Sonia Maria Lopes de Morais
A PRÁTICA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NA UNIVERSIDADE
FEDERAL DO RIO DE JANEIRO: um estudo avaliativo
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação da Fundação Cesgranrio,
como requisito para a obtenção do título
de Mestre em Avaliação
Orientadora: Profª. Drª. Angela Carrancho da Silva
Rio de Janeiro
2010
M827
Morais, Sonia Maria Lopes de.
A prática do orçamento participativo na UFRJ: um estudo
avaliativo / Sonia Maria Lopes de Morais. – 2010.
66 f. ; 30 cm.
Orientadora: Profa. Dra. Angela Carrancho da Silva.
Dissertação (Mestrado Profissional em Avaliação) - Fundação
Cesgranrio, 2010.
Bibliografia: f. 58-61.
1. Planejamento – Brasil. 2. Universidades e faculdades Avaliação – Brasil. 3. Orçamento. I. Silva, Angela Carrancho da.
II. Título.
CDD 354.81
Ficha catalográfica elaborada por Vera Maria da Costa Califfa (CRB7/2051)
Autorizo, apenas para fins acadêmicos e científicos, a reprodução total ou parcial
desta dissertação.
Assinatura
Data
SONIA MARIA LOPES DE MORAIS A PRÁTICA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO: um estudo avaliativo Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação da Fundação Cesgranrio,
como requisito para a obtenção do título
de Mestre em Avaliação
Aprovada em 17 de dezembro de 2010
BANCA EXAMINADORA
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Fund;3ção CJ sgranrio .
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D~. LIGIA GOMES ELLlOT Fundação Cesgranrio ELlZABET RAMALHO SOARES BASTOS Fun ação CECIERJ Dedico este trabalho ao meu pai (in
memoriam) pelos ensinamentos de vida, a
minha mãe pelo amor, carinho e
dedicação sem limites, ao meu irmão (in
memoriam) pelos saudosos momentos de
alegria e companheirismo, a minha filha
que representa a essência da minha vida,
e ao meu marido pelo carinho, respeito e
por caminhar comigo na realização deste
projeto.
AGRADECIMENTOS
À UFRJ na figura da Vice-Reitora Profª Sylvia da Silveira de Mello Vargas por
possibilitar a minha liberação para a realização do Mestrado em Avaliação.
Ao Chefe de Gabinete João Eduardo do Nascimento Fonseca pelo incentivo e apoio
que resultaram na decisão da realização deste curso.
À Raquel Belmira da Silva, pelo laço de amizade e confiança construído durante
nossa convivência na instituição.
Ao Prof. Carlos Antonio Levi da Conceição, Pró-Reitor de Planejamento e
Desenvolvimento, e a Superintendente Geral Regina Célia Alves Soares Loureiro
pela compreensão e disposição em atender as demandas inerentes a este estudo.
Um agradecimento especial ao Assessor da Superintendência Geral, Flavio Ferreira
Fernandes, companheiro de trabalho detentor de alto grau de competência e
profissionalismo, destacando sua disposição e generosidade no auxilio a viabilizar
meios para que a proposta deste estudo ocorresse.
Aos dirigentes e responsáveis pela área de finanças das Unidades Gestoras da
UFRJ pelo fundamental apoio dado no preenchimento do questionário que sustentou
este estudo.
À Profª. Drª. Angela Carrancho da Silva que soube com competência acadêmica
conduzir a orientação desta dissertação, ajudando na sua realização.
À Profª. Drª. Ligia Gomes Elliot pelas precisas sugestões para o aprimoramento da
dissertação.
À Profª. Drª. Elizabeth Ramalho Soares Bastos pela participação na banca
examinadora, contribuindo para o melhoramento dos resultados apresentados.
À Fundação Cesgranrio pela bolsa concedida, assim como, ao seu corpo docente
pelos ensinamentos e aprofundamento de conhecimentos na área de avaliação,
contributivo para uma melhor qualificação profissional.
À bibliotecária Vera Maria da Costa Califfa pela ajuda incondicional quanto à
observância das normas relativas às citações contidas nesta dissertação.
Aos mais recentes amigos, Nilma Gonçalves e Valmir Marques de Paiva, pela
gentileza e competência com que sempre me atenderam, humanizando as relações
entre alunos e instituição.
As amigas e irmãs Ana Teresa Suassuna e Eliane Frenkel por estarem sempre
presentes em minha vida, compartilhando os mais diferentes sentimentos, fazendo
com que nossa amizade se redescubra a cada momento.
À Antonio Luiz Mendonça por nortear e acreditar nas minhas escolhas de vida.
A amiga de longa data Wilma Barros, pelo auxilio na elaboração do texto em língua
inglesa.
E um imenso agradecimento, revestido de gratidão e amor, ao meu marido Paulo
sem o qual a beleza deste trabalho ficaria comprometida. Com sabedoria inerente
aos grandes mestres, soube com paciência, compreensão e afeto se colocar sempre
presente em cada etapa da realização deste trabalho, dividindo e doando humildemente
seus conhecimentos.
Enfim, a todos aqueles que direta ou indiretamente contribuíram para a realização
deste trabalho o meu eterno muito obrigado.
RESUMO
O presente estudo teve por objetivo avaliar até que ponto o Orçamento Participativo
adotado na Universidade Federal do Rio de Janeiro, no período de 2005-2010,
configurou-se como um efetivo instrumento de planejamento. Este estudo sustentouse em quatro pilares: (1) oportunizar a instituição um maior conhecimento de sua
realidade, no que tange ao gerenciamento dos seus recursos; (2) promover uma
melhor compreensão do impacto ocasionado pelas ações gerenciais implementadas,
(3) identificar o grau de representatividade e aceitabilidade da atual prática gerencial
quanto ao Orçamento Participativo e (4) conscientizar aos gestores da alta esfera a
reformularem suas estratégias operacionais, com vistas à superação de eventuais
problemas identificados. A metodologia utilizada foi de caráter descritivo, com
abordagem quantitativa, buscando realizar um procedimento analítico sustentado na
percepção dos atores envolvidos quanto à atual prática orçamentária e quanto à
adequação
dos
procedimentos
utilizados
para
formalização
da
demanda
institucional. Como recurso para coleta de dados foi elaborado uma escala do tipo
“opinião” dentro de cinco dimensões – eficiência, eficácia, efetividade, equidade e
consistência dos dados - voltados para a medição do desempenho institucional. De
acordo com os resultados apresentado pode-se inferir que o Orçamento Participativo
configurou-se como um potencial instrumento de planejamento, útil ao sistema
gerencial, necessitando, contudo, de aprimoramento quanto à formulação do
desempenho das suas funções dentro do sistema financeiro-orçamentário.
Palavras-chave: Orçamento participativo. Planejamento. Avaliação.
ABSTRACT
The objective of this study is to evaluate how the participative budget adopted by the
Federal University of Rio de Janeiro, from the 2005-2010 period, become an effective
tool of planning. The purpose of this study was supported by four pillars. 1) to give
the institution the opportunity of having a thorough acknowledge of the reality
concerning the management of its resources; 2) to develop a better comprehension
of the impact produced by the management actions implemented; 3) to identify the
level of representatively and acceptability of the present management practice
referring to the participative budget; 4) to advise the board of directors to reformulate
their operational strategies aiming at to overcome eventual problems identified. A
descriptive methodology was used, with a quantities approach, trying to perform an
analytical procedure based on the perception of the stakeholders related to the actual
budget practice and to the adequation of the procedures used for the formalization of
the institutional demand. As a resource for the data collection, it was elaborate an
enquire of "the opinion" type with emphasis on five dimensions - efficiency,
effectively, equity and data consistency - dedicated to the measurement of the
institutional performance according to the present results. We may infer that the
participative budget proved to be a potential instrument of planning, useful for the
management system. However, it still needs an improvement in what refers to the
formulation of the performance of their roles inside the financial-budgetary system.
Keywords: Budget. Planning. Evaluation.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1
Planejamento x Ações estratégicas.....................................................
20
Figura 2
Evolução do orçamento no Brasil.........................................................
21
Quadro 1 Princípios orçamentários......................................................................
22
Figura 3
Base conceitual do orçamento-programa.............................................
26
Figura 4
Ciclo do orçamento participativo na UFRJ...........................................
31
Quadro 2 Classificação do orçamento de custeio e capital..................................
35
Quadro 3 Critérios de distribuição de recursos....................................................
35
Quadro 4 Unidades acadêmicas amostradas por Centro Acadêmico.................
40
Gráfico 1
Médias e desvios-padrão por centro..................................................... 44
Gráfico 2
Médias e desvios-padrão das 24 unidades respondentes nas cinco
dimensões............................................................................................. 46
Gráfico 3
Médias e desvios-padrão dos indicadores nas cinco dimensões.........
Gráfico 4
Médias e desvios-padrão dos indicadores da dimensão
eficiência............................................................................................... 48
Gráfico 5
Médias e desvios-padrão dos indicadores da dimensão eficácia........
Gráfico 6
Médias e desvios-padrão dos indicadores da dimensão
efetividade............................................................................................. 51
Gráfico 7
Médias e desvios-padrão dos indicadores da dimensão equidade......
Gráfico 8
Médias e desvios-padrão dos indicadores da dimensão consistência
dos dados............................................................................................. 53
47
50
52
LISTA DE TABELAS
Tabela 1
Distribuição orçamentária das 40 Unidades com Conceito CAPES..... 25
Tabela 2
Pontuação da Escala de Likert por Centro Acadêmico........................
Tabela 3
Pontuação da escala Likert das 24 Unidades respondentes nas
cinco dimensões................................................................................... 45
Tabela 4
Pontuação da Escala de Likert nas cinco Dimensões.......................... 47
Tabela 5
Dimensão Eficiência.............................................................................
48
Tabela 6
Dimensão Eficácia................................................................................
49
Tabela 7
Dimensão Efetividade........................................................................... 51
Tabela 8
Dimensão Equidade.............................................................................
Tabela 9
Dimensão Consistência dos Dados...................................................... 53
43
52
LISTA DE SIGLAS
CAPES
Coordenação de Aperfeiçoamento do Ensino Superior
CC
Conselho de Curadores
CF
Constituição Federal
CGU
Controladoria Geral da União
CONSUNI
Conselho Universitário
CSCE
Conselho Superior de Coordenação Executiva
FNDE
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FORPLAD Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e Administração
IES
Instituição de Ensino Superior
INEP
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
LDB
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
LDO
Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA
Lei Orçamentária Anual
OCC
Orçamento de Custeio e Capital
PPA
Plano Plurianual
PR3
Pró-Reitoria de Planejamento e Desenvolvimento
REUNI
Readequação e Expansão das Universidades Federais
SESu
Secretaria de Ensino Superior
SIAFI
Sistema Integrado de Administração Financeira Financeiro
SIMEC
Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle do
TCU
Tribunal de Contas da União
UFRJ
Universidade Federal do Rio de Janeiro
UG
Unidade Gestora
SUMÁRIO
1
1.1
1.2
1.2.1
1.2.2
2
2.1
2.2
2.3
2.4
3
INTRODUÇÃO...........................................................................................
OBJETIVO, JUSTIFICATIVA E QUESTÃO DO ESTUDO.........................
DA UFRJ....................................................................................................
A missão institucional.................................................................................
Princípios institucionais..............................................................................
13
15
16
17
18
PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO, ORÇAMENTO PARTICIPATIVO E
ORÇAMENTO PROGRAMA.....................................................................
O PLANEJAMENTO...................................................................................
O ORÇAMENTO........................................................................................
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO................................................................
O ORÇAMENTO PROGRAMA..................................................................
19
19
21
23
26
O ORÇAMENTO NA UFRJ........................................................................
OS CAMINHOS DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NA UFRJ..............
COLETA DE DADOS PARA ELABORAÇÃO DA PROPOSTA
ORÇAMENTÁRIA.......................................................................................
CRITÉRIOS DE DISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS...................................
33
34
4.1
4.2
4.3
METODOLOGIA........................................................................................
DIMENSÕES CONSIDERADAS NO ESTUDO........................................
DEFINIÇAO DA AMOSTRAGEM.............................................................
COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS.................................................
37
37
39
41
5
ANÁLISE DOS RESULTADOS.................................................................
43
6
CONCLUSÃO............................................................................................
55
7
CONSIDERAÇÕES FINAIS.......................................................................
57
REFERÊNCIAS..........................................................................................
58
3.1
3.2
3.3
4
28
28
ANEXOS..................................................................................................... 62
1 INTRODUÇÃO
As universidades federais brasileiras dependem do orçamento público para
desempenharem suas atividades, evidenciando desta forma a relevância da prática
gerencial como o meio pelo qual a instituição, através da escolha do seu modelo de
gestão, poderá alcançar seus objetivos. Para tal, deve-se entender que o ato de
gerir uma universidade federal esta sustentado no conceito de Administração
definido por Chiavenato (2003, p. 11) como o “processo de planejar, organizar, dirigir
e controlar o uso de recursos, a fim de alcançar os objetivos organizacionais”.
Deve-se considerar, contudo, as especificidades das atividades destas
instituições de ensino superior (IES), que têm por propósito “contribuir para a
formação de cidadãos imbuídos de valores éticos e que, com competência técnica,
passam a influenciar no desenvolvimento social e econômico” (FRANCISCO; FARIA,
2006, p. 2).
Diferente das demais entidades públicas federais, as universidades possuem
características próprias e, atualmente configuram-se como organizações altamente
complexas, devido a sua constituição, objetivo e área de atuação. Segundo
Baldridge (1983 apud MEYER JÚNIOR; SERMANN; MANGOLIM, 2004, p. 3), as IES
são conhecidas
por suas características especiais que as tornam uma organização
complexa. Esta complexidade é decorrente de seus objetivos difusos
e ambíguos, de sua tecnologia fragmentada, da presença de distintos
grupos de interesse no seu interior, da sua função de atender às
necessidades específicas de seus clientes, do profissionalismo do
trabalho acadêmico e da vulnerabilidade aos fatores externos.
Dimensionando este universo, o conceito de Universidade apresentado por
Domingues e outros (2003 apud QUINTANA; IGNA, 2006, p. 65) explicita de forma
clara e concisa a proposta desta instituição:
o conceito de universidade está fortemente centrado sobre a tríade
ensino, pesquisa e extensão”, sendo o ensino, a transmissão do
saber, a pesquisa a maneira crítica de se comportar em relação a
comunidade científica, e a extensão é a via de mão dupla, em que
existe uma troca entre a Universidade e a comunidade.
14
No Brasil, estas instituições “têm por compromisso direcionar suas ações para
atender às aspirações, demandas e reivindicações da sociedade” (FRANCISCO;
FARIA, 2006, p. 4).
Entretanto,
os
resultados
apresentados
pelas
IES
brasileiras,
mais
precisamente as de natureza jurídica pública, vem ao longo dos anos sofrendo
críticas por parte do governo federal e da sociedade, por não estarem atingindo suas
propostas institucionais. Citam-se diferentes fatores que contribuem para o não
atingimento dos seus objetivos, a saber: a limitação dos recursos financeiros, a
carência de pessoal qualificado e a infraestrutura de material e equipamentos.
Além destes, agrega-se a dificuldade que estas instituições vêm encontrando
para se adequarem as normativas vigentes, quanto às questões relativas aos
recursos financeiros, e também aquelas que envolvem questões voltadas para suas
atividades fim (ensino-pesquisa-extensão).
Assim, evidencia-se que para manter uma dinâmica institucional eficiente,
eficaz e efetiva, faz-se necessário a adoção de um modelo de gestão capaz de
manter as atividades fim e meio funcionando harmonicamente, favorecendo um olhar
crítico que permita uma ampla análise sobre o sistema como um todo.
Espera-se deste modelo de gestão promova o desenvolvimento e a
implementação de políticas internas que viabilizem a prática gerencial estratégica,
como recurso para obtenção de resultados mais efetivos, no que tange ao alcance
dos seus objetivos e do cumprimento de sua missão institucional.
Lima (1999 apud CASTILHO, 2006, p. 7) salienta que, tendo em vista a
dificuldade de se obter uma resposta “correta” ou “mais completa” do que venha a
ser um modelo de gestão, considera:
Um modelo de gestão normalmente é definido como: uma forma
ideal, uma forma de estruturação, um conjunto articulado de preceitos
legais, uma hierarquia, um conjunto estruturado de princípios e regras,
uma forma de alcançar a eficácia e a maximização dos recursos. Esse
excesso de definições, segundo o autor, possibilita-nos uma imagem
plural de modelos de gestão e uma pluralidade de práticas possíveis.
Inserindo-se nesta realidade, a Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ) buscou, mediante a implementação do Orçamento Participativo, contribuir
decisivamente para a formação de uma nova cultura gerencial mais ágil e eficiente
(UFRJ, 2005).
Assim, o Orçamento Participativo deve ser visto como um
15
instrumento de planejamento, que visa superar as limitações da instituição em fase
de sua alta complexidade e fragmentação.
Conforme apresentado no Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e
Administração (PLANEJAMENTO..., 1995), realizado em dezembro de 1995, o
diferencial deste processo participativo se dá na medida em que há mais chances de
se considerar: (1) todos os pontos de interesse da Universidade; (2) as
especificidades dos diferentes segmentos universitários podem ser manifestadas; (3)
o caráter técnico das questões pode ser evidenciado; e (4) as propostas da
comunidade universitária passam a constituir a base do plano da instituição,
aumentando-se as condições para a continuidade administrativa.
A proposta, neste caso, é que “se pense a instituição a longo prazo,
detalhando-se mais os planos para o horizonte de médio prazo e mais ainda, para o
de curto prazo (PLANEJAMENTO...,1995).
1.1 OBJETIVO, JUSTIFICATIVA E QUESTÃO DO ESTUDO
O objetivo do presente estudo foi avaliar o Orçamento Participativo como
instrumento de planejamento adotado pela UFRJ, no período de 2005-2010. Nesta
avaliação foram consideradas as seguintes dimensões: (a) eficiência, (b) eficácia, (c)
efetividade, (d) equidade e (e) consistência dos dados. Estas dimensões permitiram
varrer três grandes temas inseridos na realidade da UFRJ: (a) o orçamento
participativo como instrumento de planejamento; (b) vontade e capacidade das
unidades gestoras em participar do processo orçamentário e (c) a fragmentação
institucional.
Avaliar um modelo de gestão com foco na distribuição de recursos remonta a
ideia de que ao se fornecer informações úteis e precisas aos gestores, estes
poderão, de forma sustentável, atribuir valor a suas escolhas. E mediante os
conhecimentos adquiridos poderão mais facilmente lidar, de forma indissociável,
com as potencialidades, capacidades, comportamentos e atitudes que configuram o
seu universo institucional, em função do objetivo proposto.
A importância deste estudo sustenta-se na premissa de que a identificação e
o diagnóstico dos pontos fortes e fracos, que regem as ações institucionais,
incentivam a socialização de idéias e estimulam a criação de novas práticas de
funcionamento.
16
Neste sentido, este estudo permite levar aos gestores da alta administração
da UFRJ, informações quantificáveis para a realização de uma análise dos
resultados dos últimos cinco anos, período de implantação do Orçamento
Participativo enquanto prática gerencial de distribuição e execução dos recursos
financeiros.
Sustenta-se que tal procedimento favorece a consolidação de uma prática
gerencial que contemple, de forma ampla, as ansiedades da comunidade interna,
identificando as oportunidades de melhorias ou mudanças a serem realizadas.
Assim, a justificativa deste estudo sustentou-se em quatro pilares: (1)
oportunizar à instituição um maior conhecimento de sua realidade, no que tange ao
gerenciamento dos seus recursos; (2) promover uma melhor compreensão do
impacto ocasionado pelas ações gerenciais implementadas, (3) identificar o grau de
representatividade e aceitabilidade da atual prática gerencial quanto ao Orçamento
Participativo e (4) conscientizar aos gestores da alta esfera, a reformularem suas
estratégias operacionais, com vistas à superação de eventuais problemas
identificados.
O estudo avaliativo buscou responder a seguinte questão: Até que ponto
pode-se considerar o Orçamento Participativo da UFRJ como um efetivo instrumento
de planejamento?
1.2 DA UFRJ
A UFRJ foi criada pelo governo federal, em 7 de setembro de 1920, por meio
do Decreto nº 14.343 (BRASIL, 1920), resultante da justaposição de três escolas
tradicionais (Engenharia, Medicina e Direito), sem maior integração entre elas e cada
uma conservando suas características (FÁVERO, 1999, p. 18).
Em 1945, o Governo Federal promoveu uma nova reforma, reestruturando a
Universidade em 18 unidades, a saber:
1. Faculdade Nacional de Medicina; 2. Faculdade Nacional de
Direito; 3. Faculdade Nacional de Odontologia; 4. Faculdade
Nacional de Filosofia; 5. Faculdade Nacional de Arquitetura;
6. Faculdade Nacional de Ciências Econômicas; 7. Faculdade
Nacional de Farmácia; 8.Escola Nacional de Engenharia; 9. Escola
Nacional de Belas-Artes; 10. Escola Nacional de Música; 11. Escola
Nacional de Minas e Metalurgia; 12. Escola Nacional de Química;
13. Escola Nacional de Educação Física e Desportos; 14. Escola de
17
Enfermeiras Anna Nery, 15. Instituto de Eletrotécnica; 16. Instituto de
Psicologia; 17. Instituto de Psiquiatria; 18. Instituto de Biofísica
(UFRJ, 2006, p. 22).
A sua atual identidade lhe foi conferida pela Lei nº 4.831, de 5 de novembro
de 1965 (BRASIL,1965), e desde então vem desempenhando suas atividades de
ensino, pesquisa e extensão, impondo-se como a maior universidade pública do
país.
A UFRJ oferece segundo dados da Divisão de Registro de Estudante da PróReitoria de Graduação, em janeiro de 2010, 189 cursos de graduação. De acordo
com a Divisão de Ensino da Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa, conta com
92 cursos de mestrado, cinco de mestrado profissional e 80 de doutorado, dispondo
de um universo de 39.282 alunos (ANEXO A).
Geograficamente, suas instalações estão alocadas em seis Decanias, que
envolvem 62 Unidades, o Fórum de Ciência e Cultura, estão distribuídas nos campi
da Ilha do Fundão e da Praia Vermelha. Consta ainda com localizações isoladas: o
Instituto de Filosofia e Ciências Sociais, a Faculdade de Direito, e Escola de Música
o Observatório Valongo, a Maternidade-Escola, o Museu Nacional e oito Hospitais
Universitários.
O seu quadro funcional, conforme consta no Relatório de Gestão de 2009,
elaborado pela Pró-Reitoria de Planejamento e Administração (PR3/UFRJ), conta
com 6.598 docentes e 8.891 técnicos administrativos ativos.
1.2.1 A missão institucional
A finalidade que justifica a existência da UFRJ e que baliza seus objetivos
estratégicos consiste em proporcionar à sociedade brasileira os meios para dominar,
ampliar, cultivar, aplicar e difundir o patrimônio universal do saber humano,
capacitando todos os seus integrantes a atuar como força transformadora. Mais
especificamente, a Universidade destina-se a completar a educação integral do
estudante, preparando-o para:
exercer profissões de nível superior; valorizar as múltiplas formas de
conhecimento e expressão técnicas e científicas, artísticas e
culturais;exercer a cidadania; refletir criticamente sobre a sociedade
em que vive;
18
Participar do esforço de superação das desigualdades sociais e
regionais;assumir o compromisso com a construção de uma
sociedade socialmente justa, ambientalmente responsável,
respeitadora da diversidade e livre de todas as formas de opressão
ou discriminação de classe, gênero, etnia ou nacionalidade;
lutar pela universalização da cidadania e pela consolidação da
democracia; contribuir para solidariedade nacional e internacional
(UFRJ, 2006, p. 11).
1.2.2 Princípios institucionais
Na UFRJ (2006, p. 14) os princípios que regem a vida universitária são:
A autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira
e patrimonial;
liberdade de cátedra e liberdade de expressão para todos os
membros da comunidade;
gratuidade do ensino público em todos os níveis;
democracia interna, de forma a assegurar a representação de todos
os segmentos na gestão da Universidade e respeito às decisões dos
órgãos colegiados;
conduta ética em todos os campos de atividade, com estrita
observância dos princípios da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade e da publicidade;
defesa intransigente de seu mais precioso ativo: a diversidade
interna, que corresponde às diferenças dos seus objetos de trabalho
– cada qual com uma lógica própria de docência e pesquisa – de
suas visões de mundo e dos valores que pratica;
compromisso com a construção de uma sociedade justa socialmente,
ambientalmente responsável, respeitadora da diversidade e livre de
todas as formas de opressão ou discriminação de classe, gênero,
etnia ou nacionalidade;
valorização da cultura nacional;
comprometimento com a expansão da rede publica de instituições de
educação superior;
envolvimento com o sistema de ensino como um todo, em particular
com os níveis fundamental e médio.
Este cenário evidencia a alta dimensão da estrutura acadêmica e administrativa
da UFRJ, e a necessidade de um modelo de gestão que possa conciliar e viabilizar
as suas ações, objetivando atingir seus propósitos e respeitar seu compromisso
social.
2 PLANEJAMENTO,
ORÇAMENTO,
ORÇAMENTO PROGRAMA
ORÇAMENTO
PARTICIPATIVO
E
Este item tem por proposta apresentar os principais conceitos que regem a
questão
orçamentária,
dimensionando
a
importância
da
relação
entre
o
planejamento e o orçamento, uma vez caracterizados como eficientes instrumentos
de gestão, capazes de promover os meios que possibilitam o atingimento das metas
e objetivos institucionais. Abordará, também, dois sub-temas do orçamento:
orçamento-participativo e orçamento programa.
2.1 O PLANEJAMENTO
Francisco e Faria (2006, p.1) ao analisarem os processos de integração entre
o planejamento e o orçamento na administração pública federal, definiram o
planejamento como:
Um curso de ação programado, visando ao atingimento de um
objetivo. Planejar não é só declarar o que queremos que aconteça
amanhã. Planejar é definir, com os meios que se têm, os caminhos a
serem seguidos de acordo com a direção traçada para atingir a ação.
No serviço público, estas ações são os programas que o governo
desenvolve.
Assim, o planejamento deve ser visto como um instrumento de gestão que
tem por finalidade atuar de forma efetiva na tomada de decisões, viabilizando meios
para um processo de administração organizada, sistêmica e transparente,
implementando ações compatíveis com seu universo organizacional, e em
consonância com os dispositivos legais vigentes.
No que tange às instituições de ensino superior, e em função de sua
complexidade orgânica e administrativa, faz-se necessário um mínimo de
planejamento para orientação de suas políticas internas e tomada decisão quanto à
aplicabilidade de seus recursos. Pressupõe-se, neste caso, uma gestão que busque
atuar de forma ampla, envolvendo os diferentes atores, de modo que suas
necessidades possam ser atendidas, tendo em vista os objetivos propostos.
Cabe destacar que uma instituição/organização articula integradamente três
formas
de
planejamento:
estratégico,
tático
e
operacional,
desenvolvidos
respectivamente pela alta, média e baixa gerência. O planejamento estratégico
20
compete à alta cúpula da administração. O planejamento tático é desenvolvido pela
média gerência e atua em áreas específicas. Finalmente o planejamento operacional
fica a cargo da baixa gerencia que promove os meios de implantação das ações
mediante a criação de normas e procedimentos.
A Figura 1 demonstra de forma esquematizada a relação existente entre
planejamento e ação estratégica nestes três diferentes níveis.
Estratégia
Organizacional
Planejamento Estratégico
Processo
Organizacional
Planejamento Tático
Operação
Organizacional
Planejamento Operacional
Figura 1: Planejamento x Ações Estratégicas.
Fonte: Valentim (2008).
Nesta estrutura, o planejamento traz inúmeras vantagens ao processo
gerencial, citando-se, por exemplo: o aumento da assertividade nas tomadas de
decisão; a promoção da visão de conjunto; o aumento da participação e da
comunicação entre os diferentes setores; a identificação das responsabilidades e
permite a melhor aplicabilidade e alocação de recursos.
Entretanto, deve-se atentar para o fato de que, por basear-se em estimativas,
o planejamento necessariamente não garante o resultado almejado, exigindo, por
conseguinte, um processo de monitoramento constante, para que eventuais
adaptações possam ser realizadas em tempo hábil, garantindo sua credibilidade
enquanto instrumento de gestão.
Os pressupostos citados colocam o planejamento como um instrumento de
gestão participativo, integrado e de ação contínua.
21
2.2 O ORÇAMENTO
No que concerne a questão conceitual do orçamento, considera-se este como
um instrumento de planejamento que busca atender as demandas da sociedade,
definindo as ações prioritárias, considerando não só os recursos disponíveis, como
também expressar as decisões políticas.
O processo orçamentário atual do país tem por responsáveis tanto o Poder
Executivo quanto o Legislativo e envolve as seguintes ações: (1) a elaboração da
proposta feita pelo Poder Executivo; (2) a apreciação e votação pelo Legislativo - no
caso do governo federal, o Congresso Nacional, (3) a sua execução; e (4) o controle,
consolidada no acompanhamento e avaliação da execução.
Historicamente, desde a Idade Média, a previsão das despesas e das receitas
públicas era aprovada antes de sua real efetivação. A Inglaterra o primeiro país a
outorgar ao Conselho de Comuns, através da Carta Magna de 1215, o direito de
votar e determinar a aplicação das despesas públicas.
Entretanto, no Brasil, o orçamento, embora previsto na Carta Magna de 1824
(BRASIL, 1824) só tornou-se efetivo no exercício de 1830-1831, através do Decreto
Legislativo de 15 de novembro de 1830 (BRASIL, [200-?]). Uma análise critica deste
instrumento de operacionalização gerencial demonstra a sua significativa evolução
ao longo de duas décadas, destacando-se como pontos relevantes (1) a busca pela
eficiência da execução orçamentária e (2) a participação do Poder Executivo no
processo orçamentário até então de competência somente do Legislativo.
A Figura 2 tem por finalidade mostrar a relação entre os anos e os fatos neles
ocorridos, no que tange a evolução do orçamento na realidade brasileira.
1824
1891
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
1934
1946
PODER LEGISLATIVO
1967
PODERES LEGISLATIVO & EXECUTIVO
Introdução dos Princípios da exclusividade, anualidade, unidade,
universalidade e especificação.
Lei 4320/64 – orçamento programa para todos os níveis de governo.
Decreto Lei 200/67 – planejamento das ações governamentais como princípio da
administração.
Integração Planejamento-Orçamento (PPA, LDO, LOA) e Lei 101/2000 (LRF)
Figura 2: Evolução do orçamento no Brasil.
Fonte: A autora (2010).
1988
22
Como se pode identificar, a introdução dos princípios básicos que flexibilizam
o orçamento ocorreu no ano de 1946, constatando-se sua permanência e
consolidação na Constituição Federal de 1988 (CF 88) (BRASIL, 1988), e em
diferentes dispositivos legais vigentes.
Além desses, ao longo dos anos foram sendo agregados outros princípios
citados no Quadro 1, elaborado de modo a fornecer informações pertinentes ao
pleno entendimento do processo que envolve a execução orçamentária.
PRINCIPIO
DISPOSITIVO LEGAL
DEFINIÇÃO
Unidade
Lei nº 4.320/64 Art. 2º
CF/88 art. 165, §§ 1º a 5º
Cada entidade de direito público deve possuir apenas
um orçamento, fundamentado em uma única política
orçamentária e estruturado uniformemente.
Universalidade
Lei 4.320/64 Art. 2º e 3º
CF/88, art. 165, § 5º inc. 2
O orçamento deve conter todas as receitas e despesas,
de qualquer natureza, procedência ou destino, inclusive
a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios.
Anualidade
Lei 4.320/64 Art.34
A autorização legislativa do gasto deve ser renovada
a cada exercício financeiro coincidirá com o ano civil:
1º de janeiro a 31 de dezembro.
Exclusividade
CF/88 Art. 165, §8º
A lei orçamentária não poderá conter matéria estranha
à fixação da despesa e da receita.
Especificação
Lei 4.320/64 Art.15
CF/88 art. 167, VII; art.
167, § 1º e 2º
A discriminação da despesa far-se-á no mínimo por
elementos entendendo-se por elementos o
desdobramento da despesa com pessoal, material,
serviços, obras e outros meios de que se serve a
administração publica para consecução dos seus fins.
Publicidade
CF/88 Art. 37
Lei Complementar
101/2000
O conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado)
no Diário Oficial da União para conhecimento público
e para a eficácia de sua validade.
Legalidade
CF/88 Art. 165
As limitações legais em relação aos gastos e às receitas
devem ser observadas.
Equilíbrio
CF/88 art. 166 , § 3º e
art. 167 inciso II, IV, V
Os valores autorizados para a realização das despesas
deverão ser compatíveis com os valores previstos
para a arrecadação da despesa.
Orçamento Bruto
Lei nº 4.320/64 art. 6º
Todas as parcelas da receita e da despesa devem
aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem
qualquer tipo de dedução.
Não-Afetação da
Receita
CF/88 Art.167 Inc. IV
As prioridades determinam que essas não sejam
previamente vinculadas a determinadas despesas,
para uma alocação racional no momento oportuno
Simplificação
MTO 2000
O planejamento / orçamento devem basear-se a partir
de elementos de fácil compreensão.
Descentralização
MTO 2000
A execução das ações deve ocorrer no nível mais
próximo de seus beneficiários.
Responsabilização
...
Quadro 1: Princípios orçamentários.
Fonte: A autora (2010).
O administrador deve assumir de forma personalizada
a responsabilidade pelo desenvolvimento de um
programa, buscando a solução de um problema.
23
Complementando o exposto, uma rápida abordagem da evolução conceitual
do orçamento faz-se imperioso para seu entendimento. Quando de sua efetivação, o
orçamento caracterizado como tradicional ou clássico se constituía apenas como um
documento de previsão de receita e de autorização de despesa (insumo), sem
preocupação com o planejamento das ações governamentais. Com a promulgação
da CF de 1946, o processo orçamentário adquiriu uma nova perspectiva passando a
se preocupar não só com o resultado dos gastos, mas com o gasto em si,
denominando-se orçamento de desempenho ou por realizações (insumo, processo e
resultado). Em 1964, com a Lei nº. 4.320 (BRASIL, 1964) foi introduzido o
orçamento-programa, que instituiu um novo olhar para as questões orçamentárias. O
orçamento passou a ser concebido como um instrumento mais efetivo de
planejamento, com a incumbência de identificar os programas de trabalhos, projetos
e atividades, objetivos e metas e previsão de custos das ações governamentais
A CF 88 (BRASIL, 1988) além de estabelecer a integração do planejamento e
do orçamento, contempla também a participação direta e efetiva da comunidade nas
ações governamentais, tendo por instrumento o Orçamento Participativo que tem por
base a intervenção popular na elaboração da proposta orçamentária.
2.3 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O Orçamento Participativo surgiu na CF 88 (BRASIL, 1988) como um
mecanismo viável à prática democrática, tendo por característica a intervenção
popular na definição das prioridades e na aplicação dos recursos. Entretanto, a
prática de elaboração do Orçamento Participativo com estas características foi
instituída pelo governo do Partido dos Trabalhadores em Porto Alegre, em 1989,
tornando-se um modelo de gestão participativa de referência nacional e internacional
(FADUL, 2000 apud SAMPAIO; LANIADO 2009).
Os benefícios do Orçamento Participativo constituem-se em aprofundar o
exercício da democracia, através do diálogo do poder público com os cidadãos,
assim como a prestação de contas do estado para com estes, contribuindo desta
forma para a modernização da administração pública, possibilitando o controle e o
monitorar da execução orçamentária (ONU-HABITAT, 2004).
Citam-se como principais benefícios do Orçamento Participativo:
24
Aumentar a transparência da administração pública e a eficiência dos
gastos públicos.
Incentivar a participação dos cidadãos na tomada de decisões e na
distribuição e supervisão da utilização do orçamento público.
Exigir maior prestação de contas dos líderes e gestores públicos.
Permitir a priorização coletiva e a co-gestão de recursos;
Gerar maior confiança entre o governo e a população.
Criar uma cultura democrática dentro da comunidade e fortalecer o
tecido social (ONU-HABITAT, 2004, p. 20).
Neste contexto, o orçamento nas universidades deve ser entendido como um
instrumento do planejamento que retrata o processo decisório, estabelecendo as
prioridades para o atendimento das demandas relativas às atividades a elas
inerentes.
Exemplificando o exposto, cita-se o caso da UFRJ (2006, p. 6), que tem como
modelo de gestão o Orçamento Participativo, articulado de forma integrada com o
planejamento, buscando consolidado como um instrumento capaz de superar fatores
que limitam a sua expansão qualitativa e quantitativa, sendo eles: “as restrições dos
direitos constitucionais da autonomia; a escassez de recursos para custeio e
investimento, e a cultura da fragmentação gerada por uma organização de unidades
quase autárquicas.”
Seus principais objetivos são: (a) a descentralização; (b) a definição e
adequação das prioridades em função das demandas declaradas; (c) a busca pela
participação da comunidade social nas tomadas de decisão; e (d) a transparência.
Contextualizando o exposto, a Tabela 1 apresenta o Orçamento Anual da
UFRJ relativa ao ano de 2008 disponibilizado em site da instituição através do Selo
de Transparência Pública. Essa acessibilidade foi à razão primordial para escolha do
ano de 2008 como referência desse estudo.
A apresentação da Tabela 1 teve por proposta levar a conhecimento a
alocação e distribuição dos recursos institucionais, considerando serem estas umas
das funções precípuas do orçamento visto enquanto instrumento de planejamento.
A função alocativa visa garantir o uso eficaz dos recursos financeiros, com
vistas a proporcionar melhorias de infra-estrutura.
A função distributiva visa, através da redistribuição, garantir a desigualdade
na repartição dos recursos, buscando atender as demandas específicas com foco no
compromisso institucional.
25
Além destas, deve-se considerar também a função estabilizadora que
consiste em controlar o nível da demanda apresentada pelos diferentes segmentos
institucionais, com o propósito de atenuar o impacto ocasionado pela escassez dos
recursos financeiros.
Tabela 1: Distribuição orçamentária das 40 Unidades com Conceito CAPES.
Ano Base 2008
Material de
Consumo
COPPEAD
18.746 0,33%
FACC
131.610 2,31%
FACULDADE DE DIREITO 114.192 2,00%
INSTITUTO ECONOMIA
144.901 2,54%
IPPUR
19.974 0,35%
SUB-TOTAL
429.423 7,53%
IF
186.659 3,27%
IGEO
154.707 2,71%
IM
199.487 3,50%
IQ
149.329 2,62%
NCE
220.000 2,61%
OV
29.665 0,52%
SUB-TOTAL
939.847 16,47%
BIOFÍSICA
113.965 2,00%
BIOLOGIA
186.105 3,26%
EDUCAÇÃO FÍSICA
153.225 2,69%
ESCOLA ENFERMAGEM
125.927 2,21%
FACULDADE FARMÁCIA
184.840 3,24%
IBQM
177.279 3,11%
ICB
218.791 3,83%
IESC
108.568 1,90%
INST. DE NUTRIÇÃO
56.353 0,99%
IPUB
220.000 2,61%
MEDICINA
229.856 4,03%
MICRO
145.074 2,54%
NPPN
176.137 3,09%
NUTES
32.565 0,57%
ODONTO
146.476 2,57%
SUB-TOTAL
2.275.161 39,87%
ESCOLA COMUNICAÇÃO 133.603 2,34%
ESS
63.881 1,12%
FAC. DE EDUCAÇÃO
146.419 2,57%
IFCS
222.579 3,90%
IP
125.282 2,20%
MUSEU
177.398 3,11%
SUB-TOTAL
869.162 15,23%
Orçamento Total
CFCH
CCS
CCMN
CCJE
UNIDADES
Fonte: UFRJ (2008).
Serv Terc
P.Jurídica
471 0,02%
14.627 0,62%
60.010 2,56%
76.497 3,26%
84.954 3,62%
236.559 10,09%
80.331 3,43%
25.655 1,09%
54.421 2,32%
60.890 2,60%
65.714 2,80%
11.720 0,50%
298.731 12,74%
23.350 1,00%
116.443 4,97%
127.290 5,43%
100.458 4,28%
75.631 3,22%
28.525 1,22%
129.576 5,53%
233 0,01%
15.431 0,66%
140.000 5,97%
134.121 5,72%
20.596 0,88%
9.656 0,41%
37.032 1,58%
35.317 1,51%
993.659 42,37%
76.095 3,24%
16.566 0,71%
75.534 3,22%
41.532 1,77%
27.699 1,18%
48.574 2,07%
286.000 12,20%
8.595.393
Material
Permanente
11.556 2,12%
15.060 2,77%
18.371 3,38%
13.938 2,56%
11.504 2,12%
70.429 12,95%
13.950 2,57%
11.922 2,19%
19.238 3,54%
12.921 2,38%
11.917 2,19%
9.662 1,78%
79.610 14,64%
6.951 1,28%
8.014 1,47%
10.698 1,97%
8.265 1,52%
7.813 1,44%
7.044 1,30%
11.263 2,07%
6.972 1,28%
7.763 1,43%
0 0,00%
12.388 2,28%
7.982 1,47%
6.928 1,27%
6.972 1,28%
7.735 1,42%
116.788 21,47%
11.932 2,19%
11.554 2,12%
21.098 3,88%
14.268 2,62%
12.428 2,29%
57.342 10,54%
128.622 23,65%
%
Orc
0,36%
1,88%
2,24%
2,74%
1,35%
8,57%
3,27%
2,24%
3,18%
2,60%
3,46%
0,59%
15,34%
1,68%
3,61%
3,39%
2,73%
3,12%
2,48%
4,18%
1,35%
0,93%
4,19%
4,38%
2,02%
2,24%
0,89%
2,20%
39,39%
2,58%
1,07%
2,83%
3,24%
1,92%
3,30%
14,94%
26
2.4 O ORÇAMENTO PROGRAMA
O modelo de orçamento adotado pelas universidades públicas brasileiras é o
orçamento-programa. Este é usado como instrumento de operacionalização
governamental, na medida em que determina que sua elaboração deva contemplar
um período de tempo determinado para atingir os objetivos propostos.
“O orçamento-programa é um instrumento que viabiliza a prática democrática
se todos os seus segmentos participarem, da sua elaboração, execução e avaliação”
(CLEBSCH; BASSO, 1987, p. 54).
A base conceitual do orçamento-programa, conforme orientação do Ministério
da Fazenda considera os seguintes elementos: integração planejamento-orçamento;
quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas
programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e
gerência por objetivos (Figura 3).
ORÇAMENTO
Integração
Planejamento - Orçamento
METAS & OBJETIVOS
Quantificação de Metas
& Fixação de Objetivos
PROGRAMAS
Alternativas Programáticas
DESEMPENHO
Acompanhamento
Físico-Financeiro
CUSTO
Insumo - Produto
PRODUTO FINAL
Avaliação de Resultados
ANALISE GERENCIAL
Gerencia por Objetivos
Figura 3: Base conceitual do orçamento-programa.
Fonte: A autora (2010).
27
Segundo Martner (apud KASHIWAKURA, 1997, p. 16), as vantagens quanto à
adoção de orçamentos por programas e atividades nas tomadas de decisão são:
melhor planejamento do trabalho;
maior precisão na elaboração dos orçamentos;
determinação de responsabilidades;
maior oportunidade para redução dos custos, baseando-se em
decisões políticas;
maior compreensão do conteúdo do orçamento por parte do
Executivo, do Legislativo e do público;
identificação das funções duplicadas;
melhor controle da execução do programa.
A estrutura programática
do
Orçamento-Programa tem por principio
demonstrar as realizações do governo e os resultados pretendidos, Ele é
classificado em quatro categorias definidas como: Programa, Projeto, Atividades e
Operações Especiais, definidas em consonância com o disposto na Portaria nº 42
(BRASIL, 1999, p. 1).
Programa, o instrumento de organização da ação governamental
visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado
por indicadores estabelecidos no plano plurianual;
Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no
tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão
ou o aperfeiçoamento da ação de governo;
Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo
de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se
realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um
produto necessário à manutenção da ação de governo;
Operações Especiais, as despesas que não contribuem para a
manutenção das ações de governo, das quais não resulta um
produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou
serviços.
Neste contexto, inserem-se as especificidades das IFES cujos programas são
definidos pelas secretarias finalísticas CAPES; Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) e pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE) que avaliam os programas em relação aos
objetivos estabelecidos pelo Plano Plurianual (PPA). Quanto às ações/atividades é
definida uma relação padronizada, além da elaboração de projetos específicos.
3 O ORÇAMENTO NA UFRJ
Este item tem por proposta abordar de forma descritiva o modelo de gestão
adotado pela UFRJ no período 2005-2010, buscando promover uma reflexão sobre
a premissa institucional que considera que suas ações gerenciais contemplam “o
planejamento e o orçamento participativo como meio de viabilizar o aprimoramento
gerencial, a exploração de potencialidades, o aumento das transparências dos atos
administrativos, assim como, legitimar a sua política interna” (UFRJ, 2004, p. 4).
3.1 OS CAMINHOS DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NA UFRJ
A UFRJ desenvolve suas atividades gerenciais tendo por base as normas
estabelecidas em seu Estatuto e Regimento Geral, elaborados em conformidade
com os dispositivos legais que regulamentam suas ações. A elaboração do seu
planejamento orçamentário segue as diretrizes estabelecidas no Art. 165 da CF 88
(BRASIL, 1988), que determina as ações governamentais
por meio: do Plano
Plurianual (PPA); da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); da Lei Orçamentária
Anual (LOA); e da Lei de Diretrizes Bases da Educação Nacional (LDB).
Este estudo, entretanto, priorizou alguns itens das referidas leis, destacando
aqueles que colocam o orçamento como instrumento de planejamento que propicia a
prática de um modelo de gestão mais participativo e transparente.
Como exemplo desta proposta cita-se o atendimento ao Art. 55 e 56 da Lei nº.
9.394 (BRASIL, 1996), que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional:
Art. 55. Caberá à União assegurar, anualmente, em seu Orçamento
Geral, recurso suficiente para manutenção e desenvolvimento das
instituições de educação superior por ela mantida.
Art. 56. As instituições públicas de educação superior obedecerão ao
princípio da gestão democrática, assegurada a existência de órgãos
colegiados deliberativos, de que participarão os segmentos da
comunidade institucional, local e regional.
Desta forma, o Estatuto da Instituição (UFRJ, 2002, não paginado),
regulamenta:
Parágrafo único. Anualmente, a Universidade Federal do Rio de
Janeiro, através dos colegiados superiores, deverá elaborar seu
29
orçamento para o ano subsequente, e enviá-lo ao Ministério da
Educação, para atender ao disposto no Art. 55 da Lei 9.394/96.
Art. 92 O Conselho Superior de Coordenação Executiva apresentará
ao Reitor, para encaminhamento ao Conselho Universitário, na forma
da legislação vigente, a proposta global do orçamento da
Universidade Federal do Rio de Janeiro, a fim de ser remetida, após
aprovação, ao órgão elaborador da Proposta do Orçamento Geral da
União e ao Ministério da Educação, nos prazos regulamentares.
As atribuições dos conselhos superiores aos quais competem disciplinar as
atividades gerais dos órgãos que compõem a UFRJ, no plano pedagógico e no
plano administrativo, estão definidas no seu Regimento Geral da UFRJ (2005), a
saber:
1. Ao Conselho Universitário (CONSUNI) - órgão deliberativo que exerce a
jurisdição máxima da Universidade compete:
aprovar as propostas orçamentárias anuais e os programas plurianuais
da Universidade, que deverão ser apresentadas ao Conselho Universitário
em até 90 (noventa) dias antes do prazo para submissão das mesmas
aos organismos governamentais responsáveis pela elaboração dos
Projetos de Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária
(UFRJ, 2005, p. 4).
2. Ao Conselho Superior de Coordenação Executiva (CSCE), órgão de
coordenação compete:
apreciar, tendo em vista um plano global de atividades universitárias,
as propostas de plano e orçamentos-programas;
tomar conhecimento dos recursos materiais e humanos, problemas e
iniciativas dos Centros Universitários;
apreciar os relatórios das atividades dos Centros Universitários;
opinar sobre os assuntos de natureza executiva que lhe forem
submetidos pelo Reitor;
opinar sobre qualquer proposta submetida ao Conselho Universitário,
quando por este solicitado;
apreciar e aprovar propostas de acordos, convênios, auxílios e
legados;
elaborar os planos de ação anual e plurianual da UFRJ (UFRJ, 2005,
p. 8).
Além do CONSUNI, o Conselho de Curadores (CC) constitui-se, também,
como órgão de natureza deliberativa quanto às questões orçamentária, financeira e
patrimonial, tendo por competência:
30
apreciar a proposta de orçamento a ser enviada ao Ministério
competente;
aprovar a prestação de contas anualmente apresentada pelo Reitor,
a ser enviada ao Ministério competente;
autorizar pedidos de utilização de recursos e execução de despesas
não previstas no orçamento;
autorizar a abertura de créditos suplementares;
autorizar a alienação ou oneração de bens patrimoniais em
conformidade com as deliberações do Conselho Universitário;
emitir parecer sobre qualquer assunto relativo a patrimônio e
finanças que lhe for submetida pelo Reitor (UFRJ, 2005, p. 5).
Registra-se que estes órgãos, para desempenharem suas atribuições, contam
com o apoio da Pró-Reitoria de Planejamento e Desenvolvimento da UFRJ, que “tem
por finalidade melhorar o processo global de alocação de recursos na universidade e
permitir ampla visibilidade, acesso e participação de todas as unidades, centros e
setores administrativos da UFRJ” (UFRJ, 2004, não paginado).
Nesta vertente, o ciclo orçamentário seguido pela UFRJ, desde 2005, busca a
participação
das
62
Unidades,
dos
Órgãos
Suplementares,
dos
Centros
Universitários e dos Hospitais, com o intuito de identificar as reais necessidades de
recursos, tanto para custeio quanto para capital. As unidades participantes deste
processo são denominadas de Unidades Gestoras (UGs), isto é, “são unidades
orçamentárias
ou
administrativas
investidas
do
poder
de
gerir
recursos
orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização”, assim definidas pelo
Ministério da Fazenda (BRASIL, 2010, não paginado).
Inserem-se, também, neste estudo, além das questões com foco no modelo
de gestão que valoriza a participação da comunidade social, os aspectos contidos
na LOA que envolve a observância dos limites orçamentários, global e por despesa,
levando a instituição a promover critérios “definidos com base em análise qualitativa
dos pleitos das Unidades, Órgão Suplementares e Centros Universitários” (UFRJ,
2004, p. 6).
Assim, o ciclo orçamentário ou processo orçamentário compreende diferentes
etapas, ampliando significativamente o período de tempo em que suas atividades se
processam, em relação ao exercício financeiro que está compreendido no período
de um ano.
Segundo o Prof. Melo ([200-], p. 1), da Secretaria de Controle Interno do
Ministério da Fazenda, o ciclo orçamentário pode ser definido como:
31
um processo contínuo, dinâmico e flexível, por meio do qual se
elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de
dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. O ciclo
orçamentário corresponde ao período de tempo em que se
processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua
concepção até a apreciação final.
Considerando esta sistemática, a UFRJ, através da PR3/UFRJ estabelece
sua proposta orçamentária para o ano seguinte, preferencialmente, até o final do
primeiro semestre do ano corrente. A proposta tem por base os dados das planilhas
do orçamento participativo e os indicadores estabelecidos pelo Tribunal de Contas
da União (TCU) em conjunto com o Ministério da Educação (MEC). Estes dados são
compatibilizados, levando em consideração as necessidades declaradas e os
recursos disponibilizados pelo Ministério do Planejamento, via MEC. Além disso,
deve estar previsto na proposta orçamentária do ano anterior, a execução da receita
própria do ano vigente, assim como as receitas próprias não previstas na proposta.
A proposta orçamentária compatibilizada, apresentada pela PR3, é analisada
em conjunto com o Reitor, e após aprovação do CONSUNI disponibilizada no
Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle do MEC (SIMEC). Mas
somente depois da aprovação da LOA, os créditos previstos na proposta
orçamentária
aprovada
ficam
disponibilizados
no
Sistema
Integrado
de
Administração Financeira (SIAFI) do governo federal, que tem por finalidade
controlar e acompanhar os gastos públicos. O ciclo orçamentário da UFRJ está
ilustrado na Figura 4.
aprovação da proposta
orçamentária
aprovação final da proposta orçamentária
apreciação da proposta orçamentária
elaboração e disponibilização
das planilhas aos centros
análise crítica e identificação
de distorções
Unidades Gestoras
Figura 4: Ciclo do orçamento participativo na UFRJ.
Fonte: A autora (2010).
32
Todos estes procedimentos, que compõem o ciclo orçamentário, estão
atrelados a um sistema de planejamento que tem por característica priorizar as
seguintes etapas: Elaboração do Orçamento Participativo; Elaboração da Proposta
Orçamentária; Acompanhamento da Receita Própria; Acompanhamento da Dotação
Orçamentária; Acompanhamento da Execução Orçamentária; Garantir a Realização
de Projetos através das Fundações de Apoio; Acompanhamento e Execução de
Projetos Financiados com recursos da União; Implantação de Projetos Financiados
com Recursos da União; Implantação de Projetos com Recursos de Outras Origens.
Por
conseguinte,
o
planejamento
para
elaboração
do
orçamento,
desenvolvido no âmbito institucional, envolve um conjunto articulado de tarefas
complexas, compreendendo a participação da administração central, dos órgãos
colegiados superiores e das unidades gestoras, pressupondo-se a efetiva
participação de tomada de decisões nos vários níveis.
Contextualizando o exposto na seção anterior, cita-se que a UFRJ, conforme
consta do Relatório de Gestão do ano de 2009 disponibilizado em site através do
Selo de Transparência Pública articulou suas atividades gerenciais quanto a
disponibilização e execução orçamentária, no ano de 2009, dentro dos seguintes
programas governamentais: Universidade do Século XXI, Operações Especiais,
Desenvolvimento do Ensino Médio, Apoio Administrativo, Brasil Universitário e
Previdência de Inativos e Pensionistas da União.
No caso do Programa Universidade do Século XXI, este envolveu ações que
visaram o funcionamento de cursos de graduação e pós-graduação, assistência ao
educando serviços à Comunidade por meio da Extensão Universitária – Promoção
de Atividades Culturais, assim como a capacitação de servidores públicos federais
em processo de qualificação e requalificação.
O Programa Desenvolvimento do Ensino Médio está diretamente relacionado
ao funcionamento do ensino médio na Rede Federal, no caso mais específico ao
Colégio de Aplicação da UFRJ.
Os Programas denominados de Operações Especiais envolveram ações que
visaram ao cumprimento de sentença judicial transitada em julgado (precatórios)
devida pela instituição e para o custeio do regime de previdência dos servidores
públicos federais.
As ações do Programa Apoio Administrativo estão ligadas à área da
informática; assistência pré-escolar aos dependentes dos servidores; a assistência
33
médica e odontológica; ao auxílio alimentação e ao auxílio transporte dos Servidores
e Empregados. Além do Programa de Inativos e Pensionistas que visa ao
cumprimento do pagamento de aposentadorias e pensões.
Dentro do Programa Brasil Universitário insere-se as seguintes atividades:
Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI) - Readequação da
Infra-estrutura da UFRJ; Ampliação da Infra-estrutura Física de Instituições Federais
de Ensino Superior e o REUNI.
Todos os programas citados são definidos pelo Ministério de Planejamento,
Orçamento e Gestão da União que do ponto de vista do orçamento-programa
considera:
Programa como o instrumento de organização da atuação
governamental que articula um conjunto de ações que concorrem
para a concretização de um objetivo comum preestabelecido,
mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à solução
de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou
demanda da sociedade (BRASIL, 2010, p. 40).
[...]
Ação como operações das quais resultam produtos (bens ou
serviços), que contribuem para atender ao objetivo de um programa.
Incluem-se também no conceito de ação as transferências
obrigatórias ou voluntárias a outros entes da federação e a pessoas
físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios,
contribuições [...] (BRASIL, 2010, p. 43).
3.2 COLETA DE DADOS PARA ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA
A coleta de dados para elaboração da proposta orçamentária se realiza
através da obtenção de informações prestadas pelas UGs à PR3/UFRJ mediante
preenchimento de sete formulários disponibilizados via Internet, sem caráter de
obrigatoriedade, com prazo de devolução fixado. Estes formulários têm por função
auxiliar a elaboração da planilha que sustenta a proposta orçamentária global da
UFRJ e contemplam os seguintes itens: 1. Previsão de Receita Própria Gerada pela
Unidade; 2. Previsão de Demanda; 3. Justificativas; Manutenção e Conservação de
Bens Imóveis; 4. Justificativas: Outros Serviços de Terceiros Pessoa Jurídica;
5. Justificativas: Equipamento e Material Permanente; 6. Justificativas: Obras e
Instalações; 7. Planejamento Institucional.
Caso, por ocasião da consolidação dos dados, alguma UG não tenha
formalizado sua demanda orçamentária, são consideradas as informações prestadas
34
no ano anterior, acrescido, quando for o caso, do percentual concedido pela União à
instituição no seu orçamento geral.
Os dados coletados são submetidos a um processo analítico na PR3/UFRJ, com
vista à identificação de distorções, tendo em vista compatibilizar as expectativas
internas e a disponibilidade orçamentária, cabendo a administração central proceder
aos respectivos ajustes, para a finalização do processo e encaminhamento aos
órgãos internos e externos competentes.
3.3 CRITÉRIOS DE DISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS
Os recursos alocados na UFRJ são provenientes da LOA (Tesouro Nacional e
Receita Própria), da Emenda Andifes (verba extra para o custeio das universidades),
e da Secretaria de Ensino Superior (SESu) do Ministério da Educação. Os critérios
de distribuição foram definidos, em sua primeira aproximação, em 2005, e desde
então vem sendo aplicados, destacando-se:
a prioridade concedida ao ensino de graduação.
a descentralização orçamentária, privilegiando as despesas
ordenadas por Unidades Universitárias, Órgãos Suplementares e
Centros Universitários.
transparência na alocação de recursos e em sua distribuição entre a
administração central e as unidades descentralizadas de gastos
(UFRJ, 2005, não paginado).
Como reflexo da “prioridade concedida ao ensino de graduação” constatou-se
o aumento do número de bolsas de estudos, em suas diferentes modalidades.
E reflexo das duas subsequentes, “descentralização orçamentária” e “transparência
na alocação de recursos”, estão evidenciadas na forma como a distribuição dos
recursos ocorreu dentro da instituição.
As despesas de custeio e de capital, para a elaboração do Orçamento
Participativo, são classificadas em dois grupos denominados Orçamento de Custeio
e Capital (OCC) de (1) Funcionamento e (2) Geral, sendo que os critérios
estabelecidos para alocação dos recursos das UGs não são os mesmos daqueles
adotados para a Administração Central.
35
ORÇAMENTO DE CUSTEIO E CAPITAL
OCC FUNCIONAMENTO
OCC GERAL
Combustíveis e Lubrificantes
Material de Consumo
Locação de máquinas e equipamentos
Material Permanente
Manutenção e conservação de bens imóveis Serviços de pessoa física
Manutenção/conservação de equipamentos
Serviços Pessoa Jurídica
Serviços bancários
Diárias, passagens e locomoção
Serviços de água e esgoto
Orçamento para as unidades
Serviços de comunicação em geral
Auxilio financeiro para estudantes
Serviços de cópias e reprodução de
Despesas com restaurante universitário
documentos
Serviços de energia elétrica
Despesas com alojamento
Serviços de limpeza e conservação
Despesas com transporte estudantil
Serviços de processamento de dados
Obrigações tributárias e contributivas
Serviços de telecomunicações
Vigilância ostensiva
Diárias a colaboradores eventuais
Fonte de Recurso: Tesouro Nacional.
Fonte de Recurso: Tesouro Nacional; receitas
próprias e convenio SESu.
Quadro 2: Classificação do orçamento de custeio e capital.
Fonte: A autora (2010).
O Quadro 2 foi elaborado com vistas a fazer conhecer itens de despesas
pertencentes a cada OCC e as fontes de recursos a eles pertinentes. Neste
contexto, a distribuição dos recursos orçamentários das UGs e da Administração
Central segue os critérios apresentados no Quadro 3.
UNIDADES E ORGÃOS SUPLEMENTARES
Despesas relacionadas no OCC geral
CENTROS
Exclusão dos itens passagens e diárias
Estabelecimento de teto para os elementos
Exclusão dos itens passagens e diárias
de material de consumo e permanente;
(com exceção dos órgãos suplementares)
serviços de terceiros/pessoa física e pessoa
jurídica; manutenção e conservação de bens
imóveis e de equipamentos.
Estabelecimento de teto para os elementos
Recursos tanto para OCC funcionamento
de material de consumo e permanente;
como para OCC geral.
serviços de terceiros/pessoa física e pessoa Recursos relativos ao OCC funcionamento
jurídica.
das unidades e órgãos suplementares
distribuídos percentualmente conforme
critério ad hoc.
Obs. A distribuição destes recursos são submetidos à prévia aprovação pelos Conselhos de
Centro. Estes mesmos critérios são utilizados para o orçamento dos hospitais.
(Continuação)
36
(Continuação)
ADMINISTRAÇÃO CENTRAL - AD
Despesas próprias de cada órgão da
Despesas do conjunto da universidade
adm.central
Teto para material de consumo (com
Todos os itens do OCC Funcionamento
exceção do destinado ao SIBI); permanente,
Diárias e Passagens
serviços de terceiros pessoa e jurídica
Manutenção e Conservação de bens
Auxilio Financeiro a Estudantes
imóveis alocados no Escritório Técnico da
Restaurante Universitário
Universidade - ETU
Alojamento
Transporte Estudantil
Obrigações contratuais
Material de Consumo (aquisição de livros e
periódicos para o Sistema de Bibliotecas,
com valor fixado)
Obs. A distribuição destes recursos são submetidos à prévia aprovação pelos Conselhos de
Centro. Estes mesmos critérios são utilizados para o orçamento dos hospitais.
Quadro 3: Critérios de distribuição de recursos.
Fonte: A autora (2010).
Além da observância desses critérios, ocorre o acompanhamento periódico,
ao longo do ano, da dotação orçamentária da UFRJ disponibilizada no Sistema de
Acompanhamento Financeiro (SIAFI), possibilitando a disponibilização dos créditos
para execução dos projetos não previstos na dotação inicial.
Este item teve por proposta apresentar uma visão geral e resumida das
normas e procedimentos institucionais focando suas diferentes fases – aprovação,
execução e controle, evidenciando a importância do planejamento em todo o
processo orçamentário.
4 METODOLOGIA
O estudo consistiu em uma avaliação da prática do Orçamento Participativo
na UFRJ. A metodologia utilizada foi de caráter descritivo, com abordagem
quantitativa, buscando identificar a percepção dos diferentes atores quanto: (1) a
atual prática orçamentária e (2) a eficiência da formalização dos procedimentos que
concretizam formal e documentalmente a demanda da instituição junto aos órgãos
competentes.
O método adotado no estudo foi analítico, sustentando-se no posicionamento
das 40 UGs da UFRJ que constam do Relatório de Gestão 2008 conceituadas pela
CAPES,
colhidas
mediante
preenchimento
do
instrumento
elaborado
especificamente para este estudo dentro de cinco dimensões - eficiência, eficácia,
efetividade, equidade e consistência dos dados -, voltadas para a medição do
desempenho institucional, tendo por base o uso da estatística descritiva.
Para o levantamento de dados foi elaborada uma escala do tipo Likert,
(ANEXO B) por ser de resposta psicométrica, tendo em vista fazer uso da medida
matemática para avaliação usada comumente em questionários. O formato da
escala considerou cinco níveis de concordância total a discordância total.
Assim, a escala ficou composta por um conjunto de 28 itens agrupados nas
cinco dimensões especificados anteriormente. Para dimensionar a intenção do
respondente, atribuiu-se uma escala de valor numérico variando de 5 a 1.
O processo de validação dessa escala foi feita por um grupo de sete
especialistas da área de planejamento e desenvolvimento da UFRJ, convidados a
participar deste processo com base na sua experiência. Coube ao grupo verificar a
adequação dos itens do instrumento elaborado ao objetivo do presente estudo, no
que tange a clareza e precisão dos termos, a forma de apresentação das
afirmativas, ao desmembramento das afirmativas, a ordem das afirmativas e a
orientação para preenchimento.
4.1 DIMENSÕES CONSIDERADAS NO ESTUDO
As cinco dimensões que compõem este estudo consideraram as seguintes
categorias de análise: (1) Decisão, Impacto e Prioridades na Alocação de Recursos
(Eficiência); (2) Modernização e Participação Social (Eficácia); (3) Metas e Objetivos
38
alcançados (Efetividade), (4) Relação entre desempenho e compensação financeira
(Equidade) e (5) Características dos itens dos formulários (Consistência dos dados).
Neste estudo estas dimensões devem ser entendidas como:
Eficiência – a capacidade de realizar uma tarefa da melhor forma possível.
[...] eficiência é uma relação técnica entre entradas e saídas, [...] é
uma relação entre custos e benefícios, ou seja, uma relação entre os
recursos aplicados e o resultado final obtido: é a razão entre o
esforço e o resultado, entre a despesa e a receita, entre o custo e o
benefício resultante (CHIAVENATO, 2000, p. 177).
Eficácia – como o grau em que os resultados de uma organização
correspondem às necessidades e as expectativas do seu corpo social, dentro do
pressuposto de que “[...] a eficácia de uma empresa refere-se à sua capacidade de
satisfazer as necessidades da sociedade por meio do suprimento de seus produtos
(bens ou serviços)” (CHIAVENATO, 2000, p. 177).
Efetividade: capacidade de o sistema permitir atingir seu objetivo principal.
o efeito ou o impacto transformador causado pelos serviços
prestados ou pelos bens disponibilizados por uma organização sobre
uma realidade que se pretende modificar; representada pelos
benefícios, efeitos ou impactos, diretos ou indiretos, resultantes do
exercício do papel institucional de uma organização; refletida na
satisfação das necessidades e dos desejos de clientelas específicas
e/ou difusas, por meio dos serviços prestados por uma organização
(MALMEGRIN; PINHEIRO FILHO, [200-], p. 9).
Equidade – capacidade de agir imparcialmente mediante análise e
interpretação das peculiaridades que envolvem as UGs, em face da alta
complexidade e fragmentação institucional.
Teoria da Equidade - parte do princípio de que a motivação depende
do equilíbrio entre o que a pessoa oferece à organização através do
sistema produtivo (o seu desempenho) e aquilo que recebe através
do sistema retributivo (a sua compensação) (FACCIOLI, 2008, não
paginado).
Consistência dos Dados - tem por proposta traçar um diagnóstico quanto à
utilidade e a validade dos sete instrumentos de coleta de dados, elaborados pela
PR3/UFRJ (2004) com o objetivo de recolher informações precisas e fidedignas para
39
a elaboração do Orçamento Participativo. Para elaboração destes formulários foram
considerados os critérios definidos e aprovados pelos
órgãos superiores
competentes.
A seleção das três primeiras dimensões está condicionada ao fato de serem
perceptíveis e entendíveis como relevantes na área de planejamento, bem como nas
de controle e uso dos recursos públicos financeiros. A eleição das demais estão
diretamente ligadas a vivência da realidade institucional da autora deste estudo
dentro de sua área profissional.
4.2 DEFINIÇÃO DA AMOSTRAGEM
As 40 Unidades com conceito CAPES e relacionadas no Relatório de Gestão
da UFRJ – 2008 (UFRJ, 2008) compuseram a amostra intencional. A escolha por
uma amostragem intencional é justificada tendo em vista as unidades acadêmicas
possuírem o mesmo status orgânico e funcional, colocando-as em forma de
igualdade perante as políticas internas e externas, no que tange ao uso dos recursos
públicos, com vistas a atingir as atividades fins da instituição.
Das 40 Unidades, 24 responderam com o preenchimento da escala. Os
respondentes da escala foram os dirigentes destas unidades, que responderam a
tempo a escala, entendendo que estes ao lidarem com os recursos orçamentários e
financeiros para atingir as suas metas e objetivos, dentro da realidade institucional
vigente, estão revestidos de competência para se manifestarem quanto ao objeto
deste estudo.
No Quadro 4, elaborado por ordem alfabética e agrupado por Centro,
encontram-se em destaque as unidades participantes, identificadas numericamente,
visando garantir o sigilo das respostas.
Ressalta-se que este estudo contou com a participação do Instituto de
Politécnica face a sua alta representatividade no universo institucional, embora ainda
não tenha sido avaliado pela CAPES.
Todas as informações recebidas além daquelas retiradas da escala foram
também consideradas para um resultado mais eficaz deste estudo.
40
Divisão da UFRJ em Centros
São 40 Unidades Acadêmicas, dentre as quais 24 foram amostradas
1 – CCJE
1
Centro de
Ciências
Jurídicas e
Econômicas
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
2 – CCMN
Centro de
Ciências
Matemáticas e
da Natureza
3 – CCS
Centro de
Ciências da
Saúde
4 – CFCH
Centro de
Filosofia e
Ciências
Humanas
5 – CLA
Centro de
Letras e Artes
6 – CT
37
Centro de
Tecnologia
38
39
40
Inst de Pós-Graduação em Administração de Empresas COPPEAD
Faculdade de Administração e Ciências Contábeis - FACC
Faculdade de Direito - DIREITO
Instituto de Economia - ECONOMIA
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - IPPUR
Instituto de Física - IF
Instituto de Geociências - IGEO
Instituto de Matemática - IM
Instituto de Química - IQ
Núcleo de Computação Eletrônica - NCE
Observatório do Valongo - OV
Instituto de Biofísica - BIOFÍSICA
Instituto de Biologia - BIOLOGIA
Escola de Educação Física e de Desportos - EDUCAÇÃO FÍSICA
Escola de Enfermagem Anna Nery - ENFERMAGEM
Faculdade de Farmácia - FARMÁCIA
Instituto de Bioquímica Médica - IBQM
Instituto de Ciências Biomédicas - ICB
Instituto Estadual de Saúde Coletiva - IESC
Instituto de Nutrição Josué Castro - NUTRIÇÃO
Instituto de Psiquiatria - IPUB
Faculdade de Medicina - MEDICINA
Instituto de Microbiologia Prof. Paulo Góes - MICRO
Núcleo de Pesquisa de Produtos Naturais - NPPN
Núcleo de Tecnologia Educacional para a Saúde - NUTES
Faculdade de Odontologia - ODONTO
Escola de Comunicação - COMUNICAÇÃO
Escola de Serviço Social - ESS
Faculdade de Educação - EDUCAÇÃO
Instituto de Filosofia e Ciências Sociais - IFCS
Instituto de Psicologia - IP
Museu Nacional - MUSEU
Escola de Belas Artes - BELAS ARTES
Escola de Música - MÚSICA
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo - ARQUITETURA
Faculdade de Letras - LETRAS
Coordenação dos Prog de Pos-Graduação em Engenharia COPPE
Escola de Química - EQ
Instituto de Macromoléculas - IMA
Escola Politécnica - POLI
Quadro 4: Unidades acadêmicas amostradas por Centro Acadêmico.
Fonte: A autora (2010).
41
4.3 COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS
A escala utilizada neste estudo foi encaminhada pela PR3/UFRJ às UGs
solicitando seu preenchimento, com vistas à obtenção de informações que viessem
a subsidiar um estudo avaliativo sobre o Orçamento Participativo.
Como já observado, esta escala buscou medir a opinião dos gestores das
unidades responsáveis pelo gerenciamento dos seus recursos orçamentários e
financeiros, tendo em vista responderem diretamente pelo bom uso dos recursos
públicos, conforme determina a Lei de Responsabilidade Fiscal e demais normativas
pertinentes. Não menos importante, cabe destacar que este estudo teve por linha de
conduta o respeito à opinião expressa pelas Unidades Acadêmica respondentes,
não exercendo em nenhum momento um papel controlador ou fiscalizador quanto à
forma da emissão das opiniões emitidas. A Escala de Likert foi o recurso utilizado
para mensurar o grau de concordância e discordância das unidades acadêmicas que
responderam a escala. A análise dos resultados considerou as respostas dadas aos
seguintes níveis da escala: Concordância Total – CT; Concordância – C; Indiferença
– I; Discordância - D e Discordância Total - DT.
Nesta escala os níveis foram quantificados com os valores de 5 a 1 e a soma
dos pontos de todos os itens deu o grau de concordância (ou discordância) da
unidade respondente. De acordo com Oliveira (2001, p. 1), “a maior pontuação
possível será a multiplicação do maior número utilizado (p.ex., 5) pelo número de
assertivas favoráveis, e a menor pontuação será a multiplicação do menor número
utilizado (p. ex., 1) pelo número de assertivas desfavoráveis”.
Todas as tabelas apresentadas nesse estudo foram construídas a partir da
tabela do ANEXO C que tem nas linhas as Unidades Acadêmicas respondentes e
nas colunas as pontuações da escala de Likert, correspondentes as afirmativas
relativas a cada dimensão. Essas tabelas contem também as médias e os desvios
dos valores tabulados.
A pontuação da escala de Likert para cada dimensão foi calculada pela média
aritmética das pontuações dada as afirmativas a ela agrupadas. Tal procedimento
teve por base os trabalhos de Coutinho, (2008), de Hora e Sousa (2005), de
Guarienti e outros (2006) e de Dias (2000), entre outros.
Outros recursos também foram utilizados, tais como: documentos, relatórios e
planilhas disponibilizados pela PR3/UFRJ; consulta ao portal de transparência
42
pública, bem como o contato direto com especialistas e conhecedores do Orçamento
Participativo pertencentes ao quadro funcional da instituição.
Os dados obtidos através da escala foram organizados em tabelas e gráficos,
utilizando-se como recurso para compilação o software Excel.
5 ANÁLISE DOS RESULTADOS
Os
resultados
apresentados
neste
item
foram
fundamentados
em
conformidade com os princípios da racionalidade, que considera que a tomada de
decisão deve estar sustentada no conhecimento do problema, no entendimento das
consequências atribuídas às diferentes alternativas, e no agir de forma a garantir a
escolha da melhor alternativa possível.
Para uma melhor análise dos resultados deste estudo, usando a escala de
Likert, pode-se fazer uma abordagem quantitativa para estabelecer a média e o
desvio-padrão para os 28 itens que compuseram a escala usada como instrumento
de coleta de dados. Assim foi possível realizar a verificação quanto à concordância
ou discordância das afirmativas avaliadas, através da pontuação atribuída às
respostas.
O processo analítico ocorreu em três etapas: (1) os Centros Acadêmicos, (2)
as 24 unidades respondentes e (3) as cinco dimensões.
Para responder a questão avaliativa, isto é, Até que ponto pode-se considerar
o Orçamento Participativo da UFRJ como um efetivo instrumento de planejamento?,
considerou-se, por pressuposto, que as cinco dimensões trabalhadas ao final do
processo avaliativo deveriam apresentar similaridade analítica, tendo em vista os
resultados numéricos apresentados.
Tabela 2: Pontuação da Escala de Likert por Centro Acadêmico.
Centros Acadêmicos
Média
Desvio-padrão
CCJE
3,80
1,06
CCMN
3,66
1,08
CCS
3,91
1,00
CFCH
4,46
0,90
CLA
4,16
0,93
CT
4,13
0,85
Fonte: A autora (2010).
44
0,85
CT
4,13
CLA
0,93
CFCH
0,90
4,16
4,46
1,00
CCS
CCMN
1,08
CCJE
1,06
0,00
1,00
3,91
3,66
3,80
2,00
3,00
4,00
5,00
Desvio-padrão
Média
Níveis da escala Likert
Gráfico 1: Médias e desvios-padrão por centro.
Fonte: A autora (2010).
A análise das representações da Tabela e Gráfico evidencia que os Centros
Acadêmicos concordam com o uso do Orçamento Participativo integrado ao
planejamento. Entretanto a variabilidade dos valores da média (3,66 a 4,46) , assim
como, a do desvio-padrão (0,85 a 1,06) sinaliza que, embora visto de forma positiva,
este instrumento gerencial é visto, sob a ótica dos Centros, de forma diferenciada.
Isto pode ser explicado, tendo em vista a complexidade institucional decorrente das
diferentes áreas do conhecimento e das diferentes demandas internas direcionadas
a interesses específicos.
Neste complexo e fragmentado universo é esperado que o orçamento
integrado ao planejamento desempenhe suas funções com eficiência, eficácia e
efetividade, configurando-se como um instrumento capaz de identificar e gerenciar
as áreas de risco, facilitando o alcance dos objetivos institucionais em sua totalidade,
assim como, os objetivos específicos de seus diferentes segmentos.
Neste contexto, identificar as áreas de estrangulamento fortalecerá os atos
gerenciais, disseminará a idéia da unicidade, além de garantir ainda mais a
credibilidade do orçamento participativo no processo de gestão.
Dando continuidade a análise, considerou-se necessário trabalhar os dados
relativos às 24 Unidades participantes deste estudo, buscando maior consolidação
do resultado apresentado pelos Centros Acadêmicos.
A pontuação da escala de Likert para cada dimensão foi calculada pela média
aritmética das pontuações dadas aos várias afirmativas a ela agrupadas.
45
Similarmente ao adotado para explanação da análise referente aos Centros
Acadêmicos, também se utilizou da representação gráfica para melhor identificação
da análise.
A Tabela 3 apresenta as médias dos valores obtidos por cada dimensão,
considerando as 24 unidades respondentes, assim como o respectivo desviopadrão.
Tabela 3: Pontuação da escala Likert das 24 Unidades respondentes nas cinco dimensões.
Consist.
Total
Dados
Unid
Média
Média
Média
Média
Média
Média das
Desviodas 5
das 8
das 4
das 4
das 28
7 afirmativas
padrão
afirmativas afirmativas
afirmativas afirmativas afirmativas
1
3,20
4,88
4,14
3,25
5,00
4,18
1,12
2
4,00
3,75
4,29
4,50
3,75
4,04
0,74
3
3,60
3,50
3,43
4,50
3,50
3,64
1,06
4
4,40
4,50
3,29
4,00
4,25
4,07
0,98
5
4,80
5,00
5,00
5,00
5,00
4,96
0,19
6
3,20
3,88
3,29
4,25
2,75
3,50
1,17
7
3,60
4,13
3,57
4,00
3,75
3,82
0,86
8
4,00
3,75
3,86
4,50
4,00
3,96
0,84
9
3,20
3,38
3,71
3,50
3,25
3,43
0,88
10
2,00
3,50
2,57
3,25
3,50
2,96
1,23
11
4,00
4,50
5,00
4,75
2,50
4,29
1,05
12
4,20
4,63
4,29
4,50
4,50
4,43
0,74
13
3,80
3,88
4,00
3,75
3,50
3,82
1,06
14
4,20
4,63
3,57
4,75
4,25
4,25
0,80
15
2,80
3,75
3,29
3,25
2,50
3,21
1,13
16
3,80
4,25
2,86
3,75
3,50
3,64
1,03
17
2,60
3,88
4,00
3,50
3,25
3,54
0,88
18
3,00
4,13
3,86
3,25
3,75
3,68
1,02
19
4,60
4,25
4,86
4,50
5,00
4,61
0,79
20
4,20
4,75
4,43
4,75
4,00
4,46
0,58
21
3,40
4,38
4,00
4,00
4,25
4,04
0,96
22
4,00
3,88
4,00
4,00
4,00
3,96
0,74
23
3,20
4,00
3,86
4,50
4,75
4,00
0,90
24
4,80
4,75
4,71
5,00
4,75
4,79
0,42
Eficiência
Eficácia
Fonte: A autora (2010).
Efetividade
Equidade
Unidades Acadêmicas
46
24
23
22
21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0,00
0,42
4,79
0,90
0,74
0,96
0,58
0,79
1,02
0,88
1,03
1,13
0,80
1,06
0,74
1,05
1,23
0,88
0,84
0,86
1,17
4,00
3,96
4,04
4,46
4,61
3,68
3,54
3,64
3,21
4,25
3,82
4,43
4,29
2,96
3,43
3,96
3,82
3,50
0,19
4,96
0,98
1,06
0,74
1,12
1,00
4,07
3,64
4,04
4,18
2,00
3,00
4,00
5,00
Desvio-padrão
Média
Níveis da escala Likert
Gráfico 2: Médias e desvios-padrão das 24 unidades respondentes nas cinco dimensões.
Fonte: A autora (2010).
O conjunto das 24 Unidades mostrou-se em concordância com as 28
afirmativas da escala utilizada, mantendo-se, como esperado, a visão dos Centros
como favorável ao processo orçamentário adotado no período 2005-2010.
Entretanto, a variabilidade das médias (2,96 a 4,96) e dos desvios-padrão (0,10 a
1,26) reforça o pressuposto de que quanto mais específicas as necessidades
expressas, maiores são os riscos do Orçamento Participativo não garantir o alcance
da metas e objetivos geral e específico.
A análise que se segue dá segmento ao desenvolvimento deste estudo, tendo
por foco a partir deste momento as cinco dimensões - Eficiência, Eficácia,
Efetividade, Equidade e Consistência dos Dados. Para tanto, as pontuações da
escala de Likert de cada unidade respondente foram agrupadas por dimensão, de
modo a permitir a visão das unidades acadêmicas dentro de cada uma das 5
dimensões.
47
A Tabela 4 apresenta os valores alcançados por cada dimensão, sendo sua
análise feita imediatamente após a representação gráfica.
Tabela 4: Pontuação da Escala de Likert nas cinco Dimensões.
Dimensões
Média
Desvio-padrão
Eficiência
3,69
1,06
Eficácia
4,16
0,97
Efetividade
3,91
0,98
Equidade
4,13
0,98
Consistência de Dados
3,89
0,95
Fonte: A autora (2010).
Consistência de Dados
0,95
Equidade
0,98
Efetividade
0,98
Eficácia
0,97
3,89
4,13
3,91
4,16
1,06
Eficiência
0,00
1,00
Desvio-padrão
3,69
2,00
3,00
4,00
5,00
Média
Níveis da escala Likert
Gráfico 3: Médias e desvios-padrão dos indicadores nas cinco dimensões.
Fonte: A autora (2010).
A análise dos resultados considerou que as cinco dimensões apresentam
certo equilíbrio, com variabilidade de média de 3,69 a 4,16, e desvio-padrão de 0,98
a 1,06, o que mantém em conformidade as análises anteriores, isto é, bom nível de
concordância e sinalização de aprimoramento do processo orçamentário para sua
efetiva consolidação.
As análises seguintes têm por foco as cinco dimensões vistas dentro dos
propósitos pelos quais foram consideradas e selecionadas no estudo.
48
A Tabela 5 elenca os itens que levam a termo o conceito de Eficiência, tendo
sua análise buscado atender as categorias nas quais esta dimensão esta inserida,
isto é, decisão, impacto e prioridades na alocação de recursos.
Tabela 5: Dimensão Eficiência.
Eficiência: capacidade de realizar uma tarefa da melhor forma possível
1. O modelo de OP adotado constitui um instrumento eficiente de
planejamento, no que tange a alocação e distribuição dos recursos
orçamentários.
2. O critério de alocar os recursos orçamentários de acordo com a
estrutura de gastos do ano anterior está adequado a prática de gestão
democrática atual.
3. As ações implementadas em função do modelo de OP adotado estão
em consonância com o planejamento institucional, no que tange ao
atingimento das metas e objetivos propostos.
4. A elaboração do planejamento orçamentário utiliza-se de
procedimentos analíticos, buscando repensar prioridades e identificar
possíveis distorções.
5. O OP é um modelo de gestão que permite às UGs terem liberdade de
organizar e manejar seus recursos de forma a atender suas
necessidades.
Média
Desviopadrão
4.21
1.02
3.33
1.01
3.46
1.06
3.71
0.91
3.75
1.15
Fonte: A autora (2010).
1,15
5
Eficiência
4
0,91
3,71
1,06
3
2
1,01
1
1,02
0,00
3,75
1,00
3,46
3,33
4,21
2,00
Desvio-padrão
3,00
4,00
5,00
Média
Níveis da escala Likert
Gráfico 4: Médias e desvios-padrão dos indicadores da dimensão eficiência.
Fonte: A autora (2010).
Considerando-se as categorias de análise da dimensão Eficiência constatouse que as afirmativas 1, 2 e 4 com médias variando de 3,33 a 4,21 e desvio-padrão
de 0,91 e 1,02, sinalizam que a função alocativa do orçamento vem sendo atingida.
49
Para consolidação desta dimensão, sugere-se como aprimoramento que a instituição
busque mediante a identificação dos problemas e das causas da ineficiência da
distribuição e execução dos gastos olhando para o atendimento às demandas
específicas como um meio para cumprir a missão institucional, dentro da realidade a
que inserida.
A média de 3,46 atingida pelo item 3 conduz à conclusão de que a instituição
vem conseguindo controlar o nível de conflito interno, ocasionado pela insuficiência
de recursos financeiros. Este fato estimula o exercício da função estabilizadora
inerente ao processo orçamentário.
A Tabela 6 elenca os itens da dimensão Eficácia.
Tabela 6: Dimensão Eficácia.
Eficácia:capacidade
dos
resultados
corresponderem
às
necessidades/expectativas
1. A qualificação do quadro técnico funcional dos servidores da
área de planejamento e finanças configura-se como
imprescindível à prática da gestão orçamentária participativa.
2. O monitoramento do sistema financeiro é um procedimento de
alta relevância, tendo em vista auxiliar os gestores a encontrar
soluções para as áreas de estrangulamento.
3. A instituição promove reuniões periódicas visando criar a cultura
de uma participação no processo de gestão.
4. A definição dos critérios estabelecidos para viabilizar a prática
do OP contou com a participação do seu corpo social, por meio
da representatividade.
5. O modelo de gestão participativa adotado colocou a instituição
na categoria de adimplente, junto aos órgãos públicos federais
competentes, quanto à elaboração e prestação de contas do
seu orçamento.
6. A padronização das normas e dos procedimentos, assim como,
o uso de um sistema operacional mais ágil com uso de recursos
computacionais, facilitam a articulação entre as UGs e a
Administração Central.
7. A instituição disponibiliza meios de divulgação que facilitam a
obtenção de dados referentes a execução orçamentária, dando
transparência aos atos administrativos e permitindo um maior
controle social.
8. A qualificação do quadro de servidores da área de planejamento
e execução orçamentária configura-se como imprescindível à
prática da gestão participativa
Fonte: A autora (2010)
Média
Desvio-padrão
4.75
0.44
4.67
0.56
3.83
0.87
3.21
1.18
3.67
1.05
4.58
0.78
3.88
0.85
4.71
0.46
50
8
0,46
0,85
7
3,21
0,87
3
0,00
3,67
1,18
4
1
4,58
1,05
5
2
3,88
0,78
6
Eficácia
4,71
3,83
0,56
4,67
0,44
4,75
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
Desvio-padrão
Média
Níveis da escala Likert
Gráfico 5: Médias e desvios-padrão dos indicadores da dimensão eficácia.
Fonte: A autora (2010).
Quando da análise do conjunto das dimensões, constatou-se que a Eficácia
relacionada à modernização e participação social, foi a que recebeu a maior média
positiva (4,16) de acordo com os dados da Tabela 6.
Uma análise das afirmativas 1, 2, 5, 6, e 8, com médias variando de 3,67 a
4,75, permitiu verificar que a instituição faz uso de um sistema de acompanhamento
financeiro administrativo com competência técnica favorecendo a articulação entre
as UGs e a área de planejamento, e conta com um quadro técnico competente no
exercício de suas atribuições de planejamento e execução orçamentária.
As afirmativas 3, 4 e 7, com médias variando de 3,21 a 3,88, indicam que a
participação social apesar da boa média obtida, pode atingir patamares de
concordância ainda maiores, consolidando o orçamento dentro de um modelo de
gestão participativa e democrática.
A Tabela 7 elenca os itens da dimensão Efetividade.
51
Tabela 7: Dimensão Efetividade.
Efetividade: capacidade de o sistema permitir atingir seu objetivo
Média
principal.
1. As dotações orçamentárias consignadas na lei, que definem as
prioridades nos gastos públicos, configuram-se com elemento
limitador a prática democrática de gestão.
2. A restrição do poder de disposição sobre o orçamento não afasta a
possibilidade de uma efetiva participação das UGs na elaboração do
orçamento anual da instituição.
3. Os resultados alcançados pela adoção do OP fortaleceram as ações
implementadas dentro do âmbito institucional.
4. A descentralização dos recursos orçamentários favoreceu o uso
racional dos recursos financeiros, trazendo melhorias de
infraestrutura e conseguindo superar, em parte, a escassez dos
recursos.
5. O modelo de OP adotado pela instituição configura-se como um
instrumento viável na superação dos fatores internos, em função de
sua complexidade e fragmentação.
6. O modelo de OP implantado atingiu seu objetivo, tendo em vista ter
contribuído decisivamente para a formação de uma nova cultura
gerencial mais ágil e eficiente.
7. O modelo de OP da UFRJ vem configurando-se como um efetivo
instrumento de planejamento.
3.71
1.16
3.75
1.11
4.04
0.81
4.42
0.78
3.79
0.93
3.88
0.99
3.79
0.98
Efetividade
Fonte: A autora (2010).
7
0,98
6
0,99
4
0,78
3
0,81
3,88
4,04
1,11
1
1,16
1,00
3,79
4,42
2
0,00
3,79
0,93
5
3,75
3,71
2,00
3,00
4,00
5,00
Desvio-padrão
Média
Níveis da escala Likert
Gráfico 6: Médias e desvios-padrão dos indicadores da dimensão efetividade.
Fonte: A autora (2010).
Desviopadrão
52
Análise dos resultados da dimensão Efetividade considerou a capacidade da
instituição em atingir suas metas e objetivos. As médias variando de 3,71 a 4,42
levaram a concluir que o Orçamento Participativo fortaleceu as ações institucionais.
E que a descentralização dos recursos orçamentários (autorização dos gastos)
favoreceu o uso racional dos recursos financeiros, trazendo melhorias de infraestrutura e conseguindo superar, em parte, a escassez dos recursos.
A
Tabela
8
elenca
os
itens
relacionados
à
dimensão
Equidade,
complementada pela sua visualização pelo Gráfico 7.
Tabela 8: Dimensão Equidade.
Equidade: capacidade de agir imparcialmente
1. O atual modelo de gestão parte do principio de que a
motivação depende do equilíbrio entre o desempenho da
unidade gestora e a compensação financeira.
2. É necessário se criar condições de mecanismos que
viabilizem as UGs a participarem dos espaços de
decisão/responsabilização,
tendo
em
vistas
as
características
específicas
dentro
do
contexto
institucional.
3. A política interna vigente que define a distribuição dos
recursos estimula a participação das UGs no processo de
orçamentação.
4. Os problemas apontados pelas UGs devem ser
considerados, dentro do planejamento orçamentário, em
função das circunstâncias nas quais estão envolvidos
(infraestrutura, recursos humanos e técnicos...)
Média
Desvio-padrão
3.42
1.18
4.71
0.55
3.54
1.10
4.83
0.38
Fonte: A autora (2010).
Equidade
4
0,38
4,83
1,10
3
2
3,54
0,55
4,71
1,18
1
0,00
3,42
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
Desvio-padrão
Média
Níveis da escala Likert
Gráfico 7 : Médias e desvios-padrão dos indicadores da dimensão equidade.
Fonte: A autora (2010).
6,00
53
A análise da dimensão Equidade mostra uma média variando de 4,83 a 3,42,
o que representa uma boa concordância dos respondentes. Assim, pode-se verificar
que foi reconhecido o princípio de que a motivação depende do equilíbrio entre o
desempenho da unidade gestora e a compensação financeira, servindo como
estimulo na participação dos espaços de decisão e responsabilização.
A Tabela 9 elenca os itens relativos à dimensão Consistência dos Dados e
tem no Gráfico um instrumento de apoio visual.
Tabela 9: Dimensão Consistência dos Dados.
1.
2.
3.
4.
Consistência dos Dados
Os formulários enviados com o objetivo de coletar dados do
OP foram construídos de forma a atender as demandas das
UGs.
As orientações que acompanham os formulários de coleta de
dados do OP são suficientes para seu correto
preenchimento.
O formulário de coleta de dados leva em consideração o
pressuposto de que cada UG deveria receber segundo as
suas necessidades declaradas.
A padronização dos dados contribuem para o monitoramento
e o desenvolvimento de uma base de dados de fácil acesso
aos gestores.
Média
Desvio-padrão
4.00
0.83
3.79
0.98
3.71
1.12
4.04
0.86
Consistência dos Dados
Fonte: A autora (2010).
4
0,86
4,04
1,12
3
2
1
0,00
3,71
0,98
3,79
0,83
4,00
1,00
2,00
Desvio-padrão
3,00
4,00
5,00
Média
Níveis da escala Likert
Gráfico 8: Médias e desvios-padrão dos indicadores da dimensão consistência dos dados.
Fonte: A autora (2010).
A variação da média de 3,71 a 4,04, obtida pela dimensão Consistência dos
Dados, enfatiza o reconhecimento da adequação e pertinência dos formulários
54
utilizados pela instituição no processo de coleta de dados e que sustentam a
elaboração do orçamento geral da instituição. Concluiu-se, portanto, que os
instrumentos utilizados para recolhimento das demandas institucionais estão
adequados a sua proposta maior.
6 CONCLUSÃO
As análises apresentadas no Capítulo anterior respondem a questão deste
estudo avaliativo concluindo que o Orçamento Participativo, adotado pelo UFRJ de
2005 a 2010, pode ser considerado como um efetivo instrumento de planejamento.
Este instrumento de planejamento configurou-se como sendo útil ao sistema
gerencial, sendo capaz de influenciar os gestores na tomada de decisões,
particularmente ao exercerem as suas funções, isto é, alocativa, distributiva e
estabilizadora. A observância da efetiva prática destas funções fez com que o
orçamento se inserisse na realidade institucional, caminhando na direção da sua
consolidação, uma vez que se caracterizou como um potencial instrumento auxiliar
no alcance das metas e objetivos institucionais.
A conclusão deste estudo sustenta-se nos índices estatísticos apresentados,
sendo relevantes as seguintes pontuações:
Das 40 Unidades selecionadas, 24 participaram como respondentes o que se
entendeu ser uma boa amostragem representativa.
As 28 afirmativas relacionadas às cinco Dimensões abordadas, que
compuseram a escala, cobriram todo espectro de questões que foram avaliadas no
processo do Orçamento Participativo. Nesse sentido, a gama de 672 (28 x 24)
respostas para análise pode ser considerada uma consistente fonte de informações.
A escolha das cinco Dimensões - Eficiência, Eficácia, Efetividade, Equidade e
Consistência dos Dados -, permitiu varrer os três grandes temas que se pretendia
analisar: (a) o Orçamento Participativo como instrumento de Planejamento; (b)
vontade e capacidade das Unidades Acadêmicas na participação do processo do
Orçamento Participativo; e (c) Fragmentação da UFRJ.
Todas as dimensões avaliadas obtiveram média bastante favorável
demonstrando haver compreensão da comunidade interna de que o Orçamento
Participativo é viável a uma prática gerencial democrática, trazendo sólidas e boas
melhorias na performance institucional.
Apesar do resultado positivo, é conveniente que a instituição atente para o
fato de que o aprimoramento deste instrumento é necessário. Trabalhar de forma
mais direta em pontos de estrangulamento, talvez seja a forma mais precisa de
garantir a manutenção deste modelo gerencial de boa aceitação pela comunidade
da UFRJ.
56
Observa-se que a efetiva integração “planejamento-orçamento”, se fará na
medida em que as áreas competentes, presentes em suas diferentes esferas dentro
da estrutura orgânica da instituição, se esmerem em suas atribuições.
Aos dirigentes da alta administração cabe o planejamento estratégico
institucional, motivo pelo qual devem estar continua e permanente atentos à
formulação de objetivos para a seleção de seus programas de ação.
Aos profissionais responsáveis pelas áreas de finanças e orçamento cabe a
incumbência de otimizar as práticas gerenciais que permitam a obtenção dos
resultados em conformidade com o plano estratégico já definido. A operacionalidade
das ações mediante a formalização de normas e procedimentos deve também ser
considerada, na medida que valida a fidegnidade dos dados. Todos estes processos
do planejamento estão interligados influenciando e se retroalimentando, o que torna
a dinâmica orçamentária contínua.
O ciclo financeiro-orçamentário como enfatizado neste estudo requer de seus
dirigentes um olhar direcionado para o planejamento, execução, controle e as
correções de possíveis distorções, visando alcançar o objetivo da instituição, tendo
sempre por finalidade a eficiência a eficácia e efetividade do processo.
Os gestores públicos, principalmente os que respondem pelas instituições
federais de ensino superior, devem estar interados das questões que revestem o
planejamento e o orçamento, visando mitigar os impactos ocasionados pelo
desperdício financeiro derivado da falta de planejamento. Para que este processo
ocorra mais fluidamente, contar com um quadro técnico competente faz-se
imperativo.
Dentro do exposto sustenta-se que nenhuma atividade institucional é
realizada isoladamente. A funcionalidade do processo que leva a termo os
resultados positivos necessita que a comunidade interna desenvolva e agregue
valores a todas as suas atividades, mediante um sistema de gestão integrado com
todos os segmentos e processos, que caracterizam e reforçam a posição da UFRJ
como a maior instituição federal de ensino superior do pais.
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O resultado favorável obtido na avaliação do Orçamento Participativo da
UFRJ indica que seus gestores devam conduzir suas escolhas através de um
processo interativo entre todos os segmentos. Para que tal proposta possa ocorrer
sugere-se que os mesmos considerem como recurso para aprimoramento de suas
atribuições o uso da avaliação, enquanto um instrumento capaz de auxiliar no
planejamento, na identificação e diagnóstico de possíveis distorções, bem como no
acompanhamento das ações corretivas a serem implementadas.
Outro fator inerente ao processo avaliativo é a sua possibilidade de auxiliar de
forma preventiva (avaliação formativa) as atividades de controle interno, externo a
que a instituição está sujeita anualmente. A avaliação pode contribuir para a
viabilização de todas as atividades de controle interno, externo, dando continuidade
ao exercício da transparência e da responsabilização dos atos administrativos.
Recomenda-se que o uso deste instrumento ocorra em caráter contínuo.
Trabalhar os anseios internos e externos adequando-os a realidade vigente é
desafiador, carece de tempo e persistência, portanto, a continuidade do processo é
imperativa para seu sucesso.
Convém, entretanto, chamar a atenção para o conceito de que “A avaliação é
força orientadora e não deve ser usada como um novo poder controlador”.
Considerando ainda, as médias favoráveis alcançadas pelo objeto deste
estudo no foco nas unidades acadêmicas, seria enriquecedor replicar um estudo
similar para as demais unidades da UFRJ: Unidades Hospitalares e Unidades
Administrativas.
58
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Acesso em: 12 jul. 2010.
ANEXOS
63
ANEXO A - Estrutura Organizacional (acadêmica e administrativa)
Colegiados
Superiores
Órgãos de
Direção
Superior
Func.
D
TA
Conselho
Universitário
Reitor
Vice-Reitor
17
122
Conselho
Superior
PR Graduação
6
90
Coordenação
Executiva
PR P.ós Grrad.
Pesquisa
4
43
Conselho
Curadores
PR
Planejamento
Desenvolvimento
2
35
PR Pessoal
61
407
PR Extensão
2
38
1
340
Conselho de
Ensino de
Graduação
Conselho de
Ensino p/
Graduados e
Pesquisa
Pref.
Universitária
Escritório Téc. da
Universidade
Centro de
Filosofia e
Ciências
Humanas
Centro de Letras
e Artes
D
4
4
2
TA
75
363
Col. Bras. Altos
Estudos
168
1611
Unidades
Acadêmicas
Aluno
Grad.
Ativos
Órgãos
Complement
73
Inst. de Física
Inst. de Geociências
Inst. de Matemática
Inst. de Química
Observatório do Valongo
Total
665
990
1113
598
194
3560
NCE
51
Escola de Comunicação
Escola de Serviço Social
Faculdade de Educação
Inst. Filos.Ciênc. Sociais
Inst. de Psicologia
Total
1286
856
1096
2509
937
6684
Colégio
Aplicação
N. E. P. Públicas
59
Escola de Belas Artes
Escola de Música
Fac. Arquit. e Urbanismo
Faculdade de Letras
Total
2179
609
1496
2585
6869
Esc. Educ. Fís. Desportos
Faculdade de Farmácia
Faculdade de Medicina
Faculdade de Odontologia
Inst. de Biologia
Inst. Ciências Biomédicas
Inst. Est. Saúde Coletiva
Inst. Microb. Prof. Paulo Góes
Inst. Nutrição Josué Castro
Escola Enfer. Anna Nery
Núc. Pesq. Ecológica Macaé
Total
Escola de Química
Escola Politécncia
Total
Fac. Adm. Ciênc. Contábeis
Faculdade de Direito
Inst. de Economia
Total
2035
905
1969
359
921
403
33
157
347
571
397
8097
1293
4387
5680
1714
2769
949
5432
149
Sistema de
Biblioteca e
Informação
TOTAL
Centro de
Ciências
Matemáticas e
da Natureza
Func.
24
Sup. Geral Adm.
e Finanças
Fórum de
Ciência e Cultura
(Museu Nacional,
Editora, Casa da
Ciência)
Órgãos de
Estrutura
Acadêmica
Centro de
Ciências da
Saúde
6
141
Centro de
Tecnologia
5
66
Centro de
Ciências Jur.
e Econômicas
5
29
26
419
36322
Núcl P. Ed. Saúde
Núcl P. Prod. Nat.
Inst. Biof. C
Chagas
Inst. Bioq. Médica
Inst. do Coração
IMA
COPPE
IIPUR
Núc.
Est.Interdiscip
COPPEAD
Unidades
Hospital.
H.U.C. Fraga
H.E..S. F.Assis
Matern. Escola
I Pediatria
I Neurologia
I Ginecologia
I Doen. Tórax
I Psiquiatria
Func.
Alunos PGrad Ativos
D
TA
MP
M
D
103/1
77
143
118
14
456
62/176
70
54
102
11
475
12
12
14/42
65
26
58
3
208
9/5
29
15
36
5
99
72
53/9
83
108
50
375
57/40
39/11
37
62
34
280
-
22/24/31
114
42
233
26/23/21
94
23
187
114
95
78
168
455
60
102
54
90
306
-
21
39
26
105
191
20
25
62
107
79/9/30
47/13/2
353/92/3
66/51/3
79/1/4
77/5
21/1
63/8
42
69
14
1132
61/13
215/164
453
69/17
50/06
75/17
234
111/33/2532
66/20/168
86/78/260
183/42/503
80/2/169
57/95
37/151
86/253
21
40
23
5096
57/22
139/323
541
28/14
46/6
32/37
163
-
-
18/14
7/74/24
21/6
33/23
21
20/20
16
28
325
50/9
-/676
735
41/22
15/64/48
190
-/11
4/26/21
14/5
37/18
19
14/29
9
16
223
28/7
-/178
213
16/15
-/44/4
79
3105
6861
119
1912
929
12
29/66
Fonte: (1) Divisão de Registro de Estudantes-Pró Reitoria de Graduação – Amostra da Graduação 2009 – Jan/2010; (2) Divisão de Ensino-Pró Reitoria de Pós-Graduação –
Indicadores 2010 - Espelho do SIGA em 27/04/2010; (3) Relatório de Gestão de 2009. Por não serem unidades acadêmicas, o número de alunos alocados no Museu
Nacional - MN e no Centro de Ciência da Saúde - CCS foram computados no total. Mestrado (10 MN e 6 CCS); Doutorado 11 CCS.
64
ANEXO B - Escala de Likert – Orçamento Participativo
Assinale com X um único conceito, considerando a sua percepção do Orçamento
Participativo - OP no âmbito da UFRJ
CT – Concordância Total; C – Concordância; I – Indiferença; D - Discordância;
DT - Discordância Total
Eficiência – capacidade de realizar uma tarefa da melhor forma possível
1. O modelo de OP adotado constitui um instrumento eficiente de
planeja- mento, no que tange a alocação e distribuição dos recursos CT
orçamentários.
2. O critério de alocar os recursos orçamentários de acordo com a
estrutura de gastos do ano anterior está adequado a prática de gestão CT
democrática atual.
3. As ações implementadas em função do modelo de OP adotado estão
em consonância com o planejamento institucional, no que tange ao CT
atingimento das metas e objetivos propostos.
4. A elaboração do planejamento orçamentário utiliza-se de
procedimentos analíticos, buscando repensar prioridades e identificar CT
possíveis distorções.
5. O OP é um modelo de gestão que permite ás UGs terem liberdade
de organizar e manejar seus recursos de forma a atender suas CT
necessidades.
Eficácia – grau em que os resultados de uma organização correspondem às
e as expectativas do seu corpo social
6. A qualificação do quadro técnico funcional dos servidores da área de
planejamento e finanças configura-se como imprescindível à prática da CT
gestão orçamentária participativa.
7. O monitoramento do sistema financeiro é um procedimento de alta
relevância, tendo em vista auxiliar os gestores a encontrar soluções CT
para as áreas de estrangulamento.
C I D DT
C I D DT
C I D DT
C I D DT
C I D DT
necessidades
C I D DT
C I D DT
8. A instituição promove reuniões periódicas visando criar a cultura de
CT C I D DT
uma participação no processo de gestão.
9. A definição dos critérios estabelecidos para viabilizar a prática do OP
contou com a participação do seu corpo social, por meio da
representatividade.
10. O modelo de gestão participativa adotado colocou a instituição na
categoria de adimplente, junto aos órgãos públicos federais
competentes, quanto à elaboração e prestação de contas do seu
11. A padronização das normas e dos procedimentos, assim como, o
uso de um sistema operacional mais ágil com uso de recursos
computacionais, facilitam a articulação entre as UGs e a Administração
12. A instituição disponibiliza meios de divulgação que facilitam a
obtenção de dados referentes a execução orçamentária, dando
transparência aos atos administrativos e permitindo um maior controle
13. A qualificação do quadro de servidores da área de planejamento e
execução orçamentária configura-se como imprescindível à prática da
gestão participativa
CT C I D DT
CT C I D DT
CT C I D DT
CT C I D DT
CT C I D DT
65
Assinale com X um único conceito, considerando a sua percepção do Orçamento
Participativo - OP no âmbito da UFRJ
Efetividade – capacidade do sistema permitir atingir seu objetivo principal.
14. As dotações orçamentárias consignadas na lei, que definem as
prioridades nos gastos públicos, configuram-se com elemento CT
limitador a prática democrática de gestão.
15. A restrição do poder de disposição sobre o orçamento não afasta
a possibilidade de uma efetiva participação das UGs na elaboração CT
do orçamento anual da instituição.
16. Os resultados alcançados pela adoção do OP fortaleceram as
CT
ações implementadas dentro do âmbito institucional.
17. A descentralização dos recursos orçamentários favoreceu o uso
racional dos recursos financeiros, trazendo consequente melhorias de CT
infraestrutura e conseguindo superar, em parte, a escassez dos
18. O modelo de OP adotado pela instituição configura-se como um
instrumento viável na superação dos fatores internos, em função de CT
sua complexidade e fragmentação.
19. O modelo de OP implantado atingiu seu objetivo, tendo em vista
ter contribuído decisivamente para a formação de uma nova cultura CT
gerencial mais ágil e eficiente.
20. O modelo de OP da UFRJ vem configurando-se como um efetivo
instrumento de planejamento.
CT
C
I
D
DT
C
I
D
DT
C
I
D
DT
C
I
D
DT
C
I
D
DT
C
I
D
DT
C
I
D
DT
Equidade – capacidade de agir imparcialmente mediante análise e interpretação das
peculiaridades que envolvem as UGs, em face a alta complexidade e fragmentação
i21.titO atual
i
l modelo de gestão parte do principio de que a motivação
depende do equilíbrio entre o desempenho da unidade gestora e a CT C I D DT
compensação financeira.
22. É necessário se criar condições de mecanismos que viabilizem as
UGs a participarem dos espaços de decisão e responsabilização, CT C I D DT
tendo em vistas suas características específicas dentro do contexto
23. A política interna vigente que define a distribuição dos recursos,
CT
estimula a participação das UGs no processo de orçamentação.
C
I
D
DT
24. Os problemas apontados pelas UGs devem ser considerados,
dentro do planejamento orçamentário, em função das circunstâncias CT
nas quais estão envolvidos (infraestrutura, recursos humanos e
C
I
D
DT
25. Os formulários enviados com o objetivo de coletar dados do OP
CT
foram construídos de forma a atender as demandas das UGs.
C
I
D
DT
26. As orientações que acompanham os formulários de coleta de
CT
dados do OP são suficientes para seu correto preenchimento.
C
I
D
DT
C
I
D
DT
C
I
D
DT
Consistência dos Dados
27. O formulário de coleta de dados leva em consideração o
pressuposto de que cada UG deveria receber segundo as suas CT
necessidades declaradas.
28. A padronização dos dados contribuem para o monitoramento e o
desenvolvimento de uma base de dados de fácil acesso aos CT
gestores.
66
ANEXO C - Pontuação da escala de Likert para as 24 Unidades Acadêmicas, dentro das cinco dimensões
Unidades
CCS
CT
CCJE
CT
CFCH
CCJE
CCS
CCS
CCMN
CCMN
CCMN
CT
CFCH
CCJE
CCS
CCMN
CLA
CCS
CFCH
CCS
CCS
CCMN
CT
CLA
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
Unidade 1
Unidade 2
Unidade 3
Unidade 4
Unidade 5
Unidade 6
Unidade 7
Unidade 8
Unidade 9
Unidade 10
Unidade 11
Unidade 12
Unidade 13
Unidade 14
Unidade 15
Unidade 16
Unidade 17
Unidade 18
Unidade 19
Unidade 20
Unidade 21
Unidade 22
Unidade 23
Unidade 24
EFICIÊNCIA
EFICÁCIA
EFETIVIDADE
EQUIDADE
CONSIST. DADOS
1 2 3 4 5 total media 6 7 8 9 10 11 12 13 total media 14 15 16 17 18 19 20 total media 21 22 23 24 total media 25 26 27 28 total media
2
5
4
5
5
5
4
5
4
2
5
4
5
4
4
4
3
2
5
5
5
5
4
5
4
4
2
4
4
2
4
4
3
2
4
4
2
5
2
4
2
2
4
4
4
4
2
4
2
4
4
4
5
2
2
4
3
2
5
4
4
4
2
4
2
3
4
4
2
4
4
5
4
4
4
4
5
2
3
4
4
2
4
4
4
4
4
2
2
4
5
4
3
4
4
5
4
3
4
5
5
5
5
3
2
2
2
5
4
4
2
5
4
4
5
4
3
3
2
5
16
20
18
22
24
16
18
20
16
10
20
21
19
21
14
19
13
15
23
21
17
20
16
24
3,20
4,00
3,60
4,40
4,80
3,20
3,60
4,00
3,20
2,00
4,00
4,20
3,80
4,20
2,80
3,80
2,60
3,00
4,60
4,20
3,40
4,00
3,20
4,80
5
4
5
5
5
5
4
5
5
4
5
5
4
5
5
5
4
4
5
5
5
5
5
5
5
4
5
5
5
5
4
5
4
3
5
5
5
5
5
4
5
5
5
5
5
4
4
5
5
5
2
3
5
4
4
3
2
5
4
4
4
4
3
4
4
4
4
4
4
3
3
5
5
2
2
5
5
2
3
3
1
3
4
4
4
4
2
3
3
3
2
5
2
2
4
4
4
3
3
4
5
3
4
3
4
3
4
4
1
4
2
4
4
3
5
5
5
4
2
5
5
4
3
5
5
5
5
4
4
2
5
5
5
5
4
5
4
5
5
5
5
5
5
5
5
4
3
4
5
2
5
2
3
4
4
5
4
5
4
4
3
4
3
4
4
4
4
4
5
4
5
5
5
5
4
5
4
4
5
5
4
5
5
5
4
5
5
5
5
4
5
5
39
30
28
36
40
31
33
30
27
28
36
37
31
37
30
34
31
33
34
38
35
31
32
38
4,88
3,75
3,50
4,50
5,00
3,88
4,13
3,75
3,38
3,50
4,50
4,63
3,88
4,63
3,75
4,25
3,88
4,13
4,25
4,75
4,38
3,88
4,00
4,75
5
4
4
4
5
3
2
4
3
4
5
2
2
2
2
2
4
4
5
5
5
4
4
5
5
4
2
4
5
3
3
3
4
1
5
4
4
2
4
2
4
4
5
4
5
4
4
5
4
5
4
4
5
2
4
4
4
3
5
5
4
4
4
4
4
4
5
4
2
4
4
5
5
5
4
5
5
4
5
5
4
2
5
4
5
5
4
4
4
5
5
5
4
4
3
5
4
5
2
2
5
4
3
4
4
4
5
5
4
4
3
2
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4
3
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2
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4
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2
5
5
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4
3
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4
2
5
5
4
4
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4
29
30
24
23
35
23
25
27
26
18
35
30
28
25
23
20
28
27
34
31
28
28
27
33
4,14
4,29
3,43
3,29
5,00
3,29
3,57
3,86
3,71
2,57
5,00
4,29
4,00
3,57
3,29
2,86
4,00
3,86
4,86
4,43
4,00
4,00
3,86
4,71
2
4
5
3
5
3
3
5
3
2
4
3
2
5
2
3
3
1
3
5
4
3
4
5
5
5
5
4
5
5
5
5
4
5
5
5
5
5
4
3
5
4
5
5
4
5
5
5
2
4
3
4
5
4
3
3
3
1
5
5
4
4
2
4
2
3
5
4
3
3
4
5
4
5
5
5
5
5
5
5
4
5
5
5
4
5
5
5
4
5
5
5
5
5
5
5
13
18
18
16
20
17
16
18
14
13
19
18
15
19
13
15
14
13
18
19
16
16
18
20
3,25
4,50
4,50
4,00
5,00
4,25
4,00
4,50
3,50
3,25
4,75
4,50
3,75
4,75
3,25
3,75
3,50
3,25
4,50
4,75
4,00
4,00
4,50
5,00
5
4
3
5
5
3
4
4
4
2
2
5
4
4
4
4
4
4
5
4
4
4
4
5
5
3
3
5
5
2
4
4
4
4
2
4
4
4
2
4
2
4
5
4
4
4
5
4
5
4
3
3
5
3
3
4
2
5
2
4
2
4
2
2
4
4
5
4
5
4
5
5
5
4
5
4
5
3
4
4
3
3
4
5
4
5
2
4
3
3
5
4
4
4
5
5
20
15
14
17
20
11
15
16
13
14
10
18
14
17
10
14
13
15
20
16
17
16
19
19
5,00
3,75
3,50
4,25
5,00
2,75
3,75
4,00
3,25
3,50
2,50
4,50
3,50
4,25
2,50
3,50
3,25
3,75
5,00
4,00
4,25
4,00
4,75
4,75
TOTAL
media sd
4,18
4,04
3,64
4,07
4,96
3,50
3,82
3,96
3,43
2,96
4,29
4,43
3,82
4,25
3,21
3,64
3,54
3,68
4,61
4,46
4,04
3,96
4,00
4,79
1,12
0,74
1,06
0,98
0,19
1,17
0,86
0,84
0,88
1,23
1,05
0,74
1,06
0,80
1,13
1,03
0,88
1,02
0,79
0,58
0,96
0,74
0,90
0,42