ltda., com fundamento no artigo 113, § 1º, da Lei n. 8.666/1993, contra a
anulação, pela Prefeitura de São Valério da Natividade/TO, da Tomada de Preços n. 2/2011, destinada
à contratação da construção de uma escola de educação infantil do Programa Pró-Infância, com
recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE repassados por meio do
Convênio n. 700.200/2008 – FNDE, no valor de R$ 940.500,00.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer a Representação formulada pela empresa Rodrigues & Gonçalves Rego Ltda., com
fundamento nos arts. 235 e 237 do RI/TCU, c/c o art. 113, § 1º, da Lei n. 8.666/1993 para, no mérito,
considerá-la improcedente;
9.2. conhecer a Representação promovida pela Unidade Técnica, nos termos do art. 237, inciso
VI, do RI/TCU para, no mérito, considerá-la procedente;
9.3. aplicar individualmente a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei n. 8.443/1992 aos Srs.
Davi Rodrigues de Abreu, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), Dinalva Campos de Aguiar,
Wellington Lima Coelho e Leirenilda da Silva Modesto, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais),
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento das dívidas ao
Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data deste Acórdão até a dos efetivos
recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.4. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei n.
8.443/1992, caso não atendida a notificação;
9.5. determinar à Secex/TO que monitore a execução das obras referentes ao Convênio n.
700.200/2008, representando a esta Corte em caso de ilegalidade;
9.6. dar ciência ao Representante deste Acórdão, juntamente com o Relatório e o Voto que o
fundamentam;
9.7. arquivar este processo.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1173-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e André Luís de
Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1174/2013 – TCU – Plenário
50
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1. Processo n. TC-029.486/2012-2.
2. Grupo: II; Classe de Assunto: VII – Monitoramento.
3. Entidade: Município de Ceres/GO.
4. Responsável: Edmario de Castro Barbosa, CPF n. 362.093.096-15, ex-Prefeito.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Goiás – Secex/GO.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Monitoramento decorrente do Acórdão n.
2.174/2012 – TCU – Plenário, proferido em processo de Representação, na qual foram tratadas
irregularidades relativas ao Pregão Presencial n. 016/2012, referente à aquisição, pelo Município de
Ceres/GO, de uma motoniveladora e de quatro microtratores agrícolas com recursos federais recebidos
do Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. recomendar ao Município de Ceres/GO que estude a possibilidade de implantar sistema de
pregão eletrônico e realizar o treinamento de funcionários para operá-lo, a fim de solucionar as
dificuldades para a adoção da referida modalidade licitatória naquela localidade;
9.2. encaminhar cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o
fundamentam, ao Município de Ceres/GO;
9.3. arquivar o presente processo.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1174-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e André Luís de
Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1175/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 006.451/2013-6.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Plenário.
3. Interessado/Responsável:
3.1. Interessado: Tribunal de Contas da União – TCU.
3.2. Responsável: Secretaria de Recursos Hídricos do Estado do Ceará (11.821.253/0001-42).
4. Órgãos: Secretaria de Recursos Hídricos do Estado do Ceará (SRH/CE) e Secretaria de
Infraestrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional (SIH/MI).
5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: SecobHidroferrovia.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
51
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela Secretaria de
Fiscalização de Obras Portuárias, Hídricas e Ferroviárias (SecobHidroferrovia), com proposta de
medida cautelar, acerca de supostas irregularidades encontradas na Concorrência Pública
nº 20120007/SRH/CCC, conduzida pela Secretaria de Recursos Hídricos do Estado do Ceará
(SRH/CE), quando da realização de auditoria de conformidade nas obras de implantação do 1º trecho
Jati/Cariús do projeto Cinturão das Águas do Ceará (CAC);
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade
previstos no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno deste Tribunal (RITCU);
9.2. determinar cautelarmente, nos termos do art. 45 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c
o art. 276, caput, do RITCU, à Secretaria de Recursos Hídricos do Estado do Ceará que se abstenha de
praticar o ato de convocação, para a assinatura do contrato, da licitante que vier a ser considerada
vencedora do Lote 5 da Concorrência Pública nº 20120007/SRH/CCC, até que esta Corte de Contas
delibere de forma definitiva sobre o mérito das possíveis irregularidades detectadas nestes autos ou até
que sejam adotadas todas as medidas corretivas referentes à adequação dos preços do orçamento-base
da licitação aos preços de mercado, considerando os limites máximos relacionados à Peça nº 49 destes
autos, para os itens com incidência de possível sobrepreço;
9.3. apensar em definitivo os presentes autos ao TC 003.482/2013-8, que trata de auditoria sobre
o Lote 5 do projeto Cinturão das Águas do Ceará (CAC), nos termos dos arts. 33 e 34 da Resolução
TCU nº 191, de 21 de junho de 2006; e
9.4. enviar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamenta, ao
Ministério da Integração Nacional e à Casa Civil da Presidência da República, para conhecimento,
bem como à Secretaria de Recursos Hídricos do Estado do Ceará.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1175-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministra que alegou impedimento na Sessão: Ana Arraes.
13.3. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho
(Relator).
13.4. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1176/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 031.216/2010-2.
2. Grupo I – Classe de Assunto - IV: Tomada de Contas Especial.
3. Responsáveis: Daniel Aires da Silva (04.282.141/0002-86); Editora Didática Suplegraf Ltda.
(00.005.949/0001-84); Francisco Ivan Alzier de Araújo (147.055.672-34); Jose Freire de Souza Lobo
(048.778.882-68); João Luiz Ferreira Lessa (334.420.292-87); Leila Regina da Silva Menezes
(284.289.862-15); Manoel Adail Amaral Pinheiro (137.996.732-53); Miguel Soares de Souza
(04.665.010/0001-05); Ossias Jozino da Costa (068.310.012-20); R M da S Neto (02.361.357/000120).
4. Entidade: Município de Coari/AM.
5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.
7. Unidade Técnica: Secex/AM.
52
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
8. Advogados constituídos nos autos: Ariomar Nasçon de Oliveira Alencar, OAB/AM nº 2.990;
Diogo de Mendonça Melim, OAB/DF nº 35.188; Wilton Luis da Silva Gomes, OAB/SP nº 220.788, e
outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) em desfavor do Sr. Manoel Adail Amaral
Pinheiro, na condição de prefeito do município de Coari/AM (gestão: 2001-2004), em face da não
aprovação da prestação de contas relativa aos recursos federais do Programa de Educação de Jovens e
Adultos – Recomeço/EJA repassados nos exercícios de 2001, 2002 e 2003.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. considerar revéis os seguintes responsáveis: R. M. da S. Neto, Miguel Soares de Souza,
Ossias Jozino da Costa, Francisco Ivan Alzier de Araújo, José Freire de Souza Lobo, João Luiz
Ferreira Lessa, e Leila Regina da Silva Menezes, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei nº 8.443, de 16 de
julho de 1992;
9.2. acolher as alegações de defesa apresentadas pela empresa Daniel Aires da Silva;
9.3. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Manoel Adail Amaral Pinheiro e pela
empresa Editora Didática Suplegraf Ltda.;
9.4. julgar, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas “b” e “c”, da Lei nº
8.443, de 1992, c/c os arts. 1º, inciso I, e 209, incisos II e III, do Regimento Interno do TCU,
irregulares as contas do Sr. Manoel Adail Amaral Pinheiro, bem como do Srs. Ossias Jozino da Costa,
Francisco Ivan Alzier de Araújo, José Freire de Souza Lobo e João Luiz Ferreira Lessa e da Sra. Leila
Regina da Silva Menezes;
9.5. condenar, com fundamento nos arts. 19 e 23, inciso III, da Lei nº 8.443, de 1992, c/c os arts.
210 e 214, inciso III, do RITCU, o Sr. Manoel Adail Amaral Pinheiro, solidariamente com a empresa
R. M. da S. Neto, ao pagamento das quantias de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), R$ 11.131,00 (onze
mil, cento e trinta e um reais) e R$ 6.701,60 (seis mil, setecentos e um reais e sessenta centavos), com
a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal
(art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres do Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de
mora, calculados desde 27/8/2002, 25/6/2002 e 25/9/2002, respectivamente, até a data do
recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor;
9.6. condenar, com fundamento nos arts. 19 e 23, inciso III, da Lei nº 8.443, de 1992, c/c os arts.
210 e 214, inciso III, do RITCU, o Sr. Manoel Adail Amaral Pinheiro, solidariamente com a empresa
Miguel Soares de Souza, ao pagamento das quantias de R$ 6.000,00 (seis mil reais), R$ 11.000,00
(onze mil reais) e R$ 3.000,00 (três mil reais), com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da
notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento
Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação,
atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculados desde 25/9/2002, 27/11/2002 e
27/10/2002, respectivamente, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor;
9.7. condenar, com fundamento nos arts. 19 e 23, inciso III, da Lei nº 8.443, de 1992, c/c os arts.
210 e 214, inciso III, do RITCU, o Sr. Manoel Adail Amaral Pinheiro, solidariamente com a Editora
Didática Suplegraf Ltda., ao pagamento da quantia de R$ 56.277,00 (cinquenta e seis mil, duzentos e
setenta e sete reais), com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para
comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do RITCU), o recolhimento da dívida
aos cofres do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, atualizada monetariamente e
acrescidas dos juros de mora, calculados desde 29/10/2003 até a data do recolhimento, na forma
prevista na legislação em vigor;
53
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.8. aplicar, individualmente, ao Sr. Manoel Adail Amaral Pinheiro e às empresas R. M. da S.
Neto, Miguel Soares de Souza e Editora Didática Suplegraf Ltda. a multa prevista no art. 57 da Lei
8.443, de 1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno, no valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), com a
fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (art.
214, inciso III, alínea “a”, do RITCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional,
atualizada monetariamente, na forma da legislação em vigor;
9.9. aplicar, individualmente, ao Sr. Ossias Jozino da Costa, Sr. Francisco Ivan Alzier de Araújo,
Sr. José Freire de Souza Lobo, Sr. João Luiz Ferreira Lessa e Sra. Leila Regina da Silva Menezes, a
multa prevista no art. 58, incisos I e II, da Lei nº 8.443, de 1992, c/c os arts. 210, § 2º, e 268, inciso I,
do RITCU, no valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), com a fixação do prazo de quinze dias, a
contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do
RITCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente, na
forma da legislação em vigor;
9.10. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443, de 1992, a cobrança
judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;
9.11. autorizar, desde já, com amparo no art. 26 da Lei nº 8.443, de 1992, e no art. 217 do
RITCU, o parcelamento das dívidas constantes deste Acórdão em até 36 (trinta e seis) prestações
mensais e sucessivas, caso requerido, esclarecendo aos responsáveis que a falta de pagamento de
qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor (§ 2º do art. 217 do RITCU),
sem prejuízo das demais medidas legais;
9.12. declarar, com fundamento no art. 46 da Lei nº 8.443, de 1992, a inidoneidade das empresas
R. M. da S. Neto e Miguel Soares de Souza para participar, pelo prazo de 1 (um) ano, de licitação na
administração pública federal;
9.13. considerar grave a infração cometida e, com fundamento no art. 60 da Lei nº 8.443, de
1992, inabilitar os Srs. Manoel Adail Amaral Pinheiro, Ossias Jozino da Costa, Francisco Ivan Alzier
de Araújo, José Freire de Souza Lobo e João Luiz Ferreira Lessa e a Sra. Leila Regina da Silva
Menezes para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração
pública federal, pelo período de 5 (cinco) anos;
9.14. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamenta:
9.14.1. ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Estado do Amazonas, nos termos
do § 3º, do art. 16, da Lei nº 8.443, de 1992, c/c o § 7º, do art. 209, do Regimento Interno do TCU,
para adoção das medidas cabíveis; e
9.14.2. ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e à Controladoria-Geral da União
(CGU), para as providências cabíveis em relação ao item 9.13 deste Acórdão e em relação à inscrição
das empresas relacionadas no item 9.12 deste Acórdão no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e
Suspensas - CEIS, criado por meio da Portaria CGU nº 516, de 15 de março de 2010.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1176-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho
(Relator).
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1177/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 044.780/2012-5.
54
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Interessado: Tribunal de Contas da União – TCU.
4. Órgão: Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região – TRT/ES.
5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Sefip.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela Sefip acerca de
possível irregularidade no pagamento de auxílio-alimentação a magistrados vinculados ao Tribunal
Regional do Trabalho da 17ª Região – TRT-ES, contrariando a determinação contida no Acórdão
374/2009-TCU-1ª Câmara.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, com fulcro no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno
do TCU, para, no mérito, considerá-la prejudicada, sem prejuízo de também considerar prejudicada a
determinação contida no item 9.5 do Acórdão 271/2005-Plenário;
9.2. dar ciência desta deliberação ao Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região, bem como à
Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado, informando à unidade técnica que a
determinação contida no item 9.5 do Acórdão 271/2005-Plenário mostra-se prejudicada; e
9.3. arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, inciso V, do RITCU.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1177-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho
(Relator).
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 1178/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 032.391/2010-2.
1.1. Apenso: 011.612/2009-6.
2. Grupo I – Classe V - Assunto: Monitoramento.
3. Interessado/Responsáveis:
3.1. Interessado: Secretaria de Controle Externo no Amapá (00.414.607/0025-95).
3.2. Responsáveis: Américo Távora da Silva (096.824.062-34); Luis Henrique Costa
(821.155.083-00); Maria Antônia da Silva Conceição (241.422.042-20); Maria Assunção Giusti de
Almeida (092.654.142-00); Tiago Ribeiro da Costa (012.388.172-20).
4. Entidade: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) – Superintendência
Regional do Incra no Estado do Amapá (SR(21)) - MDA.
5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Amapá (Secex-AP).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
55
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes a monitoramento, determinado pelos
Acórdãos 1163/2011-TCU-Plenário e 2955/2011-TCU-1ª Câmara, realizado pela Secex-AP na
Superintendência Regional do Incra no Estado do Amapá (SR(21)).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos srs. Américo Távora da Silva e Luis
Henrique Costa;
9.2. aplicar individualmente aos srs. Américo Távora da Silva e Luis Henrique Costa a multa
prevista no art. 58, II, da Lei nº 8.443/1992, no valor de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), fixando o
prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214,
III, 'a', do RI/TCU), o recolhimento das quantias devidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas
monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se forem pagas após o
vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.3. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, II, da Lei nº 8.443/1992, a cobrança judicial das
quantias devidas;
9.4. autorizar o parcelamento das quantias devidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e
consecutivas, se for solicitado, nos termos do art. 26 da Lei nº 8.443/1992 c/c art. 217 do Regimento
Interno, fixando o vencimento da primeira parcela em quinze dias, a contar do recebimento da
notificação, e o das demais a cada trinta dias;
9.5. determinar à Superintendência Regional do Incra no Estado do Amapá (SR(21)) que
implemente, no prazo de 120 dias, e informe ao Tribunal, as seguintes medidas:
9.5.1. exigência de, no mínimo, três pesquisas de preços de diferentes fornecedores para a
aquisição de bens de que tratam os processos de concessão de crédito, fazendo incluir essas pesquisas
nos respectivos processos, conforme disposto no art. 22 da Norma de Execução Incra 67/2007;
9.5.2. realização de pesquisa paralela de preços dos itens alimentação, equipamentos e materiais
de construção, com vistas a aferir se as pesquisas de preços levadas a efeito pelas associações e/ou
representantes dos beneficiários estão compatíveis com os preços praticados no mercado, bem assim
faça exigir que conste nos documentos fiscais a marca do produto e/ou o tipo de madeira fornecida;
9.5.3. elaboração e disponibilização aos beneficiários dos créditos destinados a aquisição de
materiais de construção, os projetos das moradias com planta, especificações técnicas e orçamento
completo, assinado por técnico habilitado, de forma a garantir o saneamento básico e o conforto
térmico dos beneficiários, conforme disposto no art. 16, § 1º, V e VII, da Norma de Execução Incra
67/2007;
9.5.4. constituição dos processos de concessão de crédito com toda a documentação prevista nos
arts. 18, § 1º e incisos, 32, parágrafo único, e 33, da Norma de Execução Incra 67/2007;
9.5.5. avaliação sobre o cumprimento do termo de compromisso formalizado, em 24/11/2010,
entre a Superintendência Regional do Incra no Estado do Amapá (SR(21)) e o sr. Ivelton Morais
Nunes para correção dos defeitos constatados na construção de moradias na localidade denominada
Breu;
9.5.6. observação da legislação referente à utilização do cartão de pagamento do governo federal,
evitando falhas na execução de despesas por meio de suprimento de fundos, especialmente quanto aos
documentos comprobatórios das despesas;
9.5.7. implementação de controles para o acompanhamento de transferências voluntárias,
especialmente quanto à concessão, à fiscalização da execução do objeto e à análise das prestações de
contas;
9.6. encerrar o presente processo e arquivar os autos.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
56
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1178-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira (Relator).
ENCERRAMENTO
Às 16 horas e 20 minutos, a Presidência convocou Sessão Extraordinária de Caráter Reservado a
ser realizada a seguir e encerrou a sessão, da qual foi lavrada esta ata, a ser aprovada pelo Presidente e
homologada pelo Plenário.
MARCIA PAULA SARTORI
Subsecretária do Plenário
Aprovada em 20 de maio de 2013.
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
Presidente
ANEXO I DA ATA Nº 16, DE 15 DE MAIO DE 2013
(Sessão Ordinária do Plenário)
COMUNICAÇÕES
Comunicações proferidas pela Presidência.
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
Senhor Representante do Ministério Público,
Comunico a Vossas Excelências que, atendendo a convite do economista João Paulo dos Reis
Velloso, participei ontem do XXV Fórum Nacional do Instituto Nacional de Altos Estudos, realizado
na sede do BNDES, no Rio de Janeiro. O evento vai até amanhã e tem o objetivo de contribuir para o
diálogo de lideranças públicas e privadas, com vistas ao desenvolvimento da Nação.
O Fórum reúne os principais economistas, sociólogos e cientistas políticos brasileiros, com o
intuito de oferecer propostas concretas para a modernização da sociedade brasileira.
No painel “O Brasil na Rota do Desenvolvimento”, proferi a palestra “Transformando Crise em
Oportunidade”, sobre os desafios para o crescimento do País em áreas como infraestrutura, educação,
saúde e segurança pública. Enfatizei, naquela oportunidade, a necessidade de melhoria da governança
em toda a administração pública.
Também participaram do painel empresários e economistas, como o presidente do Conselho de
Administração da Organização Odebrecht, Emílio Odebrecht, o presidente do grupo empresarial
Andrade Gutierrez, Otávio Marques de Azevedo, o membro do Conselho de Administração da
BNDESPar Roberto Teixeira da Costa, o professor Affonso Celso Pastore e o consultor econômico
Raul Veloso.
57
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 15 de maio de 2013.
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
Presidente
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Registro que, na manhã de hoje, proferi palestra de abertura em evento organizado por este
Tribunal, realizado no Auditório do Tribunal Superior do Trabalho (TST). O mencionado encontro
constitui o primeiro evento de Diálogo Público deste ano de 2013 e teve por tema “Governança de
Pessoal: Aperfeiçoando o Desempenho da Administração Pública”.
O encontro teve como objetivo divulgar o levantamento de informações a ser realizado pelo
TCU, apresentar conceitos do modelo de avaliação de Governança Pública voltada para área de gestão
de pessoas e incentivar a participação das instituições públicas no levantamento de governança de
pessoal, bem como conscientizar as instituições que serão avaliadas sobre a importância da governança
de pessoal, cuja melhoria depende da participação direta da alta administração dos órgãos públicos
federais.
Organizado pela Coordenação-Geral de Controle Externo dos Serviços Essenciais ao Estado e
das Regiões Sul e Centro-Oeste – Coestado, o evento contou com palestras do Ministro-Substituto
Marcos Bemquerer Costa, sobre “Governança Aplicada à Gestão de Pessoas”, e dos servidores
Cláudio Souza Castello Branco (Secretário da Coestado), Alessandro Giuberti Laranja (Secretário de
Fiscalização de Pessoal) e Fabiano Nijelschi Guercio Fernandes.
Avalio que o evento foi um sucesso, com a participação de autoridades, gestores de pessoal,
auditores de controle interno dos três Poderes da União. Tivemos a inscrição de, aproximadamente,
800 gestores públicos e a participação efetiva de quase 700 pessoas.
Agradeço, assim, na pessoa do Dr. Cláudio Castelo Branco, a todos que se envolveram para a
realização desse Diálogo Público.
Anoto, ademais, que durante a sua realização o TCU fez o lançamento do número 1 do Boletim
de Pessoal.
Trata-se de publicação que permite, de forma rápida e objetiva, a divulgação das principais
deliberações desta Corte relativas à área de pessoal.
Essa nova ferramenta de trabalho decorre do Acórdão 3.095 de 2012 do Plenário do TCU, de
relatoria do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, que, ao examinar uma Auditoria
Operacional realizada pela Secretaria de Fiscalização de Pessoal – Sefip, diagnosticou a necessidade
de maior divulgação da jurisprudência do TCU, relativa à área de pessoal, para os servidores dos
órgãos de pessoal dos três Poderes.
Gostaria, por fim, de registrar meu reconhecimento e agradecer o trabalho comprometido e
competente desenvolvido pela equipe da Diretoria de Jurisprudência da Secretaria das Sessões - Dijur,
na pessoa do seu Diretor, Guilherme Barbosa Netto. Lembro, também, a colaboração prestada pela
Secretaria de Comunicação – Secom e pela Secretaria de Soluções de Tecnologia da Informação – STI
para a concretização deste projeto, em um curto espaço de tempo.
Nesta oportunidade, faço distribuir a Vossas Excelências o mencionado Boletim de Pessoal.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, 15 de maio de 2013.
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
58
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Presidente
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
Senhor Representante do Ministério Público,
Apresento a Vossas Excelências o primeiro “Relatório Estatístico Anual dos Pedidos de Acesso à
Informação recebidos pelo Tribunal de Contas da União”, referente ao exercício de 2012. Ele contém
dados administrativos acerca da quantidade de pedidos de acesso à informação recebidos, atendidos
e/ou indeferidos pelo Tribunal, bem como informações genéricas sobre respectivas solicitações.
Esse relatório foi elaborado em consonância com o art. 30, inciso III, da Lei nº 12.527/2011 (Lei
de Acesso à Informação). Seu lançamento na presente data ocorre na véspera do dia em que se
comemora um ano de vigência da mencionada lei.
O referido diploma legal – que dispõe sobre o acesso a informações públicas no âmbito dos três
Poderes da União e das três esferas de Poder – constitui um marco no arcabouço jurídico brasileiro.
Veio coroar iniciativas anteriores de incentivo à transparência, como a Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar nº 101/2000) e a Lei da Transparência (Lei Complementar nº 131/2009).
Nesta Casa, a Lei de Acesso à Informação foi regulamentada pela Resolução-TCU nº 249/2012,
que dispõe sobre o acesso à informação. A Portaria-TCU nº 169/2012 disciplina os procedimentos para
a interposição de recursos com fundamento na nova lei. Mais recentemente foi publicada a ResoluçãoTCU nº 254/2013, que trata da classificação da informação quanto à confidencialidade no âmbito do
TCU.
Com efeito, a divulgação desse relatório reflete mais uma contribuição desta Corte para o
exercício do controle social das ações governamentais, concorrendo para o fortalecimento da
democracia e a melhoria na gestão pública no País, um dos objetivos precípuos deste Tribunal.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 15 de maio de 2013.
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
Presidente
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
Senhor Representante do Ministério Público,
Registro a presença, neste Plenário, de alunos do Instituto Brasiliense de Direito Público, que
estão aqui para conhecerem a estrutura e o funcionamento do Tribunal de Contas da União.
Depois de assistirem a parte desta Sessão, esses estudantes seguirão para o auditório do Anexo
III, onde será proferida a palestra "Conhecendo o Tribunal" pelo servidor Carlos Wellington Leite de
Almeida.
Essa iniciativa integra o programa de visitas monitoradas ao TCU e é coordenada pela Aceri.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 15 de maio de 2013.
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
Presidente
59
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
Senhor Representante do Ministério Público,
Registro a presença, neste Plenário, de alunos do Instituto Brasiliense de Direito Público, que
estão aqui para conhecerem a estrutura e o funcionamento do Tribunal de Contas da União.
Depois de assistirem a parte desta Sessão, esses estudantes seguirão para o auditório do Anexo
III, onde será proferida a palestra "Conhecendo o Tribunal" pelo servidor Carlos Wellington Leite de
Almeida.
Essa iniciativa integra o programa de visitas monitoradas ao TCU e é coordenada pela Aceri.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 15 de maio de 2013.
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
Presidente
Comunicações proferidas pelo Ministro Aroldo Cedraz.
COMUNICAÇÃO AO PLENÁRIO
LANÇAMENTO DA EDIÇÃO 126 DA REVISTA DO TCU
Senhor Presidente,
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador Geral,
Tenho a honra de comunicar a Vossas Excelências, na qualidade de Supervisor do Conselho
Editorial da Revista do TCU, o lançamento do número 126 da publicação, referente ao primeiro
quadrimestre de 2013, e com o qual iniciamos nossas atividades editoriais para o biênio 2013-2014.
Este número apresenta entrevista com o eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues sobre a
nova metodologia de trabalho no processo de relatoria do Fiscobras.
As matérias da seção “Destaques” abordam temas tais como a nova estrutura do Tribunal e a
realização de auditorias coordenadas com outros órgãos. Destaca-se artigo que divulga o Programa de
Capacitação de Servidores Públicos e de Cidadãos, desenvolvido pelo ISC, com objetivo de fortalecer
a função pedagógica e preventiva do TCU.
Ressalto que a revista também estará disponível no portal do TCU.
Em nome do Conselho Editorial, agradeço as contribuições valiosas e reitero o convite a Vossas
Excelências, aos demais membros do Ministério Público e aos servidores do Tribunal para que
colaborem com a produção de conhecimento para a nossa Revista, que, cada vez mais, torna-se veículo
de excelência na divulgação das ações do Tribunal.
Muito obrigado.
Sala das Sessões, 15 de maio de 2013.
AROLDO CEDRAZ
60
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ministro
Supervisor do Conselho Editorial
da Revista do TCU
Comunicação proferida pelo Ministro José Múcio Monteiro.
Comunicação - Plenário
Comunico a Vossas Excelências acerca da participação do Tribunal de Contas da União no 7o
Seminário de Auditoria de Performance e no 22° encontro do grupo de trabalho em auditoria de TI da
Intosai, entre 22 e 26 de abril, na Lituânia. Compus a missão acompanhado do auditor Marcio Braz, da
Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti). O grupo é composto por grandes
potências, como Estados Unidos, Rússia e China, e tem projetos liderados por esses e outros países
com o intuito de realizar melhores trabalhos na área de tecnologia da informação.
No mencionado encontro, foram discutidos resultados dos trabalhos dos últimos três anos e o
planejamento para o próximo triênio. Tema mais citado pelos países membros, a governança de
tecnologia da informação será objeto do próximo ciclo de projetos e o TCU irá liderar esse projeto,
tendo em vista o seu reconhecimento como referência no tema. Considero esta uma ação importante do
Tribunal para viabilizar a realização de trabalhos conjuntos, influenciar na definição de padrões e
normas internacionais de auditoria de TI e desenvolver ainda mais nossa atuação na área.
Manifestei, ainda, ao Controlador-Geral da Índia - autoridade que preside o grupo - o interesse
de nossa Corte de receber o evento em 2016. Nosso convite foi aceito pelo Controlador e também
pelos demais países integrantes. Portanto, informo que caberá ao Brasil sediar o 8o Seminário de
Auditoria de Performance e o 25° encontro do grupo de trabalho em auditoria de TI da Intosai em
2016.
Agradeço, por fim, ao nosso auditor Márcio Braz, que se destacou nos eventos com brilhantismo
que orgulha esta Casa.
Brasília, 15 de maio de 2013.
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Ministro
Comunicações proferidas pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
COMUNICAÇÃO
Senhor Presidente,
Senhora Ministra,
Senhores Ministros e Ministros-Substitutos,
Senhor Procurador-Geral,
Informo a Vossas Excelências que no dia 6 de maio, na cidade do Rio de Janeiro, a convite da
Secex/RJ, proferi a palestra “Prestação de Contas – Dever, accountability e governança”, no seminário
Relatório de gestão – Instrumento de Governança.
O evento teve por objetivo fomentar o diálogo com a clientela da Secex/RJ vinculada ao Poder
Judiciário abrindo um fórum de discussão e reflexão a respeito da utilização dos relatórios de gestão
apresentados anualmente ao Tribunal como instrumento de governança da gestão, com a finalidade de
61
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
incentivar essas unidades jurisdicionadas a desenvolverem um modelo de gestão orientado à
governança, gestão de riscos e resultados.
O evento contou com mais de 100 participantes, entre gestores e membros das Secretarias de
Controle Interno do Tribunal Regional Eleitoral, Tribunal Regional Federal da 2ª Região e Tribunal
Regional do Trabalho da 1ª Região.
Participaram do evento a Presidente do TRE/RJ, Desembargadora Letícia Sardas, a Presidente do
TRT/1ª Região em exercício, Desembargadora Glória Regina Mello, e a Diretora-Geral substituta do
TRF/2ª Região, Dr.ª Andreia de Oliveira.
No seminário foram abordados o papel do relatório de gestão como instrumento de gestão e de
governança dos órgãos e entidades da administração pública, passando pela discussão dos paradigmas
contemporâneos atinentes à obrigação de o gestor da coisa pública prestar contas, que abrange a
legalidade, a legitimidade e a economicidade da gestão.
Registro a realização do seminário e o interesse demonstrado pelos órgãos participantes que vão
ao encontro da orientação da atual gestão do Tribunal em dar continuidade ao Projeto Diálogo Público
tendo como tema principal a melhoria da governança pública, razão pela qual parabenizo a iniciativa
da Secex/RJ.
WEDER DE OLIVEIRA
Ministro-Substituto
Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Comunico a Vossas Excelências que, no dia 1º/3/2013, o Conselho Nacional de Justiça editou
resolução que dispõe sobre normas técnicas de auditoria para as unidades jurisdicionais que lhe são
jurisdicionadas.
O ato normativo tem por objetivo promover a padronização e a excelência nos métodos,
critérios, conceitos e sistemas utilizados nas atividades de auditoria, inspeção administrativa e
fiscalização no Poder Judiciário.
O documento incorporou importantes recomendações exaradas no Acórdão 1074/2009-TCUPlenário, de minha relatoria, que avaliou a estrutura de governança de órgãos e unidades de controle
interno do Poder Judiciário, do Poder Legislativo, do Ministério Público, do Ministério da Defesa e do
Ministério das Relações Exteriores, com o objetivo de: a) levantar informações a respeito da atuação
dos órgãos de controle interno mencionados, com vistas a avaliar a compatibilidade com as normas de
auditoria interna e boas práticas de governança nacionais e internacionais; e b) obter conhecimentos
para desenvolvimento de metodologia para avaliação de estrutura de governança, especificamente com
relação às unidades de controle interno no serviço público.
As principais recomendações deste Tribunal adotadas pelo CNJ são:
1. posicionamento das unidades de controle interno de modo que se reportem às autoridades
máximas dos tribunais;
2. autorização às unidades de controle interno para acesso irrestrito a registros, pessoal,
informações e propriedades físicas relevantes para executar suas auditorias;
3. definição do âmbito de atuação da auditoria interna, inclusive quanto à realização de trabalhos
de avaliação de sistemas de controles internos; e
4. estabelecimento de regras de objetividade e confidencialidade exigidas dos auditores internos
no desempenho de suas funções.
A publicação do ato normativo do CNJ constitui resultado concreto de trabalho realizado por
esta Corte na área de governança, e, seguramente, contribuirá para o aprimoramento da gestão do
Poder Judiciário.
62
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
WEDER DE OLIVEIRA
Ministro-Substituto
ANEXO II DA ATA Nº 16, DE 15 DE MAIO DE 2013
(Sessão Ordinária do Plenário)
MEDIDAS CAUTELARES
Comunicação sobre despacho exarado pelo Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
COMUNICAÇÃO AO PLENÁRIO
Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Submeto à apreciação deste Plenário, nos termos do art. 276, § 1º, do Regimento Interno,
despacho que proferi na data de hoje, nos autos do TC 005.954/2013-4, deferindo medida cautelar para
suspender a Concorrência Pública 001/2013 realizado pelo município de Novo Gama/GO, até que o
Tribunal delibere definitivamente acerca da matéria.
Registro que atuo no presente processo com fundamento na Portaria da Presidência nº 127, de
14/5/2013, em virtude do afastamento do Exmo. Sr. Ministro Walton Alencar Rodrigues, Relator
original da matéria, por motivo de viagem oficial.
O referido certame tem por objeto a contratação de obras de saneamento no referido Município.
O motivo fundamental para a concessão da medida cautelar consistiu na identificação de duas
exigências contrárias à jurisprudência deste TCU e potencialmente restritivas à competitividade do
certame.
A primeira exigência, no sentido de que a comprovação da habilitação técnica fosse feita por
meio de um único atestado, contraria a jurisprudência do TCU que veda a imposição de limites ou de
quantidade certa de atestados ou certidões para fins de comprovação de qualificação técnica, salvo se a
natureza da obra ou do serviço assim o exigir (Acórdãos 2.882/2008 e 4.255/2008-TCU-Plenário).
A segunda exigência, de índices de liquidez corrente e liquidez geral não inferiores a 2,0 para a
qualificação econômico-financeira, se não justificada, contraria os Acórdãos 5.026/2010-TCU-2ª
Câmara, 4.606/2010-TCU-2ª Câmara, 1.110/2007-TCU-Plenário e 2.028/2006-TCU-1ª Câmara.
Determinei também a audiência dos responsáveis para que apresentem justificativas acerca dos
fatos apontados na Representação.
Por fim, reiterei determinação anterior no sentido de diligenciar ao município de Novo
Gama/GO para que encaminhe, ao TCU, as informações solicitadas pela Unidade Técnica.
Os fundamentos da cautelar constam do despacho que fiz distribuir a Vossas Excelências, de
sorte que, nos termos do RITCU, submeto a presente medida de urgência à aprovação deste Colegiado.
Sala das Sessões, em 15 de maio de 2013.
ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
Ministro-Substituto
Comunicação sobre despacho exarado pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
63
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral
Comunico a Vossas Excelências que no dia 10/5/2013, nos autos do TC 010.087/2013- 3,
referente à representação formulada pela empresa Infinity Importação e Exportação Ltda., com
fundamento no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, acerca de irregularidades no edital do pregão
presencial 24/2013, conduzido pelo município de Pancas/ES, com vistas à aquisição de uma moto
niveladora patrol, no âmbito da execução do contrato de repasse Siconv 758262, concedi, com base no
art. 276 do Regimento Interno, medida cautelar suspendendo o aludido certame licitatório, até que o
Tribunal decida sobre o mérito das questões suscitadas naquela representação, determinando, ainda, a
oitiva do prefeito e do pregoeiro do município de Pancas/ES, bem como da Superintendência Federal
de Agricultura, Pecuária e Abastecimento no Estado do Espírito Santo/ES, para que apresentem
manifestações de fato e de direito a respeito das irregularidades tratadas no processo.
Ante o exposto, com fulcro no art. 276, § 1°, do Regimento Interno, submeto a referida decisão,
exarada no despacho anexo, à apreciação deste Plenário.
Sala das Sessões, em 15 de maio de 2013.
WEDER DE OLIVEIRA
Relator
ANEXO III DA ATA Nº 16, DE 15 DE MAIO DE 2013
(Sessão Ordinária do Plenário)
PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA
Relatórios e Votos emitidos pelos respectivos relatores, bem como os Acórdãos de nºs 1149 a
1178, aprovados pelo Plenário.
GRUPO I – CLASSE IV – Plenário
TC 013.299/2006-0
Apensos: TC 013.375/2006-4, TC 024.364/2007-7, TC 016.587/2006-0, TC 012.275/2009-9.
Natureza: Tomada de Contas Especial.
Unidade: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra/MDA.
Responsáveis: Associação Nacional de Apoio à Reforma Agrária (CNPJ 02.931.961/0001-45);
Bruno Costa de Albuquerque Maranhão (CPF 253.722.034-04); Carlos Mário Guedes de Guedes (CPF
606.955.950-91); Edinar Ferreira Araujo (CPF 093.880.013-20); Maria Mota Pires (CPF 149.547.37168); Odimilson Soares Queiroz (CPF 067.777.911-91); Roberto Kiel (CPF 424.832.390-72) e Rolf
Hackbart (CPF 266.471.760-04).
Advogados constituídos nos autos: Elmano de Freitas Costa, OAB/CE 11098 e OAB/SP 272546;
Patrick Mariano Gomes, OAB/SP 195844 e Paulo Juliano Garcia Carvalho OAB/RS 51193.
Sumário: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. IRREGULARIDADES NAS FASES DE
CELEBRAÇÃO, EXECUÇÃO E PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIOS CELEBRADOS
PELO INCRA COM A ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE APOIO À REFORMA AGRÁRIA –
ANARA. NÃO ACOLHIMENTO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA E DAS RAZÕES DE
JUSTIFICATIVA APRESENTADAS. DÉBITO. MULTA.
64
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
RELATÓRIO
Trata-se de Tomada de Contas Especial formada a partir da conversão de processo de
Representação formulada por unidade técnica do Tribunal versando sobre possíveis irregularidades em
convênios celebrados pelo Incra e a Associação Nacional de Apoio à Reforma Agrária – Anara.
2. Os convênios abrangidos originalmente no processo eram os seguintes:
– Convênio CRT/DF 111.000/2003 (valor R$ 277.746,00), cujo objeto era a prestação de
serviços de assistência técnica, em 10 áreas de concentração, localizadas em nove estados da
federação, abrangendo cursos, estudos e pesquisas, acompanhamento, visitas a outros assentamentos,
produção de textos e cartilhas, elaboração de proposta de funcionamento de empresas agrícolas,
assessoria técnico/jurídica às associações, cooperativas e empresas agrícolas;
– Convênio CRT/DF 42.900/2004 (valor R$ 1.247.105,00), cujo objeto era reestruturação
produtiva, social e cultural dos assentamentos beneficiados, por meio de um projeto-piloto de
estruturação de polos de desenvolvimento em 10 áreas de concentração, localizados em 9 estados da
Federação, garantindo o empoderamento dos assentamentos, beneficiando aproximadamente 6.234
famílias;
– Convênio CRT/DF 51.800/2005 (valor R$ 2.181.080,00), cujo objeto era capacitar 7.340
trabalhadores e trabalhadoras para a realização de 55 cursos de formação, 110 oficinas e 89 encontros,
elaboração de 1 plano de reestruturação e execução de 10 planos de reestruturação, confecção de
11.000 cartilhas/textos e o acompanhamento das ações nos projetos, em 11 polos instalados em 10
estados da Federação (RN, PE, AL, BA, MA, TO, MG, SP e GO) e o intercâmbio em outras
experiências;
– Convênio CRT/DF 58.100/2005 (valor R$ 2.471.712,00), cujo objeto era a continuidade da
capacitação para 7.165 famílias de trabalhadores rurais pelo Projeto denominado Projeto para
reestruturação econômica, social e cultural dos assentamentos de reforma agrária “Paulo Farias”, com
elaboração de 1 plano de reestruturação; execução de 11 planos de reestruturação; realização de 36
cursos de formação; 144 oficinas; 36 encontros em nível de assentamentos, 21 encontros regionais e 1
encontro nacional para avaliação e planejamento das atividades no âmbito nacional, nos 12 polos
instalados em 10 estados da Federação.
3. Realizada inspeção no Incra, a unidade técnica confirmou a existência de diversos indícios de
irregularidades nas fases de celebração, execução e prestação de contas desses convênios. Em razão
dessas irregularidades, os autos foram convertidos em TCE, tendo sido determinada a citação da Anara
em relação ao valor integral dos Convênios CRT/DF 111.000/2003, 42.900/2004 e CRT/DF
51.800/2005, além das audiências de diversos responsáveis, elencados a seguir, pelas irregularidades
também destacadas abaixo. Com relação ao Convênio 58.100/2005, como a inspeção tinha ocorrido
em data próxima à do final do prazo para prestação de contas, determinou-se ao Incra que informasse a
situação da prestação de contas do referido convênio (Acórdão 250/2007-2ª Câmara, com a
modificação realizada pelo Acórdão 712/2007-2ª Câmara):
– Roberto Kiel, Diretor de Programa do Incra, em razão dos seguintes fatos:
i) celebração do Convênio CRT/DF 111.000/2003, sem o cumprimento das exigências
enumeradas no art. 2º, incisos I ao V, § 1º, e no art. 7º, inciso I, da IN STN 01/97;
ii) aprovação da prestação de contas do Convênio CRT/DF 111.000/03, não obstante
constassem irregularidades graves, que consistiam em pagamentos não realizados por meio de cheque
nominativo ou ordem bancária, fiscalização do convênio realizada fora do prazo regulamentar de
execução/prestação de contas, ausência de declaração de autoridade pública relativa à execução do
convênio, ausência da comprovação da aplicação dos recursos públicos no objeto do convênio e
65
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
descumprimento pela Anara da Lei 8.666/93, em desacordo com o que dispõem os arts. 20, inciso I,
23, 27 e 31, §1º, I da IN STN 01/97;
iii) falta de registro de inadimplência no Siafi pela não apresentação da prestação de contas
completa e não instauração da Tomada de Contas Especial, referente ao Convênio CRT/DF nº
42.900/04, visto que a documentação encaminhada não comprovou a regular aplicação dos recursos
públicos, conforme dispõe o parágrafo 4º do art. 31da IN/STN 01/97;
iv) aprovação do Projeto de Trabalho apresentado pela Anara – Convênio CRT/DF 51.800/05,
sem que constassem os requisitos para celebração de convênios enumerados no art. 2º, incisos I ao V,
§ 1º, da IN STN 01/97;
– Carlos Mário Guedes de Guedes, Superintendente Nacional de Desenvolvimento
Agrário, em razão da aprovação do projeto de trabalho apresentado pela Anara relativamente ao
Convênio CRT/DF 111.000/03, sem que constassem os requisitos para celebração enumerados no art.
2º, incisos I a V, § 1º, da IN STN 01/97;
– Maria Mota Pires, gerente do Convênio CRT/DF 111.000/03, em razão da não fiscalização
da execução do convênio dentro do prazo regulamentar e aprovação da execução física do objeto sem
que esta execução restasse comprovada, conforme dispõem os arts. 23 e 31, inciso I, § 1º, da IN STN
01/97;
– Edinar Ferreira Araújo, Coordenador Geral de Contabilidade, em razão da emissão de
parecer favorável à aprovação da prestação de contas do Convênio CRT/DF 111.000/03, não obstante
constassem irregularidades graves, as quais consistiram em pagamentos não realizados por meio de
cheque nominativo ou ordem bancária e no descumprimento, pela Anara, da Lei 8.666/93, em
desacordo com o que dispõem os arts. 20, inciso I, e 27 da IN STN 01/97;
– Odimilson Soares Queiroz, Ordenador de Despesas, em razão da aprovação do projeto
técnico que precedeu a celebração do Convênio CRT/DF 42.900/2004, sem que constassem os
requisitos enumerados no art. 2º, inciso I a V, § 1º, da IN STN 01/97;
– Rolf Hackbart, Presidente do Incra, em razão dos seguintes fatos:
i) celebração do Convênio CRT/DF 42.900/2004, sem que constassem os requisitos
enumerados no art. 2º, incisos I a V, § 1º, e sem que houvesse a descrição detalhada, objetiva, clara e
precisa do objeto, conforme dispõe o art. 7º, inciso I, da IN STN 01/97; e
ii) celebração do Convênio CRT/DF 58.100/2005, em 7/12/2005, sendo que a Anara encontrase em mora junto ao Incra quanto à prestação de contas de outros convênios firmados anteriormente,
contrariando o art. 5º, inciso I, c/c o § 1º, da IN STN 01/97.
4. Tomadas as providências determinadas no acórdão mencionado, analisadas as razões de
justificativa e alegações de defesa, verificaram-se os seguintes aspectos:
– em relação ao Convênio 58.100/2005, o Incra já havia instaurado a pertinente Tomada de
Contas Especial, objeto de processo específico neste Tribunal – TC 027.429/2008-5;
– configurou-se efetivamente a responsabilidade dos Sres Roberto Kiel, Maria Mota Pires e
Odimilson Soares Queiroz. Já em relação aos Sres Carlos Mário Guedes de Guedes e Edinar Ferreira
Araújo, eles já tinham tido suas contas julgadas regulares com ressalva (Acórdão 5.053/2008-2ª
Câmara) e, portanto, a aplicação de qualquer sanção dependeria da interposição de Recurso de Revisão
contra o referido acórdão, nos termos do Regimento Interno do TCU então vigente.
– quanto ao Sr. Rolf Hackbart, então Presidente do Incra, verificou-se que na audiência
realizada havia menção ao Convênio 58.100/2005 e que se deixou de incluir na audiência a
66
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
irregularidade consistente na assinatura do Convênio CRT/DF 51.800/2005, em 11/04/2005, sem que
constassem os requisitos para celebração de convênios enumerados no art. 2º, incisos I a V, § 1º, sem
que houvesse a descrição detalhada, objetiva, clara e precisa do objeto, conforme dispõe o art. 7º,
inciso I, da IN STN 01/97, e sem que estivessem sanadas as pendências nos convênios CRT/DF
111.000/2003 e CRT/DF 42.900/2004, condição estabelecida pela Procuradoria Federal Especializada
do Incra para que se desse seguimento ao processo;
– a situação tratada nos autos poderia vir a ensejar a responsabilidade pessoal do Sr. Bruno
Costa de Albuquerque Maranhão, Coordenador-Presidente da Anara à época dos fatos.
5. Diante disso, o Tribunal proferiu o Acórdão 387/2009-Plenário, com o seguinte teor:
“9.1. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Roberto Kiel, Maria Mota Pires e
Odimilson Soares Queiroz;
9.2. com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, aplicar aos responsáveis indicados
no subitem acima multa individual no valor de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), fixando-lhes o prazo de
15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem perante o Tribunal o recolhimento da
referida quantia aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente a partir do dia seguinte ao
término do prazo ora estabelecido até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor;
9.3. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei
8.443/1992, caso não atendidas as notificações.
9.4. determinar a citação do Sr. Bruno Costa de Albuquerque Maranhão, Coordenador-Presidente
da Associação Nacional de Apoio à Reforma Agrária à época dos fatos, solidariamente com a Anara,
para que apresente alegações de defesa ou recolha aos cofres públicos, com os devidos acréscimos
legais calculados desde a data do repasse até o efetivo recolhimento, os valores devidos em razão dos
débitos decorrentes da ausência de comprovação da aplicação dos recursos dos Convênios
CRT/DF111.000/2003 – R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais), valores repassados em
5/4/2004; CRT/DF 42.900/2004 – R$ 1.122.394,50 (um milhão, cento e vinte e dois mil, trezentos e
noventa e quatro reais e cinquenta centavos), valores repassados em 25/8/2004; e CRT/DF
51.800/2005 – R$ 1.976.226,00 (um milhão, novecentos e setenta e seis mil, duzentos e vinte e seis
reais), valores repassados em 20/4/2005;
9.5. determinar a audiência do Sr. Rolf Hackbart, Presidente do Incra, para que apresente razões
de justificativa quanto à assinatura do Convênio CRT/DF 51.800/2005, em 11/4/2005, sem que
constassem os requisitos para celebração de convênios enumerados no art. 2º, incisos I a V, § 1º, da IN
STN 01/97, sem que houvesse a descrição detalhada, objetiva, clara e precisa do objeto, conforme
dispõe o art. 7º, inciso I, da referida norma, e sem que estivessem sanadas as pendências nos convênios
CRT/DF 111.000/2003 e CRT/DF 42.900/2004, condição estabelecida pela Procuradoria Federal
Especializada do Incra para que se desse seguimento ao processo;
9.6 determinar a 5ª Secex que promova o levantamento de bens de propriedade da Anara e do Sr.
Bruno Costa de Albuquerque Maranhão, com indicação daqueles que, em razão do valor, possam ter
sua indisponibilidade decretada para assegurar o ressarcimento dos débitos eventualmente imputados
àqueles responsáveis, em consonância com o disposto no art. 44, § 2º, da Lei 8.443/1992;
9.7 determinar o desentranhamento dos elementos destes autos referentes à audiência do Sr. Rolf
Hackbart quanto à irregularidade associada ao Convênio CRT/DF 58.100/2005 e sua inclusão no TC
027.429/2008-5, no qual estão sendo analisados os atos relativos ao mencionado convênio, devendo a
unidade técnica considerar as razões de justificativa já apresentadas pelo responsável no exame de
mérito a ser efetuado no referido processo;
9.8 determinar a autuação e inserção no processo das peças acostadas à contracapa destes autos,
as quais se referem a informações colhidas pelo MPTCU junto ao cartório onde está arquivado o
registro da Anara;
67
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.9 determinar a juntada de cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o
fundamentam, às contas do Incra referentes aos exercícios de 2003, 2004 e 2005, para exame em
conjunto;
9.10 encaminhar cópia da presente deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a
fundamentam, ao Deputado Federal Arnaldo Madeira, em vista do Acórdão 1882/2006-P, exarado nos
autos do TC 013.375/2006-4, apenso a este processo;
9.11 encaminhar cópia do presente acórdão, acompanhado do relatório e voto que o
fundamentam, ao Ministério Público junto ao TCU para que avalie a conveniência e oportunidade de
interpor recurso de revisão contra o Acórdão 5053/2008-2ª Câmara, Relação 48/2008 do Gabinete do
Ministro Ubiratan Aguiar, no que se refere aos Sres Carlos Mário Guedes de Guedes e Edinar Ferreira
Araújo, em razão das irregularidades a eles atribuídas verificadas no Convênio CRT/DF 111.000/2003,
celebrado entre o Incra e a Anara”
6. Reproduzo, a seguir, cópia de trecho da instrução elaborada no âmbito da extinta 8ª Secex,
que relata o desdobramento do processo a partir da prolação do Acórdão 387/2009-Plenário, com a
análise de todas as alegações de defesa, razões de justificativa e demais elementos trazidos ao
processo, chegando até a proposta de mérito do presente processo (fls. 808/881):
“...
No tocante à necessidade de se efetuar nova audiência do senhor Rolf Hackbart, nota-se que a
audiência ora realizada ao responsável fazia menção apenas aos Convênios nos 42.900/2004 e
58.100/2005 (fl. 178). Em vista disso, o Relator fez duas considerações. A primeira foi que a audiência
que lhe foi dirigida mencionou irregularidade associada ao Convênio no 58.100/2005, não obstante
esse ajuste estar sendo objeto de processo específico no Tribunal, qual seja, o TC 027.429/2008-5
(Relator: Ministro André Luís de Carvalho). Assim, consignou que as razões de justificativa
apresentadas para aquele ponto deviam ser desentranhadas destes autos e inseridas no referido
processo para que, no mérito, fossem consideradas no conjunto de fatos atinentes àquele processo.
A segunda consideração refere-se ao fato de que, por ocasião da audiência do mencionado
responsável, deixou-se de incluir a irregularidade consistente na assinatura do Convênio no
51.800/2005. Assim, registrou que deveria ser promovida nova audiência do responsável (itens 11 a
13 do voto, transcritos). Nesse sentido, foram expedidos os itens 9.5 e 9.7 do Acórdão 387/2009-TCUPlenário.
Quanto ao cumprimento do mencionado item 9.7, conforme informação extraída do item 07 da
instrução fls. 440-445 do TC 027.429/2008-5, os documentos de que trata a determinação foram
desentranhados destes autos e incluídos naquele processo. Ressaltamos que o TC 027.429/2008-5,
juntamente com estes autos, está em fase final de análise nesta unidade técnica.
Quanto ao item 9.5, a nova audiência do senhor Rolf Hackbart foi feita por meio do Ofício
31/2009-TCU/Secex/8, de 31/03/2009 (fls. 595-596) o qual foi entregue em 09/04/2009, conforme
Aviso de Recebimento encaminhado pelos Correios (fl. 604).
Em 24/04/2009, de forma tempestiva, o senhor Rolf Hackbart apresentou suas razões de
justificativa, juntadas às fls. 605-646 e anexo 6 destes autos, com dois volumes. A seguir,
reproduzimos o trecho da instrução de fls. 691-713 que contém o resumo das razões de justificativa
apresentadas pelo responsável e a análise, em que se propôs a sua rejeição, a qual reiteramos nesta
ocasião:
Na peça apresentada (...) constam, em suma, as seguintes alegações:
5.1 Inicialmente, o responsável recapitula todos os fatos processuais relacionados à sua pessoa,
desde a audiência relativa às celebrações dos Convênios nos 42.900/2004 e 58.100/2005, até a
determinação do Tribunal de realizar nova audiência, desta vez quanto ao Convênio no 58.100/2005
(itens 1.1 a 1.9.1).
5.2 Suas razões de justificativa são cabíveis e tempestivas (itens 2.1 a 2.1.1).
68
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5.3 As teses defendidas nestes autos não correspondem à realidade; os atos administrativos
adotados nas celebrações dos convênios investigados pelo TCU encontram-se eivados de boa-fé e sob
a observância dos dispositivos legais (itens 2.2 a 2.2.3).
5.4 A responsabilidade dos administradores de recursos públicos é subjetiva (itens 49 e 50 do
Acórdão 67/2003-TCU-Segunda Câmara) e as irregularidades devem ser apuradas caso a caso,
observando a responsabilidade de cada agente na estrutura administrativa do Incra. Não há
responsabilidade objetiva em sede de persecução de probidade (ou improbidade administrativa) (ver
citação da obra de Alexandre de Moraes). Cita decisão do Poder Judiciário no sentido de que não se
pode imputar ao gestor toda e qualquer irregularidade havida sob sua gestão, determinando a
necessidade de se apurar a presença de conduta dolosa ou de sua culpa a fim de que possa falar em
responsabilização. Nesse contexto, a responsabilização do agente público somente pode advir de
malversação de coisa pública (ato doloso) ou de responsabilização solidária por omissão, o que não
restou comprovado nos autos. Transcreve o art. 110 do Regimento Interno do Incra, que enumera as
responsabilidades de seu Presidente, e o art. 39 do Decreto 93.872/86 (itens 2.3 a 2.3.1.15).
5.5 A aplicação da multa prevista no art. 58 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 é atividade
de natureza administrativa, devendo ser aplicado o art. 1º da Lei 9.873/99, in verbis:
Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e
indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor,
contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que
tiver cessado.
5.6 Não há que se falar na distinção entre exercício do poder de polícia e controle externo,
como quer o TCU, sustentando que este adviria da Constituição, posto que o controle externo é
expressão do poder de polícia. Conforme o artigo acima transcrito, o prazo prescricional no caso de
imposição de multa pelo TCU é de cinco anos, não se podendo aceitar a prescrição do Código Civil,
que diz respeito à função jurisdicional (itens 2.4 a 2.4.10).
5.7 O responsável traça uma linha teórica entre fato, indício e prova, abordando também a
presunção. No entanto, não adentraremos nesse assunto, por entendermos que foge do escopo da
audiência. Além disso, nesses tópicos, o próprio autor da peça não estabelece uma relação entre os
temas abordados e o objeto da audiência (itens 2.5 a 2.7.7).
5.8 São feitas várias observações a respeito da imparcialidade do órgão julgador, sob pena de
nulidade dos atos praticados. Afirma que o julgamento dos fatos foi influenciado de maneira forte e
concludente pela divulgação feita pela imprensa de que houve um suposto concluio entre o Incra e o
MLST com o escopo de destruir e provocar badernas em prédios públicos, ações essas que teriam sido
financiadas com verbas públicas, por meio de convênio entre as entidades citadas (itens 2.8 a 2.8.20).
5.9 Em seguida, passa a abordar o mérito da questão de forma separada (itens 3.1 a 3.3).
5.10 Não houve irregularidade na celebração do convênio em pauta. Havia a necessidade de se
dar continuidade ao trabalho que já vinha sendo executado pela Anara com vistas à capacitação dos
trabalhadores rurais localizados em áreas previamente estabelecidas pelas partes e das quais o apoio
local era imprescindível. Em nenhum momento o responsabilizado agiu com má-fé ou vislumbrou
auferir qualquer tipo de vantagem por menor que fosse por meio da celebração do referido convênio.
O convênio somente foi celebrado quando os documentos necessários e pertinentes ao acordo foram
apresentados pela Anara ao Incra (itens 3.1.1 a 3.1.1.6).
5.11 O objeto do convênio no 51.800/2005 foi definido de forma clara e precisa, em
consonância com o art. 7º, inciso I, da IN/STN no 01/97, in verbis:
Art. 7º O convênio conterá, expressa e obrigatoriamente, cláusulas estabelecendo:
I – o objeto e seus elementos característicos com a descrição detalhada, objetiva, clara e precisa
do que se pretende realizar ou obter, em consonância com o Plano de Trabalho, que integrará o
Convênio independentemente de transcrição;
5.12 Nesse sentido, transcreve a cláusula primeira, relativa ao objeto do convênio:
69
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
O presente convênio tem por objeto capacitar 7.340 (sete mil, trezentos e quarenta)
trabalhadores e trabalhadoras, com a realização de 55 (cinquenta e cinco) cursos de formação, 110
(cento e dez) oficinas, 89 (oitenta e nove) encontros, elaboração de 01 (um) plano de reestruturação e
execução de 10 (dez) planos de reestruturação, confecção de 11.000 (onze mil) cartilhas/texto e o
acompanhamento das ações nos projetos, em 11 (onze) pólos instalados em 10 (dez) Estados da
Federação, quais sejam: RN, PE, AL, BA, MA, TO, MG, SP e GO e o intercâmbio noutras
experiências.
5.13 Afirma que o projeto técnico e o plano de trabalho que fizeram acompanhar o convênio
são meios hábeis para que se possa verificar toda a estrutura e as metas dos trabalhos que seriam
desenvolvidos, consoante disposto no § 2º da cláusula primeira do convênio, e que as atividades
previstas teriam de obedecer rigorosamente às metas, etapas, cronogramas e estratégias de ação
constantes do plano de trabalho e do projeto para reestruturação apresentados, conforme o parágrafo
único da cláusula segunda do convênio.
5.14 Afirma que as metas e resultados previstos foram alcançados; que o TCU também deveria
se insurgir contra os outros convênios celebrados entre o Incra e a Anara; e que o projeto de
reestruturação indica os objetos e objetivos traçados não somente de forma singular, mas de forma
geral (itens 3.1.2 a 3.1.2.1.8).
5.15 Quanto à suposta existência de pendências não sanadas advindas dos convênios nos
111.000/2003 e 42.900/2004, quando da celebração do convênio em pauta, não houve condição ou
imposição da Procuradoria Federal Especializada do Incra, mas sim recomendações, as quais foram
sanadas. As prestações de contas dos convênios nos 111.000/2003 e 42.900/2004 foram apresentadas,
ainda que fora do prazo (itens 3.1.2.2 a 3.1.2.2.3).
5.16 Os recursos do convênio foram aplicados em sua totalidade; não houve desfalque de
recursos, má-fé ou enriquecimento de nenhuma das partes; nem conluio com o objetivo de permitir
qualquer tipo de baderna com a utilização de recursos públicos (itens 3.1.2.2.4 a 3.1.2.2.6).
5.17 Todos os convênios firmados entre o Incra e a Anara passaram por estudos para a
aplicação e implementação dos métodos propostos e da viabilidade legal. O responsabilizado não
agiu com dolo, culpa ou omissão (itens 4.1 a 4.2).
5.18 Ao responsabilizado era possível a delegação de competência. A fiscalização do convênio
deveria ser procedida pelo senhor Diretor de Programas. Nesse sentido, cita trecho do voto
fundamentador do Acórdão 2685/2008-TCU-Plenário, em que foi dado provimento a pedido de
reexame do responsável, na medida em que não seria razoável exigir do Presidente do Incra o
conhecimento específico do código das rubricas orçamentárias para, ao assinar termos de convênios,
verificar se estavam corretos. Essa atividade desenvolveu-se sob a supervisão do ordenador de
despesas (item 4.3).
5.19 Neste processo, não há uma prova sequer. Há indícios, apenas presunção de provas. O
princípio da imparcialidade do órgão julgador restou prejudicado desde o momento que o Ministério
Público junto ao TCU divulgou na imprensa como certa a condenação do Presidente do Incra (itens
4.4 a 4.7).
5.20 Diante do exposto, o responsável requer o acolhimento integral das razões de justificativa,
considerando-se especialmente (itens 5.1 a 5.4):
• A impossibilidade de responsabilização do requerido face aos argumentos expostos ainda em
sede preliminar, bem como, pelo fato de que, como restou comprovado, não existirem ou persistirem
quaisquer das irregularidades apontadas no relatório de auditoria apresentado;
• Se não for o entendimento desse Colendo Tribunal, que não haja a incidência da multa do
art. 58 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 em desfavor do responsabilizado ou, se o for (o que se
admite apenas ao sabor do argumento), seja aplicado no mínimo disposto no Regimento Interno,
conforme exposto;
• A persistência da prescrição no que se refere à pretensão punitiva do Estado, decaindo
qualquer possibilidade de imposição de sanção;
70
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
• O julgamento regular de todos os atos e fatos verificados e o arquivamento dos autos.
6. Análise das razões de justificativa apresentadas pelo senhor Rolf Hackbart:
6.1 Analisaremos primeiramente as questões preliminares arguidas pelo responsável.
6.2 O TCU adota a tese da responsabilidade subjetiva para a responsabilização dos gestores.
Nesse sentido, citamos excerto do voto condutor do Acórdão 67/2003 – Segunda Câmara:
‘49. A responsabilidade dos administradores de recursos públicos, escorada no parágrafo único
do art. 70 da Constituição Federal e no artigo 159 da Lei nº 3.071/16, segue a regra geral da
responsabilidade civil. Quer dizer, trata-se de responsabilidade subjetiva. O fato de o ônus de provar
a correta aplicação dos recursos caber ao administrador público não faz com que a responsabilidade
deixe de ser subjetiva e torne-se objetiva. Esta, vale frisar, é responsabilidade excepcional, a exemplo
do que ocorre com os danos causados pelo Estado em sua interação com particulares – art. 37, § 6º,
da Constituição Federal.
50. A responsabilidade subjetiva, vale dizer, possui como um dos seus pressupostos a existência
do elemento culpa. Neste sentido, permito-me transcrever Silvio Rodrigues (Direito Civil,
Responsabilidade Civil, pág. 16):
‘Culpa do agente. – O segundo elemento, diria, o segundo pressuposto para caracterizar a
responsabilidade pela reparação do dano é a culpa ou dolo do agente que causou o prejuízo. A lei
declara que se alguém causou o prejuízo a outrem através de ação ou omissão voluntária, negligência
ou imprudência, fica obrigado a reparar. De modo que, nos termos da lei, para que responsabilidade
se caracterize mister se faz a prova de que o comportamento do agente causador do dano tenha sido
doloso ou pelos menos culposo.’
6.3 Em outra assentada, há entendimento similar, consoante disposto no voto condutor do
Acórdão 964/2003 – Segunda Câmara:
‘21.Todavia, entendo que a adoção de tal medida é desnecessária para o deslinde do feito. A
regra geral no ordenamento jurídico é a responsabilidade subjetiva, que imprescinde da
demonstração de culpa para aplicação de sanção administrativa aos interessados. No caso concreto,
ainda que se considere que os fatos arrolados decorrem da conduta da Srª Secretária, não vislumbro
culpa na prática das falhas apontadas.’
6.4 Portanto, para a aplicação de multa ao responsável, deverá estar caracterizada a culpa em
sentido amplo, ou seja, dolo ou culpa. ‘Age com culpa quem atua com imperícia (relativa à falta de
habilidade, de capacidade técnica), imprudência (ligada a ações temerárias) ou negligência
(relacionada com ações desidiosas ou com omissões)’ (Voto condutor do Acórdão nº 33/2005 –
Plenário). Veremos que houve culpa por parte do responsável quando analisarmos os argumentos de
mérito da audiência.
6.5 Em relação às alegações de prescrição, o assunto pode ser analisado sob a ótica da
aplicação de multa e do ressarcimento ao erário, no caso de dano aos cofres públicos.
6.6 Quanto a este último caso, a jurisprudência do TCU caminha entre duas soluções: a
questão da prescrição vintenária ou decenária, ou então a imprescritibilidade. Essa questão pode ser
bem observada nos votos que fundamentaram o Acórdão 2173/2008-Plenário, em que o voto do
Relator, Ministro Aroldo Cedraz, defende a imprescritibilidade, e o voto do Redator, Ministro
Ubiratan Aguiar, defende a prescrição vintenária ou decenária.
6.7 Afirma o Relator daqueles autos que o ‘Plenário do Supremo Tribunal Federal, em sessão
realizada em 4/9/2008, ratificou, por maioria, o entendimento do TCU acerca do prazo prescricional
para fins de ressarcimento em caso de dano causado aos cofres públicos ... Naquela assentada, em
sede de mandado de segurança autuado sob o número 26.210, a suprema corte afastou a incidência
da prescrição, tendo o relator do feito, Ministro Ricardo Lewandowski, salientado que o § 5º do art.
37 da Constituição Federal de 1988 prevê a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao
erário’. Ressaltamos que o STF reiterou recentemente esse entendimento, em 25/08/2009, ao indeferir
monocraticamente o Mandado de Segurança nº 27.309, impetrado contra o Acórdão nº 796/2008 – 2ª
Câmara.
71
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
6.8 Adotando a outra solução, o Redator optou por transcrever trecho da Proposta de Decisão
condutora do Acórdão nº 1.727/2003 – 1ª Câmara, formulada pelo Ministro-Substituto Augusto
Sherman Cavalcanti, da qual transcrevemos a conclusão:
15. No âmbito deste Tribunal, em síntese, entendo deva-se aplicar o prazo prescricional de 10
(dez) anos, previsto no art. 205 do novo Código Civil, quando não houver, em 01/01/2003, o
transcurso de mais da metade do prazo de 20 (vinte) anos estabelecido na lei revogada. Sendo caso de
aplicação do prazo previsto no novo Código Civil, sua contagem dar-se-á por inteiro, a partir de
01/01/2003, data em que a referida norma entrou em vigor. Ao contrário, quando, em 01/01/2003,
houver transcorrido mais da metade do prazo de 20 anos, a prescrição continua a correr nos moldes
do Código Civil anterior.’ (grifado)
6.9 Por fim, conclui o Redator:
5. Efetivamente, reiteradamente este Tribunal tem decidido que o prazo prescricional aplicável
aos processos de controle externo é de 20 anos, na vigência do Código Civil de 1916, e de 10 anos na
vigência do Novo Código Civil de 2002, que entrou em vigor em 11/1/2003 (v.g., Acórdãos nos.
1.717/2003 – 1ª Câmara; 2.244/2003; 1.841/2004; 2.529/2004; 758/2005 e 308/2006, todos da 2ª
Câmara).
6.10 No presente caso, o termo de convênio foi assinado dia 11/04/2005. A TCE foi instaurada
pelo Acórdão nº 250/2007 – 2ª Câmara (fl. 124). Logo não há que se falar em prescrição para fins de
ressarcimento ao Erário, ainda que se defenda o período prescricional de menor duração.
6.11 Quanto à prescrição para a aplicação de multa, uma boa explicação do assunto foi dada
pelo Ministro Valmir Campelo, no voto condutor do Acórdão nº 330/2007 – Primeira Câmara:
4. Quanto à preliminar de prescrição, o raciocínio dos embargantes é falho, porque a dívida de
valor representada pela aplicação da multa sujeita-se à prescrição geral dos créditos da União
somente após a sua constituição, vale dizer, após a publicação do acórdão condenatório, e não pode
ser contada desde o fato gerador, mesmo porque a certeza quanto a responsabilidade somente se
firma após o julgamento desta Corte de Contas. Ademais, o Tribunal vem entendendo que prescrição
para aplicação das sanções previstas em sua Lei Orgânica regula-se pelo prazo vintenário do antigo
código civil ou decenário, para o vigente.
6.12 Portanto, entendemos não ser cabível a aplicação da prescrição quinquenal prevista no
art. 1º da Lei no 9.873/99 e, ainda se fosse possível, não teria ocorrido, pois o prazo prescricional
teria sido interrompido com a instauração da TCE, aplicando-se, apenar ao sabor do argumento, o
art. 2º, inciso I, da referida Lei.
6.13 Ainda nas preliminares, deixaremos de comentar sobre a questão da suposta
imparcialidade do órgão julgador e atos praticados pelo Ministério Público junto ao TCU, por
entendemos que tais fatos fogem do escopo de atuação desta unidade técnica.
6.14 Quanto aos argumentos de mérito, ressaltamos inicialmente que a aplicação de multa ao
gestor pelo Tribunal prescinde se sua atuação foi com má-fé ou se auferiu qualquer tipo de vantagem
com a prática do ato inquinado. Deveras, como argumentado pelo responsável, basta a culpa para
caracterizar a responsabilidade subjetiva.
6.15 Inicialmente, analisaremos o tópico da audiência de que o convênio foi celebrado ‘sem que
houvesse a descrição detalhada, objetiva, clara e precisa do objeto, conforme dispõe o art. 7º, inciso
I’, da IN STN nº 01/97.
6.16 Melhor transcrevermos novamente o objeto do convênio (fl. 574 do anexo 1):
O presente convênio tem por objeto capacitar 7.340 (sete mil, trezentos e quarenta)
trabalhadores e trabalhadoras, com a realização de 55 (cinquenta e cinco) cursos de formação, 110
(cento e dez) oficinas, 89 (oitenta e nove) encontros, elaboração de 01 (um) plano de reestruturação e
execução de 10 (dez) planos de reestruturação, confecção de 11.000 (onze mil) cartilhas/texto e o
acompanhamento das ações nos projetos, em 11 (onze) pólos instalados em 10 (dez) Estados da
Federação, quais sejam: RN, PE, AL, BA, MA, TO, MG, SP e GO e o intercâmbio noutras
experiências.
72
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
6.17 Notamos que o objeto menciona dez unidades da federação, mas lista apenas nove; parece
ter havido um equívoco, pois na relação fls. 587-588 é mencionado também o Estado do Ceará, além
dos demais, totalizando dez Estados.
6.18 O termo de convênio consta às fls. 574-582 do anexo 1. Conforme alegado pelo
responsável, consta no § 2º da cláusula primeira do convênio (fl. 575 do anexo 1), que o projeto
técnico (fls. 484-516 do anexo 1) e o plano de trabalho (fls. 530-533 do anexo 1) são partes
integrantes do convênio. No entanto, esses documentos não dão o detalhamento merecido ao objeto. O
item 108 do relatório de inspeção (fl. 100) enumera as falhas encontradas: ‘O orçamento apresentou
a mesma estrutura anterior, não foram identificados os participantes que integravam as equipes
técnicas nacional/local, não foram definidos os trechos a serem percorridos por transporte terrestre
e/ou aéreo, não houve informação sobre o material didático a ser utilizado nas oficinas propostas e as
datas/locais dos encontros, e também não foi apresentado o modelo de cartilha a ser impressa’.
Portanto, entendemos que foi descumprido o art. 7º, inciso I, da IN STN nº 1/97.
6.19 Quanto à alegação de que as metas e os resultados foram alcançados, não cabe analisá-la
nesse momento, pois o objeto da audiência refere-se a irregularidades ocorridas em fase anterior, na
assinatura do convênio.
6.20 Quanto à existência de pendências não sanadas advindas dos convênios nos 111.000/2003
e 42.900/2004, quando da celebração do convênio em pauta, os argumentos apresentados também são
insuficientes para sanar as pendências. A recomendação da Procuradoria Federal Especializada do
Incra não foi seguida. Os prazos para apresentação das prestações de contas dos referidos convênios
haviam vencidos em 22/05/2004 e 17/01/2005. Esses prazos foram dilatados, para que pudesse ser
celebrado o convênio 51800/2005 em 11/04/2005, permitindo-se, assim, que fossem liberados mais
recursos para a entidade que já se encontrava irregular.
6.21 As alegações relativas à possível a delegação de competência não se aplicam ao presente
caso. No caso tratado no Acórdão no 2685/2008 – Plenário, mencionado pelo responsável, entendeuse que não seria razoável exigir do Presidente do Incra o conhecimento específico do código das
rubricas orçamentárias para, ao assinar termos de convênios, verificar se estavam corretos. Mas, no
presente caso, seria razoável exigir do Presidente do Incra que soubesse que a Anara não havia
prestado contas dos convênios celebrados anteriormente com a referida entidade. Os pareceres nos
autos alertavam para esse e outros problemas.
6.22 Não procede também o argumento de que neste processo não há provas, mas somente
indícios. As irregularidades foram imputadas ao responsável com base nos documentos acostados aos
autos, que se referem às cópias dos processos de convênios.
6.23 Assim, entendemos que as razões de justificativa apresentadas pelo senhor Rolf Hackbart,
relativas às irregularidades apuradas na assinatura do Convênio CRT/DF 51.800/2005, devem ser
rejeitadas. Além disso, reiteramos a proposta de rejeição das razões de justificativa apresentadas pelo
mesmo responsável relativas ao Convênio CRT/DF 42.900/2004, já analisadas nos pareceres
anteriores.
No trecho acima transcrito, foi analisada a segunda audiência feita ao senhor Rolf Hackbart,
em que se analisaram as irregularidades concernentes ao Convênio CRT/DF 51.800/2005.
Reproduzimos a seguir o trecho da instrução fls. 423-472, em que se analisou a primeira audiência
feita ao responsável, concernente ao Convênio CRT/DF 42.900/2004:
150) Rolf Hackbart, Presidente do Incra, apresentou razões de justificativa em razão dos fatos
que se seguem:
a) celebração do Convênio CRT/DF 42.900/04, sem que constassem os requisitos enumerados
no art. 2º, incisos I ao V, § 1º e sem que houvesse a descrição detalhada, objetiva, clara e precisa do
objeto, conforme dispõe o art. 7º, inciso I, da IN STN 01/97.
Razões de justificativa apresentadas pelo responsável (fls. 358 a 361, Principal, volume 1)
73
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
151) O Processo Administrativo INCRA/54000.000468/2004-54, relativo ao Convênio CRT/DF
42.900/2004, contém o detalhamento do objeto do convênio, na forma disposta no art. 2º, incisos I a
V, § 1º e art. 7º, da IN/STN 01/97.
152) Antes da efetiva celebração do referido convênio, foram juntadas ao processo informações
de técnicos do Incra (despacho do ordenador de despesas aprovando o projeto básico, informação e
chancela da procuradoria jurídica, termo de convênio e respectivo plano de trabalho devidamente
preenchido), não havendo informações de inconsistências relativas à viabilidade da celebração.
153) Os termos de convênios são assinados com base em pareceres técnicos favoráveis e em
razão da ausência de impedimento demonstrados nos autos.
154) A celebração do convênio somente foi realizada após a informação de que este possuía o
detalhamento necessário e suficiente para a sua firmatura.
155) As justificativas apresentadas devem ser acolhidas e consideradas suficientes para dar o
amparo à celebração do instrumento de convênio com a Anara, considerando ainda o contido no art.
39 da Lei 93.872/86.
Análise das razões de justificativa apresentadas
156) Inicialmente, reproduzimos os artigos da IN/STN 01/97 relacionados ao objeto desta
audiência:
‘Art. 2º O convênio será proposto pelo interessado ao titular do Ministério, órgão ou entidade
responsável pelo programa, mediante a apresentação do Plano de Trabalho (Anexo I), que conterá,
no mínimo, as seguintes informações:
I – razões que justifiquem a celebração do convênio;
II – descrição completa do objeto a ser executado;
III – descrição das metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente;
IV – etapas ou fases da execução do objeto, com previsão de início e fim;
V – plano de aplicação dos recursos a serem desembolsados pelo concedente e a contrapartida
financeira do proponente, se for o caso, para cada projeto ou evento;
[...]
§ 1º Integrará o Plano de Trabalho a especificação completa do bem a ser produzido ou
adquirido e, no caso de obras [...].
Art. 7º O convênio conterá, expressa e obrigatoriamente, cláusulas estabelecendo:
1 – o objeto e seus elementos característicos com a descrição detalhada, objetiva, clara e
precisa do que se pretende realizar ou obter, em consonância com o Plano de Trabalho, que integrará
o Convênio independentemente de transcrição;’
157) O gestor alega que o objeto do convênio está perfeitamente detalhado no projeto técnico,
atendendo às disposições legais. No entanto, em nosso entendimento, o projeto técnico apresentado
pela convenente, intitulado Projeto para Reestruturação Política, Econômica e Cultural dos
Assentamentos da Reforma Agrária, não atende às determinações da IN/STN 01/97.
158) O objeto do convênio, conforme dispõe o inciso II do art. 2º da IN/STN 01/97, reproduzido
anteriormente, deve conter a descrição completa do objeto a ser executado. O Plano de Trabalho, que
acompanhou o Termo de Convênio, e o Projeto Técnico, apresentados pela convenente, não foram
detalhados de forma objetiva e clara, de modo a permitir a identificação exata do que se pretende
realizar, conforme demonstramos a seguir, ao transcrever o objeto apresentado pela convenente:
‘O convênio tem por objeto a reestruturação produtiva, social, política e cultural dos
assentamentos beneficiados, através de um projeto piloto de estruturação de pólos de desenvolvimento
em dez áreas de concentração, localizados em 09 (nove) Estados da Federação, garantindo o
empoderamento dos assentamentos, beneficiando aproximadamente 6.234 famílias.
Os dez Pólos estão localizados nos seguintes Estados e Regiões:
Estado do Rio Grande do Norte: região de Mato Grande; Estado de Pernambuco: região do
Semi -árido e Zona da Mata Sul; Estados das Alagoas: região Zona da Mata Norte; Estado da Bahia:
região da Chapada Diamantina; Estado do Maranhão: região Tocantina – Bico do Papagaio; Estado
74
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de Tocantins: região Tocantina — Bico do Papagaio; Estado de Goiás: Vertente Goiana do
Paranaíba; Estado de Minas Gerais: região do Triângulo Mineiro e, o Estado de São Paulo: Macro
Região de Ribeirão Preto e Franca.’
159) Entendemos que o objeto apresentado pela Anara não permitia que se identificasse,
objetivamente, o que se pretendia realizar com a execução do convênio. O ‘objeto’ apresentado
consiste, na realidade, nos objetivos do convênio. O objetivo é uma descrição ampla, não
quantificada, diferentemente do objeto que quantifica as ações a serem implementadas para se atingir
um objetivo, como por exemplo construção de uma escola no município X (objeto) visando melhorar a
educação (objetivo).
160) Quanto às metas, qualitativa e quantitativamente, e às etapas ou fases da execução do
objeto, com previsão de início e fim, contidas no Plano de Trabalho, também não identificamos o
atendimento ao disposto nos incisos III e IV do art. 2º da IN/STN 01/97, anteriormente transcritos.
161) O cronograma de execução apenas dispõe uma série de itens, genéricos e abrangentes, em
completo desatendimento à instrução normativa, no que diz respeito à descrição quantitativa e
qualitativa das metas a serem atingidas. Citamos alguns exemplos:
Meta 02 – Trabalho de Campo – Etapa/Fase 06 – Estudo de solo – Duração: setembro a
outubro/2004 – perguntamos: qual a metodologia? Qual o custo? Quem iria executar? Quais
assentamentos seriam beneficiados?
Meta 02 – Trabalho de Campo – Etapa/Fase 08 – Verificação de potencial hídrico – Duração:
outubro a dezembro/2004 – perguntamos: qual a metodologia? Qual o custo? Quem iria executar?
Quais assentamentos seriam beneficiados?
Meta 05 – Trabalho de Campo – Etapa/Fase 03 – Oficinas para discussão para questão de
gênero – Duração: setembro a dezembro/2004 – perguntamos: do que se trata?
Meta 06 – Construção e fortalecimento dos grupos organizados nas comunidades – Etapa/Fase
04 – Grupos voltados para as questões étnicas raciais – Duração: setembro a dezembro/2004 –
perguntamos: do que se trata? Quais assentamentos seriam beneficiados?
162) Considerando que o os recursos do convênio, R$ 1.247.105,00 (concedente e convenente)
estavam direcionados para gastos com despesas administrativas (honorários, encargos, aluguel de
veículo, combustível, passagens, alimentação, diárias), conforme demonstrado no Projeto Técnico e
no Plano de Trabalho, de onde viriam os recursos para serem executadas as metas? Não há
informação no projeto técnico sobre os custos relativos a cada meta, sobre como seriam viabilizadas,
situação que nos leva a inferir que as metas foram dispostas no cronograma de execução sem
qualquer fundamento técnico, apenas para constar como a ‘necessária’ descrição qualitativa e
quantitativa.
163) Ressaltamos que as metas apresentadas no presente convênio são bastante semelhantes
àquelas do Convênio CRT/DF 111.000/2003, vigente entre dezembro /2003 e maio/2004. Naquele
convênio, consideramos que o atendimento aos arts. 2º e 7º da IN/STN 01/97 restou prejudicado.
164) No que tange ao atendimento do inciso V do art. 2º da IN/STN 01/97, como saber se as
despesas com material de consumo, deslocamento, serviços de terceiros, encargos, entre outras
relacionadas no plano de aplicação dos recursos, estão corretas, considerando a insuficiência de
informações do objeto e do cronograma de execução?
165) E principalmente, com informações tão genéricas e imprecisas, como realizar o controle?
O que fiscalizar? Onde fiscalizar? Quando fiscalizar? Como comprovar que os recursos estavam
sendo gastos corretamente? Confrontar as despesas efetuadas com o quê?
166) Quanto ao atendimento do que dispõe o inciso I do art. 7º da IN/STN 01/97, que no
entender do gestor foi inteiramente cumprido, verificamos que não ocorreu na forma como exige a
Instrução Normativa.
167) Para demonstrar esse entendimento, transcrevemos o objeto do Termo de Convênio
CRT/DF 42.900/2004, assinado em 18/08/2004 pelo senhor Rolf Hackbart, Presidente do Incra (fls.
426 a 432, Anexo 2, Volume 2):
75
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘Cláusula Primeira – Do Objeto
O presente convênio tem por objeto a reestruturação produtiva, social e cultural dos
assentamentos beneficiados, através de um projeto piloto de estruturação de pólos de desenvolvimento
em 10 (dez) áreas de concentração localizados em (nove) Estados da Federação, garantindo o
empoderamento dos assentamentos, beneficiando aproximadamente 6.234 famílias.
Parágrafo Primeiro – os dez Pólos estão localizados nos seguintes Estados e Regiões:
– Estado do Rio Grande do Norte – região de Mato Grande;
– Estado de Pernambuco – região do Semi-árido e Zona da Mata Sul;
– Estado das Alagoas – região Zona da Mata Norte;
– Estado da Bahia – região da Chapada Diamantina;
– Estado do Maranhão – região Tocantina Bico do Papagaio;
– Estado de Tocantins – região Tocantina Bico do Papagaio;
– Estado de Goiás – Vertente Goiana do Paranaíba;
– Estado de Minas Gerais – região do Triângulo Mineiro;
– Estado de São Paulo – Macro Região de Ribeirão Preto e Franca.
Parágrafo Segundo – É parte integrante do presente Convênio, como se nele fossem transcritos,
o Projeto Técnico e o Plano de Trabalho, aprovados pelo INCRA.’
168) Como pode se verificar, o objeto que constou do Termo de Convênio é impreciso, sem
especificação completa dos elementos característicos, descritos de forma detalhada, objetiva, clara e
precisa, de modo a permitir a identificação exata do que se pretende realizar ou obter, conforme
determina a legislação.
169) Quanto à afirmação do responsável de que ‘as celebrações foram realizadas por este
titular somente após a informação de que os mesmos continham os detalhamentos necessários e
suficientes para a sua firmatura’, registramos que a Informação SDTI/Nº 11/2004, de 31/03/2004 (fl.
415, Anexo 2, Volume 2), não a corrobora. Extraímos trechos dessa Informação que denotam que não
houve aprovação do projeto:
‘[...] a presente proposta de Convênio do MLST/ANARA foi objeto de análise por parte desta
SDT, cabendo ressaltar que à época foi sugerida a sua reformulação, dada a sua complexidade e o
curto espaço de tempo proposto para sua realização. [...]
Por se tratar de ações de contratações de serviços de ATES a serem realizados e conduzidos
pelas Superintendências Regionais do INCRA, e em áreas eleitas por elas, para onde parte dos
recursos orçamentários deste exercício, já foram e estarão sendo descentralizados, sugerimos que o
MLST dirija a presente proposta às referidas SR’s para junto às mesmas, ver da conveniência e
oportunidade de conveniar os referidos serviços, nessas ou em outras regiões de localização dos
projetos de Reforma Agrária, julgadas prioritárias.’
170) A INFO/SDTI/Nº 15, de 23/04/2004 (fl. 416, Anexo 2, Volume 2), endossou essas
informações, nos seguintes termos:
‘Conforme parecer técnico desta divisão, a proposta se assemelha em quase sua totalidade a
política recentemente implantada por esta Instituição e oficializada através da IN 015/2005 e Norma
de Execução 39/2004. [...]
Diante dessas circunstâncias e entendendo que o INCRA ao implantar política pública nesse
nível respondeu aos anseios dos movimentos sociais e até mesmo dos técnicos da casa que sempre
defenderam mudanças substanciais na condução da Reforma Agrária, hoje, consolidada pelo novo
governo, esta proposta deve ser tratada a nível regional, onde as prioridades já estão estabelecidas
por cada SR e os próprios territórios selecionados para atuação.
Isto posto, estamos de acordo com a recomendação técnica desta divisão, em que a Anara
deverá apresentar proposta junto às SR’s, que tem recursos direcionados para estas ações,
candidatando-se como entidade executora desta política e dentro da área de sua atuação, ou seja, nos
nove estados relacionados em sua proposta.’
76
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
171) Essas duas informações, em nenhum momento, foram favoráveis à celebração do convênio.
Pelo contrário, sugeriram que o processo fosse encaminhando às SR’s para se verificar a
conveniência e oportunidade em se contratar os serviços.
172) A única manifestação favorável à assinatura do Convênio CRT/DF 42.900/2004, foi o
DESPACHO SD/Nº 288/2004, de 20/07/2004, emitido pelo Superintendente Nacional do
Desenvolvimento Agrário, no qual ele acolheu as manifestações da SDTI, acima mencionadas, mas
determinou que, excepcionalmente, o convênio fosse realizado pela administração central. Ou seja, na
realidade não houve manifestação favorável à realização do convênio, mas sim a determinação por
parte do Superintendente para a realização do convênio, independentemente dos pareceres contrários.
Registramos que esse documento não esta inserido entre aqueles encaminhados pelo responsável, mas
faz parte do processo relativo ao convênio.
173) Ressaltamos que no parecer jurídico, Informação/DMS/56/PJJ/346/2004, em 16/08/2004
(fls. 422 a 424, Anexo 2, Volume 2), há considerações sobre a alteração do período de execução do
convênio, que passou de 9 para 5 meses, sem que tenha havido a correspondente alteração no projeto
técnico. Sugeriu-se o retorno para manifestação pelos setores técnicos quanto à preservação das
condições originais do projeto. Deduzimos que não ocorreu, pois em 18/08/2004 o convênio foi
assinado.
174) Em suas considerações finais, o gestor enfatizou o art. 39 do Dec. 93.872/86 – acreditamos
que no intuito de eximir-se da responsabilidade que lhe cabe em razão da assinatura do convênio –
uma vez que o projeto técnico apresentado pela convenente foi aprovado pelo ordenador de despesas.
O artigo mencionado assim dispõe:
Art. 39. Responderão pelos prejuízos que acarretarem à Fazenda Nacional o ordenador de
despesas e o agente responsável pelo recebimento e verificação, guarda ou aplicação de dinheiros,
valores e outros bens públicos.
175) Entendemos ser improcedente a menção do artigo, visto que a responsabilização do gestor,
nesse caso, deve-se à função que ocupa e à própria responsabilidade legal pela assinatura, em nome
do Incra, de contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos similares, não se afastando
pelo fato do ato irregular ter sido cometido com suporte em parecer técnico, tendo em vista o
princípio da hierarquia.
176) Especificamente quanto aos pareceres técnicos emitidos em cumprimento ao art. 40 da
IN/STN 01/97, reiteramos o entendimento de que eles não foram favoráveis à assinatura do convênio,
conforme analisamos anteriormente.
177) Com relação ao princípio da hierarquia, porém mais especificamente quanto à
responsabilização do gestor que tenha cometido irregularidades seguindo pareceres técnicos,
trazemos o entendimento adotado pelo Ministro-Relator Iram Saraiva, no relatório condutor do
Acórdão TCU 475/2001 – 1ª Câmara, o qual transcreveu excerto do relatório do Ministro Marcos
Vilaça, proferido nos autos do TC 017.537/96-7:
‘A hierarquia, por meio da qual se submetem os atos técnicos à consideração dos superiores, é
uma das formas de controle administrativo. Ao anuir aos pareceres, o superior também se
responsabiliza, pois a ele cabe arguir qualquer falha na condução de procedimento. É justamente essa
a razão de ser da hierarquia. Caso assim não fosse, não haveria sentido em que todos os componentes
da cadeia decisória participassem da contratação.’
178) Também com relação ao princípio da hierarquia, extraímos do Acórdão TCU 1387/2004 –
Plenário o seguinte entendimento – ‘Decerto o entendimento que melhor se coaduna aos dispositivos
da Lei nº 8.443/92, quando se emprega o termo ‘gestão’, é que há uma unicidade na responsabilidade
pela gerência dos recursos públicos, defluindo daí outro instituto – o da hierarquia. A balizada
doutrina de Celso Bandeira de Mello (in Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 8ª ed. p. 81)
ensina-nos que a distribuição de competências não prejudica a unidade monolítica do Estado, pois
todos os órgãos e agentes permanecem ligados por um sólido vínculo denominado hierarquia.
Hierarquia pode ser definida como o vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, através de
77
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
escalões sucessivos, numa relação de autoridade conferem-lhe uma contínua e permanente autoridade
sobre toda a atividade administrativa dos subordinados’.
179) Dessa forma, entendemos que as razões de justificativa apresentadas pelo gestor não são
suficientes para refutar as irregularidades listadas no termo de audiência.
180) Ante o exposto, em face da falta de justificativa razoável para a celebração do Convênio
CRT/DF 42.900/2004, no valor de R$ 1.247.105,00, sem que constassem os requisitos enumerados no
art. 2º, incisos I ao V, § 1º e sem que houvesse a descrição detalhada, objetiva, clara e precisa do
objeto, conforme dispõe o art. 7º, inciso I, ambos da IN/STN 01/97, sugerimos, com base no art. 58,
inciso III, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, que Rolf Hackbart seja multado, pois, na condição
de Presidente do Incra, praticou o referido ato ilícito.
Considerando as análises transcritas, entendemos que devem ser rejeitadas as razões de
justificativa apresentadas pelo senhor Rolf Hackbart e que seja aplicada ao responsável a multa
prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
Mediante o Acórdão 387/2009-TCU-Plenário (fls. 541-542), já transcrito, foram rejeitadas as
razões de justificativa e aplicadas multas aos senhores Roberto Kiel, Maria Mota Pires e Odimilson
Soares Queiroz. Todos esses responsáveis interpuseram recurso de reconsideração contra o
mencionado acórdão, que foram autuados no TC 012.275/2009-9, apenso a estes autos. Os recursos
foram julgados por meio do Acórdão 1458/2010-TCU-Plenário, mediante o qual lhes foi negado
provimento, mantendo-se os termos do acórdão ora expedido.
Os senhores Roberto Kiel e Odimilson Soares Queiroz efetuaram o recolhimento integral das
multas que lhes foram aplicadas, no valor de R$ 4.000,00 para cada responsável, conforme
comprovantes fls. 506 e 528 do TC 012.275/2009-9. Nesse sentido, foi expedido o Acórdão 3338/2010TCU-Plenário, dando quitação aos responsáveis.
A senhora Maria Mota Pires requereu ao Tribunal a redução da multa aplicada pela metade, o
parcelamento em 24 vezes sem correção e o desconto em folha de pagamento. Seu pedido foi
parcialmente atendido por meio do Acórdão 1501/2011-TCU-Plenário, mediante o qual foi autorizado
o parcelamento em 24 parcelas mensais, atualizadas monetariamente e acrescidas dos devidos
encargos legais (fls. 762-784).
Tivemos notícia de que a servidora do Incra vem recolhendo mensalmente os valores e
apresentando os comprovantes ao Serviço de Administração da 8ª Secex. Posteriormente, esses
comprovantes deverão ser analisados, com vistas a expedir quitação, caso todo o débito seja
recolhido, ou encaminhar os autos à cobrança executiva, caso o total do recolhimento abranja apenas
parte da multa imputada à responsável (inclusos a atualização monetária e os juros de mora).
Outro ponto que merece ser analisado é o item 9.11 do Acórdão 387/2009-TCU-Plenário,
mediante o qual foi determinado o encaminhamento de:
cópia do presente acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam, ao Ministério
Público junto ao TCU para que avalie a conveniência e oportunidade de interpor recurso de revisão
contra o Acórdão 5053/2008-2ª Câmara, Relação 48/2008 do Gabinete do Ministro Ubiratan Aguiar,
no que se refere aos Srs Carlos Mário Guedes de Guedes e Edinar Ferreira Araújo, em razão das
irregularidades a eles atribuídas verificadas no Convênio CRT/DF 111.000/2003, celebrado entre o
Incra e a Anara.
Os pareceres da unidade técnica e do Ministério Público que antecederam o referido acórdão
propunham a rejeição das razões de justificativa e a aplicação de multa aos Sres Carlos Mário Guedes
de Guedes e Edinar Ferreira Araújo, conforme documentos fls. 471-472 (itens II e IV), 473-475 (itens
II, IV e VII) e 480-481 (itens II, IV e VII).
No entanto, ao apreciar esse assunto, o Relatou consignou que os referidos gestores já tiveram
suas contas relativas ao exercício de 2003 (TC 010.493/2004-8) julgadas regulares com quitação
plena. Essa circunstância, conforme o art. 206 do Regimento Interno do TCU, constitui fator
impeditivo para imposição de multa aos responsáveis. Por esse motivo, foi adotada a deliberação em
análise.
78
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
No âmbito do TC 010.493/2004-8, o Ministério Público Interpôs recurso de revisão (fls. 1-2 do
anexo 1 daqueles autos) e consignou que a irregularidade atribuída ao senhor Edinar Ferreira de
Araújo diz respeito ao exercício de 2005, estranha, portanto, às contas de 2003. Sua conduta se
relaciona à emissão de parecer favorável à aprovação de contas do convênio CRT/DF 111.000/2003,
ocorrida em 2005, exercício cujas contas estão sendo examinadas no TC 017.407/2006-8. Em relação
a este processo, foi expedido o Acórdão 2680/2009-TCU-2ª Câmara, mediante o qual foram julgadas
as contas de diversos responsáveis. No entanto, mediante o mesmo acórdão foram sobrestadas as
contas de Edinar Ferreira de Araújo e Roberto Kiel até a apreciação final deste processo (TC
013.299/2006-0). Assim, não há impedimento que obste o julgamento das contas do senhor Edinar
Ferreira de Araújo nestes autos de TCE.
Quanto à irregularidade imputada ao senhor Carlos Mário Guedes de Guedes, o Ministério
Público verificou que se refere à aprovação do projeto de trabalho apresentado pela Anara que viria
a ser custeado pelo Convênio CRT/DF 111.000/2003, ocorrida em 2003.
Nesse contexto, o MP/TCU requereu:
a) o conhecimento do presente recurso e a reabertura das contas do Incra, relativas ao exercício
de 2003, de forma a propiciar o prosseguimento do julgamento do TC 013.2999/2006-0 em relação ao
Sr. Carlos Mário Guedes de Guedes (CPF 606.955.950-91);b) o sobrestamento das contas reabertas
até decisão definitiva do TC 013.2999/2006-0 quanto ao responsável supra;
c) a audiência do responsável para que, em contra-razões recursais, apresente suas razões de
justificativa quanto à reabertura das contas do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária,
relativas ao exercício de 2003, bem como quanto aos reflexos que o julgamento proferido no TC
013.299/2006-0 podem provocar no mérito da gestão do responsável nas contas ordinárias de 2003.
Ainda no âmbito do TC 010.493/2004-8, foi realizada a audiência do senhor Carlos Mário
Guedes de Guedes nos termos requeridos pelo Ministério Público, conforme Ofício 351/2009TCU/Secex/8, de 13/8/2009 (fls. 75-76 do anexo 1 daqueles autos), tendo o responsável apresentado
suas razões de justificativa (fls. 86-100 do anexo 1 e 1-64 do anexo 2, ambas daqueles autos). Além
disso, o Relator sorteado para aquele recurso, Ministro José Jorge, determinou o sobrestamento do
julgamento daqueles autos até a apreciação deste processo (fl. 124 do anexo 1 daqueles autos).
As referidas razões de justificativa serão examinadas no âmbito do TC 010.493/2004-8, em que
serão analisados exclusivamente os aspectos relativos ‘à reabertura das contas do Instituto Nacional
de Colonização e Reforma Agrária, relativas ao exercício de 2003, bem como quanto aos reflexos que
o julgamento proferido no TC 013.299/2006-0 podem provocar no mérito da gestão do responsável
nas contas ordinárias de 2003’. Por esse motivo, a análise somente deverá ocorrer após o julgamento
das contas do responsável nestes autos.
Tal fato não implica em cerceamento de defesa, pois o senhor Carlos Mário Guedes de Guedes
já foi ouvido em audiência nestes autos, tendo apresentado suas razões de justificativa às fls. 382-391
e documentos acostados no anexo 3, fls. 1-162, as quais já foram inteiramente analisadas nos itens 929 da instrução de mérito da unidade técnica (fls. 425-429), com proposta de rejeição e aplicação de
multa.
Portanto, entendemos que, nestes autos, devam ser rejeitadas as razões de justificativa
apresentadas pelos senhores Carlos Mário Guedes de Guedes e Edinar Ferreira Araújo e aplicada
individualmente aos responsáveis a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443, de 16 de julho
de 1992. Nesse sentido, transcrevemos a seguir os trechos da instrução fls. 423-472 que contém, em
relação a esses responsáveis, as razões de justificativa apresentadas e as análises:
9) Carlos Mário Guedes de Guedes, Superintendente Nacional de Desenvolvimento Agrário,
apresentou razões de justificativa em razão dos fatos que se seguem:
a) aprovação do Projeto de Trabalho apresentado pela Anara – Convênio CRT/DF 111.000/03,
sem que constassem os requisitos para celebração enumerados no art. 2º, incisos I ao V, § 1º, da IN
STN 01/97.
Razões de justificativa apresentadas pelo responsável (fls. 382 a 391, Principal, Volume 1)
79
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
10) O projeto apresentado pela Anara, relativamente ao Convênio CRT/DF 111.000/2003,
inseria-se em um conjunto de iniciativas apresentadas pelos movimentos sociais e entidades ligadas
aos trabalhadores rurais, no contexto do II Plano Nacional de Reforma Agrária – II PNRA. Esse
Plano tinha por objetivo central implantar um novo modelo de reforma agrária no Brasil, construindo
bases para uma agricultura de economia familiar sustentável.
11) Há coerência entre o projeto apresentado pela Anara e as proposições de trabalho
desenvolvidas pelo Incra, ‘pois na justificativa da proposição do Plano de Trabalho da Associação
procura apresentar ações que visam ‘(...) estruturar os assentamentos articulando-os em pólos de
desenvolvimento para potencializar as intervenções produtivas e organizativas dos assentados na
perspectiva do desenvolvimento das unidades produtivas e do projeto de assentamento de modo
geral.’ ‘
12) Entre os trabalhos desenvolvidos pelo Incra, há ações de apoio técnico e assistência às
famílias assentadas. O Incra estabeleceu a Norma de Execução nº 39, de 04/05/2004, aperfeiçoamento
da NE/INCRA/02/00, que já autorizava a celebração de convênios para execução de serviços de
assistência técnica. A NE nº 39/2004 ‘estabelece critérios e procedimentos referentes ao Serviço de
Assessoria Técnica, Social e Ambiental à Reforma Agrária – ATES’. A proposta apresentada pela
Anara transformou-se ‘em importante subsídio para o aperfeiçoamento da construção desta nova
iniciativa governamental, prevista no II PNRA’.
13) O Plano de Trabalho apresentado pela Anara estava completo, incluindo a descrição do
objeto, a descrição das metas, qualitativa e quantitativamente, a descrição das etapas/fases de
execução do objeto e o plano de aplicação dos recursos, ou seja, continha os elementos necessários e
suficientes para caracterizar de modo preciso o objeto do convênio, sua viabilidade técnica, custos,
etapas e prazos de execução.
14) Diante das informações ‘exaradas pelas áreas técnicas, que se manifestaram
preliminarmente e formalmente no processo administrativo’, a conclusão era de que o projeto técnico
apresentado pela Anara continha o detalhamento necessário e suficiente para a aprovação e
encaminhamento às instâncias superiores da Autarquia. O objeto do convênio visava beneficiar
famílias assentadas em uma proposta de desenvolvimento socioeconômico convergente com as
diretrizes emanadas pelo Incra, na consecução do II Plano Nacional de Reforma Agrária.
Análise das razões de justificativa apresentadas
15) Inicialmente, no intuito facilitar o entendimento da análise das razões de justificativa
apresentadas pelo responsável, transcrevemos parte do art. 2º da IN/STN 01/97, relacionada ao
objeto da audiência:
‘Art. 2º O convênio será proposto pelo interessado ao titular do Ministério, órgão ou entidade
responsável pelo programa, mediante a apresentação do Plano de Trabalho (Anexo I), que conterá,
no mínimo, as seguintes informações:
I – razões que justifiquem a celebração do convênio;
II – descrição completa do objeto a ser executado;
III – descrição das metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente;
IV – etapas ou fases da execução do objeto, com previsão de início e fim;
V – plano de aplicação dos recursos a serem desembolsados pelo concedente e a contrapartida
financeira do proponente, se for o caso, para cada projeto ou evento;
[...]
§ 1º Integrará o Plano de Trabalho a especificação completa do bem a ser produzido ou
adquirido e, no caso de obras [...].’
16) Inicialmente, registramos que a Norma de Execução nº 39, de 04/05/2004, mencionada nas
justificativas do responsável, não estava em vigência quando da aprovação do projeto apresentado
pela Anara, ocorreu em 2003.
17) A informação de que o projeto apresentado pela Anara tem coerência com as proposições
do Incra não dispensa o cumprimento da IN/STN 01/97; serve para que o órgão estabeleça diretrizes
80
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
para aceitação ou não de convênios, e, no presente caso, a aprovação do projeto deu-se sem
atendimento aos critérios estabelecidos na legislação.
18) Efetivamente, quanto ao objeto da audiência, o gestor afirmou que o Plano de Trabalho
atendeu aos requisitos dispostos no art. 2º da IN/STN 01/97, bem como ressaltou que a conclusão pela
viabilidade do projeto técnico ocorreu face as informações exaradas pelas áreas técnicas que se
manifestaram no processo. Este não foi o entendimento da equipe que realizou inspeção no Incra.
19) A IN/STN 01/97, no art. 2º, incisos I ao V, § 1, estabelece as informações mínimas que o
convênio, proposto pelo interessado ao Ministério, órgão ou entidade pelo programa, mediante a
apresentação do Plano de Trabalho (Anexo I), deve apresentar. A análise do PT apresentado pela
Anara demonstra que esses requisitos, no nível de detalhamento estabelecido na IN, não foram
atendidos, como registramos a seguir:
– razões que justifiquem a celebração do convênio (inciso I do art. 2º) – basearam-se em
conceitos políticos e abstratos, comprometendo o atendimento ao item I do art. 2º da IN 01/97. As
razões apresentadas pela Anara, em momento nenhum, justificavam a realização do convênio. Elas
retrataram a visão da entidade quanto à política agrária implementada por governos anteriores,
considerada equivocada, e relataram uma proposta de reestruturação de assentamentos, sem
demonstrar objetivamente a que se destinava o convênio. ‘Reestruturação de assentamentos
articulando-os em pólos de desenvolvimento...’ trata-se de expressão ampla e genérica, não se
podendo extrair, efetivamente, a que se dispunha a entidade.
20) Transcrevemos a justificativa apresentada pela Anara (Plano de Trabalho, Anexo I):
‘A política implementada pelos governos anteriores, sobretudo nos últimos dez anos, para
garantir o fracasso da reforma agrária se deu através da destinação individual de recursos, pacotes
técnicos sem levar em consideração a realidade local e a ausência de instrumentos que estimulasse a
convivência comunitária provocando sem dúvida uma falência econômica generalizada, já que os
camponeses individualmente, com recursos escassos e sem capacitação para geri-los, fez com que a
maioria entrasse em colapso em curto período, alguns abandonando sua atividade e vendendo seus
lotes, iniciando um processo de reconcentração de terras.
Sendo assim a proposta defendida pelo presente projeto visa reestruturar os assentamentos
articulando-os em pólos de desenvolvimento para potencializar as intervenções produtivas e
organizativas dos assentados na perspectiva do desenvolvimento das unidades produtivas e do projeto
de assentamento de modo geral.’
– descrição completa do objeto a ser executado (inciso II do art. 2º) – entendemos que a
descrição feita no item 3 do Plano de Trabalho trata-se, na realidade, dos objetivos do convênio, e
não do objeto, como exige a referida norma. O objetivo é uma descrição ampla, não quantificada,
diferentemente do objeto que quantifica as ações a serem implementadas para se atingir um objetivo,
como por exemplo construção de uma escola no município X (objeto) visando melhorar a educação
(objetivo). Transcrevemos a descrição do objeto apresentada pela Anara (Plano de Trabalho, Anexo
I):
‘Esse projeto objetiva a reestruturação produtiva, social, política e cultural dos assentamentos
beneficiados, através de um projeto piloto de estruturação de pólos de desenvolvimento em dez áreas
de concentração localizados em nove Estados da Federação, garantindo o empoderamento dos
assentamentos. Os dez Pólos estão localizados nos seguintes Estados e Regiões:
Estado do Rio Grande do Norte: região de Mato Grande; Estado de Pernambuco: região do
Semi-árido e Zona da Mata Sul; Estados das Alagoas: região Zona da Mata Norte; Estado da Bahia:
região da Chapada Diamantina; Estado do Maranhão: região Tocantina – Bico do Papagaio; Estado
de Tocantins: região Tocantina – Bico do Papagaio; Estados de Goiás: Vertente Goiana do
Paranaíba; Estado de Minas Gerais: região do Triângulo Mineiro e, o Estado de São Paulo: Macro
Região de Ribeirão Preto e Franca.’
– descrição das metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente; etapas ou fases da
execução do objeto, com previsão de início e fim (incisos III e IV do art. 2º) – não apresentou o nível
81
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de detalhamento exigido nos incisos citados. Transcrevemos, a seguir, o cronograma de execução do
PT apresentado pela Anara:
META ETAPA
01
02
03
04
05
06
07
08
ESPECIFICAÇÃO
INDICADOR
FÍSICO
Unidade Quant.
Sensibilização das famílias Und
assentadas
Encontro Nacional
Und
01
Elaboração do diagnóstico
participativo
Trabalho de campo
Sensibilização das famílias
assentadas/metas sociais
Encontro regional/Metas Und
01
sociais
Elaboração do diagnóstico
participativo/Metas
sociais
Trabalho de campo
DURAÇÃO
Início
Dez/03
Término
Fev/04
Dez/03
Dez/03
Fev/04
Fev/04
Dez/03
Dez/03
Fev/04
Fev/04
Dez/03
Fev/04
Dez/03
Fev/04
Dez/03
Fev/04
21) Como se pode verificar, o tempo de execução de cada atividade é o mesmo tempo da
vigência do convênio, e, a não ser que todas as atividades fossem ser executadas dessa forma, não
houve o detalhamento do prazo de execução, como alegou o responsável. Também não constou no PT
o detalhamento das atividades propostas pela Anara, não houve informação de onde e quando se
realizariam, e nem quem iria executá-las. A relação dos participantes que iriam compor as equipes
técnicas nacional/local, dos trechos a serem percorridos, o material didático a ser utilizado nas
oficinas propostas, as datas dos locais dos encontros e o modelo da cartilha foram informações que
também não constaram no detalhamento do objeto a ser executado.
22) A análise do convênio, apresentada na Informação SDTI/Nº 125/2003, de 25/11/2003, (fls.
79/80, Anexo I, volume I), corrobora o entendimento registrado no relatório da inspeção da
precariedade nas informações prestadas pela Anara. Nessa informação há registro de que não
constavam no cronograma físico-financeiro as atividades remuneradas pelo Incra, nem a previsão de
realização. Consta, também, que não foram especificadas as rotas e valores unitários das passagens,
diárias e hospedagem. Relativamente à duração do convênio, o entendimento do Setor de Convênio foi
o de que o prazo era ‘extremamente curto’ face a abrangência da proposta, devendo ser estabelecido
um cronograma físico-financeiro de 42 meses, conforme foi proposto pela Anara para a conclusão do
projeto. No entanto, o Convênio CRT/DF 111.000/03 não foi tratado como uma parcela de valor total
a ser contratado. Foram firmados convênios independentes, não havendo vínculo entre a liberação
das parcelas, nem sequência no cumprimento do objeto.
23) O Plano de Trabalho, conforme demonstrado nos parágrafos anteriores, era parte
integrante do convênio, como dispôs o parágrafo primeiro da cláusula primeira do Convênio CRT/DF
111.000/03 – ‘é parte integrante do presente Convênio, como se nele fossem transcritos, os anexos do
Plano de Trabalho, de conformidade com IN/STN/01, de 15/01/97.’ Logo, o gestor teve acesso às
informações do PT, às quais claramente não atenderam ao que dispõe a legislação relativa a
convênios. Mesmo de posse de pareceres que indicavam que o convênio poderia ser assinado, o gestor
dispunha das informações que claramente contradiziam os pareceres, dada a insuficiência de
informações do Plano de Trabalho.
82
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
24) Quanto às considerações finais do gestor, de que a aprovação do convênio fundamentou-se
nos pareceres emitidos pelos técnicos do Incra, entendemos não serem procedentes, pois a
transferência de responsabilidade não é cabível, uma vez que o normativo descumprido aplica-se ao
convenente e ao gestor público, como dispõe o art. 40 da IN/STN 01/97 – ‘A inobservância do
disposto neta Instrução Normativa constitui omissão de dever funcional e será punida na forma
prevista em lei’.
25) A responsabilização do gestor, nesse caso, deve-se à função que ocupa e à própria
responsabilidade legal pela assinatura, não se afastando pelo fato do ato irregular ter sido cometido
com suporte em parecer técnico, tendo em vista o princípio da hierarquia.
26) Com relação ao princípio da hierarquia, porém mais especificamente quanto à
responsabilização do gestor que tenha cometido irregularidades seguindo pareceres técnicos,
trazemos o entendimento adotado pelo Ministro-Relator Iram Saraiva, no relatório condutor do
Acórdão TCU 475/2001 – 1ª Câmara, o qual transcreveu excerto do relatório do Ministro Marcos
Vilaça, proferido nos autos do TC 017.537/96-7:
‘A hierarquia, por meio da qual se submetem os atos técnicos à consideração dos superiores, é
uma das formas de controle administrativo. Ao anuir aos pareceres, o superior também se
responsabiliza, pois a ele cabe arguir qualquer falha na condução de procedimento. É justamente essa
a razão de ser da hierarquia. Caso assim não fosse, não haveria sentido em que todos os componentes
da cadeia decisória participassem da contratação.’
27) Também com relação ao princípio da hierarquia, extraímos do Acórdão TCU 1387/2004 –
Plenário o seguinte entendimento – ‘Decerto o entendimento que melhor se coaduna aos dispositivos
da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, quando se emprega o termo ‘gestão’, é que há uma unicidade
na responsabilidade pela gerência dos recursos públicos, defluindo daí outro instituto – o da
hierarquia. A balizada doutrina de Celso Bandeira de Mello (in Curso de Direito Administrativo,
Malheiros, 8ª ed. p.81) ensina-nos que a distribuição de competências ‘não prejudica a unidade
monolítica do Estado, pois todos os órgãos e agentes permanecem ligados por um sólido vínculo
denominado hierarquia. Hierarquia pode ser definida como o vínculo de autoridade que une órgãos e
agentes, através de escalões sucessivos, numa relação de autoridade conferem-lhe uma contínua e
permanente autoridade sobre toda a atividade administrativa dos subordinados’.
28) Dessa forma, entendemos que as razões de justificativa apresentadas pelo gestor não são
suficientes para refutar as irregularidades listadas no termo de audiência.
29) Ante o exposto, em face da falta de justificativa razoável para a aprovação do Plano de
Trabalho relativo ao Convênio CRT/DF 111.000/2003, considerando a ausência dos requisitos
enumerados no art. 2º, incisos I ao V, § 1º, sugerimos, com base no art. 58, inciso III, da Lei nº 8.443,
de 16 de julho de 1992, que Carlos Mário Guedes de Guedes seja multado, pois, na condição de
Superintendente Nacional de Desenvolvimento Agrário, praticou o referido ato ilícito.
(...)
89) Edinar Ferreira Araújo, Coordenador Geral de Contabilidade, apresentou razões de
justificativa em razão dos fatos que se seguem:
a) emissão de parecer favorável à aprovação da prestação de contas do Convênio CRT/DF
111.000/03, não obstante constassem irregularidades graves, que consistiam nos pagamentos não
realizados por meio de cheque nominativo ou ordem bancária e no descumprimento pela Anara da Lei
8.666/93, em desacordo com o que dispõem os arts. 20, inciso I, e 27 da IN STN 01/97.
Razões de justificativa apresentadas pelo responsável (fls. 210 a 236, Principal, volume 1)
90) Não foi emitido parecer favorável à aprovação da prestação de contas do convênio CRT/DF
111.000/2003 pois os relatórios de viagem elaborados pelos técnicos responsáveis pelo
acompanhamento e fiscalização apresentavam indicativos de irregularidades na execução do objeto.
91) A forma de realização dos pagamentos e a ausência de licitação para contratação das
empresas prestadoras de serviços, em desacordo com o previsto na IN/STN 01/97, não foram
endossadas pela área contábil, conforme pode ser comprovado na Informação/SACP/SAC Nº
83
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
604/2005. No entanto, as justificativas apresentadas pela convenente para tais ocorrências,
questionadas pela área contábil, foram apresentadas à área técnica e por ela aceitas.
92) A Setorial Contábil procedeu à análise financeira/contábil da prestação de contas
encaminhada pela Anara, tendo sido questionadas diversas impropriedades, em sua maioria, de
aspecto formal. O valor considerado como dano ao erário, no total de R$ 10.260,00, foram recolhidos
pela entidade. Relativamente às impropriedades questionadas, a convenente apresentou justificativas
ao Setor de Convênios, as quais foram parcialmente acatadas.
93) Após a análise contábil, o processo foi encaminhado ao ordenador de despesas da unidade
concedente (SD), ‘não com emissão de parecer favorável à aprovação da prestação de contas de
convênio CRT/DF nº 111.000/03, como se alega, mas no sentido de que a prestação de contas fosse
analisada e avaliada tecnicamente quanto à execução física e atingimento dos objetivos do convênio
(art. 31, da IN STN nº 01/97), INFORMAÇÃO/DAC/DA, – fls. 490/1-IV)’.
94) A área técnica, conforme disposto na Informação/SDTI/Nº 100/05, ratificou as informações
contidas nos relatórios de viagem, concluindo que, relativamente à execução física, o convênio
encontrava-se em condições de ser aprovado.
95) Conforme Acórdão TCU 530/2007 – Plenário, a entidade concedente não deve se deter
apenas aos aspectos formais/contábeis ou financeiros, mas deve criar sistemática com vistas a
estabelecer uma efetiva fiscalização da aplicação dos recursos repassados sob a forma de contrato de
repasse ou convênios.
96) No período de agosto a setembro/2006, o Incra promoveu o Seminário sobre Gestão de
Convênios e Prestação de Contas visando a capacitação de pessoal na autarquia e de representantes
de entidades com convênios para o desenvolvimento das ações do Programa de Assistência Técnica,
Social e Ambiental – ATES.
Análise das razões de justificativa apresentadas
97) Inicialmente, reproduzimos o artigo 31 da IN/STN 01/97, relacionado ao objeto desta
audiência:
‘Art. 31. A partir da data do recebimento da prestação de contas final, o ordenador de despesa
da unidade concedente, com base nos documentos referidos no art. 28 e à vista do pronunciamento da
unidade técnica responsável pelo programa do órgão ou entidade concedente, terá o prazo de 60
(sessenta) dias para pronunciar-se sobre a aprovação ou não da prestação de contas apresentada,
sendo 45 (quarenta e cinco) dias para o pronunciamento da referida unidade técnica e 15 (quinze)
dias para o pronunciamento do ordenador de despesa.
§ 1º A prestação de contas parcial ou final será analisada e avaliada na unidade técnica
responsável pelo programa do órgão ou entidade concedente que emitirá parecer sob os seguintes
aspectos:
[...]
II – financeiro – quanto à correta e regular aplicação dos recursos do convênio.’
98) Quanto às razões de justificativa apresentadas pelo responsável, entendemos ser
improcedente a alegação de que não foi emitido parecer favorável à aprovação das contas do
convênio CRT/DF 111.000/03, por considerarmos que se trata do parecer a informação disposta no
Ofício emitido pela SAC, em 05/12/2005, relativa ao Proc/Nº 54000.001942/2003-95, dirigido ao
Superintendente da SA (Anexo I, volume 1, fls. 274/275).
99) Dos termos da referida informação, dirigida ao Superintendente da SA, extrai-se que não
havia pendências relativas à parte financeira, considerando o recolhimento pela convenente do valor
apurado pela contabilidade (R$ 10.260,00). Em face dessa informação, podia-se concluir que a
prestação de contas estava apta a ser aprovada, no que diz respeito ao aspecto financeiro.
100) No mencionado Ofício, consta informação de que os documentos encaminhados pela Anara
foram reexaminados pela Contabilidade, permanecendo pendentes os seguintes pontos: despesas sem
amparo legal, no valor de R$ 5.559,98; ausência da comprovação no objeto do convênio, no valor de
R$ 3.402,36; divergência entre valor de fatura apresentada e correspondente informação na Relação
84
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de Pagamentos, no valor de R$ 1.020,00; e saque bancário, no valor de R$ 175,13, totalizando R$
10.157,47. Acerca desta quantia foi informado, neste mesmo ofício, que a Anara recolheu R$
9.194,73, em 11/08/2005, e R$ 1.065,27, em 09/12/2005, atualizados com base no Sistema Débito do
TCU.
101) Com relação ao recolhimento dos valores considerados irregulares pelo setor contábil,
sobressai o fato de que a data do recolhimento pela Anara seja 09/12/2005, ou seja, posterior à data
de emissão do parecer financeiro, ocorrido em 05/12/2005, sendo que no parecer as contas foram
consideradas aprovadas em razão desse pagamento efetuado pela convenente. Isto é, constou no
parecer informação de pagamento que ainda não havia ocorrido (fls. 273 a 275, Anexo 1, Volume 1),
o que nos leva a inferir que a data aposta no parecer foi colocada para possibilitar a assinatura de
outro convênio com a mesma entidade, pois se assim não fosse, a pendência na aprovação das conta
impediria a assinatura.
102) O parecer financeiro e o parecer de execução do convênio, também emitido em
05/12/2005, possibilitaram a aprovação das contas do convênio CRT/DF 111.000/2003, também em
05/12/2005, agilidade que até então não havia ocorrido na tramitação da prestação de contas.
103) Apesar de não ser informação diretamente relacionada ao objeto deste ponto de audiência,
mas que em nosso entender diz respeito a todo o processo envolvendo a concessão de recursos para a
Anara, registramos que em 06/12/2005 foi prorrogado o prazo para entrega da prestação de contas
relativa ao convênio CRT/DF 51.800/2005, no valor de R$ 2.181.080,00, e, em 07/12/2005 foi
assinado o Convênio CRT/DF 58.100/2005, no valor de R$ 2. 471.712,00. Esses acontecimentos,
juntamente com a data aposta no parecer contábil, anterior à efetivação do pagamento pela
convenente, indicam um movimento por parte do Incra para que os convênios fossem assinados,
independentemente das pendências na entrega da prestação de contas.
104) Ressaltamos que nos autos do convênio CRT/DF 111.000/2003 consta a relação de
pagamentos e o extrato bancário relativo ao convênio, mas não constaram recibos e notas fiscais. No
entanto, não foi possível estabelecer o nexo de causalidade entre a execução do objeto e os recursos
do convênio, condição essencial para demonstrar a boa e regular aplicação dos recursos.
105) Quanto ao Acórdão TCU 530/2007 – Plenário, citado pelo gestor em suas justificativas,
não entendemos a relação dele para com a audiência. O Tribunal, no mencionado Acórdão,
determinou que se implementassem mecanismos visando a efetiva fiscalização dos recursos aplicados,
não devendo a unidade concedente se deter somente nos aspectos formais/contábeis ou financeiros.
Entendemos que o fato do TCU orientar à unidade concedente para que não se detenha nos aspectos
formais não significa que eles não tenham que ser analisados, nem que sejam menos importantes que
os aspectos relativos à execução do convênio.
106) Dessa forma, entendemos que as razões de justificativa apresentadas pelo gestor não são
suficientes para refutar as irregularidades listadas no termo de audiência.
107) Ante o exposto, em face da falta de justificativa razoável para a emissão de parecer
favorável à aprovação da prestação de contas do Convênio CRT/DF 111.000/03, não obstante
constassem irregularidades graves, que consistiam nos pagamentos não realizados por meio de
cheque nominativo ou ordem bancária, e o descumprimento pela Anara da Lei 8.666/93, em
desacordo com o que dispõem os arts. 20, inciso I e 27 da IN STN 01/97, sugerimos, com base no art.
58, inciso III, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, que Edinar Ferreira Araújo seja multado, pois,
na condição de Coordenador da SAC/SA do Incra, praticou o referido ato ilícito.
O senhor Edinar Ferreira Araújo protocolou nesta Corte em 29/4/2011 nova peça intitulada
razões de justificativa (fls. 749-761). Nesse documento, alega que não foi instado a se manifestar e
estaria, nesse momento, exercitando o seu direito ao contraditório e à ampla defesa.
Ocorre que, conforme acabamos de demonstrar, o responsável já foi ouvido em audiência nos
autos e teve suas razões de justificativa analisadas. Assim, os documentos ora apresentados são
intempestivos. No entanto, realizamos a análise desses documentos, tendo em vista que o processo se
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
encontrava na unidade técnica. O responsável foi ouvido em audiência por meio do Ofício 271/20075ª Secex (fls. 177 e 208) pelo seguinte fato:
emissão de parecer favorável à aprovação da prestação de contas do Convênio CRT/DF
111.000/03, não obstante constassem irregularidades graves, que consistiam nos pagamentos
realizados por meio de cheque nominativo ou ordem bancária e no descumprimento pela Anara da Lei
8.666/93, em desacordo com o que dispõem os arts. 20, inciso I e 27 da IN STN 01/97.
Em sua nova peça (fls. 749-761), o senhor Edinar Ferreira Araújo apresentou, em suma, as
seguintes razões de justificativa:
Alega que os atos praticados pelos gestores do Incra relativos à celebração do Convênio
CRT/DF 111.000/2003 ocorreram em 2003. Esses atos dizem respeito às contas do Incra de 2003, e
não de 2005, conforme entendimento do Ministério Público junto ao TCU.
Em sequência, o responsável passa a se manifestar sobre o objeto da audiência, qual seja, a
emissão de parecer favorável à aprovação da prestação de contas do Convênio CRT/DF
111.000/2003. Cópia do parecer consta às fls. 274-275 do anexo 1.
Em sua peça, o responsável relata os eventos ocorridos antes da emissão do referido parecer.
Esses eventos também foram relatados no parecer propriamente dito, quais sejam:
• A análise inicial da prestação de contas feita pela servidora Cristina Valadares Gourlat, que
identificou várias impropriedades de ordem financeira (fls. 251-254 do anexo 1);
• A notificação da Anara pelo senhor Roberto Kiel, diretor de programas à época dos fatos,
acerca das impropriedades constatadas pelo setor de contabilidade do Incra (fl. 255 do anexo 1);
• O acatamento parcial das impropriedades pela área técnica do Incra (fls. 258-259 do anexo
1), após a manifestação do convenente.
Alega que o encaminhamento que proferiu foi para que se fosse dado pronunciamento sobre os
aspectos técnicos, em cumprimento ao disposto na IN/STN 1/97, art. 31, § 1º, inciso I:
Art. 31. A partir da data do recebimento da prestação de contas final, o ordenador de despesa
da unidade concedente, com base nos documentos referidos no art. 28 e à vista do pronunciamento da
unidade técnica responsável pelo programa do órgão ou entidade concedente, terá o prazo de 60
(sessenta) dias para pronunciar-se sobre a aprovação ou não da prestação de contas apresentada,
sendo 45 (quarenta e cinco) dias para o pronunciamento da referida unidade técnica e 15 (quinze)
dias para o pronunciamento do ordenador de despesa.
§ 1º A prestação de contas parcial ou final será analisada e avaliada na unidade técnica
responsável pelo programa do órgão ou entidade concedente que emitirá parecer sob os seguintes
aspectos:
I – técnico – quanto à execução física e atingimento dos objetivos do convênio, podendo o setor
competente valer-se de laudos de vistoria ou de informações obtidas junto a autoridades públicas do
local de execução do convênio;
II – financeiro – quanto à correta e regular aplicação dos recursos do convênio.
Em relação ao descumprimento pela Anara da Lei 8.666/93, alega que, como se extrai dos
documentos mencionados, o fato foi detectado pelo setor de contabilidade do Incra e porteriormente
acatado pela unidade técnica da entidade. São irregularidades que foram caracterizadas como falhas
formais e ocorreram durante a execução do convênio, cujos procedimentos de acompanhamento e
fiscalização ficam sob a responsabilidade da referida unidade técnica.
Ainda em relação a esse fato, transcreve o item 10.1 do Memorando Conjunto/Diretoria de
Desenvolvimento de Projetos de Assentamento/DD/Diretoria de Gestão Administrativa
/DA/Procuradoria Federal Especializada/PFE/Auditoria Interna/AUDIN/nº 01, de 07 de dezembro de
2006:
10.1 No processamento da prestação de contas, além de examinar se houve a execução total do
objeto, de forma satisfatória, deve-se examinar se as despesas foram realizadas de forma regular.
Nesse aspecto, a) deverá ser identificado se foram computadas despesas indevidas (metas/etapas não
executadas, ou realização de despesas não previstas no convênio e/ou realizadas fora da vigência; b)
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
se for o caso, essas despesas deverão ser glosadas e deverá ser quantificado o montante a ser
ressarcido ao erário; c) deve ser identificado se já foram realizadas despesas relativas à metas/etapas
previstas no convênio, sem que tenha havido o repasse de recursos por parte da concedente, de modo
a promover a compensação entre eventual montante a ser restituído pela convenente e os valores por
ventura devidos pela concedente; d) deve-se apontar se foi observada a Lei nº 8.666/93; e) como já se
registrou, ante a vedação de enriquecimento sem causa por parte da Administração, não deverão ser
glosadas as despesas efetivamente executadas, de forma satisfatória, que estejam em conformidade
com o convênio, cuja única irregularidade seja a ausência de processo de licitação. [os negritos
constam no original]
Alega que foram adotados todos os procedimentos contábeis afetos à Coordenação-Geral de
Contabilidade estabelecidas no art. 43 do Regimento Interno do Incra:
Art. 43. À Coordenação-Geral de Contabilidade (DAC) compete coordenar e supervisionar a
execução da contabilidade do INCRA em conformidade com a legislação vigente, obedecendo aos
aspectos formais e aritméticos; elaborar a prestação de contas anual, os balanços patrimoniais,
financeiros e orçamentários e a demonstração das variações patrimoniais, atendendo às diligências
dos órgãos de controle interno e externo, e analisar as prestações de contas.
Alega que em momento algum agiu com dolo ou má-fé; que agiu ‘com a intenção voltada à
proteção dos interesses da administração pública, à proteção ao erário, à regularidade dos gastos
públicos, na forma que propõe a IN de Convênio, bem como legislação adjacente’.
O responsável é titular do órgão de contabilidade do Incra há quase uma década. Por fim,
requer o acatamento de suas razões de justificativa.
Análise das razões de justificativa apresentadas pelo senhor Edinar Ferreira Araújo:
Quanto à alegação de que os atos e fatos de gestão relativos ao Convênio CRT/DF
111.000/2003 dizem respeito às contas de 2003, e não de 2005, conforme entendimento do Ministério
Público junto ao TCU, não houve equívoco do Ministério Público pois a irregularidade imputada ao
senhor Edinar Ferreira Araújo refere-se a documento com data de 5/12/2005 (fls. 274-275 do anexo
1). Nesse sentido, destacou o Ministério Público que, nesse caso, a imputação de responsabilidade
nestes autos de TCE não possui relação com as contas de 2003 (TC 010.493/2004-8, julgadas por
meio do Acórdão 5053/2008-TCU-2ª Câmara). Por outro lado, as contas de 2005, a qual abrange o
aludido ato, estão sendo examinadas no TC 017.407/2006-8, ainda aberto, mas com proposta de
sobrestamento em razão dos fatos narrados nestes autos.
A manifestação do responsável nos possibilitou ter uma melhor compreensão sobre os fatos que
precederam a emissão do parecer objeto de audiência. No entanto, em nenhum momento o
responsável teceu comentários sobre os fatos que realmente serviram de fundamento à proposta da
unidade técnica de rejeição de suas razões de justificativa e aplicação de multa.
Nesse sentido, vale lembrar que o parecer possui data, feita à mão, de 5/12/2005, mas faz
referência a recolhimento de quantia pela Anara aos cofres públicos ocorrida em data posterior, qual
seja, em 9/12/2005 (fl. 273 do anexo 1).
No mesmo dia da assinatura do referido parecer (5/12/2005), foi também emitido parecer
favorável pela área técnica e a prestação de contas foi aprovada pela entidade (fls. 277-278 do anexo
1).
Em 6/12/2005 foi prorrogado o prazo para entrega da prestação de contas relativa ao convênio
CRT/DF 51.800/2005, no valor de R$ 2.181.080,00, e, em 7/12/2005, foi assinado o Convênio
CRT/DF 58.100/2005, no valor de R$ 2.471.712,00.
Assim, considerando que o responsável demonstrou em sua peça ter conhecimento do teor das
instruções anteriores, questionamo-nos o motivo pelo qual, em nova manifestação nos autos, não
aproveitou o Sr. Edinar para esclarecer esse ponto.
Ao que tudo indica, essas ações foram tomadas para que mais recursos fossem liberados à
entidade.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Além disso, em que pese o senhor Bruno Maranhão ter recentemente encaminhado ao Tribunal
uma vasta documentação sobre os convênios, foi registrado na análise das primeiras razões de
justificativa enviadas pelo senhor Edinar Ferreira Araújo que ‘nos autos do convênio CRT/DF
111.000/2003 consta a relação de pagamentos e o extrato bancário relativo ao convênio, mas não
constaram recibos e notas fiscais. No entanto, não foi possível estabelecer o nexo de causalidade entre
a execução do objeto e os recursos do convênio, condição essencial para demonstrar a boa e regular
aplicação dos recursos’ (fl. 442).
Esse fato também é suficiente para macular o parecer emitido pelo responsável.
Assim, entendemos que as novas razões de justificativa encaminhadas pelo senhor Edinar
Ferreira Araújo não são aptas a alterar o entendimento já emitido pela unidade técnica de que o
responsável deve ter suas razões de justificativa rejeitadas e que lhe seja aplicada a multa prevista no
art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992.
Passemos então a tratar dos fatos relativos às citações realizadas. Conforme relatamos no início
desta instrução, foi realizada a citação da Anara na pessoa do seu representante legal, senhor Bruno
Costa de Albuquerque Maranhão, para que apresentasse alegações de defesa ou recolhesse aos cofres
do Tesouro Nacional as importâncias abaixo especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas
de juros de mora, na forma da legislação em vigor, em razão de não ter comprovado a execução dos
convênios nos CRT/DF 111.000/03, CRT /DF 42.900/04 e CRT/DF 51.800/05, celebrados com o
Incra, conforme ofício de citação fls. 362-363:
– Convênio CRT/DF 111.000/03 – R$ 250.000,00;
– Convênio CRT/DF 42.900/04 – R$ 1.122.394,50;
– Convênio CRT/DF 51.800/05 – R$ 1.976.226,00.
Por meio de advogado legalmente constituído nos autos, a entidade apresentou alegações de
defesa às fls. 404-419, as quais foram analisadas na instrução fls. 423-472. Transcrevemos a seguir o
trecho da referida instrução que contém o resumo das alegações de defesa apresentadas e sua
análise:
Alegações de defesa apresentadas pela entidade (fls. 404 a 419, Principal)
232) Os convênios tinham como objetivo a melhoria das condições de vida nos assentamentos de
reforma agrária, especialmente capacitando famílias para desenvolvimento de projeto de
reestruturação produtiva dos assentamentos.
233) A conclusão a que chegaram os auditores, relativamente à instauração da TCE desvela
contradição indissolúvel, sem respaldo no ordenamento jurídico, inclusive na jurisprudência do TCE.
234) Evidencia-se afronta aos preceitos legais quando apresentam de forma genérica, possível
dano ao erário, apontando alguns fatos isolados, mas sem considerar que as atividades-metas
previstas nos diversos planos de trabalho foram efetivamente cumpridas.
235) Admite-se algumas irregularidades formais, não sendo razoável concluir pela devolução
integral dos recursos. O controle interno do órgão determinou a devolução dos recursos pela
requerente, no valor de R$ 10.260,00, em conformidade com as irregularidades apontadas.
236) A missão do Tribunal é zelar pela boa aplicação dos recursos públicos, mas não propiciar
enriquecimento ilícito por parte do Estado.
237) No presente caso, no que concerne aos itens dos Planos de Trabalho que foram
questionados, restará demonstrado não ter havido desvio de finalidade por parte da requerente.
238) A auditoria deveria ter apontado os fatos nos quais se demonstra ter havido dano ao
erário. Não há que se admitir afirmação genérica para que se produza conclusão também genérica,
porém desproporcional e injusta, de devolução integral de recursos. Corre-se o risco da entidade ser
condenada a devolver, inclusive, os valores referentes à contrapartida.
239) Os convênios em análise na presente tomada de contas especial concretizaram projetos
que, resultando de um processo de construção participativo realizado pelo Incra e os movimentos
sociais, buscaram aproximar políticas públicas das reais necessidades das famílias beneficiárias da
reforma agrária.
88
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
240) A orientação para que o Incra buscasse parcerias visando a realização de determinados
serviços partiu desta colenda Corte, quando manifestou no Acórdão 391/2004 o entendimento de que
‘ao Incra não cabe a execução dos serviços, mas como órgão responsável pela implantação e
desenvolvimento dos assentamentos, deve, necessariamente promover a execução da ação’. Buscamse entidades com capilaridade no meio rural que possam desenvolver políticas que interessam ao
Estado e a toda a sociedade.
241) Nos convênios analisados no presente processo, o objeto era a qualificação de famílias
beneficiárias da reforma agrária, no sentido de que se realizasse uma reestruturação produtiva, sendo
que a terminologia usada tem um premissa implícita, ou seja, a necessidade de provocar mudanças na
matriz tecnológica e organizacional dos assentamentos, pois vários deles encontravam-se
inviabilizados.
242) No plano de trabalho, diferente do que foi apontado pela auditoria, foram apresentados os
Estados, com os respectivos assentamentos e números de famílias a serem atingidas pelo projeto, não
havendo generalidade na proposta. A suposta generalidade apresentada pela auditoria apresenta-se,
em verdade, como uma recusa ao método participativo estabelecido na própria norma de execução a
que estava submetida a entidade.
243) A proposta apresentada pela convenente era realizar, juntamente com as famílias, um
diagnóstico de seu processo produtivo, e construir, também com elas, outra proposta que garantisse
melhoria em suas rendas. O resultado fundamental a ser alcançado era propiciar às famílias o
conhecimento de suas realidades produtivas, quanto suas possibilidades e limites, construindo um
projeto de reestruturação dos assentamentos.
244) A discussão estabelecida entre as famílias e os assistentes técnicos da Anara foi
mencionada nos relatórios de viagens dos técnicos do Incra, com destaque para o avanço alcançado
no Estado de Alagoas, ficando registrado – ‘O trabalho que vem sendo realizado pela ANARA, no
Estado de Alagoas, deve servir de exemplo para o resto dos Estados assistidos por essa Associação
como forma de alcançar o objetivo do convênio’. A título de ilustração, seguem as fotos tiradas de
alguns dos assentamentos, em que a produção gera renda mensal de R$ 78.000,00.
245) Evidentemente que cada grupo de família tem histórias distintas, capacidade organizativa
diferenciada e condições naturais do imóvel que favorecem ou dificultam o desenvolvimento da
produção, porém não há como deixar de reconhecer que os planos de trabalho apresentados tinham
descrição completa do objeto a ser executado, bem como a descrição de suas metas e fases de
execução. Ressalte-se que em todos os casos os projetos foram analisados por diversos técnicos do
órgão, sendo todos considerados aptos à aprovação.
246) A análise do cumprimento do objeto deve ser balizada pela realização ou não das diversas
oficinas e atividades propostas, bem como do conteúdo nelas ministrados e executados, e, tendo as
famílias acesso ao conhecimento e realizado a discussão que lhes permitisse construir um projeto de
reestruturação, pode-se afirmar que o objeto foi plenamente cumprido. As provas constantes dos autos
e as que a interessada apresentará durante a instrução processual não deixarão dúvidas quanto aos
benefícios alcançados e ao efetivo cumprimento do objeto dos convênios.
247) Os convênios, além de terem passado por rigorosa análise dos diversos setores do órgão
concedente, foram adequados aos interesses da autarquia.
248) As atividades programadas nos planos de trabalho foram efetivamente confirmadas por
visita nos locais indicados pela convenente, conforme exposição da servidora Maria Mota Pires, ao
afirmar:
‘(...) para cumprir com o previsto no inciso I, §1º, do art. 31, da IN/STN 01/97, as técnicas do
Incra estiveram nos projetos de assentamento e conversaram com os trabalhadores rurais, os quais
foram beneficiados com as capacitações’.
249) A conclusão das servidoras, conforme peça apresentada pela servidora Maria Mota foi:
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘Tendo por base a vistoria in loco e a juntada dos relatórios das técnicas do INCRA aos autos,
quando ficou efetivamente comprovada a efetiva realização do objeto do convênio, é que manifesteime pela aprovação das contas.
(...) Conclui-se assim que o objeto foi fiscalizado e executado, conforme fica comprovado pela
leitura dos relatórios das técnicas.’
250) As técnicas do Incra foram aos locais onde ocorreram as oficinas e confirmaram a
realização das mesmas, constando dos autos os recibos dos técnicos responsáveis pelos trabalhos,
bem como fotos das atividades. Dessa forma, admite-se questionar irregularidades quanto à
formalização dos comprovantes, mas jamais deixar de reconhecer que as atividades efetivamente
aconteceram.
251) A conclusão pela devolução integral dos recursos demonstra-se inadequada e
extremamente rigorosa para uma entidade que, como o próprio servidor do Incra afirma em seu
relatório, propiciou, através de seus projetos de capacitação, o êxito de uma família assentada no
Estado de Alagoas.
252) A utilização de um único cheque para pagamento a diversos credores ou a prática do
‘saque na boca de caixa’ não inviabilizou a fiscalização da aplicação dos recursos públicos, em
virtude de outros elementos existentes nos autos (recibos, relação de presenças nas atividades, fotos
de oficinas, relatório de técnicos), estando demonstrado o nexo entre a movimentação bancária e os
documentos de despesas com as respectivas atividades programadas.
253) Também relativamente à movimentação bancária ocorrida posteriormente ao fim da
vigência do convênio, não há qualquer proibição legal que impeça uma entidade de utilizar a conta
bancária para fim diverso, após a prestação de contas do convênio.
254) Das alegações apresentadas pelos auditores, reconhece-se a não aplicação financeira dos
recursos do convênio. Dessa forma, aplicando o princípio da proporcionalidade, deve-se apurar os
períodos em que as aplicações não foram realizadas, compensando-se com os valores depositados
como contrapartida, senão teremos mais uma vez enriquecimento ilícito sem causa por parte do
Estado.
255) O processo licitatório relativo à contratação de assistentes técnicos não foi realizado
porque um dos convênios foi celebrado e executado antes de setembro/2003, data anterior à alteração
realizada na IN/STN 01/97, especialmente o artigo 27. Ressalte-se que a convenente executa
convênios realizando ações com um dos públicos mais excluídos da nação, onde transporte é
realizado com ‘paus de arara’, transportes coletivos informais, em que os documentos hábeis de
comprovação de despesa simplesmente inexistem.
256) Por fim, a defesa requer que sejam as contas dos convênios CRT/DF 111.000/2003 no
valor de R$ 250.000,00, CRT/DF 42.900/2004, no valor de R$ 1.122.394,50, e CRT/DF 51.800/2005,
no valor de R$ 1.976.226,00, celebrados com a Anara, julgados regulares ou regulares com ressalvas.
Análise das alegações de defesa apresentadas pela entidade
257) Inicialmente, para contextualizar a análise dos argumentos apresentados pela defesa,
listaremos os objetos propostos pela entidade, conforme definidos nos termos de convênio:
– CRT/DF 111.000/2003 – prestação de serviços de assistência técnica, em 10 áreas de
concentração, localizadas em nove estados da federação, abrangendo cursos, estudos e pesquisas,
acompanhamento, visitas a outros assentamentos, produção de textos e cartilhas, elaboração de
proposta de funcionamento de empresas agrícolas, assessoria técnico/jurídica às associações,
cooperativas e empresas agrícolas;
– CRT/DF 42.900/2004 – reestruturação produtiva, social e cultural dos assentamentos
beneficiados, através de um projeto piloto de estruturação de pólos de desenvolvimento em 10 áreas
de concentração, localizados em 9 estados da Federação, garantindo o empoderamento dos
assentamentos, beneficiando aproximadamente 6.234 famílias;
– CRT/DF 51.800/2005 – capacitar 7.340 trabalhadores e trabalhadoras para a realização de
55 cursos de formação, 110 oficinas e 89 encontros, elaboração de 1 plano de reestruturação e
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
execução de 10 planos de reestruturação, confecção de 11.000 cartilhas/textos e o acompanhamento
das ações nos projetos, em 11 pólos instalados em 10 estados da Federação (RN, PE, AL, BA, MA,
TO, MG, SP e GO) e o intercâmbio em outras experiências.
258) A defesa ressaltou que as atividades-metas previstas nos diversos planos de trabalho foram
efetivamente cumpridas, no entanto, o único convênio que teve a prestação de contas analisada e
aprovada pelo Incra foi o CRT/DF 111.000/2003. Relativamente à prestação de contas dos demais
convênios, até o encerramento dos trabalhos de inspeção, em 11/08/2006, os documentos
comprobatórios da execução ainda não haviam sido entregues. Atualmente, todos os convênios estão
com registro de inadimplência no Siafi. Ressaltamos que a aprovação das contas do convênio
CRT/DF 111.000/2003 foi desqualificada no relatório de inspeção e também nestes autos, por
entendermos que não restou demonstrada a execução do objeto.
259) Quanto à devolução do valor de R$ 10.260,00, argumento que segundo a defesa demonstra
a boa-fé e moralidade da convenente na aplicação dos recursos públicos, registramos que se refere a
valor devido pela entidade, segundo entendimento da área contábil na prestação de contas do
convênio CRT/DF 111.000/2003. No entanto, conforme análise disposta no item 3.4, a prestação de
contas apresentada pela entidade não demonstrou o nexo de causalidade entre a execução do objeto
pactuado e os recursos do convênio, condição essencial para se demonstrar a boa e regular aplicação
dos recursos, tendo sido questionada, inclusive, a emissão do parecer financeiro em data anterior ao
pagamento efetuado pela Anara, demonstrando a fragilidade do parecer.
260) A defesa alega que restou demonstrado não ter havido desvio de finalidade por parte da
requerente, no entanto, deve ficar claro que o objeto deste ponto de citação foi a inexecução dos
convênios CRT/DF 111.000/2003, CRT/DF 42.900/2004 e CRT/DF 51.800/2005, e não desvio de
finalidade.
261) Se há que se falar em justiça, como alegou a defendente ser injusta a condenação, essa
revela-se na forma como a convenente adMinistrou os recursos públicos que lhe foram concedidos,
sem que no final da vigência do convênio tenham se revertido em benefício da sociedade, no caso dos
assentados da reforma agrária. Justiça traduz a conformidade com o direito, e, no caso, seria a
execução dos objetos dos convênios nos moldes do que foi contratado, fato que não restou
demonstrado nos autos, como alegou a defesa.
262) Conforme pode ser verificado, o valor imputado à convenente, em razão da não
comprovação da execução dos objetos dispostos nos termos de convênio, refere-se à parte repassada
pelo Incra, não se colocando em momento nenhum o valor que deveria ter sido disponibilizado pela
convenente.
263) Quanto aos termos do Acórdão 391/2004, mencionado pela defesa, não se discute que o
Incra deve estabelecer parcerias para o atingimento de sua missão, mas também é indiscutível a
responsabilidade do órgão para com a qualidade das parcerias firmadas, devendo utilizar os meio ao
seu dispor para garantir que os recursos repassados sejam empregados em benefício da sociedade.
264) A defesa alega que a generalidade apresentada pela auditoria revela uma recusa ao
método participativo utilizado pela convenente, como faz supor a informação de que houve ‘recusa ao
método participativo estabelecido na própria norma de execução a que estava submetida a entidade’,
porém, em momento algum o método foi objeto de questionamento pela equipe de inspeção. A
inspeção realizada no Incra teve por objeto verificar a aplicação dos recursos concedidos à Anara,
em razão de representação realizada pela 5ª Secex, e foi exatamente este o trabalho da equipe,
concluindo pela não comprovação da aplicação dos recursos no objeto contratado.
265) Com relação à alegada descrição completa do objeto, elemento necessário no Plano de
Trabalho, registramos que já foi examinada quando da análise das razões de justificativa dos gestores
responsáveis. Dessa forma, mantemos o entendimento de que não atendeu ao que dispõe a IN/STN
01/97, especificamente ao disposto no art. 2º, incisos I ao V.
266) O argumento trazido pela defesa, para demonstrar que não teria havido generalização no
objeto, é o de que foram apresentados os Estados e os respectivos assentamentos a serem atingidos
91
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
pelo projeto. Entendemos que essa informação não permite que se conclua não ter havido
generalização, pois perguntas como ‘quais os assentamentos seriam contemplados? Quais os cursos
seriam ministrados e em que assentamentos? Quem ministraria os cursos? Quando seriam
ministrados os cursos? Qual o material disponibilizado nos cursos? Qual o custo relativo a cada
curso? E o plano de reestruturação? Todos os assentamentos seriam beneficiados?’ permaneceram
sem resposta, algumas até após a prestação de contas, como foi o caso do convênio CRT/DF
111.000/2003.
267) Outra alegação da defesa, refere-se a discussões realizadas entre assistentes técnicos da
Anara e assentados, mencionadas em relatórios de técnicos do Incra, as quais relatariam o
cumprimento do objeto. Registramos que os depoimentos colhidos dos assentados, também objeto de
análise nestes autos, foram desconsiderados, pois a fiscalização do convênio CRT 111.000/2003, foi
realizada sete meses após o fim da vigência, e as informações relativas aos eventos foram fornecidas
por pessoas que não estão incluídas entre aquelas com amparo legal, ou seja, a fiscalização do
convênio ocorreu em completo desacordo com a legislação.
268) Quanto à menção de fotos dos assentamentos que teriam renda superior a R$ 78.000,00
entendemos que nada esclarecem relativamente ao objeto da citação, mesmo porque a jurisprudência
do Tribunal é no sentido da não-aceitação de fotografias trazidas pelos responsáveis como elementos
de prova (Acórdão 191/2001 – 2ª Câmara).
269) Mais uma vez, registramos que a aprovação dos planos de trabalho apresentados pela
convenente, considerados suficientes pelos técnicos do Incra, foram objeto de análise nestes autos,
quando da análise das razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, tendo sido mantido o
entendimento de que os planos de trabalho não atenderam ao disposto na legislação.
270) A defesa argumenta que a análise do cumprimento do objeto deve ser balizada pela
realização ou não das diversas oficinas e atividades propostas. No entanto, além delas não restarem
comprovadas, o objeto proposto pela convenente não se resumia a isto, como pode ser verificado nas
transcrições dispostas no início desta análise.
271) A alegada adequação do convênio aos interesses da autarquia, necessária para evitar a
duplicidade do objeto do convênio CRT/DF 51.800/2005 com o serviço de ATES, foi objeto de análise
quando do ponto relativo à aprovação do plano de trabalho desse convênio, tendo sido demonstrado
que, ao que se chamou de alteração na proposta, não passou da mudança de algumas palavras,
mantendo-se o projeto original, conforme demonstramos a seguir:
a) Proposta inicial
X – Assistência Técnica (versão encaminhada pela Anara em 24/12/2004)
‘A proposta de assistência técnica da ANARA deve priorizar o planejamento da reestruturação
dos assentamentos tendo em vista a organização de uma economia solidária integrada, a nível
nacional, complementando-se as regiões entre si, tanto na produção agrícola como na produção
agroindustrial’ (grifo nosso).
‘A visão geral situa o nosso campo de ação como alternativa ao agronegócio empresarial,
voltado mais para a exportação que para o mercado interno. Nossa alternativa não exclui o mercado
externo, mas prioriza o mercado interno como objeto da distribuição do produto [...]’
b) Proposta após alteração sugerida pelo Setor de Convênios:
X – A Formação e a Capacitação (versão encaminhada pela Anara em 03/03/2005)
‘A proposta de assistência técnica da ANARA deve priorizar a capacitação e a formação das
famílias assentadas para a reestruturação dos assentamentos tendo em vista a organização de uma
economia solidária integrada, a nível nacional, complementando-se as regiões entre si, tanto na
produção agrícola como na produção agroindustrial’ (grifo nosso).
‘A visão geral situa o nosso campo de ação como alternativa ao agronegócio empresarial,
voltado mais para a exportação que para o mercado interno. Nossa alternativa não exclui o mercado
externo, mas prioriza o mercado interno como objeto da distribuição do produto [...]’
92
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
272) A defesa também traz como argumento relativo ao cumprimento do objeto dos convênios o
relatório de visita de técnicas do Incra, as quais teriam confirmado a realização das oficinas.
Ressaltamos que esta informação refere-se, unicamente, ao convênio CRT/DF 111.000/2003, sendo
que a análise relativa a ela foi realizada no item 3.3, relativo às razões de justificativas apresentadas
pela responsável Maria Mota Pires.
273) Naquela análise, foram desqualificadas as conclusões apresentadas pelas técnicas, por
terem ocorrido sete meses após o fim da vigência do convênio e terem sido resultado de consultas a
pessoas sem respaldo legal para fornecer informações relativas ao cumprimento do objeto, de acordo
com o disposto nos arts. 23 e 31 da IN/STN 01/97. A informação de que o objeto havia sido executado
não foi considerada, inclusive porque a responsável confirma, em suas razões de justificativa, que a
fiscalização do convênio não foi realizada.
274) A defesa apresenta como argumento para comprovar a execução do convênio informação
transcrita de relatório de técnico do Incra, no qual haveria o registro de uma família beneficiada no
estado de Alagoas. Não mencionou a qual convênio se refere esta informação, uma constante nas
alegações de defesa, e também não conseguimos localizá-la nos autos.
275) No entanto, considerando que a fiscalização dos convênios foi realizada sempre
posteriormente à vigência desses, fato que caracteriza o descumprimento à legislação, que as
informações eram colhidas dos assentados, pessoas não incluídas entre aquelas que possuem amparo
legal para prestar este tipo de declaração, e que o objeto dos convênios CRT/DF 42.900/2004 e
CRT/DF 51.800/2005 previa beneficiar 6.234 famílias e 7.340 trabalhadores, respectivamente,
acreditamos que o registro de uma família beneficiada não é suficiente para demonstrar a execução
de R$ 3.348.620,50, valor relativo aos três convênios objetos desta citação. Registramos que não está
sendo considerado o convênio CRT/DF 58.100/2005, no valor de R$ 2.247.467,28, pois a tomada de
contas especial foi instaurada pelo Incra.
276) Argumenta a defesa que não há na legislação proibição quanto ao uso da conta bancária
dos recursos do convênio para fim diversos, desde que ocorra após a prestação de contas. Realmente
o art. 20 da IN/STN 01/97 disciplina que os recursos devem ser mantidos em conta bancária
específica, somente sendo permitidos saques para despesas previstas no Plano de Trabalho.
277) Registramos que a informação relativa à movimentação bancária ocorrida posteriormente
à vigência do convênio, refere-se ao convênio CRT/DF 111.000/2003, e, quando da análise pela
equipe de inspeção, o que se comprovou foi a movimentação de recursos do convênio, e não da
convenente, como alega a defesa. A vigência do mencionado convênio encerrou-se em 21/05/2004,
sendo que até esta data haviam sido sacados R$ 183.109,02, ou seja, ainda havia valor relativo ao
convênio, que foi de R$ 250.000,00, desconsiderada a contrapartida.
278) A defesa concorda com o ponto relativo à não aplicação financeira dos recursos, levantado
pela equipe de inspeção, e propõe que seja feita uma compensação entre o valor que seria relativo às
receitas de aplicação com aquele depositado a título de contrapartida. Entendemos ser totalmente
improcedente a proposta apresentada pela defesa, pois não há o que se falar em compensação do
valor depositado, a título de contrapartida, com o valor devido pela não aplicação financeira dos
recursos. O valor da contrapartida faz parte dos recursos do convênio, tanto que deve integrar a
prestação de contas. É valor devido pela convenente, conforme dispõem cláusulas dos contratos
firmados com o Incra. A seguir transcrevemos a Cláusula Sexta – Dos Recursos – convênio CRT/DF
111.000/2003 que ratifica a informação:
‘Os recursos necessários para a execução do objeto do presente Convênio é o montante de R$
277.746,00 (duzentos e setenta e sete mil, setecentos e quarenta e seis reais), sendo do INCRA a
importância de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil), e da ANARA o valor de R$ 27.746,00 (vinte
e sete mil, setecentos e quarenta e seis reais), como contrapartida, que será comprovada com material
de consumo, deslocamento, serviços de terceiros e encargos sociais.’
279) Mais uma vez, a defesa apresenta argumentos, desta vez relativamente à não realização do
processo licitatório quando da contratação dos serviços pela convenente, que entendemos
93
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
improcedentes. Primeiro, porque o questionamento da equipe de inspeção não foi quanto à realização
do devido processo licitatório para a contratação dos técnicos, mas sim dos serviços relativos a
transporte, impressão gráfica, entre outros.
280) Segundo, porque a defesa cometeu um equívoco ao alegar que quando da celebração do
convênio CRT/DF 111.000/2003 ainda não vigia a alteração na IN/STN 01/97 que determinava à
sujeição do convenente, mesmo que entidade privada, às disposições da Lei 8.666/93. O referido
convênio foi assinado em 22/12/2003, ou seja, posteriormente à alteração da IN, ocorrida em
03/09/2003.
281) E terceiro, porque as informações de despesas presentes na Relação de Pagamento, no
caso do convênio CRT/DF 111.000/2003, não se referem a pagamentos a ‘paus de arara’, como
alegou a defesa. Por exemplo, foram efetuados pagamentos à empresa Nassau Viagens e Turismo
Ltda., entre outros, no total de R$ 72.442,00, o que nos leva a crer que o processo licitatório poderia
ter sido perfeitamente realizado.
282) Ressaltamos que o último convênio firmado com a Anara – CRT/DF 58.100/2005, no valor
de R$ 2.471.712,00, não foi objeto de análise nestes autos, tendo o Incra instaurado a TCE, em razão
da não apresentação da prestação de contas, conforme relatório nestes autos (Anexo 2, Volume 2, fls.
489 a 510).
283) Dessa forma, entendemos que as alegações de defesa apresentadas pela Associação
Nacional de Apoio à Reforma Agrária – Anara não são suficientes para refutar as irregularidades
listadas no termo de citação.
284) Ante o exposto, em face da falta não comprovação da execução dos convênios CRT/DF
111.000/2003, CRT/DF 42.900/2004 e CRT/DF 51.800/2005, sugerimos, com base no art. 58, inciso
III, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, rejeitar as alegações de defesa apresentadas pela
Associação Nacional de Apoio à Reforma Agrária – Anara.
Ao apreciar o assunto relativo à citação da Anara, o Ministério Público junto ao TCU
esclareceu que o senhor Bruno Maranhão também é responsável pelo débito imputado neste processo,
em face do que dispõe o art. 70, parágrafo único, da Constituição, uma vez que foi o gestor dos
recursos recebidos. Além de ter assinado todos os convênios, consignou o MP/TCU que o estatuto da
Anara determina que seu Coordenador-Presidente assine quaisquer documentos que criem obrigações
ou impliquem despesas para a Anara. Além disso, o Ministério Público colheu documentos em
cartório (anexos às fls. 544-587) que não indicavam deliberação no sentido de substituição do
Presidente da Associação. Assim, além do que foi proposto pela unidade técnica relativamente a este
caso, propôs a citação do senhor Bruno Maranhão, nos mesmos termos da que fora realizada à Anara
(fls. 479 e 481).
Em seu voto, o Relator concordou com a citação do senhor Bruno Maranhão, solidariamente
com a Anara. No entanto, entendeu que o exame da proposta de julgamento de irregularidade das
contas da Anara deveria aguardar a manifestação do mencionado responsável, quando então poderia
ser feita uma avaliação global da atuação dos envolvidos (itens 18-20 do voto, fl. 539).
Nesse sentido, foi exarado o Acórdão 387/2009-TCU-Plenário, determinando no item 9.4, já
transcrito, a citação do Sr. Bruno Costa de Albuquerque Maranhão, Coordenador-Presidente da
Anara. A citação foi feita por meio do Ofício 29/2009-TCU/Secex/8, de 27/3/2009 (fls. 593-594). Após
várias tentativas, o documento foi entregue em 28/7/2010, conforme Aviso de Recebimento
encaminhado pelos Correios (fl. 663). O responsável apresentou defesa às fls. 669-685. Esses
documentos foram analisados na instrução fls. 691-713. Transcrevemos a seguir o trecho que contém
o resumo das alegações de defesa e a análise:
8. Após a autorização de prorrogação de prazo por mais 45 (quarenta e cinco) dias, em
14/09/2009, de forma tempestiva, o senhor Bruno Costa de Albuquerque Maranhão apresentou suas
alegações de defesa. Na peça apresentada, de fls. 669-685, constam, em suma, as seguintes alegações:
8.1 A conclusão a que chegaram os auditores do TCU culminou na citação para a devolução
integral dos recursos repassados por meio do Convênios CRT/DF 111.000/2003 (R$ 250.000,00),
94
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
CRT/DF 42.900/2004 (R$ 1.122.394,50) e CRT/DF 51.800/2005 (R$ 1.976.226,00). Essa conclusão é
contraditória, pois os auditores apresentaram de forma genérica um possível dano ao erário
(irregularidades formais), apontando alguns fatos isolados, a despeito de que as atividades-metas
previstas nos diversos planos de trabalho foram efetivamente cumpridas.
8.2 Logo, não seria razoável concluir pela devolução integral dos recursos, mas apenas na
proporção dos equívocos efetivamente ocorridos. Essa foi a conclusão a que chegou a auditoria
interna do Incra, a partir da qual a Anara devolveu aos cofres públicos a importância de R$
10.260,00 (dez mil, duzentos e sessenta reais), fato esse que consta no item 57 relatório de inspeção
do TCU (fl. 91).
8.3 Não se pode admitir o enriquecimento ilícito por parte do Estado; o dano deve ser
quantificado; não houve desvio de finalidade nos itens questionados dos planos de trabalho; a
auditoria do TCU deveria ter demonstrado os itens em que houve dano ao erário.
8.4 Os convênios em análise são fruto de negociações entre o Incra e os movimentos sociais,
com o objetivo de aproximar as políticas públicas das reais necessidades das famílias beneficiadas
com a reforma agrária. Também é fruto dessas negociações o normativo do Incra que estabelece
critérios e procedimentos referentes ao Serviço de Assistência Técnica, Social e Ambiental à Reforma
Agrária – Ates. A orientação para que o Incra buscasse parcerias na realização de determinados
serviços é fruto de orientação do TCU, por meio do Acórdão nº 391/2009 – Plenário: ‘Ao Incra não
cabe a execução dos serviços, mas, como órgão responsável pela implantação e desenvolvimento dos
assentamentos, deve, necessariamente, promover a execução da ação’. O Incra busca entidades com
capilaridade no meio rural para desenvolver as políticas públicas; a Anara é uma dessas entidades.
8.5 O objeto dos convênios em análise era a qualificação das famílias para a realização de uma
reestruturação produtiva; vários assentamentos encontravam-se inviabilizados; de acordo com o
normativo do Incra relativo a Ates, a reestruturação deve contar com a participação das famílias. A
proposta do plano de trabalho não é genérica, pois foram discriminados os Estados, com os
respectivos assentamentos e número de famílias contemplados pelo projeto.
8.6 Conforme a proposta da convenente, foi realizado um diagnóstico do processo produtivo
junto com as famílias para conhecer suas realidades produtivas e construir uma proposta que
garantisse melhoria de renda. Cita trecho de um relatório de viagem de um técnico do Incra, o qual
destaca situação encontrada no estado de Alagoas, onde conseguiu-se uma renda de
aproximadamente R$ 3.000,00 (três mil reais) por família assentada. Os planos de trabalho
apresentados tinham descrição completa do objeto a ser executado e foram aprovados por diversos
técnicos do Incra.
8.7 A análise do cumprimento do objeto deve pautar-se pela realização das diversas atividades
e oficinas propostas.
8.8 Os convênios objeto destes autos foram rigorosamente analisados pela entidade concedente,
inclusive com visita aos locais indicados pela convenente, conforme relatório da servidora Maria
Mota Pires, que atesta o efetivo cumprimento do objeto do convênio. Assim, admite-se apenas
questionar irregularidades de cunho formal.
8.9 Os auditores do TCU apontaram que houve a prática de utilização de um único cheque para
pagamento a diversos credores e de ‘saque na boca do caixa’, inviabilizando a fiscalização da
aplicação dos recursos públicos. Afirma que essas práticas, apesar de serem irregulares, não tornou
inviável a fiscalização, em vista de outros elementos constantes dos autos, tais como recibos, relação
de presença nas atividades, fotos de oficinas, relatórios dos técnicos do Incra e relatórios descritivos.
Nessas circunstâncias, entende que está demonstrado o nexo entre a movimentação bancária e os
documentos de despesas com as atividades realizadas. A convenente já havia esclarecido que teve
problemas que impossibilitaram a retirada de talões de cheque.
8.10 Quanto à movimentação da conta bancária específica do convênio após o encerramento de
sua vigência, com recursos particulares, não há proibição legal para isso.
95
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
8.11 Reconhece que durante alguns períodos a entidade deixou de fazer aplicações financeiras
dos recursos, contrariando a IN 01/97, mas deve ser aplicado o princípio da proporcionalidade para
apurar o débito decorrente de tais períodos.
8.12 Conforme exposto pelos auditores do TCU, a Anara não realizou processo licitatório para
a contratação de assistentes técnicos. Ocorre que um dos convênios foi celebrado antes de setembro
de 2003 e, nessa época, o art. 27, parágrafo único, da IN/STN nº 01/97 possuía a seguinte redação:
Sendo o convenente entidade privada, não sujeita à Lei nº 8.666/93, deverá, na execução das
despesas com os recursos recebidos em transferência, adotar procedimentos análogos aos
estabelecidos pela referida Lei.
8.13 Em cumprimento a esse dispositivo, a Anara adotou os seguintes procedimentos análogos:
• não ocorrência de preços superfaturados: os valores pagos não foram superiores aos
previstos nos planos de trabalho;
• qualidade dos serviços: foi atestada por técnicos do Incra ao visitar e entrevistar famílias.
8.14 Após a modificação do art. 27, parágrafo único, da IN/STN nº 01/97, a Anara solicitou
parecer jurídico sobre a obrigatoriedade de realizar processo licitatório e recebeu parecer que
posicionava-se pela não obrigatoriedade, o qual indicava o posicionamento de um número
significativo de renomados doutrinadores.
8.15 Segundo o TCU, há situações em que não há que se cogitar em condenação do
administrador quando foi assessorado por parecer jurídico razoável, bem fundamentado (TC
025.707/1982-5 – Decisão nº 326/95).
8.16 A Anara realiza ações com um dos públicos mais excluídos da nação, em locais onde o
transporte é realizado de maneira precária e simplesmente não existem documentos hábeis de
comprovação de despesas. As atividades realizadas exigiram transporte de pessoas de assentamentos
longínquos e a alimentação era adquirida de pequenos agricultores.
8.17 Diante do exposto, o responsável requer que as contas sejam julgadas regulares ou
regulares com ressalva.
9. Análise das alegações de defesa apresentadas pelo senhor Bruno Costa de Albuquerque
Maranhão:
9.1 Inicialmente, verificamos que há uma grande similaridade entre essas alegações de defesa e
as apresentadas pelos mesmos advogados no TC 027.429/2008-5 (fls. 256-264), que trataram
especificamente do Convênio CRT/DF 58.100/2005, conforme noticiamos no item 2 desta instrução.
De fato, os itens 8.1, parte do 8.2, 8.3, 8.4, parte do 8.5 e 8.7, acima enumerados, são os mesmos. Ou
seja, todas as alegações daqueles autos estão contidas nas destes autos. Dessa maneira, toda a análise
feita naqueles autos pode ser aproveitada para a presente TCE. Assim, transcrevemos os itens 12 a 19
da instrução fls. 387-402 do TC 027.429/2008-5:
12. A jurisprudência do Tribunal é pacífica no sentido de que o ônus de comprovar a regular
aplicação dos recursos públicos compete ao gestor, por meio de documentação consistente, que
demonstre os gastos efetuados, bem como o nexo causal entre esses e os recursos repassados
(Acórdãos 8/2006, 2010/2006, 2011/2006, 1533/2008, 2634/2008, 2635/2008, todos do Plenário, e
Acórdão 327/2008 – Primeira Câmara). Os documentos apresentados a título de prestação de contas
devem ser suficientes para comprovar que os recursos repassados foram efetivamente empregados no
objeto pactuado. No caso em tela, a ausência dos extratos bancários não permite que se faça esta
vinculação.
13. O responsável argumenta que a devolução dos recursos deveria ser proporcional às
irregularidades constatadas, conforme ocorreu no Convênio CRT/DF 111.000/2003. Entretanto, a
análise da prestação de contas que seria realizada pelo concedente foi inviabilizada pela ausência de
documentos, em especial dos extratos bancários, assim não é possível afirmar que parte do objeto foi
executada, não se aplicando ao caso a devolução parcial dos recursos. Ao contrário do que alega o
responsável, na análise inicial, não foi apresentado de forma genérica um possível dano ao erário.
Como não pode ser estabelecido o nexo causal entre os recursos transferidos e gastos efetuados, faz-
96
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
se necessário a devolução integral dos recursos. Não é possível estabelecer correlação entre parte dos
recursos e um suposto cumprimento parcial do objeto.
14. Cabe esclarecer que o valor imputado à convenente, em razão da não comprovação da
aplicação dos recursos refere-se à parte repassada pelo Incra, não se incluindo em momento algum o
valor relativo à contrapartida.
15. Em relação ao Convênio 111.000/03, no qual, segundo o responsável, foi determinada a
devolução parcial dos recursos, há que se informar que a aprovação das contas do referido convênio
foi desqualificada em relatório de inspeção nos autos do TC 013.299/2006-0, por não ter sido
comprovada a execução do objeto.
16. Quanto aos termos do Acórdão 391/2004, mencionado pela defesa, não se discute que o
Incra deve estabelecer parcerias para o atingimento de sua missão, mas também é indiscutível a
responsabilidade do órgão para com a qualidade das parcerias firmadas, devendo utilizar os meio ao
seu dispor para garantir que os recursos repassados sejam empregados em benefício da sociedade.
17. Não procede também a alegação de que a Norma de Execução nº 39, 30/03/2004, na qual se
estabeleceu critérios e procedimentos referentes ao Serviço de Assistência Técnica, Social e Ambiental
à Reforma Agrária, foi fruto de um processo de discussão ocorrido no âmbito do convênio em análise.
Ora, o simples confronto das datas já desqualifica esse argumento: a norma é de março de 2004
enquanto o convênio foi assinado em dezembro de 2005.
18. Finalmente, ressalte-se que, embora tenha mencionado na sua defesa que as provas
constantes dos autos e as que apresentaria durante a instrução processual não deixaria dúvidas
quanto aos benefícios alcançados e ao efetivo cumprimento do objeto do convênio, o responsável não
apresentou documentação alguma que comprovasse a regular aplicação dos recursos públicos.
19. Ante o exposto, em face da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos
públicos repassados mediante o convênio CRT/DF 58.100/2005, propomos rejeitar as alegações de
defesa apresentadas.
9.2 Endossamos toda a análise acima ao presente caso. De fato, conforme assinalado, o
responsável não apresentou documentação alguma que comprovasse a regular aplicação dos recursos
públicos. A análise acima foi feita para as alegações de defesa apresentadas pela Anara. Ainda no TC
027.429/2008-5, o senhor Bruno Maranhão apresentou alegações de defesa com idêntico teor às que
haviam sido apresentadas pela Anara (fls. 429-437 do TC 027.429/2008-5), as quais também
receberam proposta de serem rejeitadas pelo Auditor Instrutor da peça às fls. 440-445 daqueles autos,
cuja proposta foi endossada pelo escalão hierárquico da unidade técnica.
9.3 Além disso, as alegações de defesa em análise, apresentadas pelo senhor Bruno Maranhão,
são as mesmas que já haviam sido apresentadas pela Anara às fls. 404-419, nestes autos, as quais já
foram analisadas pela unidade técnica Unidade Técnica (fls. 472 e 474) com proposta de rejeição.
Não alguns, mas todos os itens (8.1 a 8.17 acima enumerados) são os mesmos, de forma que todas as
alegações já foram analisadas nesses autos. No entanto, faremos alguns comentários sobre alguns
itens.
9.4 Quanto à alegação de que um dos convênios foi celebrado antes de setembro de 2003, sob a
vigência anterior do art. 27, parágrafo único, da IN/STN nº 01/97, essa afirmação não procede.
9.5 O primeiro convênio celebrado entre o Incra e a Anara foi o CRT/DF 111.000/2003,
assinado em 22/12/2003 (ver fl. 130 do anexo 1), portanto, inverídica a afirmação de que fora
celebrado antes de setembro de 2003. De fato, a IN/STN nº 01/97 possuiu a redação transcrita pelo
responsável até a edição da IN/STN nº 3, de 25/09/2003, situação em que ganhou a redação atual:
Art. 27. O convenente, ainda que entidade privada, sujeita-se, quando da execução de despesas
com os recursos transferidos, às disposições da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, especialmente
em relação a licitação e contrato, admitida a modalidade de licitação prevista na Lei nº 10.520, de 17
de julho de 2002, nos casos em que especifica.
9.6 Portanto, quando os convênios que são objeto desta TCE foram assinados entre o Incra e a
Anara, a referida IN já havia sido modificada e sujeitava a convenente às disposições da Lei de
97
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Licitações. Ressalte-se que, mesmo com a redação anterior do normativo de convênios, a entidade
deveria adotar procedimentos análogos aos estabelecidos pela referida Lei, e esses procedimentos
não se limitam à ausência de superfaturamento e qualidade atestada dos serviços prestados, como
quer o responsável. Tratava-se, pelo menos, de tomar medidas semelhantes à estabelecida na Lei, tais
como o convite de empresas interessadas, divulgação da contratação por algum meio, escolha da
proposta mais vantajosa, dentre outros princípios. No entanto, não foi comprovado que procedimentos
como esses foram adotados. Ainda assim, frisamos que, quando os convênios foram celebrados, a
IN/STN nº 01/97 já sujeitava o convenente à fiel observância da Lei nº 8.666/93.
9.7 Alega o responsável que, após a alteração do citado art. 27 pela STN, a entidade, baseada
em parecer jurídico, ainda entendia que não se sujeitava à Lei nº 8.666/93. No entanto, o responsável
não apresentou cópia do tal parecer. Apenas alega que o documento baseava-se no posicionamento de
um número significativo de renomados doutrinadores.
9.8 Não é possível firmar entendimento com base em documentos que não estão nos autos.
Portanto, devemos desconsiderar a informação de que a Anara teria agido com base em parecer
jurídico. No entanto, mesmo que tivesse enviado cópia do parecer, estaria totalmente em afronta à
jurisprudência do TCU, posto que a alteração promovida pela STN no art. 27 da IN/STN nº 01/97 fora
feita a partir de determinação do Tribunal, tendo em vista a ilegalidade da redação anterior.
9.9 O Tribunal determinou à Secretaria do Tesouro Nacional, mediante o Acórdão nº
1070/2003 – Plenário, na sessão de 06/08/2003, que:
9.2 com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, regulamentado pelo art. 45
da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, fixar o prazo de 30 (trinta) dias para que o Secretário da
Secretaria do Tesouro Nacional/STN dê exato cumprimento à Lei, adequando o parágrafo único do
art. 27 da IN/STN nº 01/97, publicada no DOU de 31 de janeiro de 1997, ao art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal que exige lei específica na realização de licitação, no caso a Lei nº 8.666/93,
quando da aplicação de recursos públicos, ainda que geridos por particular, sob pena de aplicação
da multa prevista no art. 45 c/c o art. 58 inciso II, da mesma Lei; (Vide Acórdão 353/2005 Plenário –
Ata 11. Alteração da redação.) e
9.10 Portanto, a não observância da Lei de Licitações nas contratações realizadas pela Anara
caracteriza irregularidade grave, descumprindo preceitos da Constituição Federal e da Lei de
Licitações (mencionados no excerto supra), bem como da jurisprudência consolidada desta Corte.
9.11 É improcedente também o argumento de que o administrador, quando assessorado por
parecer jurídico razoável, bem fundamentado, não pode ser condenado. Para tanto, cita um processo
de 1982 e uma decisão de 1995, jurisprudência muito anterior à própria celebração dos convênios. A
jurisprudência do Tribunal está em constante aprimoramento, e não foi diferente no caso da
responsabilização do gestor que age respaldado em parecer jurídico.
9.12 O atual entendimento do Tribunal pode ser visto nos excertos abaixo:
Acórdão 336/2008 – Plenário:
[ACÓRDÃO]
[...]
9.5. determinar à Direção da CBTU que advirta seu Departamento Jurídico de que a emissão de
pareceres jurídicos, que não estejam fundamentados em razoável interpretação das normas ou com
grave ofensa à ordem jurídica, ou que deixem de considerar jurisprudência consolidada desta Corte
ou, ainda, que ignorem determinações proferidas à entidade, podem resultar na apenação dos
consultores jurídicos que concorreram para a irregularidade praticada;
[...]
[VOTO]
[...]
23. O próprio trecho do Acórdão nº 287/2002-Plenário, citado pela 1ª Secex, em que se advertiu
as Procuradorias do Dnit que a 'emissão de pareceres jurídicos desprovidos de lógica jurídica
razoável, ou que deixem de observar jurisprudência consolidada desta Corte... podem resultar em
98
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
multa ou, eventualmente, imputação de débito aos consultores jurídicos que hajam concorrido para a
irregularidade', evidencia a possibilidade de apenação dos pareceristas jurídicos, não apenas no caso
de haver dolo ou da existência de dano ao erário.
[...]
26. Quanto à tentativa dos gestores responsáveis pela contratação, de se eximirem de
responsabilidade em virtude da existência de parecer jurídico respaldando suas condutas, ela não
deve prosperar. Conforme ressaltou a 1ª Secex, a jurisprudência dominante nesta Casa é no sentido
de que a existência de parecer jurídico não afasta a responsabilidade dos gestores.
Acórdão 1020/2008 – Primeira Câmara:
[RELATÓRIO]
15. Alega o recorrente que a dispensa do certame fundou-se em competente parecer jurídico
emitido por Procurador do Município de Porto Velho/RO e aprovado pelo Procurador Geral daquele
ente federativo. Aduz que o Parecer nº 135/PGM/2003 (cópia em anexo), diante do quadro fático
analisado, concluiu pela caracterização de emergência apta a ensejar a dispensa da competição.
[...]
34. No que concerne, especificamente, à questão do parecer jurídico, merecem ser transcritas
daquele julgado [AC-3372-43/06-1] as seguintes lições, que se amoldam com perfeição à hipótese dos
autos, posto que idênticas:
`[...]
Parecer jurídico não vincula a decisão de dispensar licitação, que compete ao gestor. Distinção
entre parecer vinculante e parecer opinativo. Dispensa de licitação é faculdade e não obrigação do
gestor.
6. Da mesma forma, o parecer jurídico concordante não socorre aos gestores responsabilizados,
eis que não se constituiu, em momento algum, de elemento vinculante da tomada de decisão, mas mera
opinião jurídica. A decisão de dispensar a licitação compete ao gestor, que pode (e deve) considerar a
opinião de sua assessoria jurídica, mas decide, salvo no caso de parecer vinculante, por sua conta e
risco. Risco administrativo, diga-se, inerente ao exercício da gestão e indelegável.
7. Cabe distinguir, de início, entre o parecer vinculante e o parecer opinativo. O primeiro
constitui-se em documento que, se descumprido, dá ensejo à responsabilização do gestor, que não
pode deixar de segui-lo. O segundo, como o próprio nome sugere, constitui mera opinião jurídica, que
não condiciona a decisão posterior do ordenador da despesa, o qual detém, ou deve deter, a
totalidade das informações necessárias para decidir.
[...]
8. De destacar que um parecer jurídico relativo à decisão de dispensar licitação, com fulcro em
um dos incisos do artigo 24 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, em especial com
referência ao inciso IV, que trata da dispensa por emergência, será, necessariamente, um parecer
opinativo. A uma, porque a dispensa de licitação não constitui um dever, uma obrigação vinculada,
mas uma mera faculdade do administrador, que sempre poderá preferir a licitação, o que corresponde
à regra procedimental. Ora, em sendo faculdade, não há como admitir que o parecer jurídico possa
vinculá-lo a dispensar o procedimento licitatório. A duas, porque somente o gestor, por deter a
totalidade do conhecimento situacional, pode avaliar com precisão se o problema vivenciado
constitui, efetivamente, uma emergência, avaliação esta temerária para o parecerista jurídico,
normalmente desvinculado da realidade da gestão'.
[...]
[VOTO]
7. Para terminar, ressalto que o parecer jurídico em questão foi meramente opinativo,
submetido ao ex-prefeito, por meio do secretariado, para que ele resolvesse, e não para substituí-lo na
sua função. Afinal, não era o parecerista a pessoa encarregada de tomar as decisões administrativas.
8. Tanto é assim que o parecer foi encaminhado, de acordo com a sua própria redação, 'para
fins de deliberação acerca da contratação direta, via despacho fundamentado', a ser 'ratificado pela
99
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
autoridade superior, em Termo de Ratificação que deverá ser elaborado pelo Gabinete do Prefeito'.
(fl. 13 do anexo 4)
Acórdão 1491/2007 – Primeira Câmara
[RELATÓRIO]
[...]
29. Ademais, o entendimento desta Corte e mesmo do Supremo Tribunal Federal vem sendo
firmado no sentido de que o parecer emitido por órgão jurídico não tem o condão de vincular o
administrador público, pois tem caráter apenas opinativo e, ainda, que em caso de parecer
desarrazoado há possibilidade, inclusive, de se responsabilizar o emitente do parecer.
[...]
9.13 Portanto, o responsável não trouxe argumentos que pudessem isentá-lo de ser
responsabilizado pela ausência de processos licitatórios.
9.14 As alegações finais do responsável apenas o prejudicam. O fato dos serviços serem
prestados em assentamentos de difícil acesso não justifica a realização de despesas sem
comprovantes. A análise dos resultados obtidos com os projetos implementados não supre a devida
prestação de contas dos recursos recebidos.
9.15 Assim, entendemos que as alegações de defesa apresentadas pelo senhor Bruno Costa de
Albuquerque Maranhão devem ser rejeitadas, bem como que seja condenado pelo débito. Lembramos
também, conforme noticiamos no item 7.4, que ainda devem ser rejeitadas as alegações de defesa da
Anara e condenada solidariamente com o senhor Bruno Maranhão.
A proposta de condenação solidária do Sr. Bruno Maranhão juntamente com a Anara contou
com a concordância da Diretora (fl. 714-716), mas não foi endossada pelo Secretário (fls. 717-721).
Entendeu o titular que a responsabilidade pelo débito deveria ser atribuída somente ao gestor da
entidade, senhor Bruno Costa de Albuquerque Maranhão, sendo excluída a responsabilidade da
pessoa jurídica, em vista de não haver nos autos, naquela ocasião, evidência de que a entidade tinha
se beneficiado dos recursos. Nesse sentido, entende que ‘a jurisprudência do Tribunal tem caminhado
no sentido de conferir o mesmo tratamento às entidades privadas o que é dado a estados e municípios,
no que se refere às hipóteses de responsabilização da entidade convenente’.
Enviados os autos ao Ministério Público junto ao TCU, o Procurador Dr. Marinus Eduardo de
Vries Marsico, após suas devidas considerações, manifestou-se favoravelmente à proposta oferecida
pelo auditor, no sentido de responsabilizar também a pessoa jurídica beneficiária das transferências.
Nesse sentido, afirma:
Ressaltamos, todavia, que a situação dos entes federados beneficiários não é a mesma das
entidades particulares beneficiárias – como é o caso da Anara –, aliás, não contempladas pelo
mencionado normativo.
Com efeito, como o pressuposto de interesse público dos entes federados não se confunde com o
das entidades puramente privadas, é irrelevante perquirir se tais entidades foram beneficiadas, por
exemplo, em custeio, investimentos ou ações próprias de seu fim institucional.
Ademais, as normas de controle prevêem a responsabilidade de todos aqueles que derem causa
a dano ao erário ou dele se beneficiarem, subsumindo-se tanto às situações tanto da convente Anara
quanto de seu responsável signatário. Assim, a Anara é responsabilizada como efetiva parte
convenente e beneficiária dos recursos, juntamente com o seu responsável.
Após os autos serem encaminhados ao gabinete do Relator, o senhor Bruno Costa de
Albuquerque Maranhão encaminhou em 6/4/2011 vasta documentação relativa aos convênios objetos
desta TCE (fls. 742-748 e anexo 11, com 2537 folhas). Assim, em 13/4/2011 o relator restituiu os
autos a essa unidade técnica para análise dos documentos (fl. 741).
Com o objetivo de complementar a análise dos convênios em pauta, foi realizada inspeção junto
ao Incra para que se verificasse a documentação entregue ao Incra pela Anara a título de prestações
de contas, a fim de confrontá-las com os novos elementos recentemente acostados aos autos. A
inspeção realizou-se entre 29/8/2011 e 2/9/2011, sob as Portarias de Fiscalização 1964 e 1965, ambas
100
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de 26/8/2011 (fls. 785-790). Foram colhidos documentos relativos aos convênios CRT/DF
111.000/2003 (anexo 12), 42.900/2004 (anexo 13) e 51.800/2005 (anexo 14).
A seguir, analisaremos os novos elementos de defesa apresentados pelo senhor Bruno
Maranhão.
Argumento/indicação nº 1:
DAS NOVAS RAZÕES DE DEFESA COM PROVAS DOCUMENTAIS
Com vistas a demonstrar de forma satisfatória que os convênios, objeto deste autuado foram
executados sem nenhum ferimento aos comandos legais, passaremos a enfocar de per si cada um
destes, juntando os documentos abaixo relacionados que por si só são esclarecedores, senão vejamos:
1. DO CONVENIO CRT/DF 111.000/2003
a) Relação de comprovante de depósitos/pagamentos. (Doc. 01 a 21);
Os documentos incluem cinco planilhas com relação de pagamentos, que totalizam R$
222.880,20 (fls. 4-9 do anexo 11) e cópias de depósitos bancários (fls. 10-23 do anexo 11).
Antes de iniciar nossa análise, descrevemos abaixo as informações básicas sobre o Convênio
CRT/DF 111.000/2003:
Convênio CRT/DF 111.000/2003 (Siafi 489114).
Data de celebração: 22/12/2003.
Vigência: de 24/12/2003 a 21/05/2004.
Data do crédito dos recursos na conta bancária: 7/4/2004 (fl. 25 do anexo 11).
Ordem bancária (data utilizada no ofício citatório): 2004OB900222, de 5/4/2004 (fl. 148 do
anexo 1).
Valor pactuado: R$ 277.746,00, sendo R$ 250.000,00 do concedente e R$ 27.746,00 do
convenente, que seria comprovado com material de consumo, deslocamentos, serviços de terceiros e
encargos sociais.
Projeto básico: fls. 85-113 do anexo 1.
Termo de convênio fls. 125-130 do anexo 1.
Plano de trabalho: fls. 143-145 do anexo 1.
Objeto: prestação de serviços de assistência técnica em 10 áreas de concentração, localizadas
em nove estados da federação, abrangendo cursos, estudos e pesquisas, acompanhamento, visitas a
outros assentamentos, produção de textos e cartilhas, elaboração de proposta de funcionamento de
empresas agrícolas, assessoria técnico/jurídica às associações, cooperativas e empresas agrícolas.
Os estados da federação e os assentamentos contemplados, incluindo a discriminação do
número de famílias e hectares por assentamento, estão detalhados no projeto básico, fls. 104-106 do
anexo 1.
Detalhamento das despesas, conforme o projeto básico, fl. 113 do anexo 1 (o projeto também
detalha as despesas da equipe técnica nacional e local e atividades regionais):
Descrição
Honorários
Encargos
Aluguel de Veículo
Combustível
Aluguel escritório
Transporte (frete)
Passagens aéreas
Passagens terrestres
Alimentação
Diárias
Hospedagem
INCRA
72.144,00
43.287,00
14.850,00
12.150,00
7.200,00
2.250,00
65.880,00
450,00
11.475,00
4.050,00
6.480,00
CONTRAPARTIDA
8.016,00
4.809,00
1.650,00
1.350,00
800,00
250,00
7.320,00
50,00
1.275,00
450,00
720,00
TOTAL
80.160,00
48.096,00
16.500,00
13.500,00
8.000,00
2.500,00
73.200,00
500,00
12.750,00
4.500,00
7.200,00
101
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Material Diadático
2.745,00
305,00
Aluguel
de 2.764,00
276,00
equipamentos
Confecção de cartilhas 4.275,00
475,00
Total Geral
250 000,00
27.746,00
TOTAL GERAL DO PROJETO R$ 277.746,00
3.050,00
3.040,00
4.750,00
277.746,00
Detalhamento das despesas (conforme o plano de trabalho, fl. 144 do anexo 1):
Especificação
Material de consumo
Deslocamento
Serviços de Terceiros
Serviços de Terceiros
Encargos
Total
Concedente
14.895,00
83.430,00
72.144,00
36.244,00
43.287,00
250.000,00
Proponente
1.655,00
9.270,00
8.016,00
3.996,00
4.809,00
27.746,00
TOTAL
16.550,00
92.700,00
80.160,00
40.240,00
48.096,00
277.746,00
O projeto básico relaciona 22 produtos esperados (fls. 108-109 do anexo 1) e o plano de
trabalho, oito metas (fl. 144 do anexo 1).
Análise: as cinco planilhas apresentadas como relação de pagamentos totalizam R$ 222.880,20
(fls. 4-9 do anexo 11). Esses documentos parecem estar incompletos, pois foi enviada também uma
outra relação de pagamentos às fls. 51-56, com o valor de R$ 274.335,79. Essa outra planilha, além
de estar consolidada num único documento, apresenta valor total bem próximo ao valor do convênio.
Por isso, adotaremos essa outra planilha em nossa análise, em tópico mais adiante.
Quanto às cópias de depósitos bancários, aproximadamente metade dos comprovantes
apresentados às fls. 10-23 estão ilegíveis. Ainda assim, percebe-se que a maioria dos comprovantes
são de depósitos em dinheiro na conta de diversas pessoas físicas, não havendo como comprovar que
se tratam de recursos do convênio. Ainda que alguns comprovantes refiram-se a transferência de
recursos a partir da conta bancária do convênio, não foi apresentada nenhuma correlação entre esses
comprovantes e a prestação de serviços com vistas ao cumprimento de metas do convênio.
Ao que parece, o responsável pelo convênio quis transferir ao TCU a responsabilidade por
demonstrar a boa e regular aplicação dos recursos, tarefa essa de sua responsabilidade. O
responsável alega que os documentos apresentados ‘por si só são esclarecedores’, mas não foi esse
nosso entendimento.
Assim, entendemos que esses comprovantes de depósitos não comprovam, por si só ou quando
relacionados aos outros documentos apresentados, a boa e regular aplicação dos recursos públicos.
Argumento/indicação nº 2:
b) Ofício para o Dr. Roberto Kiel – Diretor de Programas do INCRA – com data de recebimento
pelo INCRA dia 13/04/2005, contendo os extratos da conta corrente Banco do Brasil, Agência 3413-4,
conta corrente 14.293-X; comprovante de recolhimento do INSS e FGTS. (Doc. 22 a 44);
Os documentos enviados incluem o mencionado ofício (fl. 24 do anexo 11), os extratos da conta
bancária específica do convênio de abril/2004 a outubro/2005 (fls. 25-41 do anexo 11), e
comprovantes de recolhimento de impostos, no valor total de R$ 1.848,52, relativos a tributos no
montante de R$ 1.510,50 e multa, juros e encargos no montante de R$ 338,02 (fls. 42-47 do anexo 1);
Análise: percebe-se que o responsável não fez uma correlação entre os extratos bancários, os
comprovantes de despesas e a relação de despesas, menos ainda desses itens com o cumprimento das
metas do convênio, tarefa essa de sua responsabilidade. Ainda assim, o que se verifica é que utilizouse a prática de agrupar vários pagamentos sob a rubrica pagamentos diversos e o desconto de
102
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
cheques no caixa do banco, o que impossibilita, apenas com as informações constantes dos autos,
vincular os comprovantes de despesas aos extratos.
Quanto aos comprovantes de pagamentos de impostos, verificamos que não há nenhuma
indicação de que esses comprovantes refiram-se ao convênio em análise. Além disso, confrontamos a
autenticação bancária dos comprovantes com os extratos bancários, e verificamos que esses
pagamentos não constam nos referidos extratos.
Assim, entendemos que os extratos bancários e os comprovantes de pagamento de impostos não
comprovam, por si só ou quando relacionados aos outros documentos apresentados, a boa e regular
aplicação dos recursos públicos.
Argumento/indicação nº 3:
c) Relação de pagamento de todas as despesas do convênio (Relatório de Execução FísicoFinanceiro, Relatório de Receita e Despesa, Planilha Resumo). (Doc. 45 a 60);
Análise: a relação de despesas apresentadas (fls. 48-63 do anexo 1), no valor de R$ 274.335,79,
não está assinada, não indica o CPF ou CNPJ da maioria dos beneficiários e não é possível
confrontá-la com os extratos bancário. Além disso, as colunas ‘meta’ e ‘etapa fase’ não estão
preenchidas, de maneira que não há como vincular as despesas incorridas com o cumprimento das
metas do convênio. Percebe-se também a inexistência de documentação comprobatória de muitos
gastos indicados, como gastos com combustível. Assim, entendemos que esses documentos também
não comprovam a boa e regular aplicação dos recursos públicos.
Argumento/indicação nº 4 (agrupamos os itens relativos a pessoal):
d) Folha de pagamento das folhas dos meses de abril e maio/04. (Doc. 61 a 76);
e) Relatório de rescisão e encargos sociais – maio /04. (Doc. 77-78);
f) Curriculum dos técnicos da ANARA. (Doc. 79 a 170);
(...)
i) Relação de empregados da ANARA abril de 2004. (Doc. 184 a 233);
Relativamente ao pagamento de despesas com pessoal, foram apresentados os seguintes
documentos:
• resumo das folhas de pagamento da Anara de abril e maio de 2004 (fls. 64-79 do anexo 1).
Resumimos as informações apresentadas no quadro a seguir:
abr/04
total de empregados
53
salário líquido
38.413,66
(+) INSS
3.803,35
(+) IRRF
208,38
(=) total geral de vencimentos 42.425,39
mai/04
53
39.434,18
3.755,78
274,20
43.464,16
total
FGTS a recolher
3.394,16
3.477,26
6.871,42
GPS empresa
GPS outras entidades
GPS total
8.909,33 9.127,47 18.036,80
1.909,14 1.955,89 3.865,03
14.621,82 14.839,14 29.460,96
77.847,84
7.559,13
482,58
85.889,55
• planilha com dados sobre uma suposta rescisão e encargos sociais de 50 empregados da
Anara em maio de 2004 (fls. 80-81 do anexo 1);
• curriculum vitae de 42 funcionários da Anara (fls. 82-173 do anexo 1);
• folhas 4-54 do livro de registro de empregados da Anara (fls. 187-238 do anexo 1).
103
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Análise: nenhum dos documentos apresentados está assinado. O resumo da folha de pagamento
e a planilha de rescisão e encargos sociais são documentos de uso gerencial da Anara que não
possuem qualquer valor probatório. Quanto às cópias do livro de registro de empregado, o fato dos
registros não estarem assinados pelos empregados lhes retira qualquer valor probatório. Além disso,
não constam nos referidos documentos as fotografias e vários campos não foram preenchidos. Caso
tivessem sido enviadas as cópias das carteiras de trabalho ou das homologações de rescisões, poderia
ser formada uma melhor convicção sobre os fatos.
Ainda que se suponha que a documentação enviada seja fidedigna, estaria comprovado apenas
que aquelas pessoas trabalharam na entidade naquele período. As falhas apontadas levantam
suspeitas sobre esse fato. Ainda assim, não há qualquer vínculo entre a atuação daquelas pessoas e a
execução do objeto do convênio. Por esses motivos, entendemos que esses documentos também não
comprovam a boa e regular aplicação dos recursos públicos.
Argumento/indicação nº 5:
g) Lista de presença dos encontros do pólo norte (Maranhão e Tocantins) — abril 2004. (Doc.
171 a 180);
Foram apresentadas duas listas de presença (fls. 174-183 do anexo 1). Uma relativa a um
evento realizado em 05/04/2004, assinada por 94 pessoas, e outra relativa a evento realizado em
06/04/2004, assinada por 96 pessoas.
Análise: não foi indicado se houve despesa para a realização desses eventos. Além disso, não há
qualquer esclarecimento de modo a vincular esses eventos a algum produto esperado ou meta do
convênio. Esses fatos são suficientes para a rejeição desses documentos como prestação de contas.
Além disso, os eventos indicados teriam sido realizados em dois dias, agrupando assentados de duas
unidades da federação, ao passo que o objeto do convênio menciona serviços que seriam prestados em
nove estados da federação, num período de cinco meses, o que indica uma pequena expressividade
dos eventos face à amplitude do objeto pactuado.
Assim, o documento em análise não é hábil para comprovar o cumprimento do objeto do
convênio, e não há despesas associadas à sua realização.
Argumento/indicação nº 6:
h) Cotação de preços de passagens aéreas de abril a maio/04. (Doc. 181 a 183);
Foram apresentadas três propostas para aquisição de passagens aéreas: Nassau Viagens e
Turismo Ltda., no valor de R$ 73.200,00; Exata Turismo e Viagens Ltda., no valor de R$ 75.000,00; e
Brasluso Turismo Ltda., no valor de R$ 75.500,00 (fls. 184-186 do anexo 1).
Análise: inicialmente, verificamos que se trata apenas de propostas, pois não foi encaminhado
nenhum outro documento que demonstre que alguma dessas empresas tenha sido escolhida para
prestar serviços à entidade, nem notas fiscais emitidas pela empresa contratada, que justifiquem a
realização de pagamentos. No entanto, verificamos na relação de pagamentos que foram feitos doze
pagamentos à empresa Nassau Viagens e Turismo Ltda., no total de R$ 72.422,00 (fl. 53 do anexo 1).
Assim, a primeira irregularidade constatada é a ausência de processo licitatório, contrariando o
art. 27 da IN/STN 1/97, alterada pela IN/STN 3/2003. Além disso, as propostas não identificam
precisamente os serviços que seriam prestados e não é possível realizar uma cotação de preços a
partir das informações disponibilizadas. Os serviços são descritos da seguinte maneira:
TRECHOS MAIS UTILIZADOS
Brasília
Goiânia
Imperatriz
Maceió
Natal
Palmas
TOTAL
11
04
04
03
10
04
104
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ribeirão Preto
Salvador
Uberlândia
TOTAL
02
06
04
48
A tabela acima é idêntica nos três orçamentos. A única conclusão a que se pode chegar,
conforme a proposta de preço mais baixo, é que um trecho entre as mencionadas cidades custará R$
1.525,00. Mas considerando que não foram enviadas notas fiscais, não se sabe quantas e quais
passagens foram fornecidas pela empresa contratada e não há como acolher essa documentação.
Em que pese essas irregularidades, o fato mais grave encontrado são fortes evidências da
ocorrência de fraude na documentação enviada. Conforme consta nas três propostas, seriam
fornecidas ‘passagens aéreas a serem adquiridas no período de abril a maio de 2004’, período esse
que coincide com a vigência do convênio. A proposta fornecida pela empresa Nassau Viagens e
Turismo Ltda. possui data de 15/3/2004, mas as fornecidas pelas empresas Exata Turismo e Viagens
Ltda. e Brasluso Turismo Ltda. contêm o mesmo erro, tendo como data ‘17/03/2005’. Ressaltamos que
se trata de uma falha pouco provável de ter ocorrida, ainda mais em duas propostas simultaneamente,
pois é até comum errar o ano preenchendo o ano anterior, especialmente no início do ano, mas é
estranho errar o ano preenchendo o ano posterior.
Esse fato levanta duas suspeitas. A primeira, de que as propostas tenham sido feitas a posteriori,
para fins de montagem da prestação de contas. A segunda, de que tenham sido elaboradas pela
mesma empresa. Pudemos comprovar a ocorrência dessas duas fraudes, tendo em vista que nas três
propostas, na parte de cima folha, foi incluída na fotocópia o comprovante do envio de fax. As três
propostas possuem como remetente ‘Nassau Turismo’ e foram encaminhadas a partir do mesmo
telefone e no mesmo dia, 27/10/2005, às 14:19, 14:20 e 14:23.
Esse fato evidencia a má-fé do senhor Bruno Maranhão ao tentar comprovar de forma
fraudulenta a aplicação dos recursos dos convênios celebrados com a Administração Pública.
Percebe-se que a documentação encaminhada foi uma tentativa de ludibriar este Tribunal. Este fato
deve ser considerado não só no julgamento em débito do responsável, mas também na gradação da
multa de que trata o art. 57 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, que pode chegar a até cem por
cento do valor atualizado do dano causado ao Erário.
Argumento/indicação nº 7:
i) Cartilha do convênio com fotos do Encontro Nacional realizado no período de 19 a
21/05/2004 na sede do SEBRAE/RN. Esse encontro teve a presença do Ministro do Desenvolvimento
Agrário, Miguel Rossetto, representantes da ouvidoria agrária Nacional (Marcos e Josimar),
Deputada Federal Fátima Bezerra, entre outros. (Doc. 234 a 301);
Análise: conforme relatado, foi previsto no projeto básico o valor de R$ 4.750,00 para
confecção de cartilhas. Em que pese o documento apresentado (fls. 239-306 do anexo 11), não consta
nota fiscal dos serviços prestados. Na relação de despesas (fls. 51-56 do anexo 11), não há item desse
valor, nem a identificação de alguma empresa gráfica beneficiária de pagamento. Assim, entendemos
que o documento apresentado não é hábil para fins de comprovação de realização de despesas do
convênio.
Argumento/indicação nº 8 (agrupamos os itens relativos a demonstrativos contábeis):
k) Livro Razão janeiro a dezembro/2004. (Doc. 302 a363);
I) Balancete analítico janeiro a dezembro/2004. (Doc. 364 a 378);
m) Livro Diário janeiro-dezembro/2004. (Doc. 379 a 422);
n) Demonstração do superávit ou déficit – dezembro 2004. (Doc. 423 a 423);
o) Balanço Patrimonial dezembro/2004. (Doc.424 a 425);
Os demonstrativos contábeis enviados (fls. 307-442 do anexo 11) não possuem valor documental
por não estarem assinados pelo contador responsável e pelo Presidente da Anara. Além disso, diante
da absoluta falta de documentação que comprove a regular execução das despesas do convênio, não
105
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
seriam demonstrativos contábeis da convenente que realizariam esse feito. Por fim, concluímos a
análise do Convênio CRT/DF 111.000/2003 propondo a rejeição das alegações de defesa apresentas
pelo senhor Bruno Costa de Albuquerque Maranhão, a condenação em débito pelos recursos
repassados e a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992.
Argumento/indicação nº 9:
2. DO CONVENIO CRT/DF 429.00/2004
a) Extrato da conta corrente – agosto/dezembro 2004, Conta corrente nº 16548-4, Agência
3413-4; Extrato da conta corrente (janeiro a julho/2005) e Poupança (janeiro a maio/2005). (Doc. 01
a 18);
Os documentos incluem extrato da conta corrente de agosto de 2004 a julho de 2005 (fls. 444455 do anexo 11) e de conta poupança de janeiro a maio de 2005 (fls. 456-460 do anexo 11).
Antes de iniciar nossa análise, descrevemos abaixo as informações básicas sobre o Convênio
CRT/DF 111.000/2003:
Convênio CRT/DF 42.900/2004 (Siafi 509402).
Data da celebração: 18/08/2004.
Vigência: de 18/08/2004 a 17/01/2005.
Data do crédito dos recursos na conta bancária: 27/08/2004 (fl. 444 do anexo 11).
Ordem bancária (data utilizada no ofício citatório): 2004OB901942, de 25/8/2004 (fl. 324 do
anexo 1).
Valor pactuado: R$ 1.247.105,00, sendo R$ 1.122.394,50 do concedente e R$ 124.710,50 do
convenente, que seria comprovado com serviços de terceiros, diárias e material de consumo.
Projeto básico: fls. 3-29 do anexo 13.
Termo de convênio fls. 307-313 do anexo 1.
Plano de trabalho: fls. 314-317 do anexo 1.
Objeto: reestruturação produtiva, social e cultural dos assentamentos beneficiados, através de
um projeto piloto de estruturação de pólos de desenvolvimento em dez áreas de concentração,
localizados em nove estados da Federação, garantindo o empoderamento dos assentamentos,
beneficiando aproximadamente 6.234 famílias.
Os estados da federação e os assentamentos contemplados estão discriminados no projeto
básico, fls. 22-25 do anexo 13.
Quanto ao detalhamento das despesas, a planilha que consta no projeto básico está com
problemas, pois os valores informados não batem com os totais e, consequentemente, com o valor
pactuado (fl. 29 do anexo 13). Assim, utilizamos uma outra planilha que também constava nos autos,
cujos totais coincidem com o valor pactuado (fl. 285 do anexo 1). O projeto também detalha as
despesas da equipe técnica nacional e local e atividades regionais:
Rubrica
335030/material de consumo
Combustível
Material Expediente
Alimentação
Material Didático
Subtotal
335033/passagem/locomoção
Passagem aérea
Passagem terrestre
Locação de veículo
Subtotal
INCRA
ANARA
TOTAL
60.750,00
13.500,00
54.000,00
9.270,00
137.520,00
6.750,00
1.500,00
6.000,00
1.030,00
15.280,00
67.500,00
15.000,00
60.000,00
10.300,00
152.800,00
113.400,00
10.125,00
90.450,00
213.975,00
12.600,00
1.125,00
10.050,00
23.775,00
126.000,00
11.250,00
100.500,00
237.750,00
106
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
335036/pessoa física
Honorários
Aluguel escritório
Ajuda custo/diária (coord.)
Ajuda custo/diária (local)
Subtotal
360.720,00
27.000,00
23.490,00
56.250,00
467.460,00
40.080,00
3.000,00
2.610,00
6.250,00
51.940,00
400.800,00
30.000,00
26.100,00
62.500,00
519.400,00
335039/pessoa jurídica
Aluguel de equipamento
Hospedagem
Alimentação
Confecção cartilhas
Subtotal
270,00
6.480,00
4.050,00
42.835,50
53.635,50
30,00
720,00
450,00
4.759,50
5.959,50
300,00
7.200,00
4.500,00
47.595,00
59.595,00
335047/encargos sociais
249.804,00
27.756,00
277.560,00
TOTAL
1.122.394,50
124.710,50
1.247.105,00
O plano de trabalho prevê oito metas, divididas em 34 etapas ou fases (fls. 315-316 do anexo 1).
Análise: verificamos nos extratos enviados que no dia 27/8/2004 foram creditados de forma
integral os recursos repassados pelo Incra, no montante de R$ 1.122.394,50. No dia 13/9/2004, foi
realizado um saque da conta corrente no valor de R$ 800.000,00. Nos dias 3, 12 e 31/1/2005, foram
realizados saques de R$ 10.000,00, R$ 128.414,55 e R$ 146.899,05, respectivamente, todos da conta
poupança. Os saques equivalem a 96,7% dos recursos repassados. Entendemos que isso caracteriza
infração às normas legais, pelo fato de os recursos não serem mantidos em conta bancária específica,
conforme prevê o art. 20 da IN/STN 1/97:
Art. 20. Os recursos serão mantidos em conta bancária específica somente permitidos saques
para pagamento de despesas constantes do Programa de Trabalho ou para aplicação no mercado
financeiro, nas hipóteses previstas em lei ou nesta Instrução Normativa, devendo sua movimentação
realizar-se, exclusivamente, mediante cheque nominativo, ordem bancária, transferência eletrônica
disponível ou outra modalidade de saque autorizada pelo Banco Central do Brasil, em que fiquem
identificados sua destinação e, no caso de pagamento, o credor.
Além disso, os demais pagamentos realizados não identificam o credor, como prevê o normativo
citado. Esses fatos impossibilitam o confronto dos extratos com os demais documentos enviados e
apenas permitem concluir que a entidade apropriou-se dos recursos do convênio e os utilizou em
benefício próprio.
Argumento/indicação nº 10:
b) Relação das notas fiscais e recibos da prestação de contas – agosto de 2004 a janeiro de
2005. (Doc. 19 a 236);
Foram apresentados 247 documentos, no valor total de R$ 240.190,67 (fls. 462-681 do anexo
11).
Análise: abaixo, relacionamos nossos achados:
• Comprovantes de despesa não prevista no plano de trabalho: ‘honorários contábeis sobre
serviços – folha de pagamento’, pagos a pessoa jurídica, no valor total de R$ 4.150,00 (fls. 475, 514,
570 e 596 do anexo 11). No plano de trabalho, consta a previsão de pagamento de honorários a
pessoa física, pelo que entendemos que se trata do pagamento de instrutores ou consultores. No
entanto, foram feitos pagamentos de honorários a pessoa jurídica, não relacionados ao cumprimento
das metas do convênio, em benefício da entidade;
107
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
• Notas fiscais relativas a locação de três veículos, no valor de R$ 4.950,00 cada, sem
descrever o tipo de veículo locado, o período e o preço da diária (fls. 476, 567, 624, 649 do anexo
11);
• Recibos de aluguel, no valor de R$ 600,00 cada, sem discriminar o endereço ou outros
detalhes que permitam identificar o imóvel alugado (fls. 481, 485, 486, 495, 510, 522, 524, 527, 551,
568, 569, 575, 577, 585, 613, 621, 625, 628, 658, 661, 666, 668 e 669 do anexo 11);
• Pagamento de despesa não prevista no plano de trabalho, de 150 ‘bonés em tecido fivela’, no
valor de R$ 240,00 (fl. 582);
• Recibos para pagamento de despesas com hospedagem, transporte e alimentação, sem
apresentar as notas fiscais correspondentes a essas despesas. Em alguns casos, nem foi discriminado
quanto foi gasto em cada tipo de despesa. Esses recibos não podem ser aceitos, pela ausência das
notas fiscais. Além disso, os recibos podem se referir às outras notas fiscais apresentadas, o que
ocasionaria a contagem em duplicidade dos valores caso fossem aceitos. São nove recibos, no valor
total de R$ 29.597,30 (fls. 469, 572, 605, 606, 650, 651, 652, 654 e 662 do anexo 11);
• Recibos para pagamento de despesas com combustível, sem apresentar as notas fiscais
correspondentes a essas despesas. Esses recibos não podem ser aceitos, pois podem se referir a outras
notas fiscais também apresentadas, o que ocasionaria a contagem em duplicidade dos valores caso
fossem aceitos. São seis recibos, no valor total de R$ 7.769,96 (fls. 468, 489, 517, 571, 641 e 659 do
anexo 11).
Notamos que foram apresentadas notas fiscais e recibos no montante de R$ 240.190,67, dos
quais apontamos inconsistências em documentos que totalizam R$ 78.957,26, sobrando outros que
somam R$ 161.233,41, que equivalem a cerca de 13% do valor do convênio.
No entanto, nenhum documento apresentado pode ser aceito, pelo fato de não terem sido
emitidos com a identificação do título e do número do convênio, como prescreve o art. 30 da IN/STN
1/97:
Art. 30. As despesas serão comprovadas mediante documentos originais fiscais ou equivalentes,
devendo as faturas, recibos, notas fiscais e quaisquer outros documentos comprobatórios serem
emitidos em nome do convenente ou do executor, se for o caso, devidamente identificados com
referência ao título e número do convênio.
Por fim, o responsável não se preocupou em relacionar nenhum dos comprovantes apresentados
ao cumprimento das metas no convênio, motivo pelo qual não é possível afirmar se essas despesas
concorreram para o cumprimento do objeto pactuado ou se são relativas a outros eventos de interesse
da entidade. Portanto, entendemos que os documentos apresentados não comprovam, por si só ou
quando relacionados aos outros elementos apresentados, a boa e regular aplicação dos recursos
públicos.
Argumento/indicação nº 11:
c) Comprovantes de diversos pagamentos, objetos do escopo do convênio. (Doc. 237 a 243);
Trata-se de comprovantes de DOC, ordens de pagamento e depósitos (fls. 682-688 do anexo11).
São 33 comprovantes, no valor de R$ 72.649,79.
Análise: todos os comprovantes possuem a data de 12/1/2005 e não há lançamentos nos extratos
da conta corrente e da conta poupança nesse dia que permitam vincular esses comprovantes aos
recursos do convênio. Percebe-se que há vários casos de depósito em dinheiro em nome de terceiros,
sem vinculação à conta bancária do convênio.
Assim, entendemos que não há como relacionar os comprovantes de pagamentos apresentados
com a realização de despesas próprias do convênio.
Argumento/indicação nº 12 (agrupamos os itens relativos a pessoal):
d) Relação de empregados da ANARA abril de 2004. (Doc. 244 a 296);
(...)
g) Folha de pagamento – setembro, outubro e novembro/2004 e 13º salário. (Doc. 330 a 361);
(...)
108
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
i) Demonstrativo de pagamento de salário. (Doc. 419 a 503);
(...)
k) GFPI; GPS; DARF; FGTS. (Doc. 505 a 568);
Relativamente ao pagamento de despesas com pessoal, foram apresentados os seguintes
documentos:
• folhas 55-100 e 2-8 dos livros de registro de empregados da Anara (fls. 689-742 do anexo
11);
• resumo das folhas de pagamento da Anara de setembro, outubro e novembro de 2004 e
décimo terceiro salário (fls. 776-809 do anexo 11). Resumimos as informações apresentadas no
quadro a seguir:
set/04
total de empregados
52
salário líquido
66.268,47
(+) INSS
8.229,60
(+) IRRF
1.667,10
(+) contribuição sindical
2.794,83
(=) total geral de vencimentos 78.960,00
out/04
52
69.063,30
8.229,60
1.667,10
0,00
78.960,00
nov/04
53
70.111,97
8.337,60
1.667,10
43,33
80.160,00
13º sal
53
9.920,00
0,00
0,00
0,00
9.920,00
total
FGTS a recolher
6.316,80
6.316,80
7.206,40
7.206,40 27.046,40
GPS empresa
GPS outras entidades
GPS total
16.581,60 16.581,60 16.833,60 0,00
3.553,20 3.553,20 3.607,20 0,00
28.364,40 28.364,40 28.778,40 0,00
215.363,74
24.796,80
5.001,30
2.838,16
248.000,00
49.996,80
10.713,60
85.507,20
• demonstrativos de pagamento de salário dos empregados da Anara (fls. 867-952 do anexo
11), relativos às folhas de pagamento descritas no item precedente;
• Comprovantes de pagamentos de INSS, PIS s/folha de pagamento, IR Fonte s/ rendimentos
do trabalho assalariado e FGTS (Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social
– GFIP) – fls. 954-1017 do anexo 11. Resumimos as informações sobre os comprovantes apresentados
nas tabelas a seguir:
Guia
Previdência
– GPS
8301 – PIS fls.
fls.
955 e 956 955 e 957
competência
10/2004
11/2004
data
de
recolhimento
31/01/2005 31/01/2005
da
contribuição
24.811,20 25.171,20
Social
954 e 958
12/2004
2.590,06
1.438,92
outras entidades
total
3.607,20
31.368,46
3.607,20
30.217,32
968
966
967
total
31/01/2005 31/01/2005
25.171,20 27.085,12 102.238,72
ATM/Multa/Juros 3.823,52
3.553,20
32.187,92
954 e 959
01/2005
960 e 965
7.852,50
3.907,80
30.992,92
960 e 963
14.675,40
124.766,62
962 e 969
total
109
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
s/folha de período de
pagamento apuração
data
de
recolhimento
valor
principal
multa
juros
ou
encargos
total
0561 – IR
Fonte
s/
rendimentos
do trabalho
assalariado
fls.
período de
apuração
data
de
recolhimento
valor
principal
multa
juros
ou
encargos
total
fls.
competência
data
de
FGTS
recolhimento
FGTS
encargos
total
30/04/2004 31/05/2004 31/05/2004 30/09/2004 31/10/2004 31/12/2004
09/08/2004 09/08/2004 15/10/2004 15/10/2004 19/11/2004 31/01/2005
424,25
434,64
169,03
789,60
789,60
1.066,80
3.673,92
84,85
78,88
33,80
10,42
52,80
260,75
14,93
9,95
6,05
524,03
523,47
208,88
789,60
800,02
1.119,60
3.965,60
967
966
961 e 965
961 e 963
964 e 968
962 e 969
total
30,93
08/05/2004 05/06/2004 02/10/2004 06/11/2004 04/12/2004 01/01/2005
09/08/2004 09/08/2004 15/10/2004 19/11/2004 31/01/2005 31/01/2005
208,38
41,67
274,20
54,29
7,33
257,38
6,27
334,76
1.667,10
126,53
1.793,63
1.667,10
49,51
1.667,10
297,07
1.716,61
16,67
1.980,84
1.667,10
143,03
7.150,98
712,10
1.810,13
30,27
7.893,35
971-972 e 973-975 e 970 e 976- 983
e
998-1003 1005-1010 982
1011-1017 984-990
09/2004
10/2004
11/2004
12/2004
01/2005
991-993
02/2005
994-997
03/2005
19/11/2004
6.711,60
750,19
7.461,79
19/05/2005
352,24
51,83
404,07
19/08/2005
352,24
35.292
49,02
3.374,4
401,26
38.667
19/11/2004
6.711,60
372,63
7.084,23
31/01/2005
7.656,80
875,47
8.532,27
31/01/2005
8.224,60
464,99
8.689,59
19/08/2005
5.283,60
810,36
6.093,96
total
Análise: Quanto às cópias dos livros de registro de empregados, não estão assinados pelos
empregados, o que retira qualquer valor probatório desse documento. Além disso, não constam nos
referidos documentos as fotografias e vários campos não foram preenchidos.
O resumo da folha de pagamento são documentos de uso gerencial da Anara que não possuem
qualquer valor probatório. No entanto, cabe destacar o envio dos demonstrativos de pagamento de
salário, devidamente assinado pelos empregados (com exceção do documento fl. 925 do anexo 11). O
envio de cópia das carteiras de trabalho ou das homologações de rescisões poderia nos ajudar a
formar uma melhor convicção sobre os fatos.
Quanto aos comprovantes de pagamento de impostos, trata-se de impostos decorrentes da folha
de pagamento da Anara. Inicialmente, registramos a desorganização dos documentos apresentados,
pois quase todos os comprovantes constam em duplicidade, conforme se observa nas tabelas acima,
na indicação das folhas dos autos. Os comprovantes apresentados totalizam R$ 175.292,74.
110
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
O convênio teve vigência entre 18/08/2004 e 17/01/2005. No entanto, foram enviados
comprovantes de pagamentos de tributos cujos períodos de apuração são anteriores ou posteriores à
vigência do convênio, no montante de R$ 2.653,85. Apesar do reduzido valor, isso mostra que o
responsável pela Anara atuou no sentido de incluir na prestação de contas as despesas próprias da
entidade.
Além disso, de forma injustificada, a entidade perpetuou a prática do pagamento de tributos em
atraso, com o pagamento de multas, juros e encargos, no montante de R$ 11.822,17, sem considerar
os tributos mencionados no item anterior.
Em que pese as diversas falhas apontadas, os documentos enviados apenas tendem a comprovar
que a Anara realizou o pagamento de pessoal e de tributos no período de vigência do convênio. Ainda
assim, não há qualquer vínculo entre a atuação daquelas pessoas e a execução do objeto do convênio.
Pela análise global dos documentos encaminhados, entendemos que a Anara se apropriou dos
recursos do convênio e utilizou parte desses recursos para o pagamento de suas despesas
administrativas. Por esses motivos, entendemos que esses documentos também não comprovam a boa
e regular aplicação dos recursos públicos.
Argumento/indicação nº 13:
e) Lista de presença das atividades realizadas no Estado do Maranhão – novembro-dezembro de
2004. (doc. 297 a 323);
Foram apresentadas quinze listas de presença, assinadas por um total de 411 pessoas (fls. 743769 do anexo 11). Foi indicado como tema ‘Apresentação e discussão do projeto de reestruturação
dos assentamentos e planejamento do diagnóstico sócio-ambiental do projeto de assentamento’.
Resumimos no quadro a seguir as informações sobre as listas de presença:
data
1/11/2004
1/11/2004
1/11/2004
2/11/2004
2/11/2004
7/11/2004
7/11/2004
7/11/2004
7/11/2004
10/11/2004
11/11/2004
12/11/2004
12 e 13/12/2004
18 e 19/12/2004
21/12/2004
quantidade de fls. anexo
pessoas
11
MA Estreito
Bom Jesus I
24
743-744
MA Estreito
Aparecida
42
745-746
MA Estreito
Vale da Formosa 20
747-748
MA Estreito
Vitória
17
749
MA Estreito
Braço Forte
30
750-751
não consta
Tabuleirão I
10
752
não consta
Taboleirão II
42
753-754
não consta
1º de Maio
17
755
não consta
Novo Horizonte I 34
756-757
não consta
Sol Brilhante
34
758-759
não consta
São José
17
760
não consta
São Jorge
23
761-762
MA Estreito
não consta
43
763-765
MA Cidelândia são vários
23
766-767
não consta
não consta
35
768-769
TOTAL
DE
PESSOAS
411
UF Município Comunidade
Análise: não foi indicado se houve despesa para a realização desses eventos. Além disso, não há
qualquer esclarecimento de modo a vincular esses eventos a alguma das 34 etapas ou fases previstas
no plano de trabalho (fls. 315-316 do anexo 1). Esses fatos são suficientes para a rejeição desses
documentos como prestação de contas.
111
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Apesar de não constar a informação em algumas listas sobre o Município e a UF em que foram
realizados os supostos eventos, entendemos que nesses casos os eventos também foram realizados no
Estado do Maranhão, tendo em vista a informação constante no cabeçalho das listas com um
endereço da Anara no Município de Imperatriz/MA. Portanto, se por um lado as listas apresentadas
referem-se ao atendimento de 411 pessoas residentes em uma única UF, o convênio possuía como
objeto o atendimento de ‘dez áreas de concentração, localizados em nove estados da Federação, (...)
beneficiando aproximadamente 6.234 famílias’ (grifamos). Apesar de não ser possível afirmar com
convicção, há a grande possibilidade de que muitas das pessoas que assinaram as listas sejam da
mesma família. Assim, os documentos enviados possuem pouca expressividade face à amplitude do
objeto pactuado. Notamos também que em quase todos os casos não foi preenchido o campo com o
número do documento do participante.
Assim, o documento em análise não é hábil para comprovar o cumprimento do objeto do
convênio, e não há despesas associadas à sua realização.
Argumento/indicação nº 14:
f) Cartilha – Curso de identificação bovino de leite. (Doc. 324 a 329);
Análise: conforme relatado, foi previsto no projeto básico o valor de R$ 47.595,00 para
confecção de cartilhas. Em que pese o documento apresentado (fls. 770-775 do anexo 11), não consta
nos autos processo licitatório e nota fiscal dos serviços prestados para a impressão das cartilhas, pelo
que entendemos que o documento apresentado não é hábil para fins de comprovação de realização de
despesas do convênio.
Além disso, em relação à cópia da apostila apresentada, constam apenas as páginas ímpares
entre as páginas 3 a 13, e apenas as pares entre as páginas 14 a 20, não sendo possível a leitura do
documento. Também não é possível associar essa apostila ao cumprimento do objeto do convênio.
Argumento/indicação nº 15:
h) Projeto agroindústria da mandioca – produto do convênio – Pólo Mato Grande/RN. (Doc.
362 a 418);
Trata-se de um trabalho denominado Projeto de agroindústria da mandioca – amido e farinha e
outros derivados (fls. 810-866 do anexo 11).
Análise: Trata-se de uma proposta para a implantação de uma agroindústria da mandioca na
região do Mato Grande, que fica no norte do Estado do Rio Grande do Norte. O projeto é
acompanhado de uma proposta comercial para a sua implantação. São descritos cinquenta
equipamentos para a implantação do projeto, a um custo de R$ 745.030,00. São mencionados outros
três equipamentos também necessários, a um preço ‘orientativo’ de R$ 112.109,00, um equipamento
opcional de R$ 43.012,00 e outros 41 equipamentos que fazem parte do projeto, mas não foram
incluídos na proposta.
O responsável não encaminhou nenhum documento relatando se o projeto foi ou não aprovado e
executado com recursos do convênio. Não há evidências de que esse projeto esteja incluído no escopo
do convênio e, a julgar pelo volume de recursos necessários à sua implantação, é bem provável que
não tenha sido executado com recursos do convênio.
Portanto, o documento enviado não oferece nenhum elemento que evidencie a utilização de
recursos do convênio, não havendo despesa indicada que possa ser objeto de avaliação.
Argumento/indicação nº 16:
j) Ofício 0072/2005 da ANARA em resposta ao TELEFAX/INCRA/SD/D/N2 008/2005. (Doc. 504
a 504);
Por meio do mencionado ofício (fl. 953 do anexo 11), a Anara teria encaminhado ao Incra os
‘documentos comprobatórios do cumprimento da lei 8.666/93 e exemplar da ‘cartilha’ solicitada
através do tele-fax em epígrafe, itens 2 e 3’.
Aparentemente, se trata se um atendimento de requisição do Incra, fato que em nada contribui
nesse momento para comprovar a utilização dos recursos. Nossa única observação diz respeito ao
conteúdo do ofício, segundo o qual a Anara estaria encaminhado ao Incra ‘documentos
112
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
comprobatórios do cumprimento da lei 8.666/93’, sendo que não consta nos autos nenhum indicativo
de que a Lei de Licitações tenha sido cumprida.
Argumento/indicação nº 17:
l) Cotação de preços (passagens aéreas e Locadora de Veículo) – agências de viagens –
setembro/2004 a janeiro/2005. (Doc. 569 a 574);
Foram apresentadas três propostas para aquisição de passagens aéreas: Nassau Viagens e
Turismo Ltda., no valor de R$ 126.000,00; Exata Turismo e Viagens Ltda., no valor de R$ 180.000,00;
e Brasluso Turismo Ltda., no valor de R$ 180.500,00. Foram apresentadas também três propostas
para a locação de veículos: Eduardo Rent a Car, no valor de R$ 84.000,00; Carla Michele de Moura
Ferreira, no valor de R$ 75.750,00; e Mada Silva Autolocadora, no valor de R$ 78.750,00 (fls. 10201025 do anexo 1).
Análise: semelhante ao primeiro convênio analisado, verificamos que se trata apenas de
propostas, pois não foi encaminhado nenhum outro documento que demonstre que alguma dessas
empresas tenha sido escolhida para prestar serviços à entidade, nem notas fiscais emitidas pela
empresa contratada, que justifiquem a realização de pagamentos.
Assim, a primeira irregularidade constatada, tanto nos orçamentos para aquisição de passagens
aéreas quanto nas propostas de locação de veículos, é a ausência de processo licitatório,
contrariando o art. 27 da IN/STN 1/97, alterada pela IN/STN 3/2003.
No caso das passagens aéreas, tudo é muito semelhante ao que ocorreu no primeiro convênio
analisado. As propostas não identificam precisamente os serviços que seriam prestados e não é
possível realizar uma cotação de preços a partir das informações disponibilizadas. Os serviços são
descritos da seguinte maneira:
TRECHOS MAIS UTILIZADOS
Brasília
Goiânia
Imperatriz
Maceió
Natal
Palmas
Ribeirão Preto
Salvador
Uberlândia
TOTAL
TOTAL
40
05
10
05
20
05
05
20
10
120
A tabela acima é idêntica nos três orçamentos. A única conclusão a que se pode chegar,
conforme a proposta de preço mais baixo, é que um trecho entre as mencionadas cidades custaria R$
1.050,00. Mas considerando que não foram enviadas notas fiscais, não se sabe quantas e quais
passagens foram fornecidas pela empresa contratada e não há como acolher essa documentação.
Ainda no caso das passagens aéreas, identificamos que foi cometida a mesma fraude utilizada
na prestação de contas do convênio 111.000/2003, analisada no tópico ‘Argumento/indicação nº 6’,
que descobrimos a partir da ocorrência do mesmo erro de data nas propostas das empresas Exata
Turismo e Viagens Ltda. e Brasluso Turismo Ltda. e a inclusão, na parte de cima folha, do
comprovante do envio de fax, que mostra que as três propostas foram enviadas a partir do fax da
empresa Nassau Viagens e Turismo Ltda.
Quanto às propostas de locação de veículos, além da ausência de processo licitatório e de notas
fiscais, nos questionamos como uma locadora de veículos localizada em Natal/RN pode locar veículos
que seriam utilizados em nove estados da Federação. Não seria mais econômico locar veículos em
locais mais próximos de onde seriam utilizados? Além disso, a suposta locação ocorreria pelo período
113
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de cinco meses, que coincide com a vigência do convênio. Seria mesmo necessária a utilização de sete
veículos durante toda a vigência do convênio, incluindo finais de semana e feriados? Não consta nos
autos qualquer justificativa a essa demanda.
Assim, entendemos que a documentação encaminhada contém evidências de má-fé do
responsável ao tentar comprovar a utilização dos recursos e não pode ser acolhida.
Argumento/indicação nº 18 (agrupamos os itens relativos a demonstrativos contábeis):
m) Balancete analítico janeiro a dezembro/2004. (Doc. 575 a 593);
n) Demonstração de Resultado. (Doc. 594 a 601);
o) Demonstração do Superávit ou Déficit e Balanço Patrimonial – Dezembro/2004. (Doc. 602 a
604).
p) Livro Diário janeiro-dezembro/2004. (Doc. 605 a 662);
q) Livro Razão janeiro a dezembro/2004. (Doc. 663 a 720);
Os demonstrativos contábeis enviados (fls. 1026-1200 do anexo 11) não são meios hábeis a
comprovar a utilização dos recursos.
Toda a documentação encaminhada não foi hábil para comprovar a boa e regular aplicação dos
recursos do Convênio CRT/DF 42.900/2004. Os documentos enviados somam valores de cerca de R$
1.650.000,00, considerando o projeto de agroindústria da mandioca, no valor de R$ 745.030,00. O
valor total do convênio é de R$ 1.247.105,00. Conforme comentamos, há grandes chances de despesas
serem contadas em duplicidade, nos recibos, nas notas fiscais e nos comprovantes de transferência.
Assim, em vista da ausência de documentação completa e organizada, não nos cabe inferir no que os
recursos foram gastos.
Além de todas as inconsistências detectadas, o gestor não conseguiu demonstrar o cumprimento
das metas e das etapas do convênio, e também podemos pressupor esse fato.
Por fim, concluímos a análise do Convênio CRT/DF 111.000/2003 propondo a rejeição das
alegações de defesa apresentas pelo senhor Bruno Costa de Albuquerque Maranhão, a condenação
em débito pelos recursos repassados e a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443, de 16
de julho de 1992.
Argumento/indicação nº 19 (agrupamos os itens relativos a pessoal):
3. DO CONVENIO CRT/DF 51.800/2005
a) GPS (02, 03, 07 e 08/2005), DARF (02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09/2005. (Doc. 01 a 15);
b) Relação de Registro de Empregado da ANARA Setembro/2005. (Doc. 16 a 49);
c) Folha de pagamento meses: abril, maio, julho, setembro, outubro/2005. (Doc. 50 a 93);
d) Listagem sintética empregados. (Doc. 94 a 95);
(...)
n) Relação dos empregados da ANARA dezembro/2005 e janeiro de 2006. (Doc. 1.244 a 1.258).
Antes de iniciar nossa análise, descrevemos abaixo as informações básicas sobre o Convênio
CRT/DF 51.800/2005:
Convênio CRT/DF 51.800/2005 (Siafi 522621).
Data da celebração: 11/4/2005.
Vigência: de 11/4/2005 a 11/9/2005.
Data do crédito dos recursos na conta bancária: 24/4/2005 (fl. 1371 do anexo 11).
Ordem bancária (data utilizada no ofício citatório): 2005OB901212, de 20/4/2005 (fl. 572 do
anexo 1).
Valor pactuado: R$ 2.181.080,00, sendo R$ 1.976.226,00 do concedente e R$ 204.854,00 do
convenente, que seria comprovado com material de consumo, serviços de terceiros/pessoa física e
jurídica e encargos sociais.
Projeto básico: fls. 484-512, 524-529 do anexo 1.
Termo de convênio fls. 574-579 do anexo 1.
Plano de trabalho: fls. 580-582 do anexo 1.
114
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Objeto: capacitar 7.340 trabalhadores e trabalhadoras, com a realização de 55 cursos de
formação, 110 oficinas, 89 encontros, elaboração de um plano de reestruturação e execução de dez
planos de reestruturação, confecção de 11.000 cartilhas/textos e o acompanhamento das ações nos
projetos, em 11 pólos instalados em 10 estados da Federação (RN, PE, AL, BA, MA, TO, MG, SP e
GO) e o intercâmbio em outras experiências.
Observação nossa: possivelmente por falha, o termo de convênio não mencionou o estado do
Ceará, que consta no projeto básico (fl. 499 do anexo 1).
Os estados da federação e os assentamentos contemplados (setenta assentamentos), incluindo o
número de famílias por assentamento, no total de 7.346 famílias, estão discriminados no projeto
básico, fls. 499-501 do anexo 1.
Detalhamento das despesas, conforme o projeto básico, fl. 528 do anexo 1 (o projeto também
detalha as despesas da equipe técnica nacional e local e atividades regionais):
Rubrica
Descrição
Incra
Anara
Total
335030
Material de consumo
Combustível
Material didático
67.500,00
382,50
6.750,00
42,50
74.250,00
425,00
Passagens/Locomoção
Passagens aéreas
Locação de veículos
333.450,00
112.500,00
37.050,00
11.250,00
370.500,00
123.750,00
Pessoa Jurídica
Confecção de cartilhas
Alimentação
Hospedagem
Oficinas/cursos/encontros
60.000,00
4.819,50
13.770,00
290.400,00
6.000,00
535,50
1.530,00
29.040,00
66.000,00
5.355,00
15.300,00
319.440,00
Pessoa Física
Honorários
Diárias
496.909,00
298.350,00
49.691,00
33.150,00
546.600,00
331.500,00
Encargos sociais
298.145,00
29.815,00
327.960,00
Total Geral
1.976.226,00 204.854,00 2.181.080,00
335033
335039
335036
335047
O plano de trabalho prevê nove etapas ou fases a serem cumpridas (fl. 581 do anexo 1).
Relativamente ao pagamento de despesas com pessoal, foram apresentados os seguintes
documentos:
• Comprovantes de pagamentos de INSS, PIS s/folha de pagamento e IR Fonte s/ rendimentos
do trabalho assalariado (fls. 1202-1216 do anexo 11). Resumimos as informações sobre os
comprovantes apresentados nas tabelas a seguir:
2100
1708
e fls.
– competência
1.202
02/2005
1.203
03/2005
1.211
1.209
18/06/20 07/2005
1.212
07/2005
1.210
08/2005
total
115
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Guia da
05
Previdênc data
de 20/07/20 20/07/20 14/06/20 20/07/20 20/07/20
ia Social recolhimento 05
05
05
05
05
– GPS
34.267,2
contribuição
1.187,31 1.187,31 31,74
859,20
0
ATM/Multa/Ju
ros
226,68
207,30
outras
entidades
186,48
186,48
124,20
4.903,20
39.170,4
total
1.600,47 1.581,09 31,74
983,40
0
fls.
período
de
apuraçã
o
data de
8301 – recolhi
PIS
mento
s/folha
valor
de
principa
pagam
l
ento
multa
juros ou
encargo
s
total
fls.
período
de
0561 – apuraç
IR
ão
Fonte
data de
s/
recolhi
rendim
mento
entos
valor
do
trabalh princip
al
o
assalar
multa
iado
juros ou
encargo
s
1.204
1.204
1.206
1.207
1.205
1.208
1.213
12/08/20
05
35.058,1 72.590,
9
95
433,98
10.425,
5.024,88 24
40.083,0 83.450,
7
17
1.214
1.216
total
28/02/ 31/03/ 30/04/ 31/05/ 30/06/ 30/06/ 31/07/ 31/07/ 31/08/
2005
2005
2005
2005
2005
2005
2005
2005
2005
20/07/ 20/07/ 20/05/ 20/05/ 29/06/ 29/06/ 20/07/ 20/07/ 12/08/
2005
2005
2005
2005
2005
2005
2005
2005
2005
41,44
8,28
41,44
8,28
2,27
1,69
51,99
51,41
1.206
1.207
66,00
1,08
1.063,
41
27,60
1.085,
04
1.089,
60
27,60
1.181,
71
4.623
,84
17,64
67,08
1.063,
41
27,60
1.085,
04
1.089,
60
27,60
1.181,
71
3,96
4.645
,44
1.205
1.208
1.213
1.214
1.215
1.215
1.216
total
30/04/ 04/06/ 02/07/ 02/07/ 06/08/ 06/08/ 13/08/ 27/08/ 03/09/
2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005
20/05/ 20/05/ 29/06/ 29/06/ 20/07/ 20/07/ 12/08/ 12/08/ 12/08/
2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005
2.268, 2.186,
18
46
33,66
119,75
2.355, 2.250,
46
63
33,66
2.168, 11.81
179,98 334,63 91
1,57
119,7
5
0,00
116
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
total
2.387, 2.186,
93
46
33,66
2.355, 2.250,
46
63
33,66
2.168, 11.93
179,98 334,63 91
1,32
• folhas 9-42 do livro de registro de empregados da Anara (fls. 1217-1252 do anexo 11);
• resumo das folhas de pagamento da Anara de abril, maio, julho, setembro e outubro/2005
(fls. 1253-1296 do anexo 11). Resumimos as informações apresentadas no quadro a seguir:
total de empregados
salário líquido
(+) faltas
(+) INSS
(+) IRRF
(+) contribuição sindical
(=) total geral de vencimentos
FGTS a recolher
abr/05
66
84.825,44
jul/05
73
97.727,18
set/05
69
6.324,06
95.872,00
523,94
out/05
67
3.160,50
99.296,00
262,06
total
8.092,80
8.937,60
547,84
273,92
17.852,16
192.037,18
195.168,00
10.575,60 11.665,20
23.026,80
2.106,18
2.284,29
4.390,47
3.652,78
43,33
1,44
3.697,55
101.160,00 111.720,00 102.720,00 102.720,00 418.320,00
GPS empresa
21.243,60 23.461,20 2.058,00
719,04
47.481,84
GPS outras entidades
4.552,20
5.027,40
441,00
154,08
10.174,68
GPS total
36.371,40 40.153,80 3.257,09
1.135,18
80.917,47
Observação: relativamente ao mês de maio de 2005, os documentos apresentados não contêm
todas as informações necessárias ao preenchimento da tabela acima. São disponibilizadas as
seguintes informações: salário (não informa se é o líquido ou o bruto): R$ 91.711,70; INSS (não
informa se é o valor dos segurados, empresa ou total): R$ 38.151,07; FGTS: 9.020,88; IRRF:
2.186,46; e PIS: 1.063,41.
• Listagem sintética dos empregados do dia 12/7/2005, contendo o nome de setenta pessoas
(fls. 1297-1298 do anexo 11);
• folhas 43-57 do livro de registro de empregados da Anara (fls. 2523-2537 do anexo 11);
Análise: Quanto às cópias dos livros de registro de empregados, não estão assinados pelos
empregados, o que retira qualquer valor probatório desses documentos. Com exceção de duas folhas,
não constam nos referidos documentos as fotografias e, em todos os casos, vários campos não foram
preenchidos. As folhas 9-42 do livro de registro de empregados da Anara indicam, em sua maioria, a
data de admissão de 1º/4/2005, ao passo que o convênio foi celebrado no dia 11/4/2005. Quanto às
fls. 43-57, indicam como data de admissão 8/12/2005 ou 2/1/2006, ao passo que a vigência do
convênio findou em 11/9/2005. Assim, as fls. 43-57 do livro de registro de empregados da Anara não
possuem relação com o convênio celebrado com o Incra.
O resumo da folha de pagamento são documentos de uso gerencial da Anara que não possuem
qualquer valor probatório. O envio de cópia das carteiras de trabalho ou das homologações de
rescisões poderia nos ajudar a formar uma melhor convicção sobre os fatos. No entanto, percebemos
que o responsável enviou a folha de pagamento da Anara do mês de abril de 2005, incluindo todo o
mês, ao passo que o convênio foi celebrado no dia 11 desse mês. Além disso, em que pese o convênio
ter se encerrado no dia 11/9/2005, o responsável encaminhou as folhas de pagamento de setembro e
outubro de 2005, na íntegra. No entanto, conforme o quadro acima, observa-se que, nesses meses,
quase todo o salário foi descontado por faltas dos funcionários, o que justifica pelo menos o mês de
setembro, em que haveria um pagamento parcial.
117
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Quanto aos comprovantes de pagamento de impostos, trata-se de impostos decorrentes da folha
de pagamento da Anara. Os comprovantes apresentados totalizam R$ 100.026,93. Estava previsto no
projeto básico o valor de R$ 327.960,00 para o pagamento de encargos sociais.
O convênio teve vigência entre 11/04/2005 e 11/09/2005. No entanto, foram enviados
comprovantes de pagamentos de tributos cujos períodos de apuração são anteriores à vigência do
convênio, no montante de R$ 3.284,96. Apesar do reduzido valor, isso mostra que o responsável pela
Anara atuou no sentido de incluir na prestação de contas as despesas próprias da entidade.
Além disso, de forma injustificada, a entidade realizou o pagamento de alguns tributos em
atraso, com o pagamento de multas, juros e encargos, no montante de R$ 454,50, quanto aos tributos
relativos a períodos anteriores ao início da vigência do convênio, e R$ 120,83, quanto aos tributos
cujo período de apuração coincide com a vigência do convênio.
Por fim, alertamos que os valores previstos no projeto básico e transferidos à entidade são
muito superiores aos pleiteados pelo responsável, conforme se observa nas tabelas acima.
Em que pese as diversas falhas apontadas, os documentos enviados apenas tendem a comprovar
que a Anara realizou o pagamento de pessoal e de tributos no período de vigência do convênio. Ainda
assim, não há qualquer vínculo entre a atuação daquelas pessoas e a execução do objeto do convênio.
Pela análise global dos documentos encaminhados, entendemos que a Anara se apropriou dos
recursos do convênio e utilizou parte desses recursos para o pagamento de suas despesas
administrativas. Por esses motivos, entendemos que esses documentos também não comprovam a boa
e regular aplicação dos recursos públicos.
Argumento/indicação nº 20 (agrupamos os informes de rendimentos e os extratos bancários):
e) Informe de rendimentos financeiros trimestrais: abril, maio, junho e julho, agosto e
setembro/2005. (Doc. 96 a 96);
(...)
i) Extrato da conta corrente – janeiro a setembro/05. (Doc. 185 a 198);
Os documentos enviados incluem:
• informe de rendimentos financeiros de abril a setembro de 2005 (fl. 1299 do anexo 11); e
• extrato da conta corrente de 31/1/2005 a 21/11/2005 (fls. 1371-1377 do anexo 11) e extrato
do fundo BB C Prazo 50 mil de 31/03/2005 a 12/09/2005 (fls. 1378-1383 do anexo 11). Na tabela
abaixo, consolidamos todos os lançamentos constantes dos extratos bancários:
saldo anterior
(+) ordem bancária
(-) emissão de DOC/TED – DOC devolvido
(-) tarifa DOC/TED
(+) depósitos
(-) saques
(-) pagamentos diversos
(-) CPMF
(-) tarifa pacote de serviços
(-) outros
(+) rendimentos de aplicação financeira
(=) saldo final
1,60
1.976.226,00
77.703,13
210,00
33.579,42
904.833,84
1.051.324,78
13.664,99
160,00
15,00
38.115,95
11,23
Análise: inicialmente, verifica-se que a entidade convenente não cumpriu com a obrigação
referente à contrapartida, definida no valor de R$ 204.854,00. Além disso, nota-se que a entidade se
apropriou de recursos do convênio no montante R$ 871.254,42 (saques menos depósitos), ou cerca de
44% dos recursos transferidos.
118
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Notamos que foram realizados onze pagamentos diversos, no valor total de R$ 1.051.324,78. Os
fatos narrados demonstram descumprimento do art. 20 da IN/STN 1/97, já transcrito. A prática
adotada pela entidade impossibilita o confronto dos extratos com a documentação enviada, em
relação à quase totalidade dos recursos, e apenas permite concluir que a entidade utilizou os recursos
do convênio em benefício próprio.
Argumento/indicação nº 21 (agrupamos os itens relativos a diárias):
f) Comprovantes de depósitos (salários, diárias). (doc. 97 a 146);
(...)
k) Recibo de diárias dos técnicos. (Doc. 330 a 416);
Foram apresentados os seguintes documentos:
• Diversos comprovantes bancários (fls. 1300-1349 do anexo 11);
• Recibos de pagamento de diárias (fls. 1518-1604 do anexo 11). São 121 recibos no valor de
R$ 900,00 e quinze recibos no valor de R$ 1.200,00, totalizando R$ 126.900,00.
Análise: informamos que não totalizamos os comprovantes bancários apresentados, pois muitos
recibos estão ilegíveis ou tiveram alguns campos cortados. No entanto, considerando que o
responsável informou que esses recibos referem-se ao pagamento de diárias e salários, considerando
que os fatos relativos ao pagamento de pessoal foram analisados no argumento/indicação nº 19, e
considerando que a análise do pagamento de diárias será feita nesse tópico, com base nos recibos de
pagamento de diárias, a análise dos fatos não ficou prejudicada.
No entanto, ainda em relação aos comprovantes bancários, alertamos que muitos depósitos
foram feitos em dinheiro, o que mostra que a entidade optou por gerir os recursos fora da conta
bancária específica do convênio.
Em relação aos recibos de pagamento de diárias, informamos inicialmente que o projeto básico
previa o pagamento de diárias a pessoa física no valor de R$ 331.500,00, ao passo que os
comprovantes enviados totalizam R$ 126.900,00.
Em que pese a existência dessa previsão,verificamos que a entidade optou por pagar a seus
funcionários um valor fixo mensal de diárias, contrariando a natureza desse instituto. Além disso, os
recibos não informam o local e o período em que houve o deslocamento a serviço e o valor individual
da diária. Não foi informada nenhuma justificativa para o pagamento das diárias, tal como por
exemplo um evento ou um curso. Assim, não é possível relacionar os referidos recibos ao
cumprimento das metas pactuadas no convênio. Nesse sentido, entendemos que a mencionada
documentação enviada não pode ser acolhida para fins de prestação de contas.
Argumento/indicação nº 22 (agrupamos os itens que contêm despesas com passagens aéreas):
g) Cotação de preço: Agência de viagem – abril a setembro/2005. (Doc. 147 a 149);
(...)
m) Notas Fiscais da Agência de Viagem e Gráfica (Doc. 1.235-1.243);
Foram apresentados os seguintes documentos:
• três propostas para aquisição de passagens aéreas: Nassau Viagens e Turismo Ltda., no
valor de R$ 370.500,00; Exata Turismo e Viagens Ltda., no valor de R$ 420.000,00; e Brasluso
Turismo Ltda., no valor de R$ 400.000,00 (fls. 1350-1352 do anexo 1);
• cinco faturas emitidas pela empresa Nassau Viagens e Turismo Ltda., no valor total de R$
118.368,84 (fls. 2516-2522 do anexo 11); e
• duas faturas emitidas pela empresa L&M Gráfica e Editora Ltda. – ME, no valor total de R$
66.000,00 (fls. 2514-2515 do anexo 11).
Análise: em relação aos supostos gastos com passagens aéreas, o responsável apresentou três
propostas elaboradas pelas mesmas empresas que apresentaram orçamentos nos outros convênios
analisados. Frisamos que, em todos os casos, a empresa Nassau sempre apresenta o menor preço, e as
empresas Exata e Brasluso sempre perdem. No entanto, conforme relatamos nos demais convênios,
comprovamos que as nove propostas (três propostas em cada convênio) foram encaminhadas por fax
119
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de uma só vez a partir de telefone da empresa Nassau, conforme se verifica no cabeçalho dos
documentos.
Nesse sentido, se torna desnecessário repetir todas as irregularidades cometidas, descritas nas
análises dos argumentos/indicações nos 6 e 17.
No entanto, é necessário informar que, diferentemente dos demais convênios, o responsável
apresentou faturas emitidas pela empresa Nassau. Alertamos que esses documentos, por não estarem
acompanhados das respectivas notas fiscais, não possuem valor tanto para fins fiscais quanto para
fins de comprovação da realização de despesas. Além disso, não consta a justificativa para a
realização de cada viagem bem como a vinculação ao objeto do convênio.
Frisamos que o projeto executivo previa o pagamento de passagens aéreas no montante de R$
370.500,00, o mesmo valor da proposta da empresa Nassau. Apesar disso, conforme mencionado, as
faturas apresentadas totalizam R$ 118.368,84.
Quanto às faturas emitidas pela empresa L&M Gráfica e Editora Ltda. – ME, também não
podem ser acatadas, por não possuírem valor fiscal ou probatório. Frisamos que nem foi informado a
que se referem essas faturas, apesar do valor coincidir com o constante no projeto executivo para a
confecção de cartilhas.
Portanto, entendemos que a mencionada documentação enviada não pode ser acolhida para fins
de prestação de contas.
Argumento/indicação nº 23:
h) Duas cartilhas: curso de galinha caipira e horticultura. (Doc. 150 a 184);
Foi apresentada uma cartilha chamada ‘Curso Horticultura’ e outra chamada ‘Curso Galinha
Caipira’ (fls. 1353-1370 do anexo 11)
Análise: informamos que não foram apresentadas cópias na íntegra das apostilas e não é
possível ler os documentos. Quanto à apostila chamada ‘Curso Horticultura’, constam apenas as
páginas ímpares entre as páginas 1 a 38, e apenas as pares entre as páginas 39 a 76. O mesmo
problema ocorre com a outra apostila.
Em que pese a falha apontada, o responsável não apresentou nenhum custo para a elaboração
das cartilhas. Os supostos gastos para a impressão das cartilhas foi analisado no tópico anterior.
Argumento/indicação nº 24:
j) Lista de presença dos cursos e oficinas realizados nos assentamentos. (Doc. 199 a 329);
Análise: foram encaminhadas várias listas de presença (fls. 1385-1517 do anexo 11). Com
exceção de algumas listas que não identificam a unidade da federação, os documentos encaminhados
referem-se a cursos no estado do Maranhão, assim como ocorreu nos outros convênios. O responsável
não encaminhou nenhuma justificativa sobre a ausência de lista de presença nos outros estados
previstos, tendo em vista que o projeto básico previa atividades em dez unidades da federação.
Não foi possível totalizar o número de participantes por curso, com o objetivo de dimensionar
quantas pessoas foram treinadas, tendo em vista que uma mesma pessoa participou vários cursos,
como por exemplo Wanusa Maria Carvalho Silva, em que verificamos seu nome em quatorze listas
(fls. 1385, 1388, 1389, 1391 e 1395 a 1404), havendo vários outros casos como esse.
Além disso, não foi informado quais foram as despesas incorridas para a realização de cada um
dos eventos e não há qualquer esclarecimento de modo a vincular esses eventos a alguma das nove
etapas ou fases previstas no plano de trabalho (fl. 581 do anexo 1). Assim, entendemos que esses fatos
são suficientes para a rejeição desses documentos como prestação de contas.
Argumento/indicação nº 25:
l) Recibos das pessoas beneficiadas com os cursos e oficinas realizados nos assentamentos.
(Doc. 417 a 1.234);
O responsável encaminhou 2.168 recibos, no valor total de R$ 91.000,37 (fls. 1605-2513 do
anexo 11).
Análise: Alguns recibos mencionam que a importância recebida refere-se ao pagamento das
despesas durante a participação do evento. Outros mencionam que o valor se refere ao custeio de
120
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
diárias. Foi previsto no plano de trabalho o valor de R$ 319.440,00 para a realização de oficinas,
cursos e encontros na rubrica pessoa jurídica, ao passo que, conforme a documentação encaminhada,
os recursos teriam sido distribuídos aos participantes dos cursos. Portanto, o pagamento de valores
diretamente aos participantes do curso não estava previsto no plano de trabalho, pelo que propomos a
rejeição desses documentos. Além disso, verifica-se que o valor previsto no convênio é bem superior
ao valor dos recibos encaminhados.
Ainda assim, analisamos os recibos encaminhados, mas alertamos que a verificação foi feita por
amostragem, tendo em vista a grande quantidade de documentos. Há indícios de que os recibos
tenham sido assinados em branco pelos beneficiários. Os recibos fls. 1687, 1688, 1728, 1729, 1761,
1768, 23,12, 2320, 2325, 2375, 2445 e 2446 do anexo 11, apesar de estarem assinados, não indicam o
valor recebido e/ou o curso ou oficina a que se refere. Entendemos que esses recibos foram assinados
em branco ou que se trata de uma falha cometida no processo de montagem da prestação de contas,
dada a grande quantidade de trabalho que foi feito.
O recibo fl. 1730, em nome de Onofre Rosa, está assinado, mas a assinatura foi riscada. Apesar
de estar riscada, ainda é possível ler o nome ‘Onofre Rosa’. Ao lado da assinatura está escrito ‘não
assina – analfabeto’. Isso mostra que outra pessoa havia assinado em seu lugar.
O recibo fl. 1733, em nome de Eurípedes dos Reis, está assinado por Antônio.
Nos recibos fls. 1740-1760, não há a identificação do beneficiário no corpo do recibo. Em
compensação, todas as assinaturas foram grafadas por extenso, o que permite identificar o nome do
beneficiário, o que seria pouco provável de ocorrer. A maioria das assinaturas nessas folhas possui
grafia muito parecida, o que nos faz entender que há a possibilidade de ter ocorrido falsificação de
assinaturas.
Enquanto a maioria dos recibos está em torno de R$ 30,00 a R$ 50,00, há um recibo no valor de
R$ 5.434,14, o qual entendemos ser uma falha na organização dos documentos de prestação de
contas, tendo em vista as disparidades deste recibo com os demais. Não consideramos esse documento
do cálculo do valor total dos recibos.
Considerando todas essas informações, entendemos que não há como acolher os recibos
encaminhados na prestação de contas. Por fim, concluímos a análise do Convênio CRT/DF
51.800/2005 propondo a rejeição das alegações de defesa apresentas pelo senhor Bruno Costa de
Albuquerque Maranhão, a condenação em débito pelos recursos repassados e a aplicação da multa
prevista no art. 57 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992.
Considerações finais
Não existe nenhuma explicação nos autos sobre a disparidade existente entre os três convênios
analisados no que se refere à relação entre o valor do convênio e o número de famílias que seriam
beneficiadas, constante no projeto básico de cada convênio. O convênio 111.000/2003, celebrado no
valor de R$ 277.746,00, previa atender 6.234 famílias. O convênio 42.900/2004, celebrado no valor
de R$ 1.247.105,00, também previa atender 6.234 famílias, exatamente as mesmas do convênio
anterior. O convênio 51.800/2005, celebrado no valor de R$ 2.181.080,00, previa atender 7.346
famílias, sendo que a relação de assentamentos assemelha-se muito às dos dois outros convênios.
Assim, o que se percebe é que foram celebrados sucessivos convênios para a realização do mesmo
objeto. Daí o responsável não conseguir provar, dentro do escopo de cada convênio, o cumprimento
do objeto. Tampouco foi cumprido o objeto num contexto global dos três convênios. É possível que
algumas atividades tenham sido realizadas, principalmente nos Estados do Maranhão e Tocantins,
pois as listas de presença encaminhadas nos três convênios referem-se a essa localidade. Algumas
listas até mesmo mencionam um endereço da Anara no Maranhão (veja fls. 743-769 do anexo 11), o
que explicaria em parte o fato da entidade aparentemente ter atuado somente nesse local.
Em que pese termos refutados todos os documentos apresentados, verificamos, quanto ao
Convênio CRT/DF 51.800/2005, que os comprovantes de despesas encaminhados, quando somados,
estão muito aquém dos valores repassados. O convênio foi celebrado no valor de R$ 2.181.080,00,
mas os comprovantes encaminhados totalizam cerca de R$ 700 mil.
121
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ainda que venha a ser argumentado de forma divergente de nossa análise sobre a aceitabilidade
de algum documento encaminhado, afirmamos que em nosso entendimento não há nenhuma
comprovação de que o objeto dos convênios tenha sido cumprido. Entendemos, em consonância que o
que já foi afirmado em instruções anteriores, que os projetos básicos e os planos de trabalho foram
muito mal elaborados e imprecisos em relação às atividades que seriam desenvolvidas, dificultando a
comprovação do objeto, mas não isentando o gestor dessa responsabilidade
Além disso, entendemos que a situação da entidade agravou-se ao identificarmos a tentativa de
fraude nas propostas de aquisição de passagens aéreas, caracterizando má-fé do responsável.
Processo apensado: TC 013.375/2006-4
Estado: encerrado. Relator: ex-Ministro Ubiratan Aguiar. Este processo tratou de solicitação de
realização de fiscalização formulada pelo então Deputado Federal Arnaldo Madeira (PSDB/SP), para
que fosse analisada e avaliada a ‘ação governamental quanto aos recursos repassados pelo
Ministério do Desenvolvimento Agrário e pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
(Incra)’, por meio dos convênios 383.499, 489.114, 509.402, 522.621, 531.854 e 543.765, à
Associação Nacional de Apoio à Reforma Agrária (Anara).
Os autos foram apreciados pelo Plenário do Tribunal por meio do Acórdão 1882/2006, sendo
adotada a seguinte deliberação:
9.1. não conhecer da presente solicitação, uma vez ausentes os requisitos de admissibilidade
previstos no inciso IV do artigo 71 da Constituição Federal c/c o inciso I do art. 38 da Lei nº 8.443, de
16 de julho de 1992, o inciso III do art. 232 do RI/TCU e os incisos I a IV e § 2º do art. 66, da
Resolução/TCU 191/2006;
9.2. informar ao Excelentíssimo Sr. Deputado Arnaldo Madeira que:
9.2.1. este Tribunal, por imposição constitucional, legal e regulamentar – art. 71, inciso IV, da
Constituição Federal/88 c/c os arts. 38, inciso I, da Lei 8.443/1992, 232, do Regimento Interno/TCU e
o 66, incisos I a IV e § 2º, da Resolução/TCU 191/2006 – está adstrito a atender, exclusivamente,
solicitação de realização de auditorias e inspeções que tenha sido formulada pelos presidentes do
Senado Federal ou da Câmara dos Deputados, bem assim pelos presidentes de comissões do
Congresso Nacional, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados, quando por elas aprovada;
9.2.2. tramita nesta Corte de Contas o TC 013.299/2006-0, que trata de representação
formulada por Unidade Técnica deste Tribunal, em razão de notícias veiculadas na imprensa, acerca
da ocorrência de possíveis irregularidades na aplicação de recursos transferidos por Órgão ou
Entidade da Administração Pública à Associação Nacional de Apoio à Reforma Agrária
(Anara/Sede), que resultou na realização de inspeção no Instituto Nacional de Reforma Agrária, no
Ministério do Desenvolvimento Agrário e no Ministério do Trabalho e Emprego;
9.2.3. tramita, também, neste Tribunal, o TC 016.480/2006-3, que versa sobre Representação de
unidade técnica, para apurar, especificamente, possíveis irregularidades na aplicação dos recursos
repassados à Anara-Maranhão, pelo Fundo Nacional do Meio Ambiente/MMA;
9.2.4. tão logo sejam os processos acima identificados apreciados, os acórdãos decorrentes serlhe-ão encaminhados;
9.3. anexar cópia deste acórdão, como também do relatório e do voto que o fundamentam, aos
TCs 013.299/2006-0 e 016.480/2006-3; e este processo ao TC 013.299/2006-0; e, por cópia, ao TC
016.480/2006-3; e
9.4. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam,
ao solicitante, ao Instituto Nacional de Reforma Agrária, ao Ministério do Desenvolvimento Agrário,
ao Ministério do Trabalho e Emprego e ao Fundo Nacional do Meio Ambiente/MMA.
A documentação relativa àquele processo foi juntada às fls. 94-121. Em que pese o referido
processo não ter sido conhecido por ausência dos requisitos de admissibilidade, bem quanto ao fato
do mandato de Deputado Federal do solicitante ter se encerrado, entendemos que, em cumprimento
ao item 9.2.4 do acórdão supra, após o proferimento de decisão de mérito nestes autos, seja dada
122
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ciência do acórdão que vier a ser proferido, bem como do relatório e do voto que o fundamentarem,
ao senhor Arnaldo de Abreu Madeira.
Processo apensado: TC 016.587/2006-0
Estado: encerrado. Relator: ex-Ministro Guilherme Palmeira. Trata-se de processo autuado
como representação formulada pelo Ministério Público junto ao Tribunal que teve origem em
documento encaminhado pelo então Deputado Distrital Augusto Carvalho (atual Deputado Federal)
versando sobre possíveis irregularidades com respeito ao Convênio 58.100/2005 (Siafi 531854).
Naquela época, a primeira inspeção realizada nestes autos estava em execução e contemplava o
mencionado convênio. Assim, por meio do Acórdão 1525/2006-TCU-Plenário, o Tribunal conheceu da
representação e determinou o apensamento daqueles autos ao TC 013.299/2006-0, por guardar
identidade de assunto.
Registramos que o convênio objeto daquela representação está sendo atualmente tratado no TC
027.429/2008-5.
Considerando que este processo apura fatos ocorridos em convênios celebrados entre as
mesmas entidades (Incra e Anara); considerando que a representação foi oferecida a partir de
documento encaminhado pelo então Deputado Distrital Augusto Carvalho (atual Deputado Federal),
entendemos que, após o proferimento de decisão de mérito nestes autos, seja dada ciência do acórdão
que vier a ser proferido, bem como do relatório e do voto que o fundamentarem, ao referido
Deputado, ainda que no acórdão proferido no âmbito daquela representação não conste essa
providência.
Processo Apensado: TC 024.364/2007-7
Estado: encerrado. Relator: Ministro Aroldo Cedraz. Trata-se de solicitação de informações do
Procurador da República Rômulo Moreira Conrado, com vista a instruir o procedimento
administrativo nº 1.16.000.001780/2006-93, em trâmite na Procuradoria da República no Distrito
Federal, acerca da apresentação de prestação de contas pela Anara no âmbito do TC 013.299/2006-0.
Por meio do Ofício 0710/2007-5ª Secex, de 25/05/2007, foram prestadas informações ao solicitante
sobre a situação dos autos àquela época. No entanto, no mesmo ofício, foi comunicado que seria
remetida cópia da deliberação após o julgamento definitivo do processo. Nesse sentido, incluiremos o
devido encaminhamento em nossa proposta.
Processo Apensado: TC 012.275/2009-9
Estado: encerrado. Relator: Ministro José Jorge. Trata-se do processo no qual foram autuados
os recursos de reconsideração impetrados por Roberto Kiel, Maria Mota Pires e Odimilson Soares
Queiroz contra o Acórdão 387/2009-TCU-Plenário, mediante o qual foram rejeitadas suas razões de
justificativa e aplicadas multas individuais. Os recursos foram julgados por meio do Acórdão
1458/2010-TCU-Plenário, mediante o qual lhes foi negado provimento, mantendo-se os termos do
acórdão ora expedido. Ainda no âmbito desse processo, foi expedido o Acórdão 3338/2010-TCUPlenário, dando quitação a Roberto Kiel e Odimilson Soares Queiroz, ante o recolhimento integral
das multas que lhes foram imputadas.
Processo Conexo: TC 027.253/2006-3
Estado: encerrado. Relator: Ministro Aroldo Cedraz. Este processo foi anexo por cópia às fls.
125-159. Tratou de solicitação do Congresso Nacional para a realização de auditoria nos convênios
firmados entre a União e a Anara. Tendo em vista que o assunto já se encontrava em análise no
Tribunal em vários processos, o então Presidente do TCU, Ministro Walton Alencar Rodrigues,
expediu aviso ao Senador Renan Calheiros, então Presidente do Senado Federal, informando que ‘tão
logo os processos nos TC 013.299/2006-0, TC 020.122/2006-0, TC 016.480/2006-3 e TC
016.748/2006-2 – os quais referem-se a matéria em questão – sejam apreciados por esta Corte de
Contas, ser-lhe-ão encaminhadas cópia dos Acórdãos que vierem a ser proferidos’ (fl. 157).
Portanto, entendemos que, após o proferimento de decisão de mérito nestes autos, seja dada
ciência do acórdão que vier a ser proferido, bem como do relatório e do voto que o fundamentarem, à
Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal, em atendimento ao pedido de auditoria formulado pelo
123
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Senador Álvaro Dias, contido no requerimento nº 661, de 9/6/2006, aprovado pelo Plenário daquela
Casa na sessão de 21/11/2006 (fls. 127-129).
Processo Conexo: TC 020.122/2006-0
Estado: encerrado. Relator: Ministro Aroldo Cedraz. Trata-se de processo apartado do TC
013.299/2006-0 em que se verificou o Contrato de Repasse nº 0157.665-41/03/MDA/Caixa, celebrado
entre o Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA, representado pela Caixa Econômica Federal
– CEF, e a Anara, no valor de R$ 55.080,00, tendo por objeto a transferência de recursos financeiros
da União para a execução, no âmbito do Pronaf, da capacitação de agricultores familiares. Os autos
foram julgados por meio do Acórdão 2017/2007-TCU-Plenário, sendo, dentre outras medidas
adotadas, rejeitadas as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. José Humberto Oliveira, Secretário
de Desenvolvimento Territorial/SDT/MDA, e aplicada a multa prevista no inciso II do art. 58 da Lei
nº 8.443, de 16 de julho de 1992. Por meio do Acórdão 515/2008-TCU-Plenário, foi dada quitação ao
Sr. José Humberto Oliveira, ante o recolhimento integral da multa que lhe foi aplicada.
Processo Conexo: TC 020.123/2006-7
Estado: encerrado. Relator: ex-Ministro Marcos Vinicios Vilaça. Trata-se de processo apartado
do TC 013.299/2006-0 em que se verificou a concessão de diárias a colaboradores eventuais
integrantes de movimentos sociais vinculados à reforma agrária, para participarem da elaboração do
Plano Nacional de Reforma Agrária. Entendeu-se que os pagamentos foram realizados obedecendo
aos ditames legais. Por meio do Acórdão 3.058/2006-TCU-1ª Câmara, o Tribunal conheceu da
representação, para no mérito considerá-la improcedente, arquivando-a.
Processo Conexo: TC 020.124/2006-4
Estado: encerrado. Relator: Ministro-substituto Marcos Bemquerer. Trata-se de processo
apartado do TC 013.299/2006-0 em que se verificou a concessão de diárias a colaboradores eventuais
integrantes de movimentos sociais vinculados à reforma agrária, para participarem de palestras,
conferências e seminários. Entendeu-se que os pagamentos foram realizados obedecendo aos ditames
legais. Por meio do Acórdão 2.681/2006-TCU-1ª Câmara, o Tribunal determinou o arquivamento dos
autos.
Processo Conexo: TC 016.480/2006-3
Estado: encerrado. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Trata-se de processo apartado do TC
013.299/2006-0 em que se verificou o Convênio siafi nº 543765, celebrado entre o Fundo Nacional de
Meio Ambiente – FNMA, vinculado ao Ministério do Meio Ambiente, e a filial da Anara em
Imperatriz/MA. O convênio foi celebrado em 29/12/2005, no valor total de R$ 149.936,00. Verificouse, entretanto, que houve repasse de apenas R$ 11.951,00 à Anara e que esse convênio foi rescindido
em razão de descumprimento do plano de trabalho ajustado. Em função da baixa materialidade (arts.
5º e 11 da IN/TCU 56/2007), o processo foi arquivado (Acórdãos 59/2007 e 1.104/2008, ambos do
Plenário).
Processo Conexo:TC 027.429/2008-5
Estado: aberto. Relator: Ministro-substituto André Luis de Carvalho. Trata-se de tomada de
contas especial instaurada pelo Incra em virtude da não aprovação da prestação de contas do
Convênio CRT/DF nº 58.100/2005 celebrado entre a autarquia e Anara. Inicialmente, esse convênio
foi tratado nestes autos, tendo sido inclusive realizada a audiência do ex-presidente do Incra, Senhor
Rolf Hackbart (Ofício 272/2007-5ª Secex, fls. 178-179), quanto à seguinte ocorrência:
celebração do Convênio CRT/DF 58.100/2005, em 07/12/2005, sendo que a Associação
Nacional de Apoio à Reforma Agrária (Anara) encontrava-se em mora junto ao Incra quanto à
prestação de contas de outros convênio firmados anteriormente, contrariando o art. 5º, inciso I, c/c o
§ 1º, inciso I, da IN/STN 01/97
Considerando que, posteriormente à realização dessa audiência, foi protocolado nesta Corte o
TC 027.429/2008-5, tratando especificamente do Convênio CRT/DF nº 58.100/2005, os elementos
relativos a esse assunto foram desentranhados destes autos e incluídos naquele processo, por força de
determinação constante do Acórdão 387/2009-TCU-Plenário:
124
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.7 determinar o desentranhamento dos elementos destes autos [TC 013.299/2006-0] referentes
à audiência do Sr. Rolf Hackbart quanto à irregularidade associada ao Convênio CRT/DF
58.100/2005 e sua inclusão no TC 027.429/2008-5, no qual estão sendo analisados os atos relativos
ao mencionado convênio, devendo a unidade técnica considerar as razões de justificativa já
apresentadas pelo responsável no exame de mérito a ser efetuado no referido processo;
No âmbito do TC 027.429/2008-5, a partir de determinação constante no Acórdão 2.675/2009TCU-Plenário, foi realizada a citação do Sr. Bruno Costa de Albuquerque Maranhão e do Sr.
Edmilson de Oliveira Lima, respectivamente, Coordenador-Presidente e Coordenador-Secretário da
Anara, à época dos fatos, solidariamente com a Anara, em razão da não comprovação da boa e
regular aplicação dos recursos repassados mediante o Convênio CRT/DF 58.100/2005, celebrado
entre o Incra e a Anara. O valor original do débito é de R$ 2.247.467,28.
O processo encontra-se em análise nesta unidade técnica com proposta de restituição integral
dos recursos repassados e aplicação de sanções aos responsáveis, em vista de irregularidades muito
semelhantes às tratadas nestes autos.
Processo Conexo: TC 010.493/2004-8
Estado: aberto. Relator: Ministro José Jorge. Trata-se de prestação de contas do Incra relativas
ao exercício de 2003. Foi julgado por meio do Acórdão 5053/2008-TCU-2ª Câmara. O Ministério
Público junto ao TCU impetrou recurso de revisão com vistas à reabertura das contas de forma a
propiciar o prosseguimento do julgamento destes autos em relação ao Sr. Carlos Mário Guedes de
Guedes. O responsável foi ouvido em audiência e apresentou razões de justificativa naqueles autos. O
Relator sorteado para aquele recurso, Ministro José Jorge, determinou o sobrestamento do
julgamento daqueles autos até a apreciação deste processo.
Processo Conexo: TC 015.068/2005-4
Estado: aberto. Relator: Ministro Aroldo Cedraz. Trata-se de prestação de contas do Incra
relativas ao exercício de 2004. Por meio do Acórdão 2132/2009-TCU-2ª Câmara, foram julgadas as
contas de diversos responsáveis. No entanto, mediante o mesmo acórdão foram sobrestadas as contas
dos senhores Rolf Hackbart, Odimilson Soares Queiroz e Maria Mota Pires, tendo em vista os
possíveis reflexos do Acórdão 387/2009-TCU-Plenário (TC 013.299/2006-0, sessão de 11/3/2009)
sobre as contas dos referidos responsáveis.
Processo Conexo: TC 017.407/2006-8
Estado: aberto. Relator: ex-Ministro Ubiratan Aguiar. Trata-se de prestação de contas do Incra
relativas ao exercício de 2005. Por meio do Acórdão 2680/2009-TCU-2ª Câmara, foram julgadas as
contas de diversos responsáveis. No entanto, mediante o mesmo acórdão foram sobrestadas as contas
dos senhores Edinar Ferreira de Araújo e Roberto Kiel até a apreciação final deste processo.
Conclusão
Em relação aos novos documentos encaminhados pelo Senhor Bruno Maranhão percebe-se que
foram efetuados gastos com os recursos do convênio sem se preocupar em atender às metas e às ações
previstas nos planos de trabalho e nos projetos básicos dos ajustes firmados com o Incra e sem
qualquer compromisso em comprovar, em detalhes, o bom emprego dos valores recebidos da
autarquia. A rigor, os comprovantes de despesas enviados estão muito aquém do volume de recursos
repassados.
O que se verificou foi a gestão dos recursos públicos para custear despesas administrativas da
entidade privada, a exemplo de sua folha de pagamento e dos encargos dela decorrentes, do
pagamento de diárias a empregados da Anara, da indenização de despesas com combustível e da
remuneração de assentados para finalidades desconhecidas, visto que não há comprovação de que as
atividades que deveriam beneficiá-los foram realizadas.
Considerando que os documentos juntados ao processo pelo Sr. Bruno Maranhão após a
apreciação inicial de suas alegações de defesa não demonstraram a correta aplicação dos recursos
repassados pelo Incra à Anara para execução dos convênios CRT/DF 111.000/2003, 42.900/2004 e
51.800/2005, reitera-se a proposta de rejeição de suas justificativas, na qualidade de responsável pelo
125
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
débito imputado neste processo, uma vez que foi o gestor dos recursos recebidos, solidariamente com
entidade convenente.
No tocante à aferição quanto à ocorrência de boa-fé na conduta do responsável, conforme
determina o art. 202, § 2º, do RITCU, não há nos autos elementos que permitam reconhecê-la,
podendo este Tribunal, desde logo, proferir o julgamento definitivo de mérito, nos termos do § 6º do
mencionado artigo do RITCU. No caso da Anara, por se tratar de pessoa jurídica, não cabe examinar
a ausência ou existência de boa ou má-fé.
Devem as contas do Senhor Bruno Maranhão e da Anara, portanto, ser julgadas irregulares,
com a consequente imputação de débito e a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.
A responsabilização nos termos que está sendo proposto nesta instrução, das pessoas física e
jurídica em solidariedade, está de acordo com a jurisprudência atual do Tribunal. Foi recentemente
julgado na Sessão de 19/10/2011, por meio do Acórdão 2763/2011-TCU-Plenário, o incidente de
uniformização de jurisprudência suscitado pelo representante do Ministério Público junto ao TCU,
Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado, em processo de Tomada de Contas Especial (TC
006.310/2006-0) instaurada em virtude da não comprovação da regular aplicação dos recursos
repassados pelo Incra, mediante convênio para a Associação Nacional de Cooperação Agrícola
(Anca). Foi adotada a seguinte deliberação:
9.2. firmar o seguinte entendimento quanto à responsabilização das pessoas que devem
responder por danos ao erário ocorridos na aplicação de transferências voluntárias de recursos
federais a entidades privadas, com vistas à consecução de uma finalidade pública:
9.2.1. na hipótese em que a pessoa jurídica de direito privado e seus administradores derem
causa a dano ao erário na execução de avença celebrada com o poder público federal com vistas à
realização de uma finalidade pública, incide sobre ambos a responsabilidade solidária pelo dano;
Quanto aos convênios analisados nos presentes autos, ressaltamos que a ONG recebeu os
recursos federais em conta corrente sob sua titularidade e deles se beneficiou, embora esse fato não
seja um pré-requisito pra a responsabilização da pessoa jurídica que tenha recebido recursos
federais, conforme se entende da referida deliberação.
Ainda assim, destacamos que o benefício para a ONG, conforme explorado nesta instrução, foi
materializado em vários aspectos, tal como pelo desvio dos recursos dos convênios mediante saque,
pela não aplicação da contrapartida, pelo pagamento da folha de pessoal da entidade à custa de
recursos dos três convênios analisados, sem a comprovação de que o pagamento de funcionários da
Anara serviu ao atendimento das metas previstas nos respectivos ajustes, pelo recolhimento de
tributos devidos pela entidade com recursos dos convênios e pelo pagamento de despesas diversas da
entidade, também não relacionadas às metas previstas nos convênios.
Como o Sr. Bruno Maranhão geriu os recursos públicos sob o manto da pessoa jurídica da
Anara, não tendo logrado êxito em comprovar o regular emprego dos recursos públicos que lhes
foram confiados, não há como separar a responsabilidade de cada um. Essa conclusão tem suporte
nas irregularidades detectadas pelo TCU não apenas neste processo, mas, também, no TC
027.429/2008-5.
Além da multa com base no art. 57 da Lei 8.443/1992, a ser proposta em relação à Anara e ao
senhor Bruno Maranhão, a gravidade da conduta desse responsável justifica a proposta de aplicação
da sanção prevista no art. 60 da Lei Orgânica/TCU c/c o art. 270 do RI/TCU, qual seja, a inabilitação
para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública
Federal. A aplicação dessa sanção deve ser feita levando-se em consideração o fato de que o
responsável atuou de má-fé nestes autos, simulando ter havido concorrência na escolha de empresa
para fornecimento de passagens aéreas, assunto tratados nos argumentos/indicações nos 6, 17 e 22,
bem como pelas demais irregularidades identificadas nestes autos.
Ressaltamos que, diferentemente de nossa última proposta de mérito na instrução de fls. 691713, será proposta a aplicação da sanção tratada no item anterior somente ao senhor Bruno
Maranhão, pelo fato de que a má-fé desse responsável ficou bem caracterizada nos autos, o que não
126
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ocorreu com os demais responsáveis. Idêntica proposta desta unidade técnica foi efetivada no âmbito
do TC 027.429/2008-5, tendo sido constatado outros atos eivados de má-fé praticados pelo mesmo
responsável.
Conforme também analisado nesta instrução, devem ser rejeitadas as razões de justificativa e
aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, aos Sres Carlos Mário Guedes de
Guedes, Edinar Ferreira Araujo e Rolf Hackbart. Em pesquisa realizada no Siape e na internet,
verificamos que atualmente o Sr. Carlos Mário Guedes de Guedes exerce o cargo de Secretário
Executivo Adjunto no Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), que o Sr. Edinar Ferreira
Araujo exerce o cargo de Coordenador-Geral de Contabilidade do Incra e que o Sr. Rolf Hackbart
exerce o cargo de Assessor Parlamentar no Ministério da Ciência e Tecnologia. Nesses casos, pode
ser efetuado o oportuno desconto da dívida que vier a ser constituída pelo TCU na remuneração dos
responsáveis, nos termos do art. 28, inciso I, da Lei 8.443/1992, observado o art. 46 da Lei
8.112/1990.
São benefícios esperados a partir da apreciação do mérito desta TCE:
a) recolhimento de multa e ressarcimento do débito: decorrentes do julgamento irregular das
contas dos responsáveis. Esses benefícios não serão registrados no sistema eletrônico, em
consonância com o Memorando-Circular nº 17/2004 – Segecex, 2º parágrafo, de 18/03/2004;
b) redução do sentimento de impunidade: o ressarcimento do débito e a aplicação das sanções
propostas desestimulam a prática de novos ilícitos. Além disso, espera-se que os órgãos e entidades
governamentais não mais repassem recursos federais à Anara, que demonstrou total incapacidade
para geri-los e deles prestar contas.
Entendemos não ser necessário expedir determinações corretivas ao Incra. Entendemos também
que deve ser determinado o arresto de bens do Sr. Bruno Maranhão e da Anara, de forma a garantir o
ressarcimento da importância devida. Assim, reproduzimos trecho da instrução de mérito do TC
027.429/2008-5, em que esses dois assuntos foram bem analisados e cuja análise pode ser aproveitada
nestes autos:
208. Embora tenha sido verificada neste processo e no TC 013.299/2006-0 irregularidades que
demonstraram o descumprimento de diversos dispositivos da IN STN 1/1997, não serão propostas
medidas corretivas ao Incra para evitar que ilegalidades idênticas ou semelhantes as que foram objeto
de exame nesta TCE ocorram em futuros convênios que vierem a ser firmados pela autarquia.
209. No âmbito do TC 021.081/2009-4 foi realizada auditoria na área de convênios do Instituto
a fim de verificar a regularidade das transferências voluntárias realizadas pela autarquia a entidades
privadas, estando as determinações ao Incra, decorrentes do Acórdão 2.508/2010-TCU-Plenário, por
meio do qual referido processo foi apreciado, em monitoramento pela 8ª Secex.
210. No que tange à recuperação do débito que se propõe seja imputado aos responsáveis,
entende-se que o julgamento de mérito desta TCE requer a adoção da medida prevista no art. 61 da
Lei 8.443/1992 c/c o art. 275 do RI/TCU (‘arresto dos bens dos responsáveis julgados em débito’).
211. Em momento processual anterior, por meio do item 9.2 do Acórdão 2.675/2009-TCUPlenário, este Tribunal havia decretado, com base no art. 44, § 2º, da Lei Orgânica/TCU, a
indisponibilidade dos bens da Anara. Como o prazo máximo de eficácia dessa medida é de um ano,
nos termos do dispositivo legal mencionado, tal indisponibilidade não se encontra mais em vigor.
212. Quanto aos dirigentes da Anara, o Plenário deste Tribunal, conforme item 9.3 do Acórdão
2.675/2009, concedeu a oportunidade de exercício do contraditório aos Sres Bruno Maranhão e
Edmilson Lima para que apresentassem, se entendessem pertinente, ‘defesa acerca de possível futura
decretação de indisponibilidade de seus bens por parte do Plenário do TCU, nos termos do art. 44, §
2º, da Lei nº 8.443/1992 (...)’.
213. No mencionado item do Acórdão 2.675/2009-TCU-Plenário destacou-se que a futura
possível indisponibilidade de bens poderia recair ‘em especial, sobre dois imóveis rurais de
propriedade daquele primeiro responsável [Sr. Bruno Maranhão], matriculados no Incra sob os
códigos 224073 031020 8 e 229091 037702 2’, conforme pesquisa desses bens no Sistema Nacional de
127
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Cadastro Rural (SNCR), às fls. 267-272, realizada em abril de 2009). Pesquisa atualizada acerca
desses bens na base de dados do SNCR, em setembro de 2011, demonstram que os bens continuam sob
propriedade do Sr. Bruno Maranhão (fl. 509).
214. O Sr. Edmilson Lima optou pela revelia e o Sr. Bruno Maranhão não se manifestou em
suas alegações de defesa (inclusos os novos elementos de defesa) sobre a possível decretação da
indisponibilidade de seus bens (que não mais vem ao caso).
215. Como a indisponibilidade de bens é medida cautelar, adotada no curso da apuração do
débito (vide art. 44, caput e § 2º, da Lei 8.443/1992, que mencionam, respectivamente, as expressões
‘no início ou no curso de qualquer apuração’ e ‘danos em apuração’), entende-se que a medida
adequada nesta fase processual, na qual está sendo proposto o julgamento de mérito da TCE, com o
débito devidamente apurado e quantificado, é o arresto dos bens dos responsáveis.
216. A perda da eficácia da indisponibilidade decretada por meio do item 9.2 do Acórdão
2.675/2009-TCU-Plenário, a materialidade do débito resultante do oportuno julgamento desta TCE –
R$ 5.077.842,67, em valores atualizados e acrescidos de juros de mora na presente data (fl. 520) -, ao
qual se somará aquele que está sendo imputado à Anara e a seus dirigentes no TC 013.299/2006-0,
oriundos das graves irregularidades identificadas nos quatro convênios firmados entre a ONG e o
Incra, as quais evidenciaram descaso da ONG e de seus dirigentes no trato com os recursos públicos,
justifica a adoção dessa medida.
Nos presentes autos, a indisponibilidade dos bens dos responsáveis não chegou a ser decretada,
tendo sido somente determinado à unidade técnica que promovesse ‘o levantamento de bens de
propriedade da Anara e do Sr. Bruno Costa de Albuquerque Maranhão, com indicação daqueles que,
em razão do valor, possam ter sua indisponibilidade decretada para assegurar o ressarcimento dos
débitos eventualmente imputados àqueles responsáveis, em consonância com o disposto no art. 44, §
2º, da Lei 8.443/1992’ (item 9.6 do Acórdão 387/2009-TCU-Plenário). Considerando os argumentos
expostos no trecho transcrito, e que também está sendo proposto o julgamento de mérito desta TCE,
com o débito devidamente apurado e quantificado, entendemos adequado propor o arresto dos bens
dos responsáveis.
No quadro a seguir, demonstramos os valores históricos e atuais dos débitos apurados nos
convênios celebrados entre o Incra e a Anara, apurados neste processo e no TC 027.429/2008-5.
Utilizamos o sistema Débito do TCU, com o cálculo de atualização monetária e juros de mora de 1%
ao mês:
Convênio
Valor repassado
111.000/2003
42.900/2004
51.800/2005
Débito total apurado nestes autos
58.100/2005
(em análise no TC 027.429/2008-5)
Débito total relativo aos convênios
celebrados entre o Incra e a Anara
250.000,00
1.122.394,50
1.976.226,00
3.348.620,50
1.247.467,28
1.000.000,00
5.596.087,78
Data
Ordem
Bancária
5/4/2004
25/8/2004
20/4/2005
12/12/2005
1º/2/2006
da
Valor atualizado
até 24/11/2011
708.514,50
3.037.495,83
4.880.965,97
8.626.976,30
5.077.842,67
13.704.818,97
Há informações de que os convênios objetos desta TCE foram objetos de investigação pelo
Ministério
Público
Federal,
consubstanciada
no
Procedimento
Administrativo
nº
1.16.000.004077/2008-24, referente ao Convênio CRT/DF 111.000/2003, Procedimento
Administrativo nº 1.16.000.002608/2009-08, referente ao Convênio CRT/DF 42.900/2004, e
Procedimento Administrativo nº 1.16.000.002609/2009-44, referente ao Convênio CRT/DF
128
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
51.800/2005. Assim, entendemos que deve ser dada ciência ao Ministério Público Federal da decisão
de mérito que vier a ser adotada nestes auto.
Proposta
Diante do exposto, encaminhamos os autos à consideração superior, propondo:
a) rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Carlos Mário Guedes de Guedes, Edinar
Ferreira Araújo e Rolf Hackbart;
b) com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, aplicar aos responsáveis indicados
no subitem acima multa individual, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação,
para que comprovem perante o Tribunal o recolhimento da referida quantia aos cofres do Tesouro
Nacional, atualizada monetariamente a partir do dia seguinte ao término do prazo ora estabelecido
até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor;
c) determinar ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, ao Instituto Nacional de Colonização
e Reforma Agrária e ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, nos termos do art. 28, inciso I,
da Lei 8.443/1992, caso não atendidas as notificações por parte dos responsáveis e após o trânsito em
julgado da deliberação que vier a ser proferida pelo TCU, que descontem as dívidas apontadas no
item precedente da remuneração dos Sres Carlos Mário Guedes de Guedes, Edinar Ferreira Araújo e
Rolf Hackbart, respectivamente, observado o disposto no art. 46 da Lei 8.112/1990;
d) rejeitar as alegações de defesa apresentadas por Bruno Costa de Albuquerque Maranhão e
pela Associação Nacional de Apoio à Reforma Agrária (Anara);
e) julgar, com fulcro nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea c, da Lei nº 8.443, de 16 de julho
de 1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, alínea a, da citada Lei, as presentes contas irregulares e em
débito o senhor Bruno Costa de Albuquerque Maranhão, solidariamente com a Associação Nacional
de Apoio à Reforma Agrária (Anara), condenando-os ao pagamento dos valores a seguir
relacionados, atualizados monetariamente e acrescidos dos juros de mora, nos termos da legislação
vigente, até a efetiva quitação do débito, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da ciência,
para que comprovem, perante o Tribunal, (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o
recolhimento da dívida aos cofres do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra):
Convênio
111.000/2003
42.900/2004
51.800/2005
Débito
250.000,00
1.122.394,50
1.976.226,00
Data da ocorrência
5/4/2004
25/8/2004
20/4/2005
f) aplicar à Anara e ao Sr. Bruno Costa de Albuquerque Maranhão, individualmente, a multa
referida no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno/TCU, fixando-lhes o prazo
de 15 (quinze) dias, a partir das respectivas notificações, para que comprovem, perante o Tribunal
(art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), seu recolhimento aos cofres do Tesouro
Nacional, atualizadas monetariamente a partir do dia seguinte ao término do prazo que vier a ser
fixado, até a data dos efetivos pagamentos;
g) autorizar, desde logo:
g1) nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial das dívidas indicadas
nos itens b, e e f desta instrução, caso não sejam atendidas as notificações e não seja possível a
implementação da medida consignada no item c, na forma da legislação em vigor;
g2) o pagamento das dívidas em até 24 (vinte e quatro) parcelas mensais e consecutivas, nos
termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento Interno/TCU, caso solicitado pelos
responsáveis, fixando-se o vencimento da primeira parcela em 15 (quinze) dias, a contar do
recebimento da respectiva notificação, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, devendo incidir sobre
cada parcela os encargos legais devidos, na forma prevista na legislação em vigor;
h) alertar os responsáveis, caso optem pelo pagamento da dívida na forma do item ‘g2’, de que
a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado do
129
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
saldo devedor, nos termos do art. 26, parágrafo único, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217, § 2º, do
Regimento Interno/TCU;
i) declarar Bruno Costa de Albuquerque Maranhão (CPF: 253.722.034-04) inabilitado para o
exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública federal,
nos termos do art. 60 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 c/c o art. 270 do Regimento
Interno/TCU;
j) determinar à 8ª Secex que, após o trânsito em julgado da deliberação que vier a ser proferida,
em relação ao disposto no item ‘i’, nos termos do art. 270, § 3º, do Regimento Interno/TCU, expeça
comunicação à Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento Gestão –
SRH/MP e à Secretaria Federal de Controle Interno, informando-as a respeito da inabilitação ora
declarada, com a indicação da data do referido trânsito em julgado, e solicite à SRH/MP que adote as
providências necessárias à efetivação do citado impedimento no âmbito do Sistema Integrado de
Administração de Recursos Humanos – Siape;
k) solicitar à Presidência do Incra, com fundamento no art. 61 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 275
do Regimento Interno/TCU, por intermédio do Ministério Público junto a este Tribunal (MP/TCU),
caso não haja o recolhimento do débito dentro do prazo estabelecido no item e, que adote as medidas
necessárias ao arresto dos bens do Sr. Bruno Costa de Albuquerque Maranhão e da Associação
Nacional de Apoio à Reforma Agrária (Anara) – a exemplo dos dois imóveis rurais de propriedade do
Sr. Bruno Costa de Albuquerque Maranhão -, tantos quantos considerados suficientes para garantir o
ressarcimento do débito indicado no referido item, em seu valor atualizado, com os devidos juros de
mora;
l) encaminhar cópia da deliberação que vier a ser proferida, bem como do relatório e do voto
que a fundamentarem, aos responsáveis, ao Incra, ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, ao
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, e também:
l1)ao senhor Arnaldo de Abreu Madeira, ex-Deputado Federal, em cumprimento ao item 9.2.4
do Acórdão 1882/2006-TCU-Plenário (TC 013.375/2006-4);
l2) ao Deputado Federal Augusto Carvalho, em decorrência do Acórdão 1525/2006-TCUPlenário (TC 016.587/2006-0);
l3) ao Procurador da República Rômulo Moreira Conrado, com vistas a instruir o procedimento
administrativo nº 1.16.000.001780/2006-93, em atendimento ao Ofício nº 503/07-GAB
RO/PRDF/MPF (TC 024.364/2007-7);
l4) à Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal, em atendimento ao pedido de auditoria
formulado pelo Senador Álvaro Dias, contido no requerimento nº 661, de 9/6/2006, aprovado pelo
Plenário daquela Casa na sessão de 21/11/2006 (TC 027.253/2006-3);
l5) ao Ministério Público Federal, com vistas a instruir o Procedimento Administrativo nº
1.16.000.004077/2008-24, referente ao Convênio CRT/DF 111.000/2003, Procedimento
Administrativo nº 1.16.000.002608/2009-08, referente ao Convênio CRT/DF 42.900/2004, e
Procedimento Administrativo nº 1.16.000.002609/2009-44, referente ao Convênio CRT/DF
51.800/2005;
m) determinar a juntada de cópia do acórdão que vier a ser proferido, acompanhado do
relatório e voto que o fundamentarem, às contas do Incra referentes aos exercícios de 2003 (TC
010.493/2004-8), 2004 (TC 015.068/2005-4) e 2005 (TC 017.407/2006-8), para exame em conjunto, e
ao TC 027.429/2008-5;
n) determinar à 8ª Secex que retire o sobrestamento dos processos de contas anuais
mencionados no item anterior, no que concerne ao TC 013.299/2006-0, após o trânsito em julgado da
decisão que vier a ser proferida.”
7. O Ministério Público/TCU concordou com a proposta da unidade técnica.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
8. Em 9/10/2012, quando o presente processo já estava em meu gabinete, após a instrução de
mérito da unidade técnica, o Sr. Rolf Hackbart apresentou nova documentação intitulada de
“manifestação em forma de memoriais”.
É o Relatório.
VOTO
A presente TCE foi constituída em função de irregularidades nas fases de celebração, execução
e prestação de contas dos Convênios CRT/DF 111.000/2003, 42.900/2004 e CRT/DF 51.800/2005,
todos celebrados entre o Incra e a Associação Nacional de Apoio à Reforma Agrária – Anara.
2. Originalmente, o presente processo tratava de quatro convênios. Além dos três acima
mencionados, também fazia parte do escopo destes autos o Convênio 58.100/2005. No curso do
processo, ante a constatação de que o Incra já havia instaurado e encaminhado ao TCU a Tomada de
Contas Especial relativa a esse último ajuste, a análise referente ao Convênio 58.100/2005 passou a se
desenvolver de forma autônoma, no âmbito do TC 027.429/2008-5. Há que se ressaltar a similaridade
de diversas das questões tratadas nos dois processos, pois apesar de tratarem de convênios distintos, os
objetos de ambos são bastante próximos, como se depreende de trecho da manifestação da unidade
técnica às fls. 469, v. 2:
“0 processo de celebração desses convênios e das respectivas prestações de contas deve ser visto
de maneira sequencial, como se fosse relativo à liberação de parcelas de um mesmo convênio, apesar
de se referir a quatro convênios diferentes. Em nosso entendimento, os procedimentos de prorrogação
do prazo para apresentação dos documentos relativos à prestação de contas do convênio CRT/DF
51.800/2005 e a aprovação das contas do convênio CRT/DF 111.000/2003, que possibilitaram a
assinatura do convênio CRT/DF 58.100/2005, foram realizados de maneira que se possibilitasse a
liberação dos recursos, no total de R$ 5.596.088,00, mesmo que o cumprimento da “parcela” anterior
não tivesse sido comprovado e/ou aprovado.”.
3. O TC 027.429/2008-5, da Relatoria do Ministro André Luis de Carvalho, foi julgado por
meio do Acórdão 2.606/2012-Plenário. Pela conexão das matérias, em alguns pontos deste voto farei
referência a este acórdão que, em suma, adotou as seguintes providências:
– julgamento irregular das contas, com a condenação dos Sr es Bruno Costa de Albuquerque
Maranhão e Edimilson de Oliveira Lima, solidariamente com a Anara, à devolução do valor integral
repassado no Convênio 58.100/2005, além da aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443, de
16 de julho de 1992;
– inabilitação dos dois responsáveis acima para o exercício de cargo em comissão ou função de
confiança na Administração Pública Federal por 8 anos;
– rejeição das alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Rolf Hackbart, então Presidente do
Incra, com aplicação da multa do art. 58 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992.
4. Inicialmente, apurou-se a eventual responsabilidade de seis agentes do Incra por
irregularidades na fase de celebração e de prestação de contas dos convênios: Roberto Kiel, Diretor de
Programa; Maria Mota Pires, Gerente do Convênio 111.000/2003; Odimilson Soares Queiroz,
Ordenador de Despesas; Carlos Mário Guedes de Guedes, Superintendente Nacional de
Desenvolvimento Agrário; Edinar Ferreira Araújo, Coordenador-Geral de Contabilidade e Rolf
Hackbart, Presidente.
5. Com relação aos três primeiros, a análise de suas razões de justificativa já foi realizada e eles
foram multados, por intermédio do Acórdão 387/2009-Plenário. Após a interposição de recursos de
reconsideração, que não tiveram provimento por parte do TCU (1.458/2010-TCU-Plenário), os Sres
131
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Roberto Kiel e Odimilson Soares Queiroz recolheram as multas que lhes foram impostas enquanto a
Srª Maria Mota Pires tem feito o recolhimento mensalmente das parcelas da multa, conforme noticiado
pela unidade técnica.
6. No que se refere aos Sres Carlos Mário Guedes de Guedes e Edinar Ferreira Araújo, em que
pese já terem sido feitas suas audiências, eles não tiveram as razões de justificativa analisadas pelo
Tribunal, tendo em vista que já tinham tido suas contas julgadas regulares. Nos termos do art. 206 do
Regimento Interno/TCU então vigente, nenhum tipo de sanção poder-lhes-ia ser aplicada, sem a
reabertura de suas contas. Assim, o Acórdão 387/2009-Plenário determinou que o MP/TCU avaliasse a
conveniência e a oportunidade de interpor recurso de revisão contra a decisão que julgou as contas
ordinárias.
7. O MP/TCU, ao avaliar a situação referente ao Sr. Edinar, apurou que a conduta questionada
referia-se na realidade ao exercício de 2005. As contas do citado responsável naquele exercício estão
sobrestadas (TC 017.407/2006-8). Portanto, não haveria óbices para a continuidade da apuração de sua
responsabilidade nestes autos.
8. Em relação ao Sr. Carlos Mário, o MP/TCU propôs a reabertura de suas contas referentes a
2003 (TC 010.493/2004-8), o sobrestamento desses autos até a decisão definitiva deste processo e a
realização da audiência do responsável em contrarrazões recursais para apresentar as razões de
justificativa quanto à reabertura de suas contas. Essa audiência já foi realizada e as justificativas
apresentadas, tendo o Relator daquele recurso, Ministro José Jorge, determinado o sobrestamento do
processo. Assim, nesta oportunidade, também deverá ser avaliada sua responsabilidade quanto à
irregularidade a ele imputada. No processo de contas ordinárias deverá ser avaliado tão somente o
impacto dessa irregularidade na gestão anual.
9. No que tange ao Sr. Rolf Hackbart, no Acórdão 387/2009-Plenário detectou-se a necessidade
de realização de nova audiência, em relação a outro fato que não havia sido apontado na audiência
inicialmente promovida. Por esse motivo, ele também não teve suas justificativas analisadas por
ocasião da prolação do Acórdão 387/2009-Plenário. Levando-se em consideração todos os elementos
de defesa trazidos por ele aos autos, deverá ser agora avaliada sua responsabilidade pelas
irregularidades.
10. Quanto à execução dos convênios, nesta oportunidade, também serão analisadas as defesas
apresentadas pelo Sr. Bruno Maranhão e pela Anara, para, ao final, verificar se subsiste o débito
inicialmente calculado.
11. Nesta assentada, portanto, serão analisadas as responsabilidades dos Sres Rolf Hackbart,
Carlos Mário Guedes de Guedes e Edinar Ferreira Araújo em relação às irregularidades a eles
imputadas relativamente à fase de celebração e de prestação de contas dos três convênios e da Anara e
do seu então Coordenador-Presidente quanto à execução dos ajustes.
12. Desde já, registro que estou de acordo com a minuciosa instrução elaborada pela unidade
técnica, que analisou com propriedade os elementos apresentados pelos responsáveis em suas defesas.
Incorporo, portanto, os argumentos utilizados pelo auditor da então 8ª Secex em sua instrução, sem
prejuízo de tecer algumas considerações adicionais.
13. Em relação ao Sr. Carlos Mário Guedes de Guedes, ele foi ouvido em audiência pela
aprovação do projeto de trabalho apresentado pela Anara relativamente ao Convênio CRT/DF
111.000/03, sem que constassem os requisitos para celebração enumerados no art. 2º, incisos I a V, §
1º, da IN STN 01/97.
14. Os referidos dispositivos da IN/STN 1/97, assim dispõem:
“Art. 2º O convênio será proposto pelo interessado ao titular do Ministério, órgão ou entidade
responsável pelo programa, mediante a apresentação do Plano de Trabalho (Anexo I), que conterá, no
mínimo, as seguintes informações:
I – razões que justifiquem a celebração do convênio;
II – descrição completa do objeto a ser executado;
132
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
III – descrição das metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente;
IV – etapas ou fases da execução do objeto, com previsão de início e fim;
V – plano de aplicação dos recursos a serem desembolsados pelo concedente e a contrapartida
financeira do proponente, se for o caso, para cada projeto ou evento;
[...]
§ 1º Integrará o Plano de Trabalho a especificação completa do bem a ser produzido ou adquirido
e, no caso de obras [...].”
15. Em suma, a norma exige que o convenente apresente de forma detalhada para que ele deseja
fazer aquele convênio, que objetivos quer atingir, por meio de quais atividades, em quanto tempo etc.
Conforme apontado pela unidade técnica, os documentos apresentados pela Anara utilizavam
expressões amplas, genéricas, de forma que ficava difícil extrair qual era o verdadeiro objeto daquele
convênio. Não havia o detalhamento das atividades propostas, nem informação de onde, quando e
quem iria executá-las. A celebração de um convênio nessas circunstâncias representava um grande
risco de insucesso, como de fato acabou acontecendo. Dessa forma, resta caracterizada a
responsabilidade do Sr. Carlos Mário, que aprovou o plano de trabalho apresentado pela entidade.
16. Ressalte-se que situação bastante similar foi encontrada com relação ao Convênio
42.900/2004, em que os projetos que consubstanciaram a aprovação do ajuste padeciam do mesmo tipo
de fragilidade. O responsável pela aprovação desses ‘projetos técnicos’, Sr. Odimilson Soares Queiroz,
foi condenado no Acórdão 387/2009-Plenário, pelos mesmos motivos que também devem ensejar a
aplicação de multa ao Sr. Carlos Mário.
17. O Sr. Edinar Ferreira Araújo foi ouvido em audiência pela emissão de parecer favorável à
aprovação da prestação de contas do Convênio CRT/DF 111.000/03, não obstante constassem
irregularidades graves, como a efetivação de pagamentos não realizados por meio de cheque
nominativo ou ordem bancária e o descumprimento, pela Anara, da Lei 8.666/93, em desacordo com o
que dispõem os arts. 20, inciso I, e 27 da IN STN 01/97.
18. O parecer a que se refere a audiência é o documento de fls. 274/275, anexo 1, em que o
responsável atesta que não havia pendências de ordem financeira referentes ao convênio, o que não era
realidade. Também pesa contra o responsável os indícios de que esse parecer teve sua data aposta de
forma retroativa, uma vez que ele faz referência a um pagamento ocorrido em 9/12/2005, apesar de a
data do parecer (colocada à mão), ser 5/12/2005. Ao que tudo indica, esse documento foi mais uma
peça que serviu ao fim de liberar mais recursos à Anara, uma vez que a aprovação da prestação de
contas do Convênio 111.000/03 ocorreu no mesmo dia 5/12 e no dia 6/12 foi prorrogado o prazo para
entrega da prestação de contas do Convênio CRT/DF 51.800/2005. Esses dois fatos permitiram que em
7/12/2005 fosse celebrado novo ajuste com a Anara, no valor de R$ 2.471.712,00 (Convênio
58.100/2005), apesar de todos os problemas na execução dos ajustes anteriores, inclusive o de nº
111.000/2003.
19. Considerando todos esses aspectos, não há como se acolher as razões de justificativa
apresentadas pelo Sr. Edinar, aplicando-se a ele a multa prevista no art. 58 da Lei nº 8.443, de 16 de
julho de 1992.
20. Em relação ao Sr. Rolf Hackbart, ele foi ouvido em audiência em razão dos seguintes fatos:
– celebração do Convênio CRT/DF 42.900/2004, sem que constassem os requisitos enumerados
no art. 2º, incisos I a V, § 1º, e sem que houvesse a descrição detalhada, objetiva, clara e precisa do
objeto, conforme dispõe o art. 7º, inciso I, da IN STN 01/97;
– celebração do Convênio CRT/DF 58.100/2005, em 7/12/2005, sendo que a Anara encontravase em mora junto ao Incra quanto à prestação de contas de outros convênios firmados anteriormente,
contrariando o art. 5º, inciso I, c/c o § 1º, da IN STN 01/97.
– assinatura do Convênio CRT/DF 51.800/2005, em 11/4/2005, sem que constassem os
requisitos para celebração de convênios enumerados no art. 2º, incisos I a V, § 1º, da IN STN 01/97,
sem que houvesse a descrição detalhada, objetiva, clara e precisa do objeto, conforme dispõe o art. 7º,
133
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
inciso I, da referida norma, e sem que estivessem sanadas as pendências nos convênios CRT/DF
111.000/2003 e CRT/DF 42.900/2004, condição estabelecida pela Procuradoria Federal Especializada
do Incra para que se desse seguimento ao processo;
21. A questão envolvendo o Convênio 58.100/2005 passou a ser analisada na TCE específica
para aquele ajuste. Nestes autos, devem ser avaliadas as irregularidades referentes aos Convênios
42.900/2004 e 51.800/2005.
22. No que se refere à celebração dos Convênios 42.900/2004 e 51.800/2005 sem a obediência
aos requisitos estabelecidos na IN/TCU 1/97, valem as considerações feitas nos itens 12 a 15 deste
voto. Apesar de naquela oportunidade ter sido abordado o Convênio 111.000/2003, todos os ajustes
eram bastante semelhantes e padeciam de problemas muito similares.
23. Também ficou evidenciada a celebração do Convênio 51.800/2005 apesar das pendências
relativas à execução dos dois convênios anteriores firmados com a mesma entidade. Em que pese a
própria Procuradoria Federal junto ao Incra ter registrado que não seria possível a celebração de novo
convênio, sem a solução de pendências anteriores (fls. 545/549), o novo ajuste foi firmado, no valor de
R$ 2.181.080,00, significando o repasse de mais recursos a uma entidade que já tinha mostrado
problemas na gestão dos recursos anteriormente repassados.
24. No TC 027.429/2008-5, o Sr. Rolf Hackbart foi responsabilizado por situação semelhante –
a celebração do Convênio 58.100/2005, apesar da mora da Anara em relação aos convênios
anteriormente firmados. O Tribunal considerou grave essa irregularidade, diante de todo o panorama
que envolveu a celebração dos convênios com aquela entidade, tanto que fixou a multa em R$
40.000,00, valor próximo ao máximo permitido pela legislação. Nestes autos, entendo pertinente que
se aplique nova multa, sem perigo de incidir em bis in idem. Primeiro porque este processo trata de
outros convênios, celebrados em exercícios distintos, e também porque outras irregularidades foram
objeto da audiência do responsável (formalização dos ajustes sem a presença dos requisitos previstos
na IN/STN 1/97). No entanto, considerando a correlação que as questões tratadas neste processo têm
com aquelas abordadas no TC 027.429/2008-5, proponho a este Plenário a aplicação de uma multa
com valor consideravelmente inferior ao que foi aplicado no Acórdão 2.606/2012-Plenário, de modo a
não onerar o responsável de forma excessiva em dois processos que têm uma forte conexão entre si.
25. Ressalto que os documentos juntados pelo responsável aos autos, quando estes já se
encontravam em meu gabinete após a instrução de mérito da unidade técnica, intitulados de
‘manifestação em forma de memoriais’ são fundamentalmente uma repetição dos argumentos já
apresentados pelo responsável anteriormente, não trazendo elementos novos que possam mudar o
deslinde do processo.
26. Com relação ao débito inicialmente apontado, os documentos apresentados pelos
responsáveis para tentar demonstrar que os convênios foram efetivamente executados com os recursos
federais repassados absolutamente não o fazem. As fragilidades e as inconsistências detectadas na
criteriosa análise feita pela unidade técnica demonstram inequivocamente que a documentação
apresentada é inadequada para comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos. Cito apenas
alguns exemplos que bem exemplificam essas inconsistências:
– aproximadamente metade dos comprovantes de depósitos bancários supostamente relativos
ao Convênio 111.000/2003 está ilegível, sendo que maioria deles corresponde a depósitos nas contas
de pessoas físicas, sem que ficasse evidenciado qualquer nexo entre essas transferências e a execução
das metas do convênio;
– desconto de diversos cheques ‘na boca do caixa’. No Convênio 42.900/2004, quase 97% do
valor do ajuste foi sacado dessa forma;
– a documentação apresentada contém fortes indícios de fraude à licitação para contratação de
agência de turismo para fornecimento de passagens aéreas, com indicativos inclusive que as propostas
de preços tenham sido montadas a posteriori;
– generalizada falta de indicação nos documentos comprobatórios de despesas de que elas
teriam sido feitas no âmbito dos convênios firmados;
134
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
– apresentação de documentos no intuito de demonstrar que os recursos foram utilizados para
pagamento da folha de pessoal da entidade – além da ausência de fidedignidade desses documentos
(que não contêm assinatura, não têm o preenchimento de diversos campos), não há qualquer evidência
do vínculo entre aquelas pessoas supostamente pagas com recursos do convênio e os ajustes celebrados
com a entidade.
27. Cabe destacar que o tipo de documentação encaminhada continha inconsistências
semelhantes às contidas nos documentos apresentados no âmbito do TC 027.429/2008-5 para tentar
demonstrar a correta aplicação dos recursos referentes ao Convênio 58.100/2005. No julgamento
daquele processo, os documentos também não foram acolhidos.
28. Assim como considerou o Tribunal naqueles autos, não há como acolher a documentação
apresentada pelos responsáveis. Em razão disso, só resta condená-los à devolução dos valores
repassados por meio dos três convênios. A responsabilidade pela devolução deve recair sobre o Sr.
Bruno Costa de Albuquerque Maranhão, Coordenador-Presidente da entidade à época dos fatos, em
solidariedade com a própria entidade, em conformidade com o decidido pelo Tribunal mediante o
Acórdão 2.763/2011-Plenário, ao apreciar incidente de uniformização de jurisprudência.
29. Deixo de acolher a proposta da unidade de declarar o Sr. Bruno Maranhão inabilitado para o
exercício de cargo em comissão ou função de confiança na administração pública federal, uma vez que
tal medida já foi adotada no Acórdão 2.606/2012-Plenário.
ACÓRDÃO Nº 1149/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 013.299/2006-0.
1.1. Apensos: 013.375/2006-4; 024.364/2007-7; 016.587/2006-0; 012.275/2009-9.
2. Grupo I – Classe de Assunto IV – Tomada de Contas Especial.
3. Responsáveis: Associação Nacional de Apoio à Reforma Agrária (CNPJ 02.931.961/0001-45);
Bruno Costa de Albuquerque Maranhão (CPF 253.722.034-04); Carlos Mário Guedes de Guedes (CPF
606.955.950-91); Edinar Ferreira Araujo (CPF 093.880.013-20); Maria Mota Pires (CPF 149.547.37168); Odimilson Soares Queiroz (CPF 067.777.911-91); Roberto Kiel (CPF 424.832.390-72) e Rolf
Hackbart (CPF 266.471.760-04).
4. Unidade: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA/MDA.
5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico.
7. Unidade Técnica: 8ª Secretaria de Controle Externo (Secex/8 – extinta).
8. Advogados constituídos nos autos: Elmano de Freitas Costa, OAB/CE 11098 e OAB/SP
272546; Patrick Mariano Gomes, OAB/SP 195844 e Paulo Juliano Garcia Carvalho OAB/RS 51193.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Tomada de Contas Especial formada
a partir da conversão de processo de Representação formulada por unidade técnica do Tribunal
versando sobre possíveis irregularidades em convênios celebrados pelo Incra e a Associação Nacional
de Apoio à Reforma Agrária – Anara.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1 rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Bruno Costa de Albuquerque
Maranhão e pela Associação Nacional de Apoio à Reforma Agrária (Anara);
9.2 julgar, com fulcro nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea c, da Lei nº 8.443, de 16 de
julho de 1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, alínea a, da citada Lei, irregulares as contas do Sr. Bruno
Costa de Albuquerque Maranhão e da Associação Nacional de Apoio à Reforma Agrária (Anara),
condenando-os, de forma solidária, ao pagamento dos valores a seguir relacionados, atualizados
135
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
monetariamente e acrescidos dos juros de mora a partir das datas indicadas, nos termos da legislação
vigente, até a efetiva quitação do débito, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da ciência,
para que comprovem, perante o Tribunal, (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o
recolhimento da dívida aos cofres do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra):
Convênio
Débito
Data da ocorrência
111.000/2003 250.000,00
5/4/2004
42.900/2004
1.122.394,50 25/8/2004
51.800/2005
1.976.226,00 20/4/2005
9.3 aplicar à Anara e ao Sr. Bruno Costa de Albuquerque Maranhão, individualmente, a multa
referida no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais) c/c o art. 267
do Regimento Interno/TCU, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a partir das respectivas
notificações, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento
Interno/TCU), seu recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente a partir
do dia seguinte ao término do prazo que vier a ser fixado, até a data dos efetivos pagamentos;
9.4 rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Carlos Mário Guedes de Guedes, Edinar
Ferreira Araújo e Rolf Hackbart;
9.5 com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, aplicar aos responsáveis indicados
no item acima multa individual nos valores de R$ 3.000,00 (três mil reais), R$ 3.000,00 (três mil reais)
e R$ 10.000,00 (dez mil reais), respectivamente, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da
notificação, para que comprovem perante o Tribunal o recolhimento das referidas quantias aos cofres
do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente a partir do dia seguinte ao término do prazo ora
estabelecido até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor;
9.6 determinar ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, ao Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária e ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, nos termos do art.
28, inciso I, da Lei 8.443/1992, caso não atendidas as notificações por parte dos responsáveis e após o
trânsito em julgado da deliberação que vier a ser proferida pelo TCU, que descontem as dívidas
apontadas no item precedente da remuneração dos Sres Carlos Mário Guedes de Guedes, Edinar
Ferreira Araújo e Rolf Hackbart, respectivamente, observado o disposto no art. 46 da Lei 8.112/1990;
9.7 autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial
das dívidas indicadas nos itens 9.2 e 9.3 acima, caso não sejam atendidas as notificações e caso não
seja possível a implementação da medida consignada no item 9.6;
9.8 autorizar o pagamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e consecutivas,
nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento Interno/TCU, caso solicitado
pelos responsáveis, fixando-se o vencimento da primeira parcela em 15 (quinze) dias, a contar do
recebimento da respectiva notificação, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, devendo incidir sobre
cada parcela os encargos legais devidos, na forma prevista na legislação em vigor;
9.9 alertar os responsáveis, caso optem pelo pagamento da dívida na forma do item acima, de
que a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado
do saldo devedor, nos termos do art. 26, parágrafo único, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217, § 2º, do
Regimento Interno/TCU;
9.10 encaminhar cópia deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam:
9.10.1 ao Instituto de Colonização e Reforma Agrária (Incra);
9.10.2 ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA);
9.10.3 ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI);
9.10.4 ao senhor Arnaldo de Abreu Madeira, ex-Deputado Federal, em cumprimento ao item
9.2.4 do Acórdão 1882/2006-TCU-Plenário (TC 013.375/2006-4);
9.10.5 ao Deputado Federal Augusto Carvalho, em decorrência do Acórdão 1525/2006-TCUPlenário (TC 016.587/2006-0);
136
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.10.6 ao Procurador da República Rômulo Moreira Conrado, com vistas a instruir o
procedimento administrativo nº 1.16.000.001780/2006-93, em atendimento ao Ofício nº 503/07-GAB
RO/PRDF/MPF (TC 024.364/2007-7);
9.10.7 à Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal, em atendimento ao pedido de auditoria
formulado pelo Senador Álvaro Dias, contido no requerimento nº 661, de 9/6/2006, aprovado pelo
Plenário daquela Casa na sessão de 21/11/2006 (TC 027.253/2006-3);
9.10.8 ao Ministério Público Federal, com vistas a instruir o Procedimento Administrativo nº
1.16.000.004077/2008-24, referente ao Convênio CRT/DF 111.000/2003, Procedimento
Administrativo nº 1.16.000.002608/2009-08, referente ao Convênio CRT/DF 42.900/2004, e
Procedimento Administrativo nº 1.16.000.002609/2009-44, referente ao Convênio CRT/DF
51.800/2005;
9.11 determinar a juntada de cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o
fundamentam, às contas do Incra referentes aos exercícios de 2003 (TC 010.493/2004-8), 2004 (TC
015.068/2005-4) e 2005 (TC 017.407/2006-8), para exame em conjunto, e ao TC 027.429/2008-5;
9.12 determinar à SecexAmb que, após o trânsito em julgado da decisão que vier a ser
proferida, retire o sobrestamento dos processos de contas anuais mencionados no item anterior, no que
concerne ao TC 013.299/2006-0.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1149-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
Aroldo Cedraz (Relator), José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
GRUPO II – CLASSE III – Plenário
TC 016.304/2012-8
Apenso: TC 014.108/2012-7
Natureza: Consulta.
Unidade: Secretaria de Comunicação Social – SCS/PR.
Interessada: Secretaria de Comunicação Social – SCS/PR.
Advogado constituído nos autos: não há.
Sumário: CONSULTA. EXAME DA CONSTITUCIONALIDADE E DA LEGALIDADE DO
INSTITUTO DO CREDENCIAMENTO PREVISTO NO ART. 74 DO DECRETO 6.505/2008.
REGULAMENTO DE LICITAÇÕES DA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAÇÃO.
CONSIDERAÇÕES SOBRE A NATUREZA JURÍDICA DA ATIVIDADE DA EBC E SUA
REPERCUSÃO NA INTERPRETAÇÃO DAS LEIS 11.162/2008 E 8.666/1993. POSSIBILIDADE
DO USO DO CREDENCIAMENTO, ATENDIDAS ALGUMAS CONDICIONANTES.
FRAGILIDADES NAS NORMAS OPERACIONAIS DA EBC COM RISCOS AOS PRINCÍPIOS
DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE. ESCLARECIMENTOS À CONSULENTE.
DETERMINAÇÃO À SEGECEX.
RELATÓRIO
137
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Dada a complexidade da matéria, transcrevo a seguir a íntegra da instrução elaborada por
Auditor Federal de Controle Externo da 6ª Secex e que contou com a anuência dos dirigentes daquela
unidade técnica:
“INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de consulta formulada pela Ministra de Estado Chefe da Secretaria de
Comunicação Social da Presidência da República (Secom/PR), Srª Helena Maria de Freitas Chagas,
encaminhada a este Tribunal por meio do Ofício 42/2012/GAB/SECOM-PR, de 8/6/2012 (peça 1, p. 12).
2. A dúvida em questão recai, em síntese, sobre a possibilidade de se utilizar a figura do
credenciamento de pessoas físicas ou jurídicas para a contratação de prestação de serviços afetos à
atividade-fim da Empresa Brasil de Comunicação S.A. (EBC), tendo como fundamento legal o art. 74
do regulamento simplificado para contratação de serviços e aquisição de bens, aprovado pelo Decreto
6.505, de 4/7/2008 (peça 1, p. 3-7).
HISTÓRICO
3. De início, cabe esclarecer que os argumentos apresentados pela consulente foram objeto de
análise de mérito em instrução elaborada pela 6ª Secex, datada de 24/7/2012 (peça 3). No entanto, em
razão de a Secom/PR ter apresentado informações adicionais, mediante Ofício 80/2012/GAB/SECOMPR, de 4/10/2012 (peça 9), o Relator entendeu necessário o retorno dos autos à 6ª Secex, para o
reexame da matéria (peça 10).
4. Em resumo, a consulente havia informado que o Decreto 6.505/2008, em atendimento ao
disposto no art. 25 da Lei 11.652, de 7/4/2008, aprovou regulamento simplificado para contratação de
serviços e aquisição de bens por parte da EBC. A Srª Ministra de Estado apresentou, ainda,
esclarecimentos sobre peculiaridades relativas ao setor de comunicação (necessidade de agilidade
operacional, competitividade do mercado) e à EBC (atuação na atividade econômico-empresarial,
necessidade de disponibilizar programas de qualidade, quadro profissional enxuto) que, segundo ela,
demandariam a utilização de procedimentos de contratação mais ágeis (peça 3, p. 1-2). Dessa forma,
solicitou manifestação deste Tribunal acerca da possibilidade de a EBC adotar o instituto do
credenciamento para:
a contratação de produtoras para a prestação de serviços afetos à sua atividade-fim, tais como os
serviços de produção, sejam eles de coberturas e programas jornalísticos, de vídeos institucionais, de
vídeos empresariais, de documentários, bem como, serviços de produção de áudio para programas de
rádio, locução, spots e gravações externas, tendo como fundamentação legal o artigo 74 do seu
Regulamento Simplificado para Contratação de Serviços e Aquisição de Bens, que foi aprovado pelo
Decreto 6.505/2008 (peça 1).
5. Por sua vez, o art. 25 da Lei 11.652/2008 e o art. 74 do Decreto 6.505/2008 trazem os
seguintes textos:
‘Art. 25. A EBC terá regulamento simplificado para contratação de serviços e aquisição de bens,
editado por decreto, observados os princípios constitucionais da publicidade, impessoalidade,
moralidade, economicidade e eficiência.
Art. 74. O credenciamento é ato administrativo de chamamento público destinado à contratação
de serviços junto àqueles que satisfaçam os requisitos definidos pela EBC.
§ 1º O credenciamento é indicado quando:
I – o mesmo objeto puder ser realizado por muitos contratados simultaneamente, tais como
serviços artísticos, audiovisuais, jornalísticos, assistência médica, odontológica, jurídica, treinamento
comum;
II – houver interesse na diluição da demanda por razões de estratégia logística; ou
138
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
III – estiver caracterizada situação, reconhecida pela autoridade máxima da EBC, que justifique a
utilização desse procedimento.’
6. Na análise de mérito anterior (peça 3, p. 2-5), verificou-se que a atividade-fim da EBC é a
prestação de serviços de radiofusão, comunicação e serviços conexos, sendo de sua competência a
produção e difusão de programação informativa, educativa, artística, cultural, científica, de cidadania e
de recreação.
7. Foi destacado que, nos termos do art. 8º, § 2º, da Lei 11.652/2008, que autorizou a
constituição da EBC, foi dispensada a licitação para a contratação da mencionada empresa pelos
órgãos e entidades da Administração Pública, com vistas à realização de atividades referentes ao seu
objeto, desde que exista compatibilidade do valor contratado com os preços de mercado. Ao considerar
esse fato, entendeu-se que, diante da hipótese de a EBC poder credenciar empresas fornecedoras de
serviços de produção de TV e rádio, ela se tornaria mera intermediadora na prestação desses serviços
quando eles fossem produzidos por credenciados, para fornecimento a órgão ou entidade pública, o
que, ao final, poderia implicar maiores custos à Administração Pública.
8. Em complementação, observou-se que a EBC realizou investimentos da ordem de R$ 243
milhões, nos exercícios de 2009 a 2011, para a aquisição de equipamentos, veículos e móveis, bem
como abriu concurso em 2011 para o preenchimento de 537 cargos. Tudo isso com vistas a cumprir
sua missão institucional e realizar seus objetivos estratégicos, definidos pela lei de criação da empresa.
9. Ao final, concluiu que a contratação de serviços, por meio de credenciamento, para a
execução de atividades inerentes à atividade-fim da EBC ou às respectivas categorias funcionais,
caracteriza contratação indireta e terceirização indevida de atividades exclusivas dos servidores
efetivos, o que contraria o art. 37, inc. II, da Constituição Federal, e não pode ser justificado nem
mesmo pela existência de déficit de pessoal, conforme se verifica nos Acórdãos 2.084/2007-TCUPlenário, 1.193/2006-TCU-Plenário, 256/2005-TCU-Plenário, 341/2004-TCU-Plenário, 593/2005TCU-1ª Câmara e 975/2005-TCU-2ª Câmara.
10. Por outro lado, no documento posteriormente acrescido aos autos, denominado ‘memorial’
(peça 9), a Secom/PR argumenta que o núcleo essencial da atividade finalística da EBC estaria no
‘empacotamento’, ‘que consiste no ato de gestão de programação com vistas à escolha do conteúdo’.
As demais macro-atividades – ‘produção’ e ‘distribuição’ – seriam tarefas atribuídas a qualquer
radiodifusor, pouco se diferenciando na prática, ‘em se tratando de emissora pública, estatal ou
privada’ (peça 9, p. 17-18). Explica que o núcleo central do papel da EBC se confirma no momento em
que ela exibe na programação de seus canais conteúdos de terceiros produzidos por terceiros, citando
como exemplo ‘A voz do Brasil’, que apresenta conteúdo de produções dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário.
11. Em razão disso, afirma que as atividades objeto de credenciamento, nos moldes expostos na
presente consulta, deveriam ser entendidas como ações complementares, conexas às atividades
finalísticas de uma empresa de comunicação pública, e que visam a agregar qualidade, expertise e
valor aos serviços ofertados pela EBC, permitindo-lhe competir em condições mínimas no mercado em
que atua (peça 9, p. 20-21).
12. Argumenta que a Lei 11.652/2008 estabelece, entre os princípios, competências e
atribuições legais da EBC, o ‘estímulo e fomento da produção de conteúdos regionais e independentes,
em mínimos legalmente estabelecidos’, para que a empresa tenha incluída em sua programação toda a
diversidade prevista na mencionada lei. Os mínimos a que se refere trata-se dos 10% de conteúdo
regional e dos 5% de conteúdo independente, na programação semanal, em programas veiculados no
horário entre 6h e 24h, conforme previsto no art. 8º da lei em questão. Assim, no entendimento da
Secom/PR e da EBC, a utilização de conteúdos de terceiros (regionais e independentes) teria
fundamento em imposição legal, com definição expressa de limites mínimos e sem estipulação de
percentual máximo, o que, segundo eles, poderia levar à interpretação de que com maior participação
da produção independente regional nos conteúdos exibidos pelos veículos da EBC, ‘mais se levará a
139
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
cabo os objetivos da lei’ (peça 9, p. 10). Essa seria, portanto, mais uma justificativa para a utilização
do credenciamento.
13. Complementa que a contratação de terceiros, ‘caracterizados ora como produtores regionais,
ora como produtores independentes, ora como colaboradores em pontos específicos da atividade-fim’
são necessários para que a EBC possa cumprir as previsões constitucionais e legais da radiodifusão
pública e atividades conexas, a exemplo do que ocorreu nos seguintes programas/documentário:
‘Samba na Gamboa’, ‘Sem censura’ e ‘Brasília – Um sonho de três séculos’. Afinal, segundo o gestor,
‘a comunicação pública em última instância deve viabilizar os meios para veicular o pensamento plural
da nossa sociedade, o que não pode ser sempre realizado por um corpo permanente de empregados
públicos’ (peça 9, p. 23-25).
14. Segundo informação contida no memorial, os serviços objeto do credenciamento
envolveriam: produção de programas radiofônicos; criação musical e produção de fonogramas;
produção de programas de televisão; captação de imagens e transmissão de sinal via satélite, ao vivo;
desenvolvimento de sistemas de gerenciamento de conteúdo para internet; hospedagem de sistemas de
gerenciamento de conteúdo para internet; soluções na área de aplicativos; e serviços multimídias de
agências digitais.
15. Alega ainda que a EBC está sujeita a nuances do mercado, como custos sazonais,
decorrentes de escassez ou abundância de produtos e serviços, fatores que, segundo o informado,
demandariam ‘mão de obra elástica’, conforme as necessidades dos serviços a serem contratados.
Diante disso, informa que a EBC ‘nunca terá a força de trabalho total para atender a sazonalidade,
eventualidade e velocidade dos serviços que venham a ser demandados pelo mercado privado ou pelo
Estado’ (peça 9, p. 22).
16. Além disso, apresenta os ritos de credenciamento que a EBC pretenderia adotar, entre eles:
instituição de comissão técnica de credenciamento, realização de inspeção técnica junto ao proponente,
distribuição dos serviços de acordo com a ordem de credenciados definida em sorteio, tabelas de
referência sobre valores de serviços, obrigatoriedade de observância ao manual da empresa
credenciada, utilização de formulários padronizados e regras de descredenciamento (peça 9, p. 10-14).
E adiciona comentários sobre o objetivo de incrementar as receitas próprias da EBC, como forma de
garantir a respectiva sustentabilidade financeira, informando que essa competência foi atribuída à
Diretoria de Captação e Serviços da empresa.
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
17. Registre-se que a consulente é legitimada para formular consulta junto a este Tribunal,
conforme o disposto no art. 264, inc. VI, do Regimento Interno do TCU (RI/TCU). Somado a isso, a
consulta apresenta indicação precisa do respectivo objeto, possui pertinência temática com a área de
atribuição do órgão e está acompanhada de parecer emitido pela área jurídica da EBC (Parecer
333/2012-DIJUR, peça 1, p. 8-13), de modo a atender ao contido no art. 264, §§ 1º e 2º, do RI/TCU.
Destaque-se, ainda, que a consulta não versa sobre caso concreto, estando, portanto, em consonância
com o art. 265 do RI/TCU.
EXAME TÉCNICO
18. Em primeiro lugar, considera-se necessário avaliar as características dos serviços que a EBC
pretende contratar mediante credenciamento. Conforme exposto, esses serviços envolvem:
serviços de produção, sejam eles de coberturas e programas jornalísticos, de vídeos
institucionais, de vídeos empresariais, de documentários, bem como, serviços de produção de áudio
para programas de rádio, locução, spots e gravações externas; (item 4)
produção de programas radiofônicos; criação musical e produção de fonogramas; produção de
programas de televisão; captação de imagens e transmissão de sinal via satélite, ao vivo;
desenvolvimento de sistemas de gerenciamento de conteúdo para internet; hospedagem de sistemas de
140
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
gerenciamento de conteúdo para internet; soluções na área de aplicativos; e serviços multimídias de
agências digitais. (item 14)
19. Observa-se que a Secom/PR considera que tais serviços são atividades complementares ao
núcleo essencial da atividade finalística da EBC (item 11).
20. Para examinar essa questão, buscou-se na internet o edital do concurso público para
provimento de vagas e formação de cadastro de reserva promovido pela EBC, no exercício de 2011
(peça 12), bem como se solicitou à EBC o respectivo Plano de Empregos, Carreiras e Salários (PECS),
anexando-se aos autos apenas o encadernamento do PECS (peça 11), uma vez que é nesse instrumento
que se encontra registrada a descrição detalhada de cada cargo existente na mencionada empresa.
21. Somado a isso, verificou-se que, em termos básicos, os estágios envolvidos na produção de
um programa para televisão, rádio ou outras mídias seriam: concepção da ideia (desenvolvimento do
projeto), planejamento (pré-produção), filmagem ou gravação (produção), produto final (pós-produção
/ edição), finalização e distribuição (KELLISSON, Cathrine, Produção e Direção para TV e Vídeo,
uma abordagem prática, tradução de Natalie Gerhardt, Rio de Janeiro/Elsevier, 2007 – 2ª reimpressão,
p. 8).
22. Após isso, identificou-se, na descrição resumida das atribuições inerentes aos cargos
relacionados no encadernamento do PECS, bem como no edital do concurso, os seguintes requisitos
exigidos para os analistas ou técnicos de operações de empresa de comunicação pública, na atividade
de:
a) locução especializada – ‘apresentar, produzir e editar programas e peças de áudio e vídeo ao
vivo ou gravadas (...), além de desempenhar atividades afins e correlatas’ (peça 11, p. 17);
b) produção executiva de rádio, televisão e mídias digitais – ‘organizar, planejar e executar
todos os processos de produção de peças de rádio, televisão e mídias digitais. (...) Conceituar e dirigir
produtos audiovisuais, radiofônicos e para mídias digitais de acordo com o suporte de veículo de
comunicação. (...) Escrever roteiros para formatos audiovisuais e de rádio – documentários, ficções,
institucionais, VTs e spots publicitários, programas de televisão – empregando técnicas e linguagens
específicas de acordo com o suporte e mídia. (...) Produzir, organizar e acompanhar captações para
produtos documentais, ficcionais, institucionais e educativos, além de desempenhar atividades afins e
correlatas’ (peça 11, p. 22);
c) criação e desenvolvimento em web e plataformas digitais – ‘Operar software de edição,
composição e efeitos para internet, vídeo, produtos gráficos e outros suportes. Conceber, elaborar e
executar representações visuais da informação na forma de ilustrações, desenhos, quadros, tabelas,
gráficos e etc. (...) Conhecer as ferramentas de hardware e software específicos de produção de
recursos de arte em multimídia e manter-se atualizado. Diagramar imagens e textos para diferentes
mídias, além de desempenhar atividades afins e correlatas’ (peça 11, p. 11);
d) engenharia de software – ‘(...) projetar aplicativos em linguagem de baixo, médio e alto nível,
implementar soluções em tecnologia da informação, gerenciar ambientes operacionais. elaborar
documentação (...), além de desempenhar atividades afins e correlatas’ (peça 11, p. 13);
e) produção de arte e cenografia – ‘Conceber produtos de interatividade, vinhetas, ilustrações,
infografias animadas e inanimadas. (...) Criar, conceituar, projetar, produzir, coordenar e executar a
construção e instalação de cenários, inclusive cenários virtuais e em locações, para diversos formatos.
Compor e realizar vinhetas, desenhos, artes, ilustrações com recursos gráficos animados e inanimados.
Diagramar imagens e textos para diferentes mídias. Conceber, elaborar e executar representações
visuais da informação na forma de ilustrações, desenhos, quadros, tabelas, gráficos, além de
desempenhar atividades afins e correlatas’ (peça 11, p. 20);
f) sonoplastia – ‘Produzir peças acústicas e musicais para produtos e veículos de comunicação
sociais tais como televisão, rádio e internet (...), além de desempenhar atividades afins e correlatas’
(peça 11, p. 27); e
141
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
g) sistemas – ‘Controlar e administrar o tráfego de sinal; monitorar a transmissão e recepção de
sinais de televisão; manipular áudio e vídeo; viabilizar gerações de sinais de áudio e vídeo’ (peça 11,
p. 38).
23. Há ainda o cargo de jornalista de empresa de comunicação pública, que possui, entre suas
atribuições: redigir e editar notícias e noticiários, redigir textos jornalísticos e releases, apresentar
notícias e noticiários, organizar e planejar coberturas jornalísticas, além de desempenhar atividades
afins e correlatas (peça 11, p. 29).
24. Em complementação, verificam-se no Regimento Interno da EBC (peça 13) as seguintes
competências que reforçam as atribuições da EBC e do respectivo quadro de pessoal, atribuídas à:
a) diretoria de produção: ‘produzir (...) programas e demais produtos para exibição na televisão
pública gerida pela EBC’;
b) diretoria de jornalismo: ‘produzir, adquirir ou contratar os conteúdos de natureza jornalística
a serem veiculados pelos canais públicos de rádio, de televisão e de novas mídias da EBC (...);
produzir, editar e veicular programas jornalísticos’.
25. Comparando as descrições de atividades contidas no PECS (itens 22 e 23) com as constantes
na consulta e no memorial (item 18), verifica-se que os serviços que a EBC pretende contratar
mediante credenciamento estão inseridos nas atribuições do pessoal efetivo da mencionada empresa,
não podendo ser objeto de terceirização, sob pena de contrariar o disposto no art. 37, inc. II, da
Constituição Federal. E, como se destacou na análise anterior, nem mesmo a carência de pessoal pode
ser utilizada como justificativa para tal finalidade (item 9).
26. Além disso, considera-se que os serviços que se pretende repassar às empresas credenciadas
são, na verdade, a essência do produto que será entregue ao cliente da EBC, pois, conforme comentado
no memorial, trazem o diferencial (qualidade, expertise e valor) dos serviços que serão ofertados
comercialmente pela EBC (peça 9, p. 20-22). Depois dessa fase, tem-se apenas a edição, finalização e
distribuição, conforme estágios básicos apresentados no item 21 do presente documento.
27. Nesse ponto, vale lembrar que, conforme comentado na instrução à peça 3 (p. 4), a EBC
pode ser contratada sem licitação pelos órgãos e entidades da Administração Pública. Assim, entendese que poderia haver ofensa aos princípios da economicidade e da moralidade, caso esses entes
viessem a contratar serviços da EBC, que seriam, por sua vez, demandados às empresas credenciadas.
Afinal, se o valor de mercado de um dado programa custa um valor x para a EBC, em tese, deveria
custar o mesmo valor para qualquer outro órgão ou entidade pública. Nesse caso, a EBC estaria
intermediando o negócio, com possibilidade de tornar o produto mais caro para a Administração
Pública. Mesmo que a EBC repassasse custo idêntico ao cobrado pelo terceiro, haveria obviamente
frustração ao dever de licitar por parte dos entes públicos que contratarem serviços nos moldes
apresentados.
28. Diante do exposto, entende-se que o instituto do credenciamento não pode ser aplicado para
a contratação de serviços de produção relativos à cobertura e programas jornalísticos, de vídeos
institucionais, de vídeos empresariais, de documentários, bem como, serviços de produção de áudio
para programas de rádio, locução, spots e gravações externas, uma vez que esse procedimento
contraria também o art. 37, caput, da Constituição Federal e o art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993.
29. Além disso, torna-se oportuno comentar que, segundo entendimento deste Tribunal,
conforme o exposto na Decisão 663/2002-TCU-Plenário e nos Acórdãos 405/2010, 560/2010 e
2811/2012, todos também do Plenário, o disposto no art. 25 da Lei 11.652/2008 e, em consequência, o
completo teor do Decreto 6.505/2008, encontra-se em desacordo com o art. 173, § 1º, da Carta Magna,
que dispõe o que segue.
Art. 173 (...)
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e
de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de
prestação de serviços, dispondo sobre: (grifo nosso)
(...)
142
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da
administração pública;
30. Sobre o assunto, vale transcrever análise realizada no âmbito da Decisão 663/2002-TCUPlenário:
(...) a simples permissão para a edição de um Regulamento Simplificado por meio de decreto não
é dispor sobre as matérias da forma como o constituinte derivado pretendeu. A intenção do constituinte
foi de que a lei prescrevesse, determinasse, estabelecesse, estatuísse; nunca que a lei se desfizesse, se
desincumbisse ou se desonerasse da responsabilidade a ela imposta (...)
(...) consoante a EC nº 19, as normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades,
para as empresas públicas e sociedades de economia mista e de suas subsidiárias que explorem
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, deverão ser
estabelecidas em uma lei específica, que será o estatuto jurídico dessas entidades. A edição dessa lei
compete privativamente à União.
(...) as normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as empresas
públicas e sociedades de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, continuam sendo definidas na Lei
de Licitações e Contratos, publicada em 1993. Quando do advento da lei prevista no § 1º do art. 173,
será afastada a incidência da Lei nº 8.666/93 sobre essas empresas. Nesse momento, essas entidades
passarão a contar com estatuto próprio, estabelecido em ato normativo adequado para tanto: lei
ordinária.
(...) O caput do § 1º do art. 173 ordena que a lei disporá sobre todos os incisos a ele
subordinados. (...) Enquanto não é elaborado o Estatuto, é a Lei nº 8.666/93 que traz as restrições.
(...) O estatuto das empresas públicas e sociedades de economia mista e suas subsidiárias
exploradoras de atividade econômica ainda será editado e disporá sobre os limites de
discricionariedade admitidos ao gestor.
31. Nota-se, portanto, o entendimento do TCU no sentido de que o art. 173, § 1º, da
Constituição Federal ainda não foi normatizado, nos moldes previstos pela Carta Magna. Na mesma
direção, vê-se o posicionamento de doutrinadores como Marçal Justen Filho, conforme transcrito na
Decisão 663/2002-TCU-Plenário:
Em síntese, as entidades da Administração indireta permanecerão sujeitas ao regime da Lei nº
8.666 até a edição de novas regras. No futuro, haverá dois regimes básicos, um destinado à
Administração direta, autárquica e indireta prestadora de serviços públicos (aí incluída a atuação de
suporte à Administração) e outro para as entidades privadas exercentes de atividade econômica. O
regime especial para essas últimas não consistirá na liberação pura e simples para realização de
contratações, sem observância de limites ou procedimentos determinados (Comentários à Lei de
Licitações e Contratos Administrativos, ed. 6, São Paulo/Dialética, 1999, p. 21).
32. Em razão disso, esta Corte considerou que padecem de vício de inconstitucionalidade o art.
67 da Lei 9.478/1997 e o Decreto 2.745/1998, que tratam do regulamento simplificado de contratação
pela Petrobras.
33. No que tange à EBC, cumpre ressaltar que, conforme exposto pela Secom/PR (item 4), a
EBC atua na atividade econômico-empresarial, o que se confirma nos arts. 3º, inc. VII, 8º, incs. I e II,
11, incs. II e IV, da Lei 11.652/2008, que fazem referência a características do seu campo de atuação,
como, por exemplo, a exploração e a prestação de serviços de radiodifusão, com caráter competitivo.
34. Desse modo, uma vez que a Lei 11.652/2008 e o Decreto 6.505/2008 foram elaborados nos
moldes das normas anteriormente mencionadas, relativas à Petrobras, entende-se oportuno dar ciência
à Empresa Brasil de Comunicação S.A. que o art. 25 da Lei 11.652/2008 e o Decreto 6.505/2008
apresentam vício de inconstitucionalidade, e que, até a edição da lei de que trata o art. 173, § 1º, da
Constituição Federal de 1988, as licitações e contratos da empresa devem observar os ditames da Lei
8.666/1993.
35. Com relação aos demais argumentos acrescidos ao processo, cabe comentar o que segue.
143
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
36. No que tange à sazonalidade das atividades desempenhadas pela EBC (item 15), conforme
expôs a Secom/PR, trata-se de característica do mercado em que a EBC atua. Dessa forma, entende-se
que, em tese, todas as empresas do ramo estão sujeitas a ela. Assim, é louvável que a EBC busque
alternativas para resolver essa questão, mas as soluções devem estar condizentes com a sua condição
de empresa pública exploradora de atividade econômica, submetida, portanto, às normas de direito
público.
37. Ademais, cabe destacar que o art. 27 da Lei 11.652/2008 prevê a possibilidade de a EBC
contratar, por inexigibilidade de licitação, especialistas para a execução de trabalhos nas áreas artística,
audiovisual e jornalística, por projetos ou prazos limitados, procedimento que, em tese, permite à
mencionada empresa atender eventual aumento de demanda.
38. Quanto à previsão em lei sobre o fomento à produção de conteúdos regionais e
independentes (itens 12 e 13), cabe trazer aos autos os exatos termos apresentados na Lei 11.652/2008:
Art. 2º A prestação dos serviços de radiodifusão pública por órgãos do Poder Executivo ou
mediante outorga a entidades de sua administração indireta deverá observar os seguintes princípios:
(...)
IV – promoção da cultura nacional, estímulo à produção regional e à produção independente;
Art. 8º Compete à EBC:
(...)
IX – garantir os mínimos de 10% (dez por cento) de conteúdo regional e de 5% (cinco por cento)
de conteúdo independente em sua programação semanal (...).
(...)
§ 4º Para os fins no disposto no inciso IX deste artigo, entende-se:
I – conteúdo regional: conteúdo produzido num determinado Estado, com equipe técnica e
artística composta majoritariamente por residentes locais;
II – conteúdo independente: conteúdo cuja empresa produtora, detentora majoritária dos direitos
patrimoniais sobre a obra, não tenha qualquer associação ou vínculo, direto ou indireto, com empresas
de serviço de radiodifusão de sons e imagens ou prestadoras de serviço de veiculação de conteúdo
eletrônico.
(...)
§ 5º Para o cumprimento do percentual relativo a conteúdo regional, de que trata o inciso IX do
caput deste artigo, deverão ser veiculados, na mesma proporção, programas produzidos em todas as
regiões do País.
39. Note-se que a lei dispõe que a EBC tem por princípio, entre outros, estimular a produção
regional e a produção independente. No Dicionário Aurélio, vê-se que a palavra ‘estimular’ refere-se a
termos como ‘excitar’, ‘instigar’, ‘encorajar’, ações que podem ser realizadas de outras formas pela
EBC, por exemplo, por meio de concurso ou contratação direta, adequada a cada caso específico.
40. Ademais, a consulta não versa sobre a ‘contratação’ de conteúdos de terceiros, mas sobre a
contratação de produtoras para a prestação regular de serviços. A veiculação de conteúdos de terceiros,
por meio de contrato, convênio ou outro tipo de ajuste, é estimulada pela Lei 11.652/2008, conforme
consta em seus arts. 2º, incs. II e IV, 3º, incs. V, VIII, IX, e 8º, incs. III, IV e IX. Há ainda a exceção
prevista no art. 27 da mencionada lei (item 36). Assim, ratifica-se que o credenciamento também não
seria, em princípio, a solução mais efetiva para as contratações em questão.
CONCLUSÃO
41. A consulta, constante à peça 1, deve ser conhecida, por preencher os requisitos previstos nos
arts. 264 e 265 do Regimento Interno do TCU.
42. Diante das análises efetuadas na presente instrução, entende-se que a adoção do
credenciamento de pessoas físicas ou jurídicas, pela EBC, para efeito de contratação de serviços de
produção, sejam eles de coberturas e programas jornalísticos, de vídeos institucionais e empresariais,
de documentários, bem como serviços de produção de áudio para programas de rádio, locução, spots e
gravações externas, contraria o art. 37, caput e inc. II, da Constituição Federal e o art. 3º da Lei
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
8.666/1993, uma vez que caracteriza contratação indireta e terceirização de atribuições afetas à
atividade-fim da EBC e às respectivas categorias funcionais (itens 25 e 28).
43. Considerada a situação prevista no art. 27 da Lei 11.652/2008 e na Decisão 663/2002-TCUPlenário, entende-se necessário, ainda, dar ciência à Empresa Brasil de Comunicação que o art. 25 da
Lei 11.652/2008 e o Decreto 6.505/2008 padecem de vício de inconstitucionalidade, e que, até a
edição da lei de que trata o art. 173, § 1º, da Constituição Federal de 1988, as licitações e contratos da
empresa devem observar os ditames da Lei 8.666/1993 (item 34).
BENEFÍCIOS DE CONTROLE
44. Em conformidade com a Portaria-Segecex 10/2012 e seu anexo, registram-se como
benefícios potenciais da ação de controle, advindos da proposta de encaminhamento dos presentes
autos, o incremento da expectativa de controle e a melhoria da gestão administrativa da Unidade.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
45. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
I. conhecer da presente consulta, ante o preenchimento dos requisitos de admissibilidade
previstos nos arts. 264 e 265 do Regimento Interno do TCU (item 17);
II. responder à consulente que não é possível a adoção do credenciamento de pessoas físicas ou
jurídicas pela EBC, conforme o previsto no art. 74 do respectivo regulamento simplificado para
contratação de serviços e aquisição de bens, bem como a utilização de quaisquer das modalidades
licitatórias constantes do art. 11 desse mesmo regulamento, para a contratação de serviços afetos à
atividade-fim da empresa ou às suas categorias funcionais, tais como serviços de produção, sejam eles
de coberturas e programas jornalísticos, de vídeos institucionais e empresariais, de documentários,
bem como serviços de produção de áudio para programas de rádio, locução, spots e gravações
externas, uma vez que caracteriza contratação indireta e terceirização indevida de atividade-fim,
contrariando a exigibilidade constitucional de concurso público e os princípios da economicidade, da
legalidade e da moralidade, conforme o previsto no art. 37, caput e inc. II, da Constituição Federal, e
no art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993 (itens 25 e 28);
III. dar ciência à Empresa Brasil de Comunicação S.A. (EBC) que o art. 25 da Lei 11.652/2008
e o Decreto 6.505/2008 padecem de vício de inconstitucionalidade, e que, até a edição da lei de que
trata o art. 173, § 1º, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional 19/98, as
licitações e contratos da empresa devem observar os ditames da Lei 8.666/1993;
IV. encaminhar à Ministra de Estado Chefe da Secretaria de Comunicação Social da
Presidência da República (Secom/PR), Srª Helena Maria de Freitas Chagas, e à Empresa Brasil de
Comunicação S.A. (EBC) cópia da decisão que vier a ser adotada pelo Relator, acompanhada do
respectivo Relatório e Voto;
V. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, inc. V, do RI/TCU.
É o Relatório.
VOTO
Trago à apreciação deste Plenário consulta formulada pela Ministra de Estado Chefe da
Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República (Secom/PR), Exmª Srª Helena Maria
de Freitas Chagas, encaminhada a este Tribunal por meio do Ofício 42/2012/GAB/SECOMPR, de
8/6/212.
2. Preliminarmente, averbo que a consulta atende a todos os requisitos formais postos no art.
264 do Regimento Interno deste nosso Tribunal de Contas da União, quais sejam: a) formulada por
Ministra de Estado (inciso IV); b) instruída com parecer jurídico (§ 1º); c) indica de forma precisa seu
145
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
objeto (§ 1º); d) o qual tem pertinência temática com a respectiva área de atribuição da consulente (§
2º); d) tendo caráter abstrato, conforme transcrevo, verbis:
‘Considerando as reiteradas decisões do TCU no sentido de que o credenciamento deve ser
utilizado para a contratação de serviços médicos, jurídicos e de treinamento, desde que a
Administração fixe critérios objetivos, e ainda que sejam observados quatro aspectos
fundamentais quando da análise da adequação do uso do credenciamento, quais sejam:
contratação de todos os selecionados, mesmo que demandados em quantidade não uniforme;
impessoalidade/objetividade na definição da demanda por contratado; que reste demonstrado, no
processo, a vantagem/igualdade dos valores definidos em relação aos preços de mercado; e, por fim,
que o objeto, e não as características pessoais do selecionado, satisfaçam as exigências do Edital, seria,
no entendimento dessa Corte, juridicamente viável a utilização pela EBC da figura do
credenciamento para a contratação de produtoras para prestação de serviços afetos a sua
atividade fim, tais como os serviços de produção, sejam eles de coberturas e programas jornalísticos,
de vídeos institucionais, de vídeos empresariais, de documentários, bem como, serviços de produção
de áudio para programas de radio, locução, spots e gravações externas, , tendo como fundamentação
legal o artigo 74 do seu Regulamento Simplificado para Contratação de Serviços e Aquisição de
Bens, que foi aprovado pelo Decreto no 6.505/2008?’ (grifos meus)
3. Superada a preliminar, cabe-me passar ao mérito e para estruturar meu voto o dividi em três
momentos essenciais. Primeiramente, demonstrarei a existência de duas matrizes constitucionais
distintas no campo da licitação e contratação públicas, com repercussão em toda a interpretação das
normas a elas referentes. Em um segundo momento, aplicarei essas premissas interpretativas à questão
da possibilidade, ou não, da convivência das atividades fins da Empresa Brasil de Comunicação S.A.
prestadas diretamente por pessoal do quadro de empregados e prestadas por empresas contratadas. Por
fim, caso seja possível essa convivência, analisarei o regime de credenciamento previsto no art. 74 do
Decreto 6.505/2008, que regulamenta a Lei nº 11.652/2008, não apenas pela sua possibilidade jurídica,
mas também em relação ao detalhamento operacional do referido instituto, tal como empreendido pela
EBC. Para realizar esta última tarefa, atuarei nos moldes da investigação de acidentes aéreos, ou seja,
utilizarei o que apreendemos com os fatos narrados na Ação Penal nº 470, recentemente julgada pelo
Supremo Tribunal Federal.
4. Passo ao primeiro elemento de meu voto: a existência de duas matrizes constitucionais
distintas no campo da licitação e contratação públicas, com repercussão em toda a interpretação das
normas a elas referentes. A abordagem desta matéria convergirá para as empresas de comunição, pois
esse é o objeto desta Consulta e nos permitirá observar as diferenças mais agudas em relação às
contratações públicas firmadas pela administração direta, autárquica e fundacional. Tal afirmação
deriva das seguintes normas constitucionais:
‘Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as
administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de
economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III;
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações
serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos
os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições
146
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica
e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou
a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e
de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de
prestação de serviços, dispondo sobre:
I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da
administração pública;
IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a
participação de acionistas minoritários;
V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
§ 2º – As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios
fiscais não extensivos às do setor privado.
§ 3º – A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade.
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter
especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e
rescisão da concessão ou permissão;
II – os direitos dos usuários;
III – política tarifária;
IV – a obrigação de manter serviço adequado.
Art. 220. A manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer
forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o disposto nesta Constituição.
§ 1º – Nenhuma lei conterá dispositivo que possa constituir embaraço à plena liberdade de
informação jornalística em qualquer veículo de comunicação social, observado o disposto no art. 5º,
IV, V, X, XIII e XIV.
§ 2º – É vedada toda e qualquer censura de natureza política, ideológica e artística.
Art. 221. A produção e a programação das emissoras de rádio e televisão atenderão aos seguintes
princípios:
I – preferência a finalidades educativas, artísticas, culturais e informativas;
II – promoção da cultura nacional e regional e estímulo à produção independente que objetive
sua divulgação;
III – regionalização da produção cultural, artística e jornalística, conforme percentuais
estabelecidos em lei;
IV – respeito aos valores éticos e sociais da pessoa e da família.
Art. 223. Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concessão, permissão e autorização
para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens, observado o princípio da
complementaridade dos sistemas privado, público e estatal.’
5. A moldura constitucional me autoriza formular algumas conclusões. A primeira delas é a de
que, ainda que falte a lei geral de licitações e contratos das empresas públicas e sociedades de
economia mista, não posso aplicar a elas a mesma lógica na interpretação da Lei 8.666/1993 utilizada
para as fundações públicas e autarquias. Explico: como se sabe, interpretar é ato de concretizar a
147
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
norma e, como diz Friedrich Müller, “os textos de prescrições que encontramos nos jornais oficiais ou
as compilações legislativas, os textos de normas, portanto, não são normativos. Eles são incapazes de
levar a uma solução obrigatória do caso concreto. São os dados iniciais não (ainda) normativos do
processo concretizador” (Discours de la Méthode Juridique, p. 196-197), pois, segundo Müller, a
normatividade seria então a propriedade dinâmica de uma norma, sendo tal propriedade dividida em
duas concepções: a de ordenar a realidade que lhe é subjacente e a de ser condicionada por tal
realidade.
6. Dito isso, nos termos do inciso XXVII do art. 22, devo ler as normas a partir dos princípios
da administração pública dispostos na cabeça do art. 37, e não das regras postas no inciso XXI do art.
37, todos da Constituição. Outra conclusão essencial é a de que o ramo de comunicação explorado pela
EBC caracteriza-se como atividade econômica, tal como decorre da leitura do artigo 175 da
Constituição, dada a total incompatibilidade do referido dispositivo para a atividade da EBC. Não vejo
como aplicar aos veículos de comunicação as amarras postas nas regras de controle das atividades das
empresas concessionárias de serviços públicos. Posso concluir que se trata de atividade econômica
descrita no art. 173 combinadamente com o art. 223, ambos da Constituição, que o Estado explora por
relevante interesse coletivo e em caráter de complementaridade. Dessa constatação e das regras
constitucionais específicas estou autorizado a afirmar se tratar de atividade econômica sui generis,
porquanto está pautada pela liberdade de criação e de informação, exigindo, dada sua natureza,
elasticidade, agilidade e competências criativas incomuns, porquanto se trata de um mercado altamente
criativo e competitivo, no qual a escolha do consumidor depende de apenas um toque no controle
remoto. Daí a necessidade de um Direito Privado Administrativo, na classificação doutrinária de
Ossenbühl (Oeffentliches Recht um Privatrecht in der Leistungsverwaltung, 1974, p. 543), onde o
direito privado é mitigado pelos princípios do direito administrativo (a abertura do direito público ao
direito privado na gestão de desempenho). Dessa concepção emerge uma afirmação: a inexistência da
lei de que fala o § 1º do art. 173 da Constituição autoriza a aplicação da Lei 8.666/1993, mas
interpretá-la a partir de institutos puros de direito administrativo gera resultados inconstitucionais. Para
evitá-los temos que trabalhar com o efeito transacional sinalagmático (a expressão não é minha), ou
seja, a inexistência da lei requerida pelo art. 173 da Constituição legitima a aplicação da Lei nº
8.666/1993, mas a interpretação da Lei 8.666/1993 para as sociedades de economia mista e empresas
públicas está condicionada pelas disposições do art. 173 da Constituição.
7. Passo a sindicar a Lei nº 11.652/2008, que autorizou a criação da EBC, e argumentarei em
contraste com a Lei 9.478/1997, que tantas vezes foi alvo de análise neste nosso Tribunal. Diz a lei do
petróleo:
Art. 67. Os contratos celebrados pela PETROBRAS, para aquisição de bens e serviços, serão
precedidos de procedimento licitatório simplificado, a ser definido em decreto do Presidente da
República.
8. Vejamos agora o dispositivo semelhante da Lei nº 11.162/2008:
Art. 25. A EBC terá regulamento simplificado para contratação de serviços e aquisição de bens,
editado por decreto, observados os princípios constitucionais da publicidade, impessoalidade,
moralidade, economicidade e eficiência.
9. Bem de ver que a Lei nº 11.162/2008 cumpre o requisito da observância dos princípios da
administração pública previsto no inciso III do § 1º do art. 173, silenciando sobre a simplificação de
todos os procedimentos licitatórios. Acresço que a própria Lei da EBC coloca-a sob a submissão da
Lei nº 8.666/1993. Esse é o caso do art. 27, verbis:
Art. 27. A EBC poderá contratar, em caráter excepcional e segundo critérios fixados pelo
Conselho de Administração, especialistas para a execução de trabalhos nas áreas artística, audiovisual
e jornalística, por projetos ou prazos limitados, sendo inexigível a licitação quando configurada a
hipótese referida no caput do art. 25 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.
10. Não tenho dúvida de que está afastada a questão da constitucionalidade do Decreto
6.505/2008, porquanto ele se sustenta na Lei nº 11.162/2008, a qual submete a EBC a dispositivo da
148
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Lei 8.666/1993, pelo que posso bem entender que se aplica ao decreto, por analogia, o art. 119 da lei
geral de licitações e contratos, ou seja, o decreto está autorizado por ambas as leis. Daí não poder
acompanhar a unidade técnica no sentido de afastar o citado regulamento por inconstitucionalidade ou
ilegalidade de forma abstrata. De outra, boa parte da doutrina, a meu ver acertadamente, define o
credenciamento como hipótese de inexigibilidade de licitação precedida de chamamento público como
garantia do princípio da impessoalidade. Resta-me perquirir se o procedimento de credenciamento
estabelecido pelo decreto é compatível com o art. 26 da Lei 8.666/1993 (define os elementos
integrantes do processo de inexigibilidade de licitação).
11. Nessa perspectiva, passo a tratar da validade do art. 74 do referido Decreto nº 6.505/2008,
ou seja, no instituto do credenciamento nele previsto, verbis:
‘Art. 74. O credenciamento é ato administrativo de chamamento público destinado à contratação
de serviços junto àqueles que satisfaçam os requisitos definidos pela EBC.
§ 1º O credenciamento é indicado quando:
I – o mesmo objeto puder ser realizado por muitos contratados simultaneamente, tais como
serviços artísticos, audiovisuais, jornalísticos, assistência médica, odontológica, jurídica,
treinamento comum;
II – houver interesse na diluição da demanda por razões de estratégia logística; ou
III – estiver caracterizada situação, reconhecida pela autoridade máxima da EBC, que justifique a
utilização desse procedimento.
§ 2º O pagamento dos credenciados é realizado de acordo com a demanda, tendo por base o valor
pré-definido pela EBC, a qual poderá utilizar-se de tabelas de referência.
§ 3º No credenciamento, o edital deverá prever:
I – o período de inscrição, o qual poderá ter termo definido ou ser permanentemente aberto;
II – o projeto dos serviços desejados e os critérios técnicos que utilizará para julgamento;
III – o prazo mínimo de oito dias úteis, entre a publicação do edital e a apresentação da
documentação;
IV – a aplicação das regras pertinentes à impugnação do edital; e
V – a validade de até um ano, admitida uma única prorrogação por igual período.’
12. Acerca do tema, estamos diante de um falso paradoxo, pois o credenciamento não é
licitação (como dito acima, doutrinadores o conceituam como hipótese de inexigibilidade), mas é
precedido de edital, no qual todos que cumpram seus requisitos serão considerados vencedores.
Segundo Adilson Abreu Dallari o credenciamento é “o ato ou contrato formal pelo qual a
Administração Pública confere a um particular, pessoa física ou jurídica, a prerrogativa de exercer
certas atividades materiais ou técnicas, em caráter instrumental ou de colaboração com o Poder
Público, a título oneroso”. Portanto, o credenciamento afigura-se como hipótese prevista na lei, uma
espécie de inexigibilidade de licitação no momento de contratação, precedida de etapa prévia, na qual
todos tiveram igual oportunidade de se credenciar, ampliando notavelmente as exigências do art. 26 da
Lei nº 8.666/1993 (que se resume à justificação do preço e da escolha do contratado). No Acórdão nº
1.913/2006 – 2ª Câmara – Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues, apesar de o tema ter sido a
contratação de serviços advocatícios, este Tribunal de Contas estabeleceu importantes parâmetros,
como segue: “deve-se proceder o devido certame licitatório, conforme dispõe o inciso XXI do art. 37
da Constituição Federal e o art. 2º da Lei 8666/93, e no caso da competição se tornar inviável,
realize a pré-qualificação dos profissionais aptos a prestarem o serviço, adotando sistemática
objetiva e imparcial da distribuição de causas entre os pré-qualificados, de forma a resguardar o
respeito aos princípios da publicidade e da igualdade”.
13. Cabe-me formular outra pergunta: o que tornaria a competição inviável para o caso de
contratação de serviços artísticos, audiovisuais, jornalísticos, ou, como consta da consulta, contratação
de produtoras para prestação de serviços afetos a sua atividade fim, tais como os serviços de produção,
149
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
sejam eles de coberturas e programas jornalísticos, de vídeos institucionais, de vídeos empresariais, de
documentários, bem como, serviços de produção de áudio para programas de radio, locução, spots e
gravações externas? A resposta decorre da atividade a EBC, conforme declinado por ela própria e
confirmado pela Lei 11.162/2008. Vejamos alguns dispositivos legais exemplificadores, seguidos de
meus comentários. O art. 3º estabelece dentre os objetivos da radiodifusão: a) “I – oferecer
mecanismos para debate público acerca de temas de relevância nacional e internacional;”: entendo que
os temas de relevância nacional e internacional podem surgir por catástrofes e eventos imprevistos.
Imaginemos a renúncia do papa, a morte inesperada de um líder mundial, o ‘11 de Setembro’. Caso a
EBC necessite mobilizar meios especiais, aparelhagem de última geração, especialistas no tema e, para
isso, tenha que licitar, o tema continuaria relevante, mas perderia o timing da informação. A EBC
promoveria um debate público quando todos pararam de debater sobre o tema; b) “V – apoiar
processos de inclusão social e socialização da produção de conhecimento garantindo espaços para
exibição de produções regionais e independentes;”: uma das formas de garantir das produções
regionais é, quando dos temas regionais relevantes, utilizar de produtores regionais credenciados; c)
“VII – direcionar sua produção e programação pelas finalidades educativas, artísticas, culturais,
informativas, científicas e promotoras da cidadania, sem com isso retirar seu caráter competitivo na
busca do interesse do maior número de ouvintes ou telespectadores;”: o permanente desafio de manter
o caráter competitivo na busca do interesse dos telespectadores e ouvintes requer arejamento, ideias
novas etc. Estamos efetivamente diante de um mercado ágil, flexível e criativo. Em uma frase: a EBC
é uma empresa pública que explora atividade econômica sob o severo regime de liberdade de
imprensa. Um mercado onde não apenas basta informar, mas é necessário criar o interesse pela
informação e instigar a cultura da reflexão e do debate público. Daí que não posso interpretar as
normas da EBC como fazemos com outras atividades exploradas diretamente pelo Estado. Creio ser
oportuno rememorar que na essência do julgamento acerca do Regime Diferenciado de Contratação –
RDC – estão duas premissas: a) o processo licitatório estabelecido na Lei nº 8.666/1993 não é um
valor em si, ou seja, caso se consiga estabelecer outros mecanismos que garantam o resultado com
maior eficiência e consoante os princípios basilares da administração pública, a solução será
constitucional; b) as situações fáticas diferenciadas legitimam a convivência de vários regimes de
licitação também diferenciados.
14.
Firmadas a constitucionalidade, a legalidade e a legitimidade do procedimento de
credenciamento, passo à segunda questão: a possibilidade, ou não, da convivência das atividades fins
da Empresa Brasil de Comunicação S.A. prestadas diretamente por pessoal do quadro de empregados e
por empresas contratadas.
15. Falei acima sobre a sazonalidade típica da atividade de comunicação. Os fatos cotidianos,
em suas velocidade e multiplicidade conduzem o mercado de comunicação, e não a lógica da
economia. Nesse sentido, teríamos três possibilidades de resolver o problema: a) para enfrentar a
flexibilidade do mercado a EBC decide implantar um quadro de empregados excessivamente grande,
de forma a garantir a existência de mão de obra, complementada por razoável quantidade de
equipamentos reserva, trabalhando em regime de ociosidade em boa parte do tempo; b) trabalha com
efetivo para a demanda prevista normal, não atendendo as exigências decorrentes dos fatos
imprevisíveis; c) adota uma postura híbrida, garantindo quadro de empregados para as atividades
planejáveis e cotidianas, aliado a uma reserva de pessoas contratáveis no mercado, suprindo agilmente
as demandas de última hora. A solução que melhor prestigia os princípios da eficácia e da eficiência é
a última, cuja obviedade me dispensa de maiores comentários.
16. Em sendo assim, não posso concordar com a tese de que o credenciamento ofende o inciso
II do art. 37 da Constituição, ou seja, configuraria burla ao concurso público. A burla ao concurso
público requer o desejo de burlar, bem assim que empregos não sejam apenas permanentes, mas que
seu preenchimento seja precedido do requisito da necessidade. Potencializar exacerbadamente a regra
pela regra, admitindo as hipóteses do gigantismo do quadro em regime de ociosidade ou a ineficiência
da empresa pelas aporias decorrentes da interpretação “exagerada” do dispositivo constitucional, não
150
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
realiza a Constituição como um todo. Essa interpretação “exagerada” não está sincronizada com a
exploração da atividade econômica pelo Estado, cujos “instrumentos de atuação extravasam os
esquemas tradicionais” (Vasco Pereira da Silva. Em busca do acto administrativo perdido. Coimbra:
Almedina, 2003, p. 129), o que nos exigirá redirecionar o foco do controle para os resultados (as
finalidades da EBC), com as salvaguardas dos princípios da administração pública. E não há nada nos
autos que me autorize a concluir, sem a ocorrência concreta da hipótese, que a não execução direta dos
serviços pela EBC feriria os princípios da economicidade e da moralidade. Isso porque não posso, na
condição de magistrado, partir da premissa incomprovada de que a EBC não agregará nada ao produto
contratado ao credenciado, figurando como mera intermediária.
17. Portanto, o instituto do credenciamento convive perfeitamente com a existência no quadro
da EBC de empregados com atribuições semelhantes. A convivência se dará pela utilização do
instituto do credenciamento para projetos ou prazos limitados segundo requisitos a serem fixados pelo
Conselho de Administração da EBC (art. 27 da Lei 11.652/2008), a exemplo da regionalização, dos
efeitos da plasticidade do mercado em função da dinamicidade dos fatos e da insuficiência quantitativa
e qualitativa (especialização) dos recursos humanos e materiais da EBC para o cumprimento de
determinadas tarefas.
18. Passo ao último quesito da estrutura de meu voto, qual seja: analisar o regime de
credenciamento previsto no art. 74 do Decreto 6.505/2008 em relação ao detalhamento operacional do
referido instituto, tal como empreendido pela EBC. Para isso, atuarei nos moldes da investigação de
acidentes aéreos, ou seja, utilizarei o que apreendemos com os fatos narrados na Ação Penal nº 470,
julgada pelo Supremo Tribunal Federal, de maneira a impedir que acontecimentos se repitam pela
fragilidade normativa ou pela anomia. É que o direito administrativo tem hoje a missão de harmonizar
o controle da Administração com sua eficiência. Construir tal sistema de equilíbrio mostra-se como o
maior desafio dessa disciplina jurídica (Patrícia Baptista. Transformações do Direito Administrativo.
Renovar, 2003, p. 23).
19. Vejamos os ritos específicos de credenciamento instituídos pela EBC, demonstrado por ela
própria no item 36 dos Memoriais:
– Instituição de Comissão Técnica de Credenciamento – Comissão da EBC especialmente
formada para julgamento da solicitação de credenciamento em sessões internas;
– Realização de Inspeção Técnica – Consiste em inspeção as instalações da proponente, com
avaliação feita durante a inspeção será registrada no “Termo de Inspeção” pela Comissão Técnica de
Credenciamento da EBC;
– Distribuição de Serviços por Critérios – Os critérios para a distribuição dos serviços
padronizados são e de acordo com a conveniência da EBC, mediante a realização de seguimento
alternado entre as empresas credenciadas, obedecida a ordem estabelecida em sorteio, de acordo com
os critérios previstos em edital de credenciamento;
– Convocação por “Solicitação de Atendimento de Demanda” – Trata da convocação das
empresas integrantes da lista de credenciadas, efetuada por meio de regras padrão definidas na
“Solicitação de Atendimento de Demanda”;
– Atendimentos em Caráter de Urgência – Há previsão expressa contratual de atendimento
para situações sazonais e excepcionais nas demandas com caráter de urgência, pela qual a empresa
proponente credenciada deverá responder a EBC sobre a confirmação de aceitação dos serviços no
prazo máximo de ate 06 (seis) horas a contar do recebimento da comunicação, observado o horário
comercial;
– Utilização de Demanda Vinculada – Na previsão de demanda vinculada, derivada ou
complementar, a uma demanda em andamento, a distribuição dos serviços será dirigida,
preferencialmente, para a Credenciada que esteja atuando no serviço;
– Tabelas de Referenda sobre Valor de Serviços – a EBC utiliza sua “Tabela de Valores
Referência”, “Fórmula para Desconto com Quantidade” e “Tabela de Limites Máximos para Despesas
Variáveis” nos contratos com credenciados; e
151
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
– Obrigatoriedade de observância ao “Manual da Empresa Credenciada” – Há menção
expressa dirigida ao credenciado sobre o cumprimento de “Manual da Empresa Credenciada”,
documento com as regras de atendimento das formulações da EBC a e respeito de rotinas, etapas de
produção e os prazos para execução e conclusão dos serviços no qual estão estabelecidos, composto
por:
a) Definição de Rotinas – trata do âmbito de aplicação que define as rotinas, etapas de
produção, a forma de relacionamento entre a EBC e a empresa credenciada, e a qualidade técnica da
prestação de serviços da contratada;
b) Definição da Expertise – trata da expertise técnica atrelados a Certificação da Capacidade
Técnica com requisitos mínimos de expertise do prestador do serviço, detalhado por categorias
profissionais e atestos pregressos sobre atuação profissional;
c) Definição Produção – trata de rotinas, etapas de produção e entrega com: i) Envio de
“Solicitação de Atendimento de Demanda” , Envio de Resposta a “Solicitação de Atendimento de
Demanda”, ii) Briefing para definição dos parâmetros do produto (conteúdo, especificações técnicas e
prazos) a ser entregue pela contratada dentro do prazo acordado), iii) “Proposta de Atendimento de
Demanda”, informando obrigatoriamente o descritivo do Briefing recebido, Equipe necessária para o
pleno atendimento da demanda, Eventual necessidade de viagens e deslocamentos (Despesas
Variáveis); Orçamento, detalhado em planilha observando os preços contidos na “Tabela de Valores
Referência”, na “Formula de Desconto com Quantidade” e na “Tabela de Limites Máximos para
Despesas Variáveis”, estabelecidas pela EBC; e “Cronograma de Execução”, além de quaisquer outras
informações relevantes para a prestação de serviços; iv) Aceite da proposta por parte da EBC; v)
Apresentação de piloto do produto encomendado, observando os parâmetros de conteúdo e
especificações técnicas definidos no Briefing e o prazo acordado entre as partes; e vi) Entrega do
produto final para o atesto formal da EBC;
d) Apuração certificada no “Termo de Avaliação da Empresa Credenciada” – Documento de
avaliação e registro emitido após a conclusão dos serviços demandados com objetivo aperfeiçoar os
subsequentes processos de Credenciamento e melhorar a prestação de serviços realizados pelas
contratadas e/ou deflagrar eventuais descredenciamentos em razão de prestação de serviços não
satisfatória.
20. Ao analisar o Decreto nº 6.505/2008 havia percebido um ponto de fragilidade e pontos
positivos na sistemática de credenciamento, os últimos com vantagens sobre o regime de
inexigibilidade de licitação previsto nos artigos 25 e 26 da Lei nº 8.666/1993.
21.
A fragilidade estaria exatamente no fato de que no credenciamento de médicos e
odontólogos a isonomia e a impessoalidade estão garantidas pelo fato de a escolha dos referidos
profissionais, no momento da prestação dos serviços, recair sobre o usuário direto, ou seja, o paciente é
quem escolhe e não a administração pública. De pronto, senti a necessidade de critérios objetivos no
momento da escolha do prestador credenciado, exatamente para não reincidir a EBC nos eventos
julgados na AP 470 (direcionamento a determinadas empresas de publicidade de serviços mais
rentáveis e de controles mais difíceis em função de suas características). Verifico que a EBC instituiu
critérios objetivos, quais sejam: a) Distribuição de Serviços por Critérios; b) Convocação por
“Solicitação de Atendimento de Demanda”; c) Atendimentos em Caráter de Urgência; d) Utilização de
Demanda Vinculada.
22. Passarei a analisar alguns desses critérios objetivos. O primeiro deles, a “Distribuição de
Serviços por Critérios” deve seguir o interesse público e não a simples conveniência da EBC.
Adicionalmente, embora o critério de sorteio seja louvável, a objetividade pode ser destruída caso a
ordem dos serviços seja indevidamente manipulada por empregados da EBC. Mais especificamente:
sabedores de quem será a próxima contratada ordenar-se-ia a fila dos serviços de modo a que aquele
mais atraente coincida com a empresa a ser beneficiada. A princípio não vejo como a “Solicitação de
Atendimento de Demanda” contorne esse risco. Note-se bem, não estou a pré-julgar a EBC ou a
152
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
considerar essa hipótese como viável. Estou a fazer uma análise de riscos, uma vez que não se
deve esperar a repetição do ‘acidente’ para instituir mecanismos de prevenção.
23. Seguindo na análise, preocupam-me as regras postas para “Atendimentos em Caráter de
Urgência” em função de situações sazonais e excepcionais. Como disse durante todo este meu Voto,
uma das principais causas justificadoras da adoção do regime de credenciamento pela EBC é a
flexibilidade decorrente da sazonalidade e da excepcionalidade das situações. Portanto, a urgência é
praticamente a tônica do credenciamento. Nessa perspectiva, creio que o prazo de 6 (seis) horas, como
regra geral, deveria ser o mínimo e não o máximo. De outra, uma vez que a excepcionalidade das
situações é a sustentação da própria utilização do credenciamento, entendo que todo e qualquer prazo
deve ser definido em função dessa excepcionalidade, cuja fixação deve estar sempre justificada no
procedimento de contratação do credenciado.
24. O último tópico relativo à distribuição dos serviços pelas credenciadas é a “Utilização de
Demanda Vinculada”. Considero o critério objetivo e opera como uma espécie de prevenção com
possibilidade de maximar qualidade e minimizar custos, pois quem já executa o serviço principal terá
maior possibilidade de melhor executar os serviços derivados ou complementares. Preocupa-me o fato
de inexistir exatamente essa definição: principal e complementar. De forma mais explícita, as regras
deixam a possibilidade de o derivado sem maior que a própria demanda em andamento. Nesse sentido,
além da fragilidade demonstrada no item 21 deste Voto, está aberta a porta para criar demandas de
forma a beneficiar um credenciado por meio da ampliação de um serviço em execução.
25. Deixo de analisar a metodologia de fixação de preços pela EBC, porquanto não tenho
elementos para fazê-lo e tratar-se de objeto estranho à presente consulta. Entretanto, da análise das
regras apresentadas pela EBC, não verifiquei nenhum dispositivo que impedisse, de maneira segura,
que o credenciado passasse a operar como mera “administração contratada”, regime banido pela Lei nº
8.666/1993 e considerado como fonte de peculato pelo Supremo Tribunal Federal por ocasião do
julgamento da AP 470. Uma vez que a empresa de publicidade recebia a demanda, a repassava a outras
empresas para a efetiva execução dos serviços, recebendo percentuais pela intermediação. Em síntese,
não verifico regra alguma de subcontratação a ser imposta aos credenciados pela EBC.
26. Dada as características do mercado, onde o trabalho intelectual é uma das tônicas, todas as
etapas de execução e o próprio resultado devem ser, de alguma forma, formalizáveis para fins de
controle (atas de reuniões de Briefing etc.).
27. Tais constatações me fazem votar no sentido de determinar à Segecex que autue e instrua
processo para a análise das regras operacionais de credenciamento estabelecidas pela EBC,
submetendo-o ao relator no prazo de 60 dias
28. Ante o exposto VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao
colegiado.
ACÓRDÃO Nº 1150/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 016.304/2012-8.
1.1. Apenso: 014.108/2012-7
2. Grupo II – Classe II – Consulta
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Unidade: Secretaria de Comunicação Social – SCS/PR.
5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: 6ª Secretaria de Controle Externo (Secex/6).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
153
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Consulta formulada pela Exmª Srª Ministra de
Estado Chefe da Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente consulta para esclarecer a consulente que:
9.1.1. é juridicamente viável a utilização pela Empresa Brasil de Comunicação – EBC – da
figura do credenciamento destinado à contratação de pessoas físicas e jurídicas para a prestação de
serviços afetos à sua atividade fim, tais como serviços de produção de coberturas e programas
jornalísticos, de vídeos institucionais, documentários e os demais narrados na consulta, tendo por
fundamento, além dos dispositivos da Constituição Federal detalhados no Voto condutor, os artigos 25
e 27 da Lei nº 11.652/2008, os artigos 25, 26 e 119 da Lei nº 8.666/1993 e o art. 74 do Decreto nº
6.505/2008;
9.1.2. o instituto do credenciamento, para conviver com o disposto no inciso II do art. 37 da
Constituição Federal, deverá ser utilizado para projetos específicos ou por prazos limitados segundo
requisitos a serem fixados pelo Conselho de Administração da EBC (art. 27 da Lei 11.652/2008), a
exemplo da regionalização, dos efeitos da plasticidade do mercado em função da dinamicidade dos
fatos e da insuficiência quantitativa e qualitativa (especialização) dos recursos humanos e materiais da
EBC para o cumprimento de determinadas tarefas;
9.1.3. as normas operacionais instituídas pela EBC apresentam fragilidades, que colocam em
risco os princípios da moralidade e da impessoalidade, conforme descrito nos itens 21 a 25 do Voto
condutor deste acórdão;
9.2. determinar à EBC que, no prazo de 30 (trinta) dias, aperfeiçoe as normas procedimentais
destinadas à aplicação do instituto do credenciamento, encaminhando os resultados a este Tribunal,
sem prejuízo da imediata aplicação do instituto, observadas as cautelas postas no Voto do Relator;
9.3. determinar à Segecex que autue e instrua processo específico para a análise das regras
operacionais de credenciamento estabelecidas pela EBC em cumprimento ao item 9.2, incluída a
metodologia para a fixação dos preços a serem praticados, submetendo-o ao relator.
9.4. encaminhar o presente Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentam,
para a consulente e para o Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União.
9.5. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1150-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
Aroldo Cedraz (Relator), José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
GRUPO I – CLASSE III – Plenário
TC 036.695/2011-4
Natureza: Consulta.
Órgão: Ministério da Defesa.
Interessado: Ministério da Defesa.
154
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Advogado constituído nos autos: não há.
SUMÁRIO: CONSULTA. MINISTÉRIO DA DEFESA. SOBRE A POSSIBILIDADE DE
INATIVO ACUMULAR CARGO PÚBLICO DE MAGISTÉRIO, COM BASE NA APLICAÇÃO
DO ART. 37, INCISO XVI, ALÍNEA b, DA CONSTITUÇÃO FEDERAL. LEGITIMIDADE DO
CONSULENTE. RESPOSTA AFIRMATIVA.
RELATÓRIO
Trata-se de Consulta formulada ao Tribunal pelo Senhor Ministro de Estado da Defesa, Celso
Amorim, mediante a qual indaga a esta Corte de Contas sobre a “possibilidade de militar inativo
cumular cargo público de magistério, com base na aplicação analógica do art. 37, inc. XVI, alínea ‘b’,
da Constituição Federal”.
2. Ao examinar a matéria, a Secretaria de Fiscalização de Pessoal – Sefip elaborou a instrução a
seguir transcrita, cuja conclusão foi endossada pelos Dirigentes da Unidade Técnica, expressa nos
seguintes termos:
“Trata-se do Aviso nº 295/MD, datado de 18/11/2011, encaminhado ao Tribunal pelo Ministro
de Estado da Defesa, por meio do qual o interessado faz ‘(...) consulta acerca da possibilidade de
militar inativo cumular cargo público de magistério, com base na aplicação analógica do art. 37, inc.
XVI, alínea ‘b’, da Constituição Federal’ (peça 1).
2. Primeiramente, destaco que o interessado figura entre as autoridades descritas no art. 264 do
Regimento Interno do TCU para formular consulta a este Tribunal. Em segundo lugar, o
questionamento não versa sobre caso concreto. E, por fim, a demanda se faz acompanhada de parecer
da Consultoria Jurídica do Órgão consulente. Portanto, a peça introdutória preenche os requisitos de
admissibilidade ínsitos no art. 265 do Regimento Interno do TCU.
3. De qualquer modo, impende registrar que a opinião jurídica (Parecer nº 245 2011/CONJURMD/AGU) que acompanha a dúvida do consulente foi elaborada em resposta a um requerimento
administrativo de brigadeiro engenheiro, que intentava acumular ‘(...) seus proventos da reserva com
subsídio de professor em instituição pública’ (peça 1). O pleito foi indeferido com fundamento no que
segue: ‘(...) os termos do art. 142, § 3º, incs. II e III da Constituição Federal combinados com os
artigos 98 e 117 da Lei nº 6.880/80, em suas redações atuais, a decisão proferida no Acórdão nº
1310/2005 TCU-Plenário e a conclusão posta no Parecer nº 373/CONJUR-MD/2009’(peça 1).
4.
Mediante o Acórdão 1310/2005-TCU-Plenário, mencionado no Parecer nº 245
2011/CONJUR-MD/AGU, o Tribunal apreciou embargos de declaração opostos contra o Acórdão
1.840/2003, prolatado também pelo Plenário, tendo se posicionado nos seguintes termos:
‘9.2. conhecer dos embargos de declaração opostos pelo Exmo Sr. Ministro de Estado da
Defesa e acolhê-los, conferindo-lhes, excepcionalmente, efeitos infringentes para dar nova redação aos
itens 9.1 e seguintes do Acórdão 1.840/2003-Plenário:
‘9.1. conhecer da consulta para respondê-la nos seguintes termos:
9.1.1. na vigência da Constituição Federal de 1988, mesmo após a Emenda Constitucional
20/1998, a acumulação de proventos somente é permitida quando se tratar de cargos, funções ou
empregos acumuláveis na atividade, independentemente de o beneficiário ser servidor público ou
militar, com exceção da hipótese do item 9.1.4;
9.1.2. o art. 11 da Emenda Constitucional 20/1998 permitiu àqueles que preencheram as
condições nele especificadas até 16/12/1998, continuar acumulando os proventos de aposentadoria,
reserva remunerada ou reforma com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, respeitandose o limite salarial do funcionalismo público;
155
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1.3. caso a pessoa se enquadre na hipótese do art. 11 da EC/1998, perceba proventos de
aposentadoria de cargo civil e implemente as condições para aposentar-se no novo cargo, somente
poderá fazê-lo se renunciar à percepção dos proventos decorrentes da aposentadoria anterior;
9.1.4. caso a pessoa se enquadre na hipótese do art. 11 da EC/1998, perceba proventos oriundos
de reserva remunerada ou reforma e implemente as condições para se aposentar no novo cargo, poderá
fazê-lo, apenas nessa hipótese, acumulando os proventos decorrentes da aposentadoria, aos da reserva
remunerada ou reforma anterior;
9.2. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam, à
autoridade consulente; e
9.3. arquivar o presente processo’.
5. A inquirição do consulente, portanto, não é respondida pela nova redação do subitem 9.1.1 do
Acórdão 1.840/2003-TCU-Plenário. O cerne deste processo reside na discussão sobre a regularidade
(ou não) de o militar inativo acumular proventos com remuneração de cargo público de professor, uma
vez que na atividade o militar fica impedido de tomar posse em cargo público civil. Nos autos do TC
023.311/2011-8 (auditoria de conformidade no Comando do Exército), ainda em execução, esta
Secretaria de Fiscalização de Pessoal, por intermédio da 4ª Diretoria Técnica, realizou extenso estudo
sobre as regras de acumulação de cargos públicos por parte dos militares. Por abarcar a situação
hipotética a que se refere a presente consulta, transcrevo a seguir inteiro teor desse trabalho:
‘A proibição de acumular cargos/funções públicos foi tratada na CF/1967, com redação dada
pela EC 01/1969, em seu art. 99, nos seguintes termos:
Art. 99. É vedada a acumulação remunerada de cargos e funções públicas, exceto:
I – a de juiz com um cargo de professor;
II – a de dois cargos de professor;
III – a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; ou
IV – a de dois cargos privativos de médico.
§ 1º Em qualquer dos casos, a acumulação somente será permitida quando houver correlação de
matérias e compatibilidade de horários.
§ 2º A proibição de acumulação estende-se a cargos, funções ou empregos em autarquias,
emprêsas públicas e sociedade de economia mista.
§ 3º Lei complementar, de iniciativa exclusiva do Presidente da República, poderá estabelecer,
no interêsse do serviço público, outras exceções à proibição de acumular, restritas a atividades de
natureza técnica ou científica ou de magistério, exigidas, em qualquer caso, correlação de matérias e
compatibilidade de horários.
§ 4º A proibição de acumular proventos não se aplica aos aposentados, quanto ao exercício de
mandato eletivo, quanto ao de um cargo em comissão ou quanto a contrato para prestação de serviços
técnicos ou especializados.
2.
Quanto aos militares, aquela ordem constitucional previu, explicitamente, regras
diferenciadas relativamente à acumulação de cargos e funções públicas. Observe o disposto nos §§ 4º e
9º do art. 93:
Art. 93. As patentes, com as vantagens, prerrogativas e deveres a elas inerentes, são asseguradas
em toda a plenitude, assim aos oficiais da ativa e da reserva como aos reformados.
(...)
§ 4º O militar da ativa empossado em cargo público permanente, estranho à sua carreira, será
imediatamente transferido para a reserva, com os direitos e deveres definidos em lei.
(...)
§ 9º A proibição de acumular proventos de inatividade não se aplicará aos militares da
reserva e aos reformados, quanto ao exercício de mandato eletivo, quanto ao de função de
156
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
magistério ou de cargo em comissão ou quanto ao contrato para prestação de serviços técnicos
ou especializados. (Grifo nosso)
3. Posteriormente, o Estatuto dos Militares, Lei 6.880, de 9/12/1980, ao regulamentar as regras
acima transcritas, reproduziu, em seu art. 57, o disposto no § 9º; e no art. 117, com redação dada pela
Lei 9.297/1996, regulamentou a situação do militar ativo empossado em cargo público permanente,
estranho à sua carreira:
Art. 57. Nos termos do § 9º, do artigo 93, da Constituição, a proibição de acumular proventos de
inatividade não se aplica aos militares da reserva remunerada e aos reformados quanto ao exercício de
mandato eletivo, quanto ao de função de magistério ou de cargo em comissão ou quanto ao contrato
para prestação de serviços técnicos ou especializados.
Art. 117. O oficial da ativa que passar a exercer cargo ou emprego público permanente, estranho
à sua carreira, será imediatamente demitido ex officio e transferido para a reserva não remunerada,
onde ingressará com o posto que possuía na ativa e com as obrigações estabelecidas na legislação do
serviço militar, obedecidos os preceitos do art. 116 no que se refere às indenizações.
4. A Constituição Federal de 1988 inovou ao cuidar da questão da acumulação remunerada de
cargos públicos, estabelecendo nos incisos XVI e XVII do art. 37 que:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
(...)
XVI – é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver
compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
a) a de dois cargos de professor; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; (Incluída pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
c) a de dois cargos privativos de médico; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões
regulamentadas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 34, de 2001)
XVII – a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias,
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades
controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público; (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
5. Quanto aos militares, especificamente, o art. 142 da atual Carta Magna dispõe nos incisos II e
VIII do § 3º, o seguinte:
‘Art. 142 (...)
§ 3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares, aplicando-se-lhes, além das
que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposições: (grifo nosso)
II – o militar em atividade que tomar posse em cargo ou emprego público civil permanente será
transferido para a reserva, nos termos da lei;
(...)
VIII – aplica-se aos militares o disposto no art. 7º, incisos VIII, XII, XVII, XVIII, XIX e XXV e
no art. 37, incisos XI, XIII, XIV e XV;
(...)’
6. Observe que ambos os incisos foram incluídos no art. 142 pela EC 18/1998.
157
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
7. Merece, ainda, reprodução, a regra contida no § 10 do art. 37, incluído pela EC 20/1998:
‘§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou
dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos
acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em
lei de livre nomeação e exoneração.’ (Grifo nosso)
8. Inicialmente, registre-se que não há que se falar em acumulação de cargos públicos por
militar que se encontrar em atividade. Isso porque o inciso II do § 3º do art. 142 da atual Carta Magna,
transcrito anteriormente, traz proibição nesse sentido. Essa mesma previsão já constava da EC 1/1969,
no § 4º do art. 93. Significa dizer que o militar ativo não pode exercer seu ofício de forma simultânea
com qualquer outro ofício civil. A explicação para isso é que a carreira militar requer dedicação
exclusiva, caracterizando-se por ser atividade continuada e inteiramente devotada às finalidades
precípuas das Forças Armadas (art. 5º da Lei 6.880/1980). Além disso, o § 1º do mesmo artigo
preceitua que ‘a carreira militar é privativa do pessoal da ativa, inicia-se com o ingresso nas Forças
Armadas e obedece às diversas sequências de graus hierárquicos’ (grifo nosso).
9. Sobre esse assunto, cita-se trecho da manifestação do então titular desta Secretaria acerca da
proposta de encaminhamento formulada pela Unidade Técnica, que analisou Embargos de Declaração
opostos ao Acórdão TCU-1840/2003-Plenário, na forma determinada pelo Ministro Relator do TC
006.538/2003-7 Walton Alencar Rodrigues, reproduzida em seu relatório:
‘(...) Assim, o fato de os cargos da carreira militar não poderem ser acumulados, na atividade,
com outros, dada a natureza das atribuições a eles inerentes, que requerem integral dedicação ao
trabalho, não constitui fator impeditivo, de per si, para que, afastado o requisito de dedicação integral
ao serviço (o que se dá com a inativação), tais cargos venham a ser acumulados com outros.
Feito esse registro, penso que a matéria ventilada na presente Consulta tem sua norma de
regência adstrita ao texto constitucional, sendo irrelevante, para o seu deslinde, as circunstâncias
específicas que disciplinam o efetivo exercício das funções militares (...).’
10. Há que se ressaltar, entretanto, o disposto no § 1º do art. 17 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT): ‘É assegurado o exercício cumulativo de dois cargos ou
empregos privativos de médico que estejam sendo exercidos por médico militar na administração
pública direta ou indireta’ (grifo nosso). Isso porque, conforme visto, é proibida a acumulação de
cargos públicos por militar da ativa, inclusive na vigência da constituição anterior. Além disso, a regra
constante do § 9º do art. 93 da EC 1/1969, reproduzida no art. 57 da Lei 6.880, de 9/12/1980 (Estatuto
dos Militares), não incluía, entre as ressalvas, a possibilidade de acumulação de dois cargos privativos
de médico sendo exercidos por médico militar na administração pública. Apesar disso, optou o
constituinte originário por convalidar situações fáticas existentes na época da promulgação da
CF/1988, de médicos militares ocupando outro cargo privativo de médico na administração pública,
inserindo o referido dispositivo no ADCT, garantindo, desse modo, a preservação de ambos os
vínculos, com todos os direitos a eles inerentes.
11. Observa-se que o citado dispositivo do ADCT aplica-se, tão somente, para as situações
constituídas na época da promulgação da CF/1988. Ou seja, o texto constitucional só legitimou a
acumulação de dois cargos privativos de médicos na administração pública aos militares que já
estavam exercendo os referidos cargos na data de sua promulgação. Veja-se a jurisprudência do STF
nesse sentido (AI 734.060-DF, Min. Ricardo Lewandowski, Julgamento em 3/12/2008):
‘(...)
158
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
4. A ressalva derivada do artigo 17, § 1º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias –
ADCT alcança exclusivamente os médicos que se encontravam exercendo 02 (dois) cargos públicos à
data em que fora promulgada a Constituição Federal, à medida que, tratando-se de regra de natureza
transitória e endereçada a regular especificamente as situações que se encontravam consolidadas, não
pode ser transmudada em regra de natureza permanente e alcançar situações que somente se
estabilizaram em tempo consideravelmente posterior à entrada em vigor da Carta Magna.
(...)’
12. Ressalte-se, ainda, o caso do militar da ativa que tomar posse em cargo ou função pública
civil temporária, não eletiva, ainda que da administração indireta. É que, para esse caso, o inciso III do
§ 3º do art. 142 da CF/1988 permite que ele fique afastado, por até dois anos, contínuos ou não,
permanecendo agregado ao respectivo quadro militar enquanto durar o afastamento, e posteriormente,
seja transferido para a reserva, caso opte pelo cargo público civil. Vejamos o inteiro teor do dispositivo
constitucional:
‘III – O militar da ativa que, de acordo com a lei, tomar posse em cargo, emprego ou função
pública civil temporária, não eletiva, ainda que da administração indireta, ficará agregado ao
respectivo quadro e somente poderá, enquanto permanecer nessa situação, ser promovido por
antiguidade, contando-se-lhe o tempo de serviço apenas para aquela promoção e transferência para a
reserva, sendo depois de dois anos de afastamento, contínuos ou não, transferido para a reserva, nos
termos da lei;’ (grifo nosso)
13. Observe que no Estatuto dos Militares, Lei 6.880/1980, já havia essa previsão:
‘Art. 82. O militar será agregado quando for afastado temporariamente do serviço ativo por
motivo de:
(...)
XIII – ter sido nomeado para qualquer cargo público civil temporário, não eletivo, inclusive da
administração indireta; e
(...)
Art. 98. A transferência para a reserva remunerada, ex officio, verificar-se-á sempre que o militar
incidir em um dos seguintes casos:
(...)
XV – ultrapassar 2 (dois) anos de afastamento, contínuos ou não, agregado em virtude de ter
passado a exercer cargo ou emprego público civil temporário, não-eletivo, inclusive da administração
indireta; e
(...)’
14. Tendo em conta as regras quanto à acumulação de cargos públicos, as questões que se
colocam, no que se refere aos militares, são as seguintes:
1ª As regras constantes do art. 37 da CF/1988 são aplicáveis, indistintamente, a toda a
administração pública e a todos os servidores públicos, inclusive aos militares?
2ª O fato de os incisos XVI e XVII do art. 37 da CF/1988, que tratam da vedação de acumulação
remunerada de cargos públicos, não constarem, explicitamente, como aplicáveis aos militares, nos
termos do art. 142, § 3º, inciso VIII, da CF/1988, significa que, em razão disso, podem acumular
quaisquer cargos?
3ª o art. 57 da Lei 6.880/1980, que reproduz a regra contida no § 9º do art. 93 da CF/1967, com
a redação dada pela EC 1/1969, foi recepcionada pela atual Carta Política, vez que esta estabelece
normas diferenciadas, mais elásticas, quanto à vedação da acumulação de cargos públicos?
15. Responder a essas perguntas não se mostra uma tarefa fácil. Contudo, à luz do vigente texto
constitucional, do Estatuto dos Militares, da jurisprudência deste Tribunal, do STJ e do STF, bem
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
como da doutrina, faz-se, a seguir, uma análise técnica pormenorizada, visando encontrar as respostas
possíveis.
16. Para tanto, faz-se necessário o uso da hermenêutica jurídica, consistente em interpretar as
normas, princípios e valores jurídicos dentro de um sistema hierarquizado, tendo o atual texto
constitucional como parâmetro. No caso em análise, o método de interpretação sistemática parece-nos
o mais adequado, já que as regras vigentes atinentes aos militares devem ser consideradas e analisadas
em conexão com o restante do ordenamento jurídico, visto que elas se comunicam. Isso porque, caso
consideradas, de per si, como ilhas estanques, podem apresentar aparentes antinomias.
17. Quanto à primeira questão que se apresenta, forçoso examinar a opção do constituinte
reformador em estabelecer, no caput do art. 37, que ‘A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:’ (grifo nosso).
18. Da simples leitura desse comando, observa-se que toda a administração pública e seus
respectivos servidores, estão sujeitos aos princípios e regras ali estabelecidos, não havendo razão
plausível para se isentar, ou excluir qualquer órgão ou entidade pública, tampouco os servidores
públicos, do seu efetivo cumprimento. Isso porque o texto do artigo não impõe qualquer restrição
sobre sua aplicabilidade. Sendo assim, o Ministério da Defesa, órgão da administração pública federal
direta, incumbido de exercer a direção superior das Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo
Exército e pela Aeronáutica, bem como os respectivos militares, devem obediência àquelas regras e
estão a elas subordinados.
19. Visando corroborar a afirmação de que o Ministério da Defesa integra a administração
pública federal direta, veja-se o que dispõe o art. 1º do Anexo I do Decreto 7.364/2010: ‘O Ministério
da Defesa, órgão da administração federal direta, com a missão de exercer a direção superior das
Forças Armadas, com vistas ao cumprimento de sua destinação constitucional e de suas atribuições
subsidiárias, tem como área de competência os seguintes assuntos:’ (grifo nosso).
20. A segunda questão a ser analisada é quanto ao fato de os incisos XVI e XVII do art. 37 da
CF/1988 não estarem, explicitamente, consignados no inciso VIII do § 3º do art. 142 como aplicável
aos militares. Isso significa que os militares podem acumular quaisquer cargos públicos?
21. À primeira vista, a resposta poderia ser positiva, ou seja, as regras de vedação de
acumulação remunerada de cargos públicos não se aplicariam aos militares. No que se refere aos
militares em atividade, por força do disposto no art. 142, § 3º, inciso II, tem-se que a proibição de
acumular com outros cargos ou empregos públicos é a regra geral, sendo possível apenas as
acumulações dispostas no art. 17, § 1º do ADCT e no art. 142, § 3º, inciso III, ambos da CF/1988, nos
termos do que já foi explanado na presente instrução. No que atine à possível acumulação de proventos
com remuneração de cargo, emprego ou função pública, aplica-se, aos militares, o disposto no § 10 do
art. 37 da CF/1988, incluído pela EC 20/1998: ‘É vedada a percepção simultânea de proventos de
aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou
função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos
e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração’.
22. Veja-se que o dispositivo proíbe a acumulação simultânea de proventos da aposentadoria de
origem civil (art. 40); ou de origem militar dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios (art. 42);
ou de origem militar das Forças Armadas (art.142) com remuneração de cargo, emprego ou função
pública, exceto para os cargos acumuláveis, na forma prevista na própria Constituição.
23. Em outras palavras, é vedado ao militar da reserva ou reforma remunerada acumular,
simultaneamente, seus proventos com a remuneração de cargo público, a não ser que essa acumulação
esteja dentro das ressalvas previstas no inciso XVI do art. 37 da CF/1988, por expressa disposição do §
10 do art. 37 da CF/1988.
160
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
24. Portanto, o § 10 do art. 37 da CF/1988 permite ao militar da reserva ou reforma remunerada,
decorrente da inativação do art. 142, acumular, simultaneamente, seus proventos, com a remuneração
de cargo público, desde que os cargos sejam acumuláveis.
25. Por todo o exposto, pode-se inferir que o legislador constituinte reformador, quando da
promulgação da EC 18/1998, que acrescentou o § 3º ao art. 142, optou por não incluir dentro do rol do
inciso VIII daquele parágrafo, o inciso XVI do art. 37, pelo fato de que essa matéria já havia sido
tratada em outros dispositivos da Constituição. Senão vejamos: a proibição de acumular cargos
públicos por militar que se encontrar em atividade está prevista no inciso II do § 3º do art. 142. Ao
militar reformado, prescreve o § 10 do art. 37, transcrito nesta instrução, que é vedado acumular os
proventos decorrentes de aposentadoria do art. 142 com a remuneração de cargos públicos, exceto
aqueles acumuláveis na forma da Constituição, remetendo, indiretamente, para as possibilidades de
acumulação previstas no inciso XVI do art. 37.
26. Sendo assim, aplicam-se as regras do inciso XVI do art. 37 da CF/1988 aos militares da
reserva ou reforma remunerada. E, neste caso, não há que se falar em incompatibilidade de horários,
visto que esse óbice está superado face à inatividade do militar.
27. Merece ainda comentário a possibilidade de percepção simultânea de proventos da
inatividade com vencimentos da ativa, nas situações constituídas até a promulgação da EC 20, em
15/12/1998. O Ministro Marco Aurélio, Relator do processo que apreciou o MS-24.742-DF no STF,
contra Acórdão deste Tribunal, assim se manifestou sobre esse assunto:
(...) A Carta de 1988, na redação primitiva, nada dispôs a respeito, em si, da acumulação de
proventos. Com a Emenda Constitucional nº 20, deu-se disciplina interpretativa para viabilizar a
acumulação de proventos e vencimentos considerados aqueles que, à época, haviam reingressado no
serviço público por concurso público de provas ou de provas e títulos e pelas demais formas previstas
na Constituição Federal, vedando-se, isso em 1998, a percepção de mais de uma aposentadoria pelo
regime de previdência a que se refere o artigo 40 da Constituição Federal, (...).
28. Citando outros precedentes do STF que acolheram tese análoga (Mandados de Segurança:
24.958, Relator Ministro Marco Aurélio; 25.152, 25.123, 25.096, 25.084 e 25.050, Relator Ministro
Carlos Velloso; 25.090, 24.997, 25.037, 25.036, 25.015, 25.095 e 25.113, Relator Ministro Eros Grau),
o eminente Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues, no voto condutor do Acórdão 1310-2005Plenário, transcreve trecho do voto do Ministro Eros Grau, ao apreciar o MS-25.192-DF, na sessão de
07/4/2005:
‘6. Ficou ressalvada, desse modo, até a data da publicação da emenda [EC 20/1998], a percepção
de proventos, fossem eles de natureza civil ou militar, cumulada com remuneração do serviço público.
7. O preceito, outrossim, vedou a concessão de mais de uma aposentadoria pelo regime de
previdência dos servidores civis, previsto no art. 40 da Constituição do Brasil. Não há, note-se bem,
qualquer menção à concessão de proventos militares, estes previstos nos arts. 42 e 142 da Constituição.
8. Tendo o impetrante reformado-se na carreira militar em 1983 e, posteriormente, aposentado-se
como servidor civil, em 1993, não houve acumulação de proventos decorrentes do art. 40 da
Constituição do Brasil, vedada pelo art. 11 da EC 20/98, mas a percepção do provento civil [regime
próprio do art. 40 CB/88] cumulado com provento militar [regime próprio do art. 42 CB/88], situação
não abarcada pela proibição da Emenda.
9. Neste sentido os precedentes julgados pelo Plenário no último dia 2 de fevereiro, MS nº
24.997, MS nº 25.015, MS 25.036, MS nº 25.037, MS nº 25.090 e MS nº 25.095, dos quais sou
Relator, e MS nº 24.958, Relator o Ministro MARCO AURÉLIO, nos termos dos quais entendeu-se
que a Constituição do Brasil de 1967, bem como a de 1988, esta na redação anterior à Emenda
Constitucional nº 20/98, não obstavam o retorno do militar reformado ao serviço público e a posterior
aposentadoria no cargo civil, acumulando os respectivos proventos.’
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
29. Portanto, com a EC 20/1998, incluiu-se o § 10 ao art. 37 da Carta da República vedando a
percepção simultânea de proventos decorrentes de aposentadoria do art. 40 ou dos artigos 42 e 142
com a remuneração de cargos públicos, ressalvando-se, contudo, os cargos acumuláveis na forma da
Constituição, os cargos eletivos, bem como aqueles demissíveis ad nutum. O art. 11 daquela Emenda
viabilizou a acumulação de proventos e vencimentos, para aqueles que, à época, haviam reingressado
no serviço público pelas formas previstas na Carta Maior, vedando-se a percepção de mais de uma
aposentadoria pelo regime de previdência a que se refere o artigo 40 da CF/1988. Ou seja, o art. 11 da
EC 20/1998 convalidou as situações de acumulação de proventos e vencimentos até então existentes
no serviço público, independentemente de o beneficiário ser servidor público civil ou militar e de os
cargos serem inacumuláveis na forma da constituição.
30. Tem-se, portanto, duas situações distintas. A primeira refere-se aos servidores inativos que
reingressaram no serviço público, por concurso de provas ou de provas e títulos e pelas demais formas
previstas na Constituição Federal, antes da EC 20/1998. Neste caso, não restam dúvidas da
possibilidade da acumulação conforme discorrido nos itens anteriores, independentemente dos cargos
cujas remunerações e proventos se acumulam.
31. A segunda situação refere-se aos inativos, civis ou militares, que reingressaram no serviço
público, por concurso de provas ou de provas e títulos e pelas demais formas previstas na Carta
Federal, após a EC 20/1998. Nesse caso, deve-se observar a regra constante no § 10 do art. 37,
incluída pela EC 20/1998. Conforme visto, um servidor somente poderá acumular proventos
decorrentes de aposentadoria do art. 40 ou dos artigos 42 e 142 com a remuneração de outro cargo
público, caso a acumulação esteja contemplada pela ressalva constante no § 10 do art. 37 da CF/1988,
ou seja, esteja prevista dentro das possibilidades de acumulação insertas na Constituição.
32. Nesse contexto, um professor, militar reformado ou da reserva remunerada, submetido a
concurso público de provas, ou de provas e títulos, para o cargo de professor em uma universidade
pública, estaria amparado pela ressalva prevista na alínea a do inciso XVI do art. 37, c/c o § 10 do
mesmo artigo. Da mesma forma, um engenheiro militar reformado ou da reserva remunerada, que
ingressa em uma universidade pública, no cargo de professor, após aprovado em concurso público de
provas ou de provas e títulos, estaria amparado pela ressalva constante na alínea b do mesmo inciso,
c/c o § 10, ambos do mesmo artigo. E, ainda, um médico militar reformado ou da reserva remunerada,
empossado em um cargo de médico de um hospital público, após aprovação em concurso público de
provas ou de provas e títulos, estaria amparado pela ressalva constante na alínea c do mesmo inciso,
c/c o § 10, ambos do mesmo artigo.
33. A terceira questão, apresentada no item 14, trata da recepção ou não pela atual Carta Política
do art. 57 da Lei 6.880/1980, que reproduz a regra contida no § 9º do art. 93 da CF/1967, com a
redação dada pela EC 1/1969, vez que aquela estabelece normas diferenciadas, mais flexíveis, quanto a
ressalvas às vedações de acumulação de cargos públicos. Não foram encontradas jurisprudências do
STF, em que se analisou, especificamente, a recepção ou não do artigo em questão. Contudo, há
jurisprudência daquele Tribunal reconhecendo a recepção, bem como rejeitando a aplicação de certos
dispositivos da citada lei (RE 600.885-RS, RE 387.789-SP, entre outros).
34. Independentemente de haver ou não jurisprudência do STF reconhecendo ou não, de forma
expressa, a recepção do mencionado artigo, entende-se que, conforme defendido em todo esse texto,
aplicam-se as regras do inciso XVI do art. 37 da CF/1988 aos militares da reserva ou reforma
remunerada. Nesse ponto, observa-se que a lei castrense é mais restritiva, poder-se-ia dizer, mais
onerosa que a atual Carta Magna. Sendo assim, tendo em conta o princípio da supremacia da
constituição, conclui-se que esta deve prevalecer. É dizer, com a nova ordem constitucional,
estabelecendo novas regras a respeito das possibilidades de acumulação de cargos públicos, mais
elásticas que as constantes de lei editada com base na constituição anterior, então aquelas devem ser
aplicadas em detrimento do regramento estabelecido pela lei antiga. Em outras palavras, a lei atual ou
recepcionada, não pode fazer restrições que a Constituição Federal de 1988 não fez.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
35. Sobre a supremacia constitucional, Inocêncio Mártires Coelho (in Curso de Direito
Constitucional, 4ª edição, p. 14-15, obra em co-autoria com Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo
Gonet Branco), assim leciona:
‘Visualizado o ordenamento jurídico como uma estrutura hierarquizada de normas, cuja base
repousa na ficção da norma fundamental hipotética, de que se utilizou Hans Kelsen para descrever a
estática e a dinâmica jurídicas e, assim, a própria existência do direito, emerge, nítida, a supremacia da
Constituição como ponto de apoio e condição de validade de todas as normas jurídicas, na medida em
que é a partir dela, como dado de realidade, que se desencadeia o processo de produção normativa, a
chamada nomogênese jurídica, que, em nosso direito positivo, por exemplo, está disciplinada, sob o
título do processo legislativo, nos arts. 59 a 69 da Constituição de 1988.
Noutras palavras, pela sua própria localização na base da pirâmide normativa, é a Constituição a
instância de transformação da normatividade, puramente hipotética, da norma fundamental, em
normatividade concreta, dos preceitos de direito positivo – comandos postos em vigor – cuja forma e
conteúdo, por isso mesmo, subordinam-se aos ditames constitucionais. Daí se falar em supremacia
constitucional formal e material, no sentido de que qualquer ato jurídico – seja ele normativo ou de
efeito concreto –, para ingressar ou permanecer, validamente, no ordenamento, há se mostrar conforme
aos preceitos da Constituição.‘
36. Há que se mencionar recente decisão, de 18/8/2011, proferida monocraticamente pelo
Ministro Relator do MS-17.447-DF Herman Benjamin, do STJ, em que um professor titular do ITA
intenta usufruir da acumulação de proventos da reserva militar com os vencimentos de docente federal.
A liminar foi parcialmente concedida ‘para garantir ao impetrante o direito à posse no cargo pleiteado
sem a necessidade de apresentação de termo de opção pela remuneração do cargo ou emprego’. A
referida concessão se baseou no disposto no art. 57 da Lei 6.880/1980 (Estatuto dos Militares), sem,
contudo, levar em consideração as questões constitucionais que pairam sobre o assunto.
37. Portanto, para fins do presente trabalho, tem-se por irrelevante a análise da recepção ou não
do art. 57 da Lei 6.880/1980 pela ordem constitucional de 1988, na medida em que a acumulação de
proventos de militar com a remuneração de cargo público encontra-se tratada no § 10 do art. 37 da
CF/1988.
38. Por fim, há ainda que se examinar se o militar exerce cargo técnico ou científico para efeitos
da acumulação prevista na letra b do inciso XVI do art. 37 da CF/88. Para tanto, torna-se necessária a
análise acerca da hierarquia militar.
39. Dispõe o § 1º do art. 14 da Lei 6.880/1980: ‘A hierarquia militar é a ordenação da
autoridade, em níveis diferentes, dentro da estrutura das Forças Armadas. A ordenação se faz por
postos ou graduações; dentro de um mesmo posto ou graduação se faz pela antigüidade no posto ou na
graduação. O respeito à hierarquia é consubstanciado no espírito de acatamento à seqüência de
autoridade’. Segundo a primeira parte do disposto no § 1º do art. 16, ‘posto é o grau hierárquico do
oficial’, e o § 3º do mesmo artigo, ‘graduação é o grau hierárquico da praça, conferido pela autoridade
militar competente’. Assim, os Oficiais são classificados por postos, e as Praças são classificados por
graduações. Essa hierarquia é assim distribuída dentro do Exército Brasileiro (partindo do primeiro
para o último nível):
a) Praças ou Graduados: soldado, cabo, terceiro-sargento, segundo-sargento, primeiro-sargento e
subtenente;
b) Oficiais: aspirante a oficial, segundo-tenente, primeiro-tenente, capitão, major, tenentecoronel, coronel, general de brigada, general de divisão, general de exército.
40. Outrossim, verifica-se que nem a Carta Magna tampouco a legislação infraconstitucional
definem o que é ‘cargo técnico ou científico’. A jurisprudência do STJ tem se manifestado no sentido
de que ‘cargo técnico ou científico’, para os efeitos da acumulação prevista na letra b do inciso XVI do
art. 37 da CF/88, é aquele para cujo exercício são exigidos conhecimentos técnicos específicos ou
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
habilitação legal, não necessariamente de nível superior (RMS 20.033/RS – Relator Ministro Arnaldo
Esteves de Lima, DJ 12/3/2007, p. 261):
‘CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE
SEGURANÇA. ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS. PROFESSOR APOSENTADO E
AGENTE EDUCACIONAL. IMPOSSIBILIDADE. CARGO TÉCNICO OU CIENTÍFICO. NÃOOCORRÊNCIA. RECURSO IMPROVIDO.
(...)
2. O Superior Tribunal de Justiça tem entendido que cargo técnico ou científico, para fins
de acumulação com o de professor, nos termos do art. 37, XVII [sic], da Lei Fundamental, é
aquele para cujo exercício sejam exigidos conhecimentos técnicos específicos e habilitação legal,
não necessariamente de nível superior. (Grifo nosso)
(...)
41. Além disso, a jurisprudência do STJ tem entendido que o fato de o cargo ocupado exigir
apenas nível médio de ensino, por si só, não exclui o caráter técnico da atividade, já que o texto
constitucional não exige formação superior para tanto, sendo necessária a comprovação de atribuições
de natureza específica (RMS 12.352/DF – Relator Ministro Hélio Quaglia Barbosa, DJ 23/10/2006, p.
356):
‘RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ACUMULAÇÃO DE CARGOS. CARGO TÉCNICO.
NÃO DEMONSTRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO IMPROVIDO.
O fato de o cargo ocupado exigir apenas nível médio de ensino, por si só, não exclui o
caráter técnico da atividade, pois o texto constitucional não exige formação superior para tal
caracterização, o que redundaria em intolerada interpretação extensiva, sendo imperiosa a
comprovação de atribuições de natureza específica, não verificada na espécie, consoante
documento de fls. 13, o qual evidencia que as atividades desempenhadas pela recorrente eram
meramente burocráticas. (Grifo nosso)
(...)’
42. Este Tribunal segue esse mesmo entendimento. É o que se verifica no voto condutor do
Acórdão 211/2008 – 2ª Câmara, em que o Ministro Relator Aroldo Cedraz assim se manifestou:
‘3. Como foi bem colocado no parecer do Ministério Público junto a este Tribunal, transcrito no
Relatório que precede a este Voto, as acumulações observadas não se encaixam na permissão de
acumulação conferida pelo inciso XVI do art. 37 b, da Constituição Federal, visto que a leitura do
dispositivo permite considerar a possibilidade de acumulação de cargo técnico ou científico que
requeira a aplicação de conhecimentos científicos ou artísticos obtidos em nível superior de
ensino ou mesmo os cargos de nível médio para os quais se exige conhecimento técnico ou
habilitação legal específica para o seu provimento, não sendo aceitos, para esse fim, os cargos e
empregos, cujas atribuições se caracterizam como de natureza burocrática, repetitiva e de pouca ou
nenhuma complexidade.’ (Grifo nosso)
43. Tendo em conta a hierarquia militar, bem como os graus de escolaridade e qualificação
técnica exigidos para a ocupação dos diferentes postos e graduações, verifica-se que a atividade militar
requer conhecimento técnico ou habilitação legal tanto para Oficiais quanto para as Praças. Pois, além
de comprovar nível de escolaridade, submetem-se a cursos de formação para qualificação técnica
militar nas áreas específicas de atuação. Senão vejamos.
164
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
44. A Lei 6.880/1980 estabelece no art. 10 que ‘O ingresso nas Forças Armadas é facultado,
mediante incorporação, matrícula ou nomeação, a todos os brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei e nos regulamentos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica’. O § 2º do art. 20
prevê que ‘As obrigações inerentes ao cargo militar devem ser compatíveis com o correspondente grau
hierárquico e definidas em legislação ou regulamentação específicas’. Já o art. 21 dispõe que ‘Os
cargos militares são providos com pessoal que satisfaça aos requisitos de grau hierárquico e de
qualificação exigidos para o seu desempenho’.
45. Além disso, o § 4º do art. 16 daquela Lei estabelece que ‘Os Guardas-Marinha, os
Aspirantes-a-Oficial e os alunos de órgãos específicos de formação de militares são denominados
praças especiais’. E o art. 40 dispõe que ‘Às praças especiais cabe a rigorosa observância das
prescrições dos regulamentos que lhes são pertinentes, exigindo-se-lhes inteira dedicação ao estudo e
ao aprendizado técnico-profissional’. (Grifo nosso).
46. A título de exemplo, vale citar o Decreto 3.182, de 23/9/1999, que regulamenta a Lei 9.786,
de 8/2/1999, que, por sua vez, dispõe sobre o ensino no Exército Brasileiro, estabelecendo no artigo 6º
que:
‘Art. 6º O ensino no Exército compreende três graus:
I – fundamental, destinado a qualificar pessoal para a ocupação de cargos militares e o
desempenho de funções próprias de soldados e cabos;
II – médio ou técnico, destinado à qualificação de pessoal para a ocupação de cargos
militares e o desempenho de funções próprias das graduações de sargentos e subtenentes e dos
postos dos integrantes do Quadro Auxiliar de Oficiais; e
III – universitário ou superior, destinado à qualificação de pessoal para a ocupação de cargos
militares e o desempenho de funções próprias de oficiais e de oficiais-generais.’ (Grifo nosso)
47. Portanto, as funções de soldados e cabos, por exigirem apenas nível fundamental de
escolaridade, não estão inseridas no conceito de ‘cargo técnico ou científico’. Quanto aos Oficiais, por
sua vez, como devem comprovar nível superior de escolaridade para sua ocupação, estão incluídos, por
isso, no referido conceito.
48. Analisemos, por fim, as funções de sargento que requerem nível médio ou técnico de
escolaridade. Neste último caso, vale destacar que a função exige conhecimentos técnicos para a sua
ocupação, estando, por isso, também inserto no conceito de ‘cargo técnico ou científico’. Além disso,
todos os candidatos a sargento do Exército, independentemente de nível médio ou técnico, submetemse a cursos de formação para habilitação técnica na área específica escolhida para atuação. Vejamos
alguns dos requisitos para inscrição no processo seletivo para os Cursos de Formação de Sargentos
para o período de 2012-2013:
‘a. Requisitos exigidos
O candidato à inscrição no processo seletivo aos Cursos de Formação de Sargentos do Exército
deverá satisfazer aos seguintes requisitos, a serem comprovados até a data da matrícula: (os grifos
constam do original)
1. (...)
2. ter concluído o Ensino Médio, na forma da legislação federal que regula a matéria. Se
estiver cursando a última série desse nível escolar (3ª série) no ano da inscrição para o concurso,
somente será habilitado à matrícula se concluí-la com aproveitamento, antes do encerramento do
processo seletivo; (grifo nosso)
(...)
19. os candidatos da área Saúde haver concluído o curso de graduação ou Técnico em
Enfermagem até a data de sua apresentação na organização militar de corpo de tropa (OMCT),
portando, nessa ocasião, cópia do certificado ou declaração de conclusão do curso, autenticada em
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
cartório, expedida pelo estabelecimento de ensino civil responsável; o curso deverá ter seu registro
reconhecido pelo Ministério da Educação e pelo Conselho Regional de Enfermagem (COREN), em
conformidade com a legislação federal; (os grifos constam do original)
20. os candidato da área Música deverão executar o instrumento musical correspondente a
um dos naipes abrangidos pelas vagas estabelecidas em portaria do Estado-Maior do Exército
(EME), a ser verificada em exames específicos do processo seletivo, objeto destas Instruções.’ (Os
grifos constam do original).
49. Citam-se trechos de normativos internos do Exército que regulam a admissão nos cursos de
formação de sargentos:
‘PORTARIA Nº 002 /DGP, DE 05 JANEIRO DE 2001
Regula a situação dos Candidatos aprovados no Concurso de Admissão aos Cursos de Formação
de Sargentos (CFS)
Art. 1º Estabelecer que os civis ou militares aprovados no Concurso de Admissão ao Curso
de Formação de Sargentos (CFS), depois de relacionados, serão matriculados nos órgãos de
formação na condição de alunos, inclusive para efeito de remuneração.
(...)
Art. 5º O aluno do CFS que concluir o Curso com aproveitamento será desligado do mesmo,
promovido à graduação de 3º Sargento e movimentado de conformidade com o Regulamento de
Movimentação (R-50), obedecendo ao princípio da regionalização.
PORTARIA Nº 142-EME, DE 1º DE OUTUBRO DE 2011.
Aprova a Diretriz para a Formação de Sargentos de Carreira e dá outras providências.
2. OBJETIVOS
(...)
c. Aumentar o tempo de formação dos sargentos de carreira de forma a permitir a
consolidação e sedimentação de conhecimentos técnico-profissionais e de valores e virtudes
militares.
4. PREMISSAS BÁSICAS
a. O CFS tem a duração de 77 (setenta e sete) semanas e será realizado em 2 (dois)
períodos, um Básico e um de Qualificação.
(...)
c. O período de qualificação funcionará na Escola de Sargentos das Armas (EsSA), para as
qualificações militares de subtenentes e sargentos (QMS) de Infantaria (Inf), Cavalaria (Cav),
Artilharia (Art), Engenharia (Eng) e Comunicações (Com); na Escola de Sargentos de Logística
(EsSLog), para as QMS Material Bélico – Manutenção de Viatura Auto (MB-Mnt Vtr Auto), Material
Bélico – Manutenção de Armamento (MB-Mnt Armt), Material Bélico – Mecânico Operador (MBMec Op), Topografia (Topo), Intendência (Int), Músico (Mus), Saúde (Sau); e no Centro de Instrução
de Aviação do Exército, para as QMS Aviação – Apoio (Av Ap) e Aviação – Manutenção (Av Mnt).
5. CONDIÇÕES DE EXECUÇÃO
(...)
c. Período Básico
1) Duração
34 (trinta e quatro) semanas.
d. Período de Qualificação
1) Duração
43 (quarenta e três) semanas.’
166
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
50. Como se verifica dos normativos acima colacionados, bem como de diversos outros que
regulam a matéria no âmbito do Exército Brasileiro, pode-se constatar que os cursos de formação –
que possuem duração de aproximadamente um ano e meio – oferecidos aos sargentos conferem
qualificação técnica e habilitação específica para ocupação dos cargos militares nas respectivas áreas
de atuação. Assim, não há possibilidade de um sargento que possui apenas o nível médio de
escolaridade desempenhar a função de topógrafo, por exemplo. Tal função só pode ser exercida,
satisfatoriamente, por quem tenha qualificação e habilitação técnica para tanto.
51. Desse modo, considerando a hierarquia da carreira militar, os requisitos de escolaridade e
qualificação técnica para ocupá-los, a jurisprudência do STJ e deste Tribunal, observa-se que somente
poderão acumular cargos públicos os militares da reserva ou reforma remunerada ocupantes da
graduação a partir de terceiro-sargento, inclusive, com qualificação técnica.
52. Assim, dentre os terceiros-sargentos devem ser excluídos aqueles pertencentes ao Quadro
Especial (QE), visto que, neste caso, o requisito escolar é 4ª série do ensino fundamental, nos termos
do inciso V do art. 2º da Lei 10.951, de 22/9/2004, que reorganiza o QE de Terceiros-Sargentos do
Exército. Os ocupantes desses cargos eram cabos e taifeiros-mor, com estabilidade assegurada e que
cumpriram os requisitos para promoção, nos termos dos incisos do art. 2º daquela Lei.
CONCLUSÃO
53. Por todo o exposto, conclui-se que as regras previstas nos incisos XVI e XVII do art. 37 da
CF/1988, quanto à acumulação de cargos públicos, são aplicáveis aos militares da reserva ou reforma
remunerada, da mesma forma que para os demais servidores públicos. A uma, porque interpretação
literal do inciso II do § 3º do art. 142 da CF/88 revela que a vedação de acumular cargos públicos
aplica-se, tão somente, ao militar da ativa. A duas, porque interpretação sistemática do texto
constitucional permite concluir que o militar da reserva ou reforma deve ser considerado, para fins de
acumulação de proventos de aposentadoria com remuneração de cargo, emprego ou função pública,
em igualdade com os demais servidores públicos inativos por força do estabelecido no § 10 do art. 37
da CF/1988. A três, devido ao princípio da supremacia constitucional, visto que as regras constantes do
Estatuto dos Militares, Lei 6.880/1980, editada com base na constituição anterior, são mais restritivas
que aquelas constantes da atual Carta Política. Sendo assim, lei editada com base em constituição
anterior não pode fazer restrições que o atual ordenamento constitucional não fez.
CRITÉRIOS DA AUDITORIA
54. Tendo em conta tudo o que foi dito, os militares que não podem acumular cargos públicos
são:
a) qualquer militar da ativa, com exceção daqueles alcançados pelo § 1º do art. 17 do ADCT,
bem como daqueles que tomarem posse em cargo ou função pública civil temporária, não eletiva,
ainda que da administração indireta, nos termos do inciso III do § 3º do art. 142 da CF/1988;
b) os militares da reserva remunerada ou reformados, nos seguintes casos:
b.1) soldados;
b.2) cabos;
b.3) terceiros-sargentos pertencentes ao QE (Quadro Especial);
b.4) sargentos para os quais não se exige formação técnica especializada ou nível superior de
escolaridade;
b.5) não alcançados pelo § 10 do art. 37 da CF/1988 nem pelas ressalvas previstas no inciso
XVI do mesmo artigo..’
6. Como visto, o estudo acima transcrito responde satisfatoriamente à inquirição do consulente
no que se refere ao Comando do Exército.
7. Relativamente aos Comandos da Marinha e da Aeronáutica, é de citar que os ensinos são
tratados de forma distinta, regidos por leis específicas – Lei 11.279, de 2006, no que se refere à
primeira Força e Lei 12.464, de 2011, atinente à última.
167
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
8. Em ambos os casos, não se verifica a associação do grau de ensino (fundamental, médio e
superior) com posto ou graduação militar, a exemplo do que foi disciplinado pelo art. 6º do Decreto
3.182/1999 no âmbito do Comando do Exército.
9. Assim, em relação aos Comandos da Marinha e da Aeronáutica, a aferição se determinado
posto ou graduação do militar da reserva ou reformado correspondia, quando em atividade, a cargo
técnico ou científico deve ser efetuada caso a caso, para fins de aplicação do § 10 do art. 37 da
Constituição Federal de 1988 e do inciso XVI, alínea ‘b’, do mesmo artigo; exceção feita aos oficiais,
visto que possuem nível superior de escolaridade.
10. Pelo exposto, submeto à consideração superior proposta no sentido de que o Tribunal:
I – conheça dos presentes elementos como Consulta, uma vez preenchidos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 264 e 265 do Regimento Interno desta Corte, esclarecendo ao
consulente que:
I.1. as regras previstas nos incisos XVI e XVII do art. 37 da Constituição Federal de 1988,
quanto à acumulação de cargos públicos, são aplicáveis aos militares da reserva remunerada ou
reformados, da mesma forma que para os demais servidores públicos, por força do disposto no § 10 do
art. 37 da Constituição Federal;
II.2. os militares que não podem acumular cargos públicos são:
a) no âmbito dos três comandos militares, qualquer militar da ativa, com exceção daqueles
alcançados pelo § 1º do art. 17 do ADCT, bem como os que tomarem posse em cargo ou função
pública civil temporária, não eletiva, ainda que da administração indireta, nos termos do inciso III do §
3º do art. 142 da CF/1988;
b) os militares da reserva remunerada ou reformados do Exército, nos seguintes casos:
b.1) soldados;
b.2) cabos;
b.3) terceiros-sargentos pertencentes ao QE (Quadro Especial);
b.4) sargentos para os quais não se exige formação técnica especializada ou nível superior de
escolaridade;
b.5) não alcançados pelas ressalvas previstas no inciso XVI do art. 37 da CF/1988;
c) quanto aos militares da reserva remunerada ou reformados da Marinha e da Aeronáutica, a
aplicação do art. 37, § 10, e inciso XVI, alínea ‘b’, da Constituição Federal de 1988 deve ser precedida
da aferição, caso a caso, se determinado posto ou graduação, quando em atividade, correspondia a
cargo técnico ou científico, com exceção dos oficiais, visto que possuem nível superior de
escolaridade; e
III. arquive o presente processo.”
3. O Ministério Público, Representado pelo Senhor Procurador Júlio Marcelo de Oliveira,
manifestou-se por meio do Parecer transcrito a seguir, verbis:
“Trata-se de Consulta formulada pelo Ex.mo Sr. Celso Amorim, Ministro de Estado da Defesa,
com fundamento nos artigos 264 e 265 do Regimento Interno/TCU, acerca da possibilidade de militar
inativo cumular cargo público de magistério, com base na aplicação analógica do artigo 37, inciso
XVI, alínea b, da Constituição Federal (Aviso 295/MD, de 18.11.2011, peça 1, fl. 1).
A Consulta está acompanhada por dois pareceres jurídicos, a saber (peça 1, fls. 2/15 e 16/30):
‘PARECER 245/2011/ Conjur-MD/AGU.
PROCESSO MD 60000.004195/2011-50
INTERESSADO: Maurício Panzini Brandão.
ASSUNTO: Administrativo. Militar da reserva. Possibilidade de acumular subsídios de
professor em instituição pública para o qual foi concursado com os proventos da reserva remunerada.
Comando da Aeronáutica.
I – Requerimento administrativo.
168
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
II – Militar inativo solicita acumulação de proventos da reserva remunerada com remuneração de
cargo público de magistério em órgão público.
III – Parecer jurídico com opinativo pela impossibilidade, face aos termos do art. 142, inc. VIII,
e § 3º, incs. II e III, da Constituição Federal, combinados com os artigos 98 e 117 da Lei 6.880/1980,
em suas redações atuais, da decisão proferida no Acórdão 1.310/2005 – TCU – Plenário e do Parecer
373/Conjur-MD/2009.
IV – Impossibilidade de interpretação ampliativa e analógica das exceções taxativamente
previstas no art. 37, inc. XVI, da Constituição Federal. Militares e servidores civis possuem regimes
jurídicos diferenciados.
V – Providências a serem tomadas quanto aos demais casos de acumulação indevida relatados
pelo requerente.
VI – Recomenda-se remessa do presente Parecer às três Forças, para que informem sobre as
situações dos militares que estariam acumulando cargos indevidamente, principalmente a respeito do
envio dos seus processos de reforma/reserva ao TCU para julgamento.’
‘PARECER 596/2011/Conjur-MD/AGU.
PROCESSO MD 60000.004195/2011-50
INTERESSADO: Maurício Pazini Brandão.
ASSUNTO: Administrativo. Militar da reserva. Requerimento de militar a respeito de
cumulação de subsídios de professor em instituição pública para o qual foi concursado com os
proventos da reserva remunerada. Comando da Aeronáutica.
I – Solicitação, por parte do Gabinete do Comando da Marinha, a respeito da possibilidade deste
Ministério efetuar consulta ao TCU quanto à questão da cumulação por militar inativo de cargo de
professor.
II – Procedimento referente a requerimento administrativo em que militar inativo solicita
acumulação de proventos da reserva remunerada com remuneração de cargo público de magistério em
órgão público.
III – Inexistência de fatos ou argumentos novos capazes de elidir o entendimento consagrado no
Despacho Decisório 10, de 11 de maio de 2011 (fl. 145), do Ministro de Estado da Defesa, que
aprovou o Parecer 245/2011/Conjur-MD/AGU e indeferiu o pleito do militar.
IV – Decisão discricionária e definitiva do Ministro de Estado da Defesa sobre a formulação ou
não da consulta.’
A Advocacia-Geral da União – AGU ampara sua tese de impossibilidade de ‘acumulação de
proventos da reserva remunerada com remuneração de cargo público de magistério em órgão público’
nos argumentos que se seguem:
a) em face dos ditames do artigo 142, § 3º, incisos II e III, da Constituição Federal, ao militar da
ativa é vedado acumular cargo público. O TCU permitiu, por meio do Acórdão 1.840/2003, com a
redação dada pelo 1.310/2005, ambos do Plenário, a cumulação de proventos com remuneração
apenas àqueles que pudessem acumular os cargos na atividade e que, até a publicação da Emenda 20,
de 15.12.1998, tenham ingressado novamente no serviço público por concurso público de provas ou de
provas e títulos e pelas demais formas previstas na Constituição Federal;
b) ante o entendimento do TCU, é vedado ao militar inativo cumular proventos com
remuneração, tendo ingressado no serviço público após a EC 20/1998;
c) a situação do requerente (militar Brigadeiro Engenheiro), que solicitou, no dia 4.3.2011, ou
seja, após a Emenda 20/1998, a cumulação de cargo público com proventos de reserva remunerada,
não se encontra excetuada da regra geral de proibição;
e) o inciso XVI do artigo 37 da Constituição Federal, que veda a acumulação de cargos e
estabelece as exceções a esta regra, não foi incluído no rol de dispositivos referentes ao regime jurídico
169
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
dos servidores públicos federais aplicáveis aos militares, que se encontram explicitados no inciso VIII
do artigo 142 da Lei Maior;
f) dessa forma, depreende-se que a Constituição Federal não autoriza a interpretação elástica
almejada pelo requerente, no sentido de que estaria facultada a equiparação de militar a servidor civil,
em se tratando de exercício de cargo técnico;
g) a doutrina de Jorge Luiz Nogueira de Abreu (Direito Administrativo Militar. São Paulo:
Método, 2010. p. 272) corrobora esse entendimento e salienta a diferenciação entre os regimes
jurídicos civil e militar, a saber:
‘10.4 MILITAR DA RESERVA REMUNERADA. PERCEPÇÃO SIMULTÂNEA DE
PROVENTOS DA INATIVIDADE MILITAR E REMUNERAÇÃO DE CARGO, EMPREGO OU
FUNÇÃO PÚBLICA CIVIL.
De acordo com o § 10 do art. 37 da CF/1988, acrescentado pela Emenda Constitucional 20/1998,
é vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e
142 com remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na
forma da Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre
nomeação e exoneração.
Em razão disso, os militares da reserva remunerada não podem perceber simultaneamente
proventos da inatividade militar com remuneração de cargo, emprego ou função pública, exceto nos
casos de cargo eletivo ou em comissão, pois a primeira ressalva contida no § 10 do art. 37 não é
aplicável aos militares, visto que o art. 142, § 3º, II, da CF/1988 veda, categoricamente, a eles a
acumulação da atividade militar com cargo ou emprego público civil permanente. Convém registrar
que, antes mesmo da EC 20/1998, a Corte Suprema já havia firmado o entendimento de que era
impossível a acumulação, quando envolvidos cargos inacumuláveis na atividade.’
h) a Constituição tratou dos militares e dos servidores públicos civis em capítulos diferenciados,
de modo que a aplicação dos princípios e das normas dirigidas a estes não pode ser aplicada a aqueles
sem os devidos temperamentos, devendo também, tais normas, serem interpretadas de forma
sistemática, à luz dos demais regramentos constitucionais afetos à matéria de direito militar;
i) inclusive, por meio da Emenda Constitucional 18/1998, promoveu-se alteração topográfica da
regulamentação pertinente aos militares das Forças Armadas, tendo este tema se deslocado do Título
III – Da Organização do Estado, Capítulo VII – Da Administração Pública, para o Título V – Da
Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, Capítulo II — Das Forças Armadas;
j) veja-se o que dispõe o artigo 142, § 3º, incisos II e III, da Constituição Federal, normas estas
que disciplinam especificamente o regime jurídico dos membros das Forças Armadas:
‘Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são
instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob
a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos
poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
(...)
§ 3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares, aplicando-se-lhes, além das
que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposições: (Incluído pela Emenda Constitucional 18, de
1998):
(...)
II – o militar em atividade que tomar posse em cargo ou emprego público civil permanente será
transferido para a reserva, nos termos da lei; (Incluído pela Emenda Constitucional 18, de 1998)
III – o militar da ativa que, de acordo com a lei, tomar posse em cargo, emprego ou função
pública civil temporária, não eletiva, ainda que da administração indireta, ficará agregado ao
respectivo quadro e somente poderá, enquanto permanecer nessa situação, ser promovido por
170
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
antiguidade, contando-se-lhe o tempo de serviço apenas para aquela promoção e transferência para a
reserva, sendo depois de dois anos de afastamento, contínuos ou não, transferido para a reserva, nos
termos da lei; (Incluído pela Emenda Constitucional 18, de 1998)’
k) o constitucionalista Alexandre de Moraes comenta esse dispositivo (Constituição do Brasil
interpretada e legislação constitucional. 7 ed. atual. até a EC 55/2007. São Paulo: Atlas, 2007. p.
1792/3):
‘O art. 142, § 3º, inciso II, da CF prevê que o militar em atividade que tomar posse em cargo ou
emprego civil permanente será transferido para a reserva, nos termos da lei.
Analisando a disciplina constitucional anterior, cuja redação do § 3º do art. 42, atualmente
revogado pela EC 18/1998, estipulava que o militar em atividade que aceitasse cargo público civil
permanente seria transferido para a reserva, o STF entendeu que não estaria assegurada a passagem do
militar para a reserva remunerada.
Dessa forma, caberia ao Presidente da República, com base no Estatuto dos Militares, a decisão
discricionária sobre a possibilidade ou não da transferência remunerada para reserva nessa hipótese.
A nova redação constitucional transformou essa hipótese constitucional em norma de eficácia
limitada, devendo a lei estabelecer as condições da passagem para a reserva do militar em atividade
que tomar posse em cargo ou emprego público civil permanente.
Enquanto não for editada nova norma exigida pela EC 18/1998, permanece em pleno vigor, pois
recepcionada, a Lei 6.880/1980 (Estatuto dos Militares).’
l) ante a interpretação proclamada pela doutrina, a norma constitucional (artigo 142, § 3º, inciso
II) tem eficácia limitada, ou seja, ‘deve a lei estabelecer as condições da passagem para a reserva do
militar em atividade que tomar posse em cargo ou emprego público civil permanente’;
m) a lei referida no citado artigo constitucional vem a ser o Estatuto dos Militares, recepcionado
pela Constituição Federal, o qual dispõe o seguinte:
‘Art. 117. O oficial da ativa que passar a exercer cargo ou emprego público permanente, estranho
a sua carreira, será imediatamente demitido ex officio e transferido para a reserva não remunerada,
onde ingressará com o posto que possuía na ativa e com as obrigações estabelecidas na legislação do
serviço militar, obedecidos os preceitos do art. 116 no que se refere às indenizações. (Redação dada
pela Lei 9.297, de 1996)’
n) ora, tomando como base o artigo 142, § 3º, inciso II, da Constituição Federal, em conjunto
com o artigo 117 da Lei 6.880/1980, vê-se que, também sob esse aspecto, não há respaldo
constitucional para que o militar acumule cargo público e proventos de reserva remunerada;
o) com razão, embora o artigo 142, § 3º, inciso II, da Constituição Federal não faça menção ao
fato de a reserva ser remunerada ou não, outorga à lei a definição deste ponto (norma de eficácia
limitada). No caso, o artigo 117 do Estatuto dos Militares refere-se especificamente à demissão ex
officio e à transferência para a reserva não remunerada quando o militar da ativa passar a exercer
cargo ou emprego público permanente, lembrando-se, ademais, que a acumulação de proventos
somente é permitida quando se tratar de cargos, funções ou empregos acumuláveis na atividade;
p) historicamente, o Estatuto dos Militares foi alterado no sentido de excluir a permissão de
cumulação de proventos da inatividade com cargo de magistério, conforme excerto da Informação
256/Ciset-MD, de 17.8.2004:
‘3. Não obstante as orientações recebidas, a matéria, considerando as últimas questões trazidas a
esta secretaria, comporta novas avaliações, notadamente envolvendo a acumulação de proventos de
reserva remunerada ou reforma com a aposentadoria no cargo de magistério civil público, à vista do
171
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
teor da Lei 6.880, de 8.12.08 [9.12.1980], que trata do Estatuto dos Militares, antes e depois das
alterações implementadas pela Lei 9.297, de 25.7.1996.
4. A Lei 6.880/1980, em seu art. 57, exclui da proibição de acumulação de proventos de
inatividades os militares da reserva remunerada e os reformados quando no exercício de mandato
eletivo, nos casos de desempenho de função de magistério, de cargo em comissão ou quando no
cumprimento de contrato para prestação de serviços técnicos ou especializados.
5. O art. 117 da referida lei, antes das alterações introduzidas pela Lei 9.297/1996, dispunha que
‘O oficial da ativa que passar a exercer cargo ou emprego público permanente, estranho à sua carreira
e cuja função não seja de magistério será, imediatamente, mediante demissão ex officio, transferido
para a reserva, onde ingressará com o posto que possui na ativa e com obrigações estabelecidas na
legislação que trata do serviço militar, não podendo acumular qualquer provento de inatividade com
remuneração do cargo ou emprego público permanente’ (grifo nosso)
6. Nos mesmos termos, o art. 122 da Lei 6.880/1980 dispunha na linha de que ‘O GuardaMarinha, o Aspirante a Oficial e as demais praças empossadas em cargo ou emprego público
permanentes, estranhos à sua carreira e cuja função não seja de magistério, serão, imediatamente,
mediante licenciamento ex officio, transferidos para a reserva, com as obrigações estabelecidas na
legislação que trata do serviço militar.’ (grifo nosso).
7. O inciso XIV, art. 98 da Lei 6.880/1980, também excepcionava a acumulação do vencimento
do cargo público civil de professor com os proventos de militar inativo, uma vez que admitia a
transferência, ex officio, para a reserva remunerada.
8. Como se vê, a referida legislação, na medida em que excetuava vedações legais, admitia a
acumulação de proventos da reserva ou da reforma da atividade militar, regida pelo art. 142 da
Constituição Federal, com os decorrentes da função pública de magistério civil.
9. Ocorre que a Lei 9.297, de 25.7.1996, revogou o inciso XIV do art. 98 da Lei 6.880/1980 e
implementou nova redação aos seus arts. 177 [117] e 122, cujo inteiro teor transcrevemos a seguir,
nesse caso, sem fazer exceção ao permissivo de acumulação do cargo público civil de professor com o
de militar:
‘Art. 177 [117]. O oficial da ativa que passar a exercer cargo ou emprego público permanente,
estranho à sua carreira, será imediatamente demitido ex officio e transferido para a reserva não
remunerada, onde ingressará com o posto que possuía na ativa e com as obrigações estabelecidas na
legislação do serviço militar, obedecidos os preceitos dos art. 116 no que se refere às indenizações.
......................................................................................................................
Art. 122. O Guarda-Marinha, o Aspirante a Oficial e as demais praças empossadas em cargos ou
emprego público permanente, estranho à sua carreira, será imediatamente, mediante licenciamento ex
officio, transferido para a reserva não remunerada, com as obrigações estabelecidas na legislação do
serviço militar.’
10. Registra-se, entretanto, que, com todas as modificações implementadas na legislação, não
houve nenhuma alteração no teor do art. 57 do mesmo Estatuto dos Militares, o qual admite aquele
tipo de acumulação.
11. Do exposto, depreende-se que as normas atualmente em vigor comportam divergências de
interpretação, dada a manutenção do permissivo de acumulação pelo pessoal da reserva remunerada,
prevista no art. 57 do Estatuto dos Militares, no tocante à legalidade de assunção de cargo público de
magistério, parecendo querer preservar direitos adquiridos, sem a exceção anteriormente prevista nos
arts. 117 e 122 da mesma legislação, com a modificação implementada pelo art. 1º da Lei 9.297/1996.
12. Ademais, o referido Estatuto dos Militares, parece-nos que preservando o princípio da
jurisprudência, concernente à impossibilidade de retroagir os efeitos da lei para prejudicar, coerente,
portanto, com estabelecimento no inciso XXXVI do art. 59 da Constituição Federal de 1988, mantém,
no art. 157, o instituto do direito adquirido das situações definidas anteriormente, mesmo com vigência
da Lei 9.297/1996.’
172
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
q) o inciso XIV do artigo 98 da Lei 6.880/1980, que permitia a transferência para a reserva
remunerada, ex officio, quando o militar passasse a exercer cargo ou emprego público permanentes
estranhos à sua carreira, cujas funções fossem de magistério, foi revogado pela Lei 9.297/1996. Vejase a redação da norma revogada:
‘Art. 98. A transferência para a reserva remunerada, ex officio, verificar-se-á sempre que o
militar incidir em um dos seguintes casos: (...)
XIV – passar a exercer cargo ou emprego público permanentes estranhos à sua carreira, cujas
funções sejam de magistério; (Revogado pela Lei 9.297, de 1996)’
r) a citada Lei 9.297/1996 deu nova redação ao artigo 117 do Estatuto dos Militares, excluindo
expressa autorização ao exercício de função de magistério em cumulação com carreira de militar.
Compare-se, em seguida, a antiga e a nova redação do citado artigo:
‘Art. 117. O oficial da ativa que passar a exercer cargo ou emprego público permanente, estranho
à sua carreira e cuja função não seja de magistério, será, imediatamente, mediante demissão ex
officio, transferido para a reserva, onde ingressará com o posto que possuía na ativa e com as
obrigações estabelecidas na legislação que trata do serviço militar, não podendo acumular qualquer
provento de inatividade com a remuneração do cargo ou emprego público permanente.’
‘Art. 117. O oficial da ativa que passar a exercer cargo ou emprego público permanente, estranho
à sua carreira, será imediatamente demitido ex officio e transferido para a reserva não remunerada,
onde ingressará com o posto que possuía na ativa e com as obrigações estabelecidas na legislação do
serviço militar, obedecidos os preceitos do art. 116 no que se refere às indenizações. (Redação dada
pela Lei 9.297, de 1996)’
s) observa-se, pois, que, anteriormente, o legislador ressalvava a função de magistério em relação
à cumulação de cargo ou emprego público permanente, por militar, hipótese na qual se facultava a
cumulação. Após a vigência da Lei 9.297/1996, que promoveu alterações no Estatuto dos Militares,
não mais resiste a mencionada ressalva em relação à função de magistério, valendo, portanto, a regra
geral da inacumulabilidade;
t) necessário mencionar, entretanto, que não houve revogação do artigo 57 do Estatuto dos
Militares, o qual permite a cumulação por militar de cargo de magistério, nos termos do artigo 93, § 9º,
da Constituição de 1969, deixando a salvo da proibição de acumulação atual as situações configuradas
sob a égide da antiga Constituição, a saber:
‘Art. 57. Nos termos do § 9º do artigo 93 da Constituição, a proibição de acumular proventos de
inatividade não se aplica aos militares da reserva remunerada e aos reformados quanto ao exercício de
mandato eletivo, quanto ao de função de magistério ou de cargo em comissão ou quanto ao contrato
para prestação de serviços técnicos ou especializados.’
u) em um panorama constitucional sobre a matéria, aliado à análise histórica das alterações
promovidas no Estatuto dos Militares, consubstanciadas no artigo 142 da Constituição Federal, c/c os
artigos 98 e 117 da Lei 6.880/1980, em suas redações atuais, vê-se que tanto o constituinte quanto o
legislador não concederam aos militares o mesmo tratamento conferido aos servidores, no sentido de
permitir a acumulação entre cargo técnico e de magistério;
v) essa interpretação se confirma, ainda, na medida em que se verifica autorização constitucional
específica em relação à cumulação de cargos de médico por militar, ao amparo do artigo 17, § 1º, do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, nada se dispondo a respeito da cumulação de cargos
técnicos por militares. São seus termos:
173
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘Art. 17. Os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos
de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição, serão
imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de
direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer título.
§ 1º É assegurado o exercício cumulativo de dois cargos ou empregos privativos de médico que
estejam sendo exercidos por médico militar na administração pública direta ou indireta.’
w) o artigo 37, inciso XVI, alínea b, da CF, dispositivo referente aos servidores civis, não se
aplica analogicamente aos militares, pois há norma constitucional expressa sobre a matéria (artigo 142,
§ 3º, inciso II), bem como legislação específica, que vedam a referida acumulação (artigos 98 e 117 da
Lei 6.880/1980), não se permitindo ao intérprete alargar a abrangência do artigo 37, inciso XVI, da
CF;
x) não bastasse, deve-se levar em conta que a regra constitucional é pela inacumulabilidade de
cargos, sendo as exceções absolutamente restritas às hipóteses taxativamente previstas na Constituição;
y) no sentido de que a regra indicada no artigo 37, inciso XVI, deve ser interpretada
restritivamente, não incluindo os militares, cabe transcrever o seguinte trecho do artigo ‘Acumulação
de cargos públicos por militares das Forças Armadas’, da autoria de José Carlos Dutra:
‘É de se observar que na Carta atual, assim como nas anteriores, o legislador estabeleceu a
vedação e logo a seguir enumerou as exceções, em numerus clausus, não sendo possível uma
interpretação ampliativa do dispositivo, ou seja, só é possível a acumulação dos cargos enumerados e
nas condições ali estabelecidas.
(...)
Segundo o art. 142, § 3º, os membros das Forças Armadas são denominados militares. Portanto,
independentemente da especialização, da forma de acesso, da função ou de qualquer outra situação
pessoal, todo o indivíduo que passar a integrar as Forças Armadas passará a ostentar a condição de
militar, excetuando-se, evidentemente, os servidores civis lotados nas Forças Singulares ou no próprio
Ministério da Defesa. Como tal, essa pessoa passa a ser destinatária de todas as normas aplicáveis a
essa categoria especial de servidores do Estado. Não interessa se se trata de combatente, médico,
professor, administrador, capelão, etc., todos são militares e todos, portanto, estão sujeitos às mesmas
normas.
A questão que se levanta é se esses profissionais, formados em estabelecimentos de ensino
superior civis, são, antes de qualquer situação, militares para todos os efeitos. Por exemplo: o médico
que ingressa nas Forças Armadas é médico militar ou militar médico? Há quem defende a tese de que,
ao ingressar no Exército, Marinha ou Aeronáutica, o cidadão já ostentava a condição de médico, razão
pela qual devem se aplicar a ele todas as normas relativas aos profissionais da medicina em primeiro
lugar, sendo a condição de militar secundária. Outro entendimento, mais afinado, a meu ver, com a
norma constitucional, considera a especialização apenas um atributo pessoal exigível para o
desempenho de determinada função na estrutura organizacional da instituição. Porém, antes de
qualquer condição pessoal, todos são militares, isto porque o legislador constitucional não fez
ressalvas quando definiu essa categoria de servidores, nem tampouco quando elencou, no inciso XVI
do art. 37, os cargos passíveis de acumulação remunerada.
Há, ainda, um derradeiro argumento, inconsistente a meu ver, de que os cargos ocupados pelos
militares podem ser considerados como cargos técnicos ou científicos. Não concordo com tal
argumento. O militar é um especialista, treinado e preparado, antes de mais nada, para a arte da guerra,
para a defesa da pátria, dos poderes constituídos, da lei e da ordem e em atividades administrativas e
de gestão, ou seja, atividades meio da própria Força. Ocorre, porém, que nem todo o trabalho
especializado pode ser considerado técnico. O labor para ser técnico deve possuir, além de uma
especialização, a natureza científica ou artística, o que não se vislumbra na atividade militar.’
174
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
z) não se considerando o militar habilitado em profissão regulamentada (no caso, engenheiro)
como cargo técnico, a gozar da exceção de cumulação de cargos facultada pelo artigo 37, inciso XVI,
alínea b, da Constituição Federal, incide no caso o disposto no artigo 37, § 10, in verbis:
‘Art. 37 (...)
§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do artigo 40
ou dos artigos 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os
cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão
declarados em lei de livre nomeação e exoneração.’
a) no caso, deve ser aplicada a norma prevista no artigo 19 do Decreto 2.027, de 11 de outubro
de 1996, que ‘dispõe sobre a nomeação para cargo ou emprego efetivo na Administração Pública
Federal direta e indireta do servidor público civil aposentado ou servidor público militar reformado ou
da reserva remunerada’, no seguinte sentido:
‘Art. 1º Somente poderá tomar posse em cargo efetivo ou assumir emprego permanente na
Administração Pública Federal direta, nas autarquias, nas fundações mantidas pelo Poder Público, nas
empresas públicas e nas sociedades de economia mista, ressalvados os cargos ou empregos
acumuláveis na atividade, o servidor público civil aposentado e o militar reformado ou da reserva
remunerada da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios que fizer a opção pela
remuneração do cargo ou emprego.
§ 1º Até a data da sua posse, o nomeado deverá comunicar ao respectivo órgão de pessoal sua
situação de aposentado, apresentando seu termo de opção.
§ 2º Readquirirá o direito à percepção dos proventos o servidor, a que se refere este artigo,
exonerado do cargo efetivo ou emprego permanente.’
b) sendo assim, caso o requerente entenda por tomar posse em outro cargo público para o qual
foi concursado, deverá fazer opção pelo referido cargo, abdicando dos proventos de militar;
c) os militares que não se enquadrem na situação excepcional prevista no artigo 11 da Emenda
Constitucional 20/1998 não podem acumular cargo público:
‘Art. 11. A vedação prevista no art. 37, § 10, da Constituição Federal, não se aplica aos membros
de poder e aos inativos, servidores e militares, que, até a publicação desta Emenda, tenham ingressado
novamente no serviço público por concurso público de provas ou de provas e títulos, e pelas demais
formas previstas na Constituição Federal, sendo-lhes proibida a percepção de mais de uma
aposentadoria pelo regime de previdência a que se refere o art. 40 da Constituição Federal, aplicandose-lhes, em qualquer hipótese, o limite de que trata o § 11 deste mesmo artigo.’
d) não existe norma alguma que equipare os militares oficiais inativos a cargo técnico, o que
permitiria a cumulação com cargo de magistério, embora exista norma específica dirigida aos
servidores civis, qual seja, o artigo 37, inciso XVI, da Constituição Federal. Este dispositivo, que veda
a acumulação de cargos e estabelece as exceções a essa regra, não foi incluído no rol de dispositivos
referentes ao regime jurídico dos servidores públicos federais aplicáveis aos militares;
e) as regras de cumulação da ativa se aplicam na inatividade. Não se trata simplesmente de
verificação quanto à compatibilidade de horário ou ocorrência de atividade de dedicação integral, mas
da própria existência de uma norma que faculte ao militar ativo ou inativo cumular cargo de
magistério;
f) o Estatuto dos Militares foi alterado para inadmitir a cumulação de cargo militar e de
magistério, de modo que se repisa: não existe qualquer respaldo jurídico para que os militares inativos
sejam equiparados aos servidores civis, pois eles devem ser equiparados aos militares da ativa;
175
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
g) o TCU apresenta, diuturnamente, entendimento pela impossibilidade de cumulação na
inatividade quando também o for na ativa. Também entende que as regras que possibilitam a
cumulação devem ser expressas (Acórdãos 207/2003 e 1.853/2003, ambos da 2ª Câmara, e 531/2004 –
1ª Câmara);
h) na linha do TCU e do STF, a regra geral é pela inacumulabilidade, de modo que não seria
permitido enquadrar os militares inativos na categoria de cargo técnico, com o fim de lhes outorgar
direito à cumulação, pois tal configuraria verdadeira interpretação extensiva – não autorizada – das
hipóteses de acumulação;
i) no voto condutor do Acórdão 1.909/2003 – 2ª Câmara, o Ministro-Relator Benjamin Zymler
destacou a impossibilidade de cumulação de cargo público de magistério por militar inativo, nos
seguintes termos (grifos do original):
‘Ementa
Reforma. Processo consolidado. Acumulação de proventos de aposentadoria com reforma.
Ilegalidade. Aplicação da Súmula 106 do TCU. Opção pelos proventos de reforma por um dos
interessados. Legalidade desse ato.
(...)
Voto do Ministro Relator
Examinam-se, nesta oportunidade, atos de concessão de reforma de militares da Aeronáutica,
também beneficiários de aposentadorias em cargos civis.
A situação dos interessados neste processo é a seguinte:
a) Alcyr Lintz Geraldo, ocupante do posto de Tenente-Coronel e transferido para reserva
em 10.4.1974; ato de reforma com vigência a partir de 1.12.1993; aposentado no cargo de
Professor de 1º e 2º graus no Ministério da Defesa (ato já julgado legal com recomendação, por este
Tribunal, segundo informação constante à fl. 9);
(...)
Da situação do Sr. Alcyr Lintz Geraldo
Conforme anteriormente mencionado, a Constituição de 1988 sequer autoriza a
acumulação de proventos de militar com a remuneração de professor, salvo se for entendido que
o posto ou graduação militar pode ser equiparado a ‘cargo técnico’, de que cuida a alínea ‘b’ do
inciso XVI do art. 37, o que não me parece correto. Porque, se assim fosse, o militar deveria
poder acumular, em atividade, seu posto com o cargo ou emprego de professor, o que não ocorre
na espécie, tendo em vista o teor do art. 42 da CF de 1988, em sua redação original, ou do art.
142, com a redação conferida peta EC 18/1998.
Contudo, nunca houve autorização expressa para esse tipo de acumulação – posto ou
graduação militar e cargo de magistério. Tal acumulação era prevista no § 9º do art. 93 da EC
1/1969 apenas para as militares da reserva ou da reforma.
Baseado no argumento de que a vedação do art. 11 da EC 20/1998 mencionava tão somente as
aposentadorias concedidas pelo regime de previdência de que cuida o art. 40 da CF, o interessado
Alcyr Lintz Geraldo, que assina a peça de fls. 86/93 (por ele designada como ‘parecer’), intenta
acumular proventos de reforma com de aposentadoria pelo art. 40. Na mesma linha é o entendimento
do Ministério do Planejamento, segundo o qual é juridicamente possível a acumulação de proventos de
servidor civil com de militar.
De fato, não se pode olvidar que a EC 20/1998 não obstou expressamente a percepção
cumulativa de proventos de reserva ou reforma com proventos concedidos com base no art. 40 da CF.
Numa primeira leitura, poder-se-ia concluir pela possibilidade de acumular proventos de militar e de
servidor civil.
Contudo, creio não ser essa a melhor exegese.
Em primeiro lugar, porque, na linha do entendimento do STF, os cargos inacumuláveis na
atividade continuam a sê-lo quando o servidor se inativa em um dos cargos.
176
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Portanto, forçoso concluir que, se, ao militar, não é possível acumular seu posto com outro
cargo, por falta de previsão constitucional, também não poderia fazê-lo na inatividade.
Reforça esse entendimento o fato de que o inciso II do § 3º do art. 142 da CF, com a redação
conferida pela EC 20/1998, determina que o militar que assumir cargo permanente deve ser transferido
para reserva, nos termos da lei.
Nesse ponto, cabe observar que a lei que regulamenta a transferência para a reserva não estará
autorizada a permitir a percepção de proventos enquanto o militar inativo ocupar cargo público. Do
contrário, estaria subvertendo a ordem constitucional, que fez da impossibilidade de acumulação a
regra.
Dessa maneira, como antes referi, a circunstância de não se ter repetido o disposto no § 4º
do art. 99, da Emenda Constitucional 1, de 1969, no âmbito da Constituição de 1988, pesa em
desfavor da tese dos que defendem a acumulação ampla de proventos com vencimentos, porque
não contemplada qualquer referência ou restrição aos inativos. O sistema da Constituição é o da
vedação das acumulações remuneradas de vencimentos e proventos, resguardadas, apenas, as
ressalvas expressas.
A locução 'acumulação remunerada' abrange vencimentos e proventos, pois estes guardam
sempre remissão ao cargo público que foi exercido pelo ora inativo. A noção de proventos, portanto, se
equipara à de vencimentos, para os efeitos de acumulação remunerada.’
Assim, a partir do momento em que o STF proferiu esse histórico julgamento, ficou assente
que a vedação de acumulação de proventos e cargo foi mantida na Carta de 1988. A mais alta
Corte do País entendeu que, mesmo sob o pálio da nova Constituição, a acumulação remunerada
é sempre a exceção e deve ser expressa.
Sob esse enfoque é que deve ser analisada a possibilidade de o militar da reserva ou da reforma
acumular proventos com remuneração. A partir daí, perquirir-se-ia sobre a possibilidade de
acumulação de dois tipos de proventos.
Do texto constitucional de 1988, depreende-se que não foi dada ao militar a possibilidade de
acumulação de cargos, na atividade. Nem mesmo foi repetido o comando da EC 1/1969 que
permitia ao militar da reserva desempenhar função de magistério. Tampouco existe disposição
que permita ao servidor civil acumular proventos com soldo ou com proventos de reserva ou
reforma. Donde se conclui, na linha do STF, que, longe de permitir a acumulação, a Carta
Constitucional de 1988 a vedou, tendo em vista que as exceções à regra – a impossibilidade de
acumulação – devem ser expressas.’
j) de acordo com o trecho acima citado, o TCU afastou, de plano, a aplicação do artigo 37, inciso
XVI, alínea b, da CF/1988 aos militares, ao afirmar que: ‘a Constituição de 1988 sequer autoriza a
acumulação de proventos de militar com a remuneração de professor, salvo se for entendido que o
posto ou graduação militar pode ser equiparado a 'cargo técnico', de que cuida a alínea ‘b’ do inciso
XVI do art. 37, o que não me parece correto’;
k) no citado julgamento, põe-se a salvo apenas as situações configuradas sob o pálio da EC de
1969, conforme também salientado no Parecer 245/2011/Conjur-MD/AGU, em que se fez alusão,
inclusive, à não revogação do artigo 57 do Estatuto dos Militares;
l) a conclusão do Parecer 596/2011/Conjur-MD/AGU foi a seguinte (peça 1, fl. 29):
‘57. Considerando que o tema já foi amplamente debatido no âmbito desta Conjur e da Secretaria
de Controle Interno deste Ministério, consolidando-se o entendimento no sentido de que o militar
habilitado em profissão regulamentada não pode ser equiparado a cargo técnico, a gozar da faculdade
de cumulação de cargos contida no art. 37, inc. XVI, alínea ‘b’, da Constituição Federal, pertinente aos
servidores civis;
58. Considerando que a parte do relatório do Acórdão 1.310/2005 do TCU que refere sobre a
possibilidade de cumulação de cargo técnico por militar trata, em verdade, de transcrição pura e
177
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
simples, pelo Ministro-Relator, da instrução apresentada pela Sefip (Secretaria de Fiscalização de
Pessoal), não indicando, propriamente, o entendimento dos Ministros do Tribunal de Contas da União;
59. Considerando que a situação específica do militar tratada nos autos, de cumulação de
reforma remunerada com remuneração de cargo de magistério, está contida nos comandos gerais
delimitados no voto do Ministro-Relator do Acórdão 1.310/2005, de forma que aqueles militares que
não se encontrem na situação excepcional prevista no art. 11 da EC 20/1998 não poderão acumular
cargo público;
60. Considerando que ficou expresso no voto do Min. Relator o mesmo entendimento referido no
Parecer 245/2011/Conjur-MD/AGU, no sentido de que a transferência para a reserva remunerada em
virtude de assunção de cargo público de magistério somente foi possível até o advento da Lei
9.297/1996, que revogou o inc. XIV do art. 98 do Estatuto dos Militares, de forma que não subsiste,
atualmente, qualquer norma a permitir a mencionada transferência ou a própria cumulação de cargos
por militares;
61. Considerando que ao militar da ativa não é facultada a cumulação de cargos e tendo em vista
que vige o princípio segundo o qual as regras de cumulação da ativa se aplicam na inatividade,
verifica-se que tal proibição inclui o militar inativo;
62. Considerando que não existe qualquer respaldo jurídico para que os militares inativos sejam
equiparados aos servidores civis, tendo em vista que a regra geral é pela inacumulabilidade e que as
exceções devem ser expressas;
63. Considerando que, no Acórdão 1.909/2003 – Segunda Câmara, o Min. Relator do Tribunal
de Contas da União afastou, de plano, a aplicação do art. 37, inc. XVI, alínea ‘b’, aos militares, ao
afirmar que: ‘a Constituição de 1988 sequer autoriza a acumulação de proventos de militar com a
remuneração de professor, salvo se for entendido que o posto ou graduação militar pode ser equiparado
a 'cargo técnico', de que cuida a alínea 'b' do inciso XVI do art. 37, o que não me parece correto.
Porque, se assim fosse, o militar deveria poder acumular, em atividade, seu posto com o cargo ou
emprego de professor, o que não ocorre na espécie, tendo em vista o teor do art. 42 da CF de 1988, em
sua redação original, ou do art. 142, com a redação conferida pela EC 18/1998’:
64. Este órgão de execução setorial da Advocacia-Geral da União opina no sentido de que não
foi posto aos autos qualquer fato ou argumento novo capaz de elidir o entendimento consolidado no
Despacho Decisório 10/MD, de 11 de maio de 2011, que concluiu pela improcedência do pedido de
cumulação de remuneração de cargo público de magistério com os proventos da inatividade militar.’
Para delimitar o tema e a resposta ao consulente, a Secretaria de Fiscalização de Pessoal – Sefip
desta Corte entendeu que, em face das regras vigentes quanto à acumulação de cargos públicos, três
questões se colocam para o deslinde da matéria, quais sejam (peça 2, fl. 5):
‘1ª As regras constantes do art. 37 da CF/1988 são aplicáveis, indistintamente, a toda a
administração pública e a todos os servidores públicos, inclusive aos militares?
2ª O fato de os incisos XVI e XVII do art. 37 da CF/1988, que tratam da vedação de acumulação
remunerada de cargos públicos, não constarem, explicitamente, como aplicáveis aos militares, nos
termos do art. 142, § 3º, inciso VIII, da CF/1988, significa que, em razão disso, podem acumular
quaisquer cargos?
3ª O art. 57 da Lei 6.880/1980, que reproduz a regra contida no § 9º do art. 93 da CF/1967, com
a redação dada pela EC 1/1969, foi recepcionado pela atual Carta Política, vez que esta estabelece
normas diferenciadas, mais elásticas, quanto à vedação da acumulação de cargos públicos?’
Após examinar as questões suscitadas, em 15.2.2012, a unidade técnica especializada propôs, em
pareceres uniformes, que o Tribunal (peças 2 e 3):
‘I. conheça dos presentes elementos como Consulta, uma vez preenchidos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 264 e 265 do Regimento Interno desta Corte, esclarecendo ao
consulente que:
I.1. as regras previstas nos incisos XVI e XVII do art. 37 da Constituição Federal de 1988,
quanto à acumulação de cargos públicos, são aplicáveis aos militares da reserva remunerada ou
178
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
reformados, da mesma forma que para os demais servidores públicos, por força do disposto no § 10 do
art. 37 da Constituição Federal;
II.2. os militares que não podem acumular cargos públicos são:
a) no âmbito dos três comandos militares, qualquer militar da ativa, com exceção daqueles
alcançados pelo § 1º do art. 17 do ADCT, bem como os que tomarem posse em cargo ou função
pública civil temporária, não eletiva, ainda que da administração indireta, nos termos do inciso III do §
3º do art. 142 da CF/1988;
b) os militares da reserva remunerada ou reformados do Exército, nos seguintes casos:
b.1) soldados;
b.2) cabos;
b.3) terceiros-sargentos pertencentes ao QE (Quadro Especial);
b.4) sargentos para os quais não se exige formação técnica especializada ou nível superior de
escolaridade;
b.5) não alcançados pelas ressalvas previstas no inciso XVI do art. 37 da CF/1988;
c) quanto aos militares da reserva remunerada ou reformados da Marinha e da Aeronáutica, a
aplicação do art. 37, § 10, e inciso XVI, alínea ‘b’, da Constituição Federal de 1988 deve ser precedida
da aferição, caso a caso, se determinado posto ou graduação, quando em atividade, correspondia a
cargo técnico ou científico, com exceção dos oficiais, visto que possuem nível superior de
escolaridade; e
III. arquive o presente processo.’
A Sefip ampara sua proposta nos seguintes argumentos, em especial (peça 2):
a) o constituinte reformador estabeleceu, no caput do artigo 37, que ‘A administração pública
direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:’ (grifos da unidade técnica);
b) da simples leitura desse comando, observa-se que toda a administração pública e seus
respectivos servidores estão sujeitos aos princípios e às regras estabelecidos no artigo 37, não havendo
razão plausível para se isentar ou excluir qualquer órgão ou entidade pública, tampouco os servidores
públicos, do seu efetivo cumprimento. Isto porque o texto do artigo não impõe qualquer restrição sobre
sua aplicabilidade. Sendo assim, o Ministério da Defesa, órgão da administração pública federal direta,
incumbido de exercer a direção superior das Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército
e pela Aeronáutica, bem como os respectivos militares, devem obediência àquelas regras e estão a elas
subordinados;
c) com vistas a corroborar a afirmação de que o Ministério da Defesa integra a administração
pública federal direta, veja-se o que dispõe o art. 1º do Anexo I do Decreto 7.364/2010: ‘O Ministério
da Defesa, órgão da administração federal direta, com a missão de exercer a direção superior das
Forças Armadas, com vistas ao cumprimento de sua destinação constitucional e de suas atribuições
subsidiárias, tem como área de competência os seguintes assuntos:’ (grifos da Sefip);
d) apenas à primeira vista, poderia parecer que as regras de vedação de acumulação remunerada
de cargos públicos não se aplicariam aos militares, ante o fato de os incisos XVI e XVII do artigo 37
da CF/1988 não estarem, explicitamente, consignados no inciso VIII do § 3º do artigo 142, aplicável
aos militares;
e) no que se refere aos militares em atividade, por força do disposto no artigo 142, § 3º, inciso II,
tem-se que a proibição de acumular com outros cargos ou empregos públicos é a regra geral, sendo
possível apenas as acumulações dispostas no artigo 17, § 1º, do ADCT e no artigo 142, § 3º, inciso III,
ambos da CF/1988;
f) no que atine à possível acumulação de proventos com remuneração de cargo, emprego ou
função pública, aplica-se, aos militares, o disposto no § 10 do artigo 37 da CF/1988, incluído pela EC
20/1998: ‘É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou
dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em
lei de livre nomeação e exoneração’;
g) esse dispositivo [§ 10 do artigo 37 da CF/1988] proíbe a acumulação simultânea de proventos
da aposentadoria de origem civil (artigo 40); ou de origem militar dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territórios (artigo 42); ou de origem militar das Forças Armadas (artigo 142) com remuneração de
cargo, emprego ou função pública, exceto para os cargos acumuláveis, na forma prevista na própria
Constituição;
h) em outras palavras, é vedado ao militar da reserva ou reforma remunerada acumular,
simultaneamente, seus proventos com a remuneração de cargo público, a não ser que esta acumulação
esteja dentro das ressalvas previstas no inciso XVI do artigo 37 da CF/1988, por expressa disposição
do § 10 do artigo 37 da CF/1988. Portanto, o § 10 do artigo 37 da CF/1988 permite ao militar da
reserva ou reforma remunerada, decorrente da inativação do artigo 142, acumular, simultaneamente,
seus proventos com a remuneração de cargo público, desde que os cargos sejam acumuláveis;
i) o legislador constituinte reformador, por ocasião da promulgação da EC 18/1998, que
acrescentou o § 3º ao artigo 142, optou por não incluir, no rol do inciso VIII daquele parágrafo, o
inciso XVI do artigo 37, pelo fato de que essa matéria já havia sido tratada em outros dispositivos da
Constituição. ‘Senão vejamos: a proibição de acumular cargos públicos por militar que se encontrar
em atividade está prevista no inciso II do § 3º do art. 142. Ao militar reformado, prescreve o § 10 do
art. 37, transcrito nesta instrução, que é vedado acumular os proventos decorrentes de aposentadoria do
art. 142 com a remuneração de cargos públicos, exceto aqueles acumuláveis na forma da Constituição,
remetendo, indiretamente, para as possibilidades de acumulação previstas no inciso XVI do art. 37’;
j) aplicam-se, pois, as regras do inciso XVI do artigo 37 da CF/1988 aos militares da reserva ou
reforma remunerada. E, neste caso, não há falar em incompatibilidade de horários, visto que este óbice
está superado em face da inatividade do militar;
k) o ordenamento reconhece a possibilidade de percepção simultânea de proventos da inatividade
com vencimentos da ativa, nas situações constituídas até a promulgação da Emenda Constitucional 20,
em 15.12.1998. O Ministro Marco Aurélio, Relator do processo que apreciou o Mandado de Segurança
24.742/DF, no STF, contra acórdão deste Tribunal, assim se manifestou sobre esse assunto:
‘(...) A Carta de 1988, na redação primitiva, nada dispôs a respeito, em si, da acumulação de
proventos. Com a Emenda Constitucional 20, deu-se disciplina interpretativa para viabilizar a
acumulação de proventos e vencimentos considerados aqueles que, à época, haviam reingressado no
serviço público por concurso público de provas ou de provas e títulos e pelas demais formas previstas
na Constituição Federal, vedando-se, isso em 1998, a percepção de mais de uma aposentadoria pelo
regime de previdência a que se refere o artigo 40 da Constituição Federal, (...).’
l) citando outros precedentes do STF que acolheram tese análoga (MS 24.958, 25.152, 25.123,
25.096, 25.084 e 25.050, 25.090, 24.997, 25.037, 25.036, 25.015, 25.095 e 25.113), o eminente
Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues, no voto condutor do Acórdão 1.310/2005 –Plenário,
transcreveu trecho do voto do Ministro Eros Grau, ao apreciar o MS 25.192/DF, na sessão de 7.4.2005:
‘6. Ficou ressalvada, desse modo, até a data da publicação da emenda [EC 20/1998], a percepção
de proventos, fossem eles de natureza civil ou militar, cumulada com remuneração do serviço público.
7. O preceito, outrossim, vedou a concessão de mais de uma aposentadoria pelo regime de
previdência dos servidores civis, previsto no art. 40 da Constituição do Brasil. Não há, note-se bem,
qualquer menção à concessão de proventos militares, estes previstos nos arts. 42 e 142 da Constituição.
8. Tendo o impetrante reformado-se na carreira militar em 1983 e, posteriormente, aposentado-se
como servidor civil, em 1993, não houve acumulação de proventos decorrentes do art. 40 da
Constituição do Brasil, vedada pelo art. 11 da EC 20/1998, mas a percepção do provento civil [regime
próprio do art. 40 CB/1988] cumulado com provento militar [regime próprio do art. 42 CB/1988],
situação não abarcada pela proibição da emenda.
9. Neste sentido os precedentes julgados pelo Plenário no último dia 2 de fevereiro, MS 24.997,
MS 25.015, MS 25.036, MS 25.037, MS 25.090 e MS 25.095, dos quais sou Relator, e MS 24.958,
180
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Relator o Ministro MARCO AURÉLIO, nos termos dos quais entendeu-se que a Constituição do
Brasil de 1967, bem como a de 1988, esta na redação anterior à Emenda Constitucional 20/1998, não
obstavam o retorno do militar reformado ao serviço público e a posterior aposentadoria no cargo civil,
acumulando os respectivos proventos.’
m) com a EC 20/1998, portanto, incluiu-se o § 10 no artigo 37 da Carta da República, vedando a
percepção simultânea de proventos decorrentes de aposentadoria do artigo 40 ou dos artigos 42 e 142
com a remuneração de cargos públicos, ressalvando-se, contudo, os cargos acumuláveis na forma da
Constituição e os cargos eletivos, bem como aqueles demissíveis ad nutum. O artigo 11 daquela
emenda viabilizou a acumulação de proventos e vencimentos para aqueles que, à época, haviam
reingressado no serviço público pelas formas previstas na Carta Maior, vedando-se a percepção de
mais de uma aposentadoria pelo regime de previdência a que se refere o artigo 40 da CF/1988. Ou seja,
o artigo 11 da EC 20/1998 convalidou as situações de acumulação de proventos e vencimentos até
então existentes no serviço público, independentemente de o beneficiário ser servidor público civil ou
militar e de os cargos serem inacumuláveis na forma da Constituição;
n) tem-se, por conseguinte, duas situações distintas. A primeira refere-se aos servidores inativos
que reingressaram no serviço público, por concurso de provas ou de provas e títulos e pelas demais
formas previstas na Constituição Federal, antes da EC 20/1998. Neste caso, não restam dúvidas da
possibilidade da acumulação, independentemente dos cargos cujas remunerações e proventos se
acumulam;
o) a segunda situação refere-se aos inativos, civis ou militares, que reingressaram no serviço
público, por concurso de provas ou de provas e títulos e pelas demais formas previstas na Carta
Federal, após a EC 20/1998. Neste caso, deve-se observar a regra constante no § 10 do artigo 37,
incluída pela EC 20/1998. Conforme visto, um servidor somente poderá acumular proventos
decorrentes de aposentadoria do artigo 40 ou dos artigos 42 e 142 com a remuneração de outro cargo
público, caso a acumulação esteja contemplada pela ressalva constante no § 10 do artigo 37 da
CF/1988, ou seja, esteja prevista dentro das possibilidades de acumulação insertas na Constituição;
p) nesse contexto, um professor, militar reformado ou da reserva remunerada, submetido a
concurso público de provas, ou de provas e títulos, para o cargo de professor em uma universidade
pública, estaria amparado pela ressalva prevista na alínea a do inciso XVI do artigo 37, c/c o § 10 do
mesmo artigo. Da mesma forma, um engenheiro militar reformado ou da reserva remunerada, que
ingressa em uma universidade pública, no cargo de professor, após aprovado em concurso público de
provas ou de provas e títulos, estaria amparado pela ressalva constante na alínea b do mesmo inciso,
c/c o § 10, ambos do mesmo artigo. E, ainda, um médico militar reformado ou da reserva remunerada,
empossado em um cargo de médico de um hospital público, após aprovação em concurso público de
provas ou de provas e títulos, estaria amparado pela ressalva constante na alínea c do mesmo inciso,
c/c o § 10, ambos do mesmo artigo;
q) o artigo 57 da Lei 6.880/1980 reproduz a regra contida no § 9º do artigo 93 da CF/1967, com a
redação dada pela EC 1/1969, e estabelece normas diferenciadas, mais flexíveis que as da Constituição
de 1988, quanto a ressalvas às vedações de acumulação de cargos públicos. Não foi encontrada
jurisprudência do STF em que se analisou, especificamente, a recepção ou não do artigo 57 em questão
pela atual Carta Política. Contudo, há jurisprudência daquele Tribunal reconhecendo a recepção, bem
como rejeitando a aplicação de certos dispositivos da citada lei (RE 600.885-RS e RE 387.789-SP,
entre outros);
r) independentemente de haver ou não jurisprudência do STF reconhecendo ou não, de forma
expressa, a recepção do mencionado artigo, entende-se que se aplicam as regras do inciso XVI do
artigo 37 da CF/1988 aos militares da reserva ou da reforma remunerada. Neste ponto, a lei castrense é
mais restritiva, poder-se-ia dizer, mais onerosa que a atual Carta Magna. Sendo assim, tendo em conta
o princípio da supremacia da Constituição, conclui-se que esta deve prevalecer. É dizer, com a nova
ordem constitucional, estabelecendo novas regras a respeito das possibilidades de acumulação de
181
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
cargos públicos, mais elásticas que as constantes de lei editada com base na Constituição anterior,
então aquelas devem ser aplicadas em detrimento do regramento estabelecido pela lei antiga. Em
outras palavras, a lei atual ou recepcionada não pode fazer restrições que a Constituição Federal de
1988 não fez, conforme doutrina de Inocêncio Mártires Coelho, Gilmar Ferreira Mendes e Paulo
Gustavo Gonet Branco (in Curso de Direito Constitucional, 4ª edição, p. 14-15);
s) em recente decisão do STJ, de 18.8.2011, proferida monocraticamente pelo Ministro-Relator
Herman Benjamin (MS 17.447/DF), em que um professor titular do ITA intenta usufruir da
acumulação de proventos da reserva militar com os vencimentos de docente federal, a liminar foi
parcialmente concedida ‘para garantir ao impetrante o direito à posse no cargo pleiteado sem a
necessidade de apresentação de termo de opção pela remuneração do cargo ou emprego’. A referida
concessão baseou-se no disposto no artigo 57 da Lei 6.880/1980 (Estatuto dos Militares), sem,
contudo, levar em consideração as questões constitucionais que pairam sobre o assunto;
t) no caso concreto, a análise da recepção ou não do artigo 57 da Lei 6.880/1980 pela ordem
constitucional de 1988 não é relevante, na medida em que a acumulação de proventos de militar com a
remuneração de cargo público encontra-se tratada no § 10 do artigo 37 da CF/1988;
u) com vistas a verificar se o militar exerce cargo técnico ou científico para efeitos da
acumulação prevista na letra b do inciso XVI do artigo 37 da CF/1988, torna-se necessária a análise
acerca da hierarquia militar;
v) o artigo 14, § 1º, da Lei 6.880/1980 dispõe: ‘A hierarquia militar é a ordenação da autoridade,
em níveis diferentes, dentro da estrutura das Forças Armadas. A ordenação se faz por postos ou
graduações; dentro de um mesmo posto ou graduação se faz pela antiguidade no posto ou na
graduação. O respeito à hierarquia é consubstanciado no espírito de acatamento à sequência de
autoridade’. Segundo a primeira parte do disposto no § 1º do artigo 16, ‘posto é o grau hierárquico do
oficial’, e o § 3º do mesmo artigo, ‘graduação é o grau hierárquico da praça, conferido pela autoridade
militar competente’. Assim, os oficiais são classificados por postos, e as praças são classificadas por
graduações. Esta hierarquia é assim distribuída no âmbito do Exército Brasileiro (partindo do primeiro
para o último nível):
• praças ou graduados: soldado, cabo, terceiro-sargento, segundo-sargento, primeiro-sargento e
subtenente;
• oficiais: aspirante a oficial, segundo-tenente, primeiro-tenente, capitão, major, tenente-coronel,
coronel, general de brigada, general de divisão, general de exército;
w) a Carta Magna e a legislação infraconstitucional não definem o que é ‘cargo técnico ou
científico’. A jurisprudência do STJ tem-se manifestado no sentido de que ‘cargo técnico ou
científico’, para os efeitos da acumulação prevista na letra b do inciso XVI do artigo 37 da CF/1988, é
aquele para cujo exercício são exigidos conhecimentos técnicos específicos ou habilitação legal, não
necessariamente de nível superior (RMS 20.033/RS – Relator Ministro Arnaldo Esteves de Lima, DJ
12.3.2007, p. 261):
‘CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE
SEGURANÇA. ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS. PROFESSOR APOSENTADO E
AGENTE EDUCACIONAL. IMPOSSIBILIDADE. CARGO TÉCNICO OU CIENTÍFICO. NÃO
OCORRÊNCIA. RECURSO IMPROVIDO.
(...)
2. O Superior Tribunal de Justiça tem entendido que cargo técnico ou científico, para fins de
acumulação com o de professor, nos termos do art. 37, XVII [sic], da Lei Fundamental, é aquele para
cujo exercício sejam exigidos conhecimentos técnicos específicos e habilitação legal, não
necessariamente de nível superior. (grifo nosso)
(...)’
182
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
x) além disso, a jurisprudência do STJ tem entendido que o fato de o cargo ocupado exigir
apenas nível médio de ensino, por si só, não exclui o caráter técnico da atividade, uma vez que o texto
constitucional não exige formação superior para tanto, sendo necessária a comprovação de atribuições
de natureza específica (RMS 12.352/DF – Relator Ministro Hélio Quaglia Barbosa, DJ 23.10.2006, p.
356):
‘RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ACUMULAÇÃO DE CARGOS. CARGO TÉCNICO.
NÃO DEMONSTRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO IMPROVIDO.
O fato de o cargo ocupado exigir apenas nível médio de ensino, por si só, não exclui o caráter
técnico da atividade, pois o texto constitucional não exige formação superior para tal caracterização, o
que redundaria em intolerada interpretação extensiva, sendo imperiosa a comprovação de atribuições
de natureza específica, não verificada na espécie, consoante documento de fls. 13, o qual evidencia que
as atividades desempenhadas pela recorrente eram meramente burocráticas. (grifo nosso)
(...)’
y) o TCU segue esse mesmo entendimento, nos termos do voto condutor do Acórdão 211/2008 –
2ª Câmara, em que o Ministro-Relator Aroldo Cedraz assim se manifestou:
‘3. Como foi bem colocado no parecer do Ministério Público junto a este Tribunal, transcrito no
relatório que precede a este voto, as acumulações observadas não se encaixam na permissão de
acumulação conferida pelo inciso XVI do art. 37, ‘b’, da Constituição Federal, visto que a leitura do
dispositivo permite considerar a possibilidade de acumulação de cargo técnico ou científico que
requeira a aplicação de conhecimentos científicos ou artísticos obtidos em nível superior de ensino ou
mesmo os cargos de nível médio para os quais se exige conhecimento técnico ou habilitação legal
específica para o seu provimento, não sendo aceitos, para esse fim, os cargos e empregos cujas
atribuições se caracterizam como de natureza burocrática, repetitiva e de pouca ou nenhuma
complexidade. (grifo nosso)’
z) a atividade militar requer conhecimento técnico ou habilitação legal tanto para oficiais quanto
para praças. Ambos necessitam comprovar nível de escolaridade e se submeter a cursos de formação
para qualificação técnica militar nas áreas específicas de atuação;
aa) a esse respeito, a Lei 6.880/1980 estabelece que (grifos da Sefip):
aa1) ‘O ingresso nas Forças Armadas é facultado, mediante incorporação, matrícula ou
nomeação, a todos os brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei e nos regulamentos
da Marinha, do Exército e da Aeronáutica’ (artigo 10);
aa2) ‘As obrigações inerentes ao cargo militar devem ser compatíveis com o correspondente grau
hierárquico e definidas em legislação ou regulamentação específicas’ (artigo 20, § 2º);
aa3) ‘Os cargos militares são providos com pessoal que satisfaça aos requisitos de grau
hierárquico e de qualificação exigidos para o seu desempenho’ (artigo 21);
aa4) ‘Os Guardas-Marinha, os Aspirantes a Oficial e os alunos de órgãos específicos de
formação de militares são denominados praças especiais’ (artigo 16, § 4º);
aa5) ‘Às praças especiais cabe a rigorosa observância das prescrições dos regulamentos que
lhes são pertinentes, exigindo-se-lhes inteira dedicação ao estudo e ao aprendizado técnicoprofissional’ (artigo 40);
bb) a título de exemplo, o Decreto 3.182/1999, que regulamentou a Lei 9.786/1999, assim dispôs
(grifos da unidade técnica):
‘Art. 6º O ensino no Exército compreende três graus:
183
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
I – fundamental, destinado a qualificar pessoal para a ocupação de cargos militares e o
desempenho de funções próprias de soldados e cabos;
II – médio ou técnico, destinado à qualificação de pessoal para a ocupação de cargos
militares e o desempenho de funções próprias das graduações de sargentos e subtenentes e dos
postos dos integrantes do Quadro Auxiliar de Oficiais; e
III – universitário ou superior, destinado à qualificação de pessoal para a ocupação de cargos
militares e o desempenho de funções próprias de oficiais e de oficiais-generais.’
cc) as funções de soldados e cabos, portanto, por exigirem apenas nível fundamental de
escolaridade, não estão inseridas no conceito de ‘cargo técnico ou científico’. Os oficiais, por sua vez,
como devem comprovar nível superior de escolaridade para sua ocupação, estão incluídos, por isto, no
referido conceito;
dd) as funções de sargento requerem nível médio ou técnico de escolaridade. Neste último caso,
a função exige conhecimentos técnicos para a sua ocupação, estando, por isto, também inserto no
conceito de ‘cargo técnico ou científico’. Além disto, todos os candidatos a sargento do Exército,
independentemente de nível médio ou técnico, submetem-se a cursos de formação para habilitação
técnica na área específica escolhida para atuação. Vejamos alguns dos requisitos para inscrição no
processo seletivo para os Cursos de Formação de Sargentos para o período de 2012-2013:
dd1) ter concluído o ensino médio, na forma da legislação federal que regula a matéria;
dd2) no caso de candidatos da área ‘Saúde’, haver concluído o curso de graduação ou Técnico
em Enfermagem até a data de sua apresentação na organização militar de corpo de tropa (OMCT);
dd3) no caso de candidatos da área ‘Música’, executar o instrumento musical correspondente a
um dos naipes abrangidos pelas vagas estabelecidas em portaria do Estado-Maior do Exército (EME),
a ser verificada em exames específicos do processo seletivo;
ee) ainda sobre o assunto, citam-se trechos de normas internas do Exército que regulam a
admissão nos cursos de formação de sargentos (grifos da Sefip):
‘PORTARIA 2/DGP, DE 5 [DE] JANEIRO DE 2001
Regula a situação dos Candidatos aprovados no Concurso de Admissão aos Cursos de Formação
de Sargentos (CFS)
Art. 1º Estabelecer que os civis ou militares aprovados no Concurso de Admissão ao Curso
de Formação de Sargentos (CFS), depois de relacionados, serão matriculados nos órgãos de
formação na condição de alunos, inclusive para efeito de remuneração.
(...)
Art. 5º O aluno do CFS que concluir o curso com aproveitamento será desligado do mesmo,
promovido à graduação de 3º Sargento e movimentado de conformidade com o Regulamento de
Movimentação (R-50), obedecendo ao princípio da regionalização.’
‘PORTARIA 142-EME, DE 1º DE OUTUBRO DE 2011.
Aprova a Diretriz para a Formação de Sargentos de Carreira e dá outras providências.
2. OBJETIVOS
(...)
c. Aumentar o tempo de formação dos sargentos de carreira de forma a permitir a
consolidação e sedimentação de conhecimentos técnico-profissionais e de valores e virtudes
militares.
4. PREMISSAS BÁSICAS
a. O CFS tem a duração de 77 (setenta e sete) semanas e será realizado em 2 (dois)
períodos, um Básico e um de Qualificação.
(...)
c. O período de qualificação funcionará na Escola de Sargentos das Armas (EsSA), para as
qualificações militares de subtenentes e sargentos (QMS) de Infantaria (Inf), Cavalaria (Cav),
Artilharia (Art), Engenharia (Eng) e Comunicações (Com); na Escola de Sargentos de Logística
(EsSLog), para as QMS Material Bélico – Manutenção de Viatura Auto (MB-Mnt Vtr Auto), Material
184
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Bélico – Manutenção de Armamento (MB-Mnt Armt), Material Bélico – Mecânico Operador (MBMec Op), Topografia (Topo), Intendência (Int), Músico (Mus), Saúde (Sau); e no Centro de Instrução
de Aviação do Exército, para as QMS Aviação – Apoio (Av Ap) e Aviação – Manutenção (Av Mnt).
5. CONDIÇÕES DE EXECUÇÃO
(...)
c. Período Básico
1) Duração
34 (trinta e quatro) semanas.
d. Período de Qualificação
1) Duração
43 (quarenta e três) semanas.’
ff) pode-se, pois, verificar que os cursos de formação oferecidos aos sargentos – que possuem
duração de aproximadamente um ano e meio – conferem qualificação técnica e habilitação específica
para ocupação dos cargos militares nas respectivas áreas de atuação. Assim, não há possibilidade de
um sargento que possui apenas o nível médio de escolaridade desempenhar a função de topógrafo, por
exemplo. Tal função só pode ser exercida, satisfatoriamente, por quem tenha qualificação e habilitação
técnica para tanto;
gg) desse modo, considerando a hierarquia da carreira militar, os requisitos de escolaridade e a
qualificação técnica para ocupá-los, a jurisprudência do STJ e a deste Tribunal, observa-se que
somente poderão acumular cargos públicos os militares da reserva ou reforma remunerada ocupantes
da graduação a partir de terceiro-sargento, inclusive, com qualificação técnica;
hh) assim, dentre os terceiros-sargentos, devem ser excluídos aqueles pertencentes ao Quadro
Especial (QE), visto que, neste caso, o requisito escolar é 4ª série do ensino fundamental, nos termos
do inciso V do artigo 2º da Lei 10.951/2004, que reorganiza o QE de Terceiros- Sargentos do Exército.
Os ocupantes destes cargos eram cabos e taifeiros-mor, com estabilidade assegurada e que cumpriram
os requisitos para promoção, nos termos dos incisos do artigo 2º daquela lei;
ii) em relação aos Comandos da Marinha (Lei 11.279/2006) e da Aeronáutica (Lei 12.464/2011),
o ensino é tratado de forma distinta. Em ambos os casos, não se verifica a associação do grau de ensino
(fundamental, médio e superior) com posto ou graduação militar, a exemplo do que foi disciplinado
pelo artigo 6º do Decreto 3.182/1999 no âmbito do Comando do Exército;
jj) assim, em relação aos Comandos da Marinha e da Aeronáutica, a aferição se determinado
posto ou graduação do militar da reserva ou reformado correspondia, quando em atividade, a cargo
técnico ou científico deve ser efetuada caso a caso, para fins de aplicação do § 10 do artigo 37 da
Constituição Federal de 1988 e do inciso XVI, alínea b, do mesmo artigo, exceção feita aos oficiais,
visto que estes possuem nível superior de escolaridade.
A conclusão da Sefip é, em síntese, a seguinte (peça 2, fl. 13):
‘53. Por todo o exposto, conclui-se que as regras previstas nos incisos XVI e XVII do art. 37 da
CF/1988, quanto à acumulação de cargos públicos, são aplicáveis aos militares da reserva ou reforma
remunerada, da mesma forma que para os demais servidores públicos. A uma, porque interpretação
literal do inciso II do § 3º do art. 142 da CF/1988 revela que a vedação de acumular cargos públicos
aplica-se, tão somente, ao militar da ativa. A duas, porque interpretação sistemática do texto
constitucional permite concluir que o militar da reserva ou reforma deve ser considerado, para fins de
acumulação de proventos de aposentadoria com remuneração de cargo, emprego ou função pública,
em igualdade com os demais servidores públicos inativos por força do estabelecido no § 10 do art. 37
da CF/1988. A três, devido ao princípio da supremacia constitucional, visto que as regras constantes do
Estatuto dos Militares, Lei 6.880/1980, editada com base na Constituição anterior, são mais restritivas
que aquelas constantes da atual Carta Política. Sendo assim, lei editada com base em Constituição
anterior não pode fazer restrições que o atual ordenamento constitucional não fez.’
185
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
O Ministério Público de Contas, por meio do representante infra-assinado, requereu vista dos
autos, considerando tratar-se de matéria idêntica à versada no âmbito do TC 015.649/2011-3, que
cuida de representação originária deste Gabinete (peça 4).
Vossa Excelência determinou o encaminhamento dos autos a este Gabinete, para atendimento da
solicitação de vista do processo (peça 5).
II
De início, veja-se, por oportuno, o inteiro teor da decisão monocrática proferida pelo Ministro
Herman Benjamin, do STJ, em 22.8.2011, nos autos do Mandado de Segurança 17.447/DF, impetrado
pelo Sr. Maurício Panzini Brandão, militar inativo que deu causa à emissão dos Pareceres
245/2011/Conjur-MD/AGU e 596/2011/Conjur-MD/AGU (item I deste Parecer), os quais motivaram a
presente Consulta:
‘Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por militar da reserva remunerada contra ato do
Ministro de Estado da Defesa.
Afirma que foi aprovado para a vaga de Professor Titular do ITA e busca usufruir da acumulação
de proventos de inatividade com os vencimentos de docente federal. Aduz que o referido decreto
[Decreto Federal 2.027/1996] condiciona a posse à declaração de que não exerce outro cargo público
ou recebe vencimentos, proventos ou pensão inacumuláveis e que a acumulação foi indeferida por
despacho no Processo MD 60000.004195/2011-50. Registra que seu direito é amparado pela
Constituição e pelo Estatuto dos Militares.
Requereu a concessão da liminar para suspender o despacho atacado e assegurar-lhe a cumulação
de proventos como militar inativo com os vencimentos do cargo de professor titular do ITA a partir de
sua posse, sem ser obrigado a fazer opção por um deles.
Após o indeferimento da liminar, sobreveio pedido de reconsideração acompanhado dos autos do
Processo MD 60000.004195/2011-50, no qual foram reiteradas as alegações do mandamus.
É o relatório.
Decido.
Os autos foram recebidos neste Gabinete em 18.8.2011.
De fato, a questão não é linear.
É bem verdade que a Constituição Federal estabelece no art. 37, IV [XVI], ser ‘vedada a
acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários,
observado em qualquer caso o disposto no inciso XI, a de um cargo de professor com outro técnico ou
científico’.
Essa disciplina não foi incorporada explicitamente pelo regime das Forças Armadas (CF, art.
142, inc. VIII). Ao contrário, a Constituição não é favorável à possibilidade de cumulação de cargos,
consoante o seu art. 142, § 3º, inc. II, referindo-se, contudo, aos militares em atividade, deixando ainda
a cargo da lei a regulamentação da respectiva transferência para a reserva. Há, portanto, uma vedação
que não se amolda plenamente à questão posta e que é norma de eficácia limitada em relação à reserva.
O § 10 do art. 37 da CF também não outorga solução definitiva à contenda, porquanto remete à
possibilidade de percepção simultânea de proventos de aposentadoria com a remuneração de cargo,
emprego ou função públicos às hipóteses constitucionais, que não se subsumem, portanto, na espécie.
Assim, a ausência de autorização expressa, específica no caso de cumulação de proventos da
reserva decorrente de tempo de serviço com os vencimentos do magistério, poderia ser interpretada
como uma negação expressa.
Se examinarmos o Estatuto dos Militares (Lei 6.880/1980), a questão tende ao esclarecimento.
Seu art. 57 estabelece que ‘a proibição de acumular proventos de inatividade não se aplica aos
militares da reserva remunerada e aos reformados quanto ao exercício de mandato eletivo, quanto ao
186
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de função de magistério ou de cargo em comissão ou quanto ao contrato para prestação de serviços
técnicos ou especializados’.
Cuida-se de autorização específica, que disciplina a inatividade decorrente de transferência para
a reserva remunerada a pedido, após mais de trinta anos de serviços (Estatuto dos Militares, arts. 96, I,
e 97, caput – um equivalente à ‘aposentadoria’). Nesta cognição sumária, há lógica na ponderação,
especialmente quando se está diante de magistério, que não é óbice à atividade de caserna e cujos
vencimentos não representam uma recompensa ao militar que opta por outra carreira.
Nessa linha, as vedações previstas nos arts. 117 e 122 do estatuto não se amoldam in casu,
porque tratam de hipótese de demissão/licenciamento ex officio e transferência para a reserva não
remunerada de militar da ativa que passe a exercer emprego público permanente.
Diante do exposto, reconsidero a decisão de fls. 213-214/STJ e defiro parcialmente a liminar
para garantir ao impetrante o direito à posse no cargo pleiteado sem a necessidade de apresentação de
termo de opção pela remuneração do cargo ou emprego.’
III
No pleno exercício de seu poder-dever de promover a defesa da ordem jurídica e de dizer de
direito em todos os assuntos sujeitos à decisão do TCU (artigo 81 da Lei 8.443/1992), o Ministério
Público oferece seus contributos para o enriquecimento da discussão e para a melhor efetividade do
controle externo.
Conta com a adesão do Ministério Público a proposta de encaminhamento sugerida pela
Secretaria de Fiscalização de Pessoal, com ressalva apenas quanto aos militares da ativa que
desempenhem atividades privativas de profissionais de saúde com profissões regulamentadas. Estes,
mesmo na ativa, podem acumular sua atividade no âmbito militar com outro cargo de natureza civil,
observados o teto remuneratório e a compatibilidade de horários.
De acordo com precedentes do Supremo Tribunal Federal:
‘O art. 93, § 9º, da Constituição do Brasil de 1967, na redação da EC 1/1969, bem como a
Constituição de 1988, antes da EC 20/1998, não obstavam o retorno do militar reformado ao serviço
público e a posterior aposentadoria no cargo civil, acumulando os respectivos proventos. Precedente
(MS 24.742, Rel. Min. Marco Aurélio, Informativo 360). Reformado o militar sob a Constituição de
1967 e aposentado como servidor civil na vigência da Constituição de 1988, antes da edição da EC
20/1998, não há falar-se em acumulação de proventos do art. 40 da CF/1988, vedada pelo art. 11 da
EC 20/1998, mas a percepção de provento civil (art. 40 da CF/1988) cumulado com provento militar
(art. 42 da CF/1988), situação não abarcada pela proibição da emenda.’ (MS 24.997, MS 25.015, MS
25.036, MS 25.037, MS 25.090 e MS 25.095, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 2.2.2005, Plenário,
DJ de 1º4.2005.) No mesmo sentido: MS 25.149, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 9.6.2005,
Plenário, DJE de 18.9.2009; MS 24.448, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 27.9.2007, Plenário,
DJE de 14.11.2007; MS 25.045, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 7.4.2005, Plenário, DJ de
14.10.2005; MS 24.958, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 2.2.2005, Plenário, DJ de 1º4.2005.
Estes autos tratam, porém, da possibilidade ou não de militar inativo cumular cargo público de
magistério na vigência da Emenda Constitucional 20/1998, que, dentre outras medidas, acrescentou o §
10 ao artigo 37 e explicou o alcance deste, por meio do artigo 11, nos seguintes termos:
‘Art. 37 (...)
§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do artigo 40
ou dos artigos 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os
cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão
declarados em lei de livre nomeação e exoneração.’
187
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘Art. 11. A vedação prevista no art. 37, § 10, da Constituição Federal, não se aplica aos membros
de poder e aos inativos, servidores e militares, que, até a publicação desta Emenda, tenham ingressado
novamente no serviço público por concurso público de provas ou de provas e títulos, e pelas demais
formas previstas na Constituição Federal, sendo-lhes proibida a percepção de mais de uma
aposentadoria pelo regime de previdência a que se refere o art. 40 da Constituição Federal, aplicandose-lhes, em qualquer hipótese, o limite de que trata o § 11 deste mesmo artigo.’
A Emenda Constitucional 20/1998, ao introduzir o § 10 no artigo 37 da Constituição da
República, apenas transformou o entendimento jurisprudencial consubstanciado na interpretação do
artigo 37, incisos XVI e XVII, e do artigo 95, parágrafo único, inciso I, da Constituição da República
em texto constitucional, firmado no sentido de que é vedada a acumulação de proventos e
vencimentos, salvo em relação a cargos acumuláveis na atividade (STJ, AgRg no RMS 14617, DJ
21.7.2005).
O artigo 11 da EC 20/1998 convalidou o reingresso – até a data da sua publicação – do inativo
no serviço público, por meio de concurso. A convalidação alcança os vencimentos em duplicidade se
os cargos são acumuláveis na forma do disposto no artigo 37, inciso XVI, da Constituição do Brasil,
vedada, todavia, a percepção de mais de uma aposentadoria (STF: RE 489.776-AgR, RE 547.900AgR, RE 599.909-AgR, AI 483.076-AgR-AgR).
Já decidiu esta Corte que (Acórdão 351/2006 – 1ª Câmara):
‘PESSOAL. PEDIDO DE REEXAME. ACUMULAÇÃO DE PROVENTOS DE
APOSENTADORIA E RESERVA REMUNERADA. HIPÓTESE DO ARTIGO 11 DA EMENDA
CONSTITUCIONAL 20/1998. LEGALIDADE. PROVIMENTO. ACUMULAÇÃO ILÍCITA DE
PROVENTOS. CARGOS INACUMULÁVEIS. ILEGALIDADE. NEGADO PROVIMENTO.
1 – Enquadrando-se o servidor na hipótese prevista no artigo 11 da Emenda Constitucional
20/1998, e percebendo proventos oriundos de reserva remunerada ou reforma, poderá, caso
implemente as condições para se aposentar no novo cargo, acumular os proventos decorrentes da
aposentadoria aos da reserva remunerada ou reforma anterior.
2 – Pedido de reexame provido, para considerar legais as concessões.
3 – É ilegal a acumulação de proventos de aposentadoria oriundos tão somente de cargos de
natureza civil inacumulável na atividade.’
Também já deliberou no sentido de que (Acórdão 2.032/2007 – 2ª Câmara):
‘O servidor que se enquadre na hipótese do artigo 11 da Emenda Constitucional 20/1998,
perceba proventos oriundos de reserva remunerada ou reforma e implemente as condições para se
aposentar em novo cargo poderá fazê-lo, apenas nessa hipótese, acumulando os proventos decorrentes
da aposentadoria aos da reserva remunerada ou reforma anterior.’
Os colegiados do egrégio STF não se têm pronunciado acerca da acumulação de cargos públicos
por parte de militares, ante a ausência de repercussão geral da questão constitucional suscitada,
conforme precedentes a seguir:
‘a) RE 592.658 RG/MG (julgamento: 9.10.2008, DJe 24.10.2008):
‘EMENTA: ADMINISTRATIVO. MILITAR. POSSIBILIDADE DE ACUMULAÇÃO DE
DOIS CARGOS PÚBLICOS NA ÁREA DE SAÚDE. CARGO DE ENFERMEIRO MILITAR COM
OUTRO DE MESMA NATUREZA NO ÂMBITO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO
GERAL.
188
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Decisão: O Tribunal, por maioria, recusou o recurso extraordinário ante a ausência de
repercussão geral da questão constitucional suscitada, vencido o Ministro Marco Aurélio. Ministro
MENEZES DIREITO Relator’
b) RE 579.720 RG/MG (julgamento: 17.4.2008, DJe 2.5.2008)
‘EMENTA: CONSTITUCIONAL. ARTS. 37, XVI, B; 42, § 1º; E 142, § 3º, II E VIII.
MILITAR. POSSIBILIDADE DE ACUMULAÇÃO COM CARGO DE MAGISTÉRIO.
INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.
Decisão: O Tribunal recusou o recurso extraordinário ante a ausência de repercussão geral da
questão constitucional suscitada. Vencidos os Ministros Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski. Não
se manifestou a Ministra Ellen Gracie. Ministro RICARDO LEWANDOWSKI Relator’
No bojo do Recurso Extraordinário 592.658/MG, acima mencionado, o Ministro Marco Aurélio,
cujo voto restou vencido, fez as seguintes ponderações:
‘(...)
2. Reitero o que venho consignando sobre a importância do instituto da repercussão geral,
devendo-se resistir à tentação, no exame, de formar juízo sobre a procedência ou a improcedência do
que revelado nas razões do extraordinário. Cumpre encará-lo com largueza. O instrumental viabiliza a
adoção de entendimento pelo Colegiado Maior, com o exercício, na plenitude, do direito de defesa. Em
princípio, chega-se a vislumbrar grande número de processos, mas, uma vez apreciada a questão, a
eficácia vinculante do pronunciamento propicia a racionalização do trabalho judiciário.
O tema de fundo sinaliza a necessidade de manifestação do Supremo, verificando-se que é
possível haver a repetição do caso em inúmeros processos. Incumbe definir o aparente conflito entre o
artigo 142, § 3º, inciso II, da Constituição Federal, segundo o qual o militar, ao assumir cargo civil,
passa para a reserva, e o disposto no artigo 37, inciso XVI, alínea ‘a’ [‘c’], também da Carta da
República. A Corte de origem placitou a acumulação, afastando a regra específica relativa aos
militares.
3. Admito a repercussão geral.’
No âmbito do RE 579.720/MG, também mencionado acima, vencidos os Ministros Marco
Aurélio, que alertou para a necessidade de se ‘definirem, passo a passo, as situações concretas em que
permitida pela Carta Federal a acumulação de cargos, evitando-se a insegurança jurídica’, e Ricardo
Lewandowski, este último assim se manifestou:
‘Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão que entendeu pela possibilidade de
acumulação dos cargos de sargento da Polícia Militar com outro de professor municipal, nos termos do
art. 37, XVI, b, da Constituição, porquanto a função militar possui natureza técnica.
Neste RE, fundado no art. 102, III, a, da Constituição, alegou-se ofensa aos arts. 42, § 1º, e 142,
§ 3º, II e VIII, da mesma Carta. Sustentou-se que,
‘fosse intenção do constituinte permitir o acúmulo de cargos públicos ao policial militar, teria
mencionado o inciso XVI do art. 37 no art. 142, § 3º, inciso VIII, da Constituição Federal, e não o fez’.
(fl. 115)
Quanto à preliminar de repercussão geral, o recorrente sustentou, em suma, que o caso possui
relevância do ponto de vista jurídico, pois visa a preservar a correta interpretação e aplicação da
Constituição Federal. Ademais, argumentou que, caso prevaleça a decisão recorrida, inúmeros
militares desejarão ocupar um segundo cargo público, de natureza civil, com prejuízo para a dedicação
exclusiva que devem ter para com as funções de policial militar.
189
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Entendo que a presente questão constitucional oferece repercussão geral, pois ultrapassa os
interesses subjetivos das partes, podendo atingir os interesses de toda a categoria de policiais e oficiais
militares.
Além disso, a hipótese descrita nos autos possui relevância jurídica, porquanto o julgamento
definirá se a acumulação dos cargos de militar e de magistério é vedada pelos arts. 42, § 1º, e 142, § 3º,
II e VIII, da Constituição.
Isso posto, manifesto-me pela existência de repercussão geral no presente recurso extraordinário
(art. 543-A, § 1º, do CPC, com redação dada pela Lei 11.418/2006, combinado com o art. 322 do
RISTF).’
Monocraticamente, há diversas deliberações do STF contrárias à acumulação de cargo público
por militares (v.g., RE 566.028/SP, julgamento: 3.2.2011, DJe 17.2.2011; RE 482.832/DF, julgamento:
18.3.2010, DJe 5.42010; AI 765.754/SP, julgamento: 24.11.2009, DJe 15.12.2009; RE 389.290/SP,
julgamento: 20.5.2008, DJe 30.5.2008). Pautam-se, especialmente, nos seguintes argumentos:
a) a despeito de o artigo 37, inciso XVI, alínea b, da CF/1988 referir-se genericamente à
possibilidade de acumulação de cargos públicos – um de professor com outro técnico ou científico –
quando houver compatibilidade de horários, os militares receberam disciplinamento específico na Lei
Maior acerca do tema;
b) o artigo 42, § 1º, combinado com o artigo 142, § 3º, inciso II, da Constituição estabelece que o
militar da ativa que tomar posse em cargo ou emprego civil permanente será transferido para a reserva;
c) ante o caráter específico e restritivo da norma supracitada, não se justifica a interpretação
extensiva;
d) caso fosse intenção do constituinte outorgar o direito ao militar de acumular cargo, emprego
ou função, independentemente da necessidade de ser transferido para a reserva (artigo 142, § 3º, inciso
II), teria incluído referido direito no elenco do artigo 142, § 3º, inciso VIII, da Constituição, que
determina a aplicação de alguns incisos do artigo 37 aos militares;
e) o artigo 37, inciso XVI, alíneas a, b e c, da Lei Maior, que enumera as hipóteses autorizadas
de acumulação remunerada de cargos, é de cunho excepcional, não sendo dado ao intérprete estendê-lo
para abranger situações não contempladas em seu texto.
Há precedente específico do STJ, relativamente antigo, acerca da matéria versada na presente
Consulta, a saber (REsp 399.298/DF, julgamento: 26.6.2008, SEXTA TURMA, DJe 4.8.2008 – grifos
acrescidos):
‘RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. MILITAR. RESERVA REMUNERADA.
CUMULAÇÃO DE PROVENTOS COM REMUNERAÇÃO DE OUTRO CARGO.
IMPOSSIBILIDADE. LEI DE REGÊNCIA. DATA DA POSSE. TRANSFERÊNCIA PARA A
RESERVA REMUNERADA. POSSIBILIDADE.
1. É com a posse que o servidor adquire os direitos e deveres do cargo, razão pela qual a partir de
tal ato que começa ele a ser regido pelas normas que formam sua base de sustentação.
2. A possibilidade de cumulação de proventos da reserva remunerada com remuneração
pelo exercício de cargo público diverso do militar foi afastada pela Lei 9.297/1996.
3. Nos termos da expressa dicção do art. 98, inciso XIV, da Lei 6.880/1980, é cabível o
direito do militar de ser transferido para a reserva remunerada, no caso de ter sido empossado
em cargo de magistério, sem que isso, contudo, lhe confira o direito à cumulação de proventos.
4. Recurso especial provido.’
O Ministério Público defende que esta Corte deve, ao examinar a matéria, atentar para outros
aspectos da questão.
No bojo do Processo TC 015.649/2011-3, que hoje se encontra no Gabinete do Ministro-Relator
Raimundo Carreiro, discute-se, além da competência do TCU para fiscalizar a aplicação de recursos
190
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
originários do Fundo Constitucional do Distrito Federal – FCDF, custeado pelo Tesouro Nacional (Lei
10.633/2002), a possibilidade de acumulação remunerada de cargos públicos por parte de militares,
especialmente de militares profissionais de saúde.
Naquele feito, o Ministério Público reafirmou sua absoluta convicção acerca da legalidade e da
constitucionalidade da acumulação de cargos públicos por parte de militares profissionais de saúde.
Esta Corte de Contas já se debruçou sobre o tema da acumulação de cargo civil de profissional
de saúde com posto militar de mesma finalidade, isto é, pode o militar médico, dentista, enfim,
profissional de saúde, com profissão regulamentada, ocupar também um cargo com a mesma
finalidade na esfera da administração pública civil?
Tanto por meio do Acórdão 3.382/2008 da 1ª Câmara, como por meio do recente Acórdão
3.295/2010 – Plenário, considerou esta Corte de Contas ser plenamente constitucional tal acumulação.
Também o STF e o STJ, em recentes deliberações, sustentam, acertadamente, à luz do
ordenamento jurídico em vigor, a possibilidade e a viabilidade da acumulação de cargos públicos por
parte de militares profissionais de saúde (STF: AI 551988, Despacho do Relator Ministro Marco
Aurélio, julgamento 1º10.2009, DJe 6.11.2009; STJ: RMS 22765/RJ, Sexta Turma, Relatora Ministra
Maria Thereza de Assis Moura; julgamento 3.8.2010, DJe 23.8.2010).
Mediante o aludido Acórdão 3.295/2010 – Plenário (Relação 54/2010 – Gabinete do Ministro
Benjamin Zymler), esta Casa considerou improcedente denúncia de suposta acumulação indevida dos
cargos públicos de Analista Judiciário do Supremo Tribunal Federal (área Apoio Especializado,
especialidade Odontologia, 30 horas, posse em 30.10.2008) e de 1º Tenente Cirurgião-Dentista do
Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal (especialidade Endodontia, 30 horas, posse em
23.12.2008).
No caso do TC 015.649/2011-3, o despacho do Sr. Comandante-Geral do Corpo de Bombeiros
Militar do DF buscou fundamentos em oscilações da jurisprudência – seja no âmbito dos Tribunais
Superiores, em decisões menos recentes (STF e STJ), dos Tribunais de Justiça (v.g., RJ, SP, MG e DF)
ou do TCDF, por exemplo –, acerca da possibilidade de acumulação de cargos/empregos públicos por
parte de militar.
Os principais argumentos dos que sustentam a ilicitude da cumulação são os seguintes:
a) a proibição de acumulação de cargos é a regra na legislação vigente, excepcionada em casos
específicos previstos no artigo 37, inciso XVI, da Constituição Federal;
b) a possibilidade de acumulação de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de
saúde, com profissões regulamentadas, não se estenderia aos militares, ante o disposto nos artigos 42,
§ 1º, e 142, § 3º, incisos II e VIII, da Carta Magna;
c) o artigo 142, inciso VIII, da Lei Maior contém enumeração taxativa, e não meramente
exemplificativa, de modo que não poderia o intérprete estender aos militares outros direitos previstos
nos artigos 7º e 37 da Constituição de 1988, vale dizer, o inciso VIII do § 3º do artigo 142, ao
enumerar os direitos do artigo 37 aplicáveis aos militares, não incluiu o inciso XVI deste, que versa
exatamente sobre a possibilidade de acumulação remunerada de cargos públicos;
d) as exceções possíveis, constitucionalmente previstas, seriam, no caso de militares: apenas os
militares médicos que, à época da promulgação da CF/1988, já acumulavam os cargos, por força do
artigo 17, § 1º, do ADCT, e os militares que, após a aposentadoria, reingressaram no serviço público
civil anteriormente ao advento da Emenda Constitucional 20/1998.
Os militares profissionais de saúde não exercem atividades militares stricto sensu, ou seja,
tipicamente militares, mas atividades inerentes a profissões civis.
Sua função imediata não é defender a Pátria e garantir os poderes constituídos, a lei e a ordem,
mas dispensar cuidados tendentes à manutenção da saúde, bem como à prevenção, ao tratamento e à
cura de doenças.
A percepção da distinção existente entre atividade militar stricto sensu e atividade lato sensu é
vital para a correta compreensão da quaestio juris no tocante aos militares profissionais de saúde.
191
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
A atividade tipicamente militar caracteriza-se por ser continuada e inteiramente devotada às
finalidades precípuas das Forças Armadas, com base na hierarquia e na disciplina. Justamente por esta
devoção, exige-se dos militares stricto sensu, dedicação integral e exclusiva ao serviço, fidelidade à
instituição e até mesmo, em momentos extremados, o sacrifício da própria vida.
Nesse cenário, não seria mesmo plausível cogitar-se da acumulação de cargos por parte de
brasileiros que exercem a atividade tipicamente militar, os quais, na prática, precisam estar
permanentemente à disposição da corporação, ainda que de sobreaviso, particularidade esta que,
naturalmente, os impede de assumir compromissos e de conciliar interesses com outro empregador,
porque nada é mais importante do que a defesa nacional e dos seus e a garantia da lei e da ordem.
Eis, portanto, a razão da ausência de previsão constitucional expressa que autorize a acumulação
de cargos pelos militares em geral, conforme a vedação constante do artigo 142, § 3º, inciso II.
Contudo, definitivamente, essa não é, nem pode ser, em tempos de paz, a realidade imanente aos
profissionais de saúde da corporação, que têm competências específicas, as quais não se confundem
com a salvaguarda do bem-estar coletivo e nacional.
Tanto são diferentes os militares da área da saúde que, sem questionamento algum dos diversos
segmentos da sociedade, inclusive com expressa previsão legal, admite-se o exercício da profissão,
por parte dos militares da área de saúde, na seara civil, em cargos privados (v.g., consultórios,
universidades particulares, clínicas e hospitais privados).
Prova disto, por exemplo, é que a Lei 7.479/1986, ao aprovar o Estatuto dos Bombeiros Militares
do DF, assim dispôs (grifos acrescidos):
‘Art. 30. Ao bombeiro militar da ativa é vedado comerciar ou tomar parte na administração ou
gerência de sociedade ou dela ser sócio ou participar, exceto como acionista ou quotista em sociedade
anônima ou por quotas de responsabilidade limitada.
(...)
§ 3º No intuito de desenvolver a prática profissional, é permitido aos oficiais titulados no
Quadro de Saúde o exercício de atividade técnico-profissional no meio civil, desde que tal prática
não prejudique o serviço e não infrinja o disposto neste artigo.’
Especificamente no que se refere aos bombeiros militares do Distrito Federal, a possibilidade de
exercício de atividade técnico-profissional pelos oficiais do Quadro de Saúde, e apenas pelos oficiais
do Quadro de Saúde, conforme visto acima, avulta a existência de diferença fundamental entre o
tratamento legal dado a estes e o tratamento dado aos demais oficiais da corporação distrital,
consagrando o princípio constitucional da igualdade, vale dizer, dispensando tratamento desigual aos
que são fundamentalmente desiguais.
Essa peculiaridade não atinge somente o DF. Ao contrário. Idêntica previsão consta do artigo 29,
§ 3º, da Lei 6.880/1980 (Estatuto dos Militares), in verbis:
‘No intuito de desenvolver a prática profissional, é permitido aos oficiais titulares dos quadros ou
serviços de saúde e de veterinária o exercício de atividade técnico-profissional no meio civil, desde
que tal prática não prejudique o serviço e não infrinja o disposto neste artigo’.
Daí não fazer o menor sentido lógico-jurídico, nem haver razoabilidade social alguma, em
admitir-se que os militares da saúde possam se dedicar às suas profissões no âmbito civil, na esfera
privada, mas não possam prestar sua colaboração qualificada para a saúde pública, voltada
especialmente para os segmentos mais carentes da população brasileira.
Afigura-se não somente possível, mas imperativo reconhecer, como esta Corte já o fez, a licitude
da atuação dos militares da saúde em instituições públicas de saúde ou em hospitais universitários, em
que não somente atendem a população, como também emprestam seu saber e sua experiência para a
formação de novas gerações de profissionais da saúde.
192
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Não é razoável, à vista da valorização dessa mão de obra no mercado de trabalho e da sua
significativa importância para o seio da sociedade, que o militar da saúde possa desempenhar suas
atividades na esfera privada, visando ao lucro, e não o possa na seara pública, que visa ao atendimento
gratuito da população.
É muito mais consentâneo com a ética e com os valores que regem as corporações militares,
voltadas para a segurança e o bem maior da sociedade, que seus militares da saúde possam prestar
colaboração na esfera da saúde pública, em vez de disponibilizá-los apenas para o segmento da saúde
privada.
Há que se ler a Constituição em sintonia com os valores que ela mesma proclama. Nossa
Constituição é extremamente marcada pela preocupação social. Basta ver que é um dos objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais
(artigo 3º, inciso III, da Carta Magna).
Assim, há que se perceber a diferença fundamental existente entre os militares stricto sensu e os
militares da saúde e reconhecer que a exceção contida no artigo 37, inciso XVI, alínea c, excepciona
não somente a regra geral voltada para os servidores civis de não acumulação de cargos, mas também a
regra geral de não acumulação voltada para os militares, contida no artigo 142, § 3º, inciso II.
É preciso ressaltar, também, que essa regra excepcional que permite a acumulação de cargos
pelos profissionais da saúde não existe para conferir-lhes privilégios, mas para atender às necessidades
da sociedade brasileira. Bem de ver que não se trata de ‘marajás’ da administração. Bem ao contrário,
são remunerados de forma até bastante econômica para seu nível de qualificação. Certamente é
economicamente vantajoso para a sociedade brasileira, para a saúde pública e para as corporações
militares poder contar com esses profissionais em seus quadros.
Além disso, esses profissionais que acumulam a condição de militar da saúde e de servidores de
hospitais públicos são extremamente bem qualificados. Foram aprovados não somente em um, mas em
dois concursos públicos rigorosos. Sua contribuição tanto para as corporações militares como para a
saúde pública é extremamente valiosa e necessária.
Com todas as vênias, cometem um erro grave contra a qualidade da saúde pública ou contra o
serviço de saúde prestado aos militares aqueles que pretendem impedir essa salutar acumulação com
base numa interpretação literal, pobre e mesmo simplória de nossa Constituição.
Insistir nessa restrição é discriminar a saúde pública. Por que entender que a Administração
Pública deve renunciar à força de trabalho desses profissionais altamente qualificados, atraídos por
rigorosos processos seletivos e de competência inquestionável? Por que abrir mão destes profissionais,
pura e simplesmente, em favor da iniciativa privada? Seria mesmo um contrassenso vetar a
acumulação tão somente porque um vínculo é de natureza pública e o outro também. Certamente este
não é o espírito da Constituição nem o ideal de justiça do legislador constituinte.
Mesmo na seara militar, frise-se, os profissionais de saúde têm jornada de trabalho diferenciada
da dos demais integrantes da corporação. Esta distinção, claro, não é aleatória: é fruto da diferença de
escopo das atribuições de cada cargo e já sinaliza que os profissionais de saúde, mesmo no meio
castrense, estão jungidos à regulamentação de suas profissões, cada qual com especificidades próprias.
É nesse contexto que recentes decisões do STF e do STJ sustentam, acertadamente, à luz do
ordenamento jurídico em vigor, a possibilidade e a viabilidade da acumulação de cargos públicos por
parte de militares profissionais de saúde (STF: AI 551988, Despacho do Relator Ministro Marco
Aurélio, julgamento 1º10.2009, DJe 6.11.2009; STJ: RMS 22765/RJ, Sexta Turma, Relatora Ministra
Maria Thereza de Assis Moura; julgamento 3.8.2010, DJe 23.8.2010). Este é exatamente o caminho a
ser trilhado pelo TCU, nos mesmos moldes do entendimento adotado nos Acórdãos 3.295/2010 –
Plenário e 3.382/2008 – 1ª Câmara.
Ao satisfazer necessidades públicas, mediante redução da carência de recursos humanos, a
prerrogativa constitucional de acumulação de cargos na área da saúde tem como premissa o benefício
da coletividade, de modo que não constitui privilégio injustificado para conceder prestígio a
determinadas carreiras.
193
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
A mais recente jurisprudência do egrégio Superior Tribunal de Justiça vem se firmando
exatamente no sentido defendido na aludida Representação do Ministério Público (TC 015.649/20113).
Por meio do Agravo Regimental no Recurso em Mandado de Segurança (AgRg no RMS)
28.234/PA, da relatoria do Ministro Vasco Della Giustina, a Sexta Turma do STJ decidiu, por
unanimidade, o seguinte (julgamento em 20.10.2011, DJe 9.11.2011):
‘AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA.
ADMINISTRATIVO. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA ALTERAR A DECISÃO
AGRAVADA. ACUMULAÇÃO DE CARGOS. CIVIL E MILITAR. ODONTÓLOGA.
POSSIBILIDADE.
1. O agravante não trouxe argumentos novos capazes de infirmar os fundamentos que
alicerçaram a decisão agravada, razão que enseja a negativa do provimento ao agravo regimental.
2. ‘Diante da interpretação sistemática do art. 37, XVI, alínea ‘c’, c/c os arts. 42, § 1º, e 142, §
3º, II, da Constituição de 1988, é possível acumular dois cargos privativos na área de saúde, no âmbito
das esferas civil e militar, desde que o servidor público não desempenhe as funções tipicamente
exigidas para a atividade castrense, e sim atribuições inerentes a profissões de civis’. Precedentes.
3. Agravo regimental a que se nega provimento.’
O voto do Ministro Vasco Giustina foi lavrado nos moldes a seguir:
‘Não obstante os argumentos expendidos pelo agravante, verifica-se que a tese jurídica veiculada
nas razões do regimental não é capaz de modificar o posicionamento anteriormente firmado, o qual se
funda na mais recente jurisprudência deste Egrégio Tribunal.
No mais, mantém-se, na íntegra, por seus próprios fundamentos, a decisão ora agravada, nos
seguintes termos:
‘Anota-se que o v. acórdão recorrido destoa da jurisprudência assente deste Egrégio Tribunal, o
qual tem entendido que ‘diante da interpretação sistemática do art. 37, XVI, alínea ‘c’, c/c os arts. 42, §
1º, e 142, § 3º, II, da Constituição de 1988, é possível acumular dois cargos privativos na área de
saúde, no âmbito das esferas civil e militar, desde que o servidor público não desempenhe as funções
tipicamente exigidas para a atividade castrense, e sim atribuições inerentes a profissões de civis’.
Confiram-se os seguintes precedentes:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. RECURSO EM MANDADO DE
SEGURANÇA. FISIOTERAPEUTA. ACUMULAÇÃO DE CARGOS. POSSIBILIDADE.
INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DO ART. 37, INCISO XVI, ‘C’, C/C OS ARTS. 42, § 1º, E
142, § 3º, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES DO STF E STJ.
1. Trata-se na origem de Mandado de Segurança contra ato do Secretário de Estado de
Planejamento e Gestão do Rio de Janeiro. O impetrante sustenta a legalidade do acúmulo de cargos de
fisioterapeuta concursado da Polícia Militar e do Instituto Estadual de Doenças do Tórax Ary
Parreiras.
2. Diante da interpretação sistemática do art. 37, XVI, alínea ‘c’, c/c os arts. 42, § 1º, e 142, § 3º,
II, da Constituição de 1988, é possível acumular dois cargos privativos na área de saúde, no âmbito das
esferas civil e militar, desde que o servidor público não desempenhe as funções tipicamente exigidas
para a atividade castrense, e sim atribuições inerentes a profissões de civis. Precedentes do STF e STJ.
3. Recurso Ordinário provido.
(RMS 33.550/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em
21.6.2011, DJe 1º9.2011)
RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO
ESTADUAL. ENFERMEIRA DA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO.
CUMULAÇÃO COM O CARGO DE ENFERMEIRA NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO.
194
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
POSSIBILIDADE. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DOS ARTIGOS 37, INCISO XVI, ‘C’,
COM O ARTIGO 42, § 1º, E 142, § 3º, II, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
1. Diante da interpretação sistemática dos artigos 37, inciso XVI, alínea ‘c’, com o artigo 142, §
3º, inciso II, da Constituição de 1988, é possível a acumulação de dois cargos privativos na área de
saúde, no âmbito das esferas civil e militar, desde que o servidor público não desempenhe as funções
tipicamente exigidas para a atividade castrense, e sim atribuições inerentes a profissões de civis.
2. Recurso conhecido e provido.
(RMS 22.765/RJ, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, SEXTA TURMA,
julgado em 3.8.2010, DJe 23.8.2010)
Ante o exposto, nego provimento ao agravo regimental.’
Outra deliberação do Tribunal da Cidadania, igualmente aprovada por unanimidade (Relator
Humberto Martins, Segunda Turma), também merece destaque. Trata-se do RMS 32.930/SE
(julgamento em 20.9.2011, DJe 27.9.2011), cuja ementa reza o seguinte:
‘CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. MILITAR.
ACUMULAÇÃO DE CARGOS. COMPROVADA ATUAÇÃO NA ÁREA DE SAÚDE. ART. 37,
XVI, ‘C’, COM O ART. 42, § 1º, E ART. 142, § 3º, II, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA. POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PLEITO. PRECEDENTES.
SITUAÇÃO FÁTICA ABRANGIDA PELO ART. 28, § 3º, DA LEI ESTADUAL 2.066/1976
(ESTATUTO DOS POLICIAIS MILITARES).
1. Cuida-se de recurso ordinário interposto contra acórdão que denegou a segurança em
postulação acerca da possibilidade de acumular cargo militar da área de saúde com outra atividade
privada congênere. A denegação fundou-se em duas razões. A primeira decorre do entendimento de
que o art. 142, § 3º, II, da Constituição Federal, aplicável aos Estados, pelo que dispõe o art. 42, § 1º,
da Carta Política, veda o exercício de outra atividade aos servidores militares. A segunda decorre de
que o cargo do recorrente não seria do quadro da saúde.
2. O acervo probatório trazido aos autos (fls. 30-31) informa que o recorrente atua na área de
saúde. Alega no recurso que a acumulação é permitida pelo art. 37, XVI, ‘c’, da Constituição Federal,
bem como pelo art. 28, § 3º, da Lei Estadual 2.066/1976 (Estatuto Estadual dos Policiais Militares).
3. O Supremo Tribunal Federal fixou o entendimento de que deve haver interpretação
sistemática dos dispositivos constitucionais, nestes casos, com a adjudicação do direito de acumulação
aos servidores militares que atuem na área de saúde: RE 182.811/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes,
Segunda Turma, DJ 30.6.2006, p. 35, Ement. vol. 2.239-02, p. 351, LEXSTF, vol. 28, nº 331, 2006, p.
222-227. Neste sentido, no STJ: RMS 22.765/RJ, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, Sexta
Turma, DJe 23.8.2010. Ademais, cabe frisar que a Lei 2.066/1976 (Estatuto dos Policiais Militares)
permite a pleiteada acumulação.
Recurso ordinário provido.’
Em síntese, o Ministro Humberto Martins assim se posicionou nos respectivos relatório e voto:
‘Cuida-se de recurso ordinário em mandado de segurança interposto por ERMESSON LEITE,
com fundamento no art. 105, II, ‘b’, da Constituição Federal, contra acórdão do Tribunal de Justiça do
Estado de Sergipe, assim ementado (e-STJ, fls. 72-73):
‘Mandado de Segurança – Policial Militar que atua como técnico de enfermagem junto ao Sesi –
Aplicação da teoria da encampação para suprir a irregularidade representada pela indicação errônea da
autoridade coatora – Impossibilidade de cumulação das atividades policiais com o emprego civil –
Regras especiais que normatizam o serviço militar, em razão da essencialidade e natureza especial
deste – Segurança denegada.
195
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1. A indicação errônea da autoridade coatora conduz à extinção do mandamus. Todavia, tendo a
defesa de mérito sido apresentada pelo órgão superior hierárquico, sem que haja alteração da
competência, é cabível a aplicação da teoria da encampação para suprir a irregularidade.
2. O exercício da atividade policial deve ser desenvolvido sob o regime de dedicação integral,
haja vista a natureza do serviço prestado, que exige a presença do policial em qualquer momento do
dia ou da noite, o que impossibilita a assunção de qualquer emprego no âmbito civil, salvo as exceções
legalmente previstas no Estatuto dos Policiais.
3. Segurança denegada.’
Nas razões do recurso ordinário (e-STJ, fls. 85-96), descreve o recorrente que o ato coator é
consubstanciado pela determinação para que opte pelo cargo que exerce na polícia, em razão de
possuir outro emprego de técnico de enfermagem no Sesi. Defende o impetrante que, apesar de ser
técnico em segurança pública do Estado, exerce função de saúde no banco de sangue do hospital da
corporação e que, portanto, haveria possibilidade jurídica para acumulação, com base no art. 37, XVI,
‘c’, da Constituição Federal, bem como no art. 28, § 3º, da Lei Estadual 2.066/1976 (Estatuto Estadual
dos Policiais Militares).
Contrarrazões (e-STJ, fls. 125-160) nas quais alega que a Constituição Federal veda a
acumulação de cargos públicos por militares, com força do art. 142, § 3º, II e VIII. E, ademais, aduz
que a hipótese dos autos não se refere ao art. 37, XVI, 'c', da Carta Política, já que a acumulação
pleiteada é de um cargo público com emprego privado, que seria impossível no regime castrense.
(...)
VOTO
Assiste razão ao recorrente.
Há que fixar as balizas fáticas da controvérsia.
O recorrente é soldado de 1ª classe da Polícia Militar do Estado de Sergipe (e-STJ, fl. 15) e
possui emprego privado (e-STJ, fl. 16) em entidade paraestatal, no caso, o Serviço Social da Indústria
(Sesi). Note-se que, no cargo militar, o recorrente atua na área de saúde, como se comprova nos autos
(e-STJ, fls. 30-31).
Neste sentido, o opinativo do Parquet (e-STJ, fl. 173):
‘Desta forma, como o impetrante não desempenha função tipicamente exigida para a atividade
castrense, e sim atribuição inerente à profissão civil (técnico de enfermagem no Banco de Sangue do
Hospital Militar), como está comprovado pelos documentos assinados pelo impetrante 'Requisição de
Transfusão' e 'Evolução de Enfermagem' (fls. 31/2), é possível a acumulação de dois cargos privativos
na área de saúde, no âmbito das esferas civil e militar.’
Logo, a questão vertente não está cingida à fixação da possibilidade de acumular dois cargos,
empregos ou funções estatais.
O tema diz respeito à incidência, ou não, da proibição de exercer qualquer outra atividade
profissional por servidores militares, mesmo que eles atuem, no caso, na área de saúde.
O Tribunal de origem denegou a ordem, com base na interpretação de que o recorrente não pode
acumular as atividades privadas com o cargo público, porquanto o art. 142, § 3º, II, da Constituição
Federal, aplicável aos militares dos Estados, pelo que dispõe o art. 42, § 1º, da Carta Política,
estabelece que a posse em novo cargo civil enseja a passagem à reserva. Firma, ainda, que o exercício
funcional dos servidores militares exige a dedicação integral que, no entender, ensejaria
incompatibilidade, com base no art. 30, I, da Lei Estadual 2.066/1976.
Por fim, o Tribunal de origem demonstra que a sua conclusão partiu da premissa fática de que o
servidor é militar e que exerce atividades de natureza castrense. Cito (e-STJ, fl. 80):
‘Ademais, registro que o caso em voga não constitui a hipótese prevista no art. 28, § 3º, da Lei
2.066/1976 (Estatuto dos Policiais Militares do Estado de Sergipe), como quer fazer crer o impetrante.
Aquele dispositivo, citado na exordial, excepciona o exercício de atividades no meio civil, para os
policiais militares integrantes do Quadro de Saúde, o que não é o caso do impetrante, que é soldado.’
Pois bem. Decido.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
O douto parecer do Parquet federal demonstra com ênfase que sobreveio alteração constitucional
– art. 37, XVI, ‘c’, por força da Emenda Constitucional 34/2001 -, que ensejou alteração
jurisprudencial no Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justiça. Relevante conferir os
julgados aludidos:
‘Recurso extraordinário. 2. Acumulação de cargos. Profissionais de saúde. Cargo na área militar
e em outras entidades públicas. Possibilidade. Interpretação do art. 17, § 2º, do ADCT. Precedente. 3.
Recurso extraordinário conhecido e provido.’
(RE 182.811/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 30.5.2006, DJ
30.6.2006, p. 35, Ement. vol. 2.239-02, p. 351, LEXSTF, vol. 28, nº 331, 2006, p. 222-227.)
‘RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR
PÚBLICO ESTADUAL. ENFERMEIRA DA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO. CUMULAÇÃO COM O CARGO DE ENFERMEIRA NO MUNICÍPIO DO RIO DE
JANEIRO. POSSIBILIDADE. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DOS ARTIGOS 37, INCISO
XVI, 'C', COM O ARTIGO 42, § 1º, E 142, § 3º, II, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
1. Diante da interpretação sistemática dos artigos 37, inciso XVI, alínea 'c', com o artigo 142, §
3º, inciso II, da Constituição de 1988, é possível a acumulação de dois cargos privativos na área de
saúde, no âmbito das esferas civil e militar, desde que o servidor público não desempenhe as funções
tipicamente exigidas para a atividade castrense, e sim atribuições inerentes a profissões de civis.
2. Recurso conhecido e provido.’
(RMS 22.765/RJ, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, Sexta Turma, julgado em 3.8.2010,
DJe 23.8.2010.)
Em síntese, os acórdãos indicam que, por interpretação sistemática, é possível acumular cargos
militares com empregos ou funções públicas, desde que as atividades sejam sempre exercidas na área
de saúde.
No caso em tela, cabe frisar a existência de permissão jurídica para que os servidores militares da
área de saúde possam exercer outra atividade, desde que haja compatibilidade. À semelhança do
regime jurídico federal, o Estado de Sergipe também abarca a possibilidade no seu Estatuto dos
Militares (Lei Estadual 2.066/1976), como bem sinaliza o MPF (e-STJ, fl. 174):
‘Por fim, observa-se que o art. 28, § 3º, da Lei Estadual 2.066/1976 (Estatuto dos Policiais
Militares do Estado de Sergipe) permite a acumulação de cargo na área civil dos profissionais
integrantes do Quadro da Saúde, 'no intuito de desenvolver a prática profissional', sendo permitido o
exercício da atividade técnica-profissional, no meio civil, desde que tal prática não prejudique o
serviço, e este dispositivo legal deve ser estendido a todos os policiais militares que atuem
efetivamente não em atividade castrense típica, e sim, como é o caso do impetrante (técnico em
enfermagem), em funções típicas da área da saúde, abrangendo, além de médicos, enfermeiros e outros
profissionais da área da saúde.’
Ante o exposto, dou provimento ao recurso ordinário.
É como penso. É como voto.’
Veja-se outro precedente emanado do STJ, também em votação unânime, favorável à
acumulação versada nos autos do TC 015.649/2011-3, conforme ementa a seguir (RMS 33.357/GO,
Segunda Turma, julgamento em 20.9.2011, DJe 26.9.2011):
‘CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. MILITAR.
ACUMULAÇÃO DE DOIS CARGOS PÚBLICOS DE MÉDICO. ART. 37, XVI, ‘C’, COM O ART.
42, § 1º, E ART. 142, § 3º, II, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INTERPRETAÇÃO
SISTEMÁTICA. POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PLEITO. PRECEDENTES. DIVERGÊNCIA.
MONOCRÁTICAS.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1. Cuida-se de recurso ordinário interposto contra acórdão que denegou a segurança em
postulação acerca da possibilidade de acumular cargo militar privativo de médico com outro cargo
civil, também de médico. A denegação fundou-se em duas razões. A primeira decorre do entendimento
de que o art. 142, § 3º, II, da Constituição Federal, aplicável aos Estados, pelo que dispõe o art. 42, §
1º, da Carta Política, veda o exercício de outra atividade aos servidores militares. A segunda decorre de
que o art. 142, § 3º, VIII, não recepcionou a isonomia de direitos dos militares com os civis e, logo,
não haveria falar em direito à acumulação.
2. O Supremo Tribunal Federal fixou o entendimento de que deve haver interpretação
sistemática dos dispositivos constitucionais, nestes casos, com a adjudicação do direito de acumulação
aos servidores militares que atuem na área de saúde: RE 182.811/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes,
Segunda Turma, DJ 30.6.2006, p. 35, Ement. vol. 2.239-02, p. 351, LEXSTF, vol. 28, nº 331, 2006, p.
222-227. Neste sentido, no STJ: RMS 22.765/RJ, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, Sexta
Turma, DJe 23.8.2010.
3. A jurisprudência trazida como divergente – oriunda do STF e do STJ – refere-se a decisões
monocráticas e a um indeferimento de liminar. Ao ponderar sobre a prevalência de entendimento na
interpretação da Constituição e da legislação federal, deve-se atribuir força primária aos acórdãos.
Recurso ordinário provido.’
As pertinentes ponderações do Ministro Humberto Martins no voto condutor do RMS 33.357
bem contextualizam os fatos e os contornos jurídicos da matéria, impondo-se, portanto, a transcrição
de alguns excertos da aludida deliberação:
‘Cuida-se de recurso ordinário em mandado de segurança interposto por MARCELO DE
SOUZA E SILVA, com fundamento no art. 105, II, ‘b’, da Constituição Federal, contra acórdão do
Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado (e-STJ, fls. 187-188):
‘MANDADO DE SEGURANÇA. ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS. VEDAÇÃO.
MÉDICO DA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE GOIÁS. MÉDICO DA SECRETARIA DE
SAÚDE DO DISTRITO FEDERAL. MILITAR EM ATIVIDADE. OBSERVÂNCIA À REGRA
CONTIDA NO ART. 142, § 2º, II E III. NÃO APLICAÇÃO NO DISPOSTO NO ART. 37, XVI, 'C'.
RESSALVA DO ART. 17, § 1º, DO ADCT. NÃO INCIDÊNCIA. AUSÊNCIA DE DIREITO
LÍQUIDO E CERTO. SEGURANÇA DENEGADA.
1 – Ao integrante das Forças Armadas – Exército, Marinha e Aeronáutica – em atividade é
proibida a acumulação do cargo militar que ocupa com outro cargo ou emprego público permanente ou
temporário, implicando a afronta a tal vedação no seu deslocamento para a reserva ou agregação, nos
moldes da regra estatuída no art. 142, § 3º, II e III.
2 – A previsão constitucional de acumulação de cargos públicos constante do art. 37, XVI, 'c',
refere-se aos servidores civis, considerando que os militares subordinam-se ao regramento próprio
contido no art. 142, § 3º, II e III, da Carta Magna.
3 – A ressalva constante do art. 17, § 1º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias –
ADCT atinge apenas os médicos que se encontravam exercendo dois cargos públicos na data de
entrada em vigor da Constituição Federal de 1988, tendo em vista que se tratando de regra de natureza
transitória, cuja função é regular situações que encontravam consolidadas, não pode a mesma ser
transformada em norma de natureza permanente e alcançar situações que somente tornariam-se
estáveis após a promulgação da Carta Magna.
4 – Inexistindo afronta a direito líquido e certo do impetrante, a denegação da segurança é
medida que se impõe.
Segurança denegada.’
Nas razões do recurso ordinário, o recorrente postula que é possível a acumulação dos dois
cargos que ocupa – médico na Polícia Militar do Estado de Goiás e médico na Secretaria de Saúde do
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Distrito Federal, com base no art. 37, VI, ‘c’, art. 42, § 1º, e art. 142, § 3º, X, todos da Constituição
Federal. Alega que a legislação estadual de regência (Lei 8.033/1975, Estatuto dos Militares) permite o
direito. Menciona que o seu cargo no Estado de Goiás está enquadrado como de Primeiro Tenente;
porém, que seu concurso previu o provimento exclusivo por médicos e que suas atribuições funcionais
são inerentes à área de saúde. Alega que sua jornada de trabalho, também, está fixada como médico, e
não como militar (e-STJ, fls. 195-217).
Contrarrazões nas quais se alega que o cargo ocupado é de militar e que, portanto, impõe-se a
vedação prevista no art. 142, § 3º, II. Também, frisa que o inciso VIII do mesmo artigo não outorgou
aos servidores militares a isonomia do alegado direito no rol daqueles listados. Logo, não seria
possível a aplicação do art. 37, XVI, ‘c’, ao caso do recorrente. Traz decisões monocráticas do STF
(RE 592.207 e o AI 734.060) e do STJ (RMS 29.827/RJ) em seu socorro (e-STJ, fls. 251-262).
Parecer do Subprocurador-Geral da República opina no sentido do não provimento do recurso
ordinário, em parecer cuja ementa transcrevo (e-STJ, fl. 289):
‘Recurso em mandado de segurança. Acumulação de cargos públicos. Médico da Polícia Militar
do Estado de Goiás e Médico da Secretaria de Saúde do Distrito Federal. Impossibilidade. A despeito
do art. 37, XVI, 'c', da CF/1988, referir-se genericamente à possibilidade de acumulação de dois cargos
ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas, quando houver
compatibilidade de horários, os militares, acerca do tema, receberam disciplinamento específico na Lei
Maior. Com efeito, o art. 42, § 1º, combinado com o art. 142, § 3º, II, da Constituição, estabelece que o
militar da ativa que tomar posse em cargo ou emprego civil permanente será transferido para a reserva.
Inexistência de direito líquido e certo a ser resguardado na via estreita do mandamus. Parecer no
sentido do desprovimento do recurso.’
É, no essencial, o relatório.
VOTO
Assiste razão ao recorrente.
Há que fixar as balizas fáticas da controvérsia.
O recorrente ocupa dois cargos públicos, concernentes a atividades de médico. O primeiro,
oriundo de concurso público, no Estado de Goiás, no qual foi provido como Primeiro Tenente, com
exercício na Polícia Militar. O segundo, também de médico civil, na Secretaria de Saúde do Distrito
Federal.
O tema diz respeito à possibilidade constitucional de serem acumulados dois cargos com
atividades na área de saúde, sendo um deles exercido em lotação militar. A quaestio iuris demanda que
haja opção por duas interpretações críveis.
O Tribunal de origem denegou a ordem, com base na interpretação de que o recorrente não pode
acumular os dois cargos, porquanto o art. 142, § 3º, II, da Constituição Federal, aplicável aos militares
dos Estados, pelo que dispõe o art. 42, § 1º, da Carta Política, estabelece que a posse em novo cargo
civil enseja a passagem à reserva. Firma, ainda, que o art. 37, XVI, ‘c’, da Carta Política de 1988
somente seria aplicável aos servidores civis; baseia essa interpretação no silêncio em dar equivalência
do inciso XVI do art. 37, por parte do art. 142, § 3º, VIII.
Pois bem. Decido.
O douto parecer do Parquet federal, exarado no RMS 32.930/SE, demonstra com ênfase que
sobreveio alteração constitucional – art. 37, XVI, ‘c’, por força da Emenda Constitucional 34/2001 -,
que ensejou alteração jurisprudencial no Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justiça.
Relevante conferir os julgados aludidos:
(...)
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Em síntese, os acórdãos indicam que, por interpretação sistemática, é possível acumular cargos
militares com empregos ou funções públicas, desde que as atividades sejam sempre exercidas na área
de saúde.
Faz-se necessário frisar que a jurisprudência divergente, trazida nas contrarrazões – oriunda do
STF e do STJ – refere-se a decisões monocráticas. No caso do STF: RE 592.207/MG, e o Agravo de
Instrumento 734.060/DF, ambas de Rel. Min. Ricardo Lewandowski. No caso do STJ, o RMS
29.827/RJ, Rel. Min. Felix Fischer; e a MC 16.481/GO, na apreciação de liminar.
Ante o exposto, dou provimento ao recurso ordinário.
É como penso. É como voto.’
Mais um precedente unânime do STJ (RMS 33.550/RJ, Ministro Herman Benjamin, Segunda
Turma, julgamento em 21.6.2011, DJe 1º9.2011):
‘ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. RECURSO EM MANDADO DE
SEGURANÇA. FISIOTERAPEUTA. ACUMULAÇÃO DE CARGOS. POSSIBILIDADE.
INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DO ART. 37, INCISO XVI, ‘C’, C/C OS ARTS. 42, § 1º, E
142, § 3º, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES DO STF E STJ.
1. Trata-se na origem de Mandado de Segurança contra ato do Secretário de Estado de
Planejamento e Gestão do Rio de Janeiro. O impetrante sustenta a legalidade do acúmulo de cargos de
fisioterapeuta concursado da Polícia Militar e do Instituto Estadual de Doenças do Tórax Ary
Parreiras.
2. Diante da interpretação sistemática do art. 37, XVI, alínea ‘c’, c/c os arts. 42, § 1º, e 142, § 3º,
II, da Constituição de 1988, é possível acumular dois cargos privativos na área de saúde, no âmbito das
esferas civil e militar, desde que o servidor público não desempenhe as funções tipicamente exigidas
para a atividade castrense, e sim atribuições inerentes a profissões de civis. Precedentes do STF e STJ.
3. Recurso Ordinário provido.’
Colhe-se, por oportuno, trecho do voto do Ministro Herman Benjamin:
‘Posta a divergência instalada pelo colendo Supremo Tribunal Federal sobre a cumulação de dois
cargos de profissionais de saúde à luz da interpretação dos §§ 1º e 2º do artigo 17 do ADCT, passo à
análise acerca da possibilidade de cumulação de dois cargos de profissionais de saúde, um no âmbito
do serviço público civil, e outro na esfera militar, sob a leitura do artigo 37, inciso XVI, alínea ‘c’, em
face do disposto no artigo 142, § 3º, inciso II, todos da Carta Cidadã de 1988.
A meu sentir, a vedação estabelecida pelo artigo 142, § 3º, inciso II, da Constituição Federal
reflete-se apenas nos militares que possuem a função tipicamente das Forças Armadas, cujos critérios e
requisitos da seleção para a ocupação dos respectivos postos espelham o nível de dificuldade que a
atividade castrense exige.
No caso dos autos, o manual do candidato do concurso público para ingresso na Polícia Militar
do Estado do Rio de Janeiro, em relação aos profissionais da área de saúde, não indica ‘postos
militares’ a serem equiparados como cargos, mas atividades civis, cujos requisitos não exigem a
capacidade para as atribuições tipicamente castrenses, e sim o exercício das funções de profissionais
de saúde.
Portanto, na medida em que não há o exercício de atividades tipicamente militares, e sim
atribuições inerentes a profissões de civis, não vejo óbice a permitir a possibilidade de acumulação de
cargos de profissionais de saúde.
Nesse contexto, de acordo com a interpretação sistemática dos dispositivos constitucionais, a
recorrente, que inicialmente ocupava o cargo de enfermeira na municipalidade do Rio de Janeiro e,
posteriormente, ingressou na Polícia Militar do referido Estado, em preenchendo os requisitos
estabelecidos pelo artigo 37, inciso XVI, alínea ‘c’, da Constituição Federal, tem o direito de acumular
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
os dois cargos privativos de profissionais de saúde, uma vez que, no âmbito da caserna estadual, não
exerce a função tipicamente militar, de maneira que a vedação contida no artigo 142, § 3º, inciso II, a
ela não se aplica.
Diante do exposto, conheço do recurso ordinário e lhe dou provimento, a fim de conceder a
segurança e permitir a acumulação de cargos públicos privativos de profissionais de saúde, desde que
obedecidos os requisitos constitucionais expressos no artigo 37, inciso XVI, alínea ‘c’, da Constituição
de 1988.’
No âmbito do TC 015.649/2011-3, o Ministério Público manifestou-se no sentido de o TCU:
‘a) conhecer da presente Representação, para, no mérito, considerá-la procedente;
b) reafirmar o entendimento de que, por força do disposto nos artigos 21, inciso XIV, 70,
parágrafo único, e 71, inciso II, da Constituição Federal, c/c os artigos 1º, inciso I, e 5º, inciso I, da Lei
8.443/1992, os recursos federais destinados à organização e à manutenção da Polícia Civil, da Polícia
Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal estão sujeitos às ações de controle e
fiscalização do Tribunal de Contas da União (v.g., Acórdãos 739/2004 e 824/2004, ambos do
Plenário);
c) determinar ao Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal que observe a jurisprudência
dos Tribunais Superiores (STF: AI 551988, Despacho do Relator Ministro Marco Aurélio; STJ: RMS
22.765/RJ, AgRg no RMS 28.234/PA, RMS 32.930/SE, RMS 33.357/GO e RMS 33.550/RJ) e a
deliberação do TCU no tocante à possibilidade de acumulação de cargo/emprego/função pública por
parte de militar profissional de saúde (Acórdão 3.295/2010 – Plenário), com profissão regulamentada,
nos termos do artigo 37, inciso XVI, da Constituição Federal, desde que respeitados a compatibilidade
de horários (v.g., Acórdão 5.737/2011 – 1ª Câmara) e o teto remuneratório previsto no inciso XI do
aludido dispositivo da Lei Maior;
d) dar ciência desta deliberação aos órgãos distritais de segurança pública, bem como ao
Governo, à Procuradoria-Geral e ao Tribunal de Contas do Distrito Federal.’
Após a intervenção do Ministério Público no TC 015.649/2011-3 (dezembro de 2011), novos
precedentes do STJ surgiram no cenário jurídico.
A título de ilustração, veja-se decisão monocrática proferida no âmbito do RMS 29.025 (DJe
11.4.2012):
‘RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. MANDADO DE
SEGURANÇA. CUMULAÇÃO DE CARGOS. ESFERAS CÍVEL E MILITAR. ATIVIDADE
EXCLUSIVAMENTE MÉDICA. POSSIBILIDADE.
1. Em se tratando de dois cargos privativos da área da saúde, é possível a cumulação, desde que
o cargo desempenhado na esfera militar não seja de caráter tipicamente castrense.
2. Recurso em mandado de segurança a que se dá provimento.’
Na esteira do entendimento que se vem firmando no âmbito do STJ, outros tribunais vêm
reconhecendo a possibilidade de cumulação na área de saúde, conforme julgados, por exemplo, do
Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios –TJDFT (destaques não são do original):
‘AGRAVO DE INSTRUMENTO – MANDADO DE SEGURANÇA. IMPETRANTE. DOIS
CARGOS PÚBLICOS. CORPO DE SAÚDE DA FORÇA AÉREA BRASILEIRA. ENFERMEIRA
APOSENTADA. CONCURSO PÚBLICO. APROVAÇÃO. ENFERMEIRA DA SECRETARIA DE
SAÚDE DO DF. DETERMINAÇÃO DE OPÇÃO. LIMINAR. CONCESSÃO. SITUAÇÃO DE
EMERGÊNCIA. ART. 142, § 3º, INCISO II, DA CF. ABRANDAMENTO. RECURSO
DESPROVIDO.
O objetivo da impetração consiste em se determinar a possibilidade da acumulação de cargo de
militar reformada da FAB e de enfermeira da Secretaria de Saúde do Distrito Federal.
A aplicação do art. 142, § 3º, inciso II, da CF, pode ser abrandada desde que no cargo militar a
pessoa não desempenhe atividades exclusivamente de militar, como ocorre no caso da impetrante que
desempenhava a função de enfermeira no quadro da Força Aérea Brasileira.
201
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
(Acórdão 556256, 20110020196481ªGI, Relator LÉCIO RESENDE, 1ª Turma Cível, julgado em
14.12.2011, DJ 12.1.2012, p. 39).
‘MANDADO DE SEGURANÇA. CUMULAÇÃO DE CARGOS DE NATURAZA CIVIL E
MILITAR. MÉDICO MILITAR DO EXÉRCITO BRASILEIRO E MÉDICO DO DEPARTAMENTO
DE TRÂNSITO DO DISTRITO FEDERAL. COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS.
POSSIBILIDADE.
É possível a acumulação de dois cargos privativos na área de saúde, nas esferas civil e militar,
desde que haja compatibilidade de horário e o servidor não desempenhe na instituição militar as
funções típicas da atividade castrense. Precedente do STJ (RMS 32930/SE).
(Acórdão 549174, 20090110083617ªPC, Relator CARMELITA BRASIL, 2ª Turma Cível,
julgado em 16.11.2011, DJ 22.11.2011, p. 91)
A acumulação de proventos ou de proventos e vencimentos no âmbito civil somente é permitida,
conforme visto, quando se tratar de cargos, funções ou empregos acumuláveis na atividade, na forma
permitida pela Constituição (v.g., STF/RE 163.204 e Acórdão 2.829/2009 – TCU – 2ª Câmara).
No âmbito militar, a função de magistério civil não é cumulável com a função tipicamente
militar. Embora a Carta Cidadã de 1988 não tenha repetido o comando do artigo 93, § 9º, da EC
1/1969, que permitia ao militar da reserva e aos reformados desempenharem função de magistério,
regra atualmente positivada no artigo 57 da Lei 8.880/1980, a vasta jurisprudência ora trazida aos
autos denota que as exceções previstas no inciso XVI do artigo 37 são aplicáveis, em tese, aos
militares ativos que não exerçam atividades tipicamente castrenses, bem assim aos militares da reserva
remunerada ou reformados.
Em sua instrução, a Sefip destacou, com base em julgados do STJ e desta Corte e ante a ausência
de definição constitucional ou infraconstitucional, que (peça 2):
a) cargo técnico ou científico, para os efeitos da acumulação prevista na letra b do inciso XVI do
artigo 37 da CF/1988, é aquele para cujo exercício são exigidos conhecimentos técnicos específicos ou
habilitação legal, não necessariamente de nível superior (RMS 20.033/RS, DJ 12.3.2007), e que o fato
de o cargo ocupado exigir apenas nível médio de ensino, por si só, não exclui o caráter técnico da
atividade, uma vez que o texto constitucional não exige formação superior para tanto, sendo necessária
a comprovação de atribuições de natureza específica (RMS 12.352/DF, DJ 23.10.2006);
b) no voto condutor do Acórdão 211/2008 – 2ª Câmara, o Ministro-Relator Aroldo Cedraz
manifestou-se no sentido de que ‘as acumulações observadas não se encaixam na permissão de
acumulação conferida pelo inciso XVI do art. 37, ‘b’, da Constituição Federal, visto que a leitura do
dispositivo permite considerar a possibilidade de acumulação de cargo técnico ou científico que
requeira a aplicação de conhecimentos científicos ou artísticos obtidos em nível superior de ensino ou
mesmo os cargos de nível médio para os quais se exige conhecimento técnico ou habilitação legal
específica para o seu provimento, não sendo aceitos, para esse fim, os cargos e empregos cujas
atribuições se caracterizam como de natureza burocrática, repetitiva e de pouca ou nenhuma
complexidade’.
De fato, cargos/empregos cujas atribuições ostentem características simples e repetitivas afastam
a incidência do permissivo do artigo 37, inciso XVI, alínea b, da Constituição (STF, AI 192.918-AgR,
DJ de 12.9.1997).
Conforme manifestação do nobre Ministro Marcos Bemquerer, ao examinar matéria análoga
(Acórdão 2.485/2008 – Plenário):
‘22. Os argumentos invocados pela servidora, conforme apontado pela unidade técnica, são
incapazes para descaracterizar a irregularidade na acumulação de cargos públicos, porquanto não
apontam situação de acumulação admitida pela norma constitucional nem pela jurisprudência.
23. Não obstante as várias atribuições do cargo de Técnico Judiciário e sua respectiva
importância para o bom desempenho das atividades da Justiça Trabalhista, ressalto, tal como fiz na
Proposta de Deliberação condutora do Acórdão 572/2008 – 1ª Câmara, que, apesar do nome do cargo
202
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
trazer a expressão de 'Técnico', isso, por si só, é insuficiente para classificá-lo na categoria do cargo
técnico ou científico a que se refere o art. 37, inciso XVI, alínea b, da Constituição Federal.
24. Ademais, destaco, com base na jurisprudência do TCU e STJ (v.g.: Decisão 87/2002 – 2ª
Câmara, Acórdão 408/2004 – 1ª Câmara, ambos do TCU, e RMS 2.124/RR, RMS 14.456/AM, RMS
6.116/SC, todos do STJ), que o cargo técnico a que alude o dispositivo constitucional acima
referenciado é aquele que requer conhecimento específico na área de atuação do profissional, não
sendo admissível a acumulação dos cargos de Técnico Judiciário, de nível médio, para o qual não se
exige qualquer formação específica e cujas atribuições são de natureza eminentemente burocrática
(...).’
Na mesma linha, o entendimento adotado no Acórdão 1.587/2008 – 1ª Câmara, nos termos do
sumário do julgado e do voto condutor do Ministro Guilherme Palmeira:
‘PESSOAL. ADMISSÃO. ACUMULAÇÃO DO CARGO DE PROFESSOR SUBSTITUTO
COM EMPREGO PÚBLICO DE ESCRITUTÁRIO. NÃO CARACTERIZAÇÃO DA NATUREZA
TÉCNICA OU CIENTÍFICA DESTE ÚLTIMO. PRECEDENTE. ILEGALIDADE DO ATO.
NEGATIVA DE REGISTRO. LEGALIDADE DOS DEMAIS ATOS. DETERMINAÇÕES.
Para fins da acumulação prevista no art. 37, inciso XVI, alínea ‘b’, da Constituição Federal, não
se qualifica como de natureza técnica ou científica o cargo cujas atribuições sejam meramente
operacionais ou burocráticas.’
‘VOTO
(...)
Conforme ressalta o Parquet, depreende-se do quadro constante da fl. 10 que a Srª (...) acumula o
cargo de escriturário do Banco do Brasil com o cargo de professor de 3º grau substituto.
Ocorre que, em recente julgado da 2ª Câmara (Acórdão 211/2008), tratando de situação análoga,
entendeu por bem este Tribunal considerar ilegal a referida acumulação, por falta de respaldo legal,
ainda que comprovada a compatibilidade de horários.
Deveras, ao que se verifica das exigências para ocupação do referido cargo, infere-se que o
mesmo não se qualifica como de natureza técnica ou científica, tendo, na verdade, natureza burocrática
e operacional. Logo, não preenche os requisitos estabelecidos no art. 37, inciso XVI, alínea 'b', da
Constituição Federal.
Desta forma, embora reconhecendo a relevância das atribuições exercidas pela Srª (...) no âmbito
do Banco do Brasil, entendo que seu ato de admissão deve ser considerado ilegal, ressalvando-se a
possibilidade da interessada optar entre o emprego público e o cargo de professor substituto,
dispensando-a, contudo, do ressarcimento das quantias até então indevidamente percebidas, já que
houve contraprestação laboral.’
Também merece destaque o posicionamento do eminente Ministro Raimundo Carreiro, acolhido
pela 2ª Câmara, por meio do Acórdão 7.021/2010:
‘Conforme consta do relatório precedente, cuidam os autos de ato de concessão de
aposentadoria ao Analista de Indústria Gráfica Legislativa do Senado Federal, Carlos Alberto de Melo
Cruz, com possível acumulação irregular desta aposentadoria com a de Professor do Quadro de
Pessoal do Governo do Distrito Federal.
2. Ressalto que a acumulação indevida fora identificada por este Tribunal nos autos do TC
014.491/2006-8, que tratou de Tomada de Contas referente ao exercício de 2005 da Secretaria Especial
de Editoração e Publicações do Senado Federal – Seep e do Fundo da Secretaria de Editoração e
Publicações – Funseep.
3. Naquela ocasião, por intermédio do Acórdão 2.701/2008-TCU-1ª Câmara, determinou-se a
anulação do ato e cancelamento dos pagamentos relativos à aposentadoria do servidor ora interessado.
4. Analisando a acumulação indevida suscitada, cabe tecer maiores esclarecimentos. A
Constituição Federal prevê, dentre outras, a seguinte possibilidade de acumulação lícita de cargos
públicos:
203
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico.’
5. Sobre a natureza técnica do cargo, esclarecedor é o seguinte excerto do voto condutor do
Acórdão 408/2004-TCU-2ª Câmara, da lavra do eminente Ministro Humberto Guimarães Souto:
‘Manifesto minha anuência à proposição da insigne representante do Ministério Público, haja
vista a conceituação de cargo técnico ou científico, para fins da acumulação permitida pelo texto
constitucional, abranger os cargos de nível superior e os cargos de nível médio cujo provimento exige
a habilitação específica para o exercício de determinada atividade profissional, a exemplo do técnico
em enfermagem, do técnico em contabilidade, entre outros.’
6. Esse é o entendimento que já havia sido consolidado no âmbito deste Tribunal pela Decisão
87/2002-2ª Câmara, do qual trago excerto de seu relatório:
‘A jurisprudência do STJ definiu, de forma pacífica, que o cargo público para cuja investidura
seja exigida, tão somente, a escolaridade de nível secundário (2º grau completo) não configura cargo
técnico para efeitos do dispositivo constitucional referente às acumulações lícitas de cargos públicos,
sendo irrelevantes a definição do cargo e o fato de o servidor ser ou não diplomado em grau de nível
superior. São exemplos dessa jurisprudência os seguintes julgados: RMS 6116-SC/95, ROMS 7632DF/96, ROMS 7570-PB/96 (fls. 133/137, vol. 1).
Em seu Voto no RMS 6116-SC/95, o Exmo Sr. Ministro Fernando Gonçalves, ao se referir a
cargos que exigem apenas escolaridade secundária, definiu claramente que verbis ‘não podem ser
classificados (...) como técnicos ou científicos, por não exigirem conhecimento específico de nível
superior ou profissional. Assim, a simples denominação técnico não configura o permissivo autorizado
na ordem jurídica’ (fl. 133, vol. 1).’
7. Compulsando a Resolução 58/1972 do Senado Federal, que trata do Regulamento
Administrativo daquela Casa Legislativa, temos que seu art. 77 assim dispõe acerca das atribuições do
cargo ocupado pelo interessado:
‘Ao Analista Legislativo, Área de Apoio Técnico ao Processo Industrial Gráfico, Especialidade
Processo Industrial Gráfico, incumbem atividades de planejamento, supervisão, coordenação,
programação ou execução especializada, em grau de maior complexidade, de pesquisas, análises,
projetos e estudos referentes ao processo industrial gráfico; emissão de pareceres técnicos sobre
definição de sistemas, equipamentos e matérias-primas; e executar outras tarefas correlatas.’
8. Considerando, portanto, que o cargo ocupado pelo interessado é de nível superior e exige
conhecimentos profissionais específicos na área de processo industrial gráfico, entendo que se
enquadre devidamente na definição de cargo de natureza técnica para fins da acumulação prevista no
art. 37, XVI, ‘b’, da Constituição Federal. Resta verificar, agora, se houve compatibilidade de horários
entre os cargos exercidos.’
Retomando o exame da questão central de que trata a presente Consulta, o fato de se tratar de
carreira militar não exclui, de pronto, a existência de cargos técnicos no meio castrense.
A possibilidade de acumulação de cargos por parte de militares, quer ativos, quer inativos, tem
encontrado limites na recente jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que restringe a
constitucionalidade da cumulação ao desempenho de atividades não tipicamente castrenses.
É nesse sentido, além dos precedentes citados anteriormente, a decisão monocrática do Ministro
Vasco Della Giustina, do STJ, nos autos do RMS 24.280 (decisão de 26.9.2011, publicação em
3.10.2011):
‘Trata-se de recurso ordinário em mandado de segurança interposto por CARLOS ALBERTO
FERREIRA DE CASTRO, contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Pará assim
ementado:
204
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
MANDADO DE SEGURANÇA. CUMULAÇÃO DE CARGOS. ASPIRANTE A OFICIAL DO
CORPO DE BOMBEIROS E MAGISTÉRIO. IMPOSSIBILIDADE. INAPLICABILIDADE DO
ART. 37, XVI, DA CF/1988 AOS MILITARES. REGRAMENTO ESPECÍFICO PREVISTO NA
CARTA CONSTITUCIONAL. LEGISLAÇÃO ESTADUAL PERMISSIVA DA ACUMULAÇÃO
NÃO RECEPCIONADA PELA CONSTITUIÇÃO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO A DIREITO
LÍQUIDO E CERTO. SEGURANÇA DENEGADA.
I – O art. 37, XVI, da CF/1988, que prevê as exceções à impossibilidade de cumulação de
cargos, não tem aplicação aos militares, sendo expressa a exclusão no art. 142, § 3º, VIII, da norma
constitucional;
II – Embora o art. 103, VIII da Lei 5.251/1985 traga permissão acúmulo de cargo de magistério
com a carreira militar, tal dispositivo não foi recepcionado pela Magna Carta, que expressamente prevê
a obrigatoriedade de transferência para a reserva militar que tomar posse em cargo ou emprego público
civil, sem excepcionar o magistério;
III – Precedente deste Tribunal;
IV – Ação mandamental denegada, por ausência de violação a direito líquido e certo. Decisão
unânime. (e-STJ fl. 92)
Alega o recorrente, em síntese, a possibilidade de acumulação de cargos públicos de servidor
militar e de magistério.
O Ministério Público Federal, no parecer do Exmo Subprocurador José Eduardo de Santana,
opinou pelo desprovimento do recurso (e-STJ fls. 122/128).
É o breve relatório.
DECIDO.
A irresignação não merece prosperar.
Anota-se que a jurisprudência assente deste Egrégio Tribunal entende que ‘diante da
interpretação sistemática do art. 37, XVI, alínea ‘c’, c/c os arts. 42, § 1º, e 142, § 3º, II, da Constituição
de 1988, é possível acumular dois cargos privativos na área de saúde, no âmbito das esferas civil e
militar, desde que o servidor público não desempenhe as funções tipicamente exigidas para a atividade
castrense, e sim atribuições inerentes a profissões de civis’.
Confiram-se os seguintes precedentes:
(...)
In casu, verifica-se que o impetrante exerce função tipicamente militar sendo aspirante a oficial
do Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Pará, não sendo possível a acumulação de cargos.
Ante o exposto, nego provimento ao recurso ordinário.
Publique-se. Intimem-se.’
A possibilidade de acumulação de cargos por militares que não exercem função tipicamente
militar aplica-se também, por evidente, aos inativos. Se podem acumular na atividade, com muito mais
razão poderão fazê-lo na inatividade. Não há nisso dificuldade alguma de compreensão.
Considerando, porém, que, nos termos do § 10 do artigo 37 da Constituição Federal,
acrescentado pela Emenda Constitucional 20/1998, somente é permitida a percepção simultânea de
proventos de aposentadoria decorrentes do artigo 40 ou dos artigos 42 e 142 com a remuneração de
cargo, emprego ou função pública, no caso de cargos acumuláveis na forma da Constituição, cargos
eletivos e cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração, poderiam sustentar
os partidários de interpretações mais restritivas que, não sendo possível a acumulação da atividade
civil da docência com a atividade dos militares que desempenham atividades tipicamente castrenses,
também na inatividade isso não se poderia dar.
Esse argumento parece impressionar a muitos, tanto que tramita na Câmara dos Deputados a
Proposta de Emenda à Constituição 215/2003, a qual recebeu, em 3.4.2012, requerimento de inclusão
na Ordem do Dia e cujo teor é o seguinte:
‘Acrescenta o § 3º ao art. 42 da Constituição Federal que dispõe sobre os militares dos Estados,
do Distrito Federal e dos Territórios.
205
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60, § 3º, da
Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto Constitucional.
Art. 1º A Constituição Federal passa a vigorar acrescida da seguinte alteração:
‘Art. 42...................................................................................
§ 3º Aplica-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios a vedação
constante do art. 37, exceto quando, além da compatibilidade de horários, a acumulação com o cargo
militar for um de professor, um técnico ou científico ou um cargo privativo de profissionais de saúde,
com profissões regulamentadas’.
Art. 2º Esta proposta de emenda constitucional entra em vigor na data de sua publicação.’
Essa PEC tem por base os seguintes fundamentos:
‘JUSTIFICAÇÃO
Busca a presente proposta evoluir a nossa lei maior, aperfeiçoando um dispositivo que pode e
merece ser reformado. Embora desenvolvam atividades extremamente técnicas ou científicas, algumas
vezes atuando até mesmo na área da pesquisa, a natureza da função dos militares os impede de
acumular outros cargos possíveis às demais categorias como nas áreas de saúde ou de educação,
professor por exemplo. Várias oportunidades não são possíveis a esses profissionais pela simples
condição de ser militar. Nessas instituições existem milhares de profissionais que podem e querem
contribuir com algo mais, principalmente nas áreas de saúde e educação, molas mestras entre as
prerrogativas estatais. No momento em que o País necessita afirmar perante o mundo a sua capacidade
de propiciar uma melhor educação e implantar um atendimento de saúde eficiente, alimentar uma
norma de exclusão não corrobora com os ideais republicanos de fazer da cultura e do saber o dínamo
para o fortalecimento do Brasil. A proibição de acumulação, empedernida à realidade de um novo
momento, representa um anacronismo, se entendermos que a educação e a saúde não podem prescindir
dos melhores e mais qualificados profissionais. A educação, semente do germinar de um povo livre e
do alvorecer de uma nação independente, não deve estar atada a obstáculos formais, pois a sua causa
plural assume contornos majestosos. O acesso universal à educação é um direito de todos; não existem
mais fronteiras para as pessoas que distribuem o saber, são cidadãos cosmopolitas com
reconhecimento erga omnes. Predestinados às causas de interesse comum, médicos, enfermeiros,
professores, técnicos e cientistas não podem sofrer restrições. Onde quer que desenvolva o seu
trabalho, deve, antes, ser assistido, auxiliado, facilitado e reconhecido. Afora isso, a interação
construtiva entre os operadores da segurança pública e estudantes desde as primeiras séries do ensino
fundamental vai operar uma importante união entre o conhecimento e a inexperiência nessa importante
prioridade para a população, que é o combate à violência e à criminalidade, onde o beneficiado será a
sociedade. Na saúde e na educação, prioritariamente, esse incentivo ilimitado tem o poder de
engendrar um ciclo fértil de motivação, num levante nacional pela qualidade de vida, no qual os
militares podem e querem participar. Não podemos eximir a voluntária participação desses
profissionais qualificados, principalmente no atendimento público, onde a maioria da população é
assistida. São essas razões que sustentam e recomendam a aprovação da presente proposta e com as
quais conto com o consciente apoio dos amigos parlamentares.
Sala das Sessões, em 24 de novembro de 2003.
Deputado Alberto Fraga.’
Ao ver do Ministério Público, a solução dessa questão não carece de alteração alguma no texto
constitucional. A resposta a essa indagação extrai-se naturalmente da principiologia que informa nossa
Carta Magna
As mesmas razões constitucionais que autorizam o servidor civil ativo a cumular seu cargo de
natureza técnica com outro de magistério se apresentam com muito maior intensidade quando se trata
de servidor civil aposentado ou militar da reserva remunerada ou reformado.
O que a Constituição Federal quis e quer nunca foi realçar o acréscimo remuneratório que um ou
outro indivíduo terá com a atividade de docência, mas, antes de tudo, prestigiar a nobre função do
magistério, essencial para o desenvolvimento de toda e qualquer sociedade e com muito mais razão em
206
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
um país subdesenvolvido como o nosso, que precisa formar quadros qualificados para o país em todas
as áreas.
Um país como o Brasil, e a Constituição Federal reflete isso ao permitir a cumulação de que se
trata, não pode se dar ao luxo de excluir da possibilidade de docência os profissionais mais
gabaritados, mais experientes, pouco importando se em sua atividade anterior eram eles civis ou
militares.
Em matéria de cumulação de proventos com remuneração de cargo de magistério, uma
interpretação restritiva, muito mais que restringir o direito de um indivíduo ou um grupo de indivíduos,
seria extremamente punitiva para a sociedade, destinatária das promessas e anseios constitucionais.
Evidente que o militar que desempenha atividade tipicamente castrense não pode dedicar-se a
nenhuma outra atividade enquanto estiver no serviço ativo. Há aí uma patente incompatibilidade de
natureza ontológica, razão mesma da regra constitucional restritiva.
Já uma vez transferido para a reserva remunerada ou reformado, nada mais obsta que possa
contribuir com o país formando novas gerações de profissionais. Isso não deve ser apenas permitido,
deve ser prestigiado, deve ser louvado e, a nosso sentir, está em plena consonância com a vontade e
com o espírito de nossa Constituição.
Não se trata de conferir tratamento mais benéfico aos militares que aos civis, dado que estes não
podem cumular na inatividade cargos que não poderiam cumular na atividade. É exatamente o
contrário. O regime dos militares é que é mais restritivo que o dos civis enquanto estão em atividade,
ressalvados, como visto, os que não desempenham atividades tipicamente castrense. Passado o período
de atividade, nenhuma razão mais subsiste para que se não igualem os militares e os civis quanto à
possibilidade de cumularem seus proventos com a remuneração de novo cargo civil de docência. Essa
igualdade na inatividade não torna o regime jurídico dos militares mais benéfico que o dos civis.
Continua sendo mais restritivo, porém com restrições incidindo apenas nas situações em que há uma
razão ontológica para tanto.
Ao ver do Ministério Público, com todas as vênias aos que pensam o contrário, trata-se de uma
questão de justiça, de inteligência e de bom senso.
Por todo o exposto, manifesta-se o Ministério Público no sentido de que o Tribunal:
‘I. conheça dos presentes elementos como Consulta, uma vez preenchidos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 264, inciso VII, e 265 do Regimento Interno desta Corte,
esclarecendo ao consulente que:
I. as regras previstas nos incisos XVI e XVII do art. 37 da Constituição Federal de 1988, quanto
à acumulação de cargos públicos, são aplicáveis aos militares da reserva remunerada ou reformados,
da mesma forma que para os demais servidores públicos, por força do disposto no § 10 do art. 37 da
Constituição Federal
II. a exceção prevista no inciso XVI, alínea c, do art. 37 da Constituição Federal de 1988, por
cuidar de atividades que não são tipicamente castrenses, é aplicável também aos militares da ativa,
observada a compatibilidade de horários;
III. os militares que não podem acumular cargos públicos são:
a) no âmbito dos três comandos militares, qualquer militar da ativa, com exceção daqueles que
desempenhem funções privativas de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas, bem como
os que tomarem posse em cargo ou função pública civil temporária, não eletiva, ainda que da
administração indireta, nos termos do inciso III do § 3º do art. 142 da CF/1988;
b) os militares da reserva remunerada ou reformados do Exército, nos seguintes casos:
b.1) soldados;
b.2) cabos;
b.3) terceiros-sargentos pertencentes ao QE (Quadro Especial);
b.4) sargentos para os quais não se exige formação técnica especializada ou nível superior de
escolaridade;
b.5) não alcançados pelas ressalvas previstas no inciso XVI do art. 37 da CF/1988;
207
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
c) quanto aos militares da reserva remunerada ou reformados da Marinha e da Aeronáutica, a
aplicação do art. 37, § 10, e inciso XVI, alínea ‘b’, da Constituição Federal de 1988 deve ser precedida
da aferição, caso a caso, se determinado posto ou graduação, quando em atividade, correspondia a
cargo técnico ou científico, com exceção dos oficiais, visto que possuem nível superior de
escolaridade;
IV. em todos os casos de acumulações permitidas, aplica-se o teto remuneratório à soma das
remunerações e proventos; e
V. arquive o presente processo.”
É o Relatório.
VOTO
Em exame Consulta formulada ao Tribunal pelo Senhor Ministro de Estado da Defesa, tendo
por objetivo esclarecer dúvida sobre a possibilidade de militar inativo cumular cargo público de
magistério, com base na aplicação analógica do art. 37, inc. XVI, alínea ‘b’, da Constituição Federal.
2. A Secretaria de Fiscalização de Pessoal – Sefip examinou a matéria, concluindo a sua
instrução com proposta de encaminhamento no sentido de que o Tribunal:
“I. conheça dos presentes elementos como Consulta, uma vez preenchidos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 264 e 265 do Regimento Interno desta Corte, esclarecendo ao
consulente que:
I.1. as regras previstas nos incisos XVI e XVII do art. 37 da Constituição Federal de 1988,
quanto à acumulação de cargos públicos, são aplicáveis aos militares da reserva remunerada ou
reformados, da mesma forma que para os demais servidores públicos, por força do disposto no § 10 do
art. 37 da Constituição Federal;
II.2. os militares que não podem acumular cargos públicos são:
a) no âmbito dos três comandos militares, qualquer militar da ativa, com exceção daqueles
alcançados pelo § 1º do art. 17 do ADCT, bem como os que tomarem posse em cargo ou função
pública civil temporária, não eletiva, ainda que da administração indireta, nos termos do inciso III do §
3º do art. 142 da CF/1988;
b) os militares da reserva remunerada ou reformados do Exército, nos seguintes casos:
b.1) soldados;
b.2) cabos;
b.3) terceiros-sargentos pertencentes ao QE (Quadro Especial);
b.4) sargentos para os quais não se exige formação técnica especializada ou nível superior de
escolaridade;
b.5) não alcançados pelas ressalvas previstas no inciso XVI do art. 37 da CF/1988;
c) quanto aos militares da reserva remunerada ou reformados da Marinha e da Aeronáutica, a
aplicação do art. 37, § 10, e inciso XVI, alínea ‘b’, da Constituição Federal de 1988 deve ser precedida
da aferição, caso a caso, se determinado posto ou graduação, quando em atividade, correspondia a
cargo técnico ou científico, com exceção dos oficiais, visto que possuem nível superior de
escolaridade; e
III. arquive o presente processo.”
3.
O Ministério Público oficiou nos autos por intermédio do Senhor Procurador Júlio
Marcelo de Oliveira, o qual destacou, inicialmente, que requereu vistas destes autos por tratar-se de
matéria idêntica àquela analisada no âmbito do TC 015.649/2011-3, relativo a Representação por ele
formulada.
208
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.1.
Em seguida, faz menção à decisão monocrática proferida pelo Senhor Ministro Herman
Benjamin, do Superior Tribunal de Justiça, ao examinar Mandado de Segurança 17.447/DF, impetrado
pelo militar da reseva Mauricio Panzini Brandão, mediante o qual deferiu, parcialmente, liminar para
garantir ao impetrante o direito à posse no cargo de Professor Titular do Instituto de Tecnologia da
Aeronáutica – ITA sem a necessidade de apresentação de termo de opção pela remuneração do cargo
ou emprego.
3.2.
No mérito o Representante do Parquet especializado concordou com as conclusões da
Sefip, com ressalvas apenas quanto aos militares da ativa que desempenham atividades privativas de
profissionais de saúde com profissões regulamentadas. Explicou, a propósito, que estes últimos,
mesmo na ativa, podem acumular sua atividade no âmbito militar com outro cargo de natureza civil,
observados o teto remuneratório e a compatibilidade de horário. Prosseguindo em sua argumentação, o
Senhor Procurador citou alguns julgados deste Tribunal, do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo
Tribunal Federal que dariam suporte ao seu entendimento ora apresentado neste caso.
3.3.
Em conclusão, o Ministério Público, manifesta-se no sentido de que o Tribunal:
“I. conheça dos presentes elementos como Consulta, uma vez preenchidos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 264, inciso VII, e 265 do Regimento Interno desta Corte,
esclarecendo ao consulente que:
I. as regras previstas nos incisos XVI e XVII do art. 37 da Constituição Federal de 1988, quanto
à acumulação de cargos públicos, são aplicáveis aos militares da reserva remunerada ou reformados,
da mesma forma que para os demais servidores públicos, por força do disposto no § 10 do art. 37 da
Constituição Federal
II. a exceção prevista no inciso XVI, alínea c, do art. 37 da Constituição Federal de 1988, por
cuidar de atividades que não são tipicamente castrenses, é aplicável também aos militares da ativa,
observada a compatibilidade de horários;
III. os militares que não podem acumular cargos públicos são:
a) no âmbito dos três comandos militares, qualquer militar da ativa, com exceção daqueles que
desempenhem funções privativas de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas, bem como
os que tomarem posse em cargo ou função pública civil temporária, não eletiva, ainda que da
administração indireta, nos termos do inciso III do § 3º do art. 142 da CF/1988;
b) os militares da reserva remunerada ou reformados do Exército, nos seguintes casos:
b.1) soldados;
b.2) cabos;
b.3) terceiros-sargentos pertencentes ao QE (Quadro Especial);
b.4) sargentos para os quais não se exige formação técnica especializada ou nível superior de
escolaridade;
b.5) não alcançados pelas ressalvas previstas no inciso XVI do art. 37 da CF/1988;
c) quanto aos militares da reserva remunerada ou reformados da Marinha e da Aeronáutica, a
aplicação do art. 37, § 10, e inciso XVI, alínea ‘b’, da Constituição Federal de 1988 deve ser precedida
da aferição, caso a caso, se determinado posto ou graduação, quando em atividade, correspondia a
cargo técnico ou científico, com exceção dos oficiais, visto que possuem nível superior de
escolaridade;
IV. em todos os casos de acumulações permitidas, aplica-se o teto remuneratório à soma das
remunerações e proventos; e
V. arquive o presente processo”.
4. Inicialmente, deve-se registrar que a Consulta em questão preenche os requisitos de
admissibilidade exigidos no art. 264 do Regimento Interno do Tribunal, podendo, portanto, ser esta
conhecida.
209
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5. Antes de adentrar no exame do mérito da questão, entendo oportuno registrar que encontrar
resposta para a dúvida suscitada na presente Consulta não é tarefa das mais fáceis, porquanto envolve
uma série de questões a serem consideradas, sem contar a condição peculiar inerente aos militares
brasileiros, a carência de disciplinamento normativo especifico sobre o assunto.
6. Deve-se esclarecer, ademais, que a abrangência da análise a ser empreendida pelo Tribunal
deve ficar adstrita ao objeto da Consulta formulada pelo Senhor Ministro da Defesa, qual seja, “acerca
da possibilidade de militar inativo cumular cargo público de magistério, com base na aplicação
analógica do art. 37, inc. XVI, alínea ‘b’, da Constituição Federal”.
7. Nesse sentido, não me parece adequando que o Tribunal adentre por questões que não estão
diretamente relacionadas com a dúvida suscitada pelo Consulente, como propõe o Representante do
Ministério Público.
8. De qualquer sorte, considero importante que esta Corte de Contas apresente resposta à
indagação que lhe foi formulada, já que o deslinde da questão pode ter grande repercussão no seio das
Forças Armadas e, por conseguinte, na Administração Pública Federal como um todo.
9. Iniciando o exame da matéria propriamente dita, observa-se que a temática da acumulação de
cargos públicos está presente no ordenamento jurídico há muito tempo. Consoante leciona João Lopes
Guimarães “o nascedouro da vedação de acumular cargos remonta à Carta Régia de 1.629, passando
por Alvarás, vários Decretos Reais que proibiam que a pessoa tivesse mais de um ofício”.
10. Mais próximo ao nosso tempo, consta que foi publicado o Decreto da Regência de 18 de
junho de 1822, assinado por D. Pedro e referendado por José Bonifácio de Andrada e Silva, o qual
continha vedação à acumulação de cargos públicos, por esta implicar prejuízos à Administração
Pública.
11. Tais exemplos de normativos disciplinadores da matéria são evidências de que já naquela
época tão remota havia a preocupação em se observar se o indivíduo detentor de mais de um cargo
público de fato exercia suas funções a contento e, com isso, não traria prejuízo para Administração
Pública.
12. Estas mesmas premissas foram incorporadas no direito constitucional brasileiro, a partir da
Carta Política de 1891, a qual, em seu art. 73, vedou acumulações remuneradas. Daí em diante a
vedação de acumulação de cargos públicos passou a estar presente em todas as Constituições
Brasileiras, variando tão somente quanto à abrangência da proibição e em relação às exceções
estabelecidas à regra geral de não acumulação.
13. Como se sabe, a atual Constituição do Brasil estabeleceu como regra básica a proibição à
acumulação de cargos, empregos e funções pública, sendo ressalvados tão somente os casos
expressamente nela enumerados, a exemplo dos dispositivos constantes do. 37, inciso XVI, alíneas a,
b e c, 38, 95, inciso I, e 128, inciso II, alínea d, da Carta Magna.
14. Observa-se, assim, que em relação aos servidores públicas e aos demais beneficiários das
exceções estabelecidas, quanto à acumulação de cargos, empregos e funções públicas, porquanto os
normativos específicos e a jurisprudência, em especial a do Supremo Tribunal Federal, já delimitaram
o alcance e a abrangência da matéria, inclusive após as a publicação das Emendas Constitucionais
20/1998 e 34/2001.
15. O mesmo não se pode dizer da situação dos militares, em relação a qual pairam muitas
dúvidas sobre o assunto, haja vista, inclusive, os termos da própria Consulta em exame.
16. Como se sabe, a situação dos militares é peculiar. Eles têm características próprias que os
diferenciam dos servidores públicos civis e, também, os impedem de usufruírem de diretos que são
concedidos aos servidores públicos civis. Por exemplo, a eles são impostas várias proibições, entre
estas, do direito de greve, de sindicalização, de filiarem-se a partido político enquanto estiverem em
serviço ativo.
17. Outra limitação importante imposta aos militares diz respeito à proibição de exercer
qualquer outra atividade alheia à sua carreira, incluindo o exercício de cargo, emprego ou função
pública enquanto em atividade, esta a questão relacionada com a dúvida suscitada na Consulta.
210
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
18. Nesse aspecto, devo registrar que, a rigor, não se pode afirmar que os militares estejam
sujeitos ao “regime de proibição de acumular”, mas ao de incompatibilidade de exercer outra atividade
estranha à sua carreira.
19. Reforça essa assertiva o fato de que, logo que foi incluída na Constituição Federal a menção
aos militares, especificamente, na Carta Política de 1934, apareceu não propriamente a regra de
vedação à acumulação, mas o impedimento de que os militares da ativa pudesse exercer qualquer
cargo público permanente.
20. Nesse mesmo sentido, constou do art. 164 da Constituição de 1934, disposição no sentido de
que “Será transferido para a reserva todo militar que, em serviço ativo das forças armadas, aceitar
qualquer cargo público permanente, estranho à sua carreira, salvo a exceção constante do art. 172, §
1º” (os cargos de magistério e técnicos-científicos), desde que houvesse compatibilidade dos horários
de serviço.
21. Posteriormente, a referência aos militares apareceu, também, nas Constituições de 1937,
1946, 1967 e 1988, sempre com disposições na mesma linha daquela inaugurada na Lei Fundamental
de 1934.
22. Na Constituição de 1946, além da regra de impedimento que o militar pudesse aceitar cargo
público, apareceu, pela primeira vez, a menção de que essa transferência seria feita na forma da lei.
Disposição nesse mesmo sentido constou das Constituições seguintes.
23. Especificamente quanto à Constituição de 1988, esta após a alteração incorporada pela
Emenda Constitucional 18, consta do art. 142, inciso X, disposição no sentido de que “a lei disporá
sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de idade, a estabilidade e outras condições de
transferência do militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as prerrogativas e
outras situações especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades de suas
atividades, inclusive aquelas cumpridas por força de compromissos internacionais e de guerra”.
24. Pode-se se afirmar que a regra genérica de acumulação de cargos, empregos e funções
públicas contida no art. 37, inciso XVI, alíneas a, b e c, da Constituição Federal destina-se aos
servidores públicos civis, não se aplicando aos militares, os quais dispõem de disciplinamento
especifico, consubstanciado no art. 142 antes mencionado.
25. De outra parte, o inciso VIII do § 3º do art. 142 do Constituição Federal foi taxativo ao
mencionar que somente se aplicam aos militares o disposto no art. 37, incisos XI, XIII, XIV e XV, não
alcançando, portanto, o inciso XVI, não podendo interpretar-se extensivamente o Texto
Constitucional, para incluir o mencionado inciso entre aqueles aplicáveis aos integrantes das Forças
Armadas.
26. É oportuno assinalar que esse entendimento, inclusive, já está consagrado na jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal, conforme decidido, a exemplo, no Recurso Extraordinário RE 197.4796/DF e no Mandado de Segurança MS 566028.
27. Essa proibição foi estendida aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios,
por força do contido no art. 42, § 1º, da Carta Magna, o qual dispôs sobre a aplicação a tais militares
das disposições do art. 142, §§ 2º e 3º
28. Observa-se das considerações antes expostas que, embora a Constituição Federal tenha
definido que o militar da ativa que tomar posse em cargo público permanente seja obrigatoriamente
transferido para a reserva, não traçou maiores detalhes sobre a matéria, como, de fato, deve-se esperar
dos dispositivos constitucionais. A Carta preferiu delegar à lei o disciplinamento, entre outros
aspectos, das condições em que o militar será transferido para a reserva, os seus direitos e deveres,
bem assim a sua remuneração.
29. Portanto, no silêncio da Constituição Federal as condições em que os militares serão
transferidos para a reserva devem ser aquelas estabelecidas no diploma legal ao a que se refere a Carta
Política como disciplinador da matéria.
30. De acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal o diploma infraconstitucional
que dispõe sobre as condições de transferência do militar para a inatividade, antes preconizado no § 9
211
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
do art. 42, em sua redação original, e, atualmente, no art. 142, inciso X, da Constituição Federal, com a
redação dada pela EC 18/1998, é o preexistente Estatuto dos Militares, consubstanciado na Lei
6.880/1980, o qual é considerado como recepcionado pelo atual ordenamento constitucional, conforme
consta, a exemplo do MS 22.575-1/RN.
31. Nos termos do art. 57 da mencionada Lei 6.880/1980, é possível a acumulação de proventos
de inatividade pelos militares transferidos para reserva remunerada ou reformados com proventos do
cargo de professor. Dispõe o dispositivo legal em referência que “a proibição de acumular proventos
de inatividade não se aplica aos militares da reserva remunerada e aos reformados quanto ao exercício
de mandato eletivo, quanto ao de função de magistério ou de cargo em comissão ou quanto ao contrato
para prestação de serviços técnicos ou especializados”.
32. É oportuno registrar que o citado Estatuto dos Militares foi alterado pela Lei 9.297/1996, a
qual deu nova redação a alguns dos seus dispositivos e, inclusive, revogou o inciso XVI e o § 2º
daquele normativo legal. Outras normas legais também foram editadas fazendo alterações na redação
de artigos da Lei 6.880/1980, a exemplo da Medida Provisória 2.215/2001 e da Lei 8.237/1991.
33. No entanto, em tais alterações legislativas não foi erguida qualquer óbice quanto à vigência
do citado art. 57 do Estatuto dos Militares e, por conseguinte, sobre a possibilidade de militares da
reserva remunerada ou reformados possam acumular proventos da inatividade com vencimentos de
cargo de magistério. De igual sorte, não se tem conhecimento de lei posterior revogando o mencionado
dispositivo legal.
34. Como isso, é possível concluir que, à luz do disposto no art. 57 da Lei 6.880/1980, a
situação dos militares da reserva ou reformados que passam a exercer cargo público de magistério está
amparada pelo ordenamento jurídico brasileiro.
35. No que diz respeito à acumulação de proventos com vencimentos, a jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal consolidou-se no sentido de que esta situação somente é possível quando a
acumulação envolver cargos acumuláveis na atividade (RE 163.204, RE 197.699, AGRRE 245.200 e
ADI 1.541-9).
36. Posteriormente, essa regra veio a ser incluída no próprio texto da Constituição Federal, mais
precisamente no seu art. 37, § 10, incluído pela Emenda Constitucional 20/1998, o qual dispõe que “È
vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e
142 com remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na
forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre
nomeação e exoneração.”
37. Considerando que a Carta Magna somente permite a acumulação de proventos da
inatividade com a remuneração de outro cargo público nas hipóteses de cargos acumuláveis na
atividade e, ainda, o fato de que o militar da ativa está proibido de acumular cargos públicos, resta a
indagação a ser feita, no sentido de que: quais seriam as hipóteses de acumulação dos proventos da
inatividade decorrentes dos arts. 42 e 142 da Constituição com a remuneração de cargos, empregos ou
funções públicas a que se refere o mencionado § 10 do art. 37 da Carta Política?
38. Tendo em mente a condição peculiar dos integrantes das Forças Armadas, os quais estão
impedidos de exercerem qualquer outro cargo público enquanto na ativa, ainda, que passiveis de serem
acumuladas pelos servidores públicos civis e, considerando o principio de que não há palavras ou
expressões sem utilidade na Constituição Federal, entendo que o dispositivo constante do aludido art.
37, § 10 dever ser interpretado de forma sistêmica com o disposto no art. 142 da Carta Política,
incluindo o seu inciso X, e, ainda, com os arts. 57 e 98 da Lei 6.880/1980.
39. Fazendo-se essa interpretação sistêmica é possível chegar-se à conclusão de que o militar
quando na reserva remunerada ou reformado, para os fins do disposto no referido art. 37, § 10, da
Constituição, equiparam-se aos servidores civis, podendo, nesse caso, acumularem na inatividade os
cargos e empregos públicos que estes últimos podem acumular na atividade, entre entres o de
professor.
212
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
40. A propósito dessa questão, é pertinente assinalar que em diversas oportunidades, o Supremo
Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que a posse de militar da ativa em cargo público
permanente está condicionada à prévia transferência para a reserva remunerada, nos termos do art. 98,
§ 3º, alínea a, da Lei 6.880/1980 (MS 22.402/RJ, 22.481/SP, 22.431/MA e 310.235/RJ).
41. Portanto, a conclusão lógica a que se chega é a de que o Supremo Tribunal Federal
reconheceu que o militar que passar para a reserva remunerada com a autorização do Presidente da
República ou do Ministro da Defesa possa exercer o magistério. Com isso, não vejo sentido em se
admitir que o militar que passou para a reserva nos termos do art. 98, § 3º, do Estatuto do Militares
possa acumular os seus proventos da inatividade com o vencimento do cargo de professor e, ao mesmo
tempo, seja negado igual direito ao militar que voluntariamente passou à condição da reserva ou de
reformado.
42. Entendo que pensar diferente seria dar tratamento diferente a situações iguais. E mais, seria
atribuir ao Presidente da República ou ao Ministro da Defesa poderes para tornar legal e legitima uma
situação que aparentemente seria irregular à luz da Constituição Federal. Ou seja, acumulação dos
proventos da inatividade com vencimentos do cargo de professor seria legal apenas por conta da
autorização do Mandatário da Nação ou do Ministro de Estado. Somente vejo sentido nessa
interpretação se esta puder alcançar, igualmente, os militares inativados por vontade própria.
43. É oportuno assinalar que o Supremo Tribunal Federal já deliberou nesse mesmo sentido. É o
que se depreende do Acórdão proferido no Mandado de Segurança 22.182-8/RJ, no qual o STF decidiu
que a questão da acumulação de proventos com vencimentos, quer se trate de servidor público militar,
quer se trate de servidor público civil, se disciplina constitucionalmente de modo igual.
44. Assim, entendo que a presente consulta deve ser respondida afirmativamente quanto à
possibilidade de que o militar inativo exerça cargo de magistério público e acumule os seus proventos
da inatividade com os vencimentos do cargo de professor.
Com essas considerações, acolho os pareceres emitidos nos autos, com os ajustes considerados
necessários, e Voto no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à apreciação
deste Plenário.
ACÓRDÃO Nº 1151/2013 – TCU – Plenário
1. Processo TC 036.695/2011-4
2. Grupo I – Classe III – Consulta.
3. Interessado: Celso Amorim, Ministro de Estado da Defesa.
4. Órgão: Ministério da Defesa.
5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira..
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal – Sefip.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Consulta formulada ao Tribunal pelo
Senhor Ministro de Estado da Defesa, Celso Amorim, tendo por objetivo esclarecer dúvida sobre a
possibilidade de militar inativo cumular cargo público de magistério, com base na aplicação analógica
do art. 37, inciso. XVI, alínea ‘b’, da Constituição Federal.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 1º, inciso XVII, da Lei nº 8.443, de 16
de julho de 1992, em:
9.1. conhecer da Consulta formulada pelo Senhor Ministro da Defesa, Celso Amorim, para
responder-lhe que, à luz do disposto nos arts. 37, § 10, 142, § 3º, incisos II e III e X, da Constituição
213
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Federal e nos arts. 57 e 98 da Lei 6.880/1980, é possível ao militar inativo exercer o cargo de
magistério público e acumular os seus proventos da inatividade com os vencimentos do cargo de
professor.
9.2. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o
fundamentam, à autoridade consulente; e
9.3. arquivar o presente processo.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1151-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
Aroldo Cedraz (Relator), José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
GRUPO II – CLASSE IV – Plenário
TC-011.466/2006-1
Natureza: Tomada de Contas Especial
Responsáveis: César Roberto Zílio (ex-Secretário Adjunto de Gestão Administrativa e
Financeira da Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública de Mato Grosso) e outros
Unidade: Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública de Mato Grosso (Sejusp/MT)
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL INSTAURADA POR CONVERSÃO DE
REPRESENTAÇÃO. OBRAS DE CONSTRUÇÃO DA ALA FEDERAL E REFORMA DO
PRESÍDIO PASCOAL RAMOS. DISPENSA DE LICITAÇÃO INDEVIDA. PROJETO BÁSICO
DEFICIENTE. ESCOLHA ARBITRÁRIA DA CONTRATADA. AFASTAMENTO DO DÉBITO.
RETORNO DO PROCESSO À CONDIÇÃO ORIGINAL DE REPRESENTAÇÃO. AUDIÊNCIAS.
REJEIÇÃO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA DE UM RESPONSÁVEL. MULTA.
ACOLHIMENTO DAS DEFESAS DE OUTROS RESPONSÁVEIS.
RELATÓRIO
Trata-se de tomada de contas especial instaurada por conversão de processo de representação
apresentada pela Secex/MT, acerca de possíveis irregularidades na contratação das obras de construção
de ala federal e reforma do Presídio Pascoal Ramos, em Mato Grosso.
2. Por meio do Acórdão nº 2.134/2006-Plenário, diante da constatação de superfaturamento e
outras irregularidades na obra, o Tribunal decidiu:
“9.1. conhecer da presente representação, para converter o processo em tomada de contas
especial, determinando à Secex/MT que, segundo a forma e o prazo regimentais, promova a citação
dos responsáveis solidários César Roberto Zilio, Élcio Hardoim, Sebastião Ribeiro da Silva Filho,
Paulo Roberto C. Berigo e ANN Construção e Incorporação Ltda., pelo valor de R$ 173.724,53 (cento
e setenta e três mil, setecentos e vinte e quatro reais e cinquenta e três centavos), atualizado e
acrescido dos juros de mora a partir da data de 08/09/2004, referente ao montante de recursos
federais no superfaturamento verificado no Contrato nº 002/2004, assinado entre a Secretaria de
Estado de Justiça e Segurança Pública do Estado de Mato Grosso com a mencionada empresa
construtora, para a execução de obras no Presídio Pascoal Ramos;
214
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.2. determinar à Secex/MT que, segundo a forma e o prazo regimentais, promova a audiência
de César Roberto Zilio quanto às seguintes irregularidades atinentes ao aludido Contrato nº
002/2004:
9.2.1. adoção indevida de dispensa de licitação, por não atender concretamente ao disposto no
art. 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/93;
9.2.2. escolha discricionária da proposta contratada, com aparência de seleção objetiva pelo
menor preço global, uma vez que os valores apresentados pelas empresas supostamente concorrentes
no processo de dispensa resultam apenas da multiplicação dos orçamentos de cada parte componente
das obras (Raios 1, 3 e 5, Saúde II e Cozinha) por um fator constante individual, sem significar
legítima formação de custos;
9.2.3. adoção de projeto básico falho e inconsistente, em desatendimento ao inciso IX do art. 6º
e ao § 4º do art. 7º da Lei nº 8.666/93;
9.3. determinar à Secex/MT que, segundo a forma e o prazo regimentais, promova a audiência
de Élcio Hardoim quanto às alterações contratuais acima dos limites legais, em desatendimento aos
§§ 1º e 3º do art. 65 da Lei nº 8.666/93;
9.4. determinar à Secex/MT que examine as supostas irregularidades relativas à inobservância
das exigências ambientais e à falta de alvará de construção para as obras em comento, incluindo
esses assuntos, se necessário, no objeto das audiências;
9.5. dar ciência deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam, ao
Governo do Estado de Mato Grosso, ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, ao Ministério
da Justiça e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional, informando a esta que as obras em referência estão concluídas.”
3. A Secex/MT promoveu as audiências e as citações determinadas. Em nova instrução, a
unidade técnica entendeu necessária a realização de audiências e citações adicionais. As citações foram
endereçadas a Clayton Alfredo Nunes, então diretor do Depen/MJ, Celeste Aida Falcão Azevedo
Novais, então chefe da Divisão de Análise de Acompanhamento de Projetos do Depen e a Cláudia
Maria de Freitas Chagas, então Secretária Nacional de Justiça, em razão da aprovação da planilha
orçamentária referente à obra do Presídio Pascoal Ramos, com valores unitários de referência em
desacordo com o limite estabelecido pelo art. 101 da Lei nº 10.707/2003 (Lei de Diretrizes
Orçamentárias para 2004).
4. Foram também promovidas as audiências de Willian de Oliveira Blanck, então chefe da
Divisão de Engenharia e Arquitetura do Depen/MJ, de Waldir Santos Moreira, então fiscal de obra da
Sejusp/MT, de Osvaldo Dias de Moraes, então fiscal de obra da Sejusp/MT e de Edson Luís Raia,
então engenheiro da Secretaria de Infraestrutura de Mato Grosso – Sinfra/MT. As audiências se
basearam na possível ocorrência de negligência na manifestação pela regularidade das obras do
Presídio Pascoal Ramos, ante a ausência de licenciamento ambiental e de alvará de construção.
5. Transcrevo, a seguir, a análise feita pelo auditor da Secex/MT encarregado do processo:
“3. ANÁLISE
3.1 Promovidas as citações e audiências alvitradas e remetidas as respostas correspondentes,
conforme informações reunidas na Tabela 1, passa-se à análise dos fatos.
TABELA 1
LOCALIZAÇÃO NOS AUTOS DAS RESPOSTAS ÀS CITAÇÕES E AUDIÊNCIAS
RESPONSÁVEL
LOCALIZAÇÃO NOS AUTOS
ANN Construção e Incorporação Ltda.
Fls. 201-277, Volume Principal
Sra. Celeste Aida Falcão Azevedo Novais
Fls. 292-310, Volume Principal
Sr. Clayton Alfredo Nunes
Fls. 311-332, Volume Principal
Sra. Cláudia Maria de Freitas Chagas
Fls. 335-349, Volume Principal
Sr. César Roberto Zílio
Fls. 1-73, Anexo 10
Sr. Élcio Hardoim
Fls. 1-55, Anexo 11
215
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sr. Sebastião Ribeiro da Silva Filho
Fls. 1-53, Anexo 12
Sr. Paulo Roberto Carvalho Berigo
Fls. 3-18, Anexo 13
Sr. Willian de Oliveira Blanck
Fls. 279-280, Volume Principal
Sr. Edson Luís Raia
Fl. 291, Volume Principal
Sr. Osvaldo Dias de Moraes
Fls. 362-363, Volume Principal
Sr. Waldir Santos Moreira
Fls. 289-290, Volume Principal
Citação de ANN Construção e Incorporação Ltda.
Alegações de defesa:
3.2 Em suas alegações de defesa, a empresa ANN Construção e Incorporação Ltda., por meio de
representante legal, defende que os preços adotados em Mato Grosso são apurados pela Central de
Preços de Referência de Obras Civis e Rodoviárias, mantida e atualizada pela Sinfra/MT.
3.3 As licitações realizadas no estado resultariam em preços muito próximos aos apurados pela
Central de Preços da Sinfra/MT, pois não haveria espaços para grandes reduções, sob pena de tornar
inexequível o objeto licitado.
3.4 Especificamente no caso em análise, o preço do contrato teria sido menor do que o preço da
planilha orçamentária da Administração. O sobrepreço apontado por este TCU – e,
consequentemente, o superfaturamento – seria, portanto, equivocado, eis que o preço contratado teria
sido mais baixo do que o constante da planilha orçamentária elaborada com base em dados da
Central de Preços da Sinfra/MT.
3.5 A coleta de preços da tabela Sinapi seria realizada por métodos diversos dos utilizados pela
Sinfra/MT. Assim, ainda que regionalizada, a tabela Sinapi não seria apropriada porque não refletiria
peculiaridades da obra objeto dos presentes autos.
3.6 A tabela Sinapi seria adequada para refletir os custos de obras padronizadas, tais como
casas populares. Contudo, para obras como a tratada nestes autos, o Sinapi seria impreciso. O
sistema não seria adaptado para refletir custos de obras que não seguem um protótipo, seja em razão
de serviços específicos, seja em função da diversidade e qualidade do material empregado ou, ainda,
pela necessidade de mão de obra mais qualificada.
3.7 Ressalta que a tabela Sinapi não contemplaria uma série de despesas. Para fundamentar sua
afirmação relaciona exemplos de despesas indiretas, tais como depreciação, equipamentos de
segurança, administração da obra e lucro da construtora.
3.8 Outro fator que explicaria a discrepância de preço seria o procedimento adotado na
elaboração da tabela Sinapi que consiste em adotar a especificação de menor valor no mês da
pesquisa de preços em situações na qual existe mais de uma especificação para um mesmo padrão de
acabamento.
3.9 As divergências entre os custos constantes do Sinapi e os aplicáveis a construções e
reformas de penitenciárias teriam sido reconhecidas pelo TCU, que determinou ao Depen/MJ que
realizasse estudo específico a fim de apurar o real preço de obras de presídios, conforme Acórdão
496/2004 – 2ª Câmara.
3.10 Mais ainda, o TCU teria reconhecido, em certas ocasiões, a inadequação da utilização da
tabela Sinapi (Decisão 891/2002 – Plenário).
3.11 O preço-paradigma adotado pelo TCU não poderia ser tomado isoladamente como prova
absoluta. Além disso, defende que este Tribunal já teria lançado mão de tabelas de preço da ‘Emlurb
e Revista Construção’, concluindo que não seria descabido se esperar oscilações razoáveis entre o
preço-paradigma e o aduzido pelo licitante adjudicado, conforme Decisão 291/2000 – Plenário.
3.12 Não obstante a referência ao uso do Sinapi constante do art. 101 da Lei nº 20.707/2003,
haveria Decreto Estadual que determinaria a utilização do preço de referência fornecido pela
Sinfra/MT.
3.13 A planilha orçamentária teria sido prévia e devidamente aprovada pelo Ministério da
Justiça, por meio do Depen/MJ. Portanto, não haveria de se falar em superfaturamento, uma vez que
216
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a planilha de preços foi aprovada pelo órgão repassador dos recursos. Com isso, entende o
defendente que o uso da tabela Sinapi poderia ser abdicado.
3.14 O § 1º do art. 101 da Lei nº 10.707/2003 autorizaria a contratação por valores que
excedessem o limite fixado:
‘Art. 101. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos
orçamentos da União não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema Nacional
de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – Sinapi, mantido pela Caixa Econômica
Federal.
§ 1º Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico
circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, poderão os respectivos custos ultrapassar o
limite fixado no caput, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo.’
3.15 Por fim, a ANN Construção e Incorporação Ltda. compara itens da tabela Sinapi às
composições praticadas pela Central de Preços da Sinfra/MT, com o fito de demonstrar que aquela
não contemplaria determinados custos indiretos, bem como se referiria a materiais diversos dos
empregados na obra.
Análise:
3.16 As justificativas iniciais da empresa de que não poderia ser exigida a observância dos
preços da tabela Sinapi, porque esta só teria sido disponibilizada pela Caixa Econômica Federal no
dia 30/7/2009, não merece acolhimento. O uso do Sinapi como indicador oficial para a aferição da
razoabilidade dos custos de obras públicas, em especial aquelas executadas com recursos do
Orçamento Geral da União - OGU, passou a ser obrigatório a partir da edição da Lei nº 10.524/2002
(LDO para 2003).
3.17 Contudo, é importante observar que o Convênio nº 043/2003 MJ (Siafi nº 487087) foi
firmado em 5/12/2003. Dessa forma, a LDO aplicável ao caso em análise seria a Lei nº 10.524/2002
(LDO para 2003), que determinou a limitação de custos a todo e qualquer tipo de obra de engenharia
executada com recursos da União, tendo como referência de preços unitários o Sinapi acrescido de
30%:
‘Art. 93. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos
orçamentos da União não poderão ser superiores a 30% (trinta por cento) àqueles constantes do
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, mantido pela Caixa
Econômica Federal.
§ 1º Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico
circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, poderão os respectivos custos ultrapassar o
limite fixado no caput deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e
externo.’
3.18 Já na Lei nº 10.707/2003 (LDO/2004), o Sinapi foi mantido como indicativo de parâmetro
de custos para as obras de engenharia executadas com o orçamento da União, porém a margem de
30% além dos preços de referência deixou de ser admitida a partir de 2004, considerando-se, desde
então, a mediana dos custos previstos no Sinapi.
3.19 O fato de a margem de 30% além dos preços do Sinapi ter sido eliminada a partir do
exercício financeiro 2004 é relevante para o caso em análise, pois, conforme instrução de fls. 17 a 25,
Volume Principal, em uma amostra correspondente a R$ 1.214.649,33, este Tribunal identificou
superfaturamento de R$ 237.122,17, o que equivale a, aproximadamente, 19,5%.
3.20 Há precedente genérico desta Corte de Contas, arrimado no Acórdão 1461/2003 –
Plenário, no sentido de que a margem de 30% seria aplicável tão somente à análise individualizada
dos custos unitários da obra, mas não sobre o valor global, o qual deveria representar o valor final do
empreendimento, com a aplicação direta dos preços de referência.
3.21 Esse é o entendimento que ficou registrado nas razões de decidir do Acórdão 1461/2003,
da lavra do Exmo. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, conforme o excerto a seguir
transcrito:
217
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘6. Quanto à irregularidade dos sobrepreços, acolho a análise da Secob, a qual se contrapõe à
da Secex/AM. De fato, o que a LDO/2003 permite são sobrepreços unitários inferiores a 30%, e não
globais. No caso em tela, os sobrepreços calculados (fls. 149/150) de 21,78% (penitenciária de
Puraquequara) e 17,18% (penitenciária feminina) são relativos aos custos globais das respectivas
obras, pois se considerarmos o custo unitário dos itens, os sobrepreços são bem superiores a 30%.’
3.22 Nada obstante, em casos tais como o ora examinado, o Tribunal tem adotado posição
diversa, a exemplo dos Acórdãos 1742/2003 – Plenário e Acórdão 2483/2008 – Plenário. Nesses
casos, o TCU admitiu a extrapolação do valor global do empreendimento em relação ao referencial
do Sinapi, quando respeitada a margem de 30% estabelecida pela LDO e, cumulativamente, o valor
da obra concluída não tiver apresentado superfaturamento, segundo esse mesmo parâmetro. Eis a
dicção do voto condutor do Acórdão 1742/2003, do Exmo. Ministro Marcos Vilaça, in verbis:
‘7. Acerca dos indícios de sobrepreço na aquisição de defensas, na elaboração do projeto
executivo e em itens diversos, tais como, edificações provisórias, subestações abaixadoras,
fornecimento e lançamento de concreto, e equipe e equipamento de mergulho, os exames inicialmente
realizados identificaram um excesso de 32% no valor global contratado em relação aos preços de
mercado, partindo-se de uma amostra dos itens de preço mais representativos, da ordem de 81,23%.
No estudo complementar por mim determinado, a equipe de Auditoria estendeu, na medida de suas
possibilidades, a amostra até 93,94% dos itens contratados, reduzindo-se nesse caso o excesso para
24,7%, com as ressalvas apontadas quanto à redução da confiabilidade dos dados.
8. Conclui ao final a equipe de Auditoria, seguida da concordância dos dirigentes da Secex/RN
pela inexistência de superfaturamento nos preços do Contrato nº 006/99, em virtude de o excesso
apurado na faixa de 24,7% a 32%, a depender da extensão da amostra, estar situado na mesma ordem
de grandeza de parâmetros levados em consideração na jurisprudência desta Corte de Contas e em
legislação orçamentária mencionada [LDO/2003: Lei nº 10.524, de 2002]. Aponta, também, como
razões para tal variação, as flutuações normais de preços de mercado decorrentes da distinção entre
a data de coleta para sistemas de referência e a de apresentação de proposta nas licitações,
considerando, ainda, as particularidades operacionais entre as empresas por diferenças existentes nos
ganhos de economia de escala ou nos encargos administrativos.
9. De início, acolho a justificativa complementar da equipe de auditoria a respeito da utilização
de um BDI de mercado de 40%, em virtude de ser compatível e proporcional à onerosidade da
administração pública e do contratado, para aferição do preço usual de mercado e para efeito de
comparação com os preços da proposta da contratada.
10. Em prosseguimento, considero que pode ser aceita, especificamente na situação concreta do
Contrato nº 006/99, a metodologia de exame global dos preços empregada pela equipe de Auditoria,
com ênfase nos itens de preços mais significativos, levando em conta os critérios, adaptações e ajustes
de preços que se fizeram necessários nos itens de sistema de referência de preços para avaliação de
itens de campo de atividade não especificamente contemplado no sistema.
11. Observo, todavia, que, regra geral, é necessária, sim, a análise de itens específicos da
planilha de licitantes, tomados os preços isoladamente, com vistas a avaliar um eventual impacto de
determinado material ou serviço nos encargos financeiros na fase do contrato, levando-se em
consideração as características técnicas do objeto a ser executado. Tal procedimento é devido a que,
não raro, se verifica superfaturamento no decurso de obras e serviços em virtude de alteração ou
acréscimo de especificações de projeto por aditivos contratuais, com correspondente aumento nos
quantitativos de itens de materiais ou serviços cujos preços, embora estivessem acima dos de mercado
à época da contratação, não tinham representação significativa no valor global nem foram
considerados excessivos. A metodologia empregada pode ser aceita, portanto, sob a ótica de não
comprovação de sobrepreço ou superfaturamento, uma vez que, na situação particular do presente
processo, não se apurou alteração de projeto com as implicações financeiras ora por mim
mencionadas.
218
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
12. De qualquer modo, embora não constem nos autos as razões que levaram o gestor público,
no caso, os membros da comissão de licitação, a aceitar a expressiva variação a maior de itens de
preços da contratada em relação ao orçamento estimativo da Codern, conforme mencionado no item
12 do relatório que acompanha este voto, entendo que tal aspecto perde relevância perante a não
comprovação de sobrepreço ou superfaturamento no contrato executado, bem como ante a ausência
de indícios de impropriedade de outra natureza, não ensejando a realização de audiência dos
responsáveis acerca do assunto.’
3.23 Conclui-se que, dada a margem de 30% estabelecida pela LDO então vigente e a não
existência de superfaturamento no valor da obra concluída, não há que se falar em débito a ser
imputado aos gestores e à empresa contratada. Com relação à impropriedade de se não usar o
referencial de preços estabelecido pela legislação federal em obras custeadas com recursos
transferidos voluntariamente pela União, propõe-se a expedição de alerta aos órgãos públicos
pertinentes.
Citação da Sra. Celeste Aída Falcão Azevedo Novais
Alegações de defesa:
3.24 Foi realizada citação solidária da Sra. Celeste Aída Falcão Azevedo Novais, então chefe da
Divisão de Análise e Acompanhamentos de Projetos – DIAAP, do Depen/MJ. O débito decorre da
aprovação da planilha orçamentária referente à obra do Presídio Pascoal Ramos com valores
unitários de referência que não observaram o limite estabelecido pela Lei nº 10.707/2003, art. 101,
uma vez que a contratação obedeceu outra referência de preços, ensejando sobrepreço em relação ao
Sinapi. O superfaturamento foi calculado em R$ 237.122,17, cujo débito apurado pela participação
da União na obra é de R$ 173.724,53.
3.25 Inicialmente a responsável atribui a competência para analisar os projetos de engenharia a
uma comissão incumbida de promover análise e aprovação de projetos de engenharia e arquitetura,
bem como seus respectivos custos, no âmbito do Departamento Penitenciário Nacional. Tal comissão
teria sido designada pela Portaria nº 1, de 24/1/2003, do Diretor do Departamento Penitenciário
Nacional, publicada no Diário Oficial da União – DOU, de 27/1/2003, Seção 2, pág. 12 (fl. 31, anexo
15).
3.26 Alega que sua formação acadêmica, administradora de empresas, e o cargo para o qual
prestou concurso público não permitiriam que ela aprovasse conteúdos que demandassem
conhecimentos de engenharia, arquitetura, cálculos matemáticos e orçamentação. Seus conhecimentos
administrativos e sua condição de chefe de divisão não seriam compatíveis com uma
responsabilização por tarefas de caráter eminentemente técnico de engenharia, mais especificamente,
engenharia de orçamentação.
3.27 Ressalta que aprovou a planilha orçamentária em questão com base em parecer técnico
elaborado por três membros da comissão de que trata a Portaria nº 1/2003, do Diretor do
Departamento Penitenciário Nacional (fl. 31, anexo 15). Tal documento seria o Parecer
DEPEN/DIAAP/ENG nº 476/2003, de 31/10/2003 (fl. 33, anexo 15). Ela destaca os seguintes trechos
do parecer:
‘O custo global apresentado está compatível com o custo unitário básico apresentado pela
revista Construção Mercado da Editora PINI. [...] Após análise do pleito, constatou-se que a
documentação apresentada está dentro dos padrões técnicos exigidos segundo os critérios técnicos de
engenharia, podendo ser aprovado o pleito.’
3.28 Alega que não aprovou qualquer planilha, mas simplesmente fez encaminhamento dos
autos por mero despacho de expediente ao diretor do Departamento Penitenciário Nacional.
3.29 Defende que sua responsabilidade administrativa equivaleria à do Ministro da Justiça e à
do Governador de Mato Grosso, que firmaram o convênio com base em pareceres técnicos e jurídicos
de engenheiros e consultores jurídicos.
3.30 Aduz que a Lei de Diretrizes Orçamentárias aplicável à espécie seria a Lei nº 10.524/2002
(LDO para 2003), haja vista que o Convênio nº 043/2003-MJ (Siafi nº 487087) foi firmado em
219
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5/12/2003, e não a Lei nº 10.707/2003 (LDO para 2004). Portanto, considerando que a LDO para
2003 determinou a limitação de custos a todo e qualquer tipo de obra de engenharia executada com
recursos da União tendo como referência de preços unitários o Sinapi acrescido de 30%, entende a
responsável que não haveria sobrepreço ou superfaturamento, uma vez que o débito seria
correspondente a, aproximadamente, 12% do valor repassado pelo Governo Federal.
3.31 Argumenta que, à época, o Sinapi não seria adequado para refletir os custos de construção
de presídios. Além disso, o sistema seria incompleto com relação a várias composições de serviços
normalmente utilizados em obras de penitenciárias.
3.32 Acrescenta que o acesso ao Sinapi por parte de servidores do Departamento Penitenciário
Nacional estava prejudicado, conforme relatado pelo diretor do departamento em ofício encaminhado
à Caixa Econômica Federal, Ofício nº 703/2004-DEPEN/GAB, de 5/3/2004 (fl. 86, Volume Principal).
3.33 Relata que, com o fito de melhorar o desempenho das atividades de acompanhamento e
fiscalização de obras de construção, reforma e ampliação de estabelecimentos penais, o
Departamento Penitenciário Nacional buscou parceria com a Caixa Econômica Federal, o que
resultou no Contrato nº 3/2004, de 27/12/2004. Esse contrato teria dado poderes ao banco público
para atuar como mandatário do Departamento Penitenciário Nacional na operacionalização do
programa de construção de estabelecimentos penais nos estados.
3.34 Transcreve decisões desta Corte de Contas relacionadas a obras do Sistema Penitenciário
Nacional em que o uso de outros referenciais de preços foi aceito, dentre os quais, a tabela de preços
PINI, conforme Acórdão 554/2005 – Plenário. Ademais, transcreveu decisão do Tribunal de Contas
do Distrito Federal que discorre acerca de dificuldades no acesso ao Sinapi à época dos fatos
analisados nestes autos.
3.35 Sustenta que o sobrepreço indicado pelo TCU teve por base comparações entre materiais e
serviços com diferentes características, apresentando o detalhamento dos casos em que tal situação
teria ocorrido.
3.36 Por fim, a defendente conclui que o dano teria que advir de prejuízo efetivo e concreto, o
que não teria ocorrido na situação em análise. Reconhecendo que não havia justificativa nos autos do
Convênio nº 043/2003-MJ (Siafi nº 487087) para a não utilização do Sinapi como referencial de
preços, argumenta que se utilizou de critério subsidiário para a elaboração do orçamento, o qual
seria previsto na Lei nº 8.666/1993.
Análise:
3.37 Dada a margem de 30% estabelecida pela LDO então vigente, Lei nº 10.524/2002, e a não
existência de superfaturamento no valor da obra concluída, não há que se falar em débito a ser
imputado aos gestores e à empresa contratada. Com relação à impropriedade de se não usar o
referencial de preços estabelecido pela legislação federal em obras custeadas com recursos
transferidos voluntariamente pela União, propõe-se a expedição de alerta aos órgãos públicos
pertinentes, conforme já tratado no item 3.23 desta instrução.
Citação do Sr. Clayton Alfredo Nunes
Alegações de defesa:
3.38 Foi realizada a citação solidária do Sr. Clayton Alfredo Nunes, então diretor do
Departamento Penitenciário Nacional do Ministério da Justiça. O débito decorre da aprovação da
planilha orçamentária referente à obra do Presídio Pascoal Ramos com valores unitários de
referência que não observaram o limite estabelecido pela Lei nº 10.707/2003, art. 101, uma vez que a
contratação obedeceu outra referência de preços, ensejando sobrepreço em relação ao Sinapi. O
superfaturamento foi calculado em R$ 237.122,17, cujo débito apurado pela participação da União na
obra é de R$ 173.724,53.
3.39 Os principais pontos das alegações do defendente são semelhantes aos apresentados pela
Sra. Celeste Aída Falcão Azevedo Novais.
Análise:
220
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.40 Dada a margem de 30% estabelecida pela LDO então vigente, Lei nº 10.524/2002, e a não
existência de superfaturamento no valor da obra concluída, não há que se falar em débito a ser
imputado aos gestores e à empresa contratada. Com relação à impropriedade de se não usar o
referencial de preços estabelecido pela legislação federal em obras custeadas com recursos
transferidos voluntariamente pela União, propõe-se a expedição de alerta aos órgãos públicos
pertinentes, conforme já tratado no item 3.23 desta instrução.
Citação da Sra. Cláudia Maria de Freitas Chagas
Alegações de defesa:
3.41 Foi realizada a citação solidária do Sra. Cláudia Maria de Freitas Chagas, então
Secretária Nacional de Justiça. O débito decorre da aprovação da planilha orçamentária referente à
obra do Presídio Pascoal Ramos com valores unitários de referência que não observaram o limite
estabelecido pela Lei nº 10.707/2003, art. 101, uma vez que a contratação obedeceu outra referência
de preços, ensejando sobrepreço em relação ao Sinapi. O superfaturamento foi calculado em R$
237.122,17, cujo débito apurado pela participação da União na obra é de R$ 173.724,53.
3.42 A princípio, a defendente contesta que tenha aprovado expressamente a planilha
orçamentária em questão. Defende que tal aprovação teria sido realizada pela então chefe da Divisão
de Análise e Acompanhamento de Projetos, Sra. Celeste Aída Falcão Azevedo de Novais, e pelo então
diretor do Departamento Penitenciário Nacional, Sr. Clayton Alfredo Nunes, conforme documento
cuja cópia está à fl. 337, Volume Principal.
3.43 Sua participação teria sido somente a de concordar com o encaminhamento dos autos à
Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça, nos seguintes termos: ‘De acordo. À Consultoria
Jurídica para as providências cabíveis.’.
3.44 Ademais, argumenta que a gestão do Fundo Penitenciário Nacional, origem dos recursos
transferidos, é de responsabilidade, por expressas disposições legais e regulamentares, do
Departamento Penitenciário Nacional.
3.45 Para comprovar tal afirmação, transcreve os seguintes trechos:
‘Lei nº 7.210, 11/7/1984
Art. 72. São atribuições do Departamento Penitenciário Nacional:
(...)
IV - colaborar com as Unidades Federativas mediante convênios, na implantação de
estabelecimentos e serviços penais;
Decreto nº 4.720, 5/6/2003
‘Art. 10. Ao Departamento Penitenciário Nacional compete:
(...)
VIII - gerir os recursos do Fundo Penitenciário Nacional – FUNPEN’
3.46 Além disso, a Lei Complementar nº 79, de 7/1/1994, atribuiria ao Departamento de
Assuntos Penitenciários da Secretaria dos Direitos da Cidadania e Justiça (hoje Departamento
Penitenciário Nacional) a incumbência de gerir o Fundo Penitenciário Nacional. Mais ainda, o
Decreto nº 1.093, de 23/3/1994, que regulamenta a citada lei complementar, atribuiria expressamente
ao diretor do Departamento Penitenciário Nacional a gestão do fundo.
‘Decreto nº 4.720, 5/6/2003
Art. 3º O FUNPEN será gerido pelo Diretor do Departamento de Assuntos Penitenciários da
Secretaria dos Direitos da Cidadania e Justiça.’
3.47 Os demais pontos das alegações do defendente são semelhantes aos apresentados pela Sra.
Celeste Aída Falcão Azevedo Novais e pelo Sr. Clayton Alfredo Nunes, no sentido de que o Sinapi, à
época, não seria adequado para refletir os custos de obras em presídios, bem como o acesso ao
sistema não era concedido aos interessados.
Análise:
3.48 No que diz respeito à responsabilidade de gestor que decide com base em informações de
subalternos, o caso concreto em análise se assemelha ao tratado nos autos que deram origem ao
221
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Acórdão 65/1997 - Plenário, no qual o Tribunal deliberou pela isenção do agente público que
autorizou operação de venda de imóvel indevida baseado em informações errôneas prestadas por
terceiros:
‘5. Não creio, entretanto, que a responsabilidade por tal descumprimento possa ser atribuída ao
Sr. Gilberto Machado Mourão. Consoante verifiquei, o responsável autorizou a transação com base
nas informações recebidas do Subgerente da Gerência Regional do Rio de Janeiro. De fato, aquele
Subgerente, ao solicitar a autorização para a realização da venda, mencionou que o imóvel era de
difícil comercialização, conforme se vê claramente no Of. GERHA/RJ 417/86 (fls. 53, Vol. II), que
transcrevo a seguir: ‘Vimos solicitar a V. Sª. autorização para promovermos a venda do imóvel supra
mencionado ao empregado desta CEF, considerando as dificuldades de comercialização e de
conformidade com as orientações emanadas da DIRHA/MZ, através do OF 068/86, de 12.09.86,
redução de 2% na taxa e um aumento no prazo de 5 anos, para o Sistema Hipotecário’.
6. O Sr. Gilberto Machado Mourão autorizou a operação enfatizando que o fazia ‘em face dos
motivos expostos por essa Gerência’, ou seja, arrimou-se na premissa fornecida pela Gerência
Regional do Rio de Janeiro. Não pode ser ele culpado, contudo, por erros decorrentes de informações
prestadas por terceiros. Não se pode, tampouco, pretender que todas as informações de subalternos
sejam checadas por seus superiores, sob o risco de inviabilizar-se a administração. Aliás, se assim o
fosse, não seriam necessários os servidores subalternos. Bastariam os chefes...’
3.49 Não se pode dizer que houve culpa da agente, uma vez que ela não deixou de praticar ação
que lhe era devida à luz do cuidado e da diligência que de todos se espera, haja vista os controles
internos que o precederam na análise do convênio não indicarem qualquer irregularidade.
3.50 Vale ressaltar que, como exposto pela defendente, a gestão dos recursos do Fundo
Penitenciário Nacional é de responsabilidade do Departamento Penitenciário Nacional, conforme
dispositivos legais e regulamentares já transcritos nesta instrução.
3.51 De mais a mais, conforme exposto no item 3.23 desta instrução, dada a margem de 30%
estabelecida pela LDO então vigente, Lei nº 10.524/2002, e a não existência de superfaturamento no
valor da obra concluída, não há que se falar em débito a ser imputado aos gestores e à empresa
contratada.
3.52 Diante do exposto, as alegações de defesa apresentadas pela responsável devem ser
acatadas.
Citação solidária dos Srs. César Roberto Zílio, Élcio Hardoim, Sebastião Ribeiro da Silva
Filho e Paulo Roberto Carvalho Berigo
Alegações de defesa:
3.53 Em atendimento ao item 9.1. do Acórdão 2134/2006 – Plenário, foi realizada citação
solidária dos Srs. César Roberto Zílio, Élcio Hardoim, Sebastião Ribeiro da Silva Filho e Paulo
Roberto Carvalho Berigo em razão de superfaturamento verificado no Contrato nº 002/2004.
3.54 As defesas apresentadas pelos Srs. César Roberto Zílio, Élcio Hardoim e Sebastião Ribeiro
da Silva Filho são muito semelhantes, de forma que não existe prejuízo em uma apresentação conjunta
dos argumentos trazidos por eles. Já as alegações de defesa do Sr. Paulo Roberto Carvalho Berigo
possuem características próprias e serão descritas, em seus aspectos mais relevantes, depois das
apresentadas pelos outros três responsáveis.
3.55 Em suas alegações de defesa, os Srs. César Roberto Zílio, Élcio Hardoim e Sebastião
Ribeiro da Silva Filho defendem o uso da tabela de preços elaborada pela Central de Preços de
Referência de Obras Civis e Rodoviárias, mantida e atualizada pela Sinfra/MT.
3.56 Os preços ofertados pelas três empresas consultadas seriam muito próximos aos apurados
pela Central de Preços da Sinfra/MT, pois não haveria espaços para grandes reduções. Preços muito
menores dos que os constantes do orçamento-paradigma poderiam acarretar riscos à viabilidade
econômico-financeira na execução das obras.
222
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.57 Alegam que a tabela Sinapi, à época, não seria adequada para refletir os custos de obras
de presídios. Diante disso, o preço-paradigma adotado pelo TCU não poderia ser tomado
isoladamente como prova absoluta.
3.58 Além disso, os três responsáveis comparam itens da tabela elaborada por este TCU para
demonstrar o sobrepreço, alegando que em alguns casos houve impropriedades no trabalho realizado,
como, por exemplo, em um item no qual se considerou que o isopor utilizado na junta de dilatação
teria 10 mm de espessura, quando na realidade o material utilizado na obra teria 100 mm.
3.59 O Sr. Paulo Roberto Carvalho Berigo, além de defender que o Sinapi não era adequado
para refletir os custos de obras em presídios, argumenta que o convênio em questão teria sido firmado
por conta do Orçamento Geral da União de 2003. Portanto, a Lei de Diretrizes Orçamentárias
aplicável seria a Lei nº 10.524/2002. Diante disso, considerando o art. 93 da citada lei, não haveria
irregularidade, pois o preço da obra estaria, aproximadamente, 24% acima do preço calculado pelo
Sinapi, enquanto o retromencionado dispositivo legal admitiria uma margem de até 30%.
Análise:
3.60 Conforme exposto no item 3.23 desta instrução, dada a margem de 30% estabelecida pela
LDO então vigente, Lei nº 10.524/2002, e a não existência de superfaturamento no valor da obra
concluída, não há que se falar em débito a ser imputado aos gestores e à empresa contratada.
Audiência do Sr. César Roberto Zílio
Razões de justificativa:
3.61 Em atendimento ao item 9.2. do Acórdão 2134/2006 – Plenário, foi realizada audiência do
Sr. César Roberto Zílio, então secretário Adjunto de Gestão Administrativa e Financeira da
Sejusp/MT, em razão das seguintes irregularidades atinentes ao Contrato nº 002/2004:
a) adoção indevida de dispensa de licitação, por não atender concretamente ao disposto no art.
24, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993;
b) escolha discricionária da proposta contratada, com aparência de seleção objetiva pelo
menor preço global, uma vez que os valores apresentados pelas empresas supostamente concorrentes
no processo de dispensa resultam apenas da multiplicação dos orçamentos de cada parte componente
das obras (Raios 1, 3 e 5, Saúde II e Cozinha) por um fator constante individual, sem significar
legítima formação de custos; e
c) adoção de projeto básico falho e inconsistente, em desatendimento ao inciso IX do art. 6º e
ao § 4º do art. 7º da Lei nº 8.666/1993.
3.62 O defendente afirma que, no caso em exame, não existiria qualquer alternativa viável que
não fosse a dispensa de licitação, com fulcro no art. 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993. A justificativa
para tal entendimento seria uma crise que estaria atingindo o sistema prisional de Mato Grosso à
época, com insuportável superlotação carcerária. Outro fator complicador seria o iminente
encaminhamento ao Estado de um preso que seria chefe da mais poderosa organização criminosa de
Mato Grosso, quiçá do Brasil, Sr. João Arcanjo Ribeiro. Além disso, haveria a necessidade de
encarceramento de diversos membros da referida organização criminosa.
3.63 Alega que o atraso na inauguração e ocupação do Raio 5 da prisão, a ala federal – fato
que supostamente desautorizaria, por incompatibilidade, a realização da dispensa de licitação por
urgência –, somente se deu por culpa única e exclusiva da União.
3.64 Acrescenta que o Raio 5 acabou por ser cedido pela União a Mato Grosso ante a ausência
de efetiva utilização do espaço por presos federais.
3.65 Argumenta que a redução na quantidade de fugas de presos percebida após a conclusão
das obras em análise justificaria não só a contratação emergencial, como também a eficiência do
projeto e da obra realizada, o que daria mostra incontestável da boa aplicação dos recursos
recebidos.
3.66 O responsável também foi chamado em audiência para se manifestar sobre a escolha
discricionária da proposta contratada, com aparência de seleção objetiva pelo menor preço global,
uma vez que os valores apresentados pelas empresas supostamente concorrentes no processo de
223
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
dispensa resultam apenas da multiplicação dos orçamentos de cada parte componente das obras
(Raios 1, 3 e 5, Saúde II e Cozinha) por um fator constante individual, sem significar legítima
formação de custos. Sobre o assunto aduz que as empresas ofereceram preços muito próximos à
tabela de referência da Central de Preços da Secretária de Infraestrutura de Mato Grosso.
3.67 Alega que valores menores do que os ofertados poderiam acarretar, no entendimento das
empresas, riscos à viabilidade econômico-financeira da execução da obra.
3.68 Sobre a ausência de publicidade da contratação, o responsável afirma que esse requisito
não se faria presente em contratações diretas.
3.69 Abordando a deficiência do projeto básico identificada pelo TCU, o responsável alterca
que as alterações mais significativas do projeto foram precedidas de aprovação pela União, por meio
do Departamento Penitenciário Nacional. Para fundamentar sua afirmação, remete ao documento
acostado às fls. 256 a 261, Anexo 10.
3.70 Seria inadequado lançar a pecha de defeituoso ou inconsistente ao projeto básico
simplesmente porque ele foi alterado. A Lei Licitatória expressamente ressalvaria a possibilidade de
alteração do projeto quando visar ‘melhor adequação técnica aos seus objetivos’, nos termos do art.
65, inciso I, alínea ‘a’, da Lei nº 8.666/1993. Dois exemplos dados pelo responsável para justificar as
alterações de projeto são a colocação de chapas intermediárias entre as celas – para dificultar ou
eliminar a criação de ‘janelas’ ou ‘fones’ entre as celas – e a modificação da cozinha – que resultaria
em significativas economias no custo das refeições dos detentos.
3.71 A modificação do sistema de fundação direta para sistema de tubulão seria uma
decorrência de inesperadas chuvas.
3.72 Alega que todas as despesas adicionais decorrentes da alteração do projeto foram
suportadas exclusivamente pelo Estado de Mato Grosso. Além disso, os acréscimos teriam sido
realizados com base nos preços de referência fornecidos pela Secretaria de Infraestrutura de Mato
Grosso.
3.73 Esclarece que, diante da premente necessidade de reforma do presídio, o levantamento de
dados técnicos para o projeto básico teria sido realizado em curtíssimo intervalo de tempo, o que
naturalmente poderia ocasionar modificações posteriores.
3.74 Por fim, considera que a partir do recebimento definitivo da obra pelo Departamento
Penitenciário Nacional não deveria haver discussão adicional sobre o assunto, pois o recebimento
definitivo supriria qualquer ausência de prévia autorização do órgão federal para alterações do
projeto.
Análise:
3.75 De início, é importante frisar que o Sr. César Roberto Zílio confirma a informação de que o
Raio 5, correspondente a 54,85% do valor final da obra, não havia sido inaugurado mesmo depois de
longo interregno após a contratação. Mais ainda, mesmo depois da conclusão da conclusão da obra,
a área não foi rapidamente colocada em uso. O responsável atribui a responsabilidade por tais fatos
única e exclusivamente à União. Contudo, ele não traz aos autos qualquer elemento probatório dessa
afirmação. Considerando que havia tempo suficiente para a realização de um processo licitatório,
desfaz-se a urgência alegada.
3.76 Argumentos no sentido de que os órgãos de segurança pública passam por constante
situação emergencial ou que haveria uma crise no sistema prisional de Mato Grosso não justificam a
indevida dispensa de licitação possibilitada pelos atos do Sr. César Roberto Zílio. Restou
demonstrada a incompatibilidade entre o demorado uso efetivo do Raio 5 e a exigência da Lei nº
8.666/1993 que limita as contratações desse tipo a parcelas que possam ser concluídas em no máximo
180 dias corridos da ocorrência da emergência ou calamidade.
3.77 A regra geral é sempre licitar e somente em casos excepcionais é que se pode dispensar o
procedimento licitatório. Caso prevalecesse a interpretação do responsável, obras de presídios
seriam, em regra, contratadas por dispensa de licitação.
224
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.78 Acerca da escolha discricionária da proposta contratada, apenas com aparência de
seleção objetiva pelo menor preço global, restou demonstrado que os valores apresentados nas três
propostas foram formulados a partir da multiplicação de índices constantes pelos valores do
orçamento-base da Administração.
3.79 Constatou-se que não houve tentativa formal de ampla divulgação do interesse de se
contratar as obras em questão, fato confirmado pelo responsável que entende se tratar de requisito
dispensável em contratações por dispensa de licitação.
3.80 Assim sendo, considerando a fórmula utilizada na formação dos preços das propostas
ofertadas, a falta de ampla divulgação do interesse de se contratar, a contratação emergencial de
obra não utilizada após sua conclusão, temos indícios de violação dos princípios da impessoalidade,
da isonomia e da boa-fé objetiva que não foram afastados pelas razões de justificativa apresentadas.
3.81 No respeitante às deficiências encontradas no projeto básico, impende observar que, por
meio de uma análise de cada uma das parcelas da reforma, observa-se que o Raio 5, correspondente a
54,85% do valor global final, teve 58,47% dos serviços suprimidos para posterior inclusão de
76,58%. Os Raios 1 e 3 passaram por supressão de, aproximadamente, 70%, para receberem
inclusões pouco menores do que 80%.
3.82 Restou demonstrando que o projeto básico que serviu de base para a contratação era
deficiente, em descumprimento ao art. 6º, inciso IX, e art. 7º, § 4º, da Lei nº 8.666/1993. As razões de
justificativa apresentadas corroboram essa constatação. De acordo com o responsável, diante da
premente necessidade de reforma do presídio, o levantamento de dados técnicos para o projeto básico
teria sido realizado em curtíssimo intervalo de tempo, o que, em suas palavras, naturalmente poderia
ocasionar modificações posteriores. Como já discutido nos itens 3.75 e 3.76 desta instrução, a
urgência a que alude o Sr. César Roberto Zílio não existiu.
3.83 Os argumentos adotados pelo responsável para tentar justificar as significativas alterações
de projeto – no sentido de que elas seriam absolutamente necessárias e de que o recebimento
definitivo da obra pelo Departamento Penitenciário Nacional supriria a ausência de prévia
autorização do órgão concedente dos recursos – não encontram guarida na jurisprudência desta
Corte de Contas.
3.84 Vale frisar que o documento a que se refere o Sr. César Roberto Zílio quando argumenta
que as alterações mais significativas do projeto foram precedidas de aprovação pela União, por meio
do Departamento Penitenciário Nacional (fls. 256-261, anexo 10), e que os acréscimos foram
integralmente suportados por recursos estaduais, ao contrário de confirmar a posição do responsável,
na realidade a contradiz. Transcrevem-se, a seguir, trechos do citado documento:
‘Em contato telefônico com o Estado foram relatadas alterações no projeto e no valor da obra,
não informadas previamente ao DEPEN. Cabe lembrar que o Estado, através do técnico responsável
pela obra, não encaminhou nenhum relatório de obra, embora esta já tenha quatro meses de
execução. Havia sido informado o aumento de vagas ampliadas para 47. Na verdade esta informação
não procede, permanecendo as 41 previstas. As modificações foram a ampliação da área da cozinha e
do sistema construtivo das fundações. A área da cozinha foi ampliada para produzir as refeições
programadas que agora superam as inicialmente previstas devido a uma nova diretriz da
administração do sistema prisional. Quanto à alteração das fundações, estavam, previstas sapatas que
foram substituídas por tubulões. A justificativa se baseia na dificuldade imposta pelas chuvas
contínuas em escavar e concretar uma fundação mais superficial.
Estas alterações geraram um aditivo de recursos da ordem de R$ 176.556,31, somando R$
1.661.359,38 como valor global da obra. Este valor será pago utilizando o rendimento bancário da
aplicação financeira dos recursos federais, mais a diferença do Contrato de Obras para o valor
conveniado, mais uma importância de advinda do tesouro estadual. O Aditivo não trará ônus ao
Ministério da Justiça.’ (sic) (grifos não presentes no original)
3.85 Diante do exposto, conclui-se que as razões de justificativas não são capazes de ilidir a
irregularidade, motivo pelo qual o responsável deve ser sancionado, nos termos da Lei nº 8.443/1992.
225
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Audiência do Sr. Élcio Hardoim
Razões de justificativa:
3.86 Em atendimento ao item 9.3. do Acórdão 2134/2006 – Plenário, foi realizada audiência do
Sr. Élcio Hardoim, sucessor do Sr. César Roberto Zílio no cargo de secretário Adjunto de Gestão
Administrativa e Financeira da Sejusp/MT, em razão de alterações contratuais acima dos limites
legais, em desatendimento aos §§ 1º e 3º do art. 65 da Lei nº 8.666/1993.
3.87 O responsável se mostra irresignado com a irregularidade apontada, argumentando, in
verbis:
‘Assim, v.g., se a Administração, suprime certos serviços, que representem 60% (sessenta por
cento) do valor do contrato, mas simultaneamente, acresce outros serviços qualitativos no mesmo
percentual (60%), como se pode dizer que há ofensa ao limite estabelecido no § 1º do artigo 65, se a
Administração não vai dispor de um centavo a mais ????’ (sic) (fl. 40, Anexo 11)
3.88 Ele defende que o acréscimo no valor da obra foi de 24,99%. Defende, também, que não há
limites legais para alterações qualitativas.
3.89 Aduz que o limite para acréscimos deve ter como base o valor total do contrato e não itens
específicos que compõem o preço global.
Análise:
3.90 Relativamente a essa matéria, a jurisprudência consolidada do TCU, consubstanciada, por
exemplo, nos Acórdãos 336/2008 – Plenário, 2079/2007 – 2ª Câmara e Decisão 379/1999 – Plenário,
é de que tanto as alterações contratuais quantitativas quanto as qualitativas estão sujeitas aos
mencionados limites da Lei de Licitações. Admite-se excepcionalmente, a celebração de aditivos que
impliquem acréscimos superiores a 25% ou 50%, conforme o caso, quando observados os princípios
da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, além dos direitos patrimoniais do contratante
privado, e desde que satisfeitos, cumulativamente, os pressupostos previstos na Decisão 215/1999 –
Plenário, quais sejam:
a) não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores àqueles oriundos de
uma eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos da elaboração
de um novo procedimento licitatório;
b) não possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de capacidade técnica e econômicofinanceira do contratado;
c) decorrer de fatos supervenientes que impliquem dificuldades não previstas ou imprevisíveis
por ocasião da contratação inicial;
d) não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de natureza e
propósito diversos;
e) ser necessária para a completa execução do objeto original do contrato, para a otimização
do cronograma de execução e para a antecipação dos benefícios sociais e econômicos decorrentes;
f) restar demonstrado na motivação do ato que as consequências da alternativa (a rescisão
contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse
público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou serviço, ou seja, gravíssimas a esse
interesse, inclusive quanto à sua urgência e emergência.
3.91 Ademais, o cálculo realizado pelo Sr. Élcio Hardoim, que conclui por um percentual de
acréscimo de 24,99% (vide fl. 39, Anexo 11), está equivocado e é incompatível com o entendimento
dominante neste Tribunal. Isso porque o procedimento de debitar inicialmente o valor dos serviços a
serem excluídos para, então, calcular o limite financeiro de aditivos contraria os Acórdãos nº
872/2008 e 2206/2006, ambos do Plenário, os quais sacramentam o entendimento que: ‘(...) o limite
de 25% previsto no art. 65, § 1º, da Lei n.º 8.666/1993, para as alterações contratuais, aplica-se sobre
o valor inicial do contrato, liberado de acréscimos e supressões de serviços efetuadas’.
3.92 Dessa forma, não tendo sido comprovada a existência dos pressupostos previstos na
Decisão 215/1999 – Plenário, a alteração realizada no contrato é ilegal, pois acima dos limites
máximos previstos na legislação vigente.
226
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Audiência do Sr. Willian de Oliveira Blanck
Razões de justificativa:
3.93 Foi realizada audiência do Sr. Willian de Oliveira Blanck, então chefe da Divisão de
Engenharia e Arquitetura do Depen/MJ, em razão de possível negligência na manifestação em vistoria
pela regularidade das obras do Presídio Pascoal Ramos, ante a ausência de licenciamento ambiental
e de alvará de construção.
3.94 Inicialmente o responsável reconhece que os normativos aplicáveis determinam que é
necessária a apresentação de Licença Prévia do órgão ambiental da unidade da federação para
construção, reforma, ampliação ou aquisição de equipamentos de estabelecimento penal.
3.95 Contudo, à época da celebração do Convênio nº 043/2003 MJ (Siafi nº 487087), o pleito
teria sido aprovado por outros técnicos do Depen/MJ, sem sua participação, haja vista que ele não
fazia parte do quadro de pessoal do órgão naquele momento.
3.96 Quanto ao alvará de construção da reforma da unidade prisional, alega que sua emissão
seria de responsabilidade da prefeitura municipal e que caberia ao órgão executor das obras exigi-lo.
3.97 Ressalta que em vistoria por ele realizada em 22/7/2004, a obra se encontrava em fase de
recebimento e que tal documento não era de costume exigido pelo Depen/MJ.
Análise:
3.98 Verifica-se do Relatório de Vistoria de Obra nº 48/2004 (fl. 77, Anexo 10), documento que
serviu de base para a audiência do Sr. Willian de Oliveira Blanck, que, no momento da visita,
algumas parcelas das obras já estavam em avançado estágio de execução. O Raio 5 estava 100%
executado, o Raio 1 e o trecho Saúde II estavam com execução de 90%, a cozinha havia sido
executada em 50% e o Raio 3 havia sido 10% executado.
3.99 Considerando que as obras já estavam em execução, não seria esperado que o engenheiro
responsável pela vistoria averiguasse a existência de Licença Prévia. No entanto, seria esperado de
um vistoriador razoavelmente diligente uma verificação quanto à existência de Licença de Instalação
e o cumprimento das condicionantes desta. O mesmo se pode dizer a respeito do alvará de construção.
É de amplo conhecimento das pessoas que atuam na engenharia civil que previamente ao início da
execução de obras, deve ser obtido alvará de construção.
3.100 Diante do exposto, conclui-se que os argumentos apresentados não foram capazes de
afastar a irregularidade apontada, razão pela qual o responsável deverá ser sancionado por este
TCU.
Audiência do Sr. Edson Luís Raia
Razões de justificativa:
3.101 Foi realizada audiência do Sr. Edson Luís Raia, então engenheiro da Sinfra/MT, em razão
de possível negligência na manifestação em vistoria pela regularidade das obras do Presídio Pascoal
Ramos, ante a ausência de licenciamento ambiental e de alvará de construção.
3.102 Inicialmente o responsável alega que o licenciamento ambiental não seria exigível, uma
vez que se tratava de obra em presídio já existente e em operação. Afirma que seria práxis não emitir
licenciamento para obras públicas já existentes.
3.103 Com relação ao alvará de construção, esclareceu que o imóvel em reforma já contava à
época com mais de 20 (vinte) anos de construção.
Análise:
3.104 Verifica-se em instrução precedente (fl. 153, Volume Principal) que o documento que
subsidiou a audiência do Sr. Edson Luís Raia foi o Termo de Recebimento Provisório de fl. 85, anexo
10. Considerando que o referido termo foi emitido ao final da execução das obras, considera-se que
irregularidades relacionadas à ausência de verificação das licenças ambientais e alvará de
construção por parte do recebedor são de natureza formal e possuem baixo potencial ofensivo.
Portanto, não há que se sancionar o Sr. Edson Luís Raia.
Audiência do Sr. Osvaldo Dias de Moraes
Razões de justificativa:
227
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.105 Foi realizada audiência do Sr. Osvaldo Dias de Moraes, então engenheiro da Sejusp/MT,
em razão de possível negligência na manifestação em vistoria pela regularidade das obras do Presídio
Pascoal Ramos, ante a ausência de licenciamento ambiental e de alvará de construção.
3.106 O responsável apresenta razões de justificativa muito semelhantes às apresentadas pelo
Sr. Edson Luís Raia, indicando que seria praxe não emitir licenciamento para obras públicas já
existentes e que o imóvel em reforma já contava à época com mais de 20 (vinte) anos de construção.
Análise:
3.107 Verifica-se em instrução precedente (fl. 153, Volume Principal) que o documento que
subsidiou a audiência do Sr. Osvaldo Dias de Moraes foi o Termo de Recebimento Provisório de fl.
85, anexo 10. Considerando que o referido termo foi emitido ao final da execução das obras,
considera-se que irregularidades relacionadas à ausência de verificação das licenças ambientais e
alvará de construção por parte do recebedor são de natureza formal e possuem baixo potencial
ofensivo. Portanto, deixa-se de propor aplicação de multa ao responsável.
Audiência do Sr. Waldir Santos Moreira
Razões de justificativa:
3.108 Foi realizada audiência do Sr. Waldir Santos Moreira, então engenheiro da Sejusp/MT,
em razão de possível negligência na manifestação em vistoria pela regularidade das obras do Presídio
Pascoal Ramos, ante a ausência de licenciamento ambiental e de alvará de construção.
3.109 O responsável apresenta razões de justificativa muito semelhantes às apresentadas pelo
Sr. Edson Luís Raia e pelo Sr. Osvaldo Dias de Moraes, indicando que seria praxe não emitir
licenciamento para obras públicas já existentes e que o imóvel em reforma já contava à época com
mais de 20 (vinte) anos de construção.
Análise:
3.110 Apesar de apresentar argumentos muito semelhantes aos dos Srs. Edson Luís Raia e
Osvaldo Dias de Moraes, observa-se que a situação do Sr. Waldir Santos Moreira é mais similar à do
Sr. Willian de Oliveira Blanck. Isso porque, ao contrário dos dois primeiros engenheiros, o Sr. Waldir
Santos Moreira se manifestou sobre as obras ainda quando elas estavam sendo executadas, vide
formulário de vistoria de obra cuja cópia segue às fls. 82 e 83, anexo 10. Assim sendo, da mesma
maneira como foi analisada a situação do Sr. Willian de Oliveira, seria esperado de um vistoriador
razoavelmente diligente uma verificação quanto à existência de Licença de Instalação e o
cumprimento das condicionantes desta. O mesmo se pode dizer a respeito do alvará de construção.
3.111 Assim sendo, os argumentos apresentados não foram capazes de afastar a irregularidade
apontada, razão pela qual o responsável deverá ser sancionado por este TCU.
4. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
4.1 Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, sugerindo
encaminhamento do presente processo ao Gabinete do Exmo. Ministro-Relator, por intermédio do
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, com a seguinte proposta:
4.2 acatar as alegações de defesa dos Srs. César Roberto Zílio, Élcio Hardoim, Sebastião
Ribeiro da Silva Filho, Paulo Roberto Carvalho Berigo, Celeste Aida Falcão Azevedo Novais, Clayton
Alfredo Nunes, Cláudia Maria de Freitas Chagas, bem como da empresa ANN Construção e
Incorporação Ltda;
4.3 rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. César Roberto Zílio, Élcio
Hardoim, Willian de Oliveira Blanck e Waldir Santos Moreira;
4.4 acatar as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Edson Luís Raia e Osvaldo Dias de
Moraes.
4.5 aplicar a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/1992 ao Sr. César Roberto
Zílio, fixando o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal,
o recolhimento da referida quantia aos cofres públicos, atualizada monetariamente e acrescida dos
juros de mora, calculados a partir do dia seguinte ao do término do prazo estabelecido até a data do
228
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor, em razão das seguintes irregularidades
atinentes ao Contrato nº 002/2004, conforme tratado nos itens 3.75 a 3.85 da presente instrução:
a) adoção indevida de dispensa de licitação, por não atender concretamente ao disposto no art.
24, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993;
b) escolha discricionária da proposta contratada, com aparência de seleção objetiva pelo
menor preço global, uma vez que os valores apresentados pelas empresas supostamente concorrentes
no processo de dispensa resultam apenas da multiplicação dos orçamentos de cada parte componente
das obras (Raios 1, 3 e 5, Saúde II e Cozinha) por um fator constante individual, sem significar
legítima formação de custos; e
c) adoção de projeto básico falho e inconsistente, em desatendimento ao inciso IX do art. 6º e
ao § 4º do art. 7º da Lei nº 8.666/1993.
4.6 aplicar a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/1992 ao Sr. Élcio Hardoim,
fixando o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o
recolhimento da referida quantia aos cofres públicos, atualizada monetariamente e acrescida dos
juros de mora, calculados a partir do dia seguinte ao do término do prazo estabelecido até a data do
efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor, em razão de alterações contratuais acima dos
limites legais atinentes ao Contrato nº 002/2004, em desatendimento aos §§ 1º e 3º do art. 65 da
Lei nº 8.666/1993, conforme tratado nos itens 3.90 a 3.92 da presente instrução.
4.7 aplicar a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/1992 ao Sr. Willian de Oliveira
Blanck, fixando o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o
Tribunal, o recolhimento da referida quantia aos cofres públicos, atualizada monetariamente e
acrescida dos juros de mora, calculados a partir do dia seguinte ao do término do prazo estabelecido
até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor, em razão de negligência em
manifestação proferida com base em vistoria pela regularidade das obras do Presídio Pascoal Ramos,
ante a ausência de licenciamento ambiental e de alvará de construção, conforme tratado nos itens
3.98 a 3.100 da presente instrução.
4.8 aplicar a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/1992 ao Sr. Waldir Santos
Moreira, fixando o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o
Tribunal, o recolhimento da referida quantia aos cofres públicos, atualizada monetariamente e
acrescida dos juros de mora, calculados a partir do dia seguinte ao do término do prazo estabelecido
até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor, em razão de negligência em
manifestação proferida com base em vistoria pela regularidade das obras do Presídio Pascoal Ramos,
ante a ausência de licenciamento ambiental e de alvará de construção, conforme tratado nos itens
3.110 e 3.111 da presente instrução.
4.9 autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443/1992, a cobrança
judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;
4.10 alertar o Ministério da Justiça e a Secretaria de Justiça e Segurança Pública de Mato
Grosso que a não observância do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção
Civil – Sinapi, na orçamentação de obras custeadas com recursos transferidos voluntariamente pela
União caracteriza descumprimento das mais recentes Leis de Diretrizes Orçamentárias do Governo
Federal, conforme tratado no item 3.23 desta instrução;
4.11 arquivar a presente tomada de contas especial.”
6. A proposta de encaminhamento foi aprovada pelos dirigentes da Secex/MT.
7. Em parecer de fl. 397 do vol. 10, o representante do Ministério Público junto ao TCU,
Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, manifestou concordância com a proposta da unidade
técnica, com exceção da aplicação de multa a Willian de Oliveira Blanck e Waldir Santos Moreira, por
considerar que a irregularidade a eles atribuída tem caráter formal, não justificando a sanção alvitrada.
Acrescenta que os responsáveis Edson Luís Raia e Osvaldo Dias de Moraes foram ouvidos pela
mesma irregularidade e a unidade técnica propôs o acolhimento da defesa, procedimento este que
poderia ser adotado também no que se refere às razões de justificativa de Willian de Oliveira Blanck e
229
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Waldir Santos Moreira, que emitiram pareceres à mesma época que os outros dois responsáveis, ou
seja, ao final da execução das obras.
É o relatório.
VOTO
Trata-se de tomada de contas especial originada da conversão de processo de representação
acerca de possíveis irregularidades na contratação de obras de construção de ala federal e reforma do
Presídio Pascoal Ramos, em Mato Grosso.
2. Examinam-se nesta fase processual as defesas apresentadas pelos responsáveis que foram
citados e ouvidos em audiência, tanto em decorrência das determinações constantes do Acórdão nº
2.134/2006-Plenário, quanto em razão de citações e audiências adicionais consideradas necessárias
pela unidade técnica.
3. Motivaram as citações de César Roberto Zílio, Élcio Hardoim, Sebastião Ribeiro da Silva
Filho, Paulo Roberto Carvalho Berigo e ANN Construção e Incorporação Ltda. os indícios de
superfaturamento no Contrato nº 002/2004, assinado entre a Sejusp/MT e a referida empresa, para
execução de obras no Presídio Pascoal Ramos. Além disso, foram citados Clayton Alfredo Nunes,
Celeste Aida Falcão Azevedo Novais e Cláudia Maria de Freitas Chagas, devido à aprovação da
planilha orçamentária relativa à obra com valores unitários de referência em desacordo com o limite
estabelecido pelo art. 101 da Lei nº 10.707/2003 (Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO para 2004),
que seria a mediana do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil –
Sinapi.
4. Entretanto, o Convênio nº 043/2003-MJ, por meio do qual foram repassados os recursos, foi
firmado em 5/12/2003, sendo aplicável a ele a LDO para 2003 (Lei nº 10.524/2002), segundo a qual as
obras de engenharia executadas com recursos da União teriam como referência de preços unitários o
Sinapi acrescido de 30%.
5. Alguns precedentes do Tribunal admitiram a utilização do limite de 30% não apenas para os
preços unitários, mas também para o valor global, quando a obra não tiver apresentado
superfaturamento, segundo esse mesmo parâmetro. É o caso dos Acórdãos nºs 1.742/2003 e
2.483/2008, ambos do Plenário. Entendo ser aplicável ao presente processo o mesmo entendimento,
tendo em vista o excesso apurado, correspondente a 19,5%. Dessa forma, não subsistindo débito a ser
imputado aos gestores e à empresa contratada, devem ser acolhidas as alegações de defesa
apresentadas, excluindo-se a empresa da relação processual, e retornando o processo à sua natureza
original de representação, de acordo com linha jurisprudencial que vem se firmando nesta Corte.
Acrescento que, no que se refere à não utilização do referencial de preços estabelecido pela legislação
federal em obras custeadas com recursos da União (Sinapi), entendo cabível a expedição de alerta, na
forma proposta pela unidade técnica.
6. Passando ao exame das audiências, verifico que César Roberto Zílio não conseguiu afastar as
irregularidades a ele atribuídas. De fato, não houve comprovação de situação de urgência que pudesse
justificar a adoção da dispensa de licitação, principalmente se considerado que o assim chamado Raio
5 (construção de ala destinada aos presos da Justiça Federal), correspondente a 54,85% do valor final
da obra, não havia entrado em funcionamento depois de três meses da conclusão, o que foi confirmado
pelo responsável em sua defesa e mostra-se incompatível com a ideia de urgência.
7. Esse fato, conjugado com a ausência de publicidade da licitação e com a constatação de que as
propostas apresentadas contemplaram valores oriundos da multiplicação de índices constantes pelos
valores do orçamento-base, indica a ocorrência de violação aos princípios da publicidade, da
impessoalidade, da isonomia e da boa-fé objetiva. Ademais, o responsável não conseguiu elidir as
irregularidades no projeto básico da obra, que atribuiu ao açodamento com que foi desenvolvido,
230
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
devido à urgência na obra de reforma do presídio, urgência essa que, como já visto, não se confirmou.
Cabe, assim, rejeitar as razões de justificativa desse responsável, aplicando-lhe a multa prevista no art.
58, inciso II, da Lei nº 8.443/92.
8. Élcio Hardoim, sucessor de César Roberto Zílio no cargo de secretário adjunto de gestão
administrativa e financeira da Sejusp/MT, foi ouvido quanto às alterações contratuais acima dos
limites legais. Observo, no entanto, que somente com o Acórdão nº 749/2010-Plenário o Tribunal
consolidou a jurisprudência segundo a qual é vedada qualquer compensação entre o total das
supressões e dos acréscimos para fins de observação dos limites dispostos em lei. As deliberações
anteriores, mencionadas pela Unidade Técnica, apenas definem que o limite deve ser calculado sobre o
valor inicial do contrato. Deve o responsável, assim, ter suas justificativas acolhidas.
9. Outros quatro responsáveis foram ouvidos em razão de possível negligência na manifestação
em vistoria pela regularidade das obras do Presídio Pascoal Ramos, ante a ausência de licenciamento
ambiental e de alvará de construção. Sob o argumento de que os documentos que subsidiaram as
audiências de Edson Luís Raia e Osvaldo Dias de Moraes foram emitidos ao final da execução das
obras, em 23/8/2004 (fl. 85 do anexo 10), a unidade técnica propõe o acolhimento das justificativas
desses responsáveis, uma vez que, dado o avanço da obra, os engenheiros teriam deixado de verificar
documentos que seriam exigíveis principalmente no início dos trabalhos. Entendo que o mesmo
raciocínio se aplica a Willian de Oliveira Blanck e Waldir Santos Moreira, uma vez que emitiram seus
pareceres em época próxima à dos outros responsáveis, em 22/7/2004 (fls. 82 a 84 do anexo 10). Desse
modo, devem ser acatadas as justificativas dos responsáveis ouvidos sobre a emissão de pareceres
omissos quanto ao licenciamento ambiental e quanto ao alvará de construção.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto a este Colegiado.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Cuidam os autos de tomada de contas especial decorrente de conversão de processo de
representação, dando conta de possíveis irregularidades na contratação das obras de construção da ala
federal e reforma do Presídio Pascoal Ramos, em Mato Grosso.
2. Em essência, manifesto minha concordância com o voto e com a proposta de deliberação
trazidos pelo eminente Ministro Relator José Múcio, porém faço as ressalvas expostas a seguir.
3. Compreendo que a melhor exegese do art. 93 da LDO/2003, de modo a preservar os
princípios constitucionais da economicidade e do interesse público, é o de que o limite de 30% aplicase aos custos unitários de materiais e serviços de obras constantes do Sinapi e não ao custo global da
obra, que deve está abaixo dos preços praticados pelo mercado. Dessa forma, eventuais sobrepreços
em itens unitários, dentro da margem de tolerância especificado pela referida lei, devem ser
compensados por outros itens integrantes da planilha orçamentária, a fim de que, ao final, o preço
global esteja abaixo dos valores praticados pelo mercado.
4. Inobstante o exposto, entendo, em linha de princípio, que pode ser afastada a responsabilidade
de todos os agentes administrativos e da empresa contratada, no presente caso concreto, em razão de o
entendimento acima esposado não ser de fácil apreensão a partir da leitura do art. 93 da LDO/2003, se
considerada a noção de homem médio.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 15 de maio de 2013.
BENJAMIN ZYMLER
Ministro
ACÓRDÃO Nº 1152/2013 – TCU – Plenário
231
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1. Processo nº TC-011.466/2006-1
2. Grupo II, Classe IV – Tomada de Contas Especial
3. Responsáveis: César Roberto Zílio (CPF nº 389.663.369-49, ex-Secretário Adjunto de Gestão
Administrativa e Financeira da Sejusp/MT), Élcio Hardoim (CPF nº 434.199.767-04, ex-Secretário
Adjunto de Gestão Administrativa e Financeira da Sejusp/MT), Sebastião Ribeiro da Silva Filho (CPF
nº 760.344.458-68, Secretário Adjunto de Justiça e do Sistema Prisional da Sejusp/MT), Paulo Roberto
Carvalho Berigo (CPF nº 138.529.061-72, engenheiro orçamentista da Sejusp/MT), Osvaldo Dias de
Moraes (CPF nº 208.806.261-00, fiscal da obra da Sejusp/MT), Edson Luís Raia (CPF nº 284.388.41104, engenheiro da Secretaria de Infraestrutura de Mato Grosso), Waldir Santos Moreira (CPF nº
078.309.471-04, fiscal de obras da Sejusp/MT), Willian de Oliveira Blanck (CPF nº 098.366.958-93,
ex-chefe da Divisão de Engenharia e Arquitetura do Depen/MJ), Clayton Alfredo Nunes (CPF nº
038.486.298-52, ex-diretor do Depen/MJ), Celeste Aida Falcão Azevedo Novais, (CPF nº
182.166.331-49, ex-chefe da Divisão de Análise e Acompanhamento de Projetos do Depen/MJ),
Cláudia Maria de Freitas Chagas (CPF nº 287.750.151-53, ex Secretária Nacional de Justiça) e ANN
Construção e Incorporação Ltda. (CNPJ nº 01.705.842/0001-01)
4. Unidade: Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública de Mato Grosso (Sejusp/MT)
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico
7. Unidade Técnica: Secex/MT
8. Advogado constituído nos autos: André Macedo de Oliveira (OAB/DF 15.014)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial oriunda de conversão
de processo de representação acerca de possíveis irregularidades nas obras de construção e reforma do
Presídio Pascoal Ramos.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com
fundamento nos arts. 11, 28, inciso II e 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92, c/c os arts. 214, inciso III,
alínea “a” e 268, inciso II, do Regimento Interno, e diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. retornar o processo à sua natureza original de representação;
9.2. excluir a empresa ANN Construção e Incorporação Ltda. da relação processual;
9.3. acolher as alegações de defesa de César Roberto Zílio, Élcio Hardoim, Sebastião Ribeiro da
Silva Filho, Paulo Roberto Carvalho Berigo, Clayton Alfredo Nunes, Celeste Aida Falcão Azevedo
Novais e Cláudia Maria de Freitas Chagas;
9.4. acolher as razões de justificativa de Élcio Hardoim, Osvaldo Dias de Moraes, Edson Luís
Raia, Waldir Santos Moreira e Willian de Oliveira Blanck;
9.5. rejeitar as razões de justificativa de César Roberto Zílio e aplicar-lhe multa no valor de R$
8.000,00 (oito mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias para comprovar, perante o Tribunal,
o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente
acórdão até a data do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em
vigor;
9.6. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida, caso não atendida a notificação;
9.7. alertar o Ministério da Justiça e a Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública de
Mato Grosso que a não observância do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil – Sinapi, na orçamentação de obras custeadas com recursos transferidos
voluntariamente pela União, caracteriza descumprimento das mais recentes Leis de Diretrizes
Orçamentárias.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
232
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1152-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Benjamin Zymler,
José Jorge, José Múcio Monteiro (Relator) e Ana Arraes.
13.2. Ministro que votou com ressalva: Benjamin Zymler.
13.3. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.4. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
GRUPO II – CLASSE I – Plenário
TC 017.022/2012-6
Natureza: Embargos de Declaração.
Recorrente: Serviço Federal de Processamento de Dados – Serpro.
Entidade: Serviço Federal de Processamento de Dados – Serpro.
Advogados constituídos nos autos: Procuradores: Luciana Fonseca de Lima (OAB/ES 9.470) e
Juliano Couto Gondim (OAB/DF 21.149)
SUMÁRIO: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CONHECIMENTO PARCIAL. AJUSTE DA
DELIBERAÇÃO ANTERIOR. CIÊNCIA.
1. Os embargos de declaração destinam-se especificamente a aclarar ou corrigir o teor de
julgados que contenham vícios, relativos à obscuridade, omissão ou contradição.
2. Não cabem embargos de declaração para apontar contradição entre o acórdão recorrido e
outras deliberações do TCU ou Tribunais Superiores.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de embargos de declaração, peça 24, opostos pelo Serviço Federal de
Processamento de Dados - Serpro, contra o Acórdão 1.954/2012, peça 19, inserido na Relação 30/2012
– de minha relatoria, na Sessão de 1º/8/2012 – Plenário, em face do contido nos subitens ora
transcritos:
“1.7.1.dar ciência ao Serviço Federal de Processamento de Dados – Regional São Paulo quanto a
irregularidade constatada na aplicação da Lei 8.666/1993, relativa ao Pregão Eletrônico 1.688/2012:
1.7.1.1. ausência, no termo de referência integrante de editais de licitação, na modalidade pregão,
tipo eletrônico, de item relativo a custo estimado da contratação e valor máximo mensal e anual da
contratação estimados por meio do preenchimento da planilha de custos e formação de preços,
observados os custos do itens referentes ao serviço e por meio de fundamentada pesquisa dos preços
praticados no mercado em contratações similares, conforme disposições contidas no art. 15, inc. XII,
letras “a” e “b”, da IN-SLTI 2/2008;”
2. Adoto em meu relatório a percuciente instrução realizada pela Secex-SP (peça 17), com os
ajustes de forma que julgo necessários:
“2. O Tribunal conheceu da representação para dar ciência ao representado da irregularidade na
aplicação da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, relativamente ao Pregão Eletrônico (PE) 1.688/2012,
por ausência de inclusão no termo de referência integrante do respectivo edital de item contendo o
custo estimado e o valor máximo da contratação objetivada (peça 19).
3. A decisão em referência foi adotada mediante relação, modalidade simplificada de
julgamento no qual o relator acolhe o parecer e respectivos fundamentos emitidos por unidade técnica,
nos termos do art. 143, inc. III, do Regimento Interno; o relator Ministro Valmir Campelo, então,
determinou o encaminhamento do recurso a esta unidade técnica para que se pronuncie quanto à sua
admissibilidade e, se for o caso, no tocante ao seu mérito (peça 26).
233
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
4. O embargante alega que o parecer técnico foi contraditório ante o teor da análise e conclusão
constantes no seu item 19. As contradições estariam caracterizadas entre os subitens 19.2.8 no sentido
da ocorrência de irregularidade na aplicação da Lei 8.666/1993, por falta de inclusão no termo de
referência do PE 1.688/2012 de item relativo a custo estimado e do preço máximo da contratação, e o
subitem 19.2.14, no sentido da inocorrência desta.
5. Requer o acolhimento dos presentes embargos por não se exigir, tanto na Lei 8.666/1993
como na Instrução Normativa (IN) SLTI/MPOG 2/2008, a menção no edital de licitação desses valores
de referência, para ver aplicada, no caso, o entendimento deste Tribunal nos Acórdãos 1.789/2009 Plenário, 5.263/2009 - 2ª Câmara, e 2.080/2012 - Plenário, no sentido da faculdade de a Administração
indicar os valores antes mencionados no instrumento de convocação de certames, sem prejuízo de o
orçamento constar no processo de contratação e também da disponibilização dos preços unitários e
global estimados, em pregão eletrônico, apenas após a fase de lances.
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
6. Inicialmente, deve-se registrar que os embargos de declaração preenchem os requisitos gerais
de admissibilidade, alusivos a todas as espécies recursais, conforme abaixo:
a) cabimento – a decisão é recorrível;
b) singularidade – o recorrente está opondo os embargos de declaração contra o Acórdão
1.954/2012-TCU - Plenário pela primeira vez;
c) tempestividade – os embargos foram opostos dentro do prazo previsto no art. 34, §1º, da Lei
8.443/1992 (peça 19);
d) legitimidade – o recorrente é parte legítima para opor embargos de declaração, consoante o
estabelecido no art. 34, §1º, da Lei 8.443/1992;
e) interesse de agir – houve sucumbência da parte e não houve perda de objeto;
f) adequação – a peça recursal foi apresentada em conformidade com o disposto no art. 32, inciso
II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 277, inciso III, do RI/TCU.
7. Em relação aos requisitos específicos, os embargos de declaração devem ser utilizados
quando houver obscuridade, omissão ou contradição em acórdão do Tribunal, conforme o art. 287,
caput, do RI/TCU, devendo o recorrente, além de alegar, apontar a obscuridade, omissão ou
contradição que pretende impugnar no corpo da decisão.
8. No caso em exame, o embargante aduz que há contradição na instrução da unidade técnica
(peça 16) a qual fundamenta o acórdão ora objeto de embargos (peça 19).
9. Considerando que o embargante apontou contradição no acórdão atacado, nos termos do art.
287, §1º, do RI/TCU, e considerando, ainda, que a jurisprudência desta Corte de Contas é no sentido
de que o juízo de admissibilidade de embargos de declaração exclui o exame, ainda que superficial, da
existência de obscuridade, omissão ou contradição na deliberação recorrida, porquanto tal verificação
deve ser feita quando da análise de mérito, os requisitos específicos de admissibilidade previstos para a
espécie foram preenchidos.
EXAME TÉCNICO
10. Preliminarmente insta transcrever os subitens 19.2.8 e 19.2.14 objeto de alegada contradição
no contexto da instrução da unidade técnica (peça 16):
19.2. Análise técnica
( ... )
19.2.8 Procedente a representação no particular sentido da necessidade de a Administração
incluir, no Edital do PE 1.688/2012, item relativo a custo estimado da contratação e o valor máximo
global e mensal em decorrência da identificação dos elementos que compõem o preço dos serviços,
conforme os atos normativos antes mencionados (itens 19.2.1 e 19.2.2 da instrução).
( ... )
19.2.11 Requer-se, na espécie, a atuação deste Tribunal, consoante o art. 113, §1º, da Lei
8.666/1993, à vista da ocorrência de irregularidade na aplicação da mesma lei, objeto da representação,
234
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes, para ser expedida, nos termos do art. 18 da sua
Lei Orgânica, determinação de seguinte teor.
a) (de mesmo teor do item 1.7.1 do Acórdão 1.954/2012-TCU - Plenário);
a.1) (de mesmo teor do subitem 1.7.1.1 do Acórdão 1.954/2012-TCU - Plenário);
19.2.13 Improcedente a representação no particular sentido da necessidade de a Administração
anexar o orçamento ao Edital PE 1.688/2012, por inobservância a disposições dos atos normativos
aplicáveis (item 13 da instrução).
19.2.14 Prejudicada, no caso, a atuação deste Tribunal, consoante o art. 113, §1º, da Lei
8.666/1993, à vista da inocorrência de irregularidade na aplicação da mesma lei, objeto da
representação.
11. Importa fazer devida remissão ao teor da denúncia constante na instrução (peça 16):
19. Irregularidade denunciada ( ... ):
a) falta de indicação no Edital e no Anexo I [termo de referência] do valor estimado da
contratação [definido por meio de planilha de custos e formação de preços e por pesquisa dos preços
praticados em contratações similares], conforme o art. 40, §2º, inc. I, da Lei 8.666, de 1993 [o termo
constitui anexo do edital, dele fazendo parte integrante] e art. 15, inc. XII, da IN-SLTI 2/2008 [o termo
de referência ou projeto básico deverá conter o custo estimado da contratação, o valor máximo global e
mensal estabelecido];
b) falta de anexação, ao Edital PE 1.688/2012, do orçamento estimado em planilhas de
quantitativos e preços unitários, conforme o art. 40, §2º, da Lei 8.666/1993;
12. Em seguida, impende relacionar os atos normativos os quais deram fundamento à proposta
de mérito constante no subitem 19.2.8 da instrução (anexa na peça 16), no sentido da procedência da
representação por ser devida a indicação do custo estimado da contratação e do valor máximo mensal e
global desta no termo de referência anexo a edital de pregão eletrônico (item 19, letra “a”, idem):
a) Lei 8.666, de 1993, que institui normas para licitações e contratos pela Administração Pública:
Art. 40. O edital conterá no preâmbulo ( ... ), e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
( ... )
§ 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:
I - o projeto básico e/ou executivo ( ... );
Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se:
( ... )
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação ( ...
), devendo conter os seguintes elementos:
( ... )
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e
fornecimentos propriamente avaliados;
b) Decreto 5.450, de 31 de maio de 2005, que regulamenta a modalidade de licitação, na forma
eletrônica:
Art. 9º Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o seguinte:
( ... )
§ 2º O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar
avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos,
estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, cronograma
físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante,
procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma
clara, concisa e objetiva.
c) IN SLTI 2/2008, de 30 de abril de 2008, que dispõe sobre a contratação de serviços
continuados ou não pela Administração:
Art. 15. O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá conter:
235
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
( ... )
XII - o custo estimado da contratação, o valor máximo global e mensal estabelecido em
decorrência da identificação dos elementos que compõem o preço dos serviços, definido da seguinte
forma:
a) por meio do preenchimento da planilha de custos e formação de preços, observados os custos
dos itens referentes ao serviço, podendo ser motivadamente dispensada naquelas contratações em que a
natureza do seu objeto torne inviável ou desnecessário o detalhamento dos custos para aferição da
exequibilidade dos preços praticados; e
b) por meio de fundamentada pesquisa dos preços praticados no mercado em contratações
similares; ou ainda por meio da adoção de valores constantes de indicadores setoriais, tabelas de
fabricantes, valores oficiais de referência, tarifas públicas ou outros equivalentes, se for o caso.
13. A proposta da unidade técnica, nos subitens 19.2.8 e 19.2.14 da instrução, foi com
fundamento no item transcrito abaixo do Acórdão 1.925/2006-TCU - Plenário e também no Acórdão
5.263/2009-TCU-2ª Câmara (peça 16), pela improcedência da representação porquanto desnecessária a
anexação do orçamento estimativo no edital e pela procedência da representação no particular sentido
da necessidade de indicação dos valores de referência no edital ou nos anexos, quando se tratar de
pregão eletrônico, ante a ressalva contida naquele julgado deste Tribunal (grifado no essencial):
Acórdão 1.925/2006-Plenário
9.1 nos procedimentos licitatórios para aquisição de produtos e contratação de serviços de
informática, anexe aos instrumentos convocatórios o orçamento estimado em planilhas de quantitativos
e preços unitários, ressalvada a modalidade pregão, cujo orçamento deverá constar obrigatoriamente o
Termo de Referência, ficando a critério do gestor, no caso concreto, a avaliação da oportunidade e
conveniência de incluir tal Termo de Referência ou o próprio orçamento no edital ou de informar,
nesse mesmo edital, a disponibilidade do orçamento aos interessados e os meios para obtê-los;
14. Não obstante os julgados indicados no item anterior, a embargante menciona:
a) de início, que a empresa pública se utiliza “da prerrogativa de não divulgar, no edital, os
valores estimados para as contratações a serem realizadas por meio de procedimento licitatório na
modalidade pregão eletrônico” e que os projetos básicos e termos de referência indicam os custos
estimados para a contratação, conforme Norma [interna] GA-005 (item 1.4 do documento anexo na
peça 24);
b) o art. 9º, §2º, do Decreto 5.450/2005, e o art. 15, inc. II, da IN-SLTI/MPOG 2/2008 não
“exigem a inclusão dos custos estimados da contratação e o valor máximo global e mensal no edital de
licitação e sim no projeto básico ou termo de referência” (item 2.2.2 do documento anexo na peça 24);
c) no caso concreto, o Serpro “decidiu não incluir o termo de referência ou o próprio orçamento
no edital publicado” (item 2.2.2 do documento anexo na peça 24), conforme os Acórdãos do TCU
1.925/2006-Plenário e 1.789/2009-Plenário e 5.263/2009-2ª Câmara;
d) o valor estimado da contratação em planilhas ou os preços unitários deverão constar no
processo administrativo tão somente após da fase de lances do pregão eletrônico e não no edital do
certame, consoante entendimento deste Tribunal nos Acórdãos da 2ª Câmara 5.263/2009, 1.935/2006,
114/2007, 1.248/2009, 1.789/2009 e no Acórdão 2.080/2012-Plenário, este último, no seguinte extrato:
10. Sobre o primeiro ponto, há pacífica jurisprudência do TCU no sentido de que, nos termos do
art. 3º [fase preparatória da licitação], da Lei 10.520/2002, a Administração não está obrigada a anexar
ao edital o orçamento de referência que elaborou na fase interna da licitação. Este deve constar,
obrigatoriamente, apenas dos autos do processo administrativo referente à licitação. Nesse último caso,
deve constar do instrumento convocatório a informação sobre os meios pelos quais os interessados
poderão ter acesso ao documento. Dentre muitos outros nessa linha, cite-se os Acórdãos 1.248/2009,
114/2007 e 1.935/2006, todos do Plenário. ( ... )
10.13 Ocorre que, com respeito ao FNDE, foi dirigida recomendação, por meio do Acórdão
1.789/2009-TCU - Plenário, que autoriza interpretação diversa do tema. Consta da citada decisão:
236
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
"9.5. recomendar ao Fundo Nacional de Educação (FNDE), caso julgue conveniente, que faça
constar dos editais dos pregões eletrônicos o valor estimado da contratação em planilhas ou preços
unitários ou a informação do local onde os interessados poderão obtê-lo, ressaltando-se a
obrigatoriedade de o mesmo constar do processo administrativo que fundamenta a licitação, após a
fase de lances."
10.14 Do voto que a embasou, extrai-se a seguinte passagem:
“6. Já em relação à recomendação constante do subitem 9.5, conquanto não tenha caráter
cogente, considero oportuno ajustar a redação do item, de modo a esclarecer que a entidade adote o
procedimento descrito nas hipóteses que julgar conveniente. Ademais, me parece adequado ressaltar
que a obrigatoriedade deve ser observada após a fase de lances, sob pena de tornar inócua a
desnecessidade de constar do edital, além de, por se tratar de pregão eletrônico, potencialmente ferir o
princípio da isonomia, diante da possibilidade de acesso ao processo administrativo por licitante
presente no mesmo local do órgão, ao contrário de licitantes localizados em outras cidades.”
10.15 Observa-se no decisum preocupação de que, uma vez não divulgado o valor estimado no
edital, tal informação fosse obtida antes da fase de lances por apenas um ou poucos licitantes que se
fizessem presentes ao local onde se encontrassem os autos do processo administrativo, facilidade que
interessados localizados em outras cidades não teriam. Haveria, portanto, risco ao princípio da
isonomia.
15. Ante todo o articulado acima pelo embargante, é de se ponderar:
a) o art. 9º, §2º, do Decreto 5.450/2005, e o art. 15, inc. XII, alíneas “a” e “b”, da IN-SLT
2/2008, estabelecem o conteúdo do termo de referência de pregão eletrônico (item 12, letras “b” e “c”,
acima);
b) o termo de referência deve ser obrigatoriamente anexo a instrumentos convocatórios de
pregões eletrônicos (item 12, letra “b”, acima);
c) deveras, o orçamento de referência elaborado na fase interna da licitação poderá não constar
anexo aos editais licitatórios, mas deverá constar no processo administrativo, no entendimento deste
Tribunal (item 13 acima);
d) de fato, os preços unitários e global estimados poderão ser disponibilizados apenas após a fase
de lances, conforme entendeu o TCU no recente Acórdão 2.080/2012-Plenário exarado em 8/8/2012
(item 14, letra “d”, acima);
16. Ora impende analisar o mérito dos embargos, para assinalar a inexistência da contradição
apontada pelo embargante, considerando-se alusivos os itens 19.2.8 e 19.2.14 da instrução (peça 16),
respectivamente, ao valor estimado da contratação constante de termo de referência de edital de pregão
eletrônico e ao orçamento estimado dessa modalidade de licitação, portanto, a objetos distintos e a
acrescentar que o contido no subitem 1.7.1.1 do Acórdão 1.954/2012-Plenário encontra a devida
fundamentação no item 19 do documento da unidade técnica (peça 16).
17. Podendo-se, assim, concluir sobre a inexistência de contradição interna no Acórdão
1.954/2012-TCU - Plenário.
18. Requer-se registrar o entendimento deste Tribunal no sentido de o vício que se pretende
sanar pela via dos embargos deve ser aquele eventualmente presente entre as premissas utilizadas pelo
julgador e a conclusão a que chegou e não a alegação de contradição entre o acórdão embargado e a
doutrina, jurisprudência ou comando legal, tal confronto é pertinente em sede de recurso de
reconsideração ou pedido de reexame, nos termos art. 34, caput, da Lei 8.4443/1992 (Acórdãos
2.598/2007-Plenário, 1.295/2008-2ª Câmara, 1.743/2010-Plenário, 2.299/2010-1ª Câmara).
19. Considerando-se a fundamentação (exposta pela unidade técnica) e a conclusão (parte
dispositiva do acórdão), abordando o valor estimado da contratação constante em termo de referência
de edital de pregão eletrônico e não sendo alusivo a orçamento estimado dessa modalidade de
licitação, constata-se inexistir a contradição apontada pela parte a demandar o acolhimento dos
embargos de declaração.
237
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
20. De todo modo, a disponibilização, em pregão eletrônico, dos preços unitários e global
estimados apenas após a fase de lances (não no edital do certame), como o embargante entende ser
devida, encontra amparo na legislação vigente bem como o procedimento interno, caso adotado pela
empresa pública, ajusta-se à recomendação efetuada pelo Tribunal por meio de outros, que não aquelas
que deram fundamento ao acórdão ora objeto de embargos, Acórdãos do TCU - Plenário 1.935/2006,
114/2007, 1.248/2009, 1.789/2009, e 2.080/2012, conforme registra o Informativo de Licitações e
Contratos nº 118 deste Tribunal (item 14, letra “d”, da instrução).
CONCLUSÃO
21. No recurso em análise, o embargante alega haver contradição entre a fundamentação,
exposta nos itens 19.2.8 e 19.2.14 da unidade técnica (peça 16), adotada pelo relator, nos termos do art.
143, inc. III, do Regimento Interno deste Tribunal, e a parte dispositiva do Acórdão 1.954/2012-TCU –
Plenário, inserido na Relação 30/2012, Sessão de 1/8/2012, juntado na peça 24.
22. Na oportunidade, acordaram os ministros do TCU, conhecer da representação, para, no
mérito, considerá-la parcialmente procedente, indeferir a medida cautelar requerida, por não conter os
requisitos de admissibilidade necessários a sua concessão, fazendo a medida tendente a dar ciência ao
Serpro para a devida inclusão, nos termos de referência de pregões eletrônicos, de item relativo a custo
estimado da contratação (subitem 1.7.1.1 do Acórdão 1.954/2012 - Plenário).
23. Em resumo, argui a contradição entre os termos da instrução, nos seus itens 19.2.8 e 19.2.14,
no sentido, respectivamente, da necessidade de indicação do valor de referência da licitação no edital
do certame e da desnecessidade de anexação do orçamento estimado no ato convocatório, requerendose a disponibilização do custo estimado da contratação apenas após a fase de lances em pregão
eletrônico, com fundamento nos julgados deste Tribunal mencionados no Informativo de Licitações e
Contratos nº 118 do TCU (item 14 acima).
24. É de se constatar que os subitens da instrução referem-se a objetos distintos (conteúdo do
orçamento e o orçamento da Administração) e a acrescentar que o contido no subitem 1.7.1.1 do
acórdão embargado encontra o devido fundamento na instrução da unidade técnica (item 13 acima).
25. Considerando-se a inexistência da contradição entre os fundamentos da decisão, conforme
aponta o embargante, ou entre estes e sua parte dispositiva, impõe-se propor o conhecimento do
recurso e, quanto ao mérito, a rejeição dos embargos (itens 16 a 20 acima).
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
26. Ante todo o exposto, compete submeter o processo à consideração superior, propondo:
a) conhecer dos embargos de declaração opostos pelo Serviço Federal de Processamento de
Dados (Serpro) contra o Acórdão 1.954/2012-TCU - Plenário, com fundamento nos arts. 32, inciso II,
e 34 da Lei 8.443/1992 e no art. 287 do RI/TCU;
b) no mérito, rejeitar os embargos de declaração opostos pelo Serpro, por inexistir contradição na
decisão embargada;
c) manter em seus exatos termos os itens do Acórdão 1.954/2012-TCU - Plenário;
d) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido, assim como do relatório e do voto que o
fundamentarem, ao embargante.”
É o relatório.
VOTO
Primeiramente, importa consignar que o recurso pode ser conhecido como embargos de
declaração pelo Tribunal, eis que preenchidos os requisitos regimentais de admissibilidade.
238
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2. Os embargos de declaração encontram-se disciplinados, no âmbito deste Tribunal, pelas
disposições consubstanciadas no art. 287, caput, e seus parágrafos 1°, 2° e 3°, do Regimento Interno
do TCU, a saber:
“Art. 287. Cabem embargos de declaração quando houver obscuridade, omissão ou contradição
em acórdão do Tribunal.
§ 1° Os embargos de declaração poderão ser opostos por escrito pela parte ou pelo Ministério
Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de dez dias, contados na forma prevista no art. 183.
§ 2° Os embargos de declaração serão submetidos à deliberação do colegiado competente pelo
relator ou pelo redator, conforme o caso.
§ 3° Os embargos de declaração suspendem os prazos para cumprimento do acórdão embargado
e para a interposição dos demais recursos previstos neste Regimento, aplicando-se, entretanto, o
disposto no § 1° do art. 285.”
3. A leitura dos preceitos regimentais transcritos anteriormente e as judiciosas manifestações de
eminentes Ministros desta Casa em reiterados julgamentos de casos análogos não deixam dúvidas
quanto à finalidade do recurso em apreço.
4. No que tange ao mérito do recurso, com as devidas vênias à unidade instrutiva, divirjo em
parte da conclusão exposta no relatório precedente e reconheço que as razões reportadas nos embargos
podem ser parcialmente admitidas.
5. A motivação dos embargos opostos contra os subitens 1.7.1 e 1.7.1.1, do Acórdão 1.954/2012
– Plenário, deliberado por relação, remete a contradições existentes: entre os subitens “19.2.8” e
“19.2.14”, da instrução da unidade técnica (peça 16) que fundamentou essa decisão; e entre o
entendimento esposado no mesmo subitem “19.2.8” e as normas legais aplicáveis ao pregão.
6. Não observo incongruência entre os subitens criticados da peça instrutiva que possa alterar o
acórdão questionado. Enquanto o “19.2.8” aborda a questão da necessidade de o termo de referência
do pregão conter estimativas de custos, conforme definido no art. 9º, §2º, do Decreto 5.450/2005 e no
art. 15, inciso XII, da Instrução Normativa do MPOG 2/2008, o item “19.2.14” conclui pela
improcedência da alegação quanto à necessidade de o edital ter de contemplar o orçamento previsto no
art. 6º, inciso IX e no art. 40, §2º, inciso II, todos da Lei de Licitações. Vejo pertinência no
entendimento da unidade instrutiva, uma vez que existe normativo específico sobre o tema para o
pregão – Decreto 5.450/2005, que regulamenta a Lei nº 10.520/2002 – e a Lei de Licitações ser de
aplicação subsidiária para essa modalidade de licitação.
7. Quanto à contradição apontada entre o subitem “19.2.8” e a legislação vigente afeta ao
pregão, noto imprecisão na ciência direcionada ao jurisdicionado que, por poder gerar dúvida, merece
ajuste. Tal imprecisão refere-se à obrigatoriedade ou não de se ter, diretamente no edital, o registro do
custo do objeto em licitação. Apesar de o subitem ora questionado indicar a necessidade de o edital
dispor da dita estimativa de custo, não verifico tal obrigatoriedade na Lei nº 10.520/2002 e no Decreto
5.450/2005, que instituiu e regulamentou essa modalidade de licitação, bem como na Instrução
Normativa do Ministério do Planejamento.
8. Cotejando esses dispositivos legais, observo que a legislação específica para essa modalidade
de licitação possibilita ao gestor a disposição do custo do objeto do certame nos autos do procedimento
licitatório, não havendo a obrigatoriedade de essa informação constar diretamente no edital. Melhor
dizendo, em que pese os normativos legais não dispensar o registro do custo estimado do bem ou
serviço a ser adquirido no processo licitatório, este poderá não estar diretamente descrito no edital,
oportunidade na qual o instrumento convocatório terá de informar aos interessados o local do processo
e os meios para obter esta informação.
9. Igual entendimento pode ser extraído de decisões anteriores desta Corte de Contas, a exemplo
dos Acórdãos nº 1.925/2006-Plenário e 201/2006-Segunda Câmara e 144/2009-Plenário. Dessa última
decisão, de relatoria do eminente Ministro Benjamin Zymler, transcrevo excerto do voto que a
fundamentou e que, de forma bastante esclarecedora, enfrentou a questão:
239
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5. A primeira questão suscitada pela representante diz respeito à ausência de critérios mínimos
para a fixação do preço máximo dos serviços licitados, sem a divulgação, no edital, do orçamento
previsto e do preço máximo a ser aceito pelo Banco, o que impediria a formulação de propostas
adequadas, competitivas e exequíveis.
6. A Lei nº 10.520/02, que institui o pregão, estabelece que a fase preparatória dessa modalidade
de licitação observará a inclusão, nos autos do procedimento, dentre outros itens, do orçamento dos
bens ou serviços a serem licitados (artigo 3º, inciso III).
7. O artigo 4º, inciso III, do mesmo diploma legal, determina que, do edital, deverão constar
todos os elementos definidos na forma do inciso I do artigo 3º, as normas que disciplinarem o
procedimento e a minuta do contrato, quando for o caso.
8. O supracitado inciso I do artigo 3º estabelece, por sua vez, que “a autoridade competente
justificará a necessidade de contratação e definirá o objeto do certame, as exigências de habilitação,
os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato,
inclusive com fixação dos prazos para fornecimento”.
9. Não se afigura cabível, portanto, defender a aplicabilidade da Lei nº 8.666/93, uma vez que
esta norma somente é aplicável aos pregões de forma subsidiária e que, em relação a este tópico, a
norma específica possui disciplinamento próprio, o qual afasta a Lei de Licitações e Contratos.
10. Na hipótese vertente, o Banco do Brasil afirmou que seus processos de compras e alienações
contêm estimativas de preço elaboradas conforme a Lei. Ademais, a planilha de custos, individualizada
por modalidade de cartão e cada componente de preço de materiais e serviços, estaria inserida no bojo
do processo.
11. O fato dessa planilha ter sido inserida no edital sem o preenchimento dos valores não traduz
prática que viola os dispositivos legais atinentes à matéria. Como visto, na licitação na modalidade
pregão, o orçamento estimado em planilhas e preços unitários não constitui um dos elementos
obrigatório do edital, devendo estar inserido obrigatoriamente no bojo processo relativo ao certame.
Ficará a critério do gestor, no caso concreto, a avaliação da oportunidade e conveniência de incluir
esse orçamento no edital ou de informar, no ato convocatório, a sua disponibilidade aos interessados e
os meios para obtê-lo.
12. Esse tem sido o entendimento exarado por este Tribunal em recentes decisões acerca da
matéria, ex vi dos Acórdãos nº 1.925/2006-Plenário e 201/2006-Segunda Câmara.
10. Por fim, acompanho a unidade técnica ao apontar falha no Pregão Eletrônico 1.688/2012 ao
não registrar a estimativa do custo do objeto licitado no termo de referência do certame. Nesse caso,
não encontro lacuna nos normativos legais dessa modalidade que faculte ao gestor público a
disponibilidade dessa informação em momento posterior à data de recebimento das propostas dos
licitantes.
11. Quanto a possíveis divergências entre decisões desta Corte, esclareço que não cabe impetrar
embargos de declaração para alegar contradição do decisum recorrido com outras decisões, seja do
próprio TCU ou do Judiciário, ou com disposições do ordenamento jurídico vigente.
12. Nesse sentido, reproduzo o ensinamento contido no voto condutor do Acórdão 1.619/2005Plenário:
"16. Importa esclarecer que a contradição passível de embargos há que estar contida na própria
decisão embargada, ou seja, as proposições entre si inconciliáveis devem estar presentes no corpo da
deliberação a embargar. Contradição entre a decisão e as peças dos autos ou entre o pronunciamento e
manifestações ou decisões anteriores do Tribunal não dão ensejo aos embargos de declaração.
17. Ao tratar dessa questão, Barbosa Moreira (in Comentários ao Código de Processo Civil, 9ª
ed. rev. e atual., Rio de Janeiro: Forense, 2001, vol. V, p. 550) esclarece que:
“Não há cogitar de contradição entre o acórdão ou outra decisão porventura anteriormente
proferida no mesmo processo, pelo tribunal ou pelo órgão de grau inferior. Se a questão estava
preclusa, e já não se podia voltar atrás do que fora decidido, houve sem dúvida error in procedendo,
240
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
mas o remédio de que agora se trata é incabível. Também o é na hipótese de contradição entre o
acórdão e o que conste de algumas peça dos autos (caso de error in iudicando)”.
18. Nessa mesma linha é a posição jurisprudencial, consoante se pode perceber nas ementas
abaixo transcritas:
“Embargos de declaração - Contradição entre dois acórdãos distintos - Impossibilidade Rediscussão sobre o acerto do julgamento de apelação - Efeitos modificativos - Impossibilidade Omissão inexistente - Aclaratórios rejeitados. A Contradição que autoriza o uso de embargos de
declaração é a que se verifica entre proposições do acórdão e não aquela que se encontra entre decisões
diversas, em especial se os dois acórdãos cuidam de matérias distintas e independentes. Os embargos
de declaração têm por escopo sanar, no acórdão, obscuridade, contradição ou omissão. É inadmissível
desnaturá-los, atribuindo-lhes efeitos infringentes do julgado, salvo situações excepcionalíssimas” (Ac.
un. da 3ª T. Civ. do TJMS - EDcl classe “b”, XI - n° 61.128-5/01 - rel. Des. Claudionor Miguel Abss
Duarte - j. 04.11.1998: apud Fernandes, Luís Eduardo Simardi, in Embargos de Declaração, Efeitos
infringentes, prequestionamento e outros aspectos polêmicos, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003,
Recursos no Processo Civil, 11, p. 78/79).
“A contradição que dá margem aos embargos declaratórios é a que se estabelece entre os termos
da própria decisão judicial - fundamentação e dispositivo - e não a que porventura exista entre ela e o
ordenamento jurídico. Pretensão de conversão do julgamento em diligência inviável. (STF: RE 174144
ED/RS, DJ 13/03/1988, p. 10).”
13. Dito isso, acolho parcialmente os embargos ora opostos contra os subitens 1.7.1 e 1.7.1.1, do
Acórdão 1.954/2012 – Plenário, e julgo pela necessidade de ajuste da notificação direcionada ao
embargante, de forma a esclarecê-lo da possibilidade de a estimativa de custo do objeto do pregão
constar apenas nos autos do procedimento da licitação, sem prejuízo da necessidade de o respectivo
edital ter de informar aos interessados os meios para obtê-la.
Ante o exposto, Voto no sentido de que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à
deliberação deste Colegiado.
ACÓRDÃO Nº 1153/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 017.022/2012-6.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de declaração.
3. Recorrente: Serpro.
4. Órgão/Entidade: Serviço Federal de Processamento de Dados - MF.
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Valmir Campelo.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secex-SP.
8. Advogado constituído nos autos: Juliano Couto Gondim Naves, OAB/DF n° 21.149, e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração opostos pelo Serviço Federal de
Processamento de Dados – Serpro, contra o Acórdão 1.954/2012-Plenário, constante da Relação
30/2012, do Gabinete do Ministro Valmir Campelo, Sessão de 1º/8/2012.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator em:
9.1. conhecer, com fundamento no art. 34 da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 277, inciso III, e 287 do
Regimento Interno do TCU, dos embargos de declaração para, no mérito, dar-lhe provimento parcial,
passando a redação dos itens 1.7.1 e 1.7.1.1, do Acórdão 1.974/2012-TCU - Plenário para a seguinte:
241
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
“1.7.1. dar ciência ao Serviço Federal de Processamento de Dados – Regional São Paulo
quanto à seguinte irregularidade no Pregão Eletrônico 1.688/2012, em desconformidade com a Lei
10.520/2002, e regulamentos dela decorrentes:
1.7.1.1. ausência, no termo de referência previsto no art. 9º, §2º, do Decreto 5.450/2005 e no
art. 15, inciso XII, da Instrução Normativa SLTI 2/2008 para a modalidade de licitação pregão, do
custo estimado da contratação, o valor máximo global e mensal estabelecido em decorrência da
identificação dos elementos que compõem o preço dos serviços;”
9.2. dar ciência deste Acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentam, ao
embargante.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1153-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo (Relator), Benjamin
Zymler, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
GRUPO II - CLASSE V - Plenário
TC-019.588/2011-9
Apenso: TC-031.713/2010-6
Natureza: Relatório de Auditoria de Conformidade
Entidade: Estado da Paraíba - órgãos estaduais e entidades
Responsáveis: Sr. Waldson Dias de Souza, atual Secretário de Saúde; Srs. Mário Toscano de
Brito Filho, José Maria de França e Geraldo de Almeida Cunha Filho, ex-Secretários de Saúde; Sr.
Eduardo Antônio Cruz Viegas e Sra. Maria Roberlândia Soares de Melo Freire, ex-Diretores do Centro
Especializado de Dispensação de Medicamentos Excepcionais (CEDMEX)
Interessado: Tribunal de Contas da União (TCU) - Secretaria de Controle Externo na Paraíba
(Secex-PB)
Advogado constituído nos autos: não há
Sumário: AUDITORIA DE CONFORMIDADE. SECRETARIA DE SAÚDE DO ESTADO
DA PARAÍBA (SES/PB). IREGULARIDADE NA APLICAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS
REPASSADOS AO ENTE FEDERATIVO NO PROGRAMA DE MEDICAMENTOS
EXCEPCIONAIS, ENTRE 2007 E 2011. MULTA. DETERMINAÇÃO. CIÊNCIA À SES/PB.
RELATÓRIO
Tratam os autos de relatório de auditoria de conformidade realizada na Secretaria de Saúde do
Estado da Paraíba (SES/PB), com o objetivo de verificar a regularidade da aplicação dos recursos
federais repassados ao ente federativo no Programa de Medicamentos Excepcionais, entre 2007 e
2011, relativamente aos seguintes aspectos: isenção fiscal relativa ao ICMS prevista para aquisição dos
mencionados bens; forma de escolha e efetiva contratação dos respectivos fornecedores; preços de
aquisição; registros e controles de estoques; distribuição desses medicamentos à população.
2. Instruindo o processo, a Secretaria de Controle Externo na Paraíba (Secex-PB) apresentou
inicialmente o histórico da fiscalização e a metodologia de apuração do débito adotada, na forma
abaixo transcrita:
242
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
“3. As razões que motivaram esta auditoria foram as informações contidas em relatório de
produção de conhecimento da Secex/PB, de 2010, o qual tratou da informação oriunda da
Procuradoria da República na Paraíba - MPF e do Grupo de Trabalho de Aplicação de Verbas
Federais em Saúde (GTVFS) da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do MPF, noticiando que a
conduta ilícita das principais fornecedoras de medicamentos no Estado de Goiás e que motivou a
instauração de inquérito civil público e a propositura das respectivas ações civis públicas, para coibir
o superfaturamento na venda de medicamentos para o Sistema Único de Saúde, estaria se
reproduzindo no âmbito do Estado da Paraíba.
4. A auditoria constatou diversas irregularidades, para as quais foram propostas audiências dos
responsáveis e oitiva prévia das empresas fornecedoras de medicamentos. Dentre os principais
achados podem ser citados: sobrepreço e superfaturamento de medicamentos adquiridos, compras
sem licitação e descumprimento da obrigatoriedade de desoneração do ICMS, além de precariedade
no registro e controle de estoque dos fármacos e da perda de medicamentos do estoque, por
desaparecimento ou por expiração do prazo de validade.
5. Em virtude do período abrangido pela auditoria (2007-2011), foram fiscalizadas as gestões
(no âmbito da Secretaria de Saúde) de três governos estaduais diferentes. Este fato teve implicações
de suma relevância, uma vez que a mudança de gestão e de gestores algumas vezes vem acompanhada
do desaparecimento de documentos, processos e até mesmo itens de estoque, além de desorganização
administrativa de toda ordem.
6. Não obstante isso, o grande limitador da fiscalização foi a atitude do atual gestor, o Sr.
Waldson Dias de Souza, Secretário Estadual de Saúde da Paraíba, para quem foram encaminhados
ofícios de requisição onde foram solicitados documentos, informações e esclarecimentos sobre os
itens que compunham o objeto a ser fiscalizado. Todavia, houve grande morosidade em responder a
questionamentos simples e muitas informações e documentos foram entregues com atraso ou até
deixaram de ser entregues, como foi o caso dos procedimentos licitatórios e respectivos contratos
celebrados com fornecedores de medicamentos (ver peça 56, p. 1-2).
7. Diante das limitações encontradas no curso da auditoria, notadamente no que tange à
documentação e informações solicitadas, porém não disponibilizadas pela SES/PB, a equipe julgou
oportuna a adoção de algumas medidas preliminares, como a realização de audiência dos gestores
envolvidos e a oitiva prévia das empresas fornecedoras de medicamentos, para que apresentassem as
justificativas e esclarecimentos pertinentes a cada achado, os quais pudessem eventualmente elidir as
irregularidades inicialmente verificadas.
8. Os gestores responsáveis foram convocados para apresentar suas razões de justificativa e as
empresas fornecedoras, para se manifestarem acerca das irregularidades apontadas no Relatório de
Auditoria 686/2011.
(...).
9. Em que pese terem sido expedidas correspondências para todos os gestores e empresas
envolvidos nas irregularidades constatadas, alguns não responderam ao chamado para apresentar
esclarecimentos prévios. Desse modo, serão analisadas as justificativas apresentadas apenas pelos
gestores e fornecedores que se manifestaram diante do chamamento desse Tribunal.
10. Ressalte-se que, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992, o responsável que não
atender à citação ou à audiência será considerado revel pelo Tribunal, para todos os efeitos, dando-se
prosseguimento ao processo.
11. Assim, configurada a revelia frente à audiência deste Tribunal e inexistindo comprovação da
boa e regular aplicação dos recursos transferidos para a compra de medicamentos excepcionais, não
resta alternativa senão dar seguimento ao processo, inclusive podendo-se aplicar penalidades aos
gestores omissos, com base nos elementos até aqui presentes, uma vez que não existem nos autos
elementos comprobatórios da efetiva utilização dos recursos transferidos.
(...)
243
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
13. A empresa Elfa Produtos Farmacêuticos e Hospitalares Ltda., por meio de seus advogados
e procuradores, pediu vista e cópia do processo (peça 97, p. 1-9) e solicitou prorrogação de prazo
para apresentar defesa, por meio do expediente à peça 104, p. 1, contudo não se manifestou. As
empresas Jorge Batista e Cia. e Droguistas Potiguares Reunidos Ltda. também permaneceram silentes
frente ao chamado deste Tribunal.
14. Os Srs. Geraldo de Almeida Cunha Filho e José Maria de França, embora cientes da
audiência determinada por este Tribunal, conforme AR às peças 79, p.1 e 84, p. 1, não se
manifestaram. Ao não apresentar suas razões de justificativa, esses gestores deixaram de produzir
prova da regular aplicação dos recursos sob sua responsabilidade, em afronta às normas que impõem
aos gestores públicos a obrigação legal de, sempre que demandados pelos órgãos de controle,
apresentar os documentos que demonstrem a correta utilização das verbas públicas, a exemplo do
contido no art. 93 do Decreto-Lei 200/67: ‘quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar
seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das
autoridades administrativas competentes.’
METODOLOGIA DE APURAÇÃO DO DÉBITO
15. É importante esclarecer qual foi a fórmula de cálculo do preço de referência, a ser
comparado com os valores praticados pelas empresas, utilizada na apuração do débito relativo à
venda de medicamentos por valores superiores aos tabelados pela CMED/Anvisa.
16. A equipe adotou como preço de referência o Preço Máximo de Venda ao Governo - PMVG,
que,
conforme
consta
no
sítio
da
Anvisa
<www.anvisa.gov.br/regulacaodemercado/compraspublicas/perguntas e respostas>, é calculado a
partir da seguinte fórmula:
► Para aqueles medicamentos sobre os quais o CAP deve incidir, o PMVG é:
PMVG = PF * (1 - CAP), onde:
PMVG = Preço Máximo de Venda ao governo;
PF = Preço-fábrica;
CAP = Coeficiente de Adequação de Preço;
Observação: Desonerar o ICMS antes da aplicação do desconto, quando for o caso, então:
PMVG = (PF - ICMS) * (1 - CAP),
►Para aqueles medicamentos sem incidência do CAP:
PMVG = PF - ICMS
17. Ressalte-se que o valor do preço-fábrica de cada medicamento foi retirado da tabela
CMED/Anvisa vigente no ano de realização do procedimento licitatório, ou seja, no ano de cotação
dos preços. Ademais, o preço de referência está desonerado do ICMS, uma vez que todos os Estados
devem seguir a isenção concedida pelo Convênio Confaz 87/2002, conforme transcrição do seu
conteúdo a seguir:
‘Cláusula primeira: Ficam isentas do ICMS as operações realizadas com os fármacos e
medicamentos relacionados no Anexo Único deste convênio, destinados a órgãos da Administração
Pública Direta e Indireta Federal, Estadual e Municipal e a suas fundações públicas.
§ 1º A isenção prevista nesta cláusula fica condicionada a que:
I - os fármacos e medicamentos estejam beneficiados com isenção ou alíquota zero dos Impostos
de Importação ou sobre Produtos Industrializados;
II - a parcela relativa à receita bruta decorrente das operações previstas nesta cláusula esteja
desonerada das contribuições do PIS/PASEP e COFINS;
III - REVOGADO
IV - não haja redução no montante de recursos destinados ao co-financiamento dos
Medicamentos Excepcionais constantes da Tabela do Sistema de Informações Ambulatoriais do
Sistema Único de Saúde - SIA/SUS, repassados pelo Ministério da Saúde às unidades federadas e aos
municípios.
244
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
§ 2º Não se exigirá o estorno do crédito fiscal previsto no art. 21 da Lei Complementar nº 87/96,
de 13 de setembro de 1996, relativo à operação antecedente à saída do fármaco ou medicamento
constantes do anexo único deste convênio, com destino às entidades públicas referidas nesta cláusula,
realizadas diretamente pelo estabelecimento industrial ou importador.
§ 3º Ficam as unidades federadas autorizadas a não se exigir o estorno do crédito fiscal previsto
no art. 21 da Lei Complementar nº 87/96, de 13 de setembro de 1996, nas demais operações de que
trata este convênio.
§ 4º REVOGADO
§ 5º Fica o Estado do Rio Grande do Norte autorizado a dispensar a condição prevista no § 1º,
IV, e o disposto no § 6°.
§ 6º O valor correspondente à isenção do ICMS deverá ser deduzido do preço dos respectivos
produtos, contido nas propostas vencedoras do processo licitatório, devendo o contribuinte
demonstrar a dedução, expressamente, no documento fiscal.’
18. Para todas as notas fiscais emitidas no exercício de 2007, a apuração do débito não
considerou a incidência do CAP, uma vez que o Comunicado/CMED 7/2007, de 12/6/2007, que
definiu o rol de medicamentos sobre os quais deveria incidir o desconto compulsório, foi publicado em
data posterior à de realização do pregão presencial 19/2007, de 13/3/2007, ao qual está vinculada a
maioria dos documentos fiscais emitidos naquele ano.
19. Nos exercícios de 2008 e 2009, a apuração do débito considerou o CAP no valor de
24,92%, conforme previsto no Comunicado/CMED 15, de 28/12/2007. Em 2010, o valor considerado
foi de 22,85%, de acordo com o Comunicado/CMED 1, de 3/2/2010. E em 2011, o CAP utilizado foi
de 2,38%, conforme Resolução/CMAD 3, de 2/3/2011.”
3. Promovida a audiência dos responsáveis e a manifestação das empresas fornecedoras, a
unidade técnica analisou cada um dos argumentos apresentados e manifestou a sua conclusão geral
sobre a presente auditoria, nos seguintes termos:
“Defesa apresentada pelo atual Secretário de Saúde, Sr. Waldson Dias de Souza (peça 118, p.
1-106)
21. As irregularidades atribuídas ao defendente pelo Relatório de Auditoria 686/2011 foram:
a) realização de pagamentos de medicamentos excepcionais por preços acima do Preço Máximo
de Venda ao Governo - PMVG, contrariando ao disposto no art. 28 da Portaria 2577/2006 e art. 48
da Portaria 2981/2009, ambas do Ministério da Saúde;
b) não observância da isenção de ICMS quando da licitação e contratação do fornecimento de
medicamentos excepcionais, em descumprimento às disposições contidas no Convênio CONFAZ
87/2002;
c) insuficiência de justificativa e/ou fundamentação legal para a realização de dispensa ou
inexigibilidade de licitação para aquisição de medicamentos do componente especializado da
assistência farmacêutica, contrariando as disposições contidas no art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal e arts. 2º e 24 da Lei 8.666/93;
d) realização de compras sem o devido processo licitatório ocorrência que configura
irregularidade, em virtude do descumprimento das disposições contidas no art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal e arts. 2º e 3º da Lei 8.666/93;
e) ausência ou precariedade do registro e controle de estoque da SES/PB, o que constitui
descumprimento de determinação exarada por este Tribunal, conforme item 9.8 do Acórdão 967/2004Plenário;
f) perda de medicamentos do setor de estoque da SES/PB, por desaparecimento ou por
expiração de validade, sem adoção de providências para apuração dos fatos e realização de
empréstimos e doações de medicamentos excepcionais a outros órgãos ou entidades sem respaldo
legal ou processo administrativo;
g) inexistência de mecanismos externos implementados pelos gestores da SES/PB para fiscalizar
a atuação do setor responsável pelo registro e controle de estoque de medicamentos do CEAF,
245
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ocorrência que constitui descumprimento das disposições previstas nos arts. 87 e 88 do Decreto-Lei
200/67;
h) ausência de planejamento das aquisições de medicamentos do CEAF, acarretando
descontinuidade na dispensação de fármacos, ocorrência que configura descumprimento das
disposições contidas no art. 40 da Portaria 2577/2006 e arts. 45 e 46 da Portaria 2981/2009, ambas
expedidas pelo Ministério da Saúde, além de desatendimento de determinação contida no Acórdão
967/2004-TCU-Plenário;
i) não atendimento de itens constantes de ofícios de requisição oriundos de equipe de auditoria
designada por portaria deste Tribunal, fato que representou obstáculo ao regular desenvolvimento da
fiscalização empreendida na SES/PB, caracterizando descumprimento das disposições contidas no art.
42 da Lei 8.443/92.
Argumento
22. Em sua defesa, o Sr. Waldson Dias de Souza alega, preliminarmente, que assumiu a gestão
da saúde na Paraíba, enfrentando uma grave situação decorrente da falta de medicamentos,
destacando, ainda, que desde meados do exercício de 2010, a gestão anterior acumulava dívidas com
fornecedores deixando vários pacientes sem os seus medicamentos mais indispensáveis.
23. No tocante à não observância das disposições contidas no Convênio CONFAZ 87/2002,
referente à isenção do ICMS, o gestor informou que, ao assumir a Secretaria de Saúde, deparou-se
com muitas dificuldades orçamentárias e, principalmente, as dificuldades com os fornecedores que
não tinham interesse em negociar com o Estado em face das várias dívidas pendentes.
24. E acrescentou que, apesar das dificuldades, a Secretaria da Saúde adotou todas as
providências para tentar sanar as dificuldades de isenção do ICMS, informando ao Ministério Público
Federal, entre outros órgãos, para que fosse orientado em quais providências poderiam ser adotadas
para evitar que os pacientes ficassem sem os medicamentos.
25.
Nesse particular, o então Secretário anexou à sua defesa vários documentos que
comprovam a informação dessa problemática a órgãos como o Ministério Público Estadual e Federal,
o Poder Judiciário e o Ministério da Saúde.
Análise
26. No curso dos trabalhos de auditoria, verificou-se a ocorrência de casos em que o Estado da
Paraíba deixou de auferir o benefício do ICMS (vide peças 9 a 11 e 13 a 26) nas compras de
determinados medicamentos. Tal constatação é fruto da observação dos termos contidos nas notas
fiscais emitidas, nas quais foi possível perceber que o ICMS foi efetivamente cobrado e, portanto, foi
computado como parte do valor final pago pelo fármaco, resultando em dano aos cofres federais.
27. A equipe de auditoria foi informada, de maneira informal, de que alguns fornecedores
exercem pressão na Administração, quando da realização de licitações e também à época dos
pagamentos dos itens adquiridos, para que não seja exigido o desconto do ICMS.
28. Compulsando os autos, observou-se que as comunicações dirigidas ao Poder Judiciário e
Ministério Público Estadual e Federal, anexadas pelo defendente junto às suas justificativas, são de
datas posteriores ao término dos trabalhos da auditoria. Assim, resta óbvio que esta ação do gestor
foi impulsionada pela audiência dele, feita por este Tribunal, o que não garante que ele buscaria, sem
uma medida desta Corte, solucionar as dificuldades relacionadas à isenção do ICMS na aquisição dos
medicamentos excepcionais junto a determinados fornecedores.
29. As justificativas apresentadas pelo gestor não se mostraram suficientes para elidir a
irregularidade aqui tratada, relativa a não observância da isenção do ICMS na aquisição de
determinados medicamentos, devendo ser mantida a irregularidade referente ao não cumprimento das
disposições contidas no Convênio CONFAZ 87/2002.
Argumento
30. Quanto à insuficiência de justificativa e/ou fundamentação legal para a realização de
dispensa ou inexigibilidade de licitação para aquisição de medicamentos do CEAF, o gestor destaca
que os procedimentos realizados no curso da sua gestão adotam os mecanismos necessários para
246
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
justificar e fundamentar, através de pareceres jurídicos, as aquisições de dispensa e inexigibilidade,
além de pesquisas de preços, as quais são anexadas nos procedimentos aquisitivos.
Análise
31. É importante registrar que, no curso da auditoria, apesar das constantes requisições de
todos os processos de licitações, inclusive dispensas e inexigibilidades, ocorridos no período de 2007
a 2011, apenas uma dispensa de licitação foi disponibilizada pela SES/PB para exame da equipe.
Ademais, nas justificativas do gestor não foram apresentados documentos capazes de comprovar a
alegação de que as dispensas e inexigibilidades de licitações estavam fundamentadas em pareceres
jurídicos anexados aos respectivos processos de aquisições, o que impossibilita esta Corte de Contas
de elidir essa irregularidade. Portanto, as justificativas apresentadas para esse tópico não comportam
acolhimento, devendo o atual Secretário de Saúde ser responsabilizado por essa falha.
Argumento
32. No tocante à questão das aquisições realizadas sem o devido processo licitatório no
período de 2011, o defendente alegou que elas decorreram da necessidade de atendimento de
determinações judiciais, oriundas de gestões anteriores, e que as situações de compras diretas
representaram a tentativa do gestor de minimizar a situação calamitosa encontrada, possibilitando
atender aos jurisdicionados, em nítida boa fé.
33. E acrescentou que as causas da impropriedade detectada decorreram, em sua maioria, do
fracasso dos procedimentos licitatórios, além da suspensão das entregas de medicamentos por parte
dos fornecedores e a recusa de alguns fabricantes em vender para o Estado da Paraíba.
34. Por fim, afirmou que a falta de recursos para pagamento a fornecedores, foi o que
ocasionou o abastecimento irregular e/ou desabastecimento de medicamentos nos primeiros meses do
ano de 2011. Consequentemente, estimulou a procura da solução pelo Judiciário, dificultando a
quantificação das necessidades da entidade pública da saúde, as quais exigiam celeridade na
resposta, ocasionava as aquisições não programadas, com dispensa de licitação devido à urgência.
Análise
35.
Durante a auditoria, foram requisitados ao gestor, esclarecimentos acerca da não
realização de licitação. Em resposta, o Sr. Secretário limitou-se a afirmar que as compras diretas
realizadas no exercício de 2011, sob sua gestão, seriam resultado de imposição advinda de
determinações judiciais e recomendações do Ministério Público. Quanto às compras dos demais
exercícios questionados, não houve qualquer esclarecimento.
36. O excesso de compras diretas caracteriza total ausência de planejamento das aquisições
por parte da SES/PB, o que acarreta situações em que a Administração se vê na necessidade de
realizar compras sob o pretexto da ‘urgência’ ou ‘emergência’ sem submeter-se à licitação.
37. Na defesa apresentada, não foram trazidos aos autos documentos novos capazes de
modificar o entendimento adotado por esta Unidade Técnica no Relatório de Auditoria 686/2011.
Quanto à conduta do Sr. Waldson Dias de Souza, julga-se razoável tratá-la como uma falha de
natureza regulamentar, uma vez que foi infringida uma norma legal, demandando a aplicação ao
responsável da multa a que alude o art. 58, inciso II, da Lei 8.443, de 16/7/1992.
Argumento
38.
No que tange ao sobrepreço e ao superfaturamento resultantes da aquisição de
medicamentos excepcionais por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo - PMVG, o
gestor citou o Acórdão 95/2007-TCU-Plenário ao afirmar que ‘a análise de superfaturamento deve
considerar a realidade fática enfrentada pelo gestor’. E acrescentou que a irregularidade apontada
mostra-se desarrazoada e desproporcional, na medida em que, em nenhum momento, demonstrou o
dolo do defendente em seu agir ou mesmo em sua omissão.
Análise
39. Com relação a este ponto, não foram trazidos aos autos documentos novos capazes de
justificar a compra de medicamentos por valores superiores ao PMVG. Logo, a defesa não foi
247
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
suficiente para elidir a irregularidade atribuída ao Sr. Waldson Dias de Souza, devendo ser mantido o
débito relativo ao sobrepreço e superfaturamento na aquisição desses bens.
Argumento
40. Quanto ao controle de estoque da SES/PB, o gestor afirmou que o controle e distribuição
das demandas são feitos através do levantamento da quantidade necessária de cada medicamento, da
periodicidade necessária para reposição dos estoques e do volume de recursos necessários para a
aquisição desses medicamentos em beneficio dos pacientes cadastrados.
41. Acrescentou que a Secretaria de Saúde realiza a consolidação dos dados de consumo e de
demanda dos medicamentos e produtos de saúde, utilizando histórico de consumo, consumo médio
mensal, perfil epidemiológico, oferta e demanda por serviços de saúde e cobertura assistencial por
nível de atenção nas regionais de forma a atender aos pacientes.
Análise
42. Em que pese as informações prestadas pelo gestor em suas razões de justificativa, a equipe
de auditoria não constatou ou presenciou a existência dos controles, rotinas e procedimentos citados
pelo Secretário de modo a garantir a confiabilidade no registro e controle de estoque da SES/PB.
43.
Os documentos apresentados relativos aos exercícios de 2007, 2008, 2009 e 2010
continham rasuras, erros no cálculo de saldos, ausência de informação sobre o responsável pela
movimentação, falta de indicação do destinatário da saída de fármacos, modificação do saldo sem as
correspondentes saídas e saídas sem alteração do saldo. Foram também constatadas fichas de estoque
que sequer possuíam indicação de qual era o medicamento estocado ou sua data de validade (vide
cópias juntadas nas peças 47 a 52).
44. De fato, relativamente ao exercício de 2011, a auditoria constatou um melhor padrão de
organização e cuidado nas movimentações de fármacos e nos respectivos lançamentos nas fichas de
prateleira. Entretanto, o fato de o registro e o controle continuarem sendo feitos de forma manual
compromete a confiabilidade das informações. E a concentração de todas as responsabilidades pelo
registro e controle em um só funcionário possibilita a perda de informações relevantes sobre os
estoques, ora em razão de possíveis ausências, ora em virtude de afastamentos desse servidor,
comprometendo, assim, a disponibilidade das informações, que devem estar sempre acessíveis e
utilizáveis a quem de direito.
45. Assim, apesar da desorganização ter sido mais evidente nos anos de 2007 a 2010, a forma
de registro e controle de estoque da SES/PB também se mostrou precária no exercício de 2011, fato
que resultou na ausência de credibilidade das informações relativas a todos esses exercícios.
46. Ademais, durante os trabalhos de auditoria, constatou-se que não existem mecanismos
capazes de acompanhar ou fiscalizar a unidade e os agentes encarregados da estocagem de
medicamentos, o que contribui para a ocorrência de irregularidades.
47. Desse modo, em face da dissonância entre as informações prestadas pelo Sr. Waldson Dias
de Souza, em sua defesa, e as constatações reais da situação do estoque da SES/PB no curso da
auditoria, os argumentos apresentados não merecem ser acatados, uma vez que não foram trazidos
aos autos documentos comprobatórios de que estão sendo adotadas providências administrativas
diante das ocorrências aqui verificadas, e a defesa apresentada não é suficiente para elidir a
negligência do gestor diante da precariedade do registro e controle de estoque da SES/PB.
Argumento
48. Quanto à perda de medicamentos do setor de estoque da SES/PB, por desaparecimento ou
por expiração do prazo de validade, a principal alegação do responsável refere-se ao fato de que as
ocorrências relatadas não coincidem com seu período de gestão, mas para preservar o erário público,
será iniciado procedimento para averiguar essas constatações.
Análise
49. Durante a realização dos trabalhos de auditoria, foi solicitado ao atual Secretário Estadual
de Saúde, Sr. Waldson Dias de Souza, por meio do Ofício 004/2011 (peça 5, p. 10-12), de 8/9/2011,
que informasse acerca de eventuais providências adotadas em razão das ocorrências citadas, como
248
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
por exemplo, a instauração de procedimentos administrativos. Entretanto, não houve resposta por
parte do gestor.
50. De fato, observou-se que a perda de medicamentos do setor de estoque da SES/PB, por
desaparecimento ou por expiração do prazo de validade, não ocorreu na gestão do Sr. Waldson Dias
de Souza. Entretanto, a sua conduta foi negligente, na medida em que permaneceu inerte diante da
situação em que se encontrava o setor de estoques da SES/PB.
51.
Quanto à informação de que será iniciado procedimento para averiguar essa
irregularidade, resta óbvio que esta ação do gestor foi impulsionada pela audiência dele, feita por
este Tribunal, o que não garante que ele buscará, sem uma medida desta Corte, solucionar as
pendências relacionadas à perda de medicamentos em gestões anteriores.
52. Contudo, em virtude de não restar caracterizada a perda de medicamentos na gestão do
atual Secretário de Saúde, entende-se que a sua justificativa mereça acolhimento, devendo sua
responsabilidade com relação esta ocorrência ser afastada.
Argumento
53.
Quanto à ausência de planejamento das aquisições de medicamentos do CEAF,
acarretando descontinuidade na dispensação de fármacos, o gestor limitou-se a informar que estão
sendo adotadas providências para ampliar o controle das informações necessárias à efetivação do
planejamento nas aquisições dos medicamentos.
Análise
54.
Durante a auditoria, por meio do ofício de requisição 05/2011 (peça 5, p. 13), de
19/9/2011, foi solicitada a programação de compras trimestral e anual de medicamentos
excepcionais, entretanto, o gestor não apresentou qualquer documento ou informação sobre a
questão.
55. A falta de planejamento das aquisições concorre para o comprometimento da regularidade
da dispensação de medicamentos à população, configurando irregularidade.
56. A informação de que estão sendo adotadas providências para ampliar o controle das
informações necessárias à efetivação do planejamento nas aquisições dos medicamentos não é
suficiente para comprovar a regularização da situação encontrada na execução da auditoria, uma vez
que o gestor não apresentou documentos novos que evidenciassem a informação prestada. Nesse
particular, a defesa apresentada pelo responsável não merece ser acatada, devendo ser mantida a sua
responsabilização quanto a esta irregularidade.
Conclusão
57. Em relação ao mérito, acata-se parcialmente a defesa apresentada pelo Sr. Waldson Dias
de Souza, especificamente no que tange ao acolhimento da justificativa de que a perda de
medicamentos do estoque do CEDMEX, por desaparecimento ou perecimento, não ocorreu durante a
sua gestão, o que isenta o gestor da responsabilização por essa irregularidade. Permanece,
entretanto, o débito relativo ao sobrepreço e superfaturamento na aquisição de medicamentos por
valores superiores ao PMVG, devendo o gestor, nesse caso, também ser punido com aplicação da
multa a que alude o art. 57 da Lei 8443, de 16/7/1992.
58.
No tocante à não desoneração do ICMS de determinados produtos, à
ausência/insuficiência de justificativas para a realização de dispensa ou inexigibilidade de licitação, à
realização de compras sem o devido processo licitatório, à precariedade do registro e controle dos
estoques da SES/PB e à ausência de planejamento das aquisições, julga-se razoável tratá-las como
falhas de natureza regulamentar, uma vez que foram infringidas normas legais, demandando a
aplicação ao responsável da multa a que alude o art. 58, inciso II, da Lei 8.443, de 16/7/1992.
59. Quanto ao não atendimento de itens constantes dos ofícios de requisição da equipe de
auditoria, fato que representou obstáculo ao regular desenvolvimento da fiscalização empreendida na
SES/PB, o gestor não se manifestou. Desse modo, entende-se oportuna a aplicação da multa a que
alude o art. 58, inciso VI, da Lei 8443, de 16/7/1992, por ter o responsável sonegado informações
requeridas durante a realização da auditoria.
249
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Defesa apresentada pelo ex-Secretário de Saúde, Sr. Mário Toscano de Brito Filho (peça 125,
p. 1-19)
60. As irregularidades atribuídas ao defendente pelo Relatório de Auditoria 686/2011 foram:
a) realização de pagamentos de medicamentos excepcionais por preços acima do Preço Máximo
de Venda ao Governo - PMVG, contrariando ao disposto no art. 28, da Portaria 2577/2006 e art. 48
da Portaria 2981/2009, ambas do Ministério da Saúde;
b) não observância da isenção de ICMS quando da licitação e contratação do fornecimento de
medicamentos excepcionais, em descumprimento às disposições contidas no Convênio CONFAZ
87/2002;
c) ausência ou precariedade do registro e controle de estoque da SES/PB, o que constitui
descumprimento de determinação exarada por este Tribunal, conforme item 9.8 do Acórdão 967/2004
- Plenário;
d) inexistência de mecanismos externos implementados pelos gestores da SES/PB para fiscalizar
a atuação do setor responsável pelo registro e controle de estoque de medicamentos do CEAF,
ocorrência que constitui descumprimento das disposições previstas nos arts. 87 e 88 do Decreto-Lei
200/67;
e) ausência de planejamento das aquisições de medicamentos do CEAF, acarretando
descontinuidade na dispensação de fármacos, ocorrência que configura descumprimento das
disposições contidas no art. 40 da Portaria 2577/2006 e arts. 45 e 46 da Portaria 2981/2009, ambas
expedidas pelo Ministério da Saúde, além de desatendimento de determinação contida no Acórdão
TCU 967/2004-Plenário.
Argumento
61. Preliminarmente, o defendente informa ter exercido o cargo de Secretário da Saúde no
período de 3/1/2011 a 11/3/2011, tendo executado poucos atos de pagamento na sua gestão, apenas
para atender demandas judiciais e outras urgências.
62. O defendente alega, ainda como preliminar, a sua ilegitimidade passiva no presente
processo, haja vista não poder responder por atos estranhos ao seu período de gestão. Dessa forma,
requer a sua exclusão dos autos, uma vez que não cabe responsabilização pelos atos apurados no
período de janeiro/2007 a outubro/2011, já que o defendente não autorizou as aquisições e
pagamentos de medicamentos no período investigado.
Análise
63. Esta preliminar não comporta acolhimento, pois o período de gestão do defendente
(3/1/2011 a 11/3/2011), embora exíguo, está contido no período abrangido pela fiscalização (1/1/2007
a 14/10/2011), devendo, portanto, o Sr. Mário Toscano de Brito Filho responder por todos os atos
praticados na sua gestão.
64. Não bastasse isso, o próprio mérito da defesa apresentada pelo responsável, onde ele
rebate os pontos que ensejaram a sua responsabilização, desconstitui, por si só, o álibi utilizado como
fundamento desta preliminar. Portanto, esta preliminar não procede.
65. Importante ressaltar que a defesa apresentada pelo Sr. Mário Toscano de Brito Filho e
pelo Sr. Waldson Dias de Souza é a mesma, contendo apenas algumas adaptações em virtude do
período de gestão de cada um.
Argumento
66. No tocante à não observância das disposições contidas no Convênio CONFAZ 87/2002,
referente à isenção do ICMS, o gestor informou que não teve tempo hábil para autorizar pagamentos
de fornecedores, principalmente, por questões de limitação orçamentária, tendo apenas iniciado
alguns procedimentos, motivo pelo qual não pode ser responsabilizado pelas aquisições dos exercícios
de 2007 a 2011.
Análise
67. Durante os trabalhos de auditoria, foram analisados os processos de pagamento dos
fornecedores de medicamentos no período de 2007 a 2011. Verificou-se a realização de um
250
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
pagamento para a Distribuidora Expressa, sem a desoneração do ICMS, no dia 10/2/2011 (vide peça
24, p. 2), referente à nota fiscal 144935, de 18/11/2010 (vide peça 24, p. 10), ou seja, o pagamento foi
realizado durante a gestão do Sr. Mário Toscano de Brito Filho.
68. Ressalte-se que apenas a informação de que o gestor não teve tempo hábil para autorizar
pagamentos de fornecedores não é suficiente para aboná-lo dessa irregularidade, uma vez que não
foram trazidos aos autos documentos comprobatórios das justificativas para a ocorrência de não
cumprimento da isenção do ICMS na aquisição de determinados medicamentos durante sua gestão.
Desse modo, deve ser mantida a irregularidade relativa ao não cumprimento das disposições contidas
no Convênio CONFAZ 87/2002.
Argumento
69. Quanto à insuficiência de justificativa e/ou fundamentação legal para a realização de
dispensa ou inexigibilidade de licitação para aquisição de medicamentos do CEAF, o gestor destaca
que, ao assumir o cargo, no início de 2011, os estoques de fármacos encontravam-se esgotados, por
inércia de gestões anteriores. E acrescentou que, para evitar maiores prejuízos, restavam efetivadas
compras emergenciais através de dispensa ou inexigibilidade, quando fosse o caso, os quais recebiam
pareceres jurídicos e técnicos, sendo acompanhados inclusive pelo setor técnico de controle interno
da SES/PB.
Análise
70.
No curso da auditoria, apesar das constantes requisições de todos os processos de
licitações, inclusive dispensas e inexigibilidades, ocorridos no período de 2007 a 2011, apenas uma
dispensa de licitação foi disponibilizada pela SES/PB para exame da equipe. Ademais, nas
justificativas do gestor não foram apresentados documentos capazes de comprovar a alegação de que
as dispensas e inexigibilidades de licitações estavam fundamentadas em pareceres jurídicos anexados
aos respectivos processos de aquisições, o que impossibilita esta Corte de Contas de elidir essa
irregularidade. Portanto, as justificativas apresentadas para esse tópico não comportam acolhimento,
devendo o Sr. Mário Toscano de Brito Filho ser responsabilizado por essa falha.
Argumento
71.
No que tange ao sobrepreço e ao superfaturamento resultantes da aquisição de
medicamentos excepcionais por preços acima do PMVG, o gestor citou o Acórdão 95/2007TCU/Plenário ao afirmar que ‘a análise de superfaturamento deve considerar a realidade fática
enfrentada pelo gestor’.
Análise
72. Com relação a este ponto, não foram trazidos aos autos documentos novos capazes de
justificar a compra de medicamentos por valores superiores ao PMVG. Logo, a defesa não foi
suficiente para elidir a irregularidade atribuída ao Sr. Mário Toscano de Brito Filho, devendo ser
mantido o débito relativo ao sobrepreço e superfaturamento na aquisição desses bens.
Argumento
73. Quanto ao controle de estoque da SES/PB, o gestor apresentou a defesa nos mesmos termos
daquela apresentada pelo Sr. Waldson Dias de Souza, afirmando que o controle e distribuição das
demandas são feitos através do levantamento da quantidade necessária de cada medicamento, da
periodicidade necessária para reposição dos estoques e do volume de recursos necessários para a
aquisição desses medicamentos em beneficio dos pacientes cadastrados.
74. Acrescentou que a Secretaria de Saúde realiza a consolidação dos dados de consumo e de
demanda dos medicamentos e produtos de saúde, utilizando histórico de consumo, consumo médio
mensal, perfil epidemiológico, oferta e demanda por serviços de saúde e cobertura assistencial por
nível de atenção nas regionais de forma a atender aos pacientes.
Análise
75. Em que pese as informações prestadas pelo ex-gestor em suas razões de justificativa, a
equipe de auditoria não constatou ou presenciou a existência dos controles, rotinas e procedimentos
por ele citados, de modo a garantir a confiabilidade no registro e controle de estoque da SES/PB.
251
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
76. Desse modo, os argumentos apresentados não merecem ser acatados, uma vez que não
foram trazidos aos autos documentos comprobatórios de que foram adotadas providências
administrativas diante das ocorrências aqui verificadas, e a defesa apresentada não é suficiente para
elidir a negligência do gestor diante da precariedade do registro e controle de estoque da SES/PB.
Argumento
77.
Quanto à ausência de planejamento das aquisições de medicamentos do CEAF,
acarretando descontinuidade na dispensação de fármacos, o gestor limitou-se a informar que no
período de sua gestão foram adotados os procedimentos para realizar um planejamento adequado.
Análise
78.
A informação de que foram adotados os procedimentos para realização de um
planejamento adequado não é suficiente para elidir a irregularidade encontrada na execução da
auditoria, uma vez que o gestor não apresentou documentos novos que comprovassem a informação
prestada. Nesse particular, a defesa apresentada pelo responsável não merece ser acatada, devendo
ser mantida a sua responsabilização quanto a esta falha.
Conclusão
79. A defesa apresentada pelo Sr. Mário Toscano de Brito Filho, onde ele rebate os pontos que
ensejaram a sua audiência, não merece ser acatada, uma vez que não foram trazidos aos autos
documentos comprobatórios das justificativas para elidir as irregularidades que lhe foram atribuídas
no Relatório de Auditoria 686/2011. Logo, permanece o débito relativo ao sobrepreço e
superfaturamento na aquisição de medicamentos por valores superiores ao PMVG, devendo o gestor,
nesse caso, também ser punido com aplicação da multa a que alude o art. 57 da Lei 8443, de
16/7/1992.
80. No tocante à não desoneração do ICMS de determinados produtos, à ausência/insuficiência
de justificativas para a realização de dispensa ou inexigibilidade de licitação, à precariedade do
registro e controle dos estoques da SES/PB e à ausência de planejamento das aquisições, julga-se
razoável tratá-las como falhas de natureza regulamentar, uma vez que foram infringidas normas
legais, demandando a aplicação ao responsável da multa a que alude o art. 58, inciso II, da Lei 8.443,
de 16/7/1992.
Defesa apresentada pelo ex-Diretor do CEDMEX, Sr. Eduardo Antônio Cruz Viegas (peça 89,
p. 1-20)
81. A irregularidade atribuída ao defendente pelo Relatório de Auditoria 686/2011 foi a perda
de medicamentos do setor de estoque da SES/PB, por desaparecimento ou por expiração de validade,
sem adoção de providências para apuração dos fatos e realização de empréstimos e doações de
medicamentos excepcionais a outros órgãos ou entidades sem respaldo legal ou processo
administrativo.
82. Inicialmente o defendente informa ter exercido a condição de Diretor do departamento de
distribuição de medicamentos excepcionais no período de 10/8/2008 a 17/2/2011.
83. Em sua defesa, o Sr. Eduardo Antônio Cruz Viegas alega, preliminarmente, que a boa-fé
em suas ações serviu como norte para exercício da chefia do CEDMEX, primando sempre pelo zelo
com a coisa pública, apesar da subordinação administrativa com o Secretário de Saúde.
Argumento
84. O defendente destacou, durante sua gestão, a perda de quatro medicamentos excepcionais:
Sacarato de Hidróxido Férrico 100 mg (Sucrofer), Alfapeginterferona (Pegasys), Alfapoetina 2000 e
Imunoglobulina 5 mg.
85. Quanto ao Sacarato de Hidróxido Férrico 100 mg (Sucrofer), informou que a Anvisa
cancelou o registro desse medicamento, em face da constatação de que a dosagem de 100 mg causava
transtornos aos pacientes (náuseas, cansaço, indisposição, etc.). Desse modo, foi realizado o
recolhimento e separação dessa medicação da área de distribuição para um armazenamento próprio
para medicamentos com problemas ou de uso questionado.
252
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
86. No tocante ao medicamento Alfapoetina 2000, o ex-diretor justificou o estoque de dez
unidades vencidas, em razão da falta de demanda para o remédio, haja vista a esporacidade do seu
uso. Ademais, informou que a compra desse medicamento era feita pelo Ministério da Saúde e que
este enviou para SES/PB as unidades do remédio em 8/10/2008 e o prazo de validade destes expiraria
em 13/2/2009, fato este que indica, pó si só, a possibilidade do medicamento vencer antes da sua
distribuição.
87. Quanto ao medicamento Alfapeginterferona (Pegasys), o defendente considerou perfeita
sua distribuição e explicou a destinação de algumas unidades desse medicamento para a farmácia do
CEDMEX porque a função de distribuidor desse remédio passou da 1ª GRS, localizada em João
Pessoa, para o próprio CEDMEX, que fazia, então, a entrega direta ao usuário.
88. No que se refere ao medicamento Imunoglobulina 5 mg, explicou que foi feita uma compra
emergencial para cumprir determinação judicial e, por engano do controle de estoque do CEDMEX, o
medicamento teve sua entrada registrada naquela unidade de armazenamento, mas tão logo
esclarecido o verdadeiro objetivo da compra, esse medicamento foi recolhido e entregue ao autor da
ação.
Análise
89. Acerca da perda de medicamentos excepcionais do setor de estoque da SES/PB por
desaparecimento ou expiração do prazo de validade, as justificativas apresentadas pelo ex-diretor
poderiam ser consideradas plausíveis, se não fosse a total ausência de documentação comprobatória
dos argumentos apresentados, o que impossibilita esta Corte de Contas de elidir essa irregularidade.
Portanto, as justificativas apresentadas não comportam acolhimento, devendo ser mantido o débito
relativo à perda desses bens.
Argumento
90. No tocante a não adoção de providências administrativas para o desaparecimento e/ou
perecimento dos medicamentos na gestão do Sr. Eduardo Antônio Cruz Viegas, o defendente alega
que tal medida seria desnecessária com relação aos quatro medicamentos aos quais se referiu, haja
vista a boa-fé e o zelo com o controle desses fármacos.
Análise
91. A alegação de que a boa-fé e o zelo suprem a adoção de providências administrativas
diante das ocorrências aqui verificadas não é suficiente para elidir a negligência do gestor diante dos
ilícitos ocorridos, uma vez que sua conduta foi caracterizada pela inércia e omissão diante da perda
de medicamentos quando, em verdade, deveria ter adotado medidas não apenas para prevenir tais
ocorrências, zelando pelo patrimônio, como também para impedir a perpetuação desses ilícitos.
Conclusão
92. A defesa apresentada pelo responsável, onde ele rebate os pontos que ensejaram a sua
audiência, não merece ser acatada, uma vez que não foram trazidos aos autos documentos
comprobatórios das justificativas para a perda de medicamentos por desaparecimento ou expiração
do prazo de validade durante sua gestão. Logo, a defesa não foi suficiente para elidir as
irregularidades atribuídas ao Sr. Eduardo Antônio Cruz Viegas, devendo ser mantido o débito relativo
à perda desses bens.
Defesa apresentada pela Ex-diretora do CEDMEX, Sra. Maria Roberlândia Soares de Melo
Freire (peça 90, p. 1-18)
93. A irregularidade atribuída a defendente pelo Relatório de Auditoria 686/2011 foi a perda
de medicamentos do setor de estoque da SES/PB, por desaparecimento ou por expiração de validade,
sem adoção de providências para apuração dos fatos e realização de empréstimos e doações de
medicamentos excepcionais a outros órgãos ou entidades sem respaldo legal ou processo
administrativo.
Argumento
94. Em sua defesa, a Sra. Maria Roberlândia, referindo-se à perda de medicamentos do setor
de estoque da SES/PB, por desaparecimento ou por expiração de validade, alegou que não tomou
253
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
conhecimento de nenhum desaparecimento de medicamentos por parte dos funcionários, e que, ao
realizar o balanço mensal, os funcionários do almoxarifado identificavam poucas vezes insumos
vencidos, e ela informava a Secretaria de Saúde para providenciar a incineração desses remédios,
conforme ilustra o Ofício 173/2010, de 11/11/2010 (peça 90, p. 6-7).
95. Acrescentou que quando ocorria desequilíbrio na oferta e na procura dos medicamentos
que se venciam era em virtude de óbitos, tratamento finalizado ou fragilidade no controle de
medicamentos, tendo em vista a precariedade do sistema em controlar o estoque, uma vez que era
realizado manualmente de forma rústica, o que acarretava possivelmente falha humana.
96. Quanto à precariedade do sistema de controle de estoque, ressaltou que trabalhavam com
mais de 250 tipos de medicações e para que tivessem mais precisão era necessária a informatização,
lembrando que alguns insumos vinham da gestão passada, dificultando cada vez mais o controle,
mesmo assim, todas as anotações constavam nas fichas de prateleiras mostrando a boa fé dos que
trabalhavam no setor.
Análise
97. A alegação de falta de conhecimento acerca do desaparecimento de medicamentos não é
justificativa suficiente para elidir a irregularidade atribuída à responsável, que incorreu na culpa in
vigilando, caracterizada pela falta de atenção com o procedimento de outrem que lhe é subordinado.
Assim, a ex-diretora não agiu com os devidos cuidados na fiscalização do cumprimento das
obrigações por parte de seus funcionários, logo, suas justificativas não comportam acolhimento,
devendo ser mantido o débito relativo à perda desses bens.
98. Ressalte-se que a ausência de um sistema informatizado acarreta a precariedade do
sistema de controle de estoque, conforme reconhece a ex-diretora em sua defesa. Não há identificação
dos responsáveis pela saída de fármacos, nem pelo recebimento de itens adquiridos, o que dificulta a
responsabilização por um possível desaparecimento de medicamentos. Ademais, não existe qualquer
sistema de alerta (informatizado) que avise sobre a proximidade da expiração de data de validade dos
medicamentos, o que dificulta também a adoção de medidas para prevenir tais ocorrências.
Argumento
99. No tocante a não adoção de providências administrativas para apurar o desaparecimento
e/ou perecimento dos medicamentos na sua gestão, a Sra. Maria Roberlândia esclareceu que o
CEDMEX não tinha autonomia administrativa e financeira, e que estava impossibilitada de instaurar
processos administrativos ou sindicâncias, apenas lhe cabendo informar ao Secretário de Saúde para
tomar medidas cabíveis.
Análise
100. Nesse aspecto, faz-se necessário tecer alguns comentários, à guisa dos fatos e documentos
juntados pela Sra. Maria Roberlândia, em suas justificativas.
101. A ex-diretora informou que o CEDMEX não tinha autonomia administrativa e financeira
para instaurar processos administrativos ou sindicância frente ao desaparecimento dos medicamentos
excepcionais, seja por desaparecimento ou perecimento. Entretanto, era sua função informar essas
ocorrências ao Secretário de Saúde para adoção das medidas cabíveis.
102. A esse respeito, considera-se plausível a justificativa apresentada pela ex-gestora, uma vez
que conforme ilustra o Ofício 173/2010, de 11/11/2010 (peça 90, p. 6-7), o Secretário era informado
do vencimento do prazo de validade dos medicamentos, ou seja, cientificado da situação pela diretora
do CEDMEX, cabia a ele determinar a apuração dos fatos.
103. A ex-diretora do CEDMEX, ao manter o Secretário informado do perecimento dos
medicamentos, adotou medidas que poderiam impedir a perpetuação dessas ocorrências, caso
tivessem sido adotadas as providências necessárias para tanto. Dessa forma, a conduta da Sra. Maria
Roberlândia, nesse particular, mostrou-se capaz de elidir essa irregularidade, isentando-a da
responsabilização pela não adoção de providências administrativas para apurar o perecimento dos
medicamentos.
254
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
104. A ex-diretora não juntou aos autos documentos relativos à comunicação ao Secretário de
Saúde acerca do desaparecimento de medicamentos, até mesmo porque afirmou não ter conhecimento
dessas ocorrências, logo, suas justificativas não são suficientes para comprovar a sua conduta frente
à perda desses fármacos.
Argumento
105. Quanto à realização de empréstimos e doações de medicamentos excepcionais a outros
órgãos ou entidades, sem respaldo legal, a ex-diretora do CEDMEX informou que, na sua gestão, a
prática nacional dos órgãos que coordenam a distribuição dos medicamentos nacionais era a
realização de empréstimo ou trocas de medicamentos quando necessário, sendo comum observar que
em alguns estados ocorria sobra de insumos e em outros faltava, o que proporcionava estes
mecanismos, muitas vezes intermediados pelo próprio Ministério da Saúde.
106. Especificamente com relação à doação do medicamento Biperideno (peça 50 p.8), informou
que desde novembro de 2009, este medicamento e outros foram retirados do Componente
Especializado da Assistência Farmacêutica, conforme Portaria 2981, de 26/11/2009, (peça 90, p. 913), logo o CEDMEX não poderia distribuí-lo aos usuários, e a SES/PB autorizou a sua distribuição
para entidades estaduais e municipais que necessitavam deste medicamento, a exemplo do Hospital
Juliano Moreira e do Centro de Atenção Psicossocial (peça 90, p. 16). Desse modo, alega que não
houve nenhum dano ao erário público, uma vez que o Estado pagou e distribuiu para seus próprios
órgãos, evitando desperdício num provável vencimento desses insumos.
Análise
107. Não restou esclarecido na defesa apresentada quem detinha a responsabilidade pela
autorização dos empréstimos e doações para outras entidades estaduais e municipais e até para
outros estados. Ademais, durante a auditoria e nas justificativas apresentadas pela Sra. Maria
Roberlândia, não existem documentos comprobatórios da legitimidade dessas ações. Essa prática
compromete a credibilidade do registro e controle de estoque da SES/PB, dificultando a
responsabilização por um possível desaparecimento de medicamentos, tendo em vista não se saber de
que forma tais operações eram realizadas, qual o respaldo legal e quem era o responsável por essas
transações.
108. Assim, entende-se que não assiste razão a defendente e sua defesa não comporta
acolhimento, haja vista a insuficiência das justificativas juntadas ao processo, devendo esta ser
responsabilizada pela irregularidade relativa à realização de empréstimos e doações de
medicamentos excepcionais a outros órgãos ou entidades, sem respaldo legal.
Conclusão
109. Em relação ao mérito, acata-se parcialmente a defesa apresentada pela Sra. Maria
Roberlândia Soares de Melo Freire, especificamente no que tange ao acolhimento da justificativa de
que o CEDMEX não detinha autonomia administrativa e financeira para instaurar processos
administrativos ou sindicância frente ao desaparecimento dos medicamentos excepcionais, o que
isenta a ex-diretora da responsabilização por essa irregularidade. Permanece, entretanto, o débito
relativo à perda de medicamentos do setor de estoque da SES/PB, por desaparecimento ou por
expiração de validade, haja vista a ex-gestora ter incorrido em culpa in vigilando, caracterizada pela
falta de atenção com o procedimento de seus subordinados.
ANÁLISE DA OITIVA DAS EMPRESAS FORNECEDORAS DE MEDICAMENTOS
Defesa apresentada pela empresa Expressa Distribuidora de Medicamentos Ltda. (peça 105, p.
1-46)
110. As irregularidades atribuídas à defendente pelo Relatório de Auditoria 686/2011 foram:
a) não desoneração de ICMS quando das vendas de medicamentos excepcionais à Secretaria
Estadual de Saúde da Paraíba, nos exercícios de 2008, 2009, 2010 e 2011 (vide peça 45, p. 1-2);
b) realização de vendas de medicamentos excepcionais, nos exercícios de 2007, 2009, 2010 e
2011 (ver peça 43, p. 1-4) à Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço
Máximo de Venda ao Governo - PMVG.
255
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Argumento
111. Em sua defesa a Expressa Distribuidora de Medicamentos Ltda. alega que, além da venda
de produtos onerada do ICMS não constituir qualquer infração fiscal, os preços dos medicamentos
por ela fornecidos à Secretaria de Saúde do Estado da Paraíba sempre observaram o PMVG (Preço
Máximo de Venda ao Governo).
112. Particularmente no tocante à venda de medicamentos isentos de ICMS, a empresa citou a
cláusula primeira, §1°, do convênio CONFAZ 87/2002 (que isenta da incidência de ICMS as
operações de compra e venda de certos medicamentos, desde que o seu adquirente seja a
Administração Pública federal, estadual e municipal), a qual estabelecia que o gozo dessa isenção
está atrelado ao simultâneo atendimento de alguns requisitos, quais sejam:
i) que os medicamentos comercializados também fossem isentos ou tributados à alíquota zero
por meio do imposto de importação e pelo imposto sobre produtos industrializados (IPI), de
competência federal;
ii) que a receita bruta decorrente da venda desses medicamentos também fosse isenta da
incidência do PIS e da COFINS, de competência federal;
iii) que a empresa comerciante de medicamentos deduzisse esse benefício fiscal do preço de
venda da mercadoria, assim considerado aquele praticado pelo comerciante caso essa isenção de
ICMS não existisse, identificando explicitamente essa dedução e o seu valor no correspondente
documento fiscal;
iv) que essa exoneração tributária não implicasse na redução dos recursos repassados pelo SUS
às entidades federadas.
113. Ressaltou que, para a aplicação da isenção do ICMS incidente sobre a venda de
medicamentos realizada para a Administração Pública, era imprescindível que concorressem todas as
condições descritas nos incisos I a IV do parágrafo primeiro da cláusula 1ª do Convênio CONFAZ
87/02, sendo que a falta de qualquer uma delas pressupunha a venda dos fármacos onerada do ICMS
incidente à espécie. E afirma que se trata de isenção condicionada que, diversamente das isenções
compulsórias e obrigatórias, tem os seus efeitos atrelados à verificação da situação concreta dos
particulares.
114. A defendente alega ainda que a sua situação concreta não permitia com que a condição
para aplicação da isenção prevista no inciso III do §1°, da cláusula primeira do Convênio CONFAZ
87/02, pudesse ser atendida para possibilitar o abatimento do imposto devido na outra fase da
operação de venda de todo e qualquer medicamento destinado à Secretaria de Saúde do Estado da
Paraíba.
115. Explica que o ICMS cobrado nas operações de entrada de mercadorias (operações
anteriores) é apropriado pelo adquirente (contribuinte) como crédito e, posteriormente, compensado
com o montante do imposto devido nas operações de saída de mercadorias (operações posteriores), de
tal sorte que as operações anteriores geram crédito e as operações posteriores geram débito de ICMS.
116. E alega que nas circunstâncias de venda desonerada de ICMS, a defendente não detém
condições de efetuar a compensação do crédito pago na operação anterior de compra de
medicamentos, assumindo integralmente o ônus econômico e financeiro dessa operação com relação
ao ICMS. E acrescenta que a venda desonerada do ICMS implicaria em verdadeira margem negativa
para comercialização dos medicamentos.
117. Por essa razão, a empresa afirma que definitivamente (grifo nosso) não está obrigada a
aplicar a isenção do valor correspondente ao ICMS incidente sobre o ‘preço fábrica’ dos
medicamentos fornecidos à Secretaria de Saúde do Estado da Paraíba.
118. Não obstante a alegação da impossibilidade da defendente fornecer medicamentos para
Secretaria de Saúde da Paraíba desonerados dos valores correspondentes ao ICMS, a empresa
ressalta, ainda, o caráter facultativo da isenção prevista no Convênio CONFAZ 87/02, afirmando que
como essa isenção pode vir a representar um ônus concreto para as empresas, assim como se verifica
em seu caso, cumpre exclusivamente (grifo nosso) a elas optar ou não pela sua fruição.
256
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
119. E acrescenta que, para que os Estados abdiquem do seu legítimo interesse de tributar essas
operações pelo ICMS, é necessário que o particular beneficiado por meio dessa isenção tenha
condições concretas de suprimir a expressão econômica desse benefício fiscal do preço de venda dos
medicamentos.
120. Ademais, questiona a legalidade da isenção concedida pelo Convênio Confaz 87/2002,
citando o art. 150, inciso I, parágrafo 6°, da Constituição Federal/1988, ao afirmar que:
‘(...) Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito
presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido
mediante lei específica, federal, estadual ou municipal (...)’. Desse modo, ressalta a inexistência de lei
específica tendente a incorporar a isenção referida ao ordenamento jurídico interno do Distrito
Federal, domicílio da empresa, e, assim, afirma que o Convênio Confaz 87/2002 não tem aptidão para
produzir efeitos na esfera de direitos dos contribuintes.
121. Por fim, requer que este Tribunal reconheça a ausência de irregularidade das vendas
oneradas do ICMS incidente sobre as operações de venda realizadas pela Distribuidora Expressa,
durante os exercícios financeiros de 2008 a 2011, para a Secretaria de Saúde da Paraíba.
Análise
122. Nesse ponto, faz-se necessário tecer alguns comentários, à guisa dos fatos e documentos
juntados pela Expressa Distribuidora de Medicamentos Ltda., em suas justificativas.
123. A Constituição da República confere ao Estado e aos particulares a prerrogativa de
oferecer à coletividade um distinto conjunto de comodidades e utilidades materiais. Reserva ao Estado
a prestação de serviços públicos e aos particulares o desempenho de atividades econômicas.
124. No desempenho dessas atividades o Estado e os particulares estão submetidos a distintos
regimes jurídicos. Enquanto o Estado presta serviço público por força e nos termos de normas de
direito público (onde impera o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado
e a indisponibilidade, pela Administração, do interesse público), o particular desempenha atividades
econômicas no campo da livre iniciativa.
125. Todavia, por força da Lei Maior, excepcionalmente o Estado poderá intervir no domínio
econômico: a) por imperativo de segurança nacional ou relevante interesse coletivo (art. 173, caput);
ou b) como agente normativo e regulador, oportunidade em que exercerá função de fiscalização,
incentivo e planejamento (art. 174, caput).
126. O art. 174, § 4º da CF/1988 afirma que ‘a lei reprimirá o abuso do poder econômico ‘que
vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros1.
Desse modo, alguns estudiosos admitem a atuação estatal no controle de preços, por exemplo, a fim
de formar um mercado privado e concorrencial ou para restabelecê-lo.
127. Uma parcela do poder do Estado é destinada à atividade de tributação, por meio da qual
os particulares são obrigados a entregar parcela do seu patrimônio ao Estado. Trata-se, portanto, de
uma modalidade constitucionalmente autorizada de ingerência do Estado sobre o direito de
propriedade.
128. Assim, sempre que uma pessoa praticar determinado fato economicamente relevante
poderá ser colocada no dever de levar parte dessa riqueza ao Estado, ou seja, de pagar um tributo.
Entretanto, em algumas situações o direito positivo prevê que a prática desse fato econômico não faz
nascer o tributo. Três são os institutos que disciplinam essa situação: não-incidência, imunidade e
isenção.
129. Segundo o art. 150, § 6º, da Constituição Federal/1988, toda isenção deve ser
necessariamente prevista em lei. Assim, a pessoa política pode criar um tributo por lei e, somente por
lei, poderá isentá-lo. Entretanto, em relação ao ICMS a concessão de isenção é diferente, uma vez que
todos os Estados e o Distrito Federal devem concordar com a outorga de uma isenção no âmbito do
ICMS. Assim, qualquer espécie de isenção de ICMS é, pois, condicionada a uma comunhão de
vontades de todos os Estados, o que se dá por meio de Convênio no âmbito do Conselho Nacional de
Política Fazendária - CONFAZ.
257
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
130. Nesse contexto, não há qualquer vício formal nas isenções de ICMS veiculadas por meio do
Convênio CONFAZ 87/02, já que todos os Estados e o Distrito Federal consentiram com a outorga
desse benefício fiscal. Desse modo, resta prejudicada a alegação do defendente quanto à ilegalidade
da isenção concedida por esse convênio.
131. Em Nota Técnica (peças 141 e 142), a Secretaria da Receita da Paraíba se manifestou
acerca da aplicabilidade do Convênio Confaz 87/2002 em licitações para compra de medicamentos
excepcionais no Estado da Paraíba, especificamente no caso do Pregão Presencial 80/2011, cujo ato
convocatório foi impugnado pela empresa Expressa Distribuidora de Medicamentos Ltda., que sob a
alegação de ser licitante estabelecida no Distrito Federal, não estaria obrigada a apresentar proposta
com exclusão do ICMS, conforme exigido pelo edital.
132. A Secretaria da Receita citou o art. 7º da Lei Complementar 24/75, o qual estabelece que
‘os convênios ratificados obrigam todas as Unidades da Federação, inclusive as que, regularmente
convocadas, não se tenham feito representar na reunião’. E acrescenta que o Convênio Confaz
87/2002 integra a legislação tributária de todas as Unidades da Federação e, como tal, tem
aplicabilidade em todo território nacional.
133. Por todo o exposto, entende-se que não assiste razão à defendente quando questiona a
legalidade da isenção concedida pelo Convênio Confaz 87/2002, alegando a inexistência de lei
específica tendente a incorporar essa isenção ao ordenamento jurídico interno do Distrito Federal,
domicílio da empresa, uma vez que tais convênios representam um acordo de vontades entre todos os
Estados da Federação, que se vinculam aos termos do ajuste, não havendo que se questionar a
eficácia do referido convênio em qualquer ente federado. E caso as isenções de ICMS fossem
concedidas unilateralmente pelos Estados, estar-se-ia diante do que se denomina ‘guerra fiscal’.
134. Também não merece acolhimento a alegação de que a isenção do ICMS prevista no
Convênio CONFAZ 87/02 tem caráter facultativo, cabendo exclusivamente à empresa optar ou não
pela sua fruição. Nesse aspecto, entende-se ser completamente descabida a alegação da defendente,
uma vez que não cabe ao particular escolher entre cumprir ou não uma decisão do Estado, amparada
pelo princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.
135. Segundo Marçal Justen Filho, ‘a supremacia do interesse público significa sua
superioridade sobre os demais interesses existentes na sociedade’. Os interesses privados não podem
prevalecer sobre os interesses públicos. Ou seja, sempre que houver conflito entre um interesse
individual e um interesse coletivo deve prevalecer o interesse público.
136. Entende-se que, em face da supremacia do interesse público sobre o privado, a Secretaria
de Saúde da Paraíba só deve contratar empresas que forneçam medicamentos desonerados do ICMS,
conforme previsão do Convênio Confaz 87/2002, e tais empresas, nos processos licitatórios devem
apresentar suas propostas em consonância com o instrumento convocatório. Ademais, caso a empresa
não tenha interesse em arcar com o ônus econômico e financeiro dessa operação com relação ao
ICMS, conforme alegação da defendente, ela tem liberdade para não participar do certame.
137. Assim, restou esclarecida a questão relativa a não desoneração do ICMS no fornecimento
de medicamentos pela Distribuidora Expressa, uma vez que o próprio mérito da defesa apresentada,
onde ela afirma não ter condições de arcar com o ônus financeiro da isenção e assume a não
concessão desse benefício, comprova a irregularidade constatada pela equipe de auditoria. Portanto,
suas justificativas não comportam acolhimento, devendo ser mantida a irregularidade relativa à
venda de medicamentos sem a isenção prevista no Convênio Confaz 87/2002.
138. Ressalte-se que a apuração de eventual possibilidade de compensação do crédito pago na
operação anterior de compra de medicamentos pela referida empresa, assim como outras questões
levantadas na sua defesa, poderão ser discutidas no âmbito do Poder Judiciário, em ações
apropriadas.
Argumento
139. No tocante à realização de vendas de medicamentos excepcionais, nos exercícios de 2007,
2009, 2010 e 2011 para a Secretaria de Saúde da Paraíba, por preços acima do Preço Máximo de
258
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Venda ao Governo - PMVG, a Distribuidora de Medicamentos Expressa afirmou que não há nenhuma
irregularidade nos valores dos medicamentos fornecidos e que absolutamente todos os produtos
vendidos à SES/PB observaram rigorosamente o PMVG.
140. Especificamente com relação ao exercício financeiro de 2007, a empresa informou que o
certame licitatório 019/2007-SES/PB, vencido parcialmente pela defendente, foi concluído antes da
edição do Comunicado/CMED 7, de 12 de junho de 2007, que definiu o rol de medicamentos cujos
preços deveriam ser submetidos ao Coeficiente de Adequação de Preço - CAP.
141. A ata de registro de preços referente ao pregão presencial 019/2007 foi lavrada e assinada
pelas partes em 23/3/2007, e o Comunicado/CMED 7 foi publicado em 12/6/2007, ou seja, no
momento do encerramento do referido pregão, a lista de produtos objeto do CAP ainda não havia sido
nem mesmo divulgada pela CMED. Por essa razão, os preços dos medicamentos vendidos no
exercício de 2007 não estavam sujeitos à aplicação do desconto compulsório por parte da defendente.
142. Com relação aos exercícios de 2008 e 2009, a empresa informou o valor do CAP de
24,92%, previsto no Comunicado/CMED 15, de 28/12/2007, vigente até 3/2/2010. Em 2010, o CAP
vigente foi definido em 22,85%, de acordo com o Comunicado/CMED 1, de 3/2/2010, vigente de
4/2/2010 até 8/3/2011. E em 2011, o CAP foi definido em 24,38%, conforme a Resolução/CMED 3, de
2/3/2011, vigente de 9/3/2011 até a presente data.
Análise
143. Inicialmente, é importante esclarecer que, no exercício de 2007, a apuração do débito não
considerou a incidência do CAP, justamente por observar que o Comunicado/CMED 7/2007, que
definiu o rol de medicamentos sobre os quais deveria incidir o desconto compulsório, havia sido
publicado em data posterior à de realização do pregão. Portanto, o procedimento de apuração do
débito adotado pela equipe de auditoria não tendeu a reduzir o preço de referência a ser utilizado
para comparar com os preços praticados pelas empresas, e, assim, em nada prejudicou a defendente,
cujos valores de venda dos medicamentos foram superiores ao PMVG para o exercício de 2007,
mesmo sem a aplicação do CAP (vide peça 43, p. 1-4).
144. Nos exercícios de 2008 e 2009, a apuração do débito considerou o valor de 24,92%,
conforme previsto no Comunicado/CMED 15, de 28/12/2007. Em 2010, o valor considerado foi de
22,85%, de acordo com o Comunicado/CMED 1, de 3/2/2010. E em 2011, o CAP utilizado foi de
24,38%, conforme a Resolução/CMED 3, de 2/3/2011.
145. Desse modo, observa-se que os valores do CAP para cada exercício, utilizados pela equipe
de auditoria, foram adequados e em estrita conformidade com os normativos que os instituíram.
Assim, não há que se falar em erro nos cálculos para apuração do débito em questão.
146. Quanto ao comparativo entre notas fiscais e valores CMED/Anvisa realizado pela
Distribuidora Expressa (peça 109, p. 24-53, peça 110, p. 1-48, peça 111, p. 1-69, peça 112, p. 1-57,
peça 113, p. 1-120, peça 114, p. 1-71 e peça 115, p. 1-13), este não condiz com o trabalho realizado
pela equipe de auditoria, uma vez que comparou os preços praticados pela empresa com os preçosfábrica dos medicamentos com ICMS, ou seja, nesse comparativo, a Distribuidora não subtraiu o CAP
nem o ICMS do preço-fábrica, o que resultaria no Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG).
Desse modo, os valores constantes das notas fiscais dão a impressão de estar sempre aquém dos
valores tabelados.
147. Diante do exposto, observa-se que não foram trazidos aos autos argumentos e documentos
capazes de justificar a venda de medicamentos por valores superiores ao PMVG, nos exercícios de
2007, 2009, 2010 e 2011. Logo, a defesa não foi suficiente para elidir a irregularidade atribuída à
defendente, devendo ser mantido o débito relativo ao sobrepreço e superfaturamento na venda desses
bens.
Conclusão
148. A defesa apresentada pela Expressa Distribuidora de Medicamentos Ltda., onde ela rebate
os pontos que ensejaram a sua oitiva, não merece ser acatada, uma vez que não foram trazidos aos
autos documentos comprobatórios das justificativas para elidir as irregularidades que lhe foram
259
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
atribuídas no Relatório de Auditoria 686/2011. Logo, permanecem o débito relativo ao sobrepreço e
superfaturamento na aquisição de medicamentos por valores superiores ao PMVG e a irregularidade
referente a não desoneração do ICMS de determinados produtos, devendo a empresa, nesse caso,
também ser punida com aplicação da multa a que alude o art. 57 da Lei 8443, de 16/7/1992.
Defesa apresentada pela empresa Exata Distribuidora Hospitalar Ltda. (peça 92, p. 1-122)
149. As irregularidades atribuídas à defendente pelo Relatório de Auditoria 686/2011 foram:
a) não desoneração de ICMS quando das vendas de medicamentos excepcionais à Secretaria
Estadual de Saúde da Paraíba, nos exercícios de 2009 e 2010 (vide peça 45, p. 1-2);
b) realização de vendas de medicamentos excepcionais, nos exercícios de 2007, 2009, 2010 e
2011 (ver peça 43, p. 1-4) à Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço
Máximo de Venda ao Governo - PMVG.
Argumento
150. Em sua defesa, a Exata Distribuidora Hospitalar Ltda. alega, preliminarmente, que a
fiscalização empreendida por este Tribunal não contou com os documentos necessários para
averiguação de eventuais regularidades, uma vez que não dispôs de nenhum processo licitatório ou
contrato administrativo relativos às operações questionadas, conforme restou explicitado no Relatório
de Auditoria 686/2011.
151. E acrescenta que qualquer alegação acerca da desoneração do ICMS ou desconto do CAP
restará inviabilizada pela ausência dos documentos represados indevidamente pela Secretaria
Estadual de Saúde da Paraíba (contratos administrativos e processos licitatórios).
Análise
152. Esta preliminar não comporta acolhimento, pois o Relatório de Auditoria 686/2011 (peça
58, p. 1-52) deixou claro que as limitações encontradas ao longo da auditoria dificultaram o
desenvolvimento dos trabalhos, mas não impediram sua realização.
153. Ademais, o próprio planejamento da auditoria previu como objeto principal da questão
relativa à verificação da isenção do ICMS os processos de pagamento, incluindo notas fiscais,
empenhos, ordens bancárias, cheques, recibos, no período de 2007 a 2011. De tal sorte que, os
processos licitatórios ou contratos administrativos em nada impactaram essa questão.
154. Quanto à questão da venda de medicamentos para a SES/PB por preços acima do Preço
Máximo de Venda ao Governo - PMVG, os processos licitatórios e contratos administrativos
representaram uma limitação às constatações de sobrepreço. Entretanto, o superfaturamento foi plena
e suficientemente comprovado pelos processos de pagamento analisados pela equipe de auditoria.
155. Não bastasse isso, o próprio mérito da defesa apresentada pela Exata Distribuidora
Hospitalar Ltda., onde ela rebate os pontos que ensejaram a sua oitiva, desconstitui, por si só, o álibi
utilizado como fundamento desta preliminar. Portanto, esta preliminar não procede.
Argumento
156. Particularmente no tocante à venda de medicamentos isentos de ICMS, a empresa destacou
que a Secretaria da Fazenda do Estado da Paraíba não possui qualquer norma, ainda que infralegal,
esclarecendo a forma de demonstração do ICMS dispensado na operação. Assim, temerosa das
consequências de uma interpretação equivocada por parte do Fisco, a defendente informou, em
determinadas notas fiscais, o valor líquido de venda do produto, já contemplando o desconto do
ICMS, recolhendo, todavia, por excesso de cautela, o imposto que incidiria na operação.
157. E acrescentou que, atuando dessa forma, a empresa buscou evitar fiscalizações que
entendessem pela incidência do ICMS, face a não demonstração da desoneração do imposto, nas
vendas destinadas aos órgãos da administração pública.
158. Em suma, a Distribuidora Exata recolhia o ICMS sobre o valor líquido aposto na nota
fiscal como ‘valor total da nota’.
159. Outrossim, alegou também que, em processo licitatório que prevê operação isenta como o
caso ora tratado, o preço vencedor estará inquestionavelmente (grifo nosso) desonerado do imposto
260
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
dispensado. E afirma serem impertinentes as colocações da auditoria, ao mencionar ser do interesse
de alguns fornecedores incluir o ‘custo ICMS’ no produto.
160. E diz que pensar de forma diversa é atribuir ao preenchimento de documento fiscal, não
regulado pelo ente fiscalizador, poder probante superior ao fim maior da Lei de Licitações, que
garante a obtenção do melhor preço viável. Seguindo a trilha argumentativa, afirma que o fato de a
empresa ter recolhido ICMS sobre operação isenta não onerou o produto, eis que o preço fornecido
fora vencedor em disputa.
161. Por fim, conclui que o preço obtido em situação de disputa licitatória hígida deve ser,
necessária e logicamente, considerado desonerado dos impostos dispensados.
Análise
162. Na apuração da irregularidade relativa a não desoneração do ICMS na venda dos
medicamentos excepcionais, restou esclarecido o modus operandi da Distribuidora Exata ao
preencher as notas fiscais, o qual, de fato, condiz com o procedimento descrito pela empresa na sua
defesa. Entretanto, a equipe identificou duas notas fiscais emitidas pela defendente em 2009 (NF
8163, peça 17, p. 182) e 2010 (NF 11568, peça 22, p. 285), inclusive ambas apresentadas em sua
defesa à peça 92, p. 85 e 90, onde consta o destaque e o recolhimento do tributo, não havendo como
elidir a irregularidade encontrada, uma vez que não foram apresentados fatos ou documentos novos
capazes de modificar o entendimento adotado pela equipe de auditoria, durante a fiscalização.
163. Portanto, as justificativas apresentadas pela Exata Distribuidora Hospitalar Ltda. não
comportam acolhimento, devendo ser mantida a irregularidade relativa à venda de medicamentos sem
a isenção de ICMS prevista no Convênio Confaz 87/2002.
164. No tocante à alegação de que, ‘em processo licitatório que prevê operação isenta de ICMS,
como o caso ora tratado, o preço vencedor estará inquestionavelmente desonerado do imposto’,
entende-se que não há como se generalizar tal afirmativa, primeiro por terem sido constatadas várias
ocorrências contrárias a tal assertiva durante a auditoria, e segundo porque os órgãos de fiscalização
são cientes da possibilidade de apresentação de propostas em conluio, que ocorre quando os
proponentes, em vez de competirem, como seria de se esperar, conspiram secretamente para aumentar
os preços ou baixar a qualidade dos bens e serviços ofertados.
165. Nas licitações públicas, preços baixos e/ou melhores produtos são desejáveis porque
permitem que os recursos sejam economizados ou liberados para serem utilizados na aquisição de
outros bens ou serviços. Entretanto, o processo competitivo só pode atingir preços mais baixos ou
uma melhor qualidade e inovação quando as empresas competem genuinamente.
166. As conspirações entre licitantes podem assumir diversas formas, sendo que qualquer delas
impede a Administração Pública de obter produtos e serviços ao mais baixo preço possível, ou seja,
de selecionar a proposta mais vantajosa para contratar. Um objetivo comum numa conspiração de
propostas é o aumento do valor da proposta vencedora e, consequentemente, do lucro dos
proponentes escolhidos.
167. Do exposto, entende-se desarrazoada a afirmativa da Distribuidora Exata de que a
proposta vencedora do processo licitatório, necessária e logicamente, está desonerada de ICMS.
Argumento
168. No que tange à realização de vendas de medicamentos excepcionais, nos exercícios de
2007, 2009, 2010 e 2011 para a Secretaria de Saúde da Paraíba, por preços acima do Preço Máximo
de Venda ao Governo - PMVG, a Distribuidora de Medicamentos Exata afirma que, desprovida dos
processos licitatórios, jamais poderia a auditoria firmar as datas em que os preços foram fixados e as
cláusulas impostas no contrato (edital).
169. E acrescentou que a fiscalização utilizou como momento de perscrutação de regularidade
do preço do medicamento a data de emissão das notas fiscais, ao invés daquela em que ocorreu o
certame licitatório, posto essa última ser desconhecida e, ao assim proceder, o relatório do TCU
incorreu em inquestionável nulidade.
261
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
170. A seguir, a empresa apresenta as notas fiscais emitidas ano a ano, a fim de comprovar a
regularidade da sua conduta.
171. A empresa informou que todas as notas fiscais emitidas no exercício de 2007 representam
as vendas apenas do medicamento DYSPORT (Toxina Botulínica), fármaco que somente foi incluído
no rol do CAP pelo Comunicado/CMED 10/2009.
172. Informou, ainda, que os medicamentos COMTAN (entacapona) 200 mg com 30
comprimidos e o EXELON (rivastigmina) 6 mg com 28 cápsulas, contidos na nota fiscal 12773,
apesar de terem sido incluídos no rol de incidência do CAP pelo Comunicado/CMED 7/2007,
publicado em 12/6/2007, o pregão que deu origem à compra foi realizado em 13/3/2007. Desse modo,
as acusações de que esses fármacos foram fornecidos por preços superiores aos tabelados são
descabidas, haja vista não eram considerados para fins de incidência do CAP no momento da
licitação, não tendo a empresa a obrigação de proceder com qualquer desconto.
173. No exercício de 2008, a responsável alega que a auditoria incorreu no mesmo equívoco
verificado em relação às notas fiscais de 2007, ao reclamar a ausência de aplicação do CAP nos
preços dos medicamentos contidos nas notas fiscais 20568, 20572, 20390, 21763 e 22964, emitidas,
respectivamente, em 31/07/2008, 01/08/2008, 24/07/2008, 25/09/2008 e 19/11/2008. A Distribuidora
Exata alega que os referidos documentos representam vendas de medicamentos que, à época, não
constavam do rol sujeito à incidência do CAP, quais sejam: DYSPORT (Toxina Botulínica), OSTRIOL
(Calcitriol) 0,25 mcg com 30 cápsulas, BUSONID (Budesonida) 200 mcg com 60 cápsulas, LEVOID
50 mvg com 30 comp., PROSIGNE (Toxina Botulínica) 100U injetável por frasco ampola e TOPTIL
(Topiramato) 50 mg com 60 comp.
174. No ano de 2009, a empresa menciona situação idêntica relativa às notas fiscais 4015, 4451
e 8163. A primeira representa a venda do medicamento DYSPORT (Toxina Botulínica), enquanto a
segunda representa o medicamento PROSIGNE (Toxina Botulínica) 100U injetável por frasco
ampola, os quais não sofriam a incidência do CAP no momento da licitação. Quanto à nota 8163, a
defendente esclareceu que o preço do fármaco vendido (DYSPORT) está em conformidade com os
valores estabelecidos no pregão presencial 26/2008, realizado em 29/4/2008, assim resta afastada a
aplicação do CAP, na medida em que o referido medicamento somente foi incluído no rol de
incidência com a publicação do Comunicado/CMED 10, de 30 de novembro de 2009, ocorrida em
1/12/2009.
175. Em 2010, a empresa busca comprovar a ausência de irregularidade nas vendas descritas
nas notas fiscais 11568, 12988 e 15183, que se referem ao medicamento DYSPORT (Toxina
Botulínica). Tais documentos se reportam ao Pregão Eletrônico para Registro de Preços 67/2009,
conduzido pela Secretaria Estadual de Saúde em Pernambuco, e ocorrido em 8/9/2009, ou seja,
aproximadamente três meses antes da publicação do Comunicado/CMED 10/2009 ocorrida em
1/12/2009, o qual incluiu o referido medicamento no rol de incidência do CAP. A empresa entende
que essa constatação afasta toda e qualquer alegação de irregularidade.
176. Por fim, no exercício de 2011, a empresa informa que nas notas fiscais 19347, 19382 e
19383, referentes mais uma vez ao medicamento DYSPORT (Toxina Botulínica), foi aplicado o CAP
de 22,85%, previsto no Comunicado 1, de 3/2/2010, pois o pregão ao qual esses documentos estão
vinculados aconteceu em data anterior à publicação da Resolução 3, de 9/3/2011, que aumentou o
percentual do desconto para 24,38%.
Análise
177. À guisa dos argumentos apresentados pela Exata Distribuidora Hospitalar Ltda.,
inicialmente se faz necessário esclarecer a diferença conceitual entre sobrepreço e superfaturamento.
178. Consoante o Acórdão 310/2006-TCU/Plenário, ‘o sobrepreço ocorre quando uma cotação
de um bem ou serviço é superior ao valor praticado pelo mercado. Já o superfaturamento se verifica
após a regular liquidação da despesa, ou seja, depois da aquisição, faturamento e pagamento de um
bem ou serviço’.
262
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
179. Do exposto, decorre o entendimento de que o sobrepreço ocorre na licitação, quando um
licitante apresenta proposta com valores superiores aos praticados no mercado, e tal situação
representa prejuízo potencial para a contratante. No momento em que ocorre o pagamento de um bem
ou serviço, há a concretização desse prejuízo, ou seja, no momento da emissão de uma nota fiscal com
valores superiores aos de mercado, acontece o superfaturamento, que representa o dano real para o
contratante.
180. Desse modo, não assiste razão à defendente quando questiona o procedimento de apuração
do débito relativo à venda de medicamentos por preços acima dos tabelados realizado pela equipe de
auditoria, afirmando que deveria ter sido considerada a data em que ocorreu o certame licitatório.
181. Nesse particular, esclarece-se que, apesar de não terem sido disponibilizados os processos
licitatórios em meios físicos, conforme consta no Relatório de Auditoria 686/2011 (peça 58, p. 1-52), a
SES/PB informou a qual licitação cada nota fiscal estava vinculada, de modo que foi possível
determinar em que ano ocorreu a cotação dos preços oferecidos por cada licitante.
182. Assim, para definição do sobrepreço, foi utilizado o ano de realização do processo
licitatório a que o documento fiscal estava vinculado, enquanto para definição do superfaturamento, a
data considerada pela equipe de auditoria como data de ocorrência do real dano foi a constante das
notas de pagamento, quando se deu o efetivo crédito na conta corrente do fornecedor, e não a data
das notas fiscais, como alegou a defendente.
183. Do exposto, entende-se que a defesa incorreu em engano, uma vez que no momento da
licitação o prejuízo ao erário era apenas potencial, não havia ainda se concretizado. Daí o motivo
pelo qual a ausência dos processos licitatórios e contratos não inviabilizou a apuração do dano
efetivo, tampouco causou a nulidade do relatório de auditoria, conforme esboçou a defendente em seu
errôneo entendimento.
184. É importante esclarecer, ainda, que o objetivo da auditoria não foi verificar simplesmente
se os fornecedores de medicamentos estavam aplicando o CAP na venda dos produtos, conforme
menção constante da Distribuidora Exata em sua defesa. Um dos objetivos da fiscalização
empreendida por esta Secretaria de Controle Externo foi observar se os preços de venda dos
medicamentos excepcionais estavam condizentes com o Preço Máximo de Venda ao Governo - PMVG.
185. Após os esclarecimentos acima, convém analisar as justificativas apresentadas pela Exata
Distribuidora Hospitalar Ltda. para a venda de medicamentos por valores superiores ao PMVG.
186. Conforme já explicado na metodologia, no exercício de 2007, a apuração do débito não
considerou a incidência do CAP, uma vez que o Comunicado/CMED 7/2007, que definiu o rol de
medicamentos sobre os quais deveria incidir o desconto compulsório, havia sido publicado em data
posterior (12/6/2007) à de realização do pregão (13/3/2007). Ainda assim, os valores de venda dos
medicamentos praticados pela Exata foram superiores ao PMVG no exercício de 2007, mesmo sem
considerar a aplicação do CAP (vide peça 43, p. 1-4).
187. No exercício de 2008, em que pese a empresa ter se defendido, a auditoria não constatou
irregularidades nos preços dos medicamentos constantes das notas fiscais emitidas nesse ano.
188. Quanto às notas fiscais emitidas no exercício de 2009, esclarece-se que a apuração do
débito utilizou o preço-fábrica constante da tabela CMED/Anvisa de 2008, uma vez que todos esses
documentos estavam vinculados a licitações realizadas em 2008, e não considerou a incidência do
CAP sobre tais fármacos, pois, à época, não constavam do rol sujeito à incidência do desconto
compulsório. Apesar disso, os valores de venda dos medicamentos pela Distribuidora Exata foram
superiores ao PMVG (vide peça 43, p. 1-4).
189. Para as notas fiscais emitidas no ano de 2010, a apuração do débito utilizou o preçofábrica constante da tabela CMED/Anvisa de 2009, uma vez que os referidos documentos estavam
vinculados ao pregão 67/2009. De fato, a definição do preço de referência considerou a incidência do
CAP de 24,92% sobre o medicamento DYSPORT (Toxina Botulínica). Entretanto, esse fármaco só foi
acrescido no rol do desconto compulsório em 1/12/2009, data de publicação do Comunicado/CMED
263
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
10/2009. Desse modo, considera-se plausível a alegação da empresa de que o desconto não deveria
ter incidido sobre esse produto nesse momento.
190. Assim, entende-se razoável a modificação do valor do débito sobre a venda desse
medicamento oriundo das notas fiscais 11568 e 12988, emitidas em 21/5/2010 e 20/7/2010,
respectivamente. O medicamento foi vendido pelo preço unitário de R$ 1.260,74, coincidente com o
preço-fábrica constante da Tabela CMED/Anvisa. Entretanto, como já explicado anteriormente, o
preço de referência considerado na apuração do dano, quando não há incidência do CAP, é o preçofábrica desonerado do ICMS, uma vez que todos os Estados devem seguir a isenção concedida pelo
Convênio Confaz 87/2002. Daí o valor de referência desse fármaco é R$ 1.046,41 e o novo valor do
débito é de R$ 32.149,50 (NF 11568) e R$ 64.299,00 (NF 12988).
191. Exceto quanto as notas fiscais emitidas no exercício de 2010, observa-se que os valores do
preço-fábrica e do CAP para cada exercício, utilizados pela equipe de auditoria, foram adequados e
em estrita conformidade com os normativos que os instituíram. Assim, não há que se falar em erro nos
cálculos para apuração do débito em questão.
Conclusão
192. Em relação ao mérito, acata-se parcialmente a defesa apresentada pela Exata
Distribuidora Hospitalar Ltda., especificamente no que tange ao acolhimento da justificativa de que o
CAP não deveria ter incidido sobre o medicamento a que se referem as duas notas fiscais emitidas no
exercício de 2010, o que reduz o valor do dano apurado nesse ano, mas não isenta a responsabilidade
da empresa por essa irregularidade. Permanecem, assim, o débito relativo ao sobrepreço e
superfaturamento na aquisição de medicamentos por valores superiores ao PMVG e a falha referente
a não desoneração do ICMS de determinados produtos, uma vez que as alegações de defesa não
lograram êxito em descaracterizar essas irregularidades, devendo a empresa, nesse caso, também ser
punida com aplicação da multa a que alude o art. 57 da Lei 8443, de 16/7/1992.
Defesa apresentada pela empresa Hospfar Indústria e Comércio de Produtos Hospitalares
Ltda. (peça 129, p. 1-50)
193. A irregularidade atribuída à defendente pelo Relatório de Auditoria 686/2011 foi a
realização de vendas de medicamentos excepcionais, nos exercícios de 2007 e 2008 (ver peça 43, p. 14) à Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao
Governo - PMVG.
Argumento
194. Em sua defesa a empresa Hospfar Indústria e Comércio de Produtos Hospitalares Ltda.
informa, inicialmente, que participou do pregão presencial 19/2007, tipo ‘Menor Preço’, ocorrido no
dia 13/03/2007, alegando que o edital licitatório foi omisso em estabelecer a estimativa dos preços
que deveriam ser praticados pelos fornecedores, não tendo em nenhum momento determinado que o
preço a ser observado deveria ser o preço-fábrica, já que era comum a observância dos valores
praticados no mercado.
195. Ressaltou que o edital (peça 129, p. 26-37), ao tratar ‘do preço e realinhamento’, limitouse a dizer que:
Na hipótese do preço registrado tornar-se superior ao preço praticado no mercado, a Gerência
Operacional de Registro de Preço, notificará o fornecedor com o primeiro menor preço registrado
para o item ou lote, visando à negociação para a redução de preços e sua adequação ao do mercado,
mantendo o mesmo objeto cotado, qualidade e especificações.
196. A empresa salientou que na época da realização do certame não havia obrigatoriedade de
prática do preço-fábrica, que somente veio a existir em nosso ordenamento jurídico em novembro de
2009, quando expedida a Resolução/CMED 03, de 04/03/2009, ou seja, quando da realização do
pregão, no ano de 2007, não existia lei que obrigasse à adoção do preço-fábrica.
197. Acrescenta que a conivência do órgão em homologar as propostas da defendente
corroboram esse entendimento, pois, se na época fosse obrigatória a observância do preço-fábrica, a
proposta teria sido desclassificada e os preços não teriam sido homologados. E afirma que, se a
264
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
SES/PB não desclassificou é porque a conduta estava correta, mas se a conduta era irregular, nada
mais justo considerar a falha da própria Administração em conduzir o certame.
Análise
198. A Orientação Interpretativa 2, de 13/11/2006, da CMED, estabelece que ‘em qualquer
operação de venda efetivada pelas empresas produtoras de medicamentos ou pelas distribuidoras,
destinada tanto ao setor público como ao setor privado, deverá ser respeitado, para venda, o limite do
preço fabricante’.
199. Conforme definição constante dessa Orientação Interpretativa o preço fábrica ou preço
fabricante é o teto de preço pelo qual um laboratório ou distribuidor de medicamentos pode
comercializar no mercado brasileiro um medicamento que produz. O PF é o preço máximo permitido
para venda a farmácias, drogarias e para entes da Administração Pública.
200. O art. 1º da Resolução/CMED 4, de 18/12/2006, alterado pela Resolução CMED nº 4, de
7/8/2008, estabelece que as distribuidoras, as empresas produtoras de medicamentos [laboratórios],
os representantes, os postos de medicamentos, as unidades volantes, as farmácias e drogarias deverão
aplicar o Coeficiente de Adequação de Preço - CAP ao preço dos produtos, sempre que realizarem
vendas destinadas a entes da Administração Pública direta e indireta da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios.
201. Assim, as vendas de medicamentos efetuadas para entes da Administração Pública, além de
respeitar o preço-fábrica - PF, devem obedecer ao Preço Máximo de Venda ao Governo - PMVG, que
resulta da aplicação do CAP sobre o Preço Fábrica desonerado do ICMS, sendo este o maior preço
permitido para venda do medicamento a entes da Administração Pública.
202. Pelo exposto, entende-se que não assiste razão à defendente quando alega que na época de
realização do pregão, no ano de 2007, não existia lei que obrigasse à adoção do preço-fábrica,
afirmando que este só foi incorporado ao nosso ordenamento jurídico com a expedição da
Resolução/CMED 3, de 4/3/2009. Ora, conforme exposição supra, a Orientação Interpretativa 2, de
13/11/2006, emitida pela Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos - CMED, já
estabelecia, como teto de preço de venda, o preço-fabricante, tanto para o setor público quanto para o
privado.
203. A CMED foi criada pela Lei 10.742, de 6/10/2003, e entre suas competências está a
definição de diretrizes e procedimentos relativos à regulação econômica do mercado de medicamentos
e a definição de critérios para fixação e ajuste de preços dos fármacos. Desse modo, não há que se
questionar a legitimidade da Orientação Interpretativa 2/2006 ao definir o preço-fábrica como teto de
preço das vendas no mercado brasileiro.
204. Ademais, observa-se que, na época de realização do pregão 19/2007, em 13/3/2007, já
havia sido publicada a Resolução/CMED 4, de 18/12/2006, que dispôs sobre a obrigatoriedade de
aplicação do Coeficiente de Adequação de Preços - CAP sobre os medicamentos nas vendas para
entes da Administração Pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios. Entretanto, a lista de produtos objeto do CAP só foi divulgada pela CMED, por meio do
Comunicado/CMED 7, publicado em 12/6/2007, ou seja, em momento posterior à realização do
referido pregão.
205. Desse modo, para as notas fiscais emitidas em 2007 e 2008, a apuração do débito não
considerou a incidência do CAP, justamente por observar que o Comunicado/CMED 7/2007, que
definiu o rol de medicamentos sobre os quais deveria incidir o desconto compulsório, havia sido
publicado em data posterior à de realização do pregão.
206. Portanto, a Hospfar Indústria e Comércio de Produtos Hospitalares Ltda., na proposta de
preços apresentada por ocasião da realização do Pregão 19/2007, deveria ter adotado como limite
dos valores dos medicamentos a serem fornecidos o preço-fábrica.
207. Quanto à alegação de que o edital licitatório foi omisso em estabelecer a estimativa dos
preços que deveriam ser praticados pelos fornecedores, é importante transcrever trecho do tópico
265
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘perguntas e respostas’ contido na seção de regulação de mercado no sítio www.anvisa.gov.br, o qual
reflete o entendimento desse órgão acerca da questão suscitada pela defendente.
É recomendável que o edital de licitação mencione expressamente a obrigatoriedade de
aplicação do Coeficiente de Adequação de Preços - CAP, nos casos em que a regulamentação da
CMED o exigir, ou seja, para a aquisição de medicamentos que estejam incluídos no rol de produtos
em cujos preços serão aplicados o Coeficiente de Adequação de Preços - CAP e os que devam ser
adquiridos por força de ação judicial.
Entretanto, a ausência dessa ressalva, não desobriga a empresa vencedora do certame a
respeitar a legislação, sob pena de responder administrativamente, nos termos do art. 8º da Lei nº
10.742, de 6 de outubro de 2003.
208. Adotando-se a mesma interpretação dada à obrigatoriedade de aplicação do CAP sobre o
preço dos medicamentos, entende-se que, mesmo sem a expressa previsão editalícia quanto à adoção
do preço-fábrica, a empresa fornecedora não estava desobrigada de respeitar as diretrizes da
CMED/Anvisa.
209. No que tange à conduta da SES/PB em homologar a proposta da empresa Hospfar, com
valores superiores ao preço-fábrica, assiste razão à defendente ao afirmar que houve falha da
Administração em conduzir o certame. Entretanto, a responsabilidade dos gestores da Secretaria de
Saúde também está sendo apurada em solidariedade com as empresas fornecedoras de medicamentos,
que incorreram nessa mesma irregularidade.
210. Diante do exposto, observa-se que não foram trazidos aos autos argumentos e documentos
capazes de justificar a venda de medicamentos por valores superiores ao Preço Máximo de Venda ao
Governo - PMVG, nos exercícios de 2007 e 2008, logo, a defesa não foi suficiente para elidir a
irregularidade atribuída à defendente. Dessa forma, mantém-se o débito, uma vez que a própria
empresa reconhece, em sua manifestação, o cometimento da irregularidade, ao afirmar que ‘na época
da realização do certame não havia obrigatoriedade de prática do Preço de Fábrica, sendo comum a
aceitação de preços ofertados entre o Preço de Fábrica e o Preço Máximo ao Consumidor, e os
preços por ela ofertados estavam entre essa média’.
Conclusão
211. A defesa apresentada pela Hospfar Indústria e Comércio de Produtos Hospitalares Ltda.
não merece ser acatada, uma vez que não foram trazidos aos autos documentos comprobatórios das
justificativas para elidir as irregularidades que lhe foram atribuídas no Relatório de Auditoria
686/2011. Logo, permanece o débito relativo ao sobrepreço e superfaturamento na aquisição de
medicamentos por valores superiores ao PMVG, devendo a empresa, nesse caso, também ser punida
com aplicação da multa a que alude o art. 57 da Lei 8443, de 16/7/1992.
Defesa apresentada pela empresa Hosp-Log Comércio de Produtos Hospitalares Ltda. (peça
117, p. 1-22)
212. A irregularidade atribuída à defendente pelo Relatório de Auditoria 686/2011 foi a
realização de vendas de medicamentos excepcionais, no exercício de 2009 (ver peça 43, p. 1-4) à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo PMVG.
Argumento
213. Em sua defesa a empresa Hosp-Log Comércio de Produtos Hospitalares Ltda. informou
que participou de certame licitatório para fornecimento do medicamento AVONEX, tendo sua
proposta de preço sido aceita pela comissão de licitação. Acrescentou que o fornecimento desse
fármaco se deu por meio das notas fiscais NF 22369, de 20/7/2009 e NF 16879, datada de 28/5/2009,
não pairando quaisquer dúvidas acerca da legitimidade da compra e venda efetuadas, sendo que
eventuais irregularidades são de única e exclusiva responsabilidade do órgão licitante e de sua
respectiva comissão de licitação.
Análise
266
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
214. A empresa Hosp-Log Comércio de Produtos Hospitalares Ltda. não trouxe aos autos
argumentos e documentos novos capazes de justificar a venda de medicamentos por valores
superiores ao PMVG, no exercício de 2009. Logo, a defesa não foi suficiente para elidir a
irregularidade atribuída à defendente, devendo ser mantido o débito relativo ao sobrepreço e
superfaturamento na venda desses bens.
215. A conduta da SES/PB e da comissão de licitação em homologar a proposta da empresa
Hosp-Log com valores superiores ao PMVG, coloca a Administração na condição de co-responsável
pela irregularidade aqui tratada. Entretanto, a responsabilidade dos gestores da Secretaria de Saúde
também está sendo apurada ao longo desse relatório, solidariamente com as empresas fornecedoras
de medicamentos.
Conclusão
216. A defesa apresentada pela Hosp-Log Comércio de Produtos Hospitalares Ltda. não merece
ser acatada, uma vez que não foram trazidos aos autos fatos ou documentos novos para elidir as
irregularidades que lhe foram atribuídas no Relatório de Auditoria 686/2011. Logo, permanece o
débito relativo ao sobrepreço e superfaturamento na aquisição de medicamentos por valores
superiores ao PMVG, devendo a empresa, nesse caso, também ser punida com aplicação da multa a
que alude o art. 57 da Lei 8443, de 16/7/1992.
Defesa apresentada pela empresa Majela Hospitalar Ltda. (peça 95, p. 1-45)
217. A irregularidade atribuída à defendente pelo Relatório de Auditoria 686/2011 foi a
realização de vendas de medicamentos excepcionais, nos exercícios de 2007, 2008, 2009, 2010 (ver
peça 43, p. 1-4) à Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de
Venda ao Governo - PMVG.
Argumento
218. Em sua defesa a empresa Majela Hospitalar Ltda. informa que nos exercícios de 2009 e
2010, vendeu mercadorias para a Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba em face do pregão
eletrônico 489/2008/SESA/CE, ocorrido em 21/8/2009, e do pregão eletrônico 11/2009/SESAP/RN,
realizado em 10/12/2009, a cujas Atas de Registro de Preço a SES/PB aderiu.
219. Ademais, informou que o CAP foi devidamente observado nos produtos objeto de ambos os
certames, tendo incidido sobre o preço-fábrica dos medicamentos constantes da lista CMED/Anvisa
de 2009.
220. Por fim, alegou que a comercialização dos medicamentos feita pela empresa sempre se
adstringiu à política de preço máximo determinado pelo governo, não havendo inconformidades nas
vendas decorrentes dos certames em foco.
Análise
221. Inicialmente, é importante esclarecer que o objetivo da auditoria não foi verificar
simplesmente se os fornecedores de medicamentos estavam aplicando o CAP na venda dos produtos,
conforme menciona a Sad-Med Ltda. em sua manifestação. Um dos objetivos da fiscalização
empreendida por esta Secex foi observar se os preços de venda dos medicamentos excepcionais
estavam condizentes com o Preço Máximo de Venda ao Governo - PMVG.
222. As notas fiscais emitidas pela empresa nos exercícios de 2007 e 2008 estão vinculadas ao
Pregão 19/2007. A apuração do débito relativo a esses documentos utilizou a tabela CMED/Anvisa de
2007 e não considerou a incidência do CAP, por observar que o Comunicado/CMED 7/2007, que
definiu o rol de medicamentos sobre os quais deveria incidir o desconto compulsório, havia sido
publicado em data posterior (12/6/2007) à de realização do pregão 19/2007 (13/3/2007). Ressalte-se
que a defendente, cujos valores de venda dos medicamentos foram superiores ao PMVG (vide peça 43,
p. 1-4), não apresentou defesa para esses exercícios.
223. Quanto às notas fiscais emitidas nos exercícios de 2009 e 2010, observou-se que elas
estavam vinculadas, de fato, aos pregões eletrônicos 489/2008 e 11/2009. Daí, na definição do preço
de referência, a ser comparado com o preço praticado pela empresa, utilizou-se o preço-fábrica da
267
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Tabela CMED/Anvisa de 2009 e considerou-se o valor de 24,92% para o CAP, conforme previsto no
Comunicado/CMED 15, de 28/12/2007, vigente até 3/2/2010.
224. Em relação às notas fiscais emitidas em 2009, a empresa Majela Hospitalar Ltda. fez um
comparativo entre esses documentos e os valores CMED/Anvisa (peça 95, p. 37-45). Entretanto, este
não condiz com o trabalho realizado pela equipe de auditoria, uma vez que comparou os preços
praticados pela empresa com os preços-fábrica dos medicamentos com ICMS, enquanto o preço de
referência (PMVG) considerado pela equipe na apuração do dano foi o preço-fábrica desonerado do
ICMS, uma vez que todos os Estados devem seguir a isenção concedida pelo Convênio Confaz
87/2002. Com isso, a empresa apresentou valores que dão a impressão de estar iguais aos tabelados.
225. Diante do exposto, observa-se que não foram trazidos aos autos argumentos e documentos
capazes de justificar a venda de medicamentos por valores superiores ao PMVG, nos exercícios de
2007, 2008, 2009 e 2010. Logo, a defesa não foi suficiente para elidir a irregularidade atribuída à
defendente, devendo ser mantido o débito relativo ao sobrepreço e superfaturamento na venda desses
bens.
Conclusão
226. A defesa apresentada pela Majela Hospitalar Ltda. não merece ser acatada, uma vez que
não foram trazidos aos autos documentos capazes de elidir as irregularidades que lhe foram
atribuídas no Relatório de Auditoria 686/2011. Logo, permanece o débito relativo ao sobrepreço e
superfaturamento na aquisição de medicamentos por valores superiores ao PMVG, devendo a
empresa, nesse caso, também ser punida com aplicação da multa a que alude o art. 57 da Lei 8443, de
16/7/1992.
Defesa apresentada pela empresa Sad-Med Ltda. (peça 93, p. 1-68)
227. A irregularidade atribuída à defendente pelo Relatório de Auditoria 686/2011 foi a
realização de vendas de medicamentos excepcionais, nos exercícios de 2007, 2008, 2009, 2010 e 2011
(ver peça 43, p. 1-4) à Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo
de Venda ao Governo - PMVG.
Argumento
228. Em sua defesa a empresa Sad-Med Ltda. alega que o desconto obrigatório preconizado na
Resolução/CMED 4/2006 (CAP) apenas passou a vigorar nos certames realizados após a publicação
do Comunicado/CMED 7/2007, ou seja, a partir de 12/6/2007.
229. Informou que os certames nos quais restou vencedora e, com efeito, fornecedora foram
apenas dois: o Pregão Presencial 19/2007, realizado em 13/3/2007, e o Pregão Presencial 190/2009,
ocorrido em 21/10/2009.
230. E acrescentou que os medicamentos objeto do Pregão Presencial 19/2007 não observaram
os preços da lista do CAP, visto que tal certame ocorreu antes da publicação da relação dos
medicamentos sobre os quais incidiriam o desconto obrigatório, não estando sujeito à aplicação
daquele desconto. Ademais, informou que o CAP foi devidamente observado nos produtos objeto do
Pregão Presencial 190/2009, sendo que foi aplicado sobre o preço-fábrica do medicamento constante
da lista CMED de 2009.
Análise
231. Mais uma vez esclarece-se que o objetivo da auditoria não foi verificar simplesmente se os
fornecedores de medicamentos estavam aplicando o CAP na venda dos produtos, conforme menciona
a Sad-Med Ltda. em sua manifestação. Um dos objetivos da fiscalização empreendida por esta Secex
foi observar se os preços de venda dos medicamentos excepcionais estavam condizentes com o Preço
Máximo de Venda ao Governo - PMVG.
232. As notas fiscais emitidas pela empresa nos exercícios de 2007 e 2008 estão vinculadas ao
Pregão 19/2007. A apuração do débito relativo a esses documentos utilizou a tabela CMED/Anvisa de
2007 e não considerou a incidência do CAP, justamente por observar que o Comunicado/CMED
7/2007, que definiu o rol de medicamentos sobre os quais deveria incidir o desconto compulsório,
havia sido publicado em data posterior (12/6/2007) à de realização do pregão 19/2007 (13/3/2007).
268
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Portanto, o procedimento de apuração do débito adotado pela equipe de auditoria não tendeu a
reduzir o preço de referência a ser utilizado para comparar com os preços praticados pelas empresas,
e, assim, em nada prejudicou a defendente, cujos valores de venda dos medicamentos foram
superiores ao PMVG para o exercício de 2007, mesmo sem considerar a aplicação do CAP (vide peça
43, p. 1-4).
233. Quanto às notas fiscais emitidas nos exercícios de 2009 e 2010, observou-se que elas
estavam vinculadas, de fato, a um pregão realizado em 2009. Daí, o preço de referência (PMVG), a
ser comparado com o preço praticado pela empresa, utilizou o preço-fábrica da Tabela CMED/Anvisa
de 2009 e considerou o valor de 24,92% para o CAP, conforme previsto no Comunicado/CMED 15,
de 28/12/2007, vigente até 3/2/2010.
234. Em relação a essas notas fiscais (2009 e 2010), a empresa Sad-Med Ltda. fez um
comparativo entre notas fiscais e valores CMED/Anvisa (peça 93, p. 63-64). Entretanto, este não
condiz com o trabalho realizado pela equipe de auditoria, uma vez que comparou os preços
praticados pela empresa com os preços-fábrica dos medicamentos com ICMS, enquanto o preço de
referência (PMVG) considerado pela equipe na apuração do dano foi o preço-fábrica desonerado do
ICMS, uma vez que todos os Estados devem seguir a isenção concedida pelo Convênio Confaz
87/2002. Com isso, a empresa apresentou valores que dão a impressão de estar iguais aos tabelados.
235. Observa-se que os valores do CAP para cada exercício, utilizados pela equipe de auditoria,
foram adequados e em estrita conformidade com os normativos que os instituíram. Assim, não há que
se falar em erro nos cálculos para apuração do débito em questão. Ressalte-se, que o preço de
referência, adotado como parâmetro comparativo, está desonerado do ICMS.
236. Diante do exposto, observa-se que não foram trazidos aos autos argumentos e documentos
capazes de justificar a venda de medicamentos por valores superiores ao PMVG, nos exercícios de
2007, 2008, 2009 e 2010. Logo, a defesa não foi suficiente para elidir a irregularidade atribuída à
defendente, devendo ser mantido o débito relativo ao sobrepreço e superfaturamento na venda desses
bens.
Conclusão
237. A defesa apresentada pela Sad-Med Ltda. não merece ser acatada, uma vez que não foram
trazidos aos autos documentos comprobatórios das justificativas para elidir as irregularidades que lhe
foram atribuídas no Relatório de Auditoria 686/2011. Logo, permanece o débito relativo ao
sobrepreço e superfaturamento na aquisição de medicamentos por valores superiores ao PMVG,
devendo a empresa, nesse caso, também ser punida com aplicação da multa a que alude o art. 57 da
Lei 8443, de 16/7/1992.
Defesa apresentada pela empresa Comercial Cirúrgica Rioclarense Ltda. (peça 139, p. 1-13)
238. A Irregularidade atribuída à defendente pelo Relatório de Auditoria 686/2011 foi a
realização de vendas de medicamentos excepcionais, no exercício de 2009 (ver peça 43, p. 1-4) à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo PMVG.
Argumento
239. Inicialmente, a Comercial Cirúrgica Rioclarense Ltda. informou que a nota fiscal 24538 de
10/11/2009 fora emitida após a empresa sagrar-se vencedora para o fornecimento dos produtos
adjudicados junto ao pregão presencial 225/08, ocorrido em 14/10/2008, tendo sua proposta de preço
sido aceita pela comissão de licitação.
240. Ademais, caso realmente tivesse ocorrido a prática de preços ‘superfaturados’, caberia
única e exclusivamente a Comissão Permanente de Licitações da Secretaria de Estado da Saúde da
Paraíba, não aceitar a proposta de preços apresentada pela empresa. Assim, como isto não ocorreu,
entende-se que os preços ofertados estavam dentro dos padrões exigíveis, tanto que foram contratados
para os fornecimentos.
241. Dessa forma, a empresa refuta qualquer acusação de superfaturamento e/ou prática de
preços acima do PMVG.
269
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Análise
242. Inicialmente é importante esclarecer que a apuração do débito relativo à nota fiscal 24538,
emitida em 10/11/2009, utilizou o preço-fábrica constante da tabela CMED/Anvisa de 2008, uma vez
que esse documento estava vinculado ao pregão 225/2008. Além disso, não se considerou a incidência
do CAP sobre o fármaco fornecido, pois, à época, não constava do rol sujeito à incidência do
desconto compulsório. Apesar disso, o valor de venda do medicamento ‘Imunoglobulina Humana 5g’
pela Comercial Cirúrgica Rioclarense Ltda. foi superior ao PMVG.
243. A empresa não trouxe aos autos argumentos e documentos novos capazes de justificar a
venda de medicamentos por valores superiores ao PMVG, no exercício de 2009. Logo, a defesa não
foi suficiente para elidir a irregularidade atribuída à defendente, devendo ser mantido o débito
relativo ao sobrepreço e superfaturamento na venda desses bens.
244. A conduta da SES/PB e da comissão de licitação em homologar a proposta da empresa
Comercial Cirúrgica Rioclarense Ltda. com valores superiores aos tabelados pela CMED/Anvisa,
coloca a Administração na condição de co-responsável pela irregularidade aqui tratada. Entretanto, a
responsabilidade dos gestores da Secretaria de Saúde também está sendo apurada ao longo desse
relatório, solidariamente com as empresas fornecedoras de medicamentos.
Conclusão
245. A defesa apresentada pela Comercial Cirúrgica Rioclarense Ltda. não merece ser acatada,
uma vez que não foram trazidos aos autos fatos ou documentos novos para elidir as irregularidades
que lhe foram atribuídas no Relatório de Auditoria 686/2011. Logo, permanece o débito relativo ao
sobrepreço e superfaturamento na venda de medicamentos por valores superiores ao PMVG, devendo
a empresa, nesse caso, também ser punida com aplicação da multa a que alude o art. 57 da Lei 8443,
de 16/7/1992.
CONCLUSÃO GERAL
246. O Preço Máximo de Venda ao Governo - PMVG é um valor de referência, a ser comparado
com os preços praticados pelas empresas, utilizado na apuração do débito relativo à venda de
medicamentos por valores superiores aos tabelados pela CMED/Anvisa, sendo calculado a partir da
seguinte fórmula: PMVG = (PF-ICMS) * (1- CAP).
247. De modo geral, verificou-se que os valores de venda dos medicamentos praticados pelas
empresas foram superiores ao PMVG, nos exercícios fiscalizados (2007 a 2011), o que resultou em
um prejuízo para o erário da ordem de R$ 10.123.205,93.
248. Após exame de toda a documentação carreada aos autos, não há como se vislumbrar a
boa-fé na conduta dos responsáveis. Com efeito, as razões de justificativa apresentadas não
alcançaram o intento de comprovar a aplicação dos recursos que lhes foram confiados, restringindose a apresentar argumentos improcedentes e incapazes de elidir as irregularidades que lhes foram
atribuídas pelo Relatório de Auditoria 686/2011.
249. A conduta das empresas fornecedoras de medicamentos, em realizar vendas por preços
acima do PMVG, não tem como eximi-las da responsabilidade pela reparação do dano causado ao
erário, posto que, por já estarem há muito tempo no mercado, deveriam ter conhecimento das normas
que as obrigam a vender pelo PMVG. Assim, ainda que não tenham agido com dolo, resta patente a
culpa das empresas na consumação do dano, com enriquecimento indevido, circunstância que implica
o reconhecimento de sua responsabilidade solidária pela reparação do erário, conforme dispõe o art.
876 do novo Código Civil (art. 964 do Código Civil de 1916), quando prevê que ‘todo aquele que
recebeu o que lhe não era devido, fica obrigado à restituição’.
250. A responsabilidade no dano causado ao erário decorre, portanto, da atuação das empresas
em cumplicidade com o atual e os ex-gestores da SES/PB. A solidariedade do débito foi organizada
por gestão, ou seja, cada gestor foi arrolado como co-responsável com todas as empresas que
forneceram medicamentos durante a sua gestão.
251. Tendo em vista o cometimento de infrações a normas legais, em virtude da prática de atos
como não observância da isenção de ICMS, realização de compras sem o devido processo licitatório,
270
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ausência ou precariedade do registro e controle de estoque, ausência de planejamento das aquisições,
entre outros, considera-se oportuna a aplicação da multa a que alude o art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992 c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU para os responsáveis arrolados nos autos, inclusive os
revéis.
252. Diante do não atendimento de itens constantes de ofícios de requisição oriundos de equipe
de auditoria designada por portaria deste Tribunal, fato que representou obstáculo ao regular
desenvolvimento da fiscalização empreendida na SES/PB, julga-se oportuna a aplicação de multa ao
atual Secretário de Saúde, Sr. Waldson Dias de Souza, nos termos do art. 58, inciso VI, da Lei
8443/1992 c/c art. 268, inciso IV, do RI/TCU.
253. No tocante à perda de medicamentos do setor de estoque da SES/PB, por desaparecimento
ou por expiração do prazo de validade, ocorrência que, no entendimento da equipe de auditoria,
também gerou dano ao erário, considera-se razoável não apurar o débito relativo a essa
irregularidade, tendo em vista a falta de confiabilidade das informações contidas nas fichas de
estoque analisadas, a precariedade da atividade de registro e controle do estoque da SES/PB e a
concentração dessa atividade em um único servidor. Essas limitações dificultam a apuração dos fatos
e a quantificação e data de ocorrência do dano de modo a promover o ressarcimento ao erário.
254. Pelo exposto, considera-se oportuno determinar à Secretaria de Estado da Saúde da
Paraíba - SES/PB que, no prazo de 180 dias, contados a partir da ciência da comunicação, promova a
abertura de processos administrativos e/ou sindicâncias, com vistas a apurar a perda de
medicamentos, seja por desaparecimento do estoque ou por expiração do prazo de validade, com a
correta apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano, para posterior
monitoramento por este Tribunal.”
4. Com base no que foi apurado pela auditoria, nas análises acima e no entendimento de que a
multa a ser aplicada pelo Tribunal aos condenados é a prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, e não a do
art. 58, inciso II, da mesma Lei c/c o art. 268, inciso II, do Regimento Interno, a Secex-PB formulou
proposta de encaminhamento no sentido de:
“255.1. converter o presente processo em tomada de contas especial, nos termos do art. 252 do
RI/TCU c/c art. 47 da Lei 8.443/1992, uma vez que restou configurada a ocorrência de dano ao
erário;
255.2. determinar à Secretaria de Estado da Saúde da Paraíba - SES/PB que, no prazo de 180
dias, contados a partir da ciência da comunicação, promova a abertura de processos administrativos
e/ou sindicâncias, com vistas a apurar a perda de medicamentos, seja por desaparecimento do estoque
ou por expiração do prazo de validade, com a correta apuração dos fatos, identificação dos
responsáveis e quantificação do dano, para posterior monitoramento por este Tribunal, e uma vez
terminado o prazo acima, comunique a esta Secretaria de Controle Externo a situação das apurações;
255.3. aplicar multa aos gestores abaixo elencados, individualmente, nos termos do art. 58,
inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, tendo em vista o cometimento de
infração a normas legais, em virtude da prática dos atos impugnados discriminados a seguir:
255.3.1. Sr. Waldson Dias de Souza (CPF 028.578.024-71)
Atos impugnados:
a) insuficiência de justificativa e/ou fundamentação legal para a realização de dispensa ou
inexigibilidade de licitação para aquisição de medicamentos do componente especializado da
assistência farmacêutica, contrariando as disposições contidas no art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal e arts. 2º e 24 da Lei 8.666/93;
b) realização de compras sem o devido processo licitatório, ocorrência que configura
irregularidade, em virtude do descumprimento das disposições contidas no art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal e arts. 2º e 3º da Lei 8.666/93;
c) ausência ou precariedade do registro e controle de estoque da SES/PB, o que constitui
descumprimento de determinação exarada por este Tribunal, conforme item 9.8 do Acórdão 967/2004Plenário;
271
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
d) inexistência de mecanismos externos implementados pelos gestores da SES/PB para fiscalizar
a atuação do setor responsável pelo registro e controle de estoque de medicamentos do CEAF,
ocorrência que constitui descumprimento das disposições previstas nos arts. 87 e 88 do Decreto-Lei
200/67; e
e) ausência de planejamento das aquisições de medicamentos do CEAF, acarretando
descontinuidade na dispensação de fármacos, ocorrência que configura descumprimento das
disposições contidas no art. 40 da Portaria 2577/2006 e arts. 45 e 46 da Portaria 2981/2009, ambas
expedidas pelo Ministério da Saúde, além de desatendimento de determinação contida no Acórdão
TCU 967/2004-Plenário;
255.3.2. Sr. Mário Toscano de Brito Filho (CPF 133.254.344-87)
Atos impugnados:
a) ausência ou precariedade do registro e controle de estoque da SES/PB, o que constitui
descumprimento de determinação exarada por este Tribunal, conforme item 9.8 do Acórdão 967/2004Plenário;
b) inexistência de mecanismos externos implementados pelos gestores da SES/PB para fiscalizar
a atuação do setor responsável pelo registro e controle de estoque de medicamentos do CEAF,
ocorrência que constitui descumprimento das disposições previstas nos arts. 87 e 88 do Decreto-Lei
200/67; e
c) ausência de planejamento das aquisições de medicamentos do CEAF, acarretando
descontinuidade na dispensação de fármacos, ocorrência que configura descumprimento das
disposições contidas no art. 40 da Portaria 2577/2006 e arts. 45 e 46 da Portaria 2981/2009, ambas
expedidas pelo Ministério da Saúde, além de desatendimento de determinação contida no Acórdão
TCU 967/2004-Plenário.
255.3.3. Sr. José Maria de França (CPF 069.535.064-15), ex-Secretário Estadual de Saúde
Atos impugnados:
a) realização de compras sem o devido processo licitatório ocorrência que configura
irregularidade, em virtude do descumprimento das disposições contidas no art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal e arts. 2º e 3º da Lei 8.666/93;
b) ausência ou precariedade do registro e controle de estoque da SES/PB, o que constitui
descumprimento de determinação exarada por este Tribunal, conforme item 9.8 do Acórdão 967/2004Plenário;
c) perda de medicamentos do setor de estoque da SES/PB, por desaparecimento ou por
expiração de validade, sem adoção de providências para apuração dos fatos e realização de
empréstimos e doações de medicamentos excepcionais a outros órgãos ou entidades sem respaldo
legal ou processo administrativo;
d) inexistência de mecanismos externos implementados pelos gestores da SES/PB para fiscalizar
a atuação do setor responsável pelo registro e controle de estoque de medicamentos do CEAF,
ocorrência que constitui descumprimento das disposições previstas nos arts. 87 e 88 do Decreto-Lei
200/67; e
e) ausência de planejamento das aquisições de medicamentos do CEAF, acarretando
descontinuidade na dispensação de fármacos, ocorrência que configura descumprimento das
disposições contidas no art. 40 da Portaria 2577/2006 e arts. 45 e 46 da Portaria 2981/2009, ambas
expedidas pelo Ministério da Saúde, além de desatendimento de determinação contida no Acórdão
TCU 967/2004-Plenário.
255.3.4. Sr. Geraldo de Almeida Cunha Filho (CPF 136.455.364-34), ex-Secretário Estadual de
Saúde
Atos impugnados:
a) ausência ou precariedade do registro e controle de estoque da SES/PB, o que constitui
descumprimento de determinação exarada por este Tribunal, conforme item 9.8 do Acórdão 967/2004Plenário;
272
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
b) perda de medicamentos do setor de estoque da SES/PB, por desaparecimento ou por
expiração de validade, sem adoção de providências para apuração dos fatos e realização de
empréstimos e doações de medicamentos excepcionais a outros órgãos ou entidades sem respaldo
legal ou processo administrativo;
c) inexistência de mecanismos externos implementados pelos gestores da SES/PB para fiscalizar
a atuação do setor responsável pelo registro e controle de estoque de medicamentos do CEAF,
ocorrência que constitui descumprimento das disposições previstas nos arts. 87 e 88 do Decreto-Lei
200/67; e
d) ausência de planejamento das aquisições de medicamentos do CEAF, acarretando
descontinuidade na dispensação de fármacos, ocorrência que configura descumprimento das
disposições contidas no art. 40 da Portaria 2577/2006 e arts. 45 e 46 da Portaria 2981/2009, ambas
expedidas pelo Ministério da Saúde, além de desatendimento de determinação contida no Acórdão
TCU 967/2004-Plenário.
255.3.5. Sr. Eduardo Antônio Cruz Viegas (CPF 570.476.344-87), ex-Diretor do CEDMEX
Ato impugnado:
a) perda de medicamentos do setor de estoque da SES/PB, por desaparecimento ou por
expiração de validade, sem adoção de providências para apuração dos fatos e realização de
empréstimos e doações de medicamentos excepcionais a outros órgãos ou entidades sem respaldo
legal ou processo administrativo.
255.3.6. Sra. Maria Roberlândia Soares de Melo Freire (CPF 760.758.344-00), ex-Diretora do
CEDMEX
Ato impugnado:
a) perda de medicamentos do setor de estoque da SES/PB, por desaparecimento ou por
expiração de validade e realização de empréstimos e doações de medicamentos excepcionais a outros
órgãos ou entidades sem respaldo legal ou processo administrativo.
255.4. aplicar a multa a que alude o art. 58, inciso VI, da Lei 8443/1992 c/c art. 268, inciso IV,
do RI/TCU ao Sr. Waldson Dias de Souza (CPF 028.578.024-71), por ter sonegado informações
requeridas durante a realização da auditoria, fato que representou obstáculo ao regular
desenvolvimento da fiscalização empreendida na SES/PB;
255.5. realizar, preliminarmente, as citações solidárias, abaixo indicadas, nos termos dos arts.
10, § 1º, e 12, inciso II, da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 202, inciso II, do Regimento Interno, para que os
responsáveis, no prazo de quinze dias, contados a partir da ciência da citação, apresentem alegações
de defesa ou recolham aos cofres especificados a quantia devida, atualizada monetariamente,
calculados a partir da respectiva data até o efetivo recolhimento, abatendo-se na oportunidade a
quantia eventualmente ressarcida, na forma da legislação em vigor, em virtude dos atos a seguir
apontados.
Citação 1 - Qualificação dos responsáveis, atos impugnados e quantificação do débito:
Qualificação dos Responsáveis Solidários:
Nome Responsável 1: Waldson Dias de Souza
CPF: 028.578.024-71
Ato impugnado: realização de pagamentos de medicamentos excepcionais por preços acima do
Preço Máximo de Venda ao Governo - PMVG, contrariando ao disposto no art. 28 da Portaria
2577/2006 e art. 48 da Portaria 2981/2009, ambas do Ministério da Saúde, inclusive, com alguns
fornecedores, pela não observância da isenção de ICMS quando da licitação, contratação e
pagamento de fornecimento de medicamentos excepcionais, em descumprimento do Convênio
CONFAZ 87/2002;
Nome Responsável 2: Droguistas Potiguares Reunidos Ltda.
CNPJ: 08.401.564/0001-48
273
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ato impugnado: realização de vendas de medicamentos excepcionais, no exercício de 2011 à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo PMVG.
Nome Responsável 3: Elfa Produtos Farmacêuticos e Hospitalares Ltda.
CNPJ: 35.425.172/0001-91
Atos impugnados: realização de vendas de medicamentos excepcionais, no exercício de 2011 à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo PMVG e não desoneração de ICMS quando das vendas de medicamentos excepcionais à Secretaria
Estadual de Saúde da Paraíba, no exercício de 2011, ocorrência que constitui irregularidade, em
virtude do descumprimento do Convênio CONFAZ 87/2002.
Nome Responsável 4: Exata Distribuidora Hospitalar
CNPJ: 05.008.240/0001-56
Ato impugnado: realização de vendas de medicamentos excepcionais, no exercício de 2011 à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo PMVG.
Nome Responsável 5: Expressa Distribuidora de Medicamentos
CNPJ: 06.234.797/0001-78
Atos impugnados: realização de vendas de medicamentos excepcionais, no exercício de 2011 à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo –
PMVG e não desoneração de ICMS quando das vendas de medicamentos excepcionais à Secretaria
Estadual de Saúde da Paraíba, no exercício de 2011, ocorrência que constitui irregularidade, em
virtude do descumprimento do Convênio CONFAZ 87/2002.
Nome Responsável 6: Jorge Batista e Cia Ltda.
CNPJ: 07.222.185/0002-09
Ato impugnado: realização de vendas de medicamentos excepcionais, no exercício de 2011 à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima Preço Máximo de Venda ao Governo PMVG.
b) Quantificação do débito:
Fornecedor
NF
Data NF Valor do dano
Pagamento
Droguistas
Potiguares
R$
Reunidos Ltda. 28282
7/4/2011 103.156,85
13/5/2011
Droguistas
Potiguares
R$
Reunidos Ltda. 28292
8/4/2011 96.404,02
13/5/2011
Droguistas
Potiguares
R$
Reunidos Ltda. 28272
30/3/2011 19.284,00
13/5/2011
Subtotal
R$ 218.844,87
Elfa
Medicamentos
R$
Ltda.
27183
26/4/2011 71.602,35
22/8/2011
Elfa
Medicamentos
R$
Ltda.
25661
25/3/2011 312,17
22/8/2011
Subtotal
R$ 71.914,52
Exata
Dist.
R$
Hosp.
19347
31/3/2011 32.028,68
8/6/2011
Exata
Dist. 19382
4/4/2011 R$
8/6/2011
274
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Hosp.
Exata
Hosp.
Subtotal
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Dist.
19383
4/4/2011
R$ 96.086,04
87257
10/3/2010
83443
19/2/2010
166824
16/2/2011
166837
16/2/2011
178388
4/4/2011
177867
31/3/2011
177782
31/3/2011
178221
4/4/2011
164118
3/2/2011
166810
16/2/2011
177735
31/3/2011
172225
14/3/2011
R$ 568.494,30
32.028,68
R$
32.028,68
R$
242.111,46
R$
140.258,95
R$
42.384,27
R$
14.427,60
R$
76.163,78
R$
19.145,96
R$
26.079,16
R$
319,20
R$
1.276,80
R$
3.709,90
R$
1.969,03
R$
648,19
8/6/2011
1/4/2011
1/4/2011
16/5/2011
16/5/2011
8/6/2011
8/6/2011
8/6/2011
29/7/2011
29/7/2011
29/7/2011
29/7/2011
29/7/2011
Subtotal
Jorge Batista e
R$
Cia Ltda.
361280
10/5/2011 791,20
27/6/2011
TOTAL
R$
956.130,93
c) Cofre para recolhimento: Fundo Nacional de Saúde
d) Valor total do débito atualizado até 10/5/2012: R$ 999.862,34 (Demonstrativo às p. 1-3,
peça 143).
Citação 2 - Qualificação dos responsáveis, atos impugnados e quantificação do débito:
a) Qualificação dos Responsáveis Solidários:
Nome Responsável 1: Mário Toscano de Brito Filho
CPF: 133.254.344-87
Ato impugnado: realização de pagamentos de medicamentos excepcionais por preços acima do
Preço Máximo de Venda ao Governo - PMVG, contrariando ao disposto no art. 28 da Portaria
2577/2006 e art. 48 da Portaria 2981/2009, ambas do Ministério da Saúde, inclusive, com alguns
fornecedores, pela não observância da isenção de ICMS quando da licitação, contratação e
pagamento de fornecimento de medicamentos excepcionais, em descumprimento do Convênio
CONFAZ 87/2002;
Nome Responsável 2: Exata Distribuidora Hospitalar
CNPJ: 05.008.240/0001-56
275
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ato impugnado: realização de vendas de medicamentos excepcionais, no exercício de 2011 à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo PMVG.
Nome Responsável 3: Expressa Distribuidora de Medicamentos
CNPJ: 06.234.797/0001-78
Atos impugnados: realização de vendas de medicamentos excepcionais no exercício de 2011 à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo PMVG e não desoneração de ICMS quando das vendas de medicamentos excepcionais à Secretaria
Estadual de Saúde da Paraíba, no exercício de 2011, ocorrência que constitui irregularidade, em
virtude do descumprimento do Convênio CONFAZ 87/2002.
b) Quantificação do débito:
Fornecedor
NF
Data NF
Valor do dano
Pagamento
Exata
Dist.
R$
Hosp.
15183 7/10/2010 166.283,29
10/2/2011
R$
Expressa
144935 18/11/2010 751,41
10/2/2011
R$
TOTAL
167.034,69
c) Cofre para recolhimento: Fundo Nacional de Saúde
d) Valor total do débito atualizado até 10/5/2012: R$ 178.593,50 (Demonstrativo às p. 1, peça
144).
Citação 3 - Qualificação dos responsáveis, ato impugnado e quantificação do débito:
a) Qualificação dos Responsáveis Solidários:
Nome Responsável 1: José Maria de França
CPF: 069.535.064-15
Ato impugnado: realização de pagamentos de medicamentos excepcionais por preços acima do
Preço Máximo de Venda ao Governo - PMVG, contrariando ao disposto no art. 28 da Portaria
2577/2006 e art. 48 da Portaria 2981/2009, ambas do Ministério da Saúde, inclusive, com alguns
fornecedores, pela não observância da isenção de ICMS quando da licitação, contratação e
pagamento de fornecimento de medicamentos excepcionais, em descumprimento do Convênio
CONFAZ 87/2002;
Nome Responsável 2: Comercial Cirúrgica Rioclarense Ltda.
CPF: 67.729.178/0002-20
Ato impugnado: realização de vendas de medicamentos excepcionais, no exercício de 2009 à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo PMVG.
Nome Responsável 3: Droguistas Potiguares Reunidos Ltda.
CNPJ: 08.401.564/0001-48
Ato impugnado: realização de vendas de medicamentos excepcionais, no exercício de 2009 à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo PMVG.
Nome Responsável 4: Hosp Log Comércio de Produtos Hospitalares Ltda.
CNPJ: 06.081.203/0001-36
Atos impugnados: realização de vendas de medicamentos excepcionais no exercício de 2009 à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo –
PMVG e não desoneração de ICMS quando das vendas de medicamentos excepcionais à Secretaria
Estadual de Saúde da Paraíba, no exercício de 2009, ocorrência que constitui irregularidade, em
virtude do descumprimento do Convênio CONFAZ 87/2002.
Nome Responsável 5: Exata Distribuidora Hospitalar
276
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
CNPJ: 05.008.240/0001-56
Atos impugnados: realização de vendas de medicamentos excepcionais, nos exercícios de 2009
e 2010 à Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao
Governo - PMVG e não desoneração de ICMS quando das vendas de medicamentos excepcionais à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba, nos exercícios de 2009 e 2010, ocorrência que constitui
irregularidade, em virtude do descumprimento do Convênio CONFAZ 87/2002.
Nome Responsável 6: Expressa Distribuidora de Medicamentos
CNPJ: 06.234.797/0001-78
Atos impugnados: realização de vendas de medicamentos excepcionais, nos exercícios de 2009
e 2010 à Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao
Governo - PMVG e não desoneração de ICMS quando das vendas de medicamentos excepcionais à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba, nos exercício de 2009 e 2010, ocorrência que constitui
irregularidade, em virtude do descumprimento do Convênio CONFAZ 87/2002.
Nome Responsável 7: Majela Hospitalar
CNPJ: 02.483.928/0001-08
Ato impugnado: realização de vendas de medicamentos excepcionais, nos exercícios de 2009 e
2010 à Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao
Governo - PMVG.
Nome Responsável 8: Sad Med
CNPJ: 01.828.146/0001-92
Ato impugnado: realização de vendas de medicamentos excepcionais, nos exercícios de 2009 e
2010 à Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao
Governo - PMVG.
c) Quantificação do débito:
Fornecedor
Comercial
Cirúrgica
Rio
Clarense Ltda.
Subtotal
Droguistas
Potiguares
Reunidos Ltda.
Droguistas
Potiguares
Reunidos Ltda.
Subtotal
Hosp Log Ltda.
Hosp Log Ltda.
Subtotal
Exata Dist. Hosp.
Exata Dist. Hosp.
Exata Dist. Hosp.
Exata Dist. Hosp.
NF
Data NF
Valor do dano
R$
24538 10/11/2009 31.188,00
R$ 31.188,00
19386
R$
21/12/2009 11.041,47
R$
19385 21/12/2009 38.895,50
R$ 49.936,97
R$
22369 20/7/2009 10.620,16
R$
16879 28/5/2009 7.965,12
R$ 18.585,28
R$
54
10/12/2008 1.041,90
R$
4015
16/6/2009 50.595,55
R$
4451
7/7/2009
66.437,65
8163
17/12/2009 R$
Pagamento
31/8/2009
30/12/2009
30/12/2009
1/9/2009
1/9/2009
7/5/2009
17/8/2009
15/9/2009
30/12/2009
277
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Exata Dist. Hosp.
Exata Dist. Hosp.
Subtotal
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
11568
21/5/2010
12988 20/7/2010
R$ 402.700,13
29153
28/5/2009
45668
21/8/2009
39609
24/7/2009
71960
21/12/2009
72811
24/12/2009
72844
24/12/2009
72707
23/12/2009
72676
23/12/2009
72698
23/12/2009
73588
29/12/2009
73519
29/12/2009
84977
26/2/2010
87221
10/3/2010
87323
10/3/2010
111059 30/10/2010
112342 6/7/2010
112517 6/7/2010
101411 14/5/2010
101409 14/5/2010
102964 21/5/2010
104893 31/5/2010
117472 27/7/2010
70.833,00
R$
71.263,50
R$
142.528,53
R$
24.265,60
R$
399,96
R$
15.620,98
R$
23.842,06
R$
63.950,00
R$
12.845,52
R$
42.122,80
R$
798,00
R$
36.550,00
R$
123.712,95
R$
8.484,77
R$
1.308,61
R$
17.904,30
R$
53.810,76
R$
49.614,24
R$
8.484,77
R$
83.445,80
R$
14.827,28
R$
8.640,28
R$
23.467,56
R$
51.809,56
R$
30/6/2010
12/8/2010
1/7/2009
30/9/2009
10/12/2009
2/3/2010
2/3/2010
2/3/2010
2/3/2010
2/3/2010
2/3/2010
16/3/2010
29/3/2010
31/5/2010
9/6/2010
9/6/2010
10/8/2010
10/8/2010
10/8/2010
11/8/2010
11/8/2010
11/8/2010
11/8/2010
19/8/2010
278
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Subtotal
Majela Hospitalar
Majela Hospitalar
Majela Hospitalar
Majela Hospitalar
Majela Hospitalar
Majela Hospitalar
Majela Hospitalar
Majela Hospitalar
Majela Hospitalar
116496 22/7/2010
107597 15/6/2010
116495 22/7/2010
103796 26/5/2010
104697 31/5/2010
105576 4/6/2010
105870 7/6/2010
120780 10/8/2010
118577 30/7/2010
88135
15/3/2010
81357
8/2/2010
75588
11/1/2010
87191
10/3/2010
87322 10/3/2010
R$ 1.835.437,76
10716
10718
10719
10720
10910
12825
13990
14388
11989
Majela Hospitalar 13215
322.731,51
R$
178.468,88
R$
183.160,71
R$
30.651,00
R$
1.803,00
R$
3.606,00
R$
7.212,00
R$
18.030,00
R$
143.266,38
R$
143.266,38
R$
79.729,63
R$
868,33
R$
2.602,36
R$
3.949,99
R$
50.185,79
R$
15/12/2009 47.656,04
R$
15/12/2009 47.656,04
R$
15/12/2009 47.656,04
R$
15/12/2009 47.656,04
R$
21/12/2009 145.193,55
R$
10/2/2010 352.792,00
R$
10/3/2010 140.109,43
R$
17/3/2010 94.293,62
R$
21/1/2010 37.630,92
19/2/2010 R$
19/8/2010
19/8/2010
19/8/2010
19/8/2010
19/8/2010
19/8/2010
19/8/2010
20/10/2010
20/10/2010
28/12/2010
28/12/2010
28/12/2010
28/12/2010
28/12/2010
30/12/2009
30/12/2009
30/12/2009
30/12/2009
30/12/2009
2/3/2010
29/3/2010
13/5/2010
17/5/2010
2/6/2010
279
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Majela Hospitalar
Majela Hospitalar
Majela Hospitalar
Majela Hospitalar
Subtotal
13216
19/2/2010
14974
30/3/2010
14973
30/3/2010
17428 21/5/2010
R$ 1.384.072,66
59.570,05
R$
59.570,05
R$
115.316,40
R$
112.633,02
R$
76.339,46
2/6/2010
2/6/2010
2/6/2010
30/8/2010
R$
22/12/2009 17.700,78
30/12/2009
R$
SAD MED
12080 17/12/2009 9.891,59
30/12/2009
R$
SAD MED
13851 19/2/2010 20.824,45
2/6/2010
R$
SAD MED
14098 26/2/2010 9.891,61
2/6/2010
R$
SAD MED
13859 19/2/2010 93.768,53
2/6/2010
R$
SAD MED
16671 31/5/2010 14.056,50
12/11/2010
R$
SAD MED
16132 10/5/2010 14.056,50
12/11/2010
Subtotal
R$ 180.189,96
TOTAL
R$ 3.902.110,75
c) Cofre para recolhimento: Fundo Nacional de Saúde
d) Valor total do débito atualizado até 10/5/2012: R$ 5.034.676,31 (Demonstrativo às p. 1-6,
peça 145).
Citação 4 - Qualificação dos responsáveis, ato impugnado e quantificação do débito:
a) Qualificação dos Responsáveis solidários
Nome Responsável 1: Geraldo de Almeida Cunha Filho
CPF: 136.455.364-34
Ato impugnado: realização de pagamentos de medicamentos excepcionais por preços acima do
Preço Máximo de Venda ao Governo - PMVG, contrariando ao disposto no art. 28 da Portaria
2577/2006 e art. 48 da Portaria 2981/2009, ambas do Ministério da Saúde, inclusive, com alguns
fornecedores, pela não observância da isenção de ICMS quando da licitação, contratação e
pagamento de fornecimento de medicamentos excepcionais, em descumprimento do Convênio
CONFAZ 87/2002;
Nome Responsável 2: Exata Distribuidora Hospitalar
CNPJ: 05.008.240/0001-56
Ato impugnado: realização de vendas de medicamentos excepcionais, no exercício de 2007 à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo PMVG;
Nome Responsável 3: Expressa Distribuidora de Medicamentos
CNPJ: 06.234.797/0001-78
Atos impugnados: realização de vendas de medicamentos excepcionais, no exercício de 2007 à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo PMVG e não desoneração de ICMS quando das vendas de medicamentos excepcionais à Secretaria
SAD MED
12245
280
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Estadual de Saúde da Paraíba, no exercício de 2008, ocorrência que constitui irregularidade, em
virtude do descumprimento do Convênio CONFAZ 87/2002.
Nome Responsável 4: Hospfar Indústria e Comércio de Produtos Hospitalares
CNPJ: 26.921.908/0003-93
Ato impugnado: realização de vendas de medicamentos excepcionais, nos exercícios de 2007 e
2008 à Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao
Governo - PMVG.
Nome Responsável 5: Jorge Batista e Cia Ltda.
CNPJ: 07.222.185/0002-09
Ato impugnado: realização de vendas de medicamentos excepcionais, no exercício de 2007 à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo PMVG.
Nome Responsável 6: Majela Hospitalar
CNPJ: 02.483.928/0001-08
Ato impugnado: realização de vendas de medicamentos excepcionais, nos exercícios de 2007 e
2008 à Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao
Governo - PMVG.
Nome Responsável 7: Sad Med
CNPJ: 01.828.146/0001-92
Ato impugnado: realização de vendas de medicamentos excepcionais, nos exercícios de 2007 e
2008 à Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba por preços acima do Preço Máximo de Venda ao
Governo - PMVG.
b) Quantificação do débito:
Fornecedor
NF
Data NF
Valor do dano
Pagamento
Exata
Dist.
R$
Hosp.
12302
21/5/2007 19.917,00
4/6/2007
Exata
Dist.
R$
Hosp.
12773
19/6/2007 23.893,99
13/7/2007
Exata
Dist.
R$
Hosp.
13288
17/7/2007 20.913,30
19/7/2007
Exata
Dist.
R$
Hosp.
14682
28/9/2007 33.859,63
15/10/2007
Exata
Dist.
R$
Hosp.
13574
1/8/2007
34.855,50
15/10/2007
Exata
Dist.
R$
Hosp.
20568
31/7/2008 12.142,93
19/8/2008
Exata
Dist.
R$
Hosp.
20572
1/8/2008
52.619,37
19/8/2008
Exata
Dist.
R$
Hosp.
20390
24/7/2008 26.309,69
10/9/2008
Exata
Dist.
R$
Hosp.
21763
25/9/2008 30.357,33
20/11/2008
Exata
Dist.
R$
Hosp.
22964
19/11/2008 51.389,54
16/12/2008
Subtotal
R$ 306.258,28
R$
Expressa
59414
28/5/2007 7.550,40
4/6/2007
R$
Expressa
59416
28/5/2007 6.849,44
4/6/2007
281
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Expressa
Subtotal
Hospfar
Hospfar
Hospfar
Hospfar
Hospfar
R$
31.663,50
R$
63145
29/6/2007 49.443,72
R$
65010
18/7/2007 31.564,10
R$
64902
17/7/2007 15.109,00
R$
66729
31/7/2007 23.110,51
R$
66198
27/7/2007 985,60
R$
66725
31/7/2007 31.026,00
R$
80777
30/11/2007 55.568,17
R$
80797
30/11/2007 4.459,79
R$
112133 31/7/2008 20.049,12
R$
112392 31/7/2008 21.101,81
R$
112389 31/7/2008 477,18
R$
111842 30/7/2008 10.788,00
R$
111916 30/7/2008 901,34
R$
111981 30/7/2008 109,89
R$
112048 30/7/2008 5.651,20
R$
112197 31/7/2008 53,02
R$
112099 30/7/2008 8.061,92
R$
130095 12/11/2008 3.184,86
R$ 327.708,57
R$
4988
15/5/2007 38.974,13
R$
5009
18/5/2007 18.800,28
R$
5010
18/5/2007 3.386,89
R$
5115
31/5/2007 38.974,13
R$
5116
31/5/2007 60.725,54
59131
24/5/2007
13/6/2007
3/8/2007
10/9/2007
10/9/2007
20/9/2007
20/9/2007
15/10/2007
20/12/2007
20/12/2007
19/8/2008
19/8/2008
19/8/2008
19/8/2008
19/8/2008
19/8/2008
19/8/2008
19/8/2008
19/8/2008
16/12/2008
4/6/2007
4/6/2007
4/6/2007
2/7/2007
3/8/2007
282
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
R$
72.011,40
R$
Hospfar
5717
8/8/2007
90.683,15
R$
Hospfar
6896
26/12/2007 17.144,14
R$
Hospfar
6897
26/12/2007 16,47
R$
Hospfar
7326
18/3/2008 40.301,07
Subtotal
R$ 381.017,20
Jorge Batista e 960353R$
Cia Ltda.
1
15/10/2007 3.780,64
Subtotal
R$ 3.780,64
Majela
R$
Hospitalar
35850
31/5/2007 28.777,80
Majela
R$
Hospitalar
35852
31/5/2007 34.576,11
Majela
R$
Hospitalar
35858
31/5/2007 3.248,18
Majela
R$
Hospitalar
36483
13/7/2007 17.323,62
Majela
R$
Hospitalar
36399
10/7/2007 57.384,49
Majela
R$
Hospitalar
36250
29/6/2007 158.135,73
Majela
R$
Hospitalar
38927
19/12/2007 139.257,39
Majela
R$
Hospitalar
39199
10/1/2008 108.059,42
Majela
R$
Hospitalar
40925
8/4/2008
9.744,57
Majela
R$
Hospitalar
40662
28/3/2008 10.542,40
Majela
R$
Hospitalar
37886
18/10/2007 28.532,44
Majela
R$
Hospitalar
37594
28/9/2007 40.060,87
Subtotal
R$ 635.643,02
R$
SAD MED
48785
30/4/2007 23.831,33
R$
SAD MED
48796
30/4/2007 150.349,95
R$
SAD MED
49650
6/6/2007
43.503,55
R$
SAD MED
49244
21/5/2007 4.235,85
R$
SAD MED
49651
6/6/2007
193.154,38
Hospfar
5700
6/8/2007
11/9/2007
15/10/2007
10/3/2008
10/3/2008
16/5/2008
1/11/2007
13/6/2007
13/6/2007
13/6/2007
3/8/2007
22/8/2007
17/10/2007
10/3/2008
14/4/2008
1/8/2008
16/12/2008
25/2/2008
25/2/2008
4/6/2007
13/6/2007
20/6/2007
2/7/2007
13/7/2007
283
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
SAD MED
50231
29/6/2007
50440
9/7/2007
50438
9/7/2007
50439
9/7/2007
50372
5/7/2007
50449
9/7/2007
48786
30/4/2007
50684
19/7/2007
52044
18/9/2007
54300
18/12/2007
54345
19/12/2007
54121
12/12/2007
54138
12/12/2007
53970
6/12/2007
52488
8/10/2007
52040
18/9/2007
51999
17/9/2007
54137
12/12/2007
56638
26/3/2008
56268
11/3/2008
56798
31/3/2008
56636
26/3/2008
56410
17/3/2008
55865
56994
26/3/2008
8/4/2008
R$
107.993,39
R$
160.611,00
R$
3.695,24
R$
17.244,43
R$
189.622,58
R$
45.574,57
R$
96.366,60
R$
317.037,36
R$
110.393,29
R$
25.866,65
R$
110.458,03
R$
22.171,41
R$
85.659,20
R$
7.390,47
R$
41.359,55
R$
110.658,52
R$
228.084,43
R$
239.496,04
R$
10.752,55
R$
114.768,95
R$
252.373,42
R$
29.182,10
R$
123.119,28
R$
4.902,59
R$
3/8/2007
3/8/2007
3/8/2007
3/8/2007
11/9/2007
20/9/2007
20/9/2007
15/10/2007
1/11/2007
12/2/2008
12/2/2008
12/2/2008
12/2/2008
12/2/2008
25/2/2008
25/2/2008
25/2/2008
10/3/2008
14/4/2008
14/4/2008
30/4/2008
12/6/2008
12/6/2008
12/6/2008
12/6/2008
284
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
144.670,70
R$
SAD MED
57960
12/5/2008 9.950,13
8/7/2008
R$
SAD MED
59749
6/6/2008
29.850,38
8/7/2008
R$
SAD MED
57070
9/4/2008
198.204,82
1/8/2008
R$
SAD MED
57033
9/4/2008
23.880,31
1/8/2008
R$
SAD MED
57165
14/4/2008 13.930,18
1/8/2008
R$
SAD MED
57959
12/5/2008 41.790,54
5/9/2008
R$
SAD MED
54394
20/12/2007 111.388,08
24/11/2008
Subtotal
R$ 3.443.521,85
TOTAL
R$ 5.097.929,56
c) Cofre para recolhimento: Fundo Nacional de Saúde
d) Valor total do débito atualizado até 10/5/2012: R$ 6.420.225,93 (Demonstrativo às p. 1-7,
peça 146).
255.6. verificar o cumprimento da determinação contida no item 255.2 desta instrução, por meio
de processo de monitoramento a ser constituído por esta Secretaria de Controle Externo, nos termos
do art. 243 do Regimento Interno do TCU - RI/TCU;
255.7. nos termos do art. 198 do RI/TCU, cientificar o Ministro de Estado da Saúde, acerca da
conversão do presente processo em tomada de contas especial, uma vez que restou configurada a
ocorrência de dano ao erário.”
5. O Ministério Público junto ao Tribunal, representado pelo Subprocurador-Geral Paulo Soares
Bugarin, pronunciou-se nos termos que seguem:
“II
6. Com relação à proposta de conversão destes autos em TCE, com vistas à citação dos
responsáveis, considero, com as devidas vênias, que a quantia relativa à isenção do ICMS prevista no
Convênio Confaz 87/2002, que não foi aplicada na aquisição de determinados medicamentos, não
pode ser considerada como débito.
7. Cumpre observar, inicialmente, que a ocorrência objeto da audiência dos gestores,
consistente na não observância da isenção de ICMS quando da licitação e contratação do
fornecimento de medicamentos excepcionais, em descumprimento às disposições contidas no
Convênio Confaz 87/2002, não é um fato isolado, vez que esse mesmo problema tem sido observado
em outras unidades da federação.
8. Nestes casos, esta Corte, em recentes deliberações, tem optado por recomendar que seja
inserido, nos editais de licitação para aquisição de medicamentos, bem como nos contratos
decorrentes desses certames, cláusula que trate especificamente da aplicação do Convênio Confaz
87/2002, como se observa nos Acórdãos de Relação nº 1.140/2012-Plenário e nº 9.790/2011-2ª
Câmara.
9. Para uma melhor contextualização do assunto, é oportuno reproduzir os argumentos da
unidade técnica contidos na instrução do processo TC nº 031.014/2011-9, que deram ensejo ao
supracitado Acórdão de Relação nº 1.140/2012-Plenário, in verbis:
‘15. O edital referente ao Pregão Presencial 55/2010/SAD não faz menção ao Convênio
CONFAZ 87/2002 (...). Tal achado ofende ao disposto na cláusula primeira do parágrafo sexto do
mencionado convênio, que traz a seguinte previsão:
285
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Cláusula primeira - Ficam isentas do ICMS as operações realizadas com os fármacos e
medicamentos relacionados no Anexo Único deste convênio destinados a órgãos da Administração
Pública Direta e Indireta Federal, Estadual e Municipal e a suas fundações públicas.
§ 6º O valor correspondente à isenção do ICMS deverá ser deduzido do preço dos respectivos
produtos, contido nas propostas vencedoras do processo licitatório, devendo o contribuinte
demonstrar a dedução, expressamente, no documento fiscal.’
16. Essa irregularidade gera falta de transparência quanto à apresentação das propostas de
preços pelos fornecedores, tendo em vista que não fica estabelecido se os orçamentos devem estar ou
não desonerados do ICMS quando o medicamento for objeto de isenção pelo Convênio Confaz n.º
87/2002. No caso concreto, por exemplo, houve três fornecedores que apresentaram suas propostas de
preço com omissão quanto à aplicação do ICMS, a saber: empresa Expressa (...); empresa BSB
Comércio de Produtos (...) e empresa Scheid e Castro Distribuidora de Produtos Farmacêuticos (...).
17. Como fica evidente, a situação relatada pode gerar seleção de proposta menos vantajosa
para a Administração, uma vez que alguns licitantes podem apresentar orçamentos incluindo a
incidência tributária e outros podem não considerá-la, fazendo com que estes últimos possam
apresentar preço aparentemente menor por já estar desonerado do ICMS, enquanto o primeiro, se
fosse retirado tal tributo, alcançaria valor mais baixo. A situação relatada, além de gerar prejuízo ao
erário, provoca iniquidade entre os licitantes, pois o fornecedor que apresenta sua proposta onerada
do ICMS pode sair-se prejudicado quando tiver seus preços comparados com os de outro licitante que
venha a apresentar orçamento isento do referido tributo.
18. Considerando a relevância de tais efeitos, cabe ao Tribunal tomar providências para
corrigir essa situação. Com esse objetivo, propõe-se que se dê ciência à Secretaria Estadual de Saúde
de Mato Grosso sobre a ausência de cláusula que trate especificamente da aplicação do Convênio
ICMS Confaz n.º 87/2002 no âmbito do edital do Pregão Presencial 55/2010/SAD e se recomende ao
mesmo órgão que insira, nos editais de licitação para aquisição de medicamentos, bem como nos
contratos decorrentes desses certames, cláusula que trate especificamente da aplicação do Convênio
ICMS Confaz n.º 87/2002.’
10. Cumpre observar que o mencionado precedente trata de situação similar à discutida nestes
autos, não tendo resultado na condenação em débito ou na aplicação de multa a gestores e empresas.
11. Além disso, esta Corte, objetivando disseminar a prática da isenção do ICMS pelos entes
da federação, proferiu o Acórdão de Relação nº 140/2012-Plenário, por meio do qual decidiu
determinar ‘ao Ministério da Saúde, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, com
fundamento na Cláusula Primeira do Convênio - Confaz 87/2002, que, no prazo de 60 (sessenta) dias,
oriente os gestores federais, estaduais e municipais acerca da aplicação da isenção do ICMS nas
aquisições de medicamentos por meio de cartilhas, palestras, manuais ou outros instrumentos que
propiciem uma repercussão ampla, alertando aos entes que as propostas dos licitantes devem
contemplar a isenção do tributo’.
12. Nota-se, portanto, que a matéria relativa à isenção do ICMS, até o presente momento, não se
encontra plenamente sedimentada no âmbito da Administração Pública, a ponto de se exigir o seu
cumprimento sob pena de aplicação de multa ou de condenação em débito.
13. Tecidas as considerações acima, mais relacionadas às atitudes dos gestores, passa-se a
examinar a questão sob o enfoque das empresas contratadas.
14. A respeito do assunto, vale ressaltar que a instrução informa que, a partir da observação
das notas fiscais emitidas, ‘foi possível perceber que o ICMS foi efetivamente cobrado e, portanto, foi
computado como parte do valor final pago pelo fármaco, resultando em dano aos cofres federais’
(peça 147, p. 07).
15. Ora, se houve a incidência do ICMS na venda efetuada, indicado na nota fiscal, somente se
poderia falar em locupletamento da empresa se fosse constatada a sua inadimplência junto ao fisco.
Como não há notícia neste sentido, o pressuposto é o de que não houve benefício para a empresa que
cobrou o referido tributo e o recolheu ao tesouro estadual, não havendo, portanto, que se falar em
286
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
débito. Mesmo na hipótese da empresa se apropriar do valor cobrado a título de ICMS, caberia ao
fisco adotar as medidas cabíveis para o ressarcimento do dano e a punição pela infração cometida,
também não havendo, neste caso, que se falar na apuração de débito por meio de TCE.
16. Além disso, não há indícios de que as empresas, ao cobrarem o referido tributo, tenham
agido de má-fé, com vistas a se beneficiarem desta situação.
17. Isto posto, considero que não deva ser considerado como débito, neste caso concreto, a não
desoneração de ICMS quando das vendas de medicamentos excepcionais à SES/PB.
18. Por este mesmo motivo, entendo, com relação ao possível dano decorrente das vendas de
medicamentos excepcionais à SES/PB por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo PMVG, correspondente ao preço-fábrica desonerado do ICMS, isto é, preço de referência a ser
comparado com os preços praticados pelas empresas, utilizado na apuração do débito relativo à
venda de medicamentos por valores superiores aos tabelados pela CMED/Anvisa, calculado
consoante a metodologia indicada na instrução (peça 147, pp. 04/05), que se deve proceder,
previamente à conversão destes autos em TCE, a novo cálculo, excluindo-se a parcela relativa ao
referido tributo.
III
19. Relativamente à aplicação de multa aos responsáveis, acompanho a proposta da unidade
técnica (peça 148, pp. 01/04), com exceção dos casos abaixo mencionados.
20. Com as devidas vênias, divirjo da aplicação de multa ao Sr. Mário Toscano de Brito Filho,
que exerceu o cargo de Secretário de Saúde no período de 03/01/2011 a 11/03/2011, tendo em vista o
pequeno tempo disponível para resolver as irregularidades remanescentes a ele atribuídas (peça 148,
p. 02), correspondentes à ausência ou precariedade do registro e controle de estoque; à inexistência
de mecanismos externos implementados para fiscalizar a atuação do setor responsável pelo registro e
controle de estoque de medicamentos; e à ausência de planejamento das aquisições de medicamentos.
21. Também considero que não seja o caso de se aplicar, neste momento, multa ao Sr. Eduardo
Antônio Cruz Viegas e à Sra. Maria Roberlândia Soares de Melo Freire, pela perda de medicamentos
do setor de estoque da SES/PB, por desaparecimento ou por expiração de validade, sem adoção de
providências para apuração dos fatos e realização de empréstimos e doações de medicamentos
excepcionais a outros órgãos ou entidades sem respaldo legal ou processo administrativo, tendo em
vista que está sendo proposta determinação à SES/PB para que, no prazo de 180 dias, promova a
abertura de processos administrativos e/ou sindicâncias, com vistas a apuração dos fatos,
identificação dos responsáveis e quantificação do dano, para posterior monitoramento por este
Tribunal.
22. Pela mesma razão, tal ocorrência deve ser excluída dos motivos de aplicação de multa aos
Srs. José Maria de França e Geraldo de Almeida Cunha Filho.
IV
23. Ante todo o exposto, este representante do Ministério Público, com as devidas vênias por
divergir parcialmente da proposta da Secex/PB, manifesta-se no sentido de que:
a) seja aplicada ao Sr. Waldson Dias de Souza a multa prevista no art. 58, incisos II e VI, da Lei
nº 8.443/92;
b) seja aplicada aos Srs. José Maria de França e Geraldo de Almeida Cunha Filho a multa
prevista no art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92;
c) seja determinado à Secretaria de Estado da Saúde da Paraíba - SES/PB que, no prazo de 180
dias, contados a partir da ciência da comunicação, promova a abertura de processos administrativos
e/ou sindicâncias, com vistas a apurar a perda de medicamentos, seja por desaparecimento do estoque
ou por expiração do prazo de validade, com a correta apuração dos fatos, identificação dos
responsáveis e quantificação do dano, dando-se ciência a este Tribunal;
d) seja determinado à Secex/PB que promova novo cálculo para apurar possível dano aos cofres
públicos federais decorrente das vendas de medicamentos excepcionais à SES/PB por preços acima do
Preço Máximo de Venda ao Governo - PMVG, excluindo do cálculo a parcela relativa ao ICMS, que
287
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
havia sido desonerada do preço-fábrica, e deixando de considerar como débito a quantia relativa à
isenção do ICMS prevista no Convênio Confaz 87/2002, que não foi aplicada na aquisição de
determinados medicamentos.”
É o Relatório.
VOTO
Cuida-se de relatório de auditoria de conformidade realizada na Secretaria de Saúde do Estado
da Paraíba (SES/PB), com o objetivo de verificar a regularidade da aplicação dos recursos federais
repassados ao ente federativo no Programa de Medicamentos Excepcionais, entre 2007 e 2011,
relativamente aos seguintes aspectos: isenção fiscal do ICMS prevista para aquisição dos mencionados
bens; forma de escolha e efetiva contratação dos respectivos fornecedores; preços de aquisição;
registros e controles de estoques; distribuição desses medicamentos à população.
2. A presente fiscalização foi motivada por informações contidas em relatório de produção de
conhecimento da Secex/PB, de 2010, decorrente de comunicação da Procuradoria da República na
Paraíba - MPF e do Grupo de Trabalho de Aplicação de Verbas Federais em Saúde (GTVFS) da 5ª
Câmara de Coordenação e Revisão do MPF, noticiando que a conduta ilícita das principais
fornecedoras de medicamentos no Estado de Goiás, causa da instauração de inquérito civil público e da
propositura das respectivas ações civis públicas para coibir o superfaturamento na venda de
medicamentos para o Sistema Único de Saúde, estaria se reproduzindo no Estado da Paraíba.
3. Em observância ao princípio da ampla defesa e do contraditório, insculpido como cláusula
pétrea no inciso LV do art. 5º Constituição Federal, foi promovida a audiência dos responsáveis e das
empresas fornecedoras de medicamentos excepcionais acerca das irregularidades constatadas na
auditoria.
4. O atual Secretário de Saúde, Sr. Waldson Dias de Souza; os ex-Secretários de Saúde, Srs.
Mário Toscano de Brito Filho, José Maria de França e Geraldo de Almeida Cunha Filho; os exDiretores do Centro Especializado de Dispensação de Medicamentos Excepcionais (CEDMEX), Sr.
Eduardo Antônio Cruz Viegas e Sra. Maria Roberlândia Soares de Melo Freire, de acordo com o
período de gestão de cada um, manifestaram-se sobre as irregularidades que lhes foram imputadas.
5. O Sr. Waldson Dias de Souza também foi questionado a respeito do não atendimento de itens
constantes de ofícios de requisição oriundos da equipe de auditoria, que ocasionou obstáculo ao
regular desenvolvimento da fiscalização empreendida na SES/PB, caracterizando descumprimento das
disposições contidas no art. 42 da Lei 8.443/92.
6. Por sua vez, as empresas Expressa Distribuidora de Medicamentos Ltda., Exata Distribuidora
Hospitalar Ltda., Hospfar Ind. e Com. de Produtos Hosp. Ltda., Hosp-Log Com. de Prod. Hospitalares
Ltda., Majela Hospitalar Ltda., Sad-Med Ltda., Comercial Cirúrgica Rioclarense Ltda., Elfa Prod.
Farmacêuticos e Hosp. Ltda., Jorge Batista e Cia. Ltda. e Droguistas Potiguares Reunidos Ltda. foram
ouvidas acerca das seguintes ocorrências:
a) realização de vendas de medicamentos excepcionais à SES/PB por preços acima do PMVG;
b) não desoneração de ICMS quando das vendas de medicamentos excepcionais à SES/PB.
7. Com respeito ao mérito das irregularidades suscitadas neste processo, adoto como razões de
decidir o que segue.
8. Ao examinar casos semelhantes em outras unidades da federação, esta Corte de Contas tem
optado por recomendar que seja inserido, nos editais de licitação para aquisição de medicamentos, bem
como nos contratos decorrentes desses certames, cláusula que trate especificamente da aplicação do
Convênio Confaz 87/2002, como se observa nos Acórdãos de Relação nº 1.140/2012-TCU-Plenário, e
de nº 9.790/2011-TCU-2ª Câmara.
288
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9. Além disso, objetivando disseminar a prática da isenção do ICMS pelos entes da federação, o
Tribunal, por meio do Acórdão de Relação nº 140/2012-TCU-Plenário, determinou “ao Ministério da
Saúde, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, com fundamento na Cláusula
Primeira do Convênio - Confaz 87/2002, que, no prazo de 60 (sessenta) dias, oriente os gestores
federais, estaduais e municipais acerca da aplicação da isenção do ICMS nas aquisições de
medicamentos por meio de cartilhas, palestras, manuais ou outros instrumentos que propiciem uma
repercussão ampla, alertando aos entes que as propostas dos licitantes devem contemplar a isenção do
tributo”.
10. Na mesma linha de interpretação, entendo que a quantia proveniente da isenção do ICMS
prevista no Convênio Confaz 87/2002, que deixou de ser aplicada pelos gestores quando da licitação e
contratação do fornecimento de medicamentos excepcionais à SES/PB, não deve ser considerada como
débito. Portanto, rejeito a proposta de conversão destes autos em TCE, com vistas à citação dos
responsáveis.
11. As análises constantes do relatório precedente fundamentam, a meu ver, a aplicação da a
multa prevista no art. 58, incisos II e VI, da Lei 8.443/92 ao Sr. Waldson Dias de Souza (CPF
028.578.024-71), pois os argumentos que apresentou não elidiram as irregularidades abaixo:
a) insuficiência de justificativa e/ou fundamentação legal para a realização de dispensa ou
inexigibilidade de licitação para aquisição de medicamentos do componente especializado da
assistência farmacêutica, contrariando as disposições contidas no art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal e nos arts. 2º e 24 da Lei 8.666/93;
b) realização de compras sem o devido processo licitatório, ocorrência que configura
irregularidade, em virtude do descumprimento das disposições contidas no art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal e arts. 2º e 3º da Lei 8.666/93;
c) ausência ou precariedade do registro e controle de estoque da SES/PB, o que constitui
descumprimento de determinação exarada por este Tribunal, conforme item 9.8 do Acórdão 967/2004Plenário;
d) inexistência de mecanismos externos implementados pelos gestores da SES/PB para fiscalizar
a atuação do setor responsável pelo registro e controle de estoque de medicamentos do CEAF,
ocorrência que constitui descumprimento das disposições previstas nos arts. 87 e 88 do Decreto-Lei
200/67;
e) ausência de planejamento das aquisições de medicamentos do CEAF, acarretando
descontinuidade na dispensação de fármacos, ocorrência que configura descumprimento das
disposições contidas no art. 40 da Portaria 2577/2006 e arts. 45 e 46 da Portaria 2981/2009, ambas
expedidas pelo Ministério da Saúde, além de desatendimento de determinação contida no Acórdão
TCU 967/2004-Plenário;
f) não atendimento de itens constantes de ofícios de requisição oriundos da equipe de auditoria,
que ocasionou obstáculo ao regular desenvolvimento da fiscalização empreendida na SES/PB,
caracterizando descumprimento das disposições contidas no art. 42 da Lei 8.443/92.
12. Alicerçado também nas referidas análises, opino no sentido de ser aplicada, individualmente,
a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92 aos Srs. José Maria de França (CPF 069.535.06415) e Geraldo de Almeida Cunha Filho (CPF 136.455.364-34), visto que as justificativas por eles
apresentados não suprimiram as seguintes ilicitudes:
a) ausência ou precariedade do registro e controle de estoque da SES/PB, o que constitui
descumprimento de determinação exarada por este Tribunal, conforme item 9.8 do Acórdão 967/2004Plenário;
b) inexistência de mecanismos externos implementados pelos gestores da SES/PB para fiscalizar
a atuação do setor responsável pelo registro e controle de estoque de medicamentos do CEAF,
ocorrência que constitui descumprimento das disposições previstas nos arts. 87 e 88 do Decreto-Lei
200/67;
289
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
c) ausência de planejamento das aquisições de medicamentos do CEAF, acarretando
descontinuidade na dispensação de fármacos, ocorrência que configura descumprimento das
disposições contidas no art. 40 da Portaria 2577/2006 e arts. 45 e 46 da Portaria 2981/2009, ambas
expedidas pelo Ministério da Saúde, além de desatendimento de determinação contida no Acórdão
TCU 967/2004-Plenário.
13. Observo que o gestor José Maria de França ainda realizou compras sem o devido processo
licitatório, infringindo as disposições contidas no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e nos
arts. 2º e 3º da Lei 8.666/93. O fato agrava a pena a ser-lhe aplicada.
14. Consta do acima relatado que o Sr. Mário Toscano de Brito Filho exerceu o cargo de
Secretário de Saúde no período de 03/01/2011 a 11/03/2011. Em razão do pequeno tempo disponível
para resolver as irregularidades remanescentes a ele atribuídas, relativas: à ausência ou precariedade do
registro e controle de estoque, à inexistência de mecanismos externos implementados para fiscalizar a
atuação do setor responsável pelo registro e controle de estoque de medicamentos e à ausência de
planejamento das aquisições de medicamentos; deixo de aplicar-lhe a multa prevista no art. 58 da Lei
8.443/92.
15. Pela perda de medicamentos do setor de estoque da SES/PB, por desaparecimento ou por
expiração de validade, sem adoção de providências para apuração dos fatos e realização de
empréstimos e doações de medicamentos excepcionais a outros órgãos ou entidades sem respaldo legal
ou processo administrativo, considero não ser oportuna, no momento, a proposta de cominação de
multa ao Sr. Eduardo Antônio Cruz Viegas e à Sra. Maria Roberlândia Soares de Melo Freire.
16. No meu entender, a medida mais adequada consiste em determinação à SES/PB para que no
prazo de 60 (sessenta) dias promova a abertura de processos administrativos e/ou sindicâncias, com
vistas a apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano, e posterior
monitoramento por esta Corte de Contas.
17. Pela mesma razão, a ocorrência deve ser excluída dos motivos de aplicação de multa aos
Srs. José Maria de França e Geraldo de Almeida Cunha Filho.
18. Na hipótese levantada nos autos de a empresa contratada se apropriar indevidamente do
valor cobrado a título de ICMS, cabe ao fisco a adoção das medidas saneadoras da irregularidade,
relativas ao ressarcimento do dano e à punição pela infração cometida. Portanto, não há que se falar na
apuração de débito por meio de TCE.
19. Como no caso concreto não há indícios de que as empresas tenham agido de má-fé ao
cobrarem o referido tributo, com vistas a se beneficiarem desta situação; creio que a ausência de
desoneração de ICMS quando das vendas de medicamentos excepcionais à SES/PB não deve ser
considerada como débito.
20. Com relação ao possível dano decorrente das vendas de medicamentos excepcionais à
SES/PB por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo, correspondente ao preço-fábrica
desonerado do ICMS, sou de opinião de que, previamente à conversão dos autos em TCE, deve ser
realizado novo cálculo, excluindo-se a parcela relativa ao referido tributo.
Por todo o acima exposto e considerado, Voto no sentido de que o Tribunal adote o Acórdão que
ora submeto à este Plenário.
ACÓRDÃO Nº 1154/2013 – TCU – Plenário
1. Processo TC-019.588/2011-9
1.1. Apenso: TC-031.713/2010-6
2. Grupo II, Classe de Assunto V - Relatório de Auditoria de Conformidade
3. Interessado: Tribunal de Contas da União (TCU) - Secretaria de Controle Externo na Paraíba
(Secex-PB)
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.1. Responsáveis: Sr. Waldson Dias de Souza, atual Secretário de Saúde; Srs. Mário Toscano de
Brito Filho, José Maria de França e Geraldo de Almeida Cunha Filho, ex-Secretários de Saúde; Sr.
Eduardo Antônio Cruz Viegas e Sra. Maria Roberlândia Soares de Melo Freire, ex-Diretores do Centro
Especializado de Dispensação de Medicamentos Excepcionais (CEDMEX)
4. Entidade: Estado da Paraíba - órgãos estaduais e entidades
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo na Paraíba (Secex-PB)
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria de conformidade realizada
na Secretaria de Saúde do Estado da Paraíba (SES/PB), com o objetivo de verificar a regularidade da
aplicação dos recursos federais repassados ao ente federativo no Programa de Medicamentos
Excepcionais, entre 2007 e 2011, relativamente aos seguintes aspectos: isenção fiscal relativa ao ICMS
prevista para aquisição dos mencionados bens; forma de escolha e efetiva contratação dos respectivos
fornecedores; preços de aquisição; registros e controles de estoques; distribuição desses medicamentos
à população.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. acolher as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Mario Toscano de Brito Filho, acerca
da aplicação dos recursos públicos federais repassados ao Estado da Paraíba no Programa de
Medicamentos Excepcionais, entre 2007 e 2011;
9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Waldson Dias de Souza, com base no
art. 43, inciso II e parágrafo único, da Lei 8.443/92, porquanto não comprovou a boa e regular
aplicação dos recursos públicos federais repassados ao Estado da Paraíba no Programa de
Medicamentos Excepcionais, entre 2007 e 2011, bem como não atendeu aos itens constantes de ofícios
de requisição oriundos da equipe de auditoria, obstaculizando o regular desenvolvimento da
fiscalização empreendida na SES/PB e descumprindo as disposições contidas no art. 42 da Lei
8.443/92;
9.3. aplicar ao Sr. Waldson Dias de Souza (CPF 028.578.024-71) a multa prevista no art. 58,
incisos II, III e VI, da Lei 8.443, de 1992, no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), fixando-lhe, nos
termos do art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno, o prazo de 15 (quinze) dias a contar da
notificação para que comprove perante o Tribunal o recolhimento da referida quantia aos cofres do
Tesouro Nacional, na forma da legislação em vigor;
9.4. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. José Maria de França e Geraldo de
Almeida Cunha Filho, com base no art. 43, inciso II e parágrafo único, da Lei 8.443/92, porquanto não
comprovaram a boa e regular aplicação dos recursos públicos federais repassados ao Estado da Paraíba
no Programa de Medicamentos Excepcionais, entre 2007 e 2011;
9.5. aplicar ao Sr. José Maria de França (CPF 069.535.064-15) a multa prevista no art. 58,
incisos II e III, da Lei 8.443, de 1992, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), fixando-lhe, nos
termos do art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno, o prazo de 15 (quinze) dias a contar da
notificação para que comprove perante o Tribunal o recolhimento da referida quantia aos cofres do
Tesouro Nacional, na forma da legislação em vigor;
9.6. aplicar ao Sr. Geraldo de Almeida Cunha Filho (CPF 136.455.364-34) a multa prevista no
art. 58, incisos II e III, da Lei 8.443, de 1992, no valor de R$ 8.000,00 (oito mil reais), fixando-lhe, nos
termos do art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno, o prazo de 15 (quinze) dias a contar da
notificação para que comprove perante o Tribunal o recolhimento da referida quantia aos cofres do
Tesouro Nacional, na forma da legislação em vigor;
291
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.7. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei
8.443, de 1992, caso não atendidas as notificações;
9.8. autorizar, desde logo, com fundamento no art. 26 da Lei 8.443/1992 combinado com o art.
217 do Regimento Interno, caso seja do interesse dos responsáveis e requerido, o parcelamento das
dividas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e consecutivas, incidindo sobre cada uma, corrigida
monetariamente, os correspondentes acréscimos legais; sem prejuízo de alertá-los de que, caso optem
por essa forma de pagamento, a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela implicará o
vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do parágrafo único do citado art. 26 da Lei
Orgânica do Tribunal combinado com o art. 217, § 2º, do Regimento Interno;
9.9) determinar:
9.9.1) à Secretaria de Estado da Saúde da Paraíba (SES/PB) que, no prazo de 60 dias, contados a
partir da ciência da comunicação, promova a abertura de processos administrativos e/ou sindicâncias,
com vistas a apurar a perda de medicamentos, seja por desaparecimento do estoque ou por expiração
do prazo de validade, com a correta apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação
do dano, dando-se ciência a este Tribunal;
9.9.2) à Secretaria de Controle Externo na Paraíba (Secex/PB) que promova novo cálculo para
apurar possível dano aos cofres públicos federais decorrente das vendas de medicamentos excepcionais
à SES/PB por preços acima do Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG), excluindo do cálculo a
parcela relativa ao ICMS, que havia sido desonerada do preço-fábrica, e deixando de considerar como
débito a quantia relativa à isenção do ICMS prevista no Convênio Confaz 87/2002, que não foi
aplicada na aquisição de determinados medicamentos.
9.10) encaminhar cópia desta deliberação, bem como do relatório e voto que a fundamentam, à
Secretaria Estadual de Saúde da Paraíba.
10. Ata n° 16/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 15/5/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1154-16/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo (Relator), Benjamin
Zymler, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
GRUPO I - CLASSE VII - PLENÁRIO
TC-043.414/2012-5
Apenso: TC 018.772/2012-9
Natureza: Administrativo
Órgão: Tribunal de Contas da União
Interessada: Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo
Advogado constituído nos autos: não há
SUMÁRIO: PROJETO DE INSTRUÇÃO NORMATIVA QUE ALTERA A IN TCU Nº
63/2010, QUE ESTABELECE NORMAS DE ORGANIZAÇÃO E DE APRESENTAÇÃO DOS
RELATÓRIOS DE GESTÃO E DAS PEÇAS COMPLEMENTARES QUE CONSTITUIRÃO OS
PROCESSOS DE CONTAS ANUAIS. PROJETO DE DECISÃO NORMATIVA QUE DISPÕE
ACERCA DAS UNIDADES JURISDICIONADAS CUJOS DIRIGENTES MÁXIMOS DEVEM
292
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
APRESENTAR RELATÓRIO DE GESTÃO REFERENTE AO EXERCÍCIO DE 2013,
ESPECIFICANDO A ORGANIZAÇÃO, A FORMA, OS CONTEÚDOS E OS PRAZOS DE
APRESENTAÇÃO. TRANSCURSO DO PRAZO FIXADO PELO PLENÁRIO SEM
APRESENTAÇÃO DE EMENDAS OU SUGESTÕES. PARECER PELA APROVAÇÃO DO
PROJETO, COM EMENDAS DO RELATOR PREVIAMENTE DISCUTIDAS COM O GABINETE
DA PRESIDÊNCIA E COM A UNIDADE TÉCNICA RESPONSÁVEL. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de proposta oriunda da Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo, com o
objetivo de apresentar dois projetos de normativos a serem apreciados de forma conjunta.
2. O primeiro se refere à alteração da Instrução Normativa nº 63/2010, que estabelece normas de
organização e de apresentação dos relatórios de gestão e das peças complementares que constituirão os
processos de contas anuais.
3. O segundo trata da Decisão Normativa que disporá acerca das unidades jurisdicionadas cujos
dirigentes máximos devem apresentar relatório de gestão referente ao exercício de 2013.
4. Passo a transcrever o inteiro teor do arrazoado do Serviço de Gestão da Prestação de Contas,
da Adgecex (peça 6):
“Trata-se de representação da Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo – Agecex, com
objetivo de apresentar dois anteprojetos de normas que regulamentam a prestação de contas ao
Tribunal de Contas da União: o primeiro refere-se à proposta de instrução normativa (IN) que altera
alguns dispositivos da IN TCU nº 63/2010; o segundo trata de decisão normativa (DN) que
disciplinará a organização e a apresentação dos relatórios de gestão (RG) relativos ao exercício
2013, a serem enviados pelas unidades jurisdicionadas ao TCU (UJ) em 2014, nos termos do art. 3º
da Instrução Normativa TCU n.º 63, de 1º de setembro de 2010 (IN 63/2010).
2. Preliminarmente, cumpre esclarecer que a junção em uma única representação dos citados
anteprojetos de atos normativos decorre da conexão das matérias de que tratam tais normas. A
instrução normativa dispõe sobre as regras gerais para a organização e a apresentação dos relatórios
de gestão e das peças complementares que constituirão os processos de contas da administração
pública federal, enquanto a decisão normativa, circunscrita a cada exercício, dispõe sobre as
unidades jurisdicionadas que apresentarão os relatórios de gestão, fixa prazos e detalha os conteúdos
a serem contemplados na prestação de contas. Nesse contexto, ressalta-se, por exemplo, que a
previsão de apresentação de relatórios de gestão pelos conselhos de fiscalização profissional de que
trata o Acórdão nº 2666/2012 – TCU – Plenário, a ser detalhada adiante, demanda a inserção de
dispositivos específicos em ambos os normativos, de forma complementar e dependente entre si, o que
implica, necessariamente, a análise conjunta da matéria.
3. Para a definição da relatoria da matéria, em razão de um dos anteprojetos desta
representação referir-se à decisão normativa prevista no 3º da IN 63/2010, o processo deverá ser
encaminhado para sorteio de relator, conforme estabelece o inciso I do art. 4º da Resolução TCU nº
234/2010, observadas ainda as disposições contidas no inciso XXX do art. 28, c/c o inciso III do art.
154 do RITCU.
4. O referido sorteio de relator e o encaminhamento do anteprojeto de DN de que trata esta
representação deveriam ter ocorrido até o final do exercício de 2012. Entretanto, considerando
mudança de gestão do TCU no ínicio de 2013, quando se iniciaram, também, alterações significativas
na estrutura e na forma de trabalho das unidades técnicas da Secretaria-Geral de Controle Externo
(Segecex), e ainda em razão da determinação do Acórdão nº 2666/2012 – Plenário para inclusão dos
conselhos de fiscalização profissional no rol das entidades que apresentam contas ao TCU, a Segecex
optou por adiar as ações relacionadas à elaboração do anteprojeto de norma a fim de acomodar a
necessidade de potenciais ajustes decorrentes desse novo cenário.
293
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5. Os anteprojetos de que trata esta representação foram elaborados no âmbito do Serviço de
Gestão da Prestação de Contas (CONTAS) da Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo
(Adgecex) e contemplam, além do cumprimento das decisões exaradas pelo Tribunal conexas à
matéria, sugestões provenientes de atores internos – unidades técnicas – e externos ao Tribunal –
unidades jurisdicionadas e órgãos de controle interno – interessados na sistemática de organização e
de formação das contas do exercício de 2013, conforme documentos inseridos na peça nº 1 deste
Processo.
6. Essa importante participação dos atores interessados na elaboração das normas que regem
esse processo de trabalho tem contribuído de forma significativa para que o instrumento de controle
externo ‘Prestação de Contas’ possibilite, não somente aos órgãos de controle, mas também a
diversos setores da sociedade, avaliar melhor a gestão dos órgãos e entidades da Administração
Pública Federal.
7. Com fundamento previsto na Constituição Federal, a prestação de contas constitui um dos
principais instrumentos de accountability do uso de recursos públicos junto ao TCU e à própria
sociedade. Nesse contexto, constitui um permanente desafio do Serviço de Gestão da Prestação de
Contas da Adgecex propor normativos conexos à matéria que favoreçam a identificação dos
resultados da gestão pública, bem como dos processos que permeiam tais realizações.
8. Outro aspecto que merece ser ressaltado é que, para muito além da verificação da simples
regularidade dos procedimentos adotados pelo gestor, muitos dos conteúdos exigidos na prestação de
contas atualmente possibilitam não só a maior transparência da gestão e a verificação do
cumprimento dos objetivos estratégicos das entidades, mas, também funcionam como indutores de
comportamento, vez que neles são exigidas análises e reflexões sobre macroprocessos importantes da
gestão, como, por exemplo, estruturas de governança e de controles internos, observância de
requisitos de sustentabilidade ambiental nas aquisições, gestão do patrimônio imobiliário, controle
das transferências por meio de convênios e contratos de repasse.
9. De fato, a abrangência do atual processo de prestação de contas remete, de forma clara e
inequívoca, ao que se espera dos agentes responsáveis pela gestão de recursos públicos em uma visão
mais abrangente do papel que desempenham. Nesse contexto, tomam relevância aspectos como
eficácia, eficiência e efetividade das ações adotadas, além da necessária conf