A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
CIÊNCIA E TECNOLOGIA NO BRASIL: UMA ANÁLISE DE POLÍTICAS
PÚBLICAS PARA O SETOR DE INFORMÁTICA
MELISSA STEDA1
Resumo: Propomos discutir, neste trabalho, como vêm sendo propostas e executadas as políticas
estatais para ciência e tecnologia no Brasil, com foco no setor de informática, sobretudo a partir da
década de 1970. Para isso, desenvolveremos uma análise a partir dos nexos entre Estado e mercado
envolvidos na implementação dessas políticas, considerando a existência de demandas empresariais
e projetos nacionais diversos, que delineiam as relações entre esses agentes e que podem
eventualmente promover concentração regional e desigualdades espaciais. Tais políticas são
passíveis de discussão no âmbito da Geografia, uma vez que o fomento à ciência e à tecnologia, ou
especificamente à informática, gera implicações de ordem territorial, econômica, política e social.
Palavras-chave: Políticas públicas; ciência e tecnologia; território brasileiro
Abstract: In this paper, we want to discuss how state policies for science and technology in Brazil
have been proposed and implemented, focusing on the information technology sector, especially since
the 1970s. To do so, we seek to develop an analysis based on the connections between state and
market involved in the implementation of such policies, thus considering the existence of business
needs and different national projects, which may outline the relationships between these agents and
potentially promote regional concentration and spatial inequalities. These policies are likely to be
discussed by geographers, since the promotion of science and technology, or specifically of the
information technology sector, may bring forth territorial, economic, political and social implications.
Key-words: Public policy; science and technology; Brazilian territory
1 – Introdução
Tratar de políticas públicas para ciência e tecnologia (C&T) é essencial no
atual período histórico, dado que as redes, os sistemas e os objetos informacionais
perpassam hoje diversas dimensões do cotidiano e da economia. À medida que se
difunde pelo território o meio geográfico da globalização, o qual Santos (2007; 2009)
chamou de meio técnico-científico-informacional, observa-se, como expressão desse
processo, a proliferação acelerada do uso das tecnologias da informação (TI), cada
vez mais mediadoras das relações econômicas, políticas e sociais, especialmente
após o advento da internet, entre meados dos anos 1990 e o início do século XXI.
1
- Acadêmica do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Estadual de
Campinas. E-mail de contato: [email protected]
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Contudo, os esforços estatais e empresariais voltados ao setor de C&T, inclusive as
políticas para informática, são algumas décadas mais antigos.
A
primeira
fábrica
da
IBM,
importante
multinacional
do
setor
de
processamento de dados à época, instala-se no Brasil em 1939, no Rio de Janeiro.
Tratava-se da primeira unidade fabril fora dos Estados Unidos (EUA), voltada para a
produção de máquinas de registro unitário, tecnologia prévia à dos computadores
propriamente ditos. No âmbito do Governo Federal, por sua vez, entre 1958 e 1959
foi organizado o Grupo Executivo de Aplicação de Computadores Eletrônicos
(GEACE), durante o mandato de Juscelino Kubitschek na Presidência da República,
para discussão de estratégias para o setor de informática (CAMPOS, 1985, p. 38). A
partir daí, entre os anos 1960 e 1970, são desenvolvidos os primeiros computadores
brasileiros, sempre em decorrência de parcerias entre firmas multinacionais e
universidades dos estados de São Paulo e Rio de Janeiro (BARBOSA, 1985, p. 53),
como a Universidade de São Paulo (USP), o Instituto Tecnológico de Aeronáutica
(ITA) e a Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-RJ). No mesmo
período, instalavam-se nas mesmas unidades da federação diversas plantas
industriais de empresas estrangeiras do setor de informática (PIRAGIBE, 1985).
Não foi à toa que iniciou-se nesses lugares a produção de hardware e
software no país: trata-se de um dado da seletividade do meio geográfico,
denotando o papel ativo do território frente a decisões de localização tomadas pelas
grandes firmas estrangeiras, tendo em vista que tais porções do território brasileiro
apresentavam rugosidades (SANTOS, 2002) notáveis relacionadas, por exemplo, à
maior difusão de redes de comunicação e circulação. Nesse sentido, concordamos
com Bitoun (2013) quando aponta a importância de que a dimensão territorial seja
considerada ao formularem-se políticas públicas, orientando as ações tanto dos
operadores de tais políticas, como da sociedade civil organizada e da academia.
2 – Políticas para informática no Brasil: anos 1970-2000
Durante os anos 1970 e 1980, intensificou-se a participação do Estado no
fomento da indústria de computadores e equipamentos para processamento de
dados. Alguns marcos notáveis são a criação da empresa Eletrônica Digital
Brasileira Ltda. (EDB), em 1973, que no ano seguinte tornou-se a Digibrás S/A, cujo
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capital provinha de ações de companhias estaduais ligadas ao Governo Federal; e,
no âmbito do Ministério do Planejamento, a criação da Comissão de Coordenação
das Atividades de Processamento Eletrônico (CAPRE), como instituição normativa
para o setor (BARBOSA, 1985, p. 53).
No mesmo período, ao passo que as multinacionais realizavam ofensivas
para diversificação de seus produtos no Brasil (como é o caso do lançamento de
computadores de pequeno porte pela IBM, em 1976), multiplicavam-se os esforços
do Estado e de empresas nacionais pela criação de normas protecionistas, que
culminaram na Lei da Informática (Lei nº. 7.232), ou Política Nacional de Informática
(PNI), aprovada em 1984 pelo Congresso Nacional. No entanto, a atuação das
grandes firmas estrangeiras permaneceu forte no país, culminando com a
reestruturação de órgãos estatais de TI, como a CAPRE (TAPIA, 1995). Ainda
assim, as medidas protecionistas significam a tentativa de realização de um projeto
geopolítico, voltado ao desenvolvimento nacional de ciência e tecnologia 2; mas os
vetores da globalização também passaram a atingir mais intensamente o território
brasileiro, gerando tensões entre Estado e mercado.
A PNI vigorou entre 1985 e 1989, quando foi então desmontada, durante o
governo de inclinação neoliberal Fernando Collor de Mello (TAPIA, 1995, p. 17), em
meio a políticas de desregulamentação da economia; em 1991, 2002 e 2004, os
princípios da PNI foram reestruturados, de acordo com as intencionalidades dos
agentes envolvidos no setor — tanto o próprio Governo Federal quanto o setor
privado, nacional e estrangeiro. Já durante os anos 1990, com a intensificação da
orientação neoliberal no governo, os usos do território tornaram-se mais
extravertidos, o que traz implicações fundamentais para as políticas públicas:
2
Entre as formas de apoio a C&T criadas no Brasil entre 1950 e 1973, sistematizadas por Lima
(2009, p. 113), podemos listar a criação do CNPq (Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico
e Tecnológico) e da CAPES (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Ensino Superior), em
1951; da Finep (Financiadora de Estudos e Projetos), em 1967; do FNDCT (Fundo Nacional para o
Desenvolvimento Científico e Tecnológico), em 1969; do INPI (Instituto Nacional de Propriedade
Industrial), em 1970; do SNDCT (Sistema Nacional para o Desenvolvimento de Ciência e Tecnologia),
da STI (Secretaria de Tecnologia Industrial) e do SNCTI (Sistema Nacional de Ciência e Tecnologia
da Informação), em 1972; e do ADTEN (Programa de Apoio e Desenvolvimento Tecnológico à
Empresa Nacional), em 1973.
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O Estado, junto com os agentes e os atores sociais que os representam,
detém o poder de intervir não sobre o território em si, e sim sobre como o
território é usado. Esse poder de intervenção está ligado ao fato de as
políticas públicas mais do que implementadas no território, indicam,
direcionam e redirecionam os usos do território, evidenciando o potencial
político da categoria ―território usado‖ (STEINBERGER, 2013, p. 63).
Como ressalta Cano (1997, p. 134), a busca pela redução das desigualdades
regionais não tem vez num contexto neoliberal. Ao se preterir a equidade em nome
da eficiência, a abertura econômica na realidade dificulta a produção em regiões
menos economicamente desenvolvidas3. Santos e Silveira (2011, p. 305) lembram
ainda que o mercado global passa a atrair mais atenções do que o interno, numa
distorção que leva ao afastamento do Estado das políticas industriais e de interesse
social. Na década seguinte e até a atualidade, porém, parecem haver mudanças
nesse sentido, conforme veremos a seguir.
3 – A situação atual das políticas para C&T e informática no Brasil
Principalmente entre os anos 2000 e 2010, o setor de informática retomou seu
crescimento. Em 2007, deixando clara a importância estratégica dessa indústria para
o país, foram criadas medidas para incentivo à inovação tecnológica, por meio da
Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) (FERREIRA, 2008,
p. 113). Entre 2007 e 2010, destaca-se a execução do Plano de Ação Ciência,
Tecnologia e Inovação para o Desenvolvimento Nacional (PACTI 2007-2010), que
possuía como principais objetivos a consolidação institucional do Sistema Nacional
de CT&I, a formação de recursos humanos na mesma área e melhorias na
infraestrutura e no fomento para pesquisa científica e tecnológica, direcionados ao
desenvolvimento social4. É possível identificar intenções claras de incentivo ao
3
O autor é incisivo em suas críticas: ―a trajetória neoliberal vem sendo tentada desde o
governo Collor, continuou no governo Itamar e é reafirmada no governo Fernando Henrique Cardoso.
Nesta, como já foi dito, não há espaço para a equidade, a não ser os conhecidos programas
'caritativos' do tipo solidariedade. Nela predomina a eficiência, relegando-se o social a segundo plano.
Em um esquema desses, políticas regionais só existem 'por mera coincidência', através de projetos
privados específicos com outros objetivos acima da questão regional‖ (CANO, 1997, p. 134).
4
Especialmente quanto ao primeiro foco do plano, algumas das ações executadas incluíram
descentralização da educação superior, profissional e tecnológica; expansão e consolidação regional
de unidades de pesquisa científica e tecnológica do MCTI, inclusive realizando cooperações
internacionais; incentivo aos Institutos Nacionais de Ciência e Tecnologia (INCTs), com apoio a
grupos de pesquisa; programas para implementação de infraestrutura de pesquisa; novos campi;
maior integração da Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP), fornecendo internet de alta
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desenvolvimento regional e da difusão de unidades de ensino e pesquisa pelo
território brasileiro; além disso, foi incentivada a criação de leis estaduais de
inovação, com bons resultados (MCTI, 2014).
Em 2012, o Governo Federal apresentou o Programa Estratégico de Software
e Serviços de Tecnologia da Informação, ou Programa TI Maior (2012-2015), que
integra a Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação: 2012-2015
(ENCTI)5, no âmbito do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI).
Entendemos que iniciativas como esse programa possam ser resultado de pressões
do próprio setor de TI (por meio de associações empresariais) sobre o governo,
considerando que embates e diálogos entre Estado, mercado e associações
setoriais (corporativas ou não) podem comumente gerar políticas públicas que
atendam a interesses majoritariamente corporativos. Assim, em contraposição a um
modelo de regulação predominantemente estatal, o contexto de tais políticas
envolve um modelo de regulação híbrida (ANTAS JR., 2005, p. 210), do qual
participam os três agentes supracitados: Estado, corporações e associações de
classe.
Tais políticas inserem-se num contexto ainda de forte concentração regional
das atividades e dos dispêndios em C&T, no qual a região Sudeste, e especialmente
o estado de São Paulo, recebem montantes consideravelmente superiores ao
restante do território brasileiro (Gráficos 01 e 02). Trata-se de uma expressão da
Região Concentrada (SANTOS; RIBEIRO, 1979; SANTOS; SILVEIRA, 2011), na
qual o meio técnico-científico-informacional se apresenta de modo mais contíguo,
ainda que não de forma homogênea.
velocidade a instituições do ramo; investimentos em recursos humanos (bolsas); cooperação
internacional em diversas áreas, sendo que políticas para CT&I e TICs estão presentes em parcerias
bilaterais e multilaterais com os BRICs, a Unasul, o Mercosul, países da União Europeia e outros
como Cuba, EUA, Canadá, Japão e Coreia do Sul (MCTI, 2014).
5
A ENCTI se articula com outras políticas que destacam C&T entre seus objetivos, como a
Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), a Política de Desenvolvimento
Produtivo (PDP) e o Plano Brasil Maior (PBM). Nesse sentido, a própria ENCTI possui como diretriz a
consolidação de um sistema nacional de C, T & I baseado em esforços de todos os entes federativos,
para fins de integração dos instrumentos de apoio ao setor no país. O Governo Federal tem
intensificado o aporte de recursos na Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), no Sistema
Brasileiro de Tecnologia (Sibratec) e por meio da criação da Empresa Brasileira de Pesquisa e
Inovação Industrial (Embrapii), via parceria com a Confederação Nacional da Indústria (CNI)
(BRASIL, 2012).
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Gráfico 01 – Brasil. Dispêndios dos governos estaduais em C&T (em valores de 2013), por região
(2010-2012).
Fonte: MCTI (2015).
(1) Valores obtidos através dos multiplicadores utilizados pelo Banco Central para deflacionar o PIB,
publicados na tabela ―Produto Interno Bruto e taxas médias de crescimento‖ em
<http://www.bcb.gov.br/?INDECO>.
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Gráfico 02 – Brasil. Percentual dos dispêndios dos governos estaduais aplicados em (C&T), por
unidade da federação (2013).
Fonte: MCTI (2015).
Temos observado, nas políticas públicas atuais para C&T, a crescente busca
pela inserção do mercado, sobretudo como financiador de algumas das ações
propostas nos planos governamentais, como ocorre no Programa TI Maior. Tanto os
dispêndios públicos quanto empresariais vêm aumentando de modo significativo
desde 2006, conforme mostra o Gráfico 03. Nesse âmbito, destaca-se ainda a
atuação das entidades de classe, que especialmente no setor de TI brasileiro são
fortemente atuantes na construção de políticas públicas, conforme demonstram
trabalhos como os de Tapia (1995), Stefanuto (2004), Ruffato (2010) e Pontes
(2012). Desde a segunda metade do século XX, tais entidades vêm realizando fortes
pressões sobre o Estado pela incorporação de seus interesses nas políticas
públicas, reforçando aquilo que entendemos como um dos aspectos da regulação
híbrida do território (ANTAS JR., 2005). Elas destacam o valor estratégico das TI e
reivindicam ações do Estado, isoladamente ou em parcerias com as empresas,
visando fortalecer o setor no país e melhorar seu desempenho nos mercados
internacionais (ABES et al., 2010; BRASSCOM, 2013). Observamos discursos e
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pautas comuns entre as várias entidades, que de modo geral atuam pela busca de
maior competitividade para o setor.
Gráfico 03 – Brasil. Dispêndio nacional em C&T (em valores de 2012), total e pelos setores público e
empresarial (2000-2012).
Fonte: MCTI (2015).
(1) Valores obtidos através dos multiplicadores utilizados pelo Banco Central para deflacionar o PIB,
publicados na tabela ―Produto Interno Bruto e taxas médias de crescimento‖ em
<http://www.bcb.gov.br/?INDECO>.
(2) Dados preliminares.
4 – Conclusão
A idealização da C&T como neutra leva à noção equivocada de que a
produção científico-tecnológica é isolada do contexto social, político e econômico, de
modo que ―as diferenças contextuais geográficas, culturais, éticas, entre outras,
ficariam em um plano secundário‖ (DAGNINO, 2008, pp. 39-40). Nesse sentido,
concordamos com Dias (2009, p. 16) quando afirma que ―a política pública não deve
ser entendida apenas como aquilo que o Estado faz (sua dimensão mais facilmente
percebida), mas também aquilo que ele deixa de fazer‖, corroborando com a ―não
ação‖ em políticas públicas, da qual trata Melazzo (2010, p. 15). As desigualdades
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regionais identificadas em políticas e dispêndios para C&T no Brasil são uma
expressão das diferenciações no território expressas por espaços luminosos e
opacos, da rapidez e da lentidão (SANTOS; SILVEIRA, 2011, pp. 259-277).
Diferentemente do que ocorreu durante governos de orientação neoliberal, o
que se verifica hoje é uma tentativa de projeto nacional, de inclinação
desenvolvimentista, dotada de elementos que dão qualidades específicas aos nexos
entre Estado e mercado. Ainda que haja esforços mais significativos para a
promoção da indústria brasileira em setores relacionados a C&T, e especialmente
para informática, o Estado não é impermeável às demandas das grandes empresas,
cooperando com elas e muitas vezes buscando fatores como credibilidade
internacional e estabilidade interna e externa ao governo (ainda que de maneira
bastante diversa em relação aos governos anteriores). Por fim, destacamos a
relevância do estudo das políticas para C&T no período da globalização, no qual as
tecnologias da informação, uma das bases fundamentais desse contexto, possuem
papel preponderante no sentido de conformar o atual paradigma produtivo.
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