TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO
TC nº 013.843/2010-9
Fiscalização nº 301/2010
DA FISCALIZAÇÃO
Modalidade: conformidade
Ato originário: Acórdão 442/2010 - Plenário
Objeto da fiscalização: Dragagem no Porto do Rio de Janeiro (RJ)
Funcional programática:
• 26.784.1458.122A.0033/2010 - Dragagem e Adequação da Navegabilidade no Porto do Rio de
Janeiro (RJ) No Estado do Rio de Janeiro
Tipo da obra: Dragagem e Derrocamento
Período abrangido pela fiscalização: 26/03/2009 a 18/06/2010
DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADA
Órgão/entidade fiscalizada: Secretaria Especial de Portos
Vinculação (ministério): Presidência da República
Vinculação TCU (unidade técnica): 1ª Secretaria de Controle Externo
Responsável pelo órgão/entidade:
nome: Pedro Brito do Nascimento
cargo: Ministro da Secretaria Especial de Portos da Presidência da República
período: a partir de 15/05/2007
Outros responsáveis: vide rol no volume principal às folhas 2/4
PROCESSO DE INTERESSE
- TC nº 013.843/2010-9
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RESUMO
Trata-se de auditoria realizada na Secretaria Especial de Portos, no período compreendido entre
27/05/2010 e 02/07/2010.
A presente auditoria teve por objetivo a fiscalização nas obras de dragagem e adequação da
navegabilidade no Porto do Rio de Janeiro/RJ. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em
que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as
questões adiante indicadas:
1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada?
2 - Existem estudos que comprovem a viabilidade técnica e econômico-financeira do
empreendimento?
3 - O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse
licenciamento?
4 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra?
5 - O procedimento licitatório foi regular?
6 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada?
7 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços
unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços?
8 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados
no projeto básico / executivo?
9 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de
mercado?
Para a realização deste trabalho, foram utilizadas as diretrizes do roteiro de auditoria de conformidade.
A metodologia utilizada consistiu na análise documental dos papéis relativos à Concorrência Pública
Internacional SEP/PR nº 04/2009 e à execução do Contrato SEP/PR nº 20/2009 . Foram realizadas
entrevistas com os servidores da SEP/PR, responsáveis pela fiscalização das obras. Ademais, foi
realizada visita ao local da dragagem.
A principal constatação deste trabalho foi:
. Orçamento do Edital / Contrato / Aditivo incompleto ou inadequado.
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 117.612.040,06. Esse total é resultante
da soma dos empenhos emitidos em 2009 (R$ 31.000.000,00) e 2010 (R$ 86.612.040,06), seguindo a
metodologia definida pela Portaria - TCU nº 222/2003. Os valores contratuais alcançam R$
117.801.084,22, sendo R$ 115.200.00,28 referentes ao Contrato SEP/PR nº 20/2009 (execução da
dragagem) e R$ 2.600.883,94 relativos ao Contrato SEP/PR nº 06/2010 (apoio à fiscalização).
Entre os benefícios estimados desta fiscalização, podem ser mencionados o exercício da competência
do TCU em resposta à demanda da sociedade e o fortalecimento do controle preventivo, na medida em
que se possibilita a correção tempestiva de irregularidades relacionadas, ao mesmo tempo em que se
auxilia o agente público a cumprir seus objetivos, com eficiência e respeito à legislação. Ressalte-se
que a atuação tempestiva do Tribunal, no sentido de prevenir a ocorrência de danos, é uma medida
que, embora muitas vezes não possa ser quantificada objetivamente em termos de economia financeira,
contribui sobremaneira para a missão do TCU de assegurar a efetiva e regular gestão dos recursos
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públicos em prol da sociedade brasileira.
As propostas de encaminhamento para a principal constatação contemplam audiência de responsáveis
e determinação à Secretaria Especial de Portos da Presidência da República.
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SUMÁRIO
Título
1 - APRESENTAÇÃO
2 - INTRODUÇÃO
2.1 - Deliberação
2.2 - Visão geral do objeto
2.3 - Objetivo e questões de auditoria
2.4 - Metodologia Utilizada
2.5 - VRF
2.6 - Benefícios estimados
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3 - ACHADOS DE AUDITORIA
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3.1 - Orçamento do Edital / Contrato / Aditivo incompleto ou inadequado.
(IGC)
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4 - CONCLUSÃO
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5 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
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6 - ANEXO
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6.1 - Dados cadastrais
6.1.1 - Projeto básico
6.1.2 - Execução física e financeira
6.1.3 - Contratos principais
6.1.4 - Contratos secundários
6.1.5 - Editais
6.1.6 - Histórico de fiscalizações
6.2 - Deliberações do TCU
6.3 - Acórdão 1978/2010
6.4 - Acórdão 2355/2010
6.5 - Anexo Fotográfico
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1 - APRESENTAÇÃO
Trata-se de levantamento de auditoria, realizado no âmbito do Fiscobras 2010, referente às obras de
dragagem do Programa Nacional de Dragagem Portuária e Hidroviária (PND). Esta auditoria, em
específico, compreende a obra de dragagem de aprofundamento por resultado dos acessos aquaviários
ao Porto do Rio de Janeiro/RJ.
O PND foi criado pelo Governo Federal, por meio da Lei nº 11.610, de 12/12/2007, para ser
implementado pela Secretaria Especial de Portos da Presidência da República (SEP/PR) e pelo
Ministério dos Transportes, por intermédio do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
(DNIT).
Esse programa teve sua implementação num contexto de diversos problemas de profundidade
vivenciados pelos Portos brasileiros, após duas décadas sem a realização de programas regulares de
dragagens por parte da maioria das Administrações Portuárias. Cabe destacar que, dentre os 34 portos
públicos marítimos brasileiros, foram selecionados 18 para participar do PND.
A Lei introduziu um novo conceito para projetos de dragagem, denominado "dragagem por resultado",
que consiste, basicamente, na contratação de obras de engenharia destinadas ao aprofundamento,
alargamento ou expansão de áreas portuárias e de hidrovias, inclusive canais de navegação, bacias de
evolução e de fundeio, e berços de atracação, bem como os serviços de natureza contínua, com o
objetivo de manter, pelo prazo fixado no edital, as condições de profundidade estabelecidas no projeto
implantado.
Ressalte-se que os serviços de dragagem deixaram de ser qualificados como atividade de navegação de
apoio portuário, como vinha ocorrendo desde a edição da Portaria do Ministério dos Transportes
461/99, passando a se enquadrar no conceito de obra ou serviço de engenharia. Dessa forma, tornou-se
possível a participação de empresas estrangeiras para a prestação de serviço no setor, por meio de
licitações internacionais.
Para o Porto do Rio de Janeiro/RJ, a SEP lançou o edital nº 04/2009, cujo objeto são as obras de
dragagem por resultado, compreendendo o aprofundamento dos canais, incluindo retirada e contenção
de material contaminado.
O Projeto Básico, elaborado a partir de relatórios do INPH (Instituto Nacional de Pesquisas
Hidroviárias), foi analisado segundo o Plano de Trabalho nº 30.001.08.01.54.01, firmado entre o
Departamento de Engenharia e Construção (DEC) do Exército Brasileiro e a Secretaria Especial de
Portos da Presidência da República (SEP/PR), o qual teve a finalidade de fornecer apoio técnico
especializado ao Programa Nacional de Dragagem (PND), por meio de profissionais qualificados
ligados ao Centro de Excelência em Engenharia de Transportes (CENTRAN).
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No caso específico da dragagem dos acessos aquaviários ao Porto do Rio de Janeiro/RJ, não houve
contratação simultânea de serviços de manutenção da profundidade, pois, devido às características
geológicas e geográficas da região, o assoreamento é considerado baixo, o que torna prescindível a
manutenção do canal utilizando o mesmo contrato.
O Edital possui em anexo uma planilha orçamentária estimativa, cujo valor da obra foi calculado em
R$ 122.112.709,77. A licitação foi vencida pela empresa Somar - Serviços de Operações Marítimas
Ltda. (CNPJ 30.276.927/0001-10), pelo valor de R$ 115.200.200,28, com um desconto de 5,66% em
relação ao preço estimado. O contrato foi assinado em 23/10/2009 e a primeira ordem de serviço foi
emitida em 10/02/2010.
O Contrato SEP/PR nº 20/2009 prevê a execução da dragagem de aprofundamento em 12 meses, prazo
a contar da data de emissão da 1ª ordem de serviço, que ocorreu em 10/02/2010. O objetivo do
contrato é dragar aproximadamente 4 milhões de m³ de sedimentos, incluindo materiais contaminados,
para aprofundar o canal do porto até as cotas de projeto definidas para cada uma das 4 áreas, que vão
de 11m a 15,5m.
Os trabalhos da equipe de auditoria foram realizados nos termos da Portaria de Fiscalização 1.057, de
24/05/2010.
Importância socioeconômica
Com uma costa de 8,5 mil quilômetros navegáveis, o Brasil possui um setor portuário que movimenta
anualmente cerca de 700 milhões de toneladas das mais diversas mercadorias, respondendo, sozinho,
por mais de 90% das exportações.
No entanto, as profundidades dos canais de acesso e bacias de evolução dos portos brasileiros
encontram-se incompatíveis com as necessidades do mercado global, em virtude do aumento do porte
e das dimensões dos navios.
O Programa Nacional de Dragagem visa proporcionar ao setor aquaviário brasileiro, em especial aos
portos marítimos, condições de receber navios de porte e dimensões variadas. Como conseqüência
dessa ação, tem-se a diminuição dos custos dos fretes, tornando os produtos nacionais mais
competitivos no mercado internacional, trazendo reflexos benéficos para a economia e para a balança
comercial do país.
O Porto do Rio de Janeiro é responsável pela movimentação anual de 9.013.585 de toneladas de cargas
(período 01/10/2007 a 30/09/2008), o que representa significativa arrecadação de impostos para a
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União, o Estado e o Município, gerados pela circulação de mercadorias e pela prestação de serviços
portuários. Vários segmentos produtivos estão diretamente ligados às atividades portuárias
desenvolvidas no porto, tornando-o de fundamental importância para o Estado do Rio de Janeiro.
A intervenção das obras de dragagem programadas para o Porto do Rio de Janeiro visa permitir, em
um futuro a médio prazo, a acessibilidade de embarcações porta-contêineres de até 8.000 TEUs e
navios graneleiros até 75.000 TPB, em atendimento ao crescimento da demanda de comércio exterior.
(Fonte: Projeto Básico de Dragagem)
2 - INTRODUÇÃO
2.1 - Deliberação
Em cumprimento ao Acórdão 442/2010 - Plenário, de caráter sigiloso, realizou-se auditoria na
Secretaria Especial de Portos da Presidência da República - SEP/PR, no período compreendido entre
31/05/2010 e 15/07/2010.
As razões para a realização deste Levantamento de Auditoria constituem-se do fato desse
empreendimento:
(1) Fazer parte do Programa de Aceleração de Crescimento (PAC) do Governo Federal;
(2) Possuir significativa materialidade, com alocação de recursos que deve atingir, ao longo de sua
execução, o montante de R$ 117 milhões;
(3) Contribuir para o crescimento da economia, com a ampliação da capacidade de transações
comerciais no Porto do Rio de Janeiro, que possui elevada importância sócio-econômica.
2.2 - Visão geral do objeto
A Concorrência Pública Internacional SEP/PR nº 4/2009, cujo objeto foi a contratação da execução
das obras de dragagem nos acessos aquaviários ao Porto do Rio de Janeiro/RJ, teve como data de
abertura o dia 13/05/2009. O valor máximo a ser pago foi calculado em R$ 122.112.709,77. As
profundidades a serem atingidas variam de 11m a 15,5m, dependendo do trecho. Foram considerados
preços unitários variáveis em função do tipo de material a ser dragado, sendo eles:
*R$ 17,61 por m³ - Materiais de fácil remoção;
*R$ 32,11 por m³ - Materiais de fácil remoção a pouca profundidade na área 2;
*R$ 46,61 por m³ - Sedimentos de alta resistência;
*R$ 131,49 por m³ - Material contaminado, incluindo contenção.
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Quatro empresas estiveram presentes na reunião de recebimento dos envelopes. Foram elas:
*Somar Serviços de Operações Marítimas Ltda.;
*Dragtec Engenharia Ltda.;
*Dragabrás Serviços de Dragagem Ltda.;
*Bandeirantes Dragagem e Construção Ltda.
Somente as 3 primeiras apresentaram a documentação de habilitação. A empresa Bandeirantes, que
declinou de participar da licitação, solicitou que constasse em ata um pronunciamento em que alega a
falta de critérios técnicos objetivos para que se pudesse determinar com precisão a quantificação e
localização dos materiais a seres dragados.
Durante a licitação, a empresa MRB Engenharia Ltda., que não chegou a participar, formulou
representação junto ao Ministério Público Federal, alegando omissão da Comissão de Licitação em
responder as consultas dos interessados no prazo legal, além de possível inadequação do Edital.
No dia 05/06/2009, a Comissão Especial de Licitação de Dragagens (CELDRAG) divulgou uma ata na
qual informava sobre a habilitação das 3 empresas que entregaram os documentos requeridos.
No dia 22/07/2009, foi realizada a abertura das propostas de preços, que apresentava:
*Somar: R$ 118.878.799,39;
*Dragtec: R$ 121.482.463,73;
*Dragabrás: R$ 135.817.686,53.
Após análise das propostas, a CELDRAG divulgou uma ata no dia 18/08/2009, onde informava a
decisão de desclassificar as 3 propostas, em razão de não conformidades a itens do Edital. As empresas
Somar e Dragtec protocolaram recursos administrativos, que foram denegados.
A CELDRAG ofereceu oportunidade aos competidores para envio de novas propostas de preço. No dia
05/10/2009, foi divulgada ata contendo os novos valores apresentados:
*Somar: R$ 115.200.200,28;
*Dragtec: R$ 116.886.000,00.
A licitante Dragabrás Serviços de Dragagem Ltda. optou por não apresentar nova proposta de preço.
Finalmente, no dia 13/10/2009, foi publicada ata em que foi declarada vencedora da licitação a
empresa Somar. O contrato foi celebrado no dia 23/10/2009.
Licitaram-se, também, serviços de apoio à fiscalização da dragagem, por meio da Concorrência
SEP/PR nº 11/2009. O Edital determinava o valor máximo a ser pago de R$ 2.652.335,15. Foi
vencedor o Consórcio formado pelas empresas Internave Engenharia Ltda., Fausto de Souza
Engenharia Ltda. e Jruano Consultoria e Serviços Ltda. O Contrato SEP/PR nº 06/2010 foi assinado
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em 22/03/2010, com vigência de 15 meses e valor de R$ 2.600.883,94.
2.3 - Objetivo e questões de auditoria
A presente auditoria teve por objetivo a fiscalização nas obras de dragagem e adequação da
navegabilidade no Porto do Rio de Janeiro/RJ.
A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de
acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:
1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada?
2 - Existem estudos que comprovem a viabilidade técnica e econômico-financeira do
empreendimento?
3 - O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse
licenciamento?
4 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra?
5 - O procedimento licitatório foi regular?
6 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada?
7 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços
unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços?
8 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos
apresentados no projeto básico / executivo?
9 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de
mercado?
2.4 - Metodologia utilizada
A metodologia utilizada consistiu na análise documental dos papéis relativos à Concorrência Pública
Internacional SEP/PR nº 04/2009 e à execução do Contrato SEP/PR nº 20/2009 . Foram realizadas
entrevistas com os servidores da SEP/PR, responsáveis pela fiscalização das obras. Ademais, foi
realizada visita ao local da dragagem.
2.5 - VRF
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 117.612.040,06. Esse total é resultante
da soma dos empenhos emitidos em 2009 (R$ 31.000.000,00) e 2010 (R$ 86.612.040,06), seguindo a
metodologia definida pela Portaria - TCU nº 222/2003. Os valores contratuais alcançam R$
117.801.084,22, sendo R$ 115.200.00,28 referentes ao Contrato SEP/PR nº 20/2009 (execução da
dragagem) e R$ 2.600.883,94 relativos ao Contrato SEP/PR nº 06/2010 (apoio à fiscalização).
2.6 - Benefícios estimados
Entre os benefícios estimados desta fiscalização, podem ser mencionados o exercício da competência
do TCU em resposta à demanda da sociedade e o fortalecimento do controle preventivo, na medida em
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que se possibilita a correção tempestiva de irregularidades relacionadas, antes da celebração dos
contratos, ao mesmo tempo em que se auxilia o agente público a cumprir seus objetivos, com
eficiência e respeito à legislação.
Ressalte-se que a atuação tempestiva do Tribunal, no sentido de prevenir a ocorrência de danos, é uma
medida que, embora muitas vezes não possa ser quantificada objetivamente em termos de economia
financeira, contribui sobremaneira para a missão do TCU de assegurar a efetiva e regular gestão dos
recursos públicos em prol da sociedade brasileira.
3 - ACHADOS DE AUDITORIA
3.1 - Orçamento do Edital / Contrato / Aditivo incompleto ou inadequado.
3.1.1 - Tipificação do achado:
Classificação - grave com recomendação de continuidade
Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave da LDO - A
irregularidade detectada não enseja o bloqueio preventivo das execuções física, orçamentária e
financeira do contrato por não se configurar fato materialmente relevante, vislumbrando-se a
possibilidade de saneamento deste achado sem a necessidade de bloqueio dos recursos orçamentários.
3.1.2 - Situação encontrada:
O orçamento que compõe o projeto básico de dragagem de aprofundamento no Porto do Rio de Janeiro
é considerado inadequado pela equipe de auditoria. Esse não contempla em sua totalidade o disposto
no art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei 8666/1993, bem como não
obedece ao princípio constitucional da transparência, que deve reger todos os atos do administrador
público. Também contém itens considerados em duplicidade, devido à inclusão, na composição de
custos, de um item chamado "Despesas eventuais", com valor 5%, sendo que já foram inclusos, no
BDI, 4,5% a título de "Taxa de Margem de Incerteza". O orçamento não apresenta de forma clara e
precisa todas as memórias de cálculo que formam os preços utilizados, contém valores arbitrados não
devidamente justificados e motivados e é elaborado por meio de um sistema cujos parâmetros de
entrada do cálculo do preço do material dragado são altamente sensíveis para a definição do preço
global da obra, constituindo um orçamento com alto grau de imprecisão. Tal problema pode ocasionar
o chamado "orçamento de chegada", quando o orçamentista atribui os preços, produtividades ou outros
critérios não técnicos ou obscuros, a fim de se obter um preço previamente desejado à obra ou serviço.
A Secretaria Especial de Portos da Presidência da República (SEP/PR), mediante convênio firmado
junto ao DEC/CENTRAN, repassou a esse a função de elaborar os orçamentos estimativos base para
as licitações das obras decorrentes do Plano Nacional de Dragagem.
A partir disso, a equipe técnica do CENTRAN elaborou um método de cálculo baseado em um sistema
de planilhas eletrônicas integradas, em formato Excel (.xls), na tentativa de aperfeiçoar o SINCTRAN
- Sistema Nacional de Custos de Transportes (atual SICRO 3, em audiência pública pelo DNIT). O
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sistema é alimentado por um total de 31 parâmetros de entrada. Cada planilha tem como objetivo
calcular um conteúdo específico e, para se chegar ao valor final, depende do resultado de cálculo de
insumos contidos nas outras planilhas, constituindo um complexo conjunto de fórmulas para obtenção
de um resultado final, composto pelo valor unitário de dragagem por metro cúbico e valor de
mobilização e de desmobilização dos equipamentos. O valor unitário de dragagem multiplicado pela
quantidade de sedimento, somado ao valor de mobilização e desmobilização dos equipamentos
(dragas), constitui o valor total estimado do projeto.
O arquivo Excel (.xls) do orçamento de dragagem do Porto do Rio de Janeiro foi obtido pela equipe de
auditoria através de ofício de requisição junto à SEP, e possui as seguintes planilhas (total de 13):
(1 - Casco nu) - custo mensal de propriedade das dragas (previsão de 4 tipos de dragas diferentes);
(2 - Pessoal) - custo da mão-de-obra (quadro de funcionários das dragas e salários);
(3 - Operação) - custos mensais de operação das dragas (previsão de 4 tipos de dragas diferentes);
(4 - Produção) - cálculo da capacidade de produção mensal das 4 dragas (produtividade);
(5 - Mobilização) - cálculo do custo de mobilização das 4 dragas;
(6a - Escavadeira) - Equipamento - definição do custo mensal da draga escavadeira e composição do
preço unitário de dragagem com a produtividade calculada;
(6b - CPU 1.202) - Equipamento - definição do custo mensal da draga Hopper de 1.202 m³ e
composição do preço unitário de dragagem com a produtividade calculada;
(6c - CPU 4.600) - Equipamento - definição do custo mensal da draga Hopper de 4.600 m³,
composição do preço unitário de dragagem com a produtividade calculada, cálculo do valor médio
ponderado para as 4 dragas e apresentação do valor estimado total com a planilha orçamentária
sintética;
(6d - CPU 300C) - Equipamento - definição do custo mensal da draga de sucção e recalque e
composição do preço unitário de dragagem com a produtividade calculada;
(A - BDI) cálculo do BDI;
(B - ENC Sociais) - cálculo dos encargos sociais;
(Marcos Contratuais) - cálculo dos valores para os 23 marcos contratuais definidos; e
(Cronograma) - apresentação do cronograma físico-financeiro para execução em 12 meses.
A partir desse sistema de planilhas em Excel, e seus resultados, são apresentadas algumas planilhas e
tabelas no Projeto Básico, para demonstração do orçamento estimativo da obra, através do "item 14 Composição de Preços Unitários". São apresentadas as planilhas nos seguintes subitens do Projeto
Básico:
item 14.5 - Custo Unitário de uma Draga Autotransportadora de 1.000m³ Teórica e valor de
mobilização da draga (proveniente das planilhas (6b - CPU 1.202) e (5 - Mobilização) da planilha
principal);
item 14.6 - Custo Unitário de uma Draga Autotransportadora de 5.000m³ Teórica e valor de
mobilização da draga (proveniente das planilhas (6c - CPU 4.600) e (5 - Mobilização) da planilha
principal);
item 14.7 - Custo Unitário de uma Draga Escavadeira de 16m³ Teórica, com a Utilização de 2 Batelões
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de 750m³ e valor de mobilização da draga (proveniente das planilhas (6a - Escavadeira) e (5 Mobilização) da planilha principal);
item 14.8 - Custo Unitário de Uma Draga de Sucção e Recalque de 300mm Teórica, Incluindo o
Confinamento do Material Contaminado e valor de mobilização da draga (proveniente das planilhas
(6d - CPU 300C) e (5 - Mobilização) da planilha principal);
item 14.9 - Benefícios e Despesas Indiretas (proveniente da planilha (A - BDI) da planilha principal);
item 14.10 - Encargos Sociais (proveniente da planilha (B - ENC Sociais) da planilha principal); e
item 14.11 - Planilha Orçamentária Sintética (proveniente da planilha (6c - CPU 4.600) da planilha
principal).
Também são demonstrados no Projeto Básico os itens "15 - CRONOGRAMA" e "16 - MARCOS
CONTRATUAIS" provenientes das planilhas (Cronograma) e (Marcos Contratuais) da planilha Excel.
Analisando-se o orçamento do Edital, pelas planilhas apresentadas no Projeto Básico e pelas planilhas
do sistema integrado em formato Excel (.xls), entende-se que este é incompleto e inadequado, ao
revelar-se quatro problemas principais, quais sejam:
(1) não atender o art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei 8666/1993,
por não possuir um orçamento suficientemente detalhado com a composição de todos os seus custos
unitários e por ser elaborado em um sistema de planilhas com adoção de parâmetros de entrada
altamente sensíveis para o preço final da obra, constituindo um orçamento com alto grau de
imprecisão;
(2) falta de transparência no orçamento;
(3) falta de uma efetiva pesquisa de mercado para subsidiar a atribuição dos preços estimados de
aquisição das dragas; e
(4) duplicidade gerada pela inclusão, na composição de custos, de um item chamado "Despesas
eventuais", com valor 5%, sendo que já foram inclusos, no BDI, 4,5% a título de "Taxa de Margem de
Incerteza".
O primeiro problema apontado foi detectado pela equipe de auditoria em análise da planilha Excel
obtida junto à SEP, dos documentos do Edital e Projeto Básico e dos autos do processo da licitação
04/2009 SEP/PR.
O orçamento estimativo da obra apresentado no Projeto Básico, no "item 14 - Composição de Preços
Unitários", não é suficientemente detalhado e não apresenta a composição de todos os seus custos
unitários. Nem todas as planilhas do sistema integrado (Excel) do CENTRAN são demonstradas no
Projeto Básico. As seguintes planilhas do sistema Excel, que compõem o orçamento da obra, não são
demonstradas:
(1 - Casco nu) - custo mensal de propriedade das dragas (previsão de 4 tipos de dragas diferentes);
(2 - Pessoal) - custo da mão-de-obra (quadro de funcionários das dragas e salários);
(3 - Operação) - custos mensais de operação das dragas (previsão de 4 tipos de dragas diferentes); e
(4 - Produção) - cálculo da capacidade de produção mensal das 4 dragas (produtividade).
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Dessa forma, o orçamento estimativo apresentado no Projeto Básico é incompleto e de difícil
compreensão. Por exemplo, não é possível saber, pela consulta aos documentos pertinentes ao Edital e
ao Projeto Básico, como foram atribuídos os valores apresentados na planilha do Projeto Básico, no
"item 14.7 - Escavadeira de 16m³ Teórica". Essa planilha calcula o custo unitário da draga da seguinte
forma:
O custo unitário de operação da draga, de R$ 46,61/m³, equivale ao quociente do custo total mensal da
draga, R$ 3.372.022,93/mês, pelo valor de produção mensal de 72.341,35 m³/mês. Por sua vez, o custo
total mensal da draga é composto pela soma do custo mensal de operação e custo mensal do casco (ao
resultado são somados 5% de "despesas eventuais" e 30,15% de BDI). Os valores constantes do
"custo mensal de operação da draga", "custo mensal do casco" e "valor de produção mensal" são
provenientes das planilhas (3 - Operação), (1 - Casco nu) e (4 - Produção), respectivamente. Como se
pode ver, sem acesso à planilha Excel, o interessado concorrente da licitação não pode saber como
foram calculados os valores apresentados nesta planilha do item 14.7 do projeto básico. O mesmo
acontece com os itens 14.5, 14.6 e 14.8, ou seja, com as composições de preço unitário das outras
dragas. As planilhas dos itens 14.5 a 14.8 estão aqui reproduzidas e apresentadas na tabela 3.1.5 ao
final do achado.
Há outra constatação considerada de difícil compreensão no Projeto Básico. Os itens "15 Cronograma" (total de 12 meses) e "16 - Marcos Contratuais" (total de 23 marcos) apresentam valores
unitários sem relação com o quantitativo de dragagem a ser realizado. Os quantitativos de dragagem
apenas podem ser obtidos por consulta na planilha Excel, ou seja, não é disponibilizado no projeto
básico da licitação. Também não se compreende a relação entre os marcos contratuais e o cronograma.
Por exemplo, o mês 2 do cronograma físico financeiro, com o valor total de R$ 8.136.092,86, é
equivalente à execução dos marcos contratuais 1 e 4. O marco 1, com valor de R$ 1.210.825,67,
equivale à remoção de 9.208,50 m³ de material contaminado com a draga de sucção e recalque. O
marco 4, com valor de R$ 6.925.267,19, equivale à remoção de 148.579,00 m³ de material de difícil
remoção com a draga escavadeira. Interessante que o item "28.1 pagamentos" do edital de licitação
descreve que "Os pagamentos serão efetuados conforme Cronograma Físico-Financeiro do Projeto
Executivo" e que "o Cronograma Físico-Financeiro, constante no Modelo 8 do Anexo I - Modelos da
Proposta tem função meramente orientativa". Este modelo apresenta a planilha de Marcos Contratuais
do Projeto Básico.
Chama a atenção o fato de que, durante o procedimento licitatório, na fase de habilitação, a empresa
Bandeirantes Dragagem e Construção Ltda protocolou uma carta manifestando desistência de
participar do certame, alegando que: "em função da falta de critérios técnicos objetivos que possam
determinar com precisão a quantificação X localização X qualificação do material a ser dragado, e pela
sua enorme variação de preço unitário, em função da utilização do tipo de equipamento, com subjetiva
correlação com a qualificação desse material". A manifestação da empresa foi considerada
intempestiva, porém autuada no processo licitatório.
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Sec. de Fiscalização de Obras 1
Após a fase de habilitação, no dia 10/06/2009, a empresa MRB Engenharia Ltda, formulou junto ao
Ministério Público federal representação solicitando apuração em relação a possíveis demoras para
responder consultas e por entender estar o edital confuso. Essa também foi considerada intempestiva
pela comissão de licitação e foi defendida pela assessoria jurídica da SEP ao MPU.
Outro fato que evidencia a inadequação do orçamento é que este é elaborado mediante utilização de
um sistema de planilhas cujos parâmetros de entrada são altamente sensíveis para formação do preço
final da obra, os quais, caso não sejam precisamente definidos e devidamente fundamentados, podem
resultar em um orçamento com alto grau de imprecisão.
A variação dos valores adotados como parâmetros no sistema, mesmo que feitas de forma sutil (em
baixas variações percentuais), provocam uma influência altamente desproporcional e modificações
significativas no preço final do orçamento. Esta característica do sistema faz com que o orçamento
tenha um baixo grau de precisão. Considerando a magnitude do investimento na obra e o nível de
detalhamento que um projeto de engenharia requer, a composição orçamentária da obra deveria
possuir um grau significativamente maior de precisão, situação inversa do ocorrido no referido
orçamento.
O próprio CENTRAN, responsável pela elaboração do orçamento, admite, na Nota Técnica nº
016/2009/PND a fragilidade do sistema orçamentário utilizado, ao constatar que a variação simultânea
dos 31 parâmetros de entrada pode ocasionar diferenças significativas no orçamento. Estes
manifestaram que: "...observa-se que a variação de 1% (um por cento) em cada parâmetro acarretará,
pelo efeito cumulativo, uma variação de até 14,79% (quatorze vírgula setenta e nove por cento) no
caso de uma draga de sucção e recalque."
Para comprovar tal afirmativa e avaliar o efeito orçamentário com a variação dos valores dos dados do
projeto, a equipe de auditoria realizou um estudo com a comparação do valor estimado unitário de
dragagem por m³ em função da variação percentual de alguns parâmetros de entrada do orçamento e
elaborou as tabelas 3.1.1, 3.1.2, 3.1.3 e 3.1.4, apresentadas ao final do achado. Nesta análise, foi
utilizado o mesmo conjunto de planilhas integradas em formato Excel (.xls) do CENTRAN, referente
ao orçamento da obra de dragagem do Porto do Rio de Janeiro, que foi obtida junto à SEP por meio de
ofício de requisição.
Na análise, foram avaliados alguns parâmetros de entrada, dos 31 existentes. Foram realizadas
simulações nas planilhas de cálculo do preço unitário por m³ de material dragado para as 4 dragas
definidas no projeto e comparações com os valores de referência da licitação de R$ 32,11/m³, R$
17,61/m³, R$ 46,61/m³ e R$ 131,49/m³. Cada simulação foi feita variando-se isoladamente um
parâmetro de entrada em 10% positivos ou negativos, mantendo-se os outros fixos, e verificando a
influência dessa variação no preço final de dragagem por m³.
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Como pode ser verificado em alguns exemplos, a hipotética variação do parâmetro de entrada
"eficiência de velocidade" em 10%, feita isoladamente, causaria uma diminuição do preço final de
dragagem em 8,81%, para a draga autotransportadora de 1000m³, e em 7,31%, para a draga
autotransportadora de 5000m³. A influência do parâmetro de entrada "eficiência de operação" no preço
final de dragagem, quando aumentado em 10%, nas dragas escavadeira e de sucção e recalque, é de 10,40% e -24,92%, respectivamente.
O que se critica nesse tema é que o orçamento da obra é elaborado em um sistema no qual a
modificação dos parâmetros, feitas em pequenas variações percentuais, provoca mudanças
desproporcionais no custo final estimado de dragagem, e, conseqüentemente, proporciona grande
influência no orçamento final, fato que certamente não reflete a realidade em operações de dragagem
na mesma proporção. Tal fato causa receio em relação à credibilidade do sistema.
O sistema orçamentário utilizado para compor o preço da referida obra é inadequado e necessita ser
aperfeiçoado. O "orçamento de chegada" pode ser facilmente atingido com a utilização deste sistema
integrado de planilhas. Como exemplo, utilizando exatamente a mesma planilha do orçamento de
dragagem do Porto do Rio de Janeiro, caso se desejasse obter um preço unitário final de R$ 50,00 /m³
para a draga escavadeira, ao invés dos R$ 46,61 /m³ (um aumento de 6,8%), bastaria uma pequena
modificação do valor de apenas um parâmetro de entrada. Nesta situação hipotética, poderia ser
modificado o parâmetro "eficiência de operação" com o valor de 75%, para o valor de 68,6%. O
resultado desta modificação unicamente no valor deste parâmetro de entrada seria o preço final de
dragagem de R$ 50,00 /m³. Ressaltamos que não foi encontrada, no projeto básico, nenhuma
referência que justifique o valor para "eficiência de operação", arbitrada em 75%, ou seja, poderia ser
arbitrado um valor ainda mais desfavorável, ou favorável, a depender, subjetivamente, do
orçamentista.
O segundo problema apontado, falta de transparência, é evidente no sistema integrado de planilhas.
Analisando a planilha, foi detectado que esta possui diversos insumos com valores arbitrados, sem
justificativa no Projeto Básico e sem sequer referências ao parâmetro no local indicado como fonte.
O CENTRAN apresenta, como uma espécie de "manual de preenchimento dos dados" para obtenção
do orçamento, um conjunto de tabelas com explanação de como as planilhas são alimentadas e a fonte
dos parâmetros. Segundo esta metodologia, as planilhas são alimentadas por um total de 31
parâmetros, que podem ser econômicos, oceanográficos, do equipamento ou operacionais. Nessas
tabelas, são elencados os 31 parâmetros de entrada para alimentação das planilhas, bem como as
referências consultadas (projeto básico, internet etc.). Por exemplo, segundo a metodologia, para
obtenção do custo mensal de propriedade da draga na planilha (1 - Casco nu), é necessário o
preenchimento dos parâmetros: valor do euro, valor do equipamento, tempo de depreciação, fator de
utilização do equipamento, tipo de draga e potência da draga.
Não foram encontradas, por exemplo, quaisquer informações ou citações nos documentos publicados
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para a referida licitação (Edital, Projeto Básico e documentos correlatos) e em outros documentos
obtidos junto à SEP, para os seguintes parâmetros:
valor estimado do equipamento;
fator de carga;
eficiência de velocidade; e
eficiência de carga.
O parâmetro "valor estimado do equipamento" é citado como sendo obtido junto ao sítio
"www.dredgebrokers.com" na internet. Os outros três parâmetros citados acima, são apontados pelo
CENTRAN como obtidos por "informações contidas no projeto básico e seus estudos" e pelas
informações contidas no "Sistema Capricornius". Consultando-se o Projeto Básico e o documento
entitulado "Anexo VII D - Sistema Capricornius", não foi possível encontrar os valores atribuídos no
projeto ou alguma referência para tal.
Conclui-se que alguns parâmetros de entrada do orçamento tiveram os seus valores arbitrados pela
equipe do CENTRAN sem a devida motivação nos autos do processo base da licitação.
O terceiro problema constatado no orçamento é a falta de uma efetiva pesquisa de mercado para
subsidiar a atribuição dos preços estimados de aquisição das dragas. Segundo informações do
CENTRAN, o valor é reajustado para cada draga teórica pela informação contida no projeto básico e
pela informação contida no sítio "www.dredgebrokers.com" na internet. Os valores utilizados no
orçamento da obra de dragagem do porto do Rio de Janeiro, observados na planilha (1 - casco nu) da
planilha Excel, foram os seguintes:
Draga Autotransportadora de 1.202m³: 19 milhões de euros = R$ 60.420.000,00;
Draga Autotransportadora de 4.600m³: 85 milhões de euros = R$ 270.300.000,00;
Draga Escavadeira de 16m³: 8 milhões de euros x (16/4) = R$ 50.880.000,00; e
Draga de Sucção e Recalque de 300mm: 4,5 milhões de euros = R$ 14.310.000,00
Foi considerado que 1 euro = R$ 3,18. Não é informado a data base na planilha.
Contudo, consultando o referido sítio, os dados do projeto básico e os autos do processo, não foram
encontrados valores próximos aos adotados para as dragas padrão. Da mesma forma, não são
justificados no processo os preços de referência utilizados para a aquisição das dragas.
Tais pontos já foram levantados em fiscalização anterior (TC 005.788/2009-4), resultando no Acórdão
29/2010 - TCU - Plenário, o qual, em suma, determina à SEP/PR que envide esforços para obtenção de
preços de dragas e aperfeiçoamento do sistema de cálculo do preço unitário de dragagem.
Por último, foi constatado pela equipe de auditoria, que o orçamento base da licitação contém um item
considerado em duplicidade, gerada pela inclusão, na composição de custos, de um item chamado
"Despesas eventuais", com valor 5%, sendo que já foram inclusos, no BDI, 4,5% a título de "Taxa de
Margem de Incerteza".
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Nas planilhas de cálculo do custo total mensal das dragas consta o item "Despesas Eventuais", de valor
5%, incidindo sobre a soma do custo mensal de operação da draga com o custo mensal do casco. Sobre
esse total, ainda é aplicado percentual de 30,15%, relativo ao BDI.
No entanto, na própria composição do BDI apresentada pela SEP/PR, existe o item "Taxa de Margem
de Incerteza", correspondente a 4,5%. Verifica-se aí a duplicidade de custos no orçamento, já que a
margem de incerteza é justamente para a cobertura de algo eventual, imprevisível, ou seja, ambos os
elementos tratam do mesmo propósito.
Ademais, verifica-se que, no próprio cálculo do custo de afretamento mensal da draga, é incluído valor
correspondente a "seguro anual dos equipamentos", minimizando sobremaneira os riscos advindos de
uma hipotética perda total da draga, bem como é computado um percentual de 10% do custo de
aquisição do equipamento novo para fins de "grandes reparos". Também é inserido, no cálculo do
custo mensal de operação, um percentual de 50% sobre o custo total de combustível utilizado, somente
para manutenção das dragas. Restam, portanto, os riscos associados intrinsecamente à operação, que
seriam completamente cobertos pelo percentual de 4,5% (Taxa de margem de incerteza) incluso no
BDI.
Portanto, entende a equipe de auditoria que não deve existir "Despesas eventuais" sobre o orçamento,
pois já é incluso no BDI uma "margem de incerteza" no valor de 4,5%, o que, por si só, já seria
razoável para a cobertura de riscos eventuais. Assim, conclui-se pela duplicidade de despesas.
De acordo com o exposto, calculou-se que essa duplicidade pela inclusão de "Taxa de Margem de
Incerteza" e "Despesas Eventuais" está gerando uma diferença de R$ 5.435.862,44 (equivalente a
4,45%) no orçamento total estimado da obra. Chegou-se a esse montante com a anulação do item
"Despesas Eventuais", por meio da alteração de seu valor de 5% para 0%, mantendo-se os demais
parâmetros. Tais valores e cálculos são apresentados nas tabelas 3.1.5, 3.1.6, 3.1.7, 3.1.8 e 3.1.9 ao
final da descrição do achado.
No entanto, apesar da diferença causada pelo item considerado em duplicidade, não há sobrepreço
contratual para esse caso, pois o possível sobrepreço foi "absorvido" pela competição de mercado na
licitação. O certame foi vencido pela empresa Somar - Serviços de Operações Marítimas Ltda.com o
valor de R$ 115.200.200,28, obtendo-se um desconto de R$ 6.912.509,49 (equivalente a 5,66%) em
relação ao preço estimado do Projeto Básico.
Portanto, concluindo os argumentos supracitados em relação à inadequação do orçamento, pode-se
inferir que, para a licitação de dragagem do Porto do Rio de Janeiro/RJ, não foi realizado um estudo
aprofundado dos custos associados à dragagem, conforme evidenciado pela equipe de auditoria. O
orçamento da obra é insuficientemente detalhado e foi elaborado por um sistema que produz um
resultado com alto grau de imprecisão.
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O orçamento deve ser claro, de fácil compreensão, com a devida motivação para adoção de todos os
parâmetros, devidamente respaldadas em pareceres técnicos. Conforme já dito, mesmo que um
parâmetro seja adotado levando-se em conta a "sensibilidade" do técnico, os motivos que o levaram a
tomar tal decisão devem ser expressos, calculados, reduzidos a termo e devem constar
obrigatoriamente do processo base que originou a licitação.
Para que esses problemas não ocorram, deve a SEP/PR (1) adotar providências com vistas ao
cumprimento no disposto do Acórdão 29/2010 - Plenário, itens 9.2.1 e 9.2.2, e (2) elaborar
orçamentos-base para licitação dos serviços de dragagem com respaldo técnico, de forma a justificar,
para cada parâmetro de entrada, os critérios objetivos de escolha dos valores utilizados.
Contudo, isso não afasta a responsabilidade dos agentes públicos ligados diretamente à elaboração do
orçamento sem o devido respeito à transparência. Devem os gestores ser ouvidos em audiência, a fim
de apresentarem razões de justificativa pela elaboração do orçamento sem as devidas fundamentações
para a adoção de cada parâmetro utilizado na planilha de orçamento do Porto do Rio de Janeiro/RJ.
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Tabela 3.1.1 - Draga Autotransportadora de 1.000 m³
Simulação da sensibilidade do preço unitário de dragagem por m³ em função da variação dos
parâmetros de entrada. Comparação com o valor unitário estimado no projeto de R$ 32,11 /m³.
variação do valor do variação do preço unitário
valor utilizado
parâmetro
parâmetro
final de dragagem /m³
no Proj. Básico
%
valor
%
(R$/m³)
-10%
1,601
-8,74%
29,53
densidade média do sedimento
1,779
+10%
815,6 m³
-7,90%
29,76
capacidade da draga (carga máxima)
741,4 m³
+10%
100%
-8,74%
29,53
fator de carga
90%
+10%
9,02 nós
-7,10%
29,98
velocidade média da draga
8,20 nós
+10%
90%
-8,81%
29,51
eficiência de velocidade
80%
-45,89%
22,01
total = efeito acumulado das 5 variações acima
Tabela 3.1.2 - Draga Autotransportadora de 5.000 m³
Simulação da sensibilidade do preço unitário de dragagem por m³ em função da variação dos
parâmetros de entrada. Comparação com o valor unitário estimado no projeto de R$ 17,61 /m³.
variação do valor do variação do preço unitário
valor utilizado
parâmetro
parâmetro
final de dragagem /m³
no Proj. Básico
%
valor
%
(R$/m³)
-10%
1,691
-7,05%
16,45
densidade média do sedimento
1,879
+10%
4.215,0 m³
-6,40%
16,55
capacidade da draga (carga máxima)
3.831,8 m³
+10%
100%
-7,05%
16,45
fator de carga
90%
+10%
13,42 nós
-5,89%
16,63
velocidade média da draga
12,20 nós
+10%
90%
-7,31%
16,41
eficiência de velocidade
80%
-35,36%
13,01
total = efeito acumulado das 5 variações acima
Tabela 3.1.3 - Draga Escavadeira de 16 m³
Simulação da sensibilidade do preço unitário de dragagem por m³ em função da variação dos
parâmetros de entrada. Comparação com o valor unitário estimado no projeto de R$ 46,61 /m³.
variação do valor do variação do preço unitário
valor utilizado
parâmetro
parâmetro
final de dragagem /m³
no Proj. Básico
%
valor
%
(R$/m³)
-10%
1,511
-8,70%
42,88
densidade média do sedimento
1,679
+10%
17,6 m³
-2,10%
45,65
caçamba
16 m³
+10%
85%
-10,40%
42,22
eficiência de operação
75%
-22,92%
37,92
total = efeito acumulado das 3 variações acima
Tabela 3.1.4 - Draga de Sucção e Recalque
Simulação da sensibilidade do preço unitário de dragagem por m³ em função da variação dos
parâmetros de entrada. Comparação com o valor unitário estimado no projeto de R$ 131,49 /m³.
variação do valor do variação do preço unitário
valor utilizado
parâmetro
parâmetro
final de dragagem /m³
no Proj. Básico
%
valor
%
(R$/m³)
-10%
1,511
-13,08%
116,28
densidade média do sedimento
1,679
+10%
24,00%
-10,01%
119,53
empolamento médio do sedimento
21,80%
+10%
95%
-24,92%
105,26
eficiência de operação
85%
-55,39%
84,62
total = efeito acumulado das 3 variações acima
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Tabela 3.1.5 - Definição do custo mensal das dragas e composição do preço unitário com a produtividade calculada
VALORES REFERENCIAIS DA LICITAÇÃO
Draga Escavadeira 16m³
1 - CUSTO MENSAL DE OPERAÇÃO
1.1 - Mão de obra, salários com encargos de 126,00%
1.2 - Combustível
1.3 - Lubrificantes
1.4 - Manutenção
1.5 - Viaturas, equipamentos e embarcações de apoio
139.224,63
483.195,02
72.479,25
120.798,76
911.672,63
Draga Auto-transportadora de 1.000m³
1 - CUSTO MENSAL DE OPERAÇÃO
1.1 - Mão de obra, salários com encargos de 126,00% 355.207,77
1.2 - Combustível
262.008,77
1.3 - Lubrificantes
39.301,32
1.4 - Manutenção
131.004,39
1.5 - Viaturas, equipamentos e embarcações de apoio
55.800,00
2 - CUSTO MENSAL DO CASCO
2.1 - Grandes Reparos
2.2 - Seguro
2.3 - Assistência Técnica
2.4 - Juros
2.5 - Depreciação
2.6 - Grandes Equipamentos sem contrato
231.272,73
185.018,18
46.254,55
69.381,82
138.763,64
69.381,82
2 - CUSTO MENSAL DO CASCO
2.1 - Grandes Reparos
2.2 - Seguro
2.3 - Assistência Técnica
2.4 - Juros
2.5 - Depreciação
2.6 - Grandes Equipamentos sem contrato
sub-total 2.467.443,02
3.0- Despesas Eventuais
5%
da soma 1 e 2
123.372,15
sub-total 1.722.158,61
3.0- Despesas Eventuais
Sub-Total Custo Mensal 2.590.815,17
4.0- B.D.I.
30,15%
781.207,76
5%
da soma 1 e 2
4.0- B.D.I.
30,15%
545.246,09
Custo Total Mensal 2.353.512,63
72.341,35 m³
Produção 73.288,90 m³
Custo Unitário Final /m³ R$
Draga Auto-transportadora de 5.000m³
1 - CUSTO MENSAL DE OPERAÇÃO
1.1 - Mão de obra, salários com encargos de 126,00%
1.2 - Combustível
1.3 - Lubrificantes
1.4 - Manutenção
1.5 - Viaturas, equipamentos e embarcações de apoio
2 - CUSTO MENSAL DO CASCO
2.1 - Grandes Reparos
2.2 - Seguro
2.3 - Assistência Técnica
2.4 - Juros
2.5 - Depreciação
2.6 - Grandes Equipamentos sem contrato
46,61
580.102,63
979.725,48
146.958,82
489.862,74
55.800,00
1.228.636,36
982.909,09
245.727,27
368.590,91
737.181,82
368.590,91
Custo Unitário Final /m³ R$
Draga de Sucção e Recalque
1 - CUSTO MENSAL DE OPERAÇÃO
1.1 - Mão de obra, salários com encargos de 126,00%
1.2 - Combustível
1.3 - Lubrificantes
1.4 - Manutenção
1.5 - Viaturas, equipamentos e embarcações de apoio
1.6 - Espalhamento bota-fora em terra
2 - CUSTO MENSAL DO CASCO
2.1 - Grandes Reparos
2.2 - Seguro
2.3 - Assistência Técnica
2.4 - Juros
2.5 - Depreciação
2.6 - Grandes Equipamentos sem contrato
sub-total 6.184.086,04
3.0- Despesas Eventuais
5%
da soma 1 e 2
309.204,30
3.0- Despesas Eventuais
Sub-Total Custo Mensal 6.493.290,34
4.0- B.D.I.
30,15%
86.107,93
Sub-Total Custo Mensal 1.808.266,54
Custo Total Mensal 3.372.022,93
Produção
274.636,36
219.709,09
54.927,27
82.390,91
164.781,82
82.390,91
1.957.919,98
4.0- B.D.I.
Custo Total Mensal 8.451.210,32
139.224,63
22.185,09
3.327,76
11.092,55
9.300,00
346.620,00
65.045,45
52.036,36
13.009,09
19.513,64
39.027,27
19.513,64
sub-total
739.895,49
da soma 1 e 2
36.994,77
Sub-Total Custo Mensal
776.890,26
30,15%
234.255,50
5%
Custo Total Mensal 1.011.145,76
Produção 479.782,53 m³
Custo Unitário Final /m³ R$
32,11
Produção 7.689,70 m³
17,61
Custo Unitário Final /m³ R$
Página 16
131,49
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
Tabela 3.1.6 - Cálculo do valor médio ponderado e apresentação da Planilha Orçamentária Sintética
VALORES REFERENCIAIS DA LICITAÇÃO
CÁLCULO DO VALOR MÉDIO PONDERADO
EQUIPAMENTO
UN
2 ESCAVADEIRAS 16m³
m³
AUTO-TRANSPORTADORA DE 1.000m³
m³
AUTO-TRANSPORTADORA DE 5.000m³
m³
SUCÇÃO E RECALQUE DE 300mm
m³
TOTAL
m³
VALOR MÉDIO PONDERADO
QUANTIDADE
1.300.582,10
246.168,30
2.393.284,90
27.747,50
3.967.782,80
PREÇOS (R$)
UNITÁRIO
46,61
32,11
17,61
131,49
28,81
TOTAL
60.620.131,68
7.904.464,11
42.145.747,09
3.648.518,78
114.318.861,66
PLANILHA ORÇAMENTÁRIA SINTÉTICA
ITEM
DESCRIÇÃO DOS SERVIÇOS
UN
QUANTIDADE
1
1.1
Mobilização
Mobilização dos Equipamentos
un
5
2
2.1
Dragagem
Dragagem Rio de Janeiro (com
m
3
3.1
Desmobilização
Desmobilização dos Equipamentos
un
3
PREÇOS (R$)
780.088,73
TOTAL
3.900.443,65
3.900.443,65
3.967.782,80
28,81
114.311.822,47
114.311.822,47
5
780.088,73
3.900.443,65
3.900.443,65
TOTAL
UNITÁRIO
122.112.709,77
Página 17
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
Tabela 3.1.7 - Definição do custo mensal das dragas e composição do preço unitário com a produtividade calculada
VALORES CALCULADOS PELA EQUIPE DE AUDITORIA (considerando "Despesas Eventuais" = 0%)
Draga Escavadeira 16m³
1 - CUSTO MENSAL DE OPERAÇÃO
1.1 - Mão de obra, salários com encargos de 126,00%
1.2 - Combustível
1.3 - Lubrificantes
1.4 - Manutenção
1.5 - Viaturas, equipamentos e embarcações de apoio
139.224,63
483.195,02
72.479,25
120.798,76
911.672,63
Draga Auto-transportadora de 1.000m³
1 - CUSTO MENSAL DE OPERAÇÃO
1.1 - Mão de obra, salários com encargos de 126,00% 355.207,77
1.2 - Combustível
262.008,77
1.3 - Lubrificantes
39.301,32
1.4 - Manutenção
131.004,39
1.5 - Viaturas, equipamentos e embarcações de apoio
55.800,00
2 - CUSTO MENSAL DO CASCO
2.1 - Grandes Reparos
2.2 - Seguro
2.3 - Assistência Técnica
2.4 - Juros
2.5 - Depreciação
2.6 - Grandes Equipamentos sem contrato
231.272,73
185.018,18
46.254,55
69.381,82
138.763,64
69.381,82
2 - CUSTO MENSAL DO CASCO
2.1 - Grandes Reparos
2.2 - Seguro
2.3 - Assistência Técnica
2.4 - Juros
2.5 - Depreciação
2.6 - Grandes Equipamentos sem contrato
sub-total 2.467.443,02
3.0- Despesas Eventuais
0%
da soma 1 e 2
0,00
sub-total 1.722.158,61
3.0- Despesas Eventuais
Sub-Total Custo Mensal 2.467.443,02
4.0- B.D.I.
30,15%
744.007,39
0%
da soma 1 e 2
4.0- B.D.I.
30,15%
519.281,99
Custo Total Mensal 2.241.440,60
72.341,35 m³
Produção 73.288,90 m³
Custo Unitário Final /m³ R$
Draga Auto-transportadora de 5.000m³
1 - CUSTO MENSAL DE OPERAÇÃO
1.1 - Mão de obra, salários com encargos de 126,00%
1.2 - Combustível
1.3 - Lubrificantes
1.4 - Manutenção
1.5 - Viaturas, equipamentos e embarcações de apoio
2 - CUSTO MENSAL DO CASCO
2.1 - Grandes Reparos
2.2 - Seguro
2.3 - Assistência Técnica
2.4 - Juros
2.5 - Depreciação
2.6 - Grandes Equipamentos sem contrato
44,39
580.102,63
979.725,48
146.958,82
489.862,74
55.800,00
1.228.636,36
982.909,09
245.727,27
368.590,91
737.181,82
368.590,91
Custo Unitário Final /m³ R$
Draga de Sucção e Recalque
1 - CUSTO MENSAL DE OPERAÇÃO
1.1 - Mão de obra, salários com encargos de 126,00%
1.2 - Combustível
1.3 - Lubrificantes
1.4 - Manutenção
1.5 - Viaturas, equipamentos e embarcações de apoio
1.6 - Espalhamento bota-fora em terra
2 - CUSTO MENSAL DO CASCO
2.1 - Grandes Reparos
2.2 - Seguro
2.3 - Assistência Técnica
2.4 - Juros
2.5 - Depreciação
2.6 - Grandes Equipamentos sem contrato
sub-total 6.184.086,04
3.0- Despesas Eventuais
0%
da soma 1 e 2
0,00
3.0- Despesas Eventuais
Sub-Total Custo Mensal 6.184.086,04
4.0- B.D.I.
30,15%
0,00
Sub-Total Custo Mensal 1.722.158,61
Custo Total Mensal 3.211.450,41
Produção
274.636,36
219.709,09
54.927,27
82.390,91
164.781,82
82.390,91
1.864.685,70
4.0- B.D.I.
Custo Total Mensal 8.048.771,74
Custo Unitário Final /m³ R$
139.224,63
22.185,09
3.327,76
11.092,55
9.300,00
346.620,00
65.045,45
52.036,36
13.009,09
19.513,64
39.027,27
19.513,64
sub-total
739.895,49
da soma 1 e 2
0,00
Sub-Total Custo Mensal
739.895,49
30,15%
223.100,48
0%
Custo Total Mensal
Produção 479.782,53 m³
30,58
962.995,97
Produção 7.689,70 m³
16,77
Custo Unitário Final /m³ R$
Página 18
125,23
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Sec. de Fiscalização de Obras 1
Tabela 3.1.8 - Cálculo do valor médio ponderado e apresentação da Planilha Orçamentária Sintética
VALORES CALCULADOS PELA EQUIPE DE AUDITORIA (considerando "Despesas Eventuais" = 0%)
CÁLCULO DO VALOR MÉDIO PONDERADO
EQUIPAMENTO
UN
2 ESCAVADEIRAS 16m³
m³
AUTO-TRANSPORTADORA DE 1.000m³
m³
AUTO-TRANSPORTADORA DE 5.000m³
m³
SUCÇÃO E RECALQUE DE 300mm
m³
TOTAL
m³
VALOR MÉDIO PONDERADO
QUANTIDADE
1.300.582,10
246.168,30
2.393.284,90
27.747,50
3.967.782,80
PREÇOS (R$)
UNITÁRIO
44,39
30,58
16,77
125,23
27,44
TOTAL
57.732.839,42
7.527.826,61
40.135.387,77
3.474.819,43
108.870.873,23
PLANILHA ORÇAMENTÁRIA SINTÉTICA
PREÇOS (R$)
ITEM
DESCRIÇÃO DOS SERVIÇOS
UN
QUANTIDADE
1
1.1
Mobilização
Mobilização dos Equipamentos
un
5
780.088,73
TOTAL
3.900.443,65
3.900.443,65
2
2.1
Dragagem
Dragagem Rio de Janeiro (com
m
3.967.782,80
27,44
108.875.960,03
108.875.960,03
3
3.1
Desmobilização
Desmobilização dos Equipamentos
un
5
780.088,73
3.900.443,65
3.900.443,65
3
UNITÁRIO
TOTAL
116.676.847,33
DIFERENÇA ENTRE O VALOR ESTIMATIVO DO EDITAL
5.435.862,44
4,45%
Página 19
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Sec. de Fiscalização de Obras 1
Tabela 3.1.9 - Proposta comercial vencedora da licitação
Planilha Contratada
PLANILHA DE PREÇOS UNITÁRIOS E PREÇO TOTAL
Quantidade
PREÇOS (R$)
DESCRIÇÃO DOS SERVIÇOS
Unidade
Total
Unitário (R$/unid)
Total (R$)
Mobilização de pessoal a da(s) draga(s)
autotransportadora e escavadeira
un
2,00
780.088,73
1.560.177,46
Mobilização de pessoal e equipamentos para
dragar sedimentos de alta resistência 02 (dois)
batelões lameiros split
un
2,00
780.088,73
1.560.177,46
Mobilização de pessoal e equipamentos para
dragar material contaminado (sucção e
recalque)
un
1,00
780.088,73
780.088,73
Dragagem de material de fácil remoção nas
áreas 1; 2 e 4
m³
2.393.284,90
16,49
39.465.268,00
Dragagem de sedimentos de alta resistência nas
áreas1; 2; 3 e 3a
m³
1.300.582,10
44,26
57.563.763,75
Dragagem de material de fácil remoção e pouca
profundidadena área 2
m³
246.168,30
30,19
7.431.820,98
Dragagem de material contaminado na área 3,
incluindo sua contenção
m³
27.747,50
105,90
2.938.460,25
Mobilização de pessoal a da(s) draga(s)
autotransportadora e escavadeira
un
2,00
780.088,73
1.560.177,46
Mobilização de pessoal e equipamentos para
dragar sedimentos de alta resistência 02 (dois)
batelões lameiros split
un
2,00
780.088,73
1.560.177,46
Mobilização de pessoal e equipamentos para
dragar material contaminado (sucção e
recalque)
un
1,00
780.088,73
780.088,73
TOTAL GERAL
115.200.200,28
DIFERENÇA ENTRE O VALOR ESTIMATIVO DO EDITAL
6.912.509,49
5,66%
Página 20
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
(IG-C) - Contrato 20/2009, 23/10/2009, Dragagem de aprofundamento por resultado dos acessos
aquaviários ao Porto do Rio de Janeiro - RJ, Somar - Serviços de Operações Marítimas Ltda.
3.1.4 - Causas da ocorrência do achado:
Deficiências de controles - Falta de controles internos da SEP/PR, que acarretaram falta de
transparência na elaboração dos orçamentos, impedindo a avaliação sobre a economicidade dos preços
contratuais.
3.1.5 - Efeitos/Conseqüências do achado:
Risco de aquisição ou contratação de equipamentos por preços maiores que o de mercado (efeito
potencial)
3.1.6 - Critérios:
Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 7º, § 2º, inciso II; art. 7º, § 4º; art. 12, inciso III
Lei 12017/2009, art. 94, § 1º, inciso IV, alínea a; art. 94, § 1º, inciso IV, alínea b
Súmula 258/2010, Tribunal de Contas da União
3.1.7 - Evidências:
Ata Comissão de Licitação (Anexo 2 - Principal - folhas 72/74)
Carta de desistência Bandeirantes Dragagens (Anexo 2 - Principal - folhas 75/76)
Representação ao MPU da MRB Engenharia (Anexo 2 - Principal - folhas 83/85)
Resposta ao MPU da Comissão de Licitação (Anexo 2 - Principal - folhas 92/95)
Resposta ao MPU da Assessoria Jurídica da SEP (Anexo 2 - Principal - folhas 96/104)
Proposta contratada Somar Serviços de Operações Marítimas Ltda (Anexo 2 - Principal - folhas
205/215)
Relatório final Comissão de LIcitação (Anexo 2 - Principal - folhas 233/236)
Contrato SEP/PR nº 20/2009 (Anexo 2 - Principal - folhas 242/251)
Projeto Básico - item 14 - Orçamento (Anexo 2 - Volume 1 - folhas 358/368)
Edital - Modelos de propostas de preços (Anexo 2 - Volume 1 - folhas 369/373)
Edital e Projeto Básico, Planlhas, diários Somar e documentos da SEP em meio digital, presente em
CD (Anexo 2 - Volume 1 - folha 316)
3.1.8 - Conclusão da equipe:
O orçamento que compõe o projeto básico de dragagem de aprofundamento no Porto do Rio de Janeiro
não contempla em sua totalidade o disposto no art. 6º, inciso IX, alínea f da Lei 8.666/1993, pois esse
não possui o detalhamento do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e
fornecimentos propriamente avaliados. Da mesma forma, não atende integralmente ao art. 7º,
parágrafo 2º, inciso II da mesma lei, pois as obras e os serviços somente podem ser licitados quando
existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos
unitários. Também não obedece ao princípio constitucional da transparência.
Tais afirmações se devem ao fato de que o orçamento não apresenta de forma clara e precisa todas as
memórias de cálculo que formam os preços e contém parâmetros de entrada para o cálculo do preço do
Página 21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
material dragado que, embora sejam altamente sensíveis para a definição do preço global da obra, não
foram devidamente justificados e motivados.
4 - CONCLUSÃO
A seguinte constatação foi identificada neste trabalho:
Questão 9
Orçamento do Edital / Contrato / Aditivo incompleto ou inadequado. (item
3.1)
Entre os benefícios estimados desta fiscalização, podem ser mencionados o exercício da competência
do TCU em resposta à demanda da sociedade e o fortalecimento do controle preventivo, na medida em
que se possibilita a correção tempestiva de irregularidades relacionadas, antes da celebração dos
contratos, ao mesmo tempo em que se auxilia o agente público a cumprir seus objetivos, com
eficiência e respeito à legislação.
Ressalte-se que a atuação tempestiva do Tribunal, no sentido de prevenir a ocorrência de danos, é uma
medida que, embora muitas vezes não possa ser quantificada objetivamente em termos de economia
financeira, contribui sobremaneira para a missão do TCU de assegurar a efetiva e regular gestão dos
recursos públicos em prol da sociedade brasileira.
No presente trabalho, constatou-se que o orçamento estimativo para a contratação da obra de dragagem
do canal de acesso ao Porto do Rio de Janeiro não foi elaborado com a devida transparência. Foram
entregues complexas planilhas, elaboradas por equipe do CENTRAN, que subsidiaram a estipulação
do preço paradigma da Administração Pública, mas não havia fundamentação ou justificativas para a
utilização de parâmetros que influenciaram bastante os preços unitários de dragagem dos diversos
tipos de sedimentos.
Diante desse fato, devem os gestores da SEP/PR, juntamente com a equipe técnica do CENTRAN, ser
ouvidos em audiência, para que apresentem razões de justificativa quanto à falta de fundamentação dos
parâmetros adotados para se chegar ao preço de referência.
Analisando-se o orçamento presente nas planilhas fornecidas pela SEP/PR, também se verificou
irregularidade decorrente da duplicidade de despesas gerada pela inclusão, na composição de custos,
de um item chamado "Despesas eventuais", com valor 5%, sendo que já foram inclusos, no BDI, 4,5%
a título de "Taxa de Margem de Incerteza". No entanto, não há sobrepreço contratual para este caso,
pois o possível sobrepreço do Edital da licitação foi "absorvido" pela competição de mercado.
5 - ENCAMINHAMENTO
Proposta da equipe
Página 22
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
Ante todo o exposto, somos pelo encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo. Sr. MinistroRelator José Jorge, com as seguintes propostas:
Responsável: Fabrizio Pierdomenico, Subsecretário de Planejamento e Desenvolvimento Portuário,
CPF 070.228.188-35
Audiência de Responsável:
Realizar, com base no art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443/92 e no art. 250, inciso IV, do Regimento
Interno, a audiência do responsável, para apresentar, no prazo de 15 (quinze) dias, razões de
justificativa:
(i) pela aprovação e encaminhamento de orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009,
dragagem no Porto do Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para
obtenção de parâmetros de cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção
desses parâmetros; (Orçamento do Edital / Contrato incompleto ou inadequado)
(ii) pela aprovação e encaminhamento de orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009, sem a
realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição das dragas, em afronta
ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei 8.666/1993, bem como ao
princípio constitucional da transparência; (Orçamento do Edital / Contrato incompleto ou inadequado)
(iii) pela aprovação e encaminhamento do orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009 com
inclusão, em duplicidade, sem motivação e justificativas, de "Margem de incerteza" de 4,5% no BDI e
de 5% de "Despesas Eventuais" na composição de preços unitários, aumentando o custo estimativo
total da obra. (Orçamento do Edital / Contrato incompleto ou inadequado)
Responsável: Jorge Luiz Zuma e Maia, Diretor do Departamento de Planejamento Portuário, CPF
487.281.107-06
Audiência de Responsável:
Realizar, com base no art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443/92 e no art. 250, inciso IV, do Regimento
Interno, a audiência do responsável, para apresentar, no prazo de 15 (quinze) dias, razões de
justificativa:
(i) pela aprovação e encaminhamento de orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009,
dragagem no Porto do Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para
obtenção de parâmetros de cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção
desses parâmetros; (Orçamento do Edital / Contrato incompleto ou inadequado)
(ii) pela aprovação e encaminhamento de orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009, sem a
realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição das dragas, em afronta
ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei 8.666/1993, bem como ao
princípio constitucional da transparência; (Orçamento do Edital / Contrato incompleto ou inadequado)
(iii) pela aprovação e encaminhamento do orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009 com
inclusão, em duplicidade, sem motivação e justificativas, de "Margem de incerteza" de 4,5% no BDI e
de 5% de "Despesas Eventuais" na composição de preços unitários, aumentando o custo estimativo
total da obra. (Orçamento do Edital / Contrato incompleto ou inadequado)
Página 23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
Responsável: José Carlos Martins da Lomba, membro do CENTRAN, CPF 275.440.877-00
Audiência de Responsável:
Realizar, com base no art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443/92 e no art. 250, inciso IV, do Regimento
Interno, a audiência do responsável, para apresentar, no prazo de 15 (quinze) dias, razões de
justificativa:
(i) por ter elaborado orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009, dragagem no Porto do Rio de
Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para obtenção de parâmetros de
cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção desses parâmetros;
(Orçamento do Edital / Contrato incompleto ou inadequado)
(ii) por ter elaborado orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009, dragagem no Porto do Rio
de Janeiro, sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição das
dragas, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei
8.666/1993, bem como ao princípio constitucional da transparência; (Orçamento do Edital / Contrato
incompleto ou inadequado)
(iii) por ter elaborado orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009, dragagem do Porto do Rio
de Janeiro, com a inclusão, em duplicidade, sem motivação e justificativas, de "Margem de incerteza"
de 4,5% no BDI e de 5% de "Despesas Eventuais" na composição de preços unitários, aumentando o
custo total estimativo da obra. (Orçamento do Edital / Contrato incompleto ou inadequado)
Responsável: José Cupertino de Oliveira Sampaio, Coordenador da equipe do CENTRAN, CPF
204.559.257-04
Audiência de Responsável:
Realizar, com base no art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443/92 e no art. 250, inciso IV, do Regimento
Interno, a audiência do responsável, para apresentar, no prazo de 15 (quinze) dias, razões de
justificativa:
(i) por ter elaborado orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009, dragagem no Porto do Rio de
Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para obtenção de parâmetros de
cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção desses parâmetros;
(Orçamento do Edital / Contrato incompleto ou inadequado)
(ii) por ter elaborado orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009, dragagem no Porto do Rio
de Janeiro, sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição das
dragas, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei
8.666/1993, bem como ao princípio constitucional da transparência; (Orçamento do Edital / Contrato
incompleto ou inadequado)
(iii) por ter elaborado orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009, dragagem do Porto do Rio
de Janeiro, com a inclusão, em duplicidade, sem motivação e justificativas, de "Margem de incerteza"
de 4,5% no BDI e de 5% de "Despesas Eventuais" na composição de preços unitários, aumentando o
custo total estimativo da obra. (Orçamento do Edital / Contrato incompleto ou inadequado)
Responsável: Leopoldo Spinola Bittencourt, membro do CENTRAN, CPF 125.930.797-20
Audiência de Responsável:
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
Realizar, com base no art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443/92 e no art. 250, inciso IV, do Regimento
Interno, a audiência do responsável, para apresentar, no prazo de 15 (quinze) dias, razões de
justificativa:
(i) por ter elaborado orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009, dragagem no Porto do Rio de
Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para obtenção de parâmetros de
cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção desses parâmetros;
(Orçamento do Edital / Contrato incompleto ou inadequado)
(ii) por ter elaborado orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009, dragagem no Porto do Rio
de Janeiro, sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição das
dragas, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei
8.666/1993, bem como ao princípio constitucional da transparência; (Orçamento do Edital / Contrato
incompleto ou inadequado)
(iii) por ter elaborado orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009, dragagem do Porto do Rio
de Janeiro, com a inclusão, em duplicidade, sem motivação e justificativas, de "Margem de incerteza"
de 4,5% no BDI e de 5% de "Despesas Eventuais" na composição de preços unitários, aumentando o
custo total estimativo da obra. (Orçamento do Edital / Contrato incompleto ou inadequado)
Responsável: Odmir Andrade Aguiar, membro do CENTRAN, CPF 839.316.357-91
Audiência de Responsável:
Realizar, com base no art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443/92 e no art. 250, inciso IV, do Regimento
Interno, a audiência do responsável, para apresentar, no prazo de 15 (quinze) dias, razões de
justificativa:
(i) por ter elaborado orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009, dragagem no Porto do Rio de
Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para obtenção de parâmetros de
cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção desses parâmetros;
(Orçamento do Edital / Contrato incompleto ou inadequado)
(ii) por ter elaborado orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009, dragagem no Porto do Rio
de Janeiro, sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição das
dragas, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei
8.666/1993, bem como ao princípio constitucional da transparência; (Orçamento do Edital / Contrato
incompleto ou inadequado)
(iii) por ter elaborado orçamento base para a licitação SEP/PR nº 04/2009, dragagem do Porto do Rio
de Janeiro, com a inclusão, em duplicidade, sem motivação e justificativas, de "Margem de incerteza"
de 4,5% no BDI e de 5% de "Despesas Eventuais" na composição de preços unitários, aumentando o
custo total estimativo da obra. (Orçamento do Edital / Contrato incompleto ou inadequado)
Determinação de Providências Internas ao TCU:
(i) Comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional que, na presente fiscalização, não foram detectados indícios de irregularidades que se
enquadrem no disposto no inciso IV do § 1º do art. 94 da Lei nº 12.017/2009 (LDO/2010);
(ii) Comunicar a 1ª Secretaria de Controle Externo (SECEX-1), unidade do TCU a cuja clientela a
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
SEP/PR pertence, uma vez que os desdobramentos desta fiscalização poderão influenciar as contas do
órgão, do teor da decisão que vier a ser proferida nos autos deste processo;
(iii) Remeter cópia deste relatório e comunicar ao Ministério Público Federal do teor da decisão que
vier a ser proferida nos autos deste processo;
(iv) Remeter cópia do Acórdão que o Tribunal vier a proferir nos autos deste processo, acompanhado
do relatório e voto que o fundamentarem, à Secretaria Especial de Portos da Presidência da República
e aos responsáveis chamados em audiência.
À consideração superior.
Secob-1, 4 de novembro de 2010
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
Proposta do supervisor
As obras de dragagem e adequação da navegabilidade no Porto do Rio de Janeiro/RJ estão inseridas
em um conjunto de obras que têm por objetivo mitigar as restrições atualmente observadas no
desenvolvimento da infraestrutura da cidade. Em especial, as obras objetivam a implementação
tempestiva de soluções que possibilitem o recebimento de vultosos investimentos voltados à realização
dos dois grandes eventos previstos para o país nos próximos anos: a Copa de 2014 e as Olimpíadas de
2016.
Observo que a equipe de auditoria realizou percuciente análise dos vários aspectos envolvidos nas
obras de dragagem, as quais se apresentam com complexidade acima da média, especialmente em
função dos cuidados na dragagem, contenção e armazenamento final de material contaminado,
exigindo tecnologia específica para essa atividade.
Outro ponto relevante levantado pela equipe diz respeito à necessária tempestividade nas ações de
remoção das interferências observadas no caminho dos equipamentos de dragagem, cuja
responsabilidade recai sobre a Companhia Docas do Estado do Rio de Janeiro (fls. 37/38, vol.
Principal), são elas: (i) remoção dos cabos de energia que alimentam as instalações da Marinha do
Brasil na ilha das cobras (atividade em andamento); e (ii) remoção de emissário submarino na altura da
refinaria de Manguinhos (questão ainda a equacionar).
Importa destacar que a equipe de auditoria tomou conhecimento de representação efetuada por um dos
potenciais licitantes (MRB Engenharia) junto ao Ministério Público Federal no Rio de Janeiro,
inconformado com pontos do Edital e com as respostas da SEP/PR às consultas dos interessados. A
esse respeito, cabe destacar também que, a convite da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do
Ministério Público Federal (MPF/5ªCCR), a qual constituiu Grupo de Trabalho para abordar assuntos
da Copa do Mundo, esta Secob-1 participou de reunião ocorrida no dia 21 de maio na PGR, em
Brasília/DF. Na referida reunião, a Secretaria Especial de Portos (SEP/PR) trouxe informações
atualizadas acerca das intervenções que serão efetuadas nos portos das cidades-sede da Copa do
Mundo de 2014, inclusive o porto do Rio de Janeiro. Em razão disso, entendo pertinente a proposta da
equipe de envio de cópia da deliberação que vier a ser proferida ao MPF, para que continue com o
relevante acompanhamento que vem realizando.
Diante do exposto, manifesto concordância com as propostas de equipe de auditoria, lançadas às fls.
66/70 do processo.
À consideração superior.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
Secob-1, 4 de novembro de 2010
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
Proposta do secretário
De acordo com a proposta da equipe corroborada pelo supervisor às fls. 81/82.
Secob-1, 4 de novembro de 2010
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
6 - ANEXO
6.1 - Dados cadastrais
Obra bloqueada na LOA deste ano: Não
6.1.1 - Projeto básico
Informações gerais
Projeto(s) Básico(s) abrange(m) toda obra?
Sim
Foram observadas divergências significativas entre o projeto básico/executivo e a
construção, gerando prejuízo técnico ou financeiro ao empreendimento?
Não
Exige licença ambiental?
Sim
Possui licença ambiental?
Sim
Está sujeita ao EIA(Estudo de Impacto Ambiental)?
Não
Observações:
6.1.2 - Execução física e financeira
Execução física
Data da vistoria: 08/06/2010
Percentual executado: 30
Data do início da obra: 10/02/2010
Data prevista para conclusão: 10/02/2011
Situação na data da vistoria: Em andamento.
Descrição da execução realizada até a data da vistoria: Até a data da vistoria, só haviam sido
dragados os materiais de fácil remoção, com a draga hopper Geopotes 15. Não foi atingido nenhum
marco contratual com essa draga, devido às interferências existentes, mas já foram dragados
aproximadamente 2 milhões de m³ de materiais. Estava em fase de montagem e liberação pelas
autoridades competentes a draga tipo escavadeira Goliath, que continuará os trabalhos de remoção de
materiais que não puderam ser dragados com a hopper.
Observações:
Sem Observações
Execução financeira/orçamentária
Primeira dotação: 10/2009 Valor estimado para conclusão: R$
114.500.000,00
Desembolso
Funcional programática: 26.784.1458.122A.0033/2010 - Dragagem e Adequação da Navegabilidade
no Porto do Rio de Janeiro (RJ) No Estado do Rio de Janeiro
Origem
Ano
Valor orçado
Valor liquidado
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Créditos
Moeda
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
Origem
Ano
Valor orçado
Valor liquidado
Créditos
autorizados
Moeda
União
2010
97.435.825,00
1.596.207,60
97.435.825,00 Real
União
2009
28.680.000,00
0,00
28.680.000,00 Real
Observações:
Até o fim dos trabalhos de campo, só havia sido paga a mobilização da draga Hopper Geopotes 15.
Não foi possível o atingimento de nenhum marco contratual com essa draga, devido às interferências
existentes na região.
6.1.3 - Contratos principais
Nº contrato: 20/2009
Objeto do contrato: Dragagem de aprofundamento por resultado dos acessos aquaviários ao Porto do
Rio de Janeiro - RJ
Data da assinatura: 23/10/2009
Mod. licitação: concorrência
SIASG: --
Código interno do SIASG:
CNPJ contratada: 30.276.927/0001-10
Razão social: Somar - Serviços de Operações
Marítimas Ltda.
CNPJ contratante: 08.855.874/0001-32
Razão social: Secretaria Especial de Portos
Situação inicial
Situação atual
Vigência: 23/10/2009 a 23/01/2011
Vigência: a
Valor: R$ 115.200.200,28
Valor: R$ 115.200.200,28
Data-base: 23/10/2009
Data-base: 23/10/2009
Volume do serviço: 3.967.782,80 m3
Volume do serviço: 3.967.782,80 m3
Custo unitário: 29,03 R$/m3
Custo unitário: 29,03 R$/m3
Nº/Data aditivo atual:
Situação do contrato: Em andamento.
Alterações do objeto:
Observações:
6.1.4 - Contratos secundários
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
Nº contrato: 06/2010
Objeto do contrato: Serviços técnicos de apoio à fiscalização da obra de dragagem por resultado nos
acessos aquaviários ao Porto do Rio de Janeiro - RJ
CNPJ contratada: 53.496.774/0001-11
Razão social: Internave Engenharia S C Ltda
CNPJ contratante: 08.855.874/0001-32
Razão social: Secretaria Especial de Portos
SIASG: --
Código interno do SIASG:
Data-base: 22/03/2010
Valor atual: R$ 2.600.883,94
Situação atual: Em andamento.
Vigência atual: 22/03/2010 a 22/06/2011
Observações:
6.1.5 - Editais
Nº do edital: 04/2009
Objeto: Contratação da execução das obras de dragagem de aprofundamento por resultado nos
acessos aquaviários ao Porto do Rio de Janeiro/RJ
UASG:
Modalidade de licitação: Concorrência
Data da publicação: 26/03/2009
Tipo de licitação: Menor Preço
Data da abertura da documentação: 13/05/2009 Valor estimado: R$ 122.112.709,77
Data da adjudicação: 13/10/2009
Quantidade de propostas classificadas: 2
Observações:
6.1.6 - Histórico de fiscalizações
2007
2008
2009
Obra já fiscalizada pelo TCU (no âmbito do
Fiscobras)?
Não
Não
Não
Foram observados indícios de irregularidades graves?
Não
Não
Não
Processos correlatos (inclusive de interesse)
13843/2010-9
6.2 - Deliberações do TCU
Processo de interesse (Deliberações até a data de início da auditoria)
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
Não há deliberação para este Processo de Interesse.
Processo de interesse (Deliberações após a data de início da auditoria)
Processo: 013.843/2010-9 Deliberação: AC-1.978-29/2010-PL Data: 11/08/2010
Determinação de Providências Internas ao TCU: Sec. de Fiscalização de Obras 1: 9.3 encaminhar
cópia da presente deliberação, acompanhada de cópia do Relatório e do Voto que a fundamentam, aos
senhores mencionados no item 9.1 supra, à empresa Somar - Serviços de Operações Marítimas Ltda e
à Secretaria Especial de Portos da Presidência da República.
NÚMERO DE DIAS PARA ATENDIMENTO: 0
Processo: 013.843/2010-9 Deliberação: AC-1.978-29/2010-PL Data: 11/08/2010
Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: SECRETARIA
ESPECIAL DE PORTOS: 9.3 encaminhar cópia da presente deliberação, acompanhada de cópia do
Relatório e do Voto que a fundamentam, aos senhores mencionados no item 9.1 supra, à empresa
Somar - Serviços de Operações Marítimas Ltda e à Secretaria Especial de Portos da Presidência da
República.
PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********
Processo: 013.843/2010-9 Deliberação: AC-1.978-29/2010-PL Data: 11/08/2010
Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: SETOR PRIVADO
(VINCULADOR) - Empresa Somar - Serviços de Operações Marítimas Ltda: 9.3 encaminhar cópia da
presente deliberação, acompanhada de cópia do Relatório e do Voto que a fundamentam, aos senhores
mencionados no item 9.1 supra, à empresa Somar - Serviços de Operações Marítimas Ltda e à
Secretaria Especial de Portos da Presidência da República.
PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********
Processo: 013.843/2010-9 Deliberação: AC-1.978-29/2010-PL Data: 11/08/2010
Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: SETOR PRIVADO
(VINCULADOR) - Empresa Somar - Serviços de Operações Marítimas Ltda: 9.2 determinar a oitiva
da empresa Somar - Serviços de Operações Marítimas Ltda para que, caso queira, manifeste-se , no
prazo de 15 (quinze) dias, acerca do sobrepreço estimado no Contrato n.º SEP/PR 20/2009, celebrado
com a Secretaria Especial de Portos da Presidência da República (SEP/PR), decorrente da inclusão
imotivada, do item "Despesas Eventuais", no percentual de 5%, na composição de preços unitários,
quando já havia sido incluso o item "Taxa de Margem de incerteza", no percentual de 4,5%, no BDI,
que cobriria os possíveis riscos eventuais ou imprevisíveis, aumentando o custo total da obra, tendo em
vista a possibilidade de repactuação do mencionado contrato; e PRAZO PARA CUMPRIMENTO: 15
DIAS.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
Processo: 013.843/2010-9 Deliberação: AC-1.978-29/2010-PL Data: 11/08/2010
Audiência de Responsável: Odmir Andrade Aguiar: 9.1.2 José Cupertino de Oliveira Sampaio,
Coordenador da equipe do CENTRAN, José Carlos Martins da Lomba, Leopoldo Spinola Bittencourt
e Odmir Andrade Aguiar, membros do CENTRAN:
9.1.2.1 pela elaboração do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem no Porto do
Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para obtenção de parâmetros de
cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção desses parâmetros;
9.1.2.2 pela elaboração do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem no Porto do
Rio de Janeiro, sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição
das dragas, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei
8.666/1993, bem como ao princípio constitucional da transparência;
9.1.1.3 pela elaboração de orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009 com inclusão, sem
motivação e justificativas, do item "Despesas Eventuais", no percentual de 5%, na composição de
preços unitários, quando já havia sido incluso o item "Taxa de Margem de incerteza", no percentual de
4,5%, no BDI, que cobriria os possíveis riscos eventuais ou imprevisíveis, aumentando o custo total da
obra;
PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS.
Processo: 013.843/2010-9 Deliberação: AC-1.978-29/2010-PL Data: 11/08/2010
Audiência de Responsável: Leopoldo Spinola Bittencourt: 9.1.2 José Cupertino de Oliveira Sampaio,
Coordenador da equipe do CENTRAN, José Carlos Martins da Lomba, Leopoldo Spinola Bittencourt
e Odmir Andrade Aguiar, membros do CENTRAN:
9.1.2.1 pela elaboração do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem no Porto do
Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para obtenção de parâmetros de
cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção desses parâmetros;
9.1.2.2 pela elaboração do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem no Porto do
Rio de Janeiro, sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição
das dragas, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei
8.666/1993, bem como ao princípio constitucional da transparência;
9.1.1.3 pela elaboração de orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009 com inclusão, sem
motivação e justificativas, do item "Despesas Eventuais", no percentual de 5%, na composição de
preços unitários, quando já havia sido incluso o item "Taxa de Margem de incerteza", no percentual de
4,5%, no BDI, que cobriria os possíveis riscos eventuais ou imprevisíveis, aumentando o custo total da
obra;
PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS.
Processo: 013.843/2010-9 Deliberação: AC-1.978-29/2010-PL Data: 11/08/2010
Audiência de Responsável: José Carlos Martins da Lomba: 9.1.2 José Cupertino de Oliveira Sampaio,
Coordenador da equipe do CENTRAN, José Carlos Martins da Lomba, Leopoldo Spinola Bittencourt
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
e Odmir Andrade Aguiar, membros do CENTRAN:
9.1.2.1 pela elaboração do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem no Porto do
Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para obtenção de parâmetros de
cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção desses parâmetros;
9.1.2.2 pela elaboração do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem no Porto do
Rio de Janeiro, sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição
das dragas, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei
8.666/1993, bem como ao princípio constitucional da transparência;
9.1.1.3 pela elaboração de orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009 com inclusão, sem
motivação e justificativas, do item "Despesas Eventuais", no percentual de 5%, na composição de
preços unitários, quando já havia sido incluso o item "Taxa de Margem de incerteza", no percentual de
4,5%, no BDI, que cobriria os possíveis riscos eventuais ou imprevisíveis, aumentando o custo total da
obra;
PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS.
Processo: 013.843/2010-9 Deliberação: AC-1.978-29/2010-PL Data: 11/08/2010
Audiência de Responsável: José Cupertino de Oliveira Sampaio: 9.1.2 José Cupertino de Oliveira
Sampaio, Coordenador da equipe do CENTRAN, José Carlos Martins da Lomba, Leopoldo Spinola
Bittencourt e Odmir Andrade Aguiar, membros do CENTRAN:
9.1.2.1 pela elaboração do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem no Porto do
Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para obtenção de parâmetros de
cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção desses parâmetros;
9.1.2.2 pela elaboração do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem no Porto do
Rio de Janeiro, sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição
das dragas, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei
8.666/1993, bem como ao princípio constitucional da transparência;
9.1.1.3 pela elaboração de orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009 com inclusão, sem
motivação e justificativas, do item "Despesas Eventuais", no percentual de 5%, na composição de
preços unitários, quando já havia sido incluso o item "Taxa de Margem de incerteza", no percentual de
4,5%, no BDI, que cobriria os possíveis riscos eventuais ou imprevisíveis, aumentando o custo total da
obra;
PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS.
Processo: 013.843/2010-9 Deliberação: AC-1.978-29/2010-PL Data: 11/08/2010
Audiência de Responsável: Jorge Luiz Zuma e Maia: 9.1 determinar, com fulcro no art. 43, II, da Lei
n.º 8.443/92, a audiência dos responsáveis a seguir indicados para que, no prazo de 15 (quinze) dias,
encaminhem a este Tribunal suas razões de justificativa quanto aos seguintes indícios de
irregularidades:
9.1.1 Fabrizio Pierdomenico, Subsecretário de Planejamento e Desenvolvimento Portuário, e Jorge
Luiz Zuma e Maia, Diretor do Departamento de Planejamento Portuário:
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
9.1.1.1 pela aprovação e encaminhamento de orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009,
dragagem no Porto do Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para
obtenção de parâmetros de cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção
desses parâmetros;
9.1.1.2 pela aprovação e encaminhamento de orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, sem
a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição das dragas, em
afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei 8.666/1993, bem
como ao princípio constitucional da transparência;
9.1.1.3 pela aprovação e encaminhamento do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009 com
inclusão, sem motivação e justificativas, do item "Despesas Eventuais", no percentual de 5%, na
composição de preços unitários, quando já havia sido incluso o item "Taxa de Margem de incerteza",
no percentual de 4,5%, no BDI, que cobriria os possíveis riscos eventuais ou imprevisíveis,
aumentando o custo total da obra;
PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS.
Processo: 013.843/2010-9 Deliberação: AC-1.978-29/2010-PL Data: 11/08/2010
Audiência de Responsável: Fabrizio Pierdomenico: 9.1 determinar, com fulcro no art. 43, II, da Lei n.º
8.443/92, a audiência dos responsáveis a seguir indicados para que, no prazo de 15 (quinze) dias,
encaminhem a este Tribunal suas razões de justificativa quanto aos seguintes indícios de
irregularidades:
9.1.1 Fabrizio Pierdomenico, Subsecretário de Planejamento e Desenvolvimento Portuário, e Jorge
Luiz Zuma e Maia, Diretor do Departamento de Planejamento Portuário:
9.1.1.1 pela aprovação e encaminhamento de orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009,
dragagem no Porto do Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para
obtenção de parâmetros de cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção
desses parâmetros;
9.1.1.2 pela aprovação e encaminhamento de orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, sem
a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição das dragas, em
afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei 8.666/1993, bem
como ao princípio constitucional da transparência;
9.1.1.3 pela aprovação e encaminhamento do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009 com
inclusão, sem motivação e justificativas, do item "Despesas Eventuais", no percentual de 5%, na
composição de preços unitários, quando já havia sido incluso o item "Taxa de Margem de incerteza",
no percentual de 4,5%, no BDI, que cobriria os possíveis riscos eventuais ou imprevisíveis,
aumentando o custo total da obra;
PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS.
Processo: 013.843/2010-9 Deliberação: AC-2.355-34/2010-PL Data: 15/09/2010
Prorrogação de Prazo de Deliberação a responsável: Prorrogar por 15 dias (a partir da ciência) o prazo
da deliberação Audiência de Responsáveldo Responsável Fabrizio Pierdomenico
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
do item
9.1.1 da deliberação constante na apreciação de 11-AUG-10 do documento do Colegiado: AC-1.97829/2010-PL
Processo: 013.843/2010-9 Deliberação: AC-2.717-38/2010-PL Data: 13/10/2010
Prorrogação de Prazo de Deliberação a responsável: Prorrogar por 15 dias (a partir da ciência) o prazo
da deliberação Audiência de Responsáveldo Responsável Jorge Luiz Zuma e Maia
do item
9.1.1 da deliberação constante na apreciação de 11-AUG-10 do documento do Colegiado: AC-1.97829/2010-PL
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sec. de Fiscalização de Obras 1
6.3 - Acórdão 1978/2010
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 013.843/2010-9 (com 3 anexos)
Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria
Órgão: Secretaria Especial de Portos – SEP/PR
Interessado: Congresso Nacional
Advogado constituído nos autos: não há
SUMÁRIO: FISCOBRAS/2010. RELATÓRIO DE
LEVANTAMENTO DE AUDITORIA NAS
OBRAS DE DRAGAGEM DO PORTO DO RIO
DE JANEIRO. ORÇAMENTO INADEQUADO E
ICNLUSÃO
INDEVIDA
DE
ITEM
NO
CONTRATO.. AUDIÊNCIA. OITIVA. REMESSA
DE CÓPIAS.
RELATÓRIO
Cuidam os autos do Relatório de Levantamento de Auditoria realizado na Secretaria Especial
de Portos da Presidência da República – SEP/PR, no PT 25 26.784.1458.122A.0033/2010 - Dragagem e
Adequação da Navegabilidade no Porto do Rio de Janeiro, em cumprimento ao Acórdão n.º 442/2010 Plenário (Fiscobras 2010), empreendimento previsto no PAC - Plano de Aceleração do Crescimento do
Governo Federal.
2.
Informou a equipe de auditoria que a referida obra está inserida no Programa Nacional de
Dragagem Portuária e Hidroviária (PND), criado pelo Governo Federal, por meio da Lei n.º 11.610, de
12/12/2007, para ser implementado pela Secretaria Especial de Portos da Presidência da República
(SEP/PR) e pelo Ministério dos Transportes, por intermédio do Departamento Nacional de Infraestrutura
de Transportes (DNIT).
2.1
E, ainda, que a mencionada lei introduziu novo conceito para projetos de dragagem,
denominado "dragagem por resultado", que consiste, basicamente, na contratação de obras de
engenharia destinadas ao aprofundamento, alargamento ou expansão de áreas portuárias e de hidrovias,
inclusive canais de navegação, bacias de evolução e de fundeio, e berços de atracação, bem como os
serviços de natureza contínua, com o objetivo de manter, pelo prazo fixado no edital, as condições de
profundidade estabelecidas no projeto implantado.
2.2
Registra que, desse modo, os serviços de dragagem deixaram de ser qualificados como
atividade de navegação de apoio portuário, como vinha ocorrendo desde a edição da Portaria do
Ministério dos Transportes 461/99, passando a se enquadrar no conceito de obra ou serviço de
engenharia, tornando possível a participação de empresas estrangeiras para a prestação de serviço no
setor, por meio de licitações internacionais.
3.
Segundo ressaltado pela aludida equipe, o PND visa proporcionar ao setor aquaviário
brasileiro, em especial aos portos marítimos, condições de receber navios de porte e dimensões variadas,
com a consequente a diminuição dos custos dos fretes, tornando os produtos nacionais mais competitivos
no mercado internacional, trazendo reflexos benéficos para a economia e para a balança comercial do
país.
3.1
Especificamente em relação ao Porto do Rio de Janeiro, as obras de dragagem programadas
objetiva permitir, em um futuro a médio prazo, a acessibilidade de embarcações porta-contêineres de até
8.000 TEUs e navios graneleiros até 75.000 TPB, em atendimento ao crescimento da demanda de
comércio exterior.
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4.
Para a contratação das obras em apreço, a SEP/PR lançou o edital n.º 04/2009, cujo objeto foi
definido como ‘obras de dragagem por resultado, compreendendo o aprofundamento dos canais,
incluindo retirada e contenção de material contaminado’.
4.1
O Projeto Básico, elaborado a partir de relatórios do INPH (Instituto Nacional de Pesquisas
Hidroviárias), foi analisado segundo o Plano de Trabalho n.º 30.001.08.01.54.01, firmado entre o
Departamento de Engenharia e Construção (DEC) do Exército Brasileiro e a Secretaria Especial de Portos
da Presidência da República (SEP/PR), o qual teve a finalidade de fornecer apoio técnico especializado ao
Programa Nacional de Dragagem (PND), por meio de profissionais qualificados ligados ao Centro de
Excelência em Engenharia de Transportes (CENTRAN).
4.2
No caso específico da dragagem dos acessos aquaviários ao Porto do Rio de Janeiro/RJ, não
houve contratação simultânea de serviços de manutenção da profundidade, pois, devido às características
geológicas e geográficas da região, o assoreamento é considerado baixo, o que torna prescindível a
manutenção do canal utilizando o mesmo contrato.
4.3
O Edital possui em anexo uma planilha orçamentária estimativa, cujo valor da obra foi
calculado em R$ 122.112.709,77. A licitação foi vencida pela empresa Somar - Serviços de Operações
Marítimas Ltda. (CNPJ 30.276.927/0001-10), pelo valor de R$ 115.200.200,28, com um desconto de
5,66% em relação ao preço estimado. O contrato foi assinado em 23/10/2009 e a primeira ordem de
serviço foi emitida em 10/02/2010.
4.4
O Contrato SEP/PR n.º 20/2009 prevê a execução da dragagem de aprofundamento em
12 meses, prazo a contar da data de emissão da 1ª ordem de serviço, que ocorreu em 10/02/2010. O
objetivo do contrato é dragar aproximadamente 4 milhões de m³ de sedimentos, incluindo materiais
contaminados, para aprofundar o canal do porto até as cotas de projeto definidas para cada uma das 4
áreas, que vão de 11m a 15,5m, dependendo do trecho.
4.4.1
Foram considerados preços unitários variáveis em função do tipo de material a ser dragado,
sendo eles:
a) R$ 17,61 por m³ - Materiais de fácil remoção;
b) R$ 32,11 por m³ - Materiais de fácil remoção a pouca profundidade na área 2;
c) R$ 46,61 por m³ - Sedimentos de alta resistência;
d) R$ 131,49 por m³ - Material contaminado, incluindo contenção.
4.5
Quatro empresas estiveram presentes na reunião de recebimento dos envelopes, a saber:
Somar Serviços de Operações Marítimas Ltda.; Dragtec Engenharia Ltda.; Dragabrás Serviços de
Dragagem Ltda. e Bandeirantes Dragagem e Construção Ltda.
4.5.1
Somente as três primeiras apresentaram a documentação de habilitação, sendo que a
Bandeirantes, que declinou de participar da licitação, solicitou que constasse em ata pronunciamento no
sentido da ausência de critérios técnicos objetivos para que se pudesse determinar com precisão a
quantificação e localização dos materiais a seres dragados.
4.6
Durante a licitação, a empresa MRB Engenharia Ltda., que não chegou a participar, formulou
representação junto ao Ministério Público Federal, alegando omissão da Comissão de Licitação em
responder as consultas dos interessados no prazo legal, além de possível inadequação do Edital.
4.7
No dia 05/06/2009, a Comissão Especial de Licitação de Dragagens (CELDRAG) divulgou
uma ata na qual informava sobre a habilitação das três empresas que entregaram os documentos
requeridos e, no dia 22/07/2009, foi realizada a abertura das propostas de preços: (a) Somar:
R$ 118.878.799,39; (b) Dragtec: R$ 121.482.463,73 e (c) Dragabrás: R$ 135.817.686,53.
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4.8
Após análise das propostas, a CELDRAG divulgou uma ata no dia 18/08/2009, onde
informava a decisão de desclassificar as três propostas, em razão de não conformidades a itens do Edital.
As empresas Somar e Dragtec protocolaram recursos administrativos, que foram denegados.
4.9
A CELDRAG ofereceu oportunidade aos competidores para envio de novas propostas de
preço. No dia 05/10/2009, foi divulgada ata contendo os novos valores apresentados: (a) Somar:
R$ 115.200.200,28 e (b) Dragtec: R$ 116.886.000,00. A licitante Dragabrás Serviços de Dragagem Ltda.
optou por não apresentar nova proposta de preço.
4.10
Finalmente, no dia 13/10/2009, foi publicada ata em que foi declarada vencedora da licitação
a empresa Somar. O contrato foi celebrado no dia 23/10/2009.
4.11
Foram licitados, também, serviços de apoio à fiscalização da dragagem, por meio da
Concorrência SEP/PR n.º 11/2009. O Edital determinava o valor máximo a ser pago de R$ 2.652.335,15.
Foi vencedor o consórcio formado pelas empresas Internave Engenharia Ltda., Fausto de Souza
Engenharia Ltda. e Jruano Consultoria e Serviços Ltda. O Contrato SEP/PR n.º 06/2010 foi assinado em
22/03/2010, com vigência de 15 meses e valor de R$ 2.600.883,94.
5.
Seguem os resultados apurados na presente auditoria (fls. 48/66-vp):
“(...)
3 - ACHADOS DE AUDITORIA
3.1 - Orçamento do Edital / Contrato / Aditivo incompleto ou inadequado.
3.1.1 - Tipificação do achado:
Classificação - grave com recomendação de continuidade
Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave da LDO - A
irregularidade detectada não enseja o bloqueio preventivo das execuções física, orçamentária e
financeira do contrato por não se configurar fato materialmente relevante, vislumbrando-se a
possibilidade de saneamento deste achado sem a necessidade de bloqueio dos recursos orçamentários.
3.1.2 - Situação encontrada:
O orçamento que compõe o projeto básico de dragagem de aprofundamento no Porto do Rio de
Janeiro é considerado inadequado pela equipe de auditoria. Esse não contempla em sua totalidade o
disposto no art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei 8666/1993, bem
como não obedece ao princípio constitucional da transparência, que deve reger todos os atos do
administrador público. Também contém itens considerados em duplicidade, devido à inclusão, na
composição de custos, de um item chamado "Despesas eventuais", com valor 5%, sendo que já foram
inclusos, no BDI, 4,5% a título de "Taxa de Margem de Incerteza". O orçamento não apresenta de
forma clara e precisa todas as memórias de cálculo que formam os preços utilizados, contém valores
arbitrados não devidamente justificados e motivados e é elaborado por meio de um sistema cujos
parâmetros de entrada do cálculo do preço do material dragado são altamente sensíveis para a
definição do preço global da obra, constituindo um orçamento com alto grau de imprecisão. Tal
problema pode ocasionar o chamado "orçamento de chegada", quando o orçamentista atribui os
preços, produtividades ou outros critérios não técnicos ou obscuros, a fim de se obter um preço
previamente desejado à obra ou serviço.
A Secretaria Especial de Portos da Presidência da República (SEP/PR), mediante convênio
firmado junto ao DEC/CENTRAN, repassou a esse a função de elaborar os orçamentos estimativos
base para as licitações das obras decorrentes do Plano Nacional de Dragagem.
A partir disso, a equipe técnica do CENTRAN elaborou um método de cálculo baseado em um
sistema de planilhas eletrônicas integradas, em formato Excel (.xls), na tentativa de aperfeiçoar o
SINCTRAN - Sistema Nacional de Custos de Transportes (atual SICRO 3, em audiência pública pelo
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DNIT). O sistema é alimentado por um total de 31 parâmetros de entrada. Cada planilha tem como
objetivo calcular um conteúdo específico e, para se chegar ao valor final, depende do resultado de
cálculo de insumos contidos nas outras planilhas, constituindo um complexo conjunto de fórmulas
para obtenção de um resultado final, composto pelo valor unitário de dragagem por metro cúbico e
valor de mobilização e de desmobilização dos equipamentos. O valor unitário de dragagem
multiplicado pela quantidade de sedimento, somado ao valor de mobilização e desmobilização dos
equipamentos (dragas), constitui o valor total estimado do projeto.
O arquivo Excel (.xls) do orçamento de dragagem do Porto do Rio de Janeiro foi obtido pela
equipe de auditoria através de ofício de requisição junto à SEP, e possui as seguintes planilhas (total
de 13):
(1 - Casco nu) - custo mensal de propriedade das dragas (previsão de 4 tipos de dragas
diferentes);
(2 - Pessoal) - custo da mão-de-obra (quadro de funcionários das dragas e salários);
(3 - Operação) - custos mensais de operação das dragas (previsão de 4 tipos de dragas
diferentes);
(4 - Produção) - cálculo da capacidade de produção mensal das 4 dragas (produtividade);
(5 - Mobilização) - cálculo do custo de mobilização das 4 dragas;
(6a - Escavadeira) - Equipamento - definição do custo mensal da draga escavadeira e
composição do preço unitário de dragagem com a produtividade calculada;
(6b - CPU 1.202) - Equipamento - definição do custo mensal da draga Hopper de 1.202 m³ e
composição do preço unitário de dragagem com a produtividade calculada;
(6c - CPU 4.600) - Equipamento - definição do custo mensal da draga Hopper de 4.600 m³,
composição do preço unitário de dragagem com a produtividade calculada, cálculo do valor médio
ponderado para as 4 dragas e apresentação do valor estimado total com a planilha orçamentária
sintética;
(6d - CPU 300C) - Equipamento - definição do custo mensal da draga de sucção e recalque e
composição do preço unitário de dragagem com a produtividade calculada;
(A - BDI) cálculo do BDI;
(B - ENC Sociais) - cálculo dos encargos sociais;
(Marcos Contratuais) - cálculo dos valores para os 23 marcos contratuais definidos; e
(Cronograma) - apresentação do cronograma físico-financeiro para execução em 12 meses.
A partir desse sistema de planilhas em Excel, e seus resultados, são apresentadas algumas
planilhas e tabelas no Projeto Básico, para demonstração do orçamento estimativo da obra, através
do "item 14 - Composição de Preços Unitários". São apresentadas as planilhas nos seguintes subitens
do Projeto Básico:
item 14.5 - Custo Unitário de uma Draga Autotransportadora de 1.000m³ Teórica e valor de
mobilização da draga (proveniente das planilhas (6b - CPU 1.202) e (5 - Mobilização) da planilha
principal);
item 14.6 - Custo Unitário de uma Draga Autotransportadora de 5.000m³ Teórica e valor de
mobilização da draga (proveniente das planilhas (6c - CPU 4.600) e (5 - Mobilização) da planilha
principal);
item 14.7 - Custo Unitário de uma Draga Escavadeira de 16m³ Teórica, com a Utilização de
2 Batelões de 750m³ e valor de mobilização da draga (proveniente das planilhas (6a - Escavadeira) e
(5 - Mobilização) da planilha principal);
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item 14.8 - Custo Unitário de Uma Draga de Sucção e Recalque de 300mm Teórica, Incluindo o
Confinamento do Material Contaminado e valor de mobilização da draga (proveniente das planilhas
(6d - CPU 300C) e (5 - Mobilização) da planilha principal);
item 14.9 - Benefícios e Despesas Indiretas (proveniente da planilha (A - BDI) da planilha
principal);
item 14.10 - Encargos Sociais (proveniente da planilha (B - ENC Sociais) da planilha
principal); e
item 14.11 - Planilha Orçamentária Sintética (proveniente da planilha (6c - CPU 4.600) da
planilha principal).
Também são demonstrados no Projeto Básico os itens "15 - CRONOGRAMA" e "16 - MARCOS
CONTRATUAIS" provenientes das planilhas (Cronograma) e (Marcos Contratuais) da planilha Excel.
Analisando-se o orçamento do Edital, pelas planilhas apresentadas no Projeto Básico e pelas
planilhas do sistema integrado em formato Excel (.xls), entende-se que este é incompleto e
inadequado, ao revelar-se quatro problemas principais, quais sejam:
(1) não atender o art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei
8666/1993, por não possuir um orçamento suficientemente detalhado com a composição de todos os
seus custos unitários e por ser elaborado em um sistema de planilhas com adoção de parâmetros de
entrada altamente sensíveis para o preço final da obra, constituindo um orçamento com alto grau de
imprecisão;
(2) falta de transparência no orçamento;
(3) falta de uma efetiva pesquisa de mercado para subsidiar a atribuição dos preços estimados
de aquisição das dragas; e
(4) duplicidade gerada pela inclusão, na composição de custos, de um item chamado "Despesas
eventuais", com valor 5%, sendo que já foram inclusos, no BDI, 4,5% a título de "Taxa de Margem de
Incerteza".
O primeiro problema apontado foi detectado pela equipe de auditoria em análise da planilha
Excel obtida junto à SEP, dos documentos do Edital e Projeto Básico e dos autos do processo da
licitação 04/2009 SEP/PR.
O orçamento estimativo da obra apresentado no Projeto Básico, no "item 14 - Composição de
Preços Unitários", não é suficientemente detalhado e não apresenta a composição de todos os seus
custos unitários. Nem todas as planilhas do sistema integrado (Excel) do CENTRAN são
demonstradas no Projeto Básico. As seguintes planilhas do sistema Excel, que compõem o orçamento
da obra, não são demonstradas:
(1 - Casco nu) - custo mensal de propriedade das dragas (previsão de 4 tipos de dragas
diferentes);
(2 - Pessoal) - custo da mão-de-obra (quadro de funcionários das dragas e salários);
(3 - Operação) - custos mensais de operação das dragas (previsão de 4 tipos de dragas
diferentes); e
(4 - Produção) - cálculo da capacidade de produção mensal das 4 dragas (produtividade).
Dessa forma, o orçamento estimativo apresentado no Projeto Básico é incompleto e de difícil
compreensão. Por exemplo, não é possível saber, pela consulta aos documentos pertinentes ao Edital
e ao Projeto Básico, como foram atribuídos os valores apresentados na planilha do Projeto Básico, no
"item 14.7 - Escavadeira de 16m³ Teórica". Essa planilha calcula o custo unitário da draga da
seguinte forma:
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O custo unitário de operação da draga, de R$ 46,61/m³, equivale ao quociente do custo total
mensal da draga, R$ 3.372.022,93/mês, pelo valor de produção mensal de 72.341,35 m³/mês. Por sua
vez, o custo total mensal da draga é composto pela soma do custo mensal de operação e custo mensal
do casco (ao resultado são somados 5% de "despesas eventuais" e 30,15% de BDI). Os valores
constantes do "custo mensal de operação da draga", "custo mensal do casco" e "valor de produção
mensal" são provenientes das planilhas (3 - Operação), (1 - Casco nu) e (4 - Produção),
respectivamente. Como se pode ver, sem acesso à planilha Excel, o interessado concorrente da
licitação não pode saber como foram calculados os valores apresentados nesta planilha do item 14.7
do projeto básico. O mesmo acontece com os itens 14.5, 14.6 e 14.8, ou seja, com as composições de
preço unitário das outras dragas. As planilhas dos itens 14.5 a 14.8 estão aqui reproduzidas e
apresentadas na tabela 3.1.5 ao final do achado.
Há outra constatação considerada de difícil compreensão no Projeto Básico. Os itens "15 Cronograma" (total de 12 meses) e "16 - Marcos Contratuais" (total de 23 marcos) apresentam
valores unitários sem relação com o quantitativo de dragagem a ser realizado. Os quantitativos de
dragagem apenas podem ser obtidos por consulta na planilha Excel, ou seja, não é disponibilizado no
projeto básico da licitação. Também não se compreende a relação entre os marcos contratuais e o
cronograma. Por exemplo, o mês 2 do cronograma físico financeiro, com o valor total de
R$ 8.136.092,86, é equivalente à execução dos marcos contratuais 1 e 4. O marco 1, com valor de
R$ 1.210.825,67, equivale à remoção de 9.208,50 m³ de material contaminado com a draga de sucção
e recalque. O marco 4, com valor de R$ 6.925.267,19, equivale à remoção de 148.579,00 m³ de
material de difícil remoção com a draga escavadeira. Interessante que o item "28.1 pagamentos" do
edital de licitação descreve que "Os pagamentos serão efetuados conforme Cronograma FísicoFinanceiro do Projeto Executivo" e que "o Cronograma Físico-Financeiro, constante no Modelo 8 do
Anexo I - Modelos da Proposta tem função meramente orientativa". Este modelo apresenta a planilha
de Marcos Contratuais do Projeto Básico.
Chama a atenção o fato de que, durante o procedimento licitatório, na fase de habilitação, a
empresa Bandeirantes Dragagem e Construção Ltda protocolou uma carta manifestando desistência
de participar do certame, alegando que: "em função da falta de critérios técnicos objetivos que
possam determinar com precisão a quantificação X localização X qualificação do material a ser
dragado, e pela sua enorme variação de preço unitário, em função da utilização do tipo de
equipamento, com subjetiva correlação com a qualificação desse material". A manifestação da
empresa foi considerada intempestiva, porém autuada no processo licitatório.
Após a fase de habilitação, no dia 10/06/2009, a empresa MRB Engenharia Ltda, formulou junto
ao Ministério Público federal representação solicitando apuração em relação a possíveis demoras
para responder consultas e por entender estar o edital confuso. Essa também foi considerada
intempestiva pela comissão de licitação e foi defendida pela assessoria jurídica da SEP ao MPU.
Outro fato que evidencia a inadequação do orçamento é que este é elaborado mediante
utilização de um sistema de planilhas cujos parâmetros de entrada são altamente sensíveis para
formação do preço final da obra, os quais, caso não sejam precisamente definidos e devidamente
fundamentados, podem resultar em um orçamento com alto grau de imprecisão.
A variação dos valores adotados como parâmetros no sistema, mesmo que feitas de forma sutil
(em baixas variações percentuais), provocam uma influência altamente desproporcional e
modificações significativas no preço final do orçamento. Esta característica do sistema faz com que o
orçamento tenha um baixo grau de precisão. Considerando a magnitude do investimento na obra e o
nível de detalhamento que um projeto de engenharia requer, a composição orçamentária da obra
deveria possuir um grau significativamente maior de precisão, situação inversa do ocorrido no
referido orçamento.
O próprio CENTRAN, responsável pela elaboração do orçamento, admite, na Nota Técnica
n.º 016/2009/PND a fragilidade do sistema orçamentário utilizado, ao constatar que a variação
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simultânea dos 31 parâmetros de entrada pode ocasionar diferenças significativas no orçamento.
Estes manifestaram que: "...observa-se que a variação de 1% (um por cento) em cada parâmetro
acarretará, pelo efeito cumulativo, uma variação de até 14,79% (quatorze vírgula setenta e nove por
cento) no caso de uma draga de sucção e recalque."
Para comprovar tal afirmativa e avaliar o efeito orçamentário com a variação dos valores dos
dados do projeto, a equipe de auditoria realizou um estudo com a comparação do valor estimado
unitário de dragagem por m³ em função da variação percentual de alguns parâmetros de entrada do
orçamento e elaborou as tabelas 3.1.1, 3.1.2, 3.1.3 e 3.1.4, apresentadas ao final do achado. Nesta
análise, foi utilizado o mesmo conjunto de planilhas integradas em formato Excel (.xls) do CENTRAN,
referente ao orçamento da obra de dragagem do Porto do Rio de Janeiro, que foi obtida junto à SEP
por meio de ofício de requisição.
Na análise, foram avaliados alguns parâmetros de entrada, dos 31 existentes. Foram realizadas
simulações nas planilhas de cálculo do preço unitário por m³ de material dragado para as 4 dragas
definidas no projeto e comparações com os valores de referência da licitação de R$ 32,11/m³, R$
17,61/m³, R$ 46,61/m³ e R$ 131,49/m³. Cada simulação foi feita variando-se isoladamente um
parâmetro de entrada em 10% positivos ou negativos, mantendo-se os outros fixos, e verificando a
influência dessa variação no preço final de dragagem por m³.
Como pode ser verificado em alguns exemplos, a hipotética variação do parâmetro de entrada
"eficiência de velocidade" em 10%, feita isoladamente, causaria uma diminuição do preço final de
dragagem em 8,81%, para a draga autotransportadora de 1000m³, e em 7,31%, para a draga
autotransportadora de 5000m³. A influência do parâmetro de entrada "eficiência de operação" no
preço final de dragagem, quando aumentado em 10%, nas dragas escavadeira e de sucção e recalque,
é de -10,40% e -24,92%, respectivamente.
O que se critica nesse tema é que o orçamento da obra é elaborado em um sistema no qual a
modificação dos parâmetros, feitas em pequenas variações percentuais, provoca mudanças
desproporcionais no custo final estimado de dragagem, e, consequentemente, proporciona grande
influência no orçamento final, fato que certamente não reflete a realidade em operações de dragagem
na mesma proporção. Tal fato causa receio em relação à credibilidade do sistema.
O sistema orçamentário utilizado para compor o preço da referida obra é inadequado e
necessita ser aperfeiçoado. O "orçamento de chegada" pode ser facilmente atingido com a utilização
deste sistema integrado de planilhas. Como exemplo, utilizando exatamente a mesma planilha do
orçamento de dragagem do Porto do Rio de Janeiro, caso se desejasse obter um preço unitário final
de R$ 50,00 /m³ para a draga escavadeira, ao invés dos R$ 46,61 /m³ (um aumento de 6,8%), bastaria
uma pequena modificação do valor de apenas um parâmetro de entrada. Nesta situação hipotética,
poderia ser modificado o parâmetro "eficiência de operação" com o valor de 75%, para o valor de
68,6%. O resultado desta modificação unicamente no valor deste parâmetro de entrada seria o preço
final de dragagem de R$ 50,00 /m³. Ressaltamos que não foi encontrada, no projeto básico, nenhuma
referência que justifique o valor para "eficiência de operação", arbitrada em 75%, ou seja, poderia
ser arbitrado um valor ainda mais desfavorável, ou favorável, a depender, subjetivamente, do
orçamentista.
O segundo problema apontado, falta de transparência, é evidente no sistema integrado de
planilhas. Analisando a planilha, foi detectado que esta possui diversos insumos com valores
arbitrados, sem justificativa no Projeto Básico e sem sequer referências ao parâmetro no local
indicado como fonte.
O CENTRAN apresenta, como uma espécie de "manual de preenchimento dos dados" para
obtenção do orçamento, um conjunto de tabelas com explanação de como as planilhas são
alimentadas e a fonte dos parâmetros. Segundo esta metodologia, as planilhas são alimentadas por
um total de 31 parâmetros, que podem ser econômicos, oceanográficos, do equipamento ou
operacionais. Nessas tabelas, são elencados os 31 parâmetros de entrada para alimentação das
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planilhas, bem como as referências consultadas (projeto básico, internet etc.). Por exemplo, segundo a
metodologia, para obtenção do custo mensal de propriedade da draga na planilha (1 - Casco nu), é
necessário o preenchimento dos parâmetros: valor do euro, valor do equipamento, tempo de
depreciação, fator de utilização do equipamento, tipo de draga e potência da draga.
Não foram encontradas, por exemplo, quaisquer informações ou citações nos documentos
publicados para a referida licitação (Edital, Projeto Básico e documentos correlatos) e em outros
documentos obtidos junto à SEP, para os seguintes parâmetros:
valor estimado do equipamento;
fator de carga;
eficiência de velocidade; e
eficiência de carga.
O parâmetro "valor estimado do equipamento" é citado como sendo obtido junto ao sítio
"www.dredgebrokers.com" na internet. Os outros três parâmetros citados acima, são apontados pelo
CENTRAN como obtidos por "informações contidas no projeto básico e seus estudos" e pelas
informações contidas no "Sistema Capricornius". Consultando-se o Projeto Básico e o documento
entitulado "Anexo VII D - Sistema Capricornius", não foi possível encontrar os valores atribuídos no
projeto ou alguma referência para tal.
Conclui-se que alguns parâmetros de entrada do orçamento tiveram os seus valores arbitrados
pela equipe do CENTRAN sem a devida motivação nos autos do processo base da licitação.
O terceiro problema constatado no orçamento é a falta de uma efetiva pesquisa de mercado
para subsidiar a atribuição dos preços estimados de aquisição das dragas. Segundo informações do
CENTRAN, o valor é reajustado para cada draga teórica pela informação contida no projeto básico e
pela informação contida no sítio "www.dredgebrokers.com" na internet. Os valores utilizados no
orçamento da obra de dragagem do porto do Rio de Janeiro, observados na planilha (1 - casco nu) da
planilha Excel, foram os seguintes:
Draga Autotransportadora de 1.202m³: 19 milhões de euros = R$ 60.420.000,00;
Draga Autotransportadora de 4.600m³: 85 milhões de euros = R$ 270.300.000,00;
Draga Escavadeira de 16m³: 8 milhões de euros x (16/4) = R$ 50.880.000,00; e
Draga de Sucção e Recalque de 300mm: 4,5 milhões de euros = R$ 14.310.000,00
Foi considerado que 1 euro = R$ 3,18. Não é informado a data base na planilha.
Contudo, consultando o referido sítio, os dados do projeto básico e os autos do processo, não
foram encontrados valores próximos aos adotados para as dragas padrão. Da mesma forma, não são
justificados no processo os preços de referência utilizados para a aquisição das dragas.
Tais pontos já foram levantados em fiscalização anterior (TC 005.788/2009-4), resultando no
Acórdão 29/2010 - TCU - Plenário, o qual, em suma, determina à SEP/PR que envide esforços para
obtenção de preços de dragas e aperfeiçoamento do sistema de cálculo do preço unitário de
dragagem.
Por último, foi constatado pela equipe de auditoria, que o orçamento base da licitação contém
um item considerado em duplicidade, gerada pela inclusão, na composição de custos, de um item
chamado "Despesas eventuais", com valor 5%, sendo que já foram inclusos, no BDI, 4,5% a título de
"Taxa de Margem de Incerteza".
Nas planilhas de cálculo do custo total mensal das dragas consta o item "Despesas Eventuais",
de valor 5%, incidindo sobre a soma do custo mensal de operação da draga com o custo mensal do
casco. Sobre esse total, ainda é aplicado percentual de 30,15%, relativo ao BDI.
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No entanto, na própria composição do BDI apresentada pela SEP/PR, existe o item "Taxa de
Margem de Incerteza", correspondente a 4,5%. Verifica-se aí a duplicidade de custos no orçamento,
já que a margem de incerteza é justamente para a cobertura de algo eventual, imprevisível, ou seja,
ambos os elementos tratam do mesmo propósito.
Ademais, verifica-se que, no próprio cálculo do custo de afretamento mensal da draga, é
incluído valor correspondente a "seguro anual dos equipamentos", minimizando sobremaneira os
riscos advindos de uma hipotética perda total da draga, bem como é computado um percentual de
10% do custo de aquisição do equipamento novo para fins de "grandes reparos". Também é inserido,
no cálculo do custo mensal de operação, um percentual de 50% sobre o custo total de combustível
utilizado, somente para manutenção das dragas. Restam, portanto, os riscos associados
intrinsecamente à operação, que seriam completamente cobertos pelo percentual de 4,5% (Taxa de
margem de incerteza) incluso no BDI.
Portanto, entende a equipe de auditoria que não deve existir "Despesas eventuais" sobre o
orçamento, pois já é incluso no BDI uma "margem de incerteza" no valor de 4,5%, o que, por si só, já
seria razoável para a cobertura de riscos eventuais. Assim, conclui-se pela duplicidade de despesas.
De acordo com o exposto, calculou-se que essa duplicidade pela inclusão de "Taxa de Margem
de Incerteza" e "Despesas Eventuais" está gerando uma diferença de R$ 5.435.862,44 (equivalente a
4,45%) no orçamento total estimado da obra. Chegou-se a esse montante com a anulação do item
"Despesas Eventuais", por meio da alteração de seu valor de 5% para 0%, mantendo-se os demais
parâmetros. Tais valores e cálculos são apresentados nas tabelas 3.1.5, 3.1.6, 3.1.7, 3.1.8 e 3.1.9 ao
final da descrição do achado.
No entanto, apesar da diferença causada pelo item considerado em duplicidade, não há
sobrepreço contratual para esse caso, pois o possível sobrepreço foi "absorvido" pela competição de
mercado na licitação. O certame foi vencido pela empresa Somar - Serviços de Operações Marítimas
Ltda.com o valor de R$ 115.200.200,28, obtendo-se um desconto de R$ 6.912.509,49 (equivalente a
5,66%) em relação ao preço estimado do Projeto Básico.
Portanto, concluindo os argumentos supracitados em relação à inadequação do orçamento,
pode-se inferir que, para a licitação de dragagem do Porto do Rio de Janeiro/RJ, não foi realizado um
estudo aprofundado dos custos associados à dragagem, conforme evidenciado pela equipe de
auditoria. O orçamento da obra é insuficientemente detalhado e foi elaborado por um sistema que
produz um resultado com alto grau de imprecisão.
O orçamento deve ser claro, de fácil compreensão, com a devida motivação para adoção de
todos os parâmetros, devidamente respaldadas em pareceres técnicos. Conforme já dito, mesmo que
um parâmetro seja adotado levando-se em conta a "sensibilidade" do técnico, os motivos que o
levaram a tomar tal decisão devem ser expressos, calculados, reduzidos a termo e devem constar
obrigatoriamente do processo base que originou a licitação.
Para que esses problemas não ocorram, deve a SEP/PR (1) adotar providências com vistas ao
cumprimento no disposto do Acórdão 29/2010 - Plenário, itens 9.2.1 e 9.2.2, e (2) elaborar
orçamentos-base para licitação dos serviços de dragagem com respaldo técnico, de forma a justificar,
para cada parâmetro de entrada, os critérios objetivos de escolha dos valores utilizados.
Contudo, isso não afasta a responsabilidade dos agentes públicos ligados diretamente à
elaboração do orçamento sem o devido respeito à transparência. Devem os gestores ser ouvidos em
audiência, a fim de apresentarem razões de justificativa pela elaboração do orçamento sem as devidas
fundamentações para a adoção de cada parâmetro utilizado na planilha de orçamento do Porto do
Rio de Janeiro/RJ.
3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
(IG-C) - Contrato 20/2009, 23/10/2009, Dragagem de aprofundamento por resultado dos
acessos aquaviários ao Porto do Rio de Janeiro - RJ, Somar - Serviços de Operações Marítimas Ltda.
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3.1.4 - Causas da ocorrência do achado:
Deficiências de controles - Falta de controles internos da SEP/PR, que acarretaram falta de
transparência na elaboração dos orçamentos, impedindo a avaliação sobre a economicidade dos
preços contratuais.
3.1.5 - Efeitos/Consequências do achado:
Risco de aquisição ou contratação de equipamentos por preços maiores que o de mercado
(efeito potencial)
3.1.6 - Critérios:
Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 7º, § 2º, inciso II; art. 7º, § 4º; art. 12, inciso III
Lei 12017/2009, art. 94, § 1º, inciso IV, alínea a; art. 94, § 1º, inciso IV, alínea b
Súmula 258/2010, Tribunal de Contas da União
3.1.7 - Evidências:
Ata Comissão de Licitação (folhas 72/74 do Anexo 2 - Principal)
Carta de desistência Bandeirantes Dragagens (folhas 75/76 do Anexo 2 - Principal)
Representação ao MPU da MRB Engenharia (folhas 83/85 do Anexo 2 - Principal)
Resposta ao MPU da Comissão de Licitação (folhas 92/95 do Anexo 2 - Principal)
Resposta ao MPU da Assessoria Jurídica da SEP (folhas 96/104 do Anexo 2 - Principal)
Proposta contratada Somar Serviços de Operações Marítimas Ltda (folhas 205/215 do Anexo 2 Principal)
Relatório final Comissão de LIcitação (folhas 233/236 do Anexo 2 - Principal)
Contrato SEP/PR n.º 20/2009 (folhas 242/251 do Anexo 2 - Principal)
Projeto Básico - item 14 - Orçamento (folhas 358/368 do Anexo 2 - Volume 1)
Edital - Modelos de propostas de preços (folhas 369/373 do Anexo 2 - Volume 1)
Edital e Projeto Básico, Planlhas, diários Somar e documentos da SEP em meio digital, presente
em CD (folha 316 do Anexo 2 - Volume 1)
3.1.8 - Conclusão da equipe:
O orçamento que compõe o projeto básico de dragagem de aprofundamento no Porto do Rio de
Janeiro não contempla em sua totalidade o disposto no art. 6º, inciso IX, alínea f da Lei 8.666/1993,
pois esse não possui o detalhamento do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de
serviços e fornecimentos propriamente avaliados. Da mesma forma, não atende integralmente ao art.
7º, parágrafo 2º, inciso II da mesma lei, pois as obras e os serviços somente podem ser licitados
quando existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos
unitários. Também não obedece ao princípio constitucional da transparência.
Tais afirmações se devem ao fato de que o orçamento não apresenta de forma clara e precisa
todas as memórias de cálculo que formam os preços e contém parâmetros de entrada para o cálculo
do preço do material dragado que, embora sejam altamente sensíveis para a definição do preço global
da obra, não foram devidamente justificados e motivados.
3.1.9 - Responsáveis:
Nome: Fabrizio Pierdomenico - CPF: 070.228.188-35 - Cargo: Subsecretário de Planejamento
e Desenvolvimento Portuário (desde 16/06/2008)
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Nome: Jorge Luiz Zuma e Maia - CPF: 487.281.107-06 - Cargo: Diretor do Departamento de
Planejamento Portuário (desde 01/08/2008)
Conduta: (i) Aprovar e encaminhar o orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009,
dragagem no Porto do Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para
obtenção de parâmetros de cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção
desses parâmetros;
(ii) Aprovar e encaminhar o orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, sem a
realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição das dragas, em
afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei 8.666/1993, bem
como ao princípio constitucional da transparência;
(iii) Aprovar e encaminhar o orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009 com inclusão,
em duplicidade, sem motivação e justificativas, de "Margem de incerteza" de 4,5% no BDI e de 5% de
"Despesas Eventuais" na composição de preços unitários, aumentando o custo estimativo total da
obra.
Nexo de causalidade: A aprovação e encaminhamento do orçamento base para a licitação
04/2009, dragagem do Porto do Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes
utilizadas para obtenção de parâmetros de cálculo, sem memória de cálculo ou justificativa adequada
para adoção desses parâmetros e sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do
preço de aquisição das dragas, afronta os artigos 6º e 7º da lei de licitações, bem como o princípio
constitucional da transparência. Do mesmo modo, não é possível aferir se o orçamento realizado é
realmente adequado ou não, trazendo sérias dúvidas quanto à economicidade da contratação.
Culpabilidade: Em face do exposto, conclui-se que a conduta dos responsáveis é passível de
responsabilização, razão pela qual devem ser ouvidos em audiência.
Nome: Odmir Andrade Aguiar - CPF: 839.316.357-91 - Cargo: membro do CENTRAN (desde
01/08/2008)
Nome: José Cupertino de Oliveira Sampaio - CPF: 204.559.257-04 - Cargo: Coordenador da
equipe do CENTRAN (desde 01/08/2008)
Nome: Leopoldo Spinola Bittencourt - CPF: 125.930.797-20 - Cargo: Membro da equipe do
CENTRAN (desde 01/08/2008)
Nome: José Carlos Martins da Lomba - CPF: 275.440.877-00 - Cargo: Membro do CENTRAN
(desde 01/01/2008)
Conduta: (i) Elaborar orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem no Porto
do Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para obtenção de
parâmetros de cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção desses
parâmetros;
(ii) Elaborar orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem no Porto do Rio
de Janeiro, sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição das
dragas, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei
8.666/1993, bem como ao princípio constitucional da transparência;
(iii) Elaborar orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem do Porto do Rio
de Janeiro, com a inclusão, em duplicidade, sem motivação e justificativas, de "Margem de incerteza"
de 4,5% no BDI e de 5% de "Despesas Eventuais" na composição de preços unitários, aumentando o
custo total estimativo da obra.”.
Nexo de causalidade: A elaboração do orçamento base para a licitação n.º 04/2009, dragagem
do Porto do Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para obtenção de
parâmetros de cálculo, sem memória de cálculo ou justificativa adequada para adoção desses
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parâmetros e sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição
das dragas, afronta os artigos 6º e 7º da lei de licitações, bem como o princípio constitucional da
transparência. Do mesmo modo, não é possível aferir se o orçamento realizado é realmente adequado
ou não, trazendo sérias dúvidas quanto à economicidade da contratação.
Culpabilidade: Em face do exposto, conclui-se que a conduta dos responsáveis é passível de
responsabilização, razão pela qual devem ser ouvidos em audiência.
4 - ESCLARECIMENTOS ADICIONAIS
Na época da visita à obra, dias 08 e 10 de junho de 2010, a empresa contratada já havia
executado a dragagem de aproximadamente 2 milhões de m³ de sedimentos de fácil remoção,
utilizando uma draga tipo Hopper de nome Geopotes 15. Esta draga já havia sido desmobilizada e a
empresa estava efetuando a mobilização de uma nova draga, de nome Goliath, tipo escavadeira, para
a retirada de sedimentos de difícil remoção. Havia uma previsão de a draga entrar em operação em
mais uma semana.?
?
A empresa não havia emitido nenhuma nota fiscal de medição até o momento da vistoria, pois
não tinha sido atingido, por completo, nenhum marco contratual, apesar do montante de sedimento já
retirado. Isso porque as cotas de projeto dos marcos não foram alcançadas em todo o trecho
requerido, havendo locais com cotas maiores, devido à presença de interferências e de materiais de
difícil remoção.?
?
Essas interferências são as seguintes: (i) Cabos de energia que vão até uma ilha onde existem
instalações da Marinha do Brasil, e que estão impedindo a dragagem de, aproximadamente, 174 mil
m³ e (ii) uma tubulação de águas pluviais, no bairro de Manguinhos, que está impedindo a dragagem
de mais de 250 mil m³.?
?
A responsável pela remoção dos cabos e da tubulação de Manguinhos é a Companhia das
Docas do Estado do Rio de Janeiro. A retirada dos cabos está em curso, sendo feita pela empresa
DEC Engenharia. A tubulação de Manguinhos é uma interferência que está sendo monitorada, mas
ainda não representa atraso na obra, em razão de o contratado estar atacando outras áreas.?
5 - CONCLUSÃO
A seguinte constatação foi identificada neste trabalho:
Questão 9
Orçamento do Edital / Contrato / Aditivo incompleto ou inadequado. (item 3.1)
Entre os benefícios estimados desta fiscalização, podem ser mencionados o exercício da
competência do TCU em resposta à demanda da sociedade e o fortalecimento do controle preventivo,
na medida em que se possibilita a correção tempestiva de irregularidades relacionadas, antes da
celebração dos contratos, ao mesmo tempo em que se auxilia o agente público a cumprir seus
objetivos, com eficiência e respeito à legislação.
Ressalte-se que a atuação tempestiva do Tribunal, no sentido de prevenir a ocorrência de danos,
é uma medida que, embora muitas vezes não possa ser quantificada objetivamente em termos de
economia financeira, contribui sobremaneira para a missão do TCU de assegurar a efetiva e regular
gestão dos recursos públicos em prol da sociedade brasileira.
No presente trabalho, constatou-se que o orçamento estimativo para a contratação da obra de
dragagem do canal de acesso ao Porto do Rio de Janeiro não foi elaborado com a devida
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transparência. Foram entregues complexas planilhas, elaboradas por equipe do CENTRAN, que
subsidiaram a estipulação do preço paradigma da Administração Pública, mas não havia
fundamentação ou justificativas para a utilização de parâmetros que influenciaram bastante os preços
unitários de dragagem dos diversos tipos de sedimentos.
Diante desse fato, devem os gestores da SEP/PR, juntamente com a equipe técnica do
CENTRAN, ser ouvidos em audiência, para que apresentem razões de justificativa quanto à falta de
fundamentação dos parâmetros adotados para se chegar ao preço de referência.
Analisando-se o orçamento presente nas planilhas fornecidas pela SEP/PR, também se verificou
irregularidade decorrente da duplicidade de despesas gerada pela inclusão, na composição de custos,
de um item chamado "Despesas eventuais", com valor 5%, sendo que já foram inclusos, no BDI, 4,5%
a título de "Taxa de Margem de Incerteza". No entanto, não há sobrepreço contratual para este caso,
pois o possível sobrepreço do Edital da licitação foi "absorvido" pela competição de mercado.”,
6.
Ante o exposto propôs a equipe de auditoria, tendo sido acompanhada pelos dirigentes da
unidade técnica:
a) realização de audiência, com base no art. 43, inciso II, da Lei n.º 8.443/92 e no art. 250,
inciso IV, do Regimento Interno, dos responsáveis a seguir indicados, para apresentar, no prazo de 15
(quinze) dias, razões de justificativa para os fatos discriminados:
a.1). Fabrizio Pierdomenico, Subsecretário de Planejamento e Desenvolvimento Portuário, e
Jorge Luiz Zuma e Maia, Diretor do Departamento de Planejamento Portuário:
a.1.1) pela aprovação e encaminhamento de orçamento base para a licitação SEP/PR
n.º 04/2009, dragagem no Porto do Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas
para obtenção de parâmetros de cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção
desses parâmetros;
a.1.2) pela aprovação e encaminhamento de orçamento base para a licitação SEP/PR
n.º 04/2009, sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição das
dragas, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei 8.666/1993,
bem como ao princípio constitucional da transparência;
a.1.3) pela aprovação e encaminhamento do orçamento base para a licitação SEP/PR
n.º 04/2009 com inclusão, em duplicidade, sem motivação e justificativas, de "Margem de incerteza" de
4,5% no BDI e de 5% de "Despesas Eventuais" na composição de preços unitários, aumentando o custo
estimativo total da obra.
a.2) José Cupertino de Oliveira Sampaio, Coordenador da equipe do CENTRAN, José Carlos
Martins da Lomba, Leopoldo Spinola Bittencourt e Odmir Andrade Aguiar, membros do CENTRAN:
a.2.1) pela elaboração do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem no
Porto do Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para obtenção de
parâmetros de cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção desses parâmetros;
a.2.2) pela elaboração do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem no
Porto do Rio de Janeiro, sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de
aquisição das dragas, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da
Lei 8.666/1993, bem como ao princípio constitucional da transparência;
a.2.3) pela elaboração do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem do
Porto do Rio de Janeiro, com a inclusão, em duplicidade, sem motivação e justificativas, de "Margem de
incerteza" de 4,5% no BDI e de 5% de "Despesas Eventuais" na composição de preços unitários,
aumentando o custo total estimativo da obra.
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b) comunicação à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional que, na presente fiscalização, não foram detectados indícios de irregularidades que se
enquadrem no disposto no inciso IV do § 1º do art. 94 da Lei n.º 12.017/2009 (LDO/2010);
c) informar à 1ª Secretaria de Controle Externo (SECEX-1), unidade a cuja clientela a
SEP/PR pertence, da deliberação a ser proferida, uma vez que seus desdobramentos poderão influenciar
as contas do órgão;
d) remeter cópia deste relatório e comunicar ao Ministério Público Federal o teor da decisão
que vier a ser proferida nos autos deste processo;
e) encaminhar cópia do Acórdão que o Tribunal vier a proferir nos autos deste processo,
acompanhado do relatório e voto que o fundamentarem, à Secretaria Especial de Portos da Presidência da
República e aos responsáveis chamados em audiência.
É o Relatório.
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VOTO
Cuida-se do Relatório de Levantamento de Auditoria efetuado pela Secob-1, no âmbito do
Fiscobras 2010, nas obras de dragagem no Porto do Rio de Janeiro, cuja execução está a cargo da
Secretaria Especial de Portos da Presidência da República – SEP/PR.
2.
As obras foram licitadas por meio da Concorrência n.º 04/2009, com orçamento-base de
R$ 122.112.709,77, sagrando-se vencedora a empresa Somar – Serviços de Operações Marítimas Ltda,
ao preço de R$ 115.200.200,28, tendo sido firmado o Contrato SEP/PR 20, em 23/10/2009. A ordem de
serviço para o início da obra foi emitida em 10/02/2010.
782.1
À época da auditoria (meados de junho/2010), já havido sido executada a drenagem de
2 milhões de m³ de sedimentos de fácil remoção, com a previsão de início da drenagem dos sedimentos
de difícil remoção.
3.
A equipe de auditoria apontou como indício de irregularidade o fato de que o orçamento
constante do Projeto Básico seria incompleto e inadequado, em razão da:
a) ausência de transparência, por não contemplar, em sua totalidade, os requisitos
estabelecidos nos arts. 6º, IX, alínea ‘f’, 7º,§ 2º, II, da Lei n.º 8.666/1993, uma vez que não está
suficientemente detalhado com a composição de todos os seus custos unitários, não apresentando, de
forma clara e precisa, todas as memórias de cálculo que formam os preços utilizados, nos seguintes itens:
custo mensal de propriedade da draga, custo da mão-de-obra, custo mensal de operação da draga,
composição da capacidade de produção mensal da draga paradigma e a composição do custo de
mobilização da draga; bem assim por se mostrarem inconsistentes ou desconhecidas as fontes das
informações utilizadas nas planilhas elaboradas pelo CENTRAN (‘parâmetros de entrada’);
b) ausência de precisão, ante a adoção, na elaboração das planilhas que embasaram o
orçamento, de um sistema cujos ‘parâmetros de entrada’ (31: podem ser econômicos, oceanográficos, do
equipamento ou operacionais) para o cálculo do preço do material dragado, que não foram devidamente
justificados e motivados, são altamente sensíveis para a definição do preço global da obra, ou seja, a
modificação em pequenas variações percentuais nos referidos parâmetros, provoca mudanças
desproporcionais no custo final estimado de dragagem e, consequentemente, no orçamento final (dos 13
itens analisados pela equipe de auditoria, os parâmetros mais sensíveis foram: fator de carga, eficiência de
velocidade, capacidade da draga, velocidade da draga, densidade média do sedimento e distância média
de despejo); e
c) ausência de efetiva pesquisa de mercado para subsidiar a atribuição dos preços estimados
de aquisição do equipamento draga.
4.
Assim, considerando que o indício apurado não se enquadrava no conceito de irregularidade
grave da Lei n.º 12.017/2009 (LDO/2010), a Secob-1 recomendou a continuidade das obras e a propôs a
realização de audiência dos responsáveis para os fatos supra.
5.
Acolho tal proposta, sem prejuízo do acréscimo a seguir.
6.
A equipe de auditoria também constatou a existência de itens em duplicidade no orçamento:
inclusão, na composição de custos, do item "Despesas Eventuais", no percentual de 5%, ao tempo em que
já havia sido incluso, no BDI, o percentual de 4,5%, a título de "Taxa de Margem de Incerteza".
6.1
Quanto ao fato, entendeu não haver razão para a primeira inclusão, uma vez que a existência,
no BDI, da ‘margem de incerteza”, no percentual de 4,5%, cobriria justamente os possíveis riscos
eventuais ou imprevisíveis, motivo pelo qual concluiu que ambos os itens objetivam o mesmo propósito,
motivo por que também propôs a realização de audiência dos responsáveis quanto ao fato.
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Sec. de Fiscalização de Obras 1
6.2
Contudo, apesar de a referida equipe ter registrado que tal duplicidade gerou um acréscimo
indevido de R$ 5.435.862,44 no orçamento, ressaltou não ter havido sobrepreço, pois esse teria sido
‘absorvido’ pela competição de mercado na licitação, uma vez que o preço contratado de
R$ 115.200.200,28, teria obtido um ‘desconto’ de R$ 6.912.502,49 (5,66%) em relação ao preço estimado
(R$ 122.200.200,28), superior, portanto, ao acréscimo apontado.
7.
Neste ponto, com as vênias de praxe, discordo da equipe de auditoria.
8.
Penso que essa ‘absorção’ não existe. A contratação por preço inferior ao estimado decorreu
ou da efetiva competição entre os licitantes ou em virtude de orçamentação equivocada que, a princípio,
ante as fragilidades apontadas pela equipe de auditoria, não pode ser descartada. Independente desse fato,
entendo que foi carreada ao contrato firmado a alegada duplicidade, de modo que o valor pactuado com a
empresa Somar poderia ser ainda menor, ao dele ser expurgado o percentual de 5% referente à ‘Despesas
Eventuais’, incidente sobre a soma dos custos mensais de operação da draga e do casco, a cujo resultado
incide ainda o BDI, no qual está contida a "Taxa de Margem de Incerteza”.
9.
Registro que no âmbito do TC 013.874/2010 (obras de dragagens do Porto de Itaguaí/RJ), que
também estou apresentando a este Plenário nesta assentada, essa pretensa duplicidade foi igualmente
aventada, porém, com indicativo de sobrepreço pela equipe de auditoria responsável e proposta de
paralisação da obra, motivo por que o fato foi submetido à manifestação preliminar da SEP/PR.
9.1
Em sua manifestação, a SEP defendeu que os riscos previstos no item ‘Despesas Eventuais’
(de obras: ocorrências que prejudiquem a execução da obra: objetos estranhos ao leito do mar, não
captados pela batimetria, que podem danificar a draga; de performance: ocorrências que comprometam a
performance da draga: quebra não esperada de algum equipamento ou o desconhecimento de um detalhe
do local onde ocorrerá a dragagem ou do tipo do material a ser dragado, que diminua a produtividade da
draga; e operacionais: ocorrências que impedem o uso do equipamento, por eventos a ele externos:
questões ambientais), embora estejam na mesma linha daqueles constantes na “Taxa de Margem de
Incerteza” (do projeto de engenharia: vícios de informação do projeto, que só se confirmam no
decorrer da obra: pesquisas não-exaustivas, sondagens insuficientes; climáticos naturais: não-previstos
que impedem ou limitam a operação da draga: ventos fortes, ondas de grande altura, neblinas; de término
antecipado: força maior, caso fortuito, fato do príncipe, interferências imprevistas; e jurídicos: tributos,
entraves alfandegários), pois objetivam a cobertura de eventos imprevisíveis, que podem aumentar o
custo da obra, são, todavia, deles distintos, pois se destinam a custear despesas diferentes, não cobertas
por seguros ou outros custos de manutenção incluídos nas planilhas, não estando, portanto, em
duplicidade.
9.2
Naquele processo, a Secob-1 não acatou tal justificativa, por entender que todos os fatores
elencados nos itens ‘Despesas Eventuais’ e “Taxa de Margem de Incerteza” fazem parte do mesmo
gênero - fatos imprevisíveis que oneram o contrato - consubstanciando-se na ‘margem de risco do
contrato’, inerente ao contratado, e que devem, portanto, estar inseridos no BDI, que espelharia, então, a
soma dos percentuais atinentes a cada espécie diferente de risco.
9.3
Segundo consignou, o valor obtido com a soma dos percentuais de ambos os itens seria
extremamente elevado e inaceitável frente ao grau de precisão que requer uma obra com valor de 80
milhões de reais, quando se considera, ainda, a inclusão de 10% sobre o custo de aquisição do
equipamento novo, para fins de grandes reparos; o ‘percentual de 50%’ sobre o custo total de combustível
utilizado, inserido no custo mensal de operação, para manutenção da draga; a existência de seguro para
cobrir situações extremas e a previsão já constante no orçamento para as situações de ‘mau tempo’ e de
‘manutenção’.
9.4
Anuí, naqueles autos, às ponderações da unidade técnica deste Tribunal, ante a convicção de
que o ponto fulcral da questão afasta-se de ilações sobre a pertinência ou não da inserção dos chamados
fatores de risco no contrato, tampouco da real necessidade daqueles elencados pela SEP para a presente
obra. Por óbvio, comunga-se da razoabilidade da existência desse item no orçamento, pois riscos podem
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resultar em prejuízo ao contratado e é lícito que ele venha a se proteger, bem assim a Administração
Pública quanto a futuros pedidos de revisão contratual.
9.5
A questão é que tal previsão deve constar somente no BDI, que é o elemento orçamentário
destinado a cobrir todas as despesas classificadas como custo indireto, estando, dentre os elementos que o
compõe, aquele denominado ‘margem de incerteza’, e não na planilha orçamentária como custo direto,
que se refere aos elementos diretamente relacionados à execução do objeto contratado.
9.6
Assim, ainda que os elementos integrantes dos itens “Despesas Eventuais” e “Taxa de Margem
de Incerteza” não sejam exatamente os mesmos, como asseverou a SEP, referem-se, todos eles, ao mesmo
elemento orçamentário, devendo estar previstos uma vez só, em item próprio. Ou seja, todos os fatores de
risco que são entendidos como pertinentes deveriam estar previstos na ‘Taxa de Margem de Incerteza’, no
BDI.
9.7
Todavia, parece-me que a questão não se resume apenas à inserção equivocada de item na
planilha, que uma simples realocação não trouxesse maiores consequências. Considerando-se que, na
hipótese da realocação do percentual previsto para ‘despesas eventuais’ para a ‘taxa de margem de
incerteza’ no contrato firmado, haveria um acréscimo no BDI, o que impactaria os preços global e
unitário da proposta da empresa e do contrato.
10.
Desse modo, proponho alterar a redação da audiência referente ao tópico em discussão, como
também sugiro a oitiva da empresa contratada.
11.
Registro que, a meu ver, o indício de irregularidade ora incluído não se coaduna com a
hipótese estabelecida no inciso IV do § 1º do art. 94 da Lei n.º 12.017/2009 (LDO/2010), uma vez que os
indícios, para serem considerado grave nos termos dessa lei e ensejar o bloqueio preventivo, devem ser
materialmente relevantes em relação ao valor total contratado, o que, s.m.j., entendo não ser o caso,
pois, o prejuízo aventado está na ordem de 7% do valor total contratado. Ademais, o contrato está no
início, não tendo sido pago, ainda, qualquer valor à empresa.
12.
Por fim, apesar de acompanhar a unidade técnica quanto às audiências propostas, deixo de
acolher as comunicações sugeridas à 1ª Secex, tendo em vista que os procedimentos internos neste
Tribunal já são suficientes para atingir os fins pretendidos; à Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional haja vista a inexistência, até o momento, de
irregularidades classificadas como IG-P, o que causaria a imediata comunicação, e o fato de que o
relatório consolidado das auditorias Fiscobras/2010 será encaminhado à Presidência do Senado Federal,
conforme deliberação contida no Acórdão n.º 442/2010-TCU-Plenário; e ao Ministério Publico Federal, a
quem se pode dar conhecimento, se for o caso, quando da apreciação final do presente processo.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote a decisão que ora submeto à deliberação deste
Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 11 de agosto de 2010.
JOSÉ JORGE
Relator
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ACÓRDÃO Nº 1978/2010 – TCU – Plenário
1. Processo n.º TC 013.843/2010-9 (com 3 anexos)
2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Levantamento de Auditoria
3. . Interessado: Congresso Nacional
4. Órgão: Secretaria Especial de Portos – SEP/PR.
5. Relator: Ministro José Jorge.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade: Sec. de Fiscalização de Obras 1 (SECOB-1).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento de Auditoria
realizado na Secretaria Especial de Portos da Presidência da República – SEP/PR, no PT 25
26.784.1458.122A.0033/2010 - Dragagem e Adequação da Navegabilidade no Porto do Rio de
Janeiro, em cumprimento ao Acórdão n.º 442/2010 - Plenário (Fiscobras 2010), empreendimento
previsto no PAC - Plano de Aceleração do Crescimento do Governo Federal.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1 determinar, com fulcro no art. 43, II, da Lei n.º 8.443/92, a audiência dos responsáveis a
seguir indicados para que, no prazo de 15 (quinze) dias, encaminhem a este Tribunal suas razões de
justificativa quanto aos seguintes indícios de irregularidades:
9.1.1 Fabrizio Pierdomenico, Subsecretário de Planejamento e Desenvolvimento Portuário, e
Jorge Luiz Zuma e Maia, Diretor do Departamento de Planejamento Portuário:
9.1.1.1 pela aprovação e encaminhamento de orçamento base para a licitação SEP/PR
n.º 04/2009, dragagem no Porto do Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas
para obtenção de parâmetros de cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção
desses parâmetros;
9.1.1.2 pela aprovação e encaminhamento de orçamento base para a licitação SEP/PR
n.º 04/2009, sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de aquisição das
dragas, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da Lei 8.666/1993,
bem como ao princípio constitucional da transparência;
9.1.1.3 pela aprovação e encaminhamento do orçamento base para a licitação SEP/PR
n.º 04/2009 com inclusão, sem motivação e justificativas, do item "Despesas Eventuais", no percentual de
5%, na composição de preços unitários, quando já havia sido incluso o item "Taxa de Margem de
incerteza", no percentual de 4,5%, no BDI, que cobriria os possíveis riscos eventuais ou imprevisíveis,
aumentando o custo total da obra;
9.1.2 José Cupertino de Oliveira Sampaio, Coordenador da equipe do CENTRAN, José
Carlos Martins da Lomba, Leopoldo Spinola Bittencourt e Odmir Andrade Aguiar, membros do
CENTRAN:
9.1.2.1 pela elaboração do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem no
Porto do Rio de Janeiro, sem a devida transparência quanto às fontes utilizadas para obtenção de
parâmetros de cálculo, sem memórias de cálculo ou justificativa adequada para adoção desses parâmetros;
9.1.2.2 pela elaboração do orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009, dragagem no
Porto do Rio de Janeiro, sem a realização de pesquisa de mercado efetiva para obtenção do preço de
aquisição das dragas, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea f e art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, ambos da
Lei 8.666/1993, bem como ao princípio constitucional da transparência;
9.1.1.3 pela elaboração de orçamento base para a licitação SEP/PR n.º 04/2009 com inclusão,
sem motivação e justificativas, do item "Despesas Eventuais", no percentual de 5%, na composição de
preços unitários, quando já havia sido incluso o item "Taxa de Margem de incerteza", no percentual de
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4,5%, no BDI, que cobriria os possíveis riscos eventuais ou imprevisíveis, aumentando o custo total da
obra;
9.2 determinar a oitiva da empresa Somar – Serviços de Operações Marítimas Ltda para que,
caso queira, manifeste-se , no prazo de 15 (quinze) dias, acerca do sobrepreço estimado no Contrato
n.º SEP/PR 20/2009, celebrado com a Secretaria Especial de Portos da Presidência da República
(SEP/PR), decorrente da inclusão imotivada, do item "Despesas Eventuais", no percentual de 5%, na
composição de preços unitários, quando já havia sido incluso o item "Taxa de Margem de incerteza", no
percentual de 4,5%, no BDI, que cobriria os possíveis riscos eventuais ou imprevisíveis, aumentando o
custo total da obra, tendo em vista a possibilidade de repactuação do mencionado contrato; e
9.3 encaminhar cópia da presente deliberação, acompanhada de cópia do Relatório e do Voto
que a fundamentam, aos senhores mencionados no item 9.1 supra, à empresa Somar – Serviços de
Operações Marítimas Ltda e à Secretaria Especial de Portos da Presidência da República.
10. Ata n° 29/2010 – Plenário.
11. Data da Sessão: 11/8/2010 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1978-29/10-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (Presidente), Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, José
Jorge (Relator) e José Múcio Monteiro.
13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Auditores presentes: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
UBIRATAN AGUIAR
Presidente
JOSÉ JORGE
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
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6.4 - Acórdão 2355/2010
ACÓRDÃO Nº 2355/2010 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com
fundamento no art. 143, inciso V, alínea “e” e 183, inciso I, alínea “d”, do Regimento Interno, em
autorizar a prorrogação de prazo solicitada pelo Sr. Fabrizio Pierdomenico, concedendo-lhe mais
15(quinze) dias, a contar da notificação desta deliberação, para apresentar razões de justificativa,
conforme subitem 9.1.1 do Acórdão TCU n.º 1978/2010 - Plenário:
1. Processo TC-013.843/2010-9 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)
1.1. Interessado: Congresso Nacional
1.2. Órgão: Secretaria Especial de Portos - SEP/PR
1.3. Unidade Técnica: Sec. de Fiscalização de Obras 1 (SECOB-1)
1.4. Advogado constituído nos autos: não há.
1.5. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Dados da Sessão:
Ata n° 34/2010 – Plenário
Data: 15/9/2010 – Ordinária
Relator: Ministro-Substituto AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Presidente: Ministro UBIRATAN AGUIAR
Representante do Ministério Público: Procurador-Geral LUCAS ROCHA FURTADO
TCU, em 15 de setembro de 2010.
Documento eletrônico gerado automaticamente pelo Sistema SAGAS
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6.5 - Anexo Fotográfico
Draga tipo escavadeira Goliath.
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Draga tipo escavadeira Goliath.
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Cabine de comando da draga Goliath.
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Caçambas de trabalho da draga. A da direita tem capacidade de 15m³ e a da esquerda de 40m³.
Visão geral do canal de acesso aquaviário ao Porto do Rio de Janeiro.
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