Pró- Reitoria de Graduação
Curso de Serviço Social
Trabalho de Conclusão de Curso
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA:
ENTRE A EMANCIPAÇÃO E A DEPENDÊNCIA
DOS USUÁRIOS.
Autor: Alex dos Passos Brasil
Orientador: Prof. Dr. Paulo Afonso Quermes
Brasília- DF
2014
ALEX DOS PASSOS BRASIL
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: ENTRE A EMANCIPAÇÃO E A
DEPENDÊNCIA DOS USUÁRIOS.
Artigo apresentado ao curso de
graduação em Serviço Social da
Universidade Católica de Brasília, como
requisito parcial para obtenção do título
de Bacharel em Serviço Social.
Orientador: Profº. Dr. Paulo Afonso
Quermes.
Brasília
2014
Artigo de autoria de Alex dos Passos Brasil, intitulado “PROGRAMA BOLSA
FAMÍLIA: ENTRE A EMANCIPAÇÃO E A DEPENDÊNCIA DOS USUÁRIOS.”,
apresentado como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Serviço
Social da Universidade Católica de Brasília, em 05 de junho de 2014, defendido e
aprovado pela banca examinadora abaixo assinada:
_______________________________________________________
Profº Dr. Paulo Afonso Quermes
Curso de Serviço Social - UCB
______________________________________________________
Profª. Esp. Erci Ribeiro
Curso de Serviço Social – UCB
____________________________________________________
MSc. Álvaro Santarém Amorim
Tribunal Regional Eleitoral do Distrito Federal – TER/DF
Brasília
2014
Os pobres, quem são?
Os pobres são ninguém, filhos de ninguém,
donos do nada. Eles não são, embora sejam. Não
falam idiomas, falam dialetos. Não praticam
religiões, praticam superstições. Não fazem arte,
fazem artesanato. Não têm cultura, têm folclore.
Não tem cara, têm braços. Não têm nome, têm
numero. Não aparecem na história universal
aparecem nas páginas policiais da imprensa
local. Eles custam menos do que a bala que os
matam. Seria bem melhor que não existissem.
Mas, nesse caso, de que sustentaria o
capitalismo?
(Uma adaptação do poema de Eduardo Galeano)
AGRADECIMENTOS
É difícil agradecer a todas as pessoas que de algum modo, nos momentos
serenos ou apreensivos fizeram ou fazem parte da minha vida. Por isso, primeiramente,
agradeço a Deus pela dádiva da vida, aos meus guias espirituais que me acompanham
nessa caminhada pela proteção, discernimento e sabedoria. A meu Orixá Logun Edé que
me tem provado que a fé em um Orixá se começa assim: Primeiro você coloca o pé e
depois seu Orixá coloca o chão. Lossi Lossi Logum Edé Oluaô Logum!
Agradeço às servidoras do Serviço Social da Pediatria do HRT (Hospital
Regional de Taguatinga) Gislene e Gleid por me receberem sempre com um sorriso
largo todas as vezes que compartilhamos a sala.
Agradeço ao meu mais novo amigo de infância e futuro amigo de profissão,
Assistente Social Professor Mestre Ricardo Soares com quem eu tive a honra de ser
estagiário, no Pronto Socorro do HRT, que dedicou seu tempo e compartilhou sua
experiência para que minha formação fosse também um aprendizado de vida, meu
carinho, respeito e admiração. O seu olhar crítico e construtivo me ajudou a superar os
desafios do campo de estágio, serei eternamente grato. Obrigado pelas conversas, pela
atenção e pelos conselhos “infalíveis”.
Agradeço ao Professor Doutor Paulo Quermes, pelo incentivo e presteza na
orientação, pelo auxílio nas atividades e discussões sobre andamentos e normatização,
as quais tornaram possível a conclusão deste TCC. Almejei sua orientação desde
quando conheci sua disciplina.
A minha Íyalórísá Mãe Branquinha de Ty Ósúm (Mãe Branca) a quem tem
orgulho de ser filho de santo, sou filho de sua navalha raspado, adoxado e catulado
pelas suas macias e firmes mãos renasci e são essas mãos que me abençoa muito
obrigado.
A minha querida amiga Ana Paula (Pauleta) e meu querido amigo Léo
(Cumadi), pessoas com quem posso vivenciar o significado da palavra amizade, e que
sempre que estamos reunidos voltamos a ser crianças.
Ao estimado Celson Ricardo de Sousa que, mesmo longe, torce por mim a cada
conquista como se fosse dele, que nunca titubeou da minha capacidade, e sempre me
estimulou a buscar por mais conhecimento.
Enfim a todos que ouviram os meus desabafos, presenciaram e respeitaram o
meu silêncio, mas sempre torcendo pelo meu sucesso.
Este trabalho é dedicado às pessoas que sempre
estiveram ao meu lado pelos caminhos da vida,
me acompanhando, apoiando e principalmente
acreditando em mim. Minha mãe Rosinete
Passos por sempre ter acreditado na minha
capacidade, por todo amor e dedicação que tem a
mim. A senhora é a principal responsável por
construir em mim o caráter, e por me ensinar a
acreditar que sempre podemos fazer diferente e
melhor. Esta conquista também é sua, tenho
orgulho de ser seu filho.
7
RESUMO
BRASIL, A. P.. Programa Bolsa Família: entre a emancipação e a dependência dos usuários.
2014. 26 fls. Artigo Monográfico do Curso de Serviço Social da Universidade Católica de
Brasília, Brasília: 2014.
Transferência de Renda é um tema nebuloso no país por haver a difusão de ideias
equivocadas que, ainda, cercam o debate. Embora o tema não seja um fenômeno novo na cena
sociopolítica nacional e internacional, até o presente, são opacas as contribuições teóricas que
auxiliam compreendê-lo sob um prisma conceitual e político estratégico pautado na justiça e
equidade social. Ao observar a relevância social e politica do tema, elegeu-se como objetivo
central de analisar se o Programa Bolsa Família (PBF) cria condições para a emancipação das
famílias beneficiárias. Conjecturou-se que o PBF é um instrumento político mantenedor da
situação de extrema pobreza das famílias brasileiras beneficiadas. Ao construir o trabalho
optou-se metodologicamente pela realização de pesquisa bibliográfica sobre o tema tendo
como principal documento a Lei n° 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa
Bolsa Família, bem como os materiais produzidos por autoras e autores que discutem o tema
com destaque para a produção bibliográfica de Silva (2010), Sposati (1997), Pereira (2002) e
Rocha (2003). Para a compreensão e interpretação dos materiais/documentos foi utilizada a
técnica de análise de conteúdo – AC. Assim, trata-se de um trabalho de cunho qualitativo,
pois visa ultrapassar a visão comum dos fatos, por meio do processo de abstração para trazer a
tona o concreto dos fenômenos sociais. Com a pesquisa bibliográfica realizada, observou-se
que a hipótese foi parcialmente confirmada, uma vez que o PBF não efetiva, integralmente, a
emancipação das famílias beneficiárias, mas por vezes contribuiu para melhoria da situação
econômica para a aquisição de bens de consumo.
Palavras-chave: Transferência de Renda. Programa Bolsa Família. Estado. Política Social.
Pobreza.
1. INTRODUÇÃO.
O intuito do trabalho foi analisar e compreender se o programa de transferência de
renda Bolsa Família - PBF é um instrumento mantenedor da situação de extrema pobreza das
famílias beneficiárias, pois se acreditava ser um programa redistributivo de renda para alívio
emergencial dos mínimos sociais das famílias beneficiárias que não contribuíram para o
processo de emancipação dos sujeitos usuários da transferência de renda.
Programas de transferência de renda, segundo Silva (2010) tornou-se instrumentos do
Estado capitalista para o enfrentamento das expressões da questão social de modo
compensatório com o intuito de alivio das desigualdades sociais, principal econômica. No
caso brasileiro, o Bolsa Família foi desenvolvido a fim de erradicar duas das maiores
desigualdades sociais existentes, a saber: a fome e a miséria (BRASIL, 2004).
Para Silva (2010), o PBF era um programa que em seu escopo teórico visava
promover a emancipação das famílias em situação de pobreza. No entanto, a autora destaca
que na cena contemporânea ele visa à superação da condição de extrema pobreza das famílias
8
brasileira, o que pode demostrar um agravamento na situação socioeconômica da família
brasileira entre os anos de 2004 a 2010. Porém, percebe-se que as ações de transferência de
renda respondem às necessidades de Estado neoliberal e não, necessariamente, da população
usuária, uma vez que esse utiliza os programas dependendo da conjuntura econômica, da
politica mundial e nacional, demonstrando a faceta mundializada da economia.
Mas o tema permanece em uma arena dual: ora configura-se como objeto de interesse
científico ora como componente de ação governamental, e não integrante dos arranjos de
proteção social pública.
Como campo científico observa-se que as pesquisas realizadas nas universidades e
agências públicas de estudos não foram capazes de buscar possibilidades concretas de
mutação de uma ação de transferência de renda para uma política de transferência de renda.
Essa se configura como um campo de pesquisa estatística principalmente sobre ponderação de
causa-efeito, conforme aponta os autores Silva (2010) e Yazbek (2005). E como ação política
percebe-se que o PBF foi utilizado como mecanismo de busca de voto em época de campanha
eleitoral, bem como um meio de sanar as desigualdades sociais não de modo distributivo, mas
como uma ação compensatória.
O histórico politico mostra que antes de 2004, o Bolsa Família não tinha materialidade
legal, não era uma ação de Estado, mas sim de governo. Ele é um programa social que se
encontra, ainda, sem um orçamento público definido, pois está condicionado às possibilidades
orçamentárias, como enfatiza o Art. 6°, paragrafo único da Lei nº 10.836 de 2004, a saber: “o
Poder Executivo deverá compatibilizar a quantidade de beneficiários do Programa Bolsa
Família com as dotações orçamentárias existentes”.
Esse fator explicita que o PBF não se configura como direito social, ao contrário do
benefício de prestação continuada ou benefícios eventuais sancionados pela Lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS), mas que o PBF é um programa social que está à mercê do desejo
do Executivo Nacional para dotação orçamentária, e sem um orçamento definido que deve
adentrar obrigatoriamente o Plano Plurianual (PPA). Esgotada essa dotação orçamentária, os
benefícios podem ser suspensos até que haja crédito suplementar, ou reduzam-se os valores
dos benefícios ou números de usuários.
Esses elementos revelam o interesse em compreender o real fenômeno que há na
implementação de um programa de transferência de renda. E justifica-se a importância por ser
um tema que requer o continuo debate, transformações e nós críticos existentes.
Para tanto, elegeu-se o método de pesquisa bibliográfico-documental como base para
obtenção dos dados necessários. Os materiais/documentos selecionados para a realização do
presente estudo foram selecionados após a escolha das categorias de análise do trabalho que
são: transferência de renda; programa bolsa família; Estado; política social e pobreza.
Com as categorias chaves eleitas, a pesquisa dos materiais e documentos iniciou com
o auxílio de sites especializados em publicizar os trabalhos/discussões acadêmicas. Assim,
utilizou-se como ferramenta de busca o Scientific Electronic Library Online – Scielo e
Domínio Público.
Para analisar os materiais/documentos selecionados valeu-se da técnica de análise de
conteúdo (AC). Técnica escolhida com intuito de obter as informações que auxiliassem a
responder a hipótese central do trabalho. Entre os materiais analisados, deu-se destaque aos:
AUTOR/A
MATERIAL
ANO DE
PUBLICAÇÃO
BRASIL
PEREIRA
Lei de criação do Programa Bolsa Família.
Política Social temas e questões.
2010
2011
9
SILVA
SILVA
CARVALHO
REGO & PINZANI
YAZBEK
DALLAGO
GURGEL &
JUSTEN
BEHRING
SILVA
Analisando o Bolsa Família.
A Política Social Brasileira no Séc. XXI.
Cidadania no Brasil: o longo caminho.
Vozes do Bolsa Família: autonomia, dinheiro e cidadania.
Estado e Políticas Socias.
Estado e Políticas Sociais no Brasil: formas históricas de
enfrentamento a pobreza
2010
2008
2010
2013
2007
Marxismo, Estado e Políticas Públicas.
2011
Fundamentos de Política Social.
Os programas de transferência de renda e a pobreza no
Brasil: superação ou regulação?
2000
2005
Na construção do trabalho, como demonstrado acima, foram eleitas as categorias de
análise, sem as quais seria impossível iniciar a pesquisa. Assim, compete apresentar o
entendimento de cada uma, dessas, no entanto, mesmo que se destaque cada uma
isoladamente, estas categorias serão relativizadas e tomadas em um processo de totalidade e
integralidade multidimensional. E são, a saber:
• Transferência de renda: ação estatal com o fim de ser uma política
compensatória que visa diminuir a desigualdade social na sociedade
capitalista a partir do momento que se configura como força motriz para o
mercado de consumo e aquecimento econômico em época de crise
estrutural do capital (SILVA, 2010).
• Programa Bolsa Família: programa de transferência de renda monetária
condicionada a cumprimento de condicionalidades e imposição de limite
de renda familiar para acesso que visa consolidar a rede de proteção social
no país e estimular a emancipação sustentada das famílias que se
encontram na situação de pobreza extrema ao promover o acesso à rede de
serviços públicos, extinguir a fome e a complementariedade da renda
familiar (BRASIL, 2010).
• Estado: O Estado não pode ser entendido somente como uma máquina de
burocracia pública, e consequentemente uma arena de embate político de
interesses diversos. Logo, compreende-se ser o Estado um aparelho de
poder político. Assim, o Estado atua como regulador das relações sociais a
serviço da manutenção das relações capitalista em seu conjunto, e não
especificamente a serviço dos interesses das classes sociais (Offe, 1984).
• Política Social: é a intervenção do Estado no âmbito do atendimento das
necessidades básicas dos cidadãos respondendo a interesses diversos
(Yazbek, 2005). As políticas sociais são tomadas como medidas sociais
garantidas pelo Estado capazes de gerar o reconhecimento da condição
cidadãos.
•
Pobreza: “é um fenômeno multidimensional e explica que por isso ela não
pode ser vista somente como insuficiência de renda”
• (SILVA, 2005, p.254,) Ela é tomada como a insuficiência de direitos civis,
políticos e sociais em totalidade, que impeça o sujeito de ser identificado
como cidadão e tenha atendido necessidades humanas básicas.
10
Em uma sociedade capitalista percebe ser indispensável à integração do individuo ao
sistema de consumo que media o acesso aos direitos. Neste sentido, os programas de
transferência de renda, com os valores mínimos repassados, são capazes de inserir seus
beneficiários neste mercado de consumo, ou seja, a transferência de renda na atualidade
transforma os beneficiários do Bolsa Família em cidadãos de consumo, ponto cruel que não
colabora para autonomia ou emancipação das famílias, apenas fazem com que essas sintam-se
pertencentes ao meio.
Em outras palavras, o acesso a uma renda monetária, por parte das famílias que estão
em situação de extrema pobreza, significa a possibilidade de acesso aos bens de consumo do
mercado mundializado, transformando-se em um signo real e representativo para as famílias
beneficiárias, devido ao nível de destituição política em que se encontram. Entretanto, os
programas de transferência de renda são capazes de ir além da manutenção da situação de
pobreza econômica e política desde que sejam capazes de não reproduzirem o modo de
produção capitalista.
1.
ESTADO E POLÍTICA SOCIAL: TRAJETÓRIA PELA CIDADANIA.
Política social é um tema complexo principalmente quando o tema está compelido
dentro da atuação do Estado como principal provedor dessa política. Fatores como classes
sociais e mediações socioeconômicas são alguns dos eixos centrais que envolvem a “questão”
da política social, uma vez que essa compõe o campo de embate político hegemônico entre o
Estado e a classe trabalhadora (PEREIRA, 2011; COIMBRA, 1987).
Além disso, no campo das ciências humanas e sociais (economia, ciência política,
direito, serviço social, etc.) percebe-se que trabalhar com políticas sociais tramita-se em uma
arena não neutra, pois há várias abordagens sobre o assunto. De acordo com Boschetti (2000,
p.16):
Essas abordagens desdobram-se em duas hipóteses: 1) a hipótese do engodo
embebida de economicismo, pela qual a política social é apenas um requesito da
acumulação, sendo útil também para o cooptação política de trabalhadores, diga-se,
a compra de sua docilidade; e 2) a hipótese da conquista, embebida de politicismo,
onde apolítica social é um troféu dos trabalhadores, resultado de sua pressão sobre o
Estado capitalista.
Para tanto, o trato da política social aqui será pautado no pensamento de Karl Marx,
que não abordou diretamente o tema em seu tempo, mas fez indicações de caráter
metodológico para a análise a partir da crítica dialética pautada na análise materialista da
história (GURGELA & JUSTEN, 2011).
Ao enfocar Marx para discutir política social, cabe fazer um alerta sobre as definições
de Estado e sua relação com as políticas sociais. Elege-se para este debate a perspectiva
teórica de Pereira (2008), que faz a menção a formação do Estado moderno no século XIX a
partir da referência marxista (Karl Marx) e não marxista (Émile Durkheim e Max Weber).
De antemão, a autora informa que o conceito de Estado é “amplo e complexo,
existindo considerável discordância sobre a sua caracterização” (idem, p. 142). Por isso, ela
recorre ao paradigma acima. Assim, diz ela que a visão marxista é a única que abarca um
Estado moderno/social que deve realizar intervenção.
Destaca Pereira (2008) que visões marxistas e não marxistas consideram o Estado uma
instituição de dominação/poder. No entanto, para o funcionalismo durkheimiano o Estado
deve exercer controle social sobre o cidadão de modo a corrigir as “patologias” sociais, os
11
anômalos. Já para a sociologia compreensiva de Max Weber, o Estado é a instituição que
detêm o “monopólio legal da violência”, ele age de modo a sanar os distúrbios e não deve
promover o bem-social que é individual e não de responsabilidade estatal. Em contrapartida,
para a concepção de Marx o Estado é responsável por formalizar uma estrutura de classes.
Nessa perspectiva, o Estado capitalista entende que o bem-estar é incompatível com as
condições burguesas de exploração do trabalho pelo capital.
Por isso, a visão de marxista de Estado é adotada neste trabalho, porque ele vislumbra
ser possível que a classe trabalhadora/proletariados coloque limites ao despotismo do capital.
Ele eleva os proletariados para agentes de transformação, a partir do momento que revela a
existência de contradições no capitalismo. Assim, o Estado é uma condensação de forças
econômicas e extraeconômicas que operam dentro e fora do aparelho estatal, tendo em vista a
satisfação de interesses de classe contrários entre si (PEREIRA, 2008). Assim, Marx (1998)
afirma que a “sociedade burguesa se produz e se reproduz, e dentro disso a desigualdade
social e inerente a estas relações sociais”.
Cabe destacar que a abordagem não-marxista é tida por ações estatais pontuais como
uma espécie de política social do “laissez- faire”, onde a atuação do Estado não está inserida
dentro do campo do trabalho e concorrência de mercado e as relações sociais estariam
destinadas a relações econômicas. Logo, o Welfare State que é um fenômeno comum a vários
países do ocidente, com características específicas de cada região, mas que teve sua “préhistória” nas Poor Laws (Lei dos Pobres) inglesas deve apenas ser foco de ação para tratar os
incapazes para o trabalho e não ao trabalhador.
As Leis dos Pobres que datam do século XIV tiveram como objetivo central manter a
ordem social por intervenção estatal quando a caridade cristã não desse conta de controlar a
miséria generalizada. Entre elas destacam-se: “Poor Law Acts” que regulamentaram a
perambulação de pessoas em busca de melhores ocupações; “Almshouses” para abrigar
pessoas incapazes para o trabalho; “Workhouses” com a finalidade de atender os pobres
capazes para a atividade laborativa; “Sistema Speenhamland” que “instituiu a idéia de direito
do trabalhador (e não só do incapaz) à proteção social pública” (Idem, p. 68), configurando a
conformação do Estado social de proteção.
O Estado Social emerge com a extensão da cidadania fruto da luta das classes sociais
subalternas frente ao imperativo do capital. Assim, o Welfare State, sistema de proteção social
instituído, tem uma configuração pautada na ótica social-democrata com adoção de políticas
sociais que além de zelar pela ordem social estabelecida ou a punir a “vagabundagem” ou,
ainda, se deixar reger livremente pelo mercado (laissez-faire), agora passa a prestar serviços e
benefícios como direitos devidos ao cidadão (PEREIRA, 2008).
Segundo a autora, este foi o período em que a política social teve os melhores
momentos como instrumento de concretização de direitos sociais, embora, pelo fato de ser
contraditória, também passou a atender interesses do capital, como destacado acima.
1.1.
Políticas Sociais e sua representatividade no Capitalismo.
O desenvolvimento industrial em seu processo de solidificação, associado à expansão
urbana, agravou-se o que se nomeia no Serviço Social como “questão social”.
Historicamente a “questão social” vincula-se à situação de exploração do trabalho pelo
sistema capital que levou ao despertar critico uma classe per si e em si para a mobilização e
organização na luta pela expropriação da riqueza social.
De acordo com Iamamoto (2003) as expressões da questão social mais evidente são a
formação de imensos aglomerados em torno das cidades, que consequentemente favorecem a
12
expansão da pobreza, do desemprego e da exclusão com privações social, econômica, cultural
e política para a classe trabalhadora. Para Yazbek (2001), a “questão social” se expressa,
também, pelo conjunto de desigualdades sociais engendradas pelas relações sociais
constitutivas do capitalismo contemporâneo e tem a política social como principal resposta a
essa situação, uma vez que é modalidade de intervenção do Estado no âmbito do atendimento
das necessidades sociais básicas dos cidadãos, mesmo respondendo a interesses diversos.
A política social expressa relações, conflitos e contradições que resultam da
desigualdade estrutural do capitalismo. Interesses que não são neutros ou igualitários e que
reproduzem desigual e contraditoriamente relações sociais, na medida em que o Estado não
pode ser autonomizado em relação à sociedade e as políticas sociais são intervenções
condicionadas pelo contexto histórico em que emergem (Idem).
Logo as políticas sociais ganham escopo na forma de programas e projetos variados
com o objetivo de minimizar as desigualdades sociais e a pobreza decorrentes do modo de
produção capitalista. Sendo por sua vez travestida ora como de benefícios monetários, durante
períodos de desempregos e/ou recessão; manutenção e reprodução direta da força de trabalho;
subsídios a salários baixos e irregulares. Tomando também, a dimensão de controle social
com características de uma política eleitoral de controle do cotidiano.
As políticas sociais no Brasil estão intrinsecamente acopladas ao desenvolvimento
urbano industrial, essas favoreceram os mecanismos institucionais de controle populacional
por parte do Estado.
Em 1932, através Lei Eloi Chaves, é criada no Brasil uma legislação precursora de um
sistema público de proteção social com as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs). É
também nesse período, que são criados os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs) na
lógica do seguro social, consolidando, nessa década, as Leis do Trabalho (CLT), o Salário
Mínimo, a valorização da saúde do trabalhador e outras medidas de cunho social, porém
arraigadas de valor paternalista e controlador.
O Estado progressivamente busca ampliar sua abordagem pública da questão, através
de novos mecanismos de intervenção nas relações sociais com legislações laborais, e outros
meios de proteção social, pela via da Política Social e de seus benefícios. Buscando, portanto,
a diminuição das desigualdades e garantindo direitos sociais, embora o Estado brasileiro não
alcance a institucionalidade de um Estado de Bem Estar Social. Em síntese, a “questão
social” passa e ser administrada pelo Estado brasileiro no desenvolvimento de políticas dentro
do campo do poder estatal em diversos setores da vida nacional, privilegiando a via do Seguro
Social.
Durante o Estado Novo (Getúlio Vargas - 1937-1945) com a Constituição de 1937 as
políticas sociais de forma crescente se desenvolvem como resposta às necessidades do
processo de industrialização. Os trabalhadores formais, predominantemente os trabalhadores
industriais que contribuem para o sistema previdenciário, passam a ser considerados como
sujeitos coletivos devido ao sindicato, e os trabalhadores informais passam a ser considerados
como pobres dependentes das instituições sociais, obrigando nesse momento as obras
filantrópicas e sociais como mantenedoras pela assistência e segregação dos mais pobres.
A ação filantrópica nesse período vai efetivar-se como reação à “questão social” sob
a perspectiva da doutrina social da Igreja Do ponto de vista estatal, a atenção para
esses segmentos vai basear-se numa lógica de benemerência, dependente de critérios
de mérito e caracterizada pela insuficiência e precariedade, moldando a cultura de
que “para os pobres qualquer coisa basta”. Dessa forma o Estado não apenas
incentiva a benemerência, mas passa a ser responsável por ela, regulando-a através
13
do CNSS (criado em 1938) mantendo a atenção aos pobres sem a definição de uma
política não acompanhando os ganhos trabalhistas e previdenciários, restritos a
poucas categorias (YAZBEK, 2005).
Historicamente a atenção à pobreza veio pela via da assistência social não como
direito, mas uma ação pontual de cunho caritativo para suprir necessidades básicas
administradas pelas primeiras-damas. As ações públicas de modo clientelista eram acopladas
ao esquema de iniciativas benemerentes e filantrópicas da sociedade civil.
É nos anos 1980, com a discussão pelas “Diretas Já” simbolizando o fim da ditadura
militar no país, bem como a abertura para o debate político, construção de espaços públicos
democráticos para o debate, bem como a construção de instituições de controle social em prol
da sociedade, que se começa no Brasil a luta contra a ampliação da desigualdade, a briga pela
redistribuição de renda, o enfrentamento a pobreza – que se converter em tema central – passa
a pautar a agenda social (Yazbek 2005).
A autora destaca que
Nos anos 90 a somatória de extorsões que configurou um novo perfil para a questão
social brasileira, particularmente pela via da vulnerabilização do trabalho, conviveu
com a erosão do sistema público de proteção social, caracterizada por uma
perspectiva de retração dos investimentos públicos no campo social, seu
reordenamento, e pela crescente subordinação das políticas sociais às políticas de
ajuste da economia, com suas restrições aos gastos públicos e sua perspectiva
privatizadora (Idem, p.12)
A Constituição Federativa Brasileira de 1988 no que se refere à Seguridade Social
apresenta uma nova caracterização das políticas sociais de saúde, previdência e assistência
Social formando o tripé da proteção social brasileira. A seguridade social como um direito
social brasileiro é concebida pelos legisladores de forma hibrida, ora é uma política
universalista (Art.196 CF/88), ora um direito contributiva (Art. 201, CF/88), ora um direito
condicionado (Art. 203, CF/88).
Nesse sentido, a Seguridade surge como um sistema de cobertura de diferentes
contingências sociais. Com políticas sociais que atendam a necessidades e direitos concretos
de seus usuários. Nesse sentido a constituição da Seguridade Social brasileira trouxe, sem
dúvida, algumas inovações no campo das Políticas Sociais particularmente para a Assistência
Social. Fato esse que pode ser confirmado no início do milênio no âmbito da Política Social
brasileira com os programas de Transferência de Renda.
Conforme Silva (2006, p.3), “transferência de renda é aqui concebida como uma
transferência monetária direta a indivíduos ou a famílias. No caso brasileiro, a idéia central
dos Programas de Transferência de Renda é proceder a uma articulação entre transferência
monetária e políticas educacionais, de saúde e de trabalho direcionadas a crianças, jovens e
adultos de famílias pobres.
2.
A COMPREENSÃO DE POBREZA EM SUAS DIMENSÕES SÓCIOPOLÍTICAS.
De forma geral o conceito de pobreza está associado à insuficiência de renda, ou seja,
o indivíduo considerado pobre é aquele cuja renda per capita seja inferior ou igual a uma
determinada linha de pobreza, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) é
classificado como pobre aquele que vive com renda mensal de meio salário mínimo. E
14
classificado como indigente, aquele cuja renda mensal corresponde a um terço do salário
mínimo.
Usando uma análise epistemológica e teórico-metodológica, não podemos generalizar
a pobreza, pois existe mais de uma definição para tal, já que não existe se quer um consenso
na literatura em torno do conceito pobreza; no entanto, o conceito de pobreza se define para
essa pesquisa como aqueles que estão de alguma forma, deslocados dentro da economia
monetizada. Segundo Rocha (2003) num país como o Brasil, com uma economia quase
totalmente monetizada, com o bem esta das pessoas estritamente vinculado à disponibilidade
de renda familiar não é de se causar estranheza que o conceito de pobreza esteja associado à
insuficiência de renda.
Silva (2005, p.254), afirma que “a pobreza é um fenômeno multidimensional e explica
que por isso ela não pode ser vista somente como insuficiência de renda”, mas também como
não acesso a serviços básicos, à informação, a trabalho e uma renda digna; é não participação
social e política. Fato que nos faz verticalizar a concepção do que ser pobre? Se salientarmos
que a Pobreza não se encontra somente em não dispor de maneiras de operar adequadamente
dentro de um núcleo social no qual se relaciona e convive. Em outras palavras e quando não
podemos pelo sistema meritocratico e financeiro ter acesso a bens apontados com status.
Conceituar pobreza e pensar não somente em uma pobreza material e sim Pobreza Política,
Pobreza Civil e Pobreza Social.
Caracteriza a pobreza por três conceitos: pobreza social, pobreza moral e
pauperismo. Pobreza social abrange tanto a desigualdade econômica como a
desigualdade social. Pobreza moral constata qual a posição social e privação em que
se encontra o pobre e questiona a aceitação da pobreza. Pauperismo é formado pelas
pessoas incapazes de sair da sua situação precária, alcançando a satisfação de suas
necessidades básicas. (HOBSBAWM 2000, p. 06).
Dessa forma define-se como pobreza o “juízo de valor” se tratando de uma visão
abstrata e subjetiva de cada indivíduo, do ponto de vista em que deveria ser a medida de não
suprir necessidades básicas, ou por privação normalmente suportável de bens julgados
fundamentais. Esta então se caracteriza pela falta de recursos. Desse modo, tal enfoque não
esconde sua fragilidade.
De acordo com Hagenaars e De Vos (1988) todas as definições de pobreza podem ser
enquadradas numa das três categorias seguintes: Pobreza absoluta, onde se tem menos do que
um mínimo objetivamente definido. Pobreza relativa onde se tem menos do que os outros na
sociedade. Pobreza subjetiva, onde não se tem o suficiente para seguir adiante. De um modo
geral quando utilizamos o termo pobreza, estamos nos referindo a um significativo número de
pessoas que não conseguem ter as suas necessidades básicas atendidas. Portanto estamos
fazendo referência ao conceito de pobreza absoluta.
Pobreza é fome, é falta de abrigo. Pobreza é estar doente e não poder ir ao médico.
Pobreza é não poder ir à escola e não saber ler. Pobreza é não ter emprego, é temer o
futuro, é viver um dia de cada vez. Pobreza é perder o seu filho para uma doença
trazida pela água não tratada. Pobreza é falta de poder, falta de representação e
liberdade. (CRESPO & GUROVITZ 2002)
Segundo Rocha (2003), o conceito vem em contrapartida à idéia de pobreza absoluta e
se relaciona às questões da sobrevivência, então, não há compreensão das necessidades
vinculadas ao mínimo vital. A tendência atual dos programas sociais atuais tem sido a adoção
de conceitos limitados da “linha de pobreza” restringindo o entendimento de pobreza à fome
15
como se fossem sinônimos. Esta é uma herança da corrente do pensamento vigente na
Inglaterra no inicio do século XIX.
Diante da grande complexidade do fenômeno pobreza, percebemos que compreendêlo somente pelo viés da renda é simplificá-lo ao extremo essa condição. Por isso é importante,
para superar a questão social, considerar toda sua dimensão, posto que sua configuração
serve de base para a elaboração das políticas e programas sociais que visam a redução da
pobreza.
3.
A POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (PNAS) E
PERSPECTIVAS DE GARANTIA DE DIRETO.
A Constituição Federativa Brasileira de 1988, diretamente no que se refere à
Seguridade Social apresenta uma nova fase e caracterização das políticas sociais no Brasil no
âmbito das políticas de saúde, previdência e assistência social formando o tripé da Seguridade
Social, conforme o Art. 194 dessa.
No entanto, alerta Boschetti (2009) que a Constituição de 1988 no tocante as políticas
de previdência, saúde e assistência social:
Foram reorganizadas e re-estruturadas com novos princípios e diretrizes e passaram
a compor o sistema de seguridade social brasileiro. Apesar de ter um caráter
inovador e intencionar compor um sistema amplo de proteção social, a seguridade
social acabou se caracterizando como um sistema híbrido, que conjuga direitos
derivados e dependentes do trabalho (previdência) com direitos de caráter universal
(saúde) e direitos seletivos (assistência) (Idem, p 331).
Configura-se a seguridade social como um dever do poder público objetivando, de
acordo com o parágrafo único do caput: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços. Essas diretrizes
constitucionais “não foram totalmente materializadas e outras orientaram as políticas sociais
de forma bastante diferenciada, de modo que não se instituiu um padrão de seguridade social
homogêneo, integrado e articulado” (Ibidem).
No entanto, a política de assistência social tem como objetivo a proteção à família, à
maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; a promoção da integração ao mercado de
trabalho; a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de
sua integração à vida comunitária; e garantia de 1 (um) salário mínimo de benefício mensal às
pessoas portadoras de deficiência e ao idoso incapazes de prover a própria manutenção ou têla provida por familiares. Além de ser realizada de forma “integrada às políticas setoriais,
visando ao enfrentamento da pobreza, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de
condições para atender contingências sociais e à universalização dos direitos sociais”.
(BRASIL, Art. 2º, paragrafo único).
Assim percebe-se que a política de assistência social deve cumprir um duplo efeito:
suprir um recebimento e desenvolver capacidades para alcance de maior autonomia, mudando
a lógica de necessitado para necessidades, pois a população de usuários não só possui
necessidades, mas também potencialidade. Logo, a assistência social deve compreender a
família como ente de proteção social o que ocorre quando essa tem consciência dos riscos e
vulnerabilidades que permeiam a sociedade como um todo.
16
Sobre a Política Nacional de Assistência Social PNAS (2004), caracteriza como ações
realizadas de forma integradas com as demais políticas públicas para garantir os mínimos
sociais aos cidadãos e grupos que se encontrem em situação de risco ou vulnerabilidade
social. Estas ações precisam estar muito bem articuladas para serem executas, pois não se tem
uma definição precisa em sua concepção, compreensão do termo de mínimos sociais que
freqüentemente são confundidos com as necessidades básicas, devendo ser analisadas as
condições particulares do usuário que dela fazer uso.
Os programas de transferência de renda no Brasil estão no patamar de mais utilizados
na propagação das ações de políticas assistenciais. Sendo o Programa Bolsa Família o
principal veículo de difusão de tais políticas.
Conforme dados do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) O Programa Bolsa
Família (PBF) é um programa de transferência direta de renda que beneficia famílias em
situação de pobreza e de extrema pobreza em todo o País. O Programa Bolsa Família integra
o Plano Brasil Sem Miséria (BSM), que tem como foco de atuação os 16 milhões de
brasileiros com renda familiar per capita inferior a R$ 70 mensais, e está baseado na garantia
de renda, inclusão produtiva e no acesso aos serviços públicos (MDS, 2013).
A transferência de renda promove o alívio imediato da pobreza. As condicionalidades
reforçam o acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social.
Já as ações e programas complementares objetivam o desenvolvimento das famílias, de modo
que os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade (Idem).
3.1.
Lei Orgânica de Assistência Social e a perspectiva de direito.
A Política de Assistência Social passa a ser reconhecida como direito do cidadão e
responsabilidade do Estado. Segundo Iamamoto e Carvalho (1987, p. 59), “Trabalhar a
Assistência Social como cidadania, entendida dentro do discurso liberal, significa assumir a
idéia do Estado como espaço de solução”. A Política Nacional coloca que o SUAS é um
requisito essencial da Leio Orgânica de Assistência Social (LOAS) para dar efetividade à
Assistência Social como política pública.
Conforme apresenta a Lei Orgânica de Assistência Social, a Assistência Social é
dever do Estado e uma Política de Seguridade Social não contributiva, mas a quem dela
necessitar realizada por um conjunto de iniciativas públicas que garantem atendimento às
necessidades básicas (BRASIL, 1993). No que se refere a essas ações, a LOAS revela a
existência de uma autoridade legal de uma Política Social destinada a prover as necessidades
básicas a quem dela necessitar. Sendo uma política de caráter não contributiva, não pode
submeter-se a uma lógica do mercado a qual passa de caráter emergencial, a um direito
permanente. Com objetivos de garantir os mínimos sociais de proteção social.
Ainda em seu o Art. 01 a LOAS deve provê os mínimos sociais. Para o Estado, estes
não têm definição certa já que do seu ponto de vista os mínimos sociais serão julgados de
acordo com a necessidade do momento preciso. Ação essa que rompe com um passado
histórico da Assistência Social com características de uma política assistencialista, que
infelizmente na atualidade essa permanece com uma visão centrada no favor e na caridade,
pois encarada como uma ação de cunho clientelista e paternalista do poder público, mantendo
o usuário na condição de “cliente”, esfacelendo a realidade do sujeito de direito. (PEREIRA,
2002, p. 72)
17
3.2.
Autonomia: seu conceito dentro da política de transferência de renda.
Considerando-se que a diferença e as especificidades entre as pessoas e grupos são
características inerentes às sociedades, deve-se considerar que, para além das necessidades
básicas universais, existem peculiaridades entre elas. O Reconhecimento da existência das
diferenças salienta a importância da autonomia que considera esse fator como sendo
determinante para a emancipação dos beneficiários dos programas de transferências de renda.
Segundo Pereira (2002), o sujeito dotado de autonomia não é aquele livre para agir
com bem entender, e sim capaz de sentir-se responsável por suas ações e por seus atos. A
autonomia então pode ser compreendida como a ação livre individual que, quem a pratica,
deve ter a plena consciência de sua responsabilidade como sujeito social.
Por isso, disse Marx, ”cada um segundo as suas capacidades e a cada um segundo as
suas necessidades” (MARX, 1971, p. 21).
Portanto, para materialização da autonomia, é necessário que haja disposição de
reconhecimento e de atendimento dos direitos de cada cidadão considerando suas
especificidades.
4. PROGRAMA DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA: UM POUCO SOBRE SUA
HISTÓRIA.
A princípio é necessário conhecer a historicidade dos programas de transferência de
renda para assim conhecer o PBF em seu contexto histórico. Levando-se em conta que
enquanto estratégia de transferência de renda o PBF tem sido pensado e implementado com
propósitos políticos e ideológicos distintos como resposta ao problema da extrema pobreza.
A representatividade da conquista no âmbito da proteção social, validada pela
Seguridade Social alicerçada na Constituição Brasileira de 1988, formada pelo tripé da
Previdência Social, da Política de Saúde e da Política de Assistência Social (as duas últimas
não sendo contributivas), permitiu que a Assistência Social fosse encarada como uma política
de direito, rompendo com a ideologia do favor, o que torna todos os indivíduos, inclusive
aqueles que estão excluídos do mercado de trabalho, um cidadão brasileiro.
Nesse contexto, em 1991 o debate sobre Programas de Transferências de Renda
motivou um Projeto de Lei que propunha o Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM),
assim, o senador Eduardo Matarazzo Suplicy (PT/SP), através do Projeto de Lei nº 80/91,
institui o:
Programa de Garantia de Renda Mínima - PGRM, que beneficiará, sob a forma do
imposto de renda negativo, todas as pessoas residentes no País, maiores de vinte e
cinco anos e que aufiram rendimentos brutos mensais inferiores a Cr$ 45.000,00
(quarenta e cinco mil cruzeiros).
O projeto a princípio tinha como parâmetro a renda individual, e não a renda per
capita, fato esse que não considerava a proteção social em seu arcabouço legal, onde a
condição de pobreza dos indivíduos deve ser priorizada, o que obrigou o debate político não
ignorar tal possibilidade.
O projeto passou por várias transformações, do ano da sua criação em 1991 até o
momento de sua implantação em 1995, apesar das principais experiências nacionais
(Campinas em 1996, Distrito Federal e Ribeirão Preto em 1995) não tiveram notícias de
18
qualquer outra iniciativa. Diante dos fatos, infere-se que o projeto do Senador Suplicy pode
ser considerado o embrião do atual Programa Bolsa Família (FONSECA, 2001).
4.1.
Programas de Transferência de Renda Condicionada (PRTC).
No início dos anos 1990 foram implementados no Brasil Programas de Transferência
de Renda Condicionada (PTRC), ao contrário do Programa de Garantia de Renda Mínima –
PGRM que em seu critério é a renda per capita. Os PRTC exigem uma contrapartida dos seus
beneficiários, em geral que estejam inseridos em ações voltadas exclusivamente em
benefícios deles próprios ou de suas famílias.
De acordo com o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS)
possui três eixos principais: transferência de renda, condicionalidades e programas
complementares. Segundo o MDS (2010),
A transferência de renda promove o alívio imediato da pobreza. As
condicionalidades reforçam o acesso a direitos sociais básicos nas áreas de
educação, saúde e assistência social. Já os programas complementares objetivam o
desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários consigam superar a
situação de vulnerabilidade.
No início do ano de 1995 surgiram no Brasil três experiências locais de renda mínima:
Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima, em Campinas iniciado em março; a Bolsa
Familiar para Educação, no Distrito Federal com seu inicio em maio; e o Programa de
Garantia de Renda Familiar Mínima em Ribeirão Preto que teve início em dezembro do
mesmo ano (SILVA 2004). Os três programas limitavam-se a famílias com crianças menores
de 14 anos e exigiam das famílias contrapartidas educacionais.
No ano de 1996, o PTRC Federal foi criado denominado como Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) que focalizava crianças de 07 a 15 anos que
trabalhavam em condições perigosas, insalubres ou degradantes. Em contrapartida, as
crianças menores de 16 anos não trabalhariam e teriam 75% de freqüência escolar no ano.
A experiência de Brasília no ano de 1995 foi seguida por diversos Estados e Cidades
nos anos que se seguiram com a criação de algum tipo de PRTC.
Em 2001 foi criado no Brasil o segundo PRTC Federal denominado por Bolsa Escola
Federal espelhado no programa de Brasília. Em sua contrapartida a freqüência mínima anual
à escola é de 85% para crianças de 6 a 15 anos. Com o Programa Bolsa Escola foi criado o
Programa Bolsa Alimentação para atender gestantes e lactantes (pré-natal e aleitamento
materno) e crianças (vacinação).
Em 2003 foi criado o quarto programa: o Cartão Alimentação que consistia na
transferência de um valor monetário para famílias cuja renda per capita não alcançasse meio
salário mínimo vigente. Esses recursos deveriam ser usados exclusivamente na compra de
alimentos.
Em 2003 todos os programas de transferência de renda condicionada estavam
norteados a vertentes distintas, cada uma possuía sua agência executora e suas coordenações
eram separadas e não havia contato entre elas, dessa maneira um núcleo familiar poderia
receber todos os benefícios dos programas vigentes, assim como outro núcleo familiar sequer
estaria inserido em um dos programas. Caracterizando como uma teia de iniciativas isoladas,
com objetivos e beneficiários distintos, sem ao menos vislumbrar qualquer conotação que
sugestione o sistema de proteção social. Mas deve-se valorar que todos os programas-
19
municipal, federal e estadual - reconheciam a pobreza como um risco social, embora com a
concepção de pobreza sob diferentes perspectivas.
4.2.
Programa Bolsa Família: historicidade e percepções de evolução.
Criado em outubro de 2003, o Programa Bolsa Família - PBF foi determinante para a
ampliação, articulação e consolidação da rede de proteção social no país. A experiência
brasileira está ancorada numa norma legal federal, a Lei n° 10.836, de 9 de janeiro de 2004, o
que lhe confere mais estabilidade e aponta para a perspectiva de continuidade em sua
implementação. Diferentemente da prática de vários outros países da América Latina e
Caribe.
O PBF foi instituído pela Lei Nº 10. 836/04 destinado a promover ações de
transferência de renda com condicionalidades às unidades familiares que se encontram em
situação de extrema pobreza, de acordo com Art. 2º da lei.
Para o MDS as condicionalidades propostas para os programas de transferência de
renda são como compromissos assumidos pelas famílias usuárias do Programa do Bolsa
Família. Para continuarem recebendo o beneficio, essas famílias devem cumprir esses
compromissos. Paralelamente o poder público é responsabilizado em ofertar e garantir os
serviços públicos as quais as condicionalidades estão vinculadas aos três seguimentos
principais: saúde, educação e assistência social.
A lei que criou o PBF determinou a unificação dos programas de transferência de
renda (alguns com condicionalidades, outros não) não ignorando a existência prévia de outros
programas de transferência de renda, então existentes: Bolsa Escola, Bolsa Alimentação,
Auxílio Gás e Cartão Alimentação.
Essa decisão garantiu o direito das famílias que já vinham sendo atendidas e deu
legitimidade à ideia de que tais programas não são iniciativa de um único governo, mas
demanda compromisso continuado, o processo de integração agregou complexidade à
implantação do PBF.
No entanto a criação do PBF, não pode ser entendida como uma simples unificação
dos programas anteriores. Em especial, houve mudança de concepção no que diz respeito ao
atendimento de toda a família, e não de seus membros isoladamente, à superação de
divergências de critérios de elegibilidade e de sobreposição de público-alvo, à ampliação de
cobertura e de recursos financeiros alocados, dentre outros.
Conforme a Constituição Brasileira: Família, na definição da lei que criou o PBF, é
entendida como a: “unidade nuclear, eventualmente ampliada por pessoas que com ela
possuem laços de parentesco ou afinidade, que forma um grupo doméstico e vivam sob o
mesmo teto, mantendo-se pela contribuição de seus membros”.
O PBF é um programa de transferência de renda com condicionalidades voltadas para
famílias vulneráveis. Segundo MDS e Combate a Fome; a vulnerabilidade social refere-se
também às situações gerais de carência advindas do estado de pobreza ou da incapacidade de
acessar bens e serviços mínimos à garantia da reprodução da vida social e familiar. O
programa define pobreza segundo a renda familiar per capita mensal. Mesmo reconhecendo
que pobreza é um fenômeno multidimensional, que não se restringe à privação de renda.
Os benefícios do PBF são de três tipos: Básico, Variável e Variável Vinculada ao
Adolescente, pagos de acordo com a renda familiar per capita e a composição familiar. Outra
característica do PBF que merece atenção é o atendimento do núcleo familiar de forma
integral e não dos membros da família individualmente, superando uma abordagem
20
fragmentada e segmentada de cada um dos indivíduos que compõe a família, a partir de
critérios distintos, como por exemplo, idade e sexo. Diferença importante em relação às
experiências brasileira anteriores nos programas de transferência de renda, como o Programa
Bolsa Escola e o Programa Bolsa Alimentação.
Em conjunto para a complementaridade o PBF se articula com os serviços da
assistência social, saúde e educação, buscando amenizar os problemas derivados das grandes
desigualdades sociais e regionais e da pobreza existente no país, nas três esferas de governo.
Essa condicionalidade através do PBF impele em comprometer a responsabilidade das
famílias atendidas e representa para essas famílias, o exercício de direitos para que possam
alcançar sua autonomia e inclusão social.
De um lado, há as responsabilidades das famílias em relação ao cumprimento de
uma agenda de atendimento nas áreas da saúde e da educação, voltada à melhora das
condições para que as crianças e jovens de famílias beneficiárias desfrutem de maior
bem estar no futuro. Essa agenda, na área de educação, é a matrícula e a freqüência
escolar mínima de 85% das crianças e dos adolescentes entre seis e 15 anos e de
75% para jovens de 16 e 17 anos integrantes das famílias beneficiárias. Na área de
saúde, a agenda é o acompanhamento da vacinação e do crescimento e
desenvolvimento das crianças até seis anos de idade e, ainda, da gravidez, parto e
puerpério das mulheres. Além disto, também deve ser assegurado o compromisso da
família de que as crianças não serão expostas ao trabalho infantil.
É competência dos gestores acompanharem as condicionalidades e darem condições
para que este acompanhamento ocorra, com atribuições especificas para cada nível
de gestão. (SILVA, 2008, p.69).
Cabe ressaltar que o PBF surgiu com o principal objetivo de articulação entre as
políticas de transferência de renda, de educação, saúde e trabalho direcionados a crianças,
jovens, adultos, idosos e grupos familiares em situação de risco e vulnerabilidade social
(SILVA, 2008).
Os objetivos do programa estão regulamentados conforme a lei Nº10. 836 de janeiro
de 2004 que tem como norteador: o combate à pobreza, estimular a emancipação sustentada
das famílias que se encontram na situação de pobreza extrema, promover o acesso para a rede
de serviços públicos, combaterem a fome e promover a segurança alimentar e nutricional,
promover a intersetoralidade, a complemementariedade e a sinergia das ações sociais do
Poder Público.
O termo emancipação remota ao século XVIII aparece enquanto conceito político,
somente no século XX, como fonte de pesquisa sobre história e suas origens.
A origem do conceito de emancipação, em sua formulação latina original
emancipatio, deriva de e manu capere, o ato jurídico por meio do qual o
paterfamilias da República Romana podia libertar seu filho do pátrio poder. O filho
(ou filha) liberto da tutela de seu pai podia deixar a família e constituir a sua própria,
passando a ser, de acordo com o direito civil romano, uma pessoa sui juris. A
emancipação apenas poderia decorrer de um ato de vontade exclusivo do
paterfamilias, os filhos submetidos ao pátrio poder não dispunham de nenhum
instrumento jurídico que lhes conferisse a possibilidade de pleitear a emancipação,
de requerê-la de seus pais. Além do direito de deixar a sua família e de não mais se
submeter ao pátrio poder, o principal benefício que o filho emancipado adquiria se
concentrava em torno dos direitos de propriedade. Mas não era apenas o ganho de
direitos e a situação vantajosa que supostamente disso poderia decorrer que
caracterizava a emancipação. (SILVA, 2008, p.70).
21
Neste contexto deve-se considerar que as ações de transferência de renda buscam
alcançar a uma condição social emancipatória por parte dos seus beneficiários afim de que
esses possam deixar a tutela do Estado. No entanto, é necessário que também façam parte das
riquezas políticas, civis e principalmente sociais de nosso Estado, condições essas capazes de
transformar minorias simbólicas em cidadãos e cidadãs autônomos libertos do presente
sistema capitalista de dominação.
Ponderando que o processo emancipatório almejado aos beneficiários das ações de
transferência de renda e visto pelo limite dos deles próprios, não se deve esquecer que esses
por sua vez não possuem escolaridade, que quando possuem algum nível escolar são
verdadeiramente considerados analfabetos funcionais.
Existe uma verdadeira tipologia da emancipação, e a divide em emancipação
religiosa, emancipação política e emancipação humana. Assim sendo as ações de
transferência de renda buscam por uma emancipação primeiramente humana fator esse que é
encarado como uma autonomia por parte do usuário em relação ao Estado e ainda uma
emancipação política e religiosa (MARX, 1843).
5.
DADOS DO MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E
COMBATE À FOME (MDS).
Segundo informa o site do MDS1, atualmente o Programa Bolsa Família tem buscado
ampliar a cidadania por meio da superação da miséria de modo a promover a inclusão social.
É registrado em nota no site que o “Bolsa Família é reconhecido como o maior programa de
transferência de renda do mundo” e o vincula como um meio de evitar que o brasileiro viva
“com menos de R$ 70 de renda mensal”. Ainda pontua que para fazer isso, o Governo Federal
tem feito um investimento anual de R$ 24 bilhões, “o equivalente a 0,46% da economia
nacional”.
Nota-se que este valor é insuficiente visto que o Programa Bolsa Família atende a 13,8
milhões de famílias, ou seja, quase 50 milhões de pessoas com um valor médio de benefício
de R$152,00. No entanto, tais números não atendem aos mais de 19,2 milhões de pessoas na
extrema pobreza, apontando pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) no ano de
2012 por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD). Ao passo que
também não atende aos mais de 7,6 milhões de pobres que há no país.
Os dados ao apresentarem redução de 19,4% na mortalidade infantil e taxa de
aprovação dos estudantes do PBF está equilibrado com a média nacional, de 80% e a evasão
escolar das crianças beneficiadas pelo programa é menor que a média nacional. Percebe-se
que há, ainda, a necessidade de maiores investimentos financeiros, uma vez que foi preciso,
no ano de 2011, o governo reajustar os valores dos benéficos por do “Plano Brasil Sem
Miséria” que possibilitou resgatar cerca de 22 milhões de brasileiros que, mesmo recebendo o
beneficio de Bolsa Família, permaneceriam em situação de extrema pobreza. Dado que
mostra ser preciso uma política de transferência de renda pautada na ótica da equidade e
justiça sociais e não vinculada ao mercado de consumo satisfazendo as necessidades do
capital.
Outro dado norteador de uma autonomia de renda ligada ao mercado de consumo é o
fato do MDS veicular nota destacando que em 2013 o PBF atendeu 13.800.000 famílias em
1
Nota disponível em http://bolsafamilia10anos.mds.gov.br/node/124. Acesso em 20/01/2014.
22
todo Brasil e em março de 2013 foram quase 2,5 milhões de beneficiários que receberam a
complementação do beneficio superando a situação de extrema pobreza. Logo, superar a
extrema pobreza pode ser entendido como a existência de uma autonomia de renda além de
setenta reais por mês, mas não implica na superação da pobreza política e ganhos sociais de
autonomia e qualidade de vida.
Atualmente o PBF atinge 14 milhões de famílias, ou seja, cerca de 50 milhões de
beneficiários. Entre essas, 13.020.000 famílias que recebem o PBF são chefiadas por
mulheres, maioria negra ou parda que não irão superar a situação de extrema pobreza apenas
com a garantia mensal de R$ 70,00. Os dados fornecidos pelo MDS referendam uma
realidade perversa da pobreza no Brasil, afirmando que essa tem cor e sexo. Ela é negra e
feminina. Logo, para superação da extrema pobreza e promoção da emancipação e autonomia
das famílias beneficiárias e dos beneficiários em si, é necessária a redistribuição de renda na
perspectiva de equidade e justiça social; alocar recursos para a superação das condições
históricas de invisibilidade da situação da pessoa negra no Brasil; a necessidade de trabalhar
políticas públicas com a transversalidade de gênero e principalmente superar a pobreza
política.
6.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Sabemos que estamos tratando de uma experiência brasileira, que demonstrou a
importância do papel do Estado nacional através de um programa de transferência de renda,
garantindo renda a uma grande parte da população brasileira, ainda hoje excluída do acesso
aos direitos civis, sociais e políticos, e na ausência de um desses direitos a condição de
cidadão é esfacelada. Deve-se persistir que o conjunto de direitos, preliminarmente, assegura
o direito à vida, caracterizando o direito da pessoa a ter direito.
Assim, o BPF deveria ser fundamentado nessa perspectiva, sem a participação do
Estado como garantidor de condições mínimas e um grande contingente de brasileiros são
locados a margem da sociedade em condição de pobreza e extrema pobreza, e, por hora são
expropriados do seu papel social.
Desse modo, no Brasil o atual programa de transferência de renda PBF não pode ser
aceito simplesmente como um programa de urgência que garante o direito à vida, mas de
forma representativa, pode ser considerado o primeiro passo essencial para alavancar a
democracia. Mesmo no seu minimalismo, o PBF intrinsecamente possui condições de ser
transformado em uma política pública de cidadania, efetivando no Brasil um progresso não
somente econômico, mas também democrático.
Socialmente a condição de indigência e de falta de independência econômica traduz
no indivíduo que se encontra nessa condição, o sentimento de frustração social onde a própria
personalidade permanece inacabada, truncada, mutilada, tornando-o incapaz de assegurar a
própria sobrevivência de maneira autônoma. Nesse ponto, importante trazer à tona as
considerações de Carvalho 2010 p 08 “... o exercício de certos direitos, como liberdade de
pensamentos e o voto, não gera automaticamente o gozo de outros, como segurança e
emprego”. Condição essa que a cidadania no Estado brasileiro engloba diversas dimensões
onde algumas podem estar presentes sem outras. Carvalho 2010 ainda é contundente ao
afirmar que se tornou costume desdobrar a cidadania em direitos civis, políticos e sociais. O
cidadão pleno seria aquele que fosse titular dos três direitos. Cidadãos incompletos seriam os
que possuíssem apenas alguns direitos. E os que não se beneficiassem de nenhum dos direitos,
seriam indigentes.
23
Isto quer dizer que a construção da cidadania tem a ver com a relação das pessoas
com o Estado, que deve encará-la como necessidade intrínseca e não como mérito, mas
devido a fatores sociais diversos, onde o mais perverso na sociedade brasileira é a pobreza
que exclui, distancia, despoja os pobres que permanecem excluídos da cidadania, seja essa no
sentido formal ou material. No sentido formal, um grande contingente desse “exército” não
possui certidão de nascimento e carteira de identidade – o que impossibilita até seu ingresso
no cadastro do programa de transferência de renda. Em sentido material, caracterizado pela
ausência de trabalho e renda regulares.
É através do reconhecimento de existência civil que a pessoa passa a existir perante o
Estado, e em contrapartida essa pessoa pode demandar seus serviços. A pobreza é um
problema complexo e, assim sendo, não se possui uma interrupção fácil ou simples.
Doravante não pode ser dizimada por meio de um programa de transferência direta de renda
como o PBF. Esse por sua vez garante o direito à vida a milhões de brasileiros, quando em
sua aplicabilidade o valor monetário é direcionado a compra de alimentos para matar a fome,
mas não resolve, contudo, o problema da pobreza.
PINZANI/REGO (2013) afirma “seria um erro pensar que o PBF se limita a garantir a
sobrevivência material de famílias destituídas e extremamente pobres” (embora isso constitua
obviamente um dos seus principais méritos). Ressalte-se que no caso brasileiro e,
historicamente, a pobreza em grande parcela tem cor: é mulata, é negra; o que remete
automaticamente à escravidão, que foi a maior instituição para a acumulação econômica no
Brasil por trezentos anos.
As linhas de pobreza têm um grande impacto na gestão dos programas sociais,
gerando um impacto bastante focalizado dentro das políticas públicas, situação essa que
desabilita ou enfraquecem seu objetivo primário. Cabe ressaltar que a prevalência da equidade
deve ser preservado e aceito, uma vez que não se pode determinar que a necessidade em uma
região se assemelhe a outra.
Finalmente, apesar das diversas conquistas dos últimos anos, ainda há um caminho de
pedras para trilhar que seja capaz de assegurar a todos os cidadãos do país os direitos sociais
previstos pela Constituição Federal do Brasil (CFB) de 1988. Nesse caso, os desafios do PBF
são maiores e complexos, uma vez que o programa é instituído com condicionalidades que
devem ser cumpridas pelos beneficiários, mas, que devido a falhas na atuação do Estado,
essas condicionalidades perpassam por ações focalizadas ou descentralizadas, principalmente
no campo do trabalho, limitando a possibilidade de autonomização das famílias. Quando
direcionadas a capacitação profissional voltada à formação comercial no geral, são oferecidos
cursos de capacitação para o desenvolvimento de trabalhos tradicionais e subordinados, como
cursinhos de habilidades manuais de artesanato e trabalhos culinários, sem a devida
importância às demandas do mercado de trabalho. Tais capacitações não são definitivamente
capazes de gerar a emancipação proposta pelo programa, que está relacionada à autonomia do
indivíduo a partir do trabalho, fator esse que constitui uma visão do Estado Capitalista
seguido de uma vertente neoliberal. Percebe-se, portanto, que os investimentos nessa direção
ainda não são promissores.
Observa-se que o Brasil tem avançado no que se reporta ao combate às desigualdades
sociais, porém esse fator não garante que se esteja próximo a sanar esta questão. A CF de
1988 tem como objetivo erradicar a pobreza e a marginalização, enquanto as Constituições
anteriores tinham previsões de igualdade, embora somente com a atual fosse possível criar um
arcabouço real, que propiciou a criação de diversos programas de inclusão social de combate
à pobreza, à exclusão e à discriminação das minorias desfavorecidas.
24
O Estado brasileiro na atualidade tem lançado mão do uso de intervenções ao
enfrentamento da pobreza, uma vez que a questão da pobreza no mundo por questões relativas
ao neoliberalismo vem ganhando destaque, e no país a centralidade é notória nos últimos doze
anos, e as estratégias direcionadas tem se constituído em ações pontuais que não são capazes
de resolver a situação, apenas dar condições de acesso a bens de consumo. Logo, os
programas de transferência de renda amenizam por meio de complementação de renda a
situação das famílias assistidas, mas não transformam a vida das famílias beneficiárias.
Essa situação não é capaz de ir além da manutenção da situação de pobreza, servindo
diretamente para regular e controlar comportamentos e a situação de sobrevivência das
famílias, de modo a produzir e reproduzir socialmente o sistema capitalista. Portanto, os
programas de transferência de renda, em sua funcionalidade compensatória, apenas visam à
distribuição de renda sendo incapaz de erradicar socialmente as desigualdades sociais
perpetuando a situação de pobreza e extrema pobreza que permeia a sociedade brasileira na
contemporaneidade.
Resumé
Le transfert des revenus est thème nuageux au pays, la diffusion des malentendus piège le
débat. Même si le thème n’est pas un phénomène nouveau sur la scène socio-politique,
national ou international, jusqu’à présent, sont opaques les contributions théoriques qui aident
à comprendre cet enjeu sous un prisme concentual et stratégiquement politique au profit de la
justice et équité sociale. En observant la pertinence sociale et politique du thème s’est élu
pour objetif analiser si le praogramme bolsa família(PBF) cree des conditions pour
affranchisement dês familles béneficiées. On conjecture que le PBF est um instrument
politique d’entretien de la situation d’extrême pauvreté des familles brasiliennes bénéficies.
Dans la construction de ce travail il fût choisi pour méthodologie la recherche bibliographique
du thème, en ayant ´pour base le document de la Lois n° 10.836, de 9 de janvier 2004, qui a
créé Lê programme, et les lectures des auteurs qui y font des débats, notamment Silva et Silva
(2010), Sposati (1997), Pereira (2002) et Rocha (2003). Pour l’interprétation et
compréhension des matériels utilisés dans l’analyse, la technique AC fût élue. Ainsi, ce travail
porte un souci qualitatif, ou on espère dépasser la vision courante des faits, a travers du
processus d’abstraction afin de éclairer les phénomènes sociales. Par la recherche
bibliographique on remarque que l’hypothèse fût partiellement confirmée, une fois que le
PBF n’est pas intégralement effectif dans l’affranchissement des familles bénéficiées, mais
des fois, favorise l’amélioration de la situation économique par l’acquisition des biens de
consommation.
Mots clés: Transfer de Revenus. Programme Bolsa Família. Etat. Polique sociale. Pauvreté.
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