REVISTA
DO
TRIBUNAL DE CONTAS
DO
DISTRITO FEDERAL
V. 11
1981
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SUMÁRIO
I - DOUTRINA___________________________________________________________________________ 4
AS FUNÇÕES DO CONTROLE EXTERNO __________________________________________________ 5
Raimundo de Menezes Vieira __________________________________________________________________________ 5
UM MINISTÉRIO PÚBLICO CONSTITUCIONALIZADO E INDEPENDENTE COMO FATOR DE
FORTALECIMENTO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS_________________________________________ 10
Élvia Lordello Castello Branco ________________________________________________________________________ 10
NOVAS REFLEXOES EM TORNO DA EFICÁCIA DO CONTROLE DOS CONTRATOS, VISANDO AO
FORTALECIMENTO DOS TRIBUNAIS____________________________________________________ 23
José Guilherme Villela ______________________________________________________________________________ 23
O CONTROLE DA ATIVIDADE PÚBLICA PELO PODER LEGISLATIVO ________________________ 33
LINCOLN TEIXEIRA MENDES PINTO DA LUZ ________________________________________________________ 33
A EXECUÇÃO DAS DECISÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS ________________________________ 56
Mário Geraldo Braguim _____________________________________________________________________________ 56
AUDITORIA DE AMPLO ESCOPO _______________________________________________________ 61
OS TRIBUNAIS DE CONTAS ____________________________________________________________ 75
Alexandre Demathey Camacho________________________________________________________________________ 75
A EXECUÇÃO DAS DECISÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS ________________________________ 79
Roberto Rosas ____________________________________________________________________________________ 79
ÓRGÃOS AUTÔNOMOS________________________________________________________________ 81
Roberto Rosas ____________________________________________________________________________________ 81
PROVENTOS. VALOR DO SOLDO. AGRAVAMENTO DE DOENÇA ____________________________ 84
Rogério Nunes ____________________________________________________________________________________ 84
PROVENTOS. VALOR DO SALÁRIO MÍNIMO. COMPLEMENTAÇÃO _________________________ 86
Rogério Nunes ____________________________________________________________________________________ 86
PROJETO. SUBTRAÇÃO DE PARCELA ALOCADA _________________________________________ 89
Raimundo de Menezes Vieira _________________________________________________________________________ 89
II - VOTOS E PARECERES_______________________________________________________________ 91
PROVENTOS. VALOR DO SOLDO. AGRAVAMENTO DE DOENÇA ____________________________ 92
Rogério Nunes ____________________________________________________________________________________ 92
PROVENTOS. VALOR DO SALÁRIO MÍNIMO. COMPLEMENTAÇÃO _________________________ 94
Rogério Nunes ____________________________________________________________________________________ 94
PROJETO. SUBTRAÇÃO DE PARCELA ALOCADA _________________________________________ 96
Raimundo de Menezes Vieira _________________________________________________________________________ 96
COMPLEMENTAÇÃO DE PROVENTOS. SALARIO MÍNIMO _________________________________ 97
Elvia Lordello Castello Branco ________________________________________________________________________ 97
REVISÃO DE PROVENTOS. ANISTIA. SALÁRIO-BASE. _____________________________________ 99
Elvia Lordello Castello Branco ________________________________________________________________________ 99
EMPENHO. CREDOR. PERSONALIDADE. _________________________________________________103
José Guilherme Villela _____________________________________________________________________________ 103
APOSENTADORIA POR, ALIENAÇÃO MENTAL ___________________________________________104
José Guilherme Villela _____________________________________________________________________________ 104
TEMPO DE SERVIÇO DA F.E.D.F. AVERBAÇÃO NO TCDF ___________________________________107
José Guilherme Villela _____________________________________________________________________________ 107
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO PúBLICO FEDERAL. REEMBOLSÁVEL DA AERONAUTICA
_____________________________________________________________________________________110
José Guilherme Villela _____________________________________________________________________________ 110
CONSULTA SOBRE A VANTAGEM DO ART. 180 DO ESTATUTO. _____________________________114
José Guilherme Villela _____________________________________________________________________________ 114
APOSENTADORIA VOLUNTARIA. PRÊMIO DO ART. 184 DO ESTATUTO ______________________115
José Guilherme Villela _____________________________________________________________________________ 115
REFORMA. CONTROLE DA LEGALIDADE PELO TRIBUNAL DE CONTAS E PELO PODER
JUDICIÁRIO _________________________________________________________________________117
José Guilherme Villela _____________________________________________________________________________ 117
TOMADA DE CONTAS. ORDENADORES DE DESPESA. PRESIDENTES DO TCDF. _______________119
José Guilherme Villela _____________________________________________________________________________ 119
SALÁRIO-EDUCAÇÃO _________________________________________________________________123
José Guilherme Villela _____________________________________________________________________________ 123
MULTA. DESTINATÁRIO DA SANÇÃO. ___________________________________________________124
José Guilherme Villela _____________________________________________________________________________ 124
DESFAZIMENTO DE ATO DE APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA______________________________125
Lincoln Teixeira Mendes Pinto da Luz _________________________________________________________________ 125
DECLARAÇAO DE BENS NOS PROCESSOS DE APOSENTADORIA ____________________________126
Lincoln Teixeira Mendes Pinto da Luz _________________________________________________________________ 126
EXAME LEGALIDADE PELO TRIBUNAL DE CONTAS DE TODAS AS FASES DO PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO ____________________________________________________________________130
Roberto Rosas ___________________________________________________________________________________ 130
III - JURISPRUDÊNCIA DO TCDF _______________________________________________________ 133
APONSENTADORIA, REFORMAS E PENSÕES _____________________________________________134
ADIANTAMENTOS ____________________________________________________________________137
CONTRATOS E CONVÊNIOS____________________________________________________________138
NOTAS DE EMPENHO _________________________________________________________________139
PRESTAÇÃO E TOMADA DE CONTAS____________________________________________________140
DIVERSOS ___________________________________________________________________________141
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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I - DOUTRINA
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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AS FUNÇÕES DO CONTROLE EXTERNO
Raimundo de Menezes Vieira(*)
I - REGULAMENTAÇÃO DO ARTIGO 45 DA CONSTITUIÇÃO
O estabelecimento de novas atribuições que compensem a redução do poder legiferante e que
reforcem o seu poder de controle na proporção do avanço intervencionista no domínio econômico
por parte do Executivo é assunto que vem preocupando o Legislativo desde 1965, tanto que, por
iniciativa do Congresso Nacional, elaboraram-se estudos que resultaram na Emenda Constitucional
nº 17 à Constituição de 1946, promulgada em 26 de novembro de 1965, onde se lê a norma que hoje
se inscreve no artigo 4º da Carta de 1969 (artigo 48 da de 1967), do seguinte teor:
"A lei regulará o processo de fiscalização, pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal,
dos atos do Poder Executivo e da administração indireta."
De lá até esta data, e a propósito do tornar operante o preceito supramencionado, foram
apresentadas, dentre outras, as proposições que se seguem:
Projetos de Lei da Câmara dos Deputados: n.°s 196/67, 1.635/68, 2.074/69, 1.212/73, 1.546/73,
1.563/73, 8/75 (PLC), 1.681/75, 106/76 (PLC ), 1.889/76, 907/ 79, 1.253/79, 2.090/79 e 3.835/ 80.
Projetos de Lei do Senado Federal: nº 40/76, 221/77 e 34/79.
Não resta dúvida de que são tentativas válidas, sobretudo em matéria que oferece dificuldades
para perfeita adequação. Talvez por isso mesmo apresentam quase sempre defeitos incontornáveis,
sendo que o mais freqüente é o de inconstitucionalidade.
Parece-me, no entanto, que a filosofia adotada pelo art. 2.° do Projeto de Lei n° 1.563, de 1973,
da Câmara dos Deputados, é a que melhor se ajusta aos ditames constitucionais, tendo em vista que
preserva de interferência indébita as atribuições privativas dos Tribunais de Contas, fixadas no art.
70 da Carta Política, consoante redação que abaixo se transcreve:
"Observadas, no tocante às matérias financeira e orçamentária, os procedimentos e a
competência dos Tribunais de Contas dos Estados estabelecidos em correspondentes dispositivos
das Constituições Estaduais, a fiscalização direta exercer-se-à sobre os demais atos administrativos,
notadamente sobre os configurativos de crime de responsabilidade, assim definidos em lei."
(Grifou-se).
A exceção de disposições superadas por legislação superveniente e de preceitos certamente
passíveis de aperfeiçoamentos, outras regras do Projeto também guardam conformidade com os
princípios constitucionais relativos à independência dos poderes constituídos, bem como em
(*)
Auditor (Conselheiro Substituto) do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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referência às competências privativas, na medida em que ora é acionado o Ministério Público para a
promoção da ação cabível, ora se dá início a processo de apuração de crime de responsabilidade
(Lei nº 1.079/50) e, finalmente, se encaminha ao órgão ou entidade cópia da Resolução,
acompanhada do Relatório e das peças consideradas necessárias à adoção de providências com
vistas ao resguardo do interesse público, tudo após procedimentos e trâmites que dificultam
decisões açodadas.
Aliás, as regras de prudência, de comedimento e de equilíbrio, assim como as de seriedade,
justiça e firmeza devem ser preservadas em toda sua inteireza, pois o trato de um tal assunto deve
abrigar-se nos desígnios dos altos interesses da Nação, eventualmente necessitados de cuidados
especiais.
Na verdade essa Proposição nº 1.563 tem o mérito de reconhecer a diversidade do controle a
cargo do Poder Legislativo: o controle a que se reporta o art. 45, que é direto, realizando-se pelas
Casas do Congresso Nacional; e o controle previsto no art. 70, que é indireto, porque se exercita por
intermédio do Tribunal de Contas.
Também não obsta nem poderia elidir o poder de fiscalização ou de apuração das Comissões
Parlamentares de Inquérito, ou de informações de que tratam os Pedidos de Informação, já que
estes instrumentos de atuação parlamentar têm sede constitucional própria e finalidades específicas,
que a lei ordinária não tem o condão de a eles sobrepor-se.
E como é óbvio, permaneceriam vigentes outras formas de controle, tais como o referendum
dos Decretos-leis, aprovação de Planos Nacionais de Desenvolvimento, ratificação de acordos
internacionais, apreciação do veto presidencial, aprovação de nomes para o exercício de altas
funções públicas, aprovação de empréstimos, além de outras igualmente importantes, estatuídas na
Lei Maior.
II - O PROJETO DE LEI nº 34/79-SF
O projeto de lei em epígrafe é reprodução do de n° 40/76-SF, apresentado pelo mesmo autor,
eminente Senador Mauro Benevides, na legislatura passada. Encontra-se atualmente em tramitação
na Câmara dos Deputados, sob o n° 4.050/80, pendente de distribuição à Comissão de Constituição
e justiça e à Comissão de Fiscalização Financeira e Tomada de Contas.
Uma detida leitura dessa proposição deixa transparecer que ela não consegue traduzir o
verdadeiro sentido e alcance da norma constitucional que pretende operacionalizar. Diria que é
excelente como proposta, como intenção.
Ora, o controle interno tem uma abrangência, em extensão, em atribuições, muito maior do que
compete ao controle externo verificar, cotejar e contrastear, na versão das prerrogativas deferidas
pelo art. 70 da CF, vale dizer, do controle orçamentário e financeiro.
Assim, por exemplo, o Decreto-lei n° 200, de 1967, dispõe que:
"Art. 25. A supervisão ministerial tem por principal objetivo:
I - assegurar a observância da legislação federal;
II - promover a execução dos programas do Governo;
III - fazer observar os princípios fundamentais enunciados no Título II (planeja mento,
descentralização, delegação de competência, coordenação e controle);
IV - coordenar as atividades dos órgãos supervisionados e
harmonizar sua atuação com a dos demais Ministérios;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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V - avaliar o comportamento administrativo dos órgãos supervisionados e diligenciar no
sentido de que estejam confiados a dirigentes capacitados;
VI - proteger a administração dos órgãos supervisionados contra interferência e pressões
ilegítimas;
VII - fortalecer o sistema do mérito;
VIII - fiscalizar a aplicação e utilização de dinheiros, valores e bens públicos;
IX - acompanhar os custos globais dos programas setoriais do Governo, a fim de
alcançar uma prestação econômica de serviços;
X - fornecer ao órgão próprio os elementos necessários à prestação de contas do
exercício financeiro; e
XI - transmitir ao Tribunal de Contas, sem prejuízo da fiscalização deste, informes
relativos à administração financeira e patrimonial dos órgãos do Ministério."
Desse elenco de encargos, os de n.º III, IV, V, VI e VII compreendem matérias que, sem a
menor dúvida, escapam ao controle indireto, a cargo do Tribunal de Contas. Não há lei que dê ao
Tribunal competência para aferir a eficiência do controle interno nesses assuntos.
Só a atuação do Legislativo, com base no art. 45 da Constituição e em texto de lei reguladora
bem feita, é que poderá exercer o poder de controle direto sobre os atos decorrentes daquelas
diretrizes legais transcritas, ou de apuração da regularidade da prestação de serviços públicos ou da
realização dos objetivos fixados nos -atos de constituição das entidades paraestatais, dentre outros
exemplos.
Como é sabido, o controle interno não fiscaliza a alta administração, mas executa a função de
fiscalização para a alta administração. Numa empresa, por exemplo, a auditoria interna fiscaliza
todos os atos praticados, exceto os da Direção.
Desse modo, e como a jurisdição do Tribunal de Contas se adstringe ao mundo dos atos com
repercussão orçamentária e financeira em conformidade com a lei, é evidente que subsiste uma área
imensa no terreno dos atos de outra natureza, digamos atos políticos ou político-legais, imune a um
efetivo controle, um controle liberto do temor reverencial, sem as peias naturais da subordinação
hierárquica, de fora da órbita de produção de tais atos.
A necessidade do controle externo direto (art. 45 CF) está justamente no seu grau de
independência, de não subordinação, tal como ocorre com o controle externo indireto (art. 70 CF), e
inocorre com o controle interno, limitado, porque sob a tutela da Administração.
Para suprir a lacuna existente é que se idealizou e se materializou a regra do art. 45 da
Constituição, segundo as palavras do ilustre ex-Senador Josaphat Marinho, in "A Função do Controle
do Congresso Nacional", conferência realizada na Universidade de Brasília, e publicada na Revista
de Informação Legislativa do Senado Federal n° 53, págs. 12/38.
Mas querer-se invadir outras áreas de controle já devidamente gizadas pela Lei Magna, de
caráter privativo, é atitude que não condiz com a realidade jurídica.
Ademais, o Projeto em comento não consegue atingir o cerne da questão, pois, além de
genérico, é inconstitucional, conquanto seus propósitos sejam do mais alto significado.
Neste passo, invoco a palavra do consagrado Procurador do Tribunal de Contas do Distrito
Federal, Dr. Lincoln Teixeira Mendes Pinto da Luz, que, ao se referir ao parágrafo único do art. 2º do
Projeto aduz:
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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"Afora aspectos secundários que, queremos crer, já receberam melhor tratamento noutras
proposições legislativas, o Projeto de Lei do Senado 119 34/79 falha por demasiada generalidade e,
principalmente, incorre no vício capital de adscrever a fiscalização ao cangulo da legalidade dos
atos, precisamente aquele para cujo criterioso exame se mostra o Parlamento técnica e
vocacionalmente menos aparelhado." (Item 122 da tese "O Controle de Atividade Pública pelo Poder
Legislativo", apresentada ao XI Congresso dos Tribunais de Contas em 1981. )
A mesma autoridade, nas conclusões de sua brilhante tese, distingue com ar 'cia que "o
controle técnico do Tribunal se prende à pauta vincula da atividade executiva, ao passo que o
controle político do Congresso se volta, sobretudo, para os ângulos discricionários da ação estatal. O
controle político fica a meio caminho entre o controle jurídico e o controle moral, mais limitado que o
segundo, menos circunscrito que o primeiro. E remata:
"Muitos dos projetos em tramitação, inclusive o já aprovado pelo Senado Federal (34/79),
contentam-se com a investigação técnico-jurídica da ação do Governo, esquecendo-se as
primordiais finalidades desse controle, que se cifram à revisão, de base política, para o efeito
de correções, parciais ou globais, no rumo da atividade executiva."
Extraio também para ilustrar estas notas, opinião do douto Procurador-Chefe da Procuradoria
Especial junto ao Tribunal de Contas do Município do Rio de janeiro, Dr. Fernando Antônio Corrêa de
Araújo, a propósito de referido Projeto nº 34/79-SF.
Sua Excelência é incisivo: "A letra b do art. 29 dispõe que, quando se tratar da administração
indireta, que para os efeitos desta lei compreende as autarquias, as sociedades de economia mista,
as empresas públicas e as fundações, a fiscalização será exercida sobre os atos da gestão
administrativa, patrimonial e financeira." (Grifos do original.)
"Ora - conclui - nesse ponto o projeto invade matéria tratada na Constituição e na
legislação regulamentar, pretendendo invadir esfera de competência do Tribunal de Contas da
União, que já exerce, como auxiliar do Congresso, o respectivo controle externo."
Peço vênia para trazer igualmente o pensar do nobre Deputado Djalma Marinho, relator do
Projeto n° 196-A, de 1967, da Câmara dos Deputados, havido como inconstitucional pela sua
Comissão de Constituição e justiça, ao acolher o parecer do relator.
Diz lapidarmente o ilustre parlamentar:
"Entre uma etapa e outra do controle político há um controle técnico, que a Constituição
expressa e privativamente entregou ao Tribunal de Contas da União, controle exercido direta e
permanentemente sobre as contas dos órgãos, entidades ou pessoas dos três Poderes da
União, acompanhando a execução do orçamento, julgando as contas dos responsáveis por
bens e valores, e impugnando os atos irregulares de despesa. Finalmente, examinando as
contas do Presidente da República, encaminhando ao Congresso Nacional relatório minucioso
e circunstanciado do exercício financeiro encerrado e o parecer conclusivo sobre as referidas
contas."
"Ora, essa competência sem dúvida é privativa. E sendo privativa, unicamente o Tribunal
a pode exercer. Diante dessa privatividade de competência não vemos como se possa
entregar o seu exercício paralelo à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal."
Cabe, ademais - finaliza - ponderar que o exercício paralelo e separado do controle externo, na
forma indicada, longe de atender a seus objetivos, só poderá tumultuar o controle externo, com
enfraquecimento de sua atuação pela perplexidade que criaria para a Administração, que não
saberia qual a orientação a adotar na hipótese de surgirem divergências de orientação dos três
órgãos de controle externo.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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III - CONCLUSÕES
Primeira
As funções do controle externo são, portanto, de duas espécies: controle externo direto,
exercido pelo próprio Legislativo, como nos casos de deliberação sobre as contas anuais do
Governo, autorização para abertura de créditos especiais e suplementares, ajuizamento sobre a
regularidade de abertura de créditos extraordinários, deliberação sobre contratos a pedido do
Tribunal de Contas, e também das hipóteses que vierem a ser explicitadas pela regulamentação do
art. 45 da CF; e controle externo indireto, de competência privativa do Tribunal de Contas, referente
às auditorias financeiras e orçamentárias, ao julgamento da regularidade das contas dos
administradores e demais responsáveis, etc. "E sendo privativa, unicamente o Tribunal a pode
execer."
Segunda
É justa a preocupação do Legislativo em tentar recuperar prerrogativas e de procurar
estabelecer novas atribuições que compensem a redução do poder legiferante e que reforcem o seu
poder de controle.
Mas, ao reverso, infere-se também uma certa apreensão de que essa preocupação em
revigorar-se não termine por criar um paralelismo funcional em relação ao Tribunal de Contas, com
superposição de atribuições que em nada beneficiaria. a eficácia do controle externo, mas, ao
contrario, só serviria para gerar confusão e perplexidades, na medida em que a Câmara dos
Deputados, o Senado Federal e o Tribunal atuassem concomitantemente sobre os mesmos fatos,
atos e pessoas. É evidente que a ação de um deve obstar a de outro ou de outros, a não ser nas
hipóteses de atuação cooperativa ou complementar, a exemplo das impugnações de contrato ou da
apreciação das contas anuais do Governo.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
10
UM MINISTÉRIO PÚBLICO CONSTITUCIONALIZADO E
INDEPENDENTE COMO FATOR DE FORTALECIMENTO DOS
TRIBUNAIS DE CONTAS
Élvia Lordello Castello Branco(*)
I
APRESENTAÇÃO
E
JUSTIFICATIVA
DA
TESE
II - PARTE I - CONSIDERAÇÕES TÓPICAS SOBRE O MINISTÉRIO PÚBLICO
Introdução
Posição
Institucional
Princípios
que
regem
a
instituição
Atribuições
do
Ministério
Público
III - PARTE II - POSIÇÃO INSTITUCIONAL DO ÓRGÃO JURIDICO QUE ATUA
JUNTO
AS
CORTES
DE
CONTAS
Denominação
constitucional
- Oscilação e heterogeneidade do modo de provimento dos cargos do Ministério
Público
junto
aos
Tribunais
de
Contas
do
Pais
Inadequação
do
provimento
em
comissão
- Impropriedade do exercício das funções de Ministério Público pelos Procuradores
de
outros
órgãos
jurídicos
do
Estado.
IV - CONCLUSOES
APRESENTAÇAO E JUSTIFICATIVA DA TESE
O efetivo acatamento do sistema federal de fiscalização financeira e orçamentária, pelas
constituições estaduais, tem sido permanente preocupação dos conclaves dos Tribunais de Contas,
sobretudo a partir da Carta de 67, que além de introduzir modificações subustanciais nesse sistema,
determinou:
"Art. 188 - Os Estados reformarão suas constituições dentro em sessenta dias, para
adaptá-las, no que couber, às normas desta Constituição, as quais, findo esse prazo,
considerar-se-ão incorporadas automaticamente às cartas estaduais."
2. Desde então os Estados ficaram obrigados a adotar Tribunais de Contas e a seguir, nas
linhas básicas, não só as normas constitucionais sobre fiscalização financeira e orçamentária, mas
também as pertinentes à estrutura desses Tribunais, como claramente demonstrou o Dr. José
Guilherme Villela na tese apresentada ao VIII Congresso dos Tribunais de Contas, "Limitações
constitucionais à autonomia estadual em matéria de Tribunais de Contas".
3. Já em 1967 a obrigatoriedade do modelo federal fora objeto de debate no V Congresso, com
base em manifestação do Conselheiro João Lyra Filho, lembrado pelo combativo e brilhante
(*)
Procuradora-Geral do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
11
Conselheiro Nelson Siqueira na excelente tese sobre o tema apresentado ao VII Congresso: "As
vantagens de uma padronização de métodos, a partir dos dispositivos constitucionais.
Institucionalização dos Tribunais de Contas na Constituição Federal."
4. Apesar da iniludível importância do Ministério Público para a realização plena das
atividades-fim das Cortes de Contas, nunca foi objeto de discussão específica nos seus conclaves a
posição institucional do órgão, nem a obrigatoriedade da adoção, pelos Estados, do modelo federal,
que denomina de Ministério Público o órgão jurídico incumbido de, junto aos Tribunais, zelar pela
observância das leis e promover a defesa dos interesses da Administração e da Fazenda Pública.
5. A apresentação deste trabalho e seu enquadramento no Temário Básico desse XI Congresso
justificam-se pelo firme convencimento de que um Ministério Público, independente e cercado das
garantias com que a Constituição Federal guarnece a Instituição, é fator inequívoco do
fortalecimento dos Tribunais de Contas.
PARTE I
CONSIDERAÇÕES TÓPICAS SOBRE O MINISTÉRIO PÚBLICO
Introdução
Não está nas lindes deste trabalho discorrer sobre o que obviamente conhece a assembléia à
qual se dirige. Pretende-se apenas acentuar os traços básicos que distinguem o Ministério Público
dos demais corpos jurídicos estatais - quer pela posição no ordenamento jurídico do Estado, quer
pela natureza e finalidade da atuação de seus membros -, com o objetivo de fundamentar e justificar
as proposições finais.
Posição Institucional
2. Sabido que o Ministério Público só com a República adquiriu autonomia e que a Constituição
de 1891, com as emendas de 1926, referiu-se apenas ao Procurador-Geral da República (art. 58, §
2°), pode-se afirmar que só a partir da Lei Maior de 1934 tornou-se verdadeiramente entidade
constitucional.
3. A Constituição atual dedica-lhe os artigos 94 a 96 e faz obrigatórios para a União, Distrito
Federal e Estados, os seguintes princípios: a organização do Ministério Público em carreira,
mediante concurso público de provas e títulos; estabilidade de seus membros após dois anos de
exercício, condicionada a demissão, a sentença judiciária ou a decisão em processo administrativo,
no qual se lhes faculte ampla defesa; remoção apenas mediante representação do Procurador-Geral,
com fundamento em conveniência de serviço. Nem mesmo a Lei Complementar, de iniciativa do
Presidente da República, que vier a ser editada sobre a organização dos Ministérios Públicos
estaduais, poderá afastar-se desses princípios (art. 96, parágrafo único).
4. Nos Estados, a Instituição é também de trato constitucional. Obedecidas as linhas mestras
traçadas pela CF, os textos básicos estaduais dispõem com maior ou menor amplitude sobre o
Ministério Público. Dentre as que dele cuidam em pormenor estão, exemplificativamente: a da
Paraíba (arts. 79 a 85) ; a do Paraná (arts. 57 e 58 ); a do Rio Grande do Norte (arts. 56 a 58) ; a do
Rio Grande do Sul (arts. 75 a 85) e a de Santa Catarina (arts. 99 a 106) .
5. Na trilha do tratamento sucinto da CF, estão, também exemplificativamente, a de Alagoas
(arts. 63 a 69) ; a do Acre (arts. 47 e 48) ; a do Amazonas (arts. 54 a 59) e a da Bahia (arts. 63 a 65)
.
6. já outros órgãos jurídicos do Estado inserem-se no texto constitucional apenas em algumas
unidades federadas: Paraíba (arts. 86 e 87); Paraná (arts. 59 a 62) ; Rio Grande do Norte (arts. 51 e
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
12
52 e 53 a 55) ; Rio de janeiro (art. 86) ; São Paulo (arts. 48 a 51) ; Espírito Santo (arts. 80 a 82) e
Mato Grosso (arts. 56 a 59).
Princípios que regeras a instituição
7. O Ministério Público repousa, doutrinária e legalmente, em quatro princípios fundamentais,
além dos princípios estruturais constitucionalmente definidos: o da unidade, o da hierarquia, o da
independência funcional e o da legalidade.
8. Quando se diz que o Ministério Público é uno e indivisível quer-se significar que os seus
agentes constituem um só órgão, sob uma única direção, podendo substituir-se uns aos outros no
desempenho das funções próprias de cada cargo. A unidade e indivisibilidade do Ministério Público
decorre não só de sua organização hierarquizada, como dos princípios da substituição e da
devolução consagrados no direito positivo.
9. O Ministério Público é uma instituição hierarquizada pela subordinação de todos os membros
de cada parquet ao Procurador-Geral respectivo, que sobre eles exerce poderes de direção e
poderes disciplinares. O Procurador-Geral é o chefe único de cada Ministério Público, cabendo. lhe
dirigir a instituição de acordo com a lei. Sua atuação independe de ordens dos Ministros ou
Secretários de justiça, que não interferem na vida interna da organização, nem a orientam.
10. Na esfera federal, porém, consideradas certas funções políticas do Supremo Tribunal
Federal e dos Tribunais Federais Superiores e, ainda, a função do Ministério Público como advogado
do Estado, casos há em que, eventualmente, o Procurador-Geral da República e os
Procuradores-Gerais terão seu comportamento subordinado a diretrizes traçadas pelo Ministro da
justiça.
11. Internamente, a subordinação hierárquica tem caráter puramente administrativo, pois o
superior hierárquico não pode orientar o subordinado na condução de determinada causa nem
obrigá-lo, p. ex., a promover a ação penal.
12. É a independência funcional o traço mais distintivo da instituição. Subordinado
hierarquicamente a seu chefe, o agente do Ministério Público mantém a total liberdade de sua
consciência profissional; sua atuação não está condicionada à orientação do superior hierárquico ou
de órgãos estranhos à instituição.
13. Frederico Marques situa magistralmente a questão:
"A submissão do órgão do parquet à disciplina interna da instituição não significa, por
outra parte, abdicação da liberdade de opinar. O funcionário da instituição orientará sua
própria conduta nos processos onde tenha de intervir. A sua discordância com as diretrizes
ditadas pelo Procurador-Geral podem levar este a designar outro funcionário para determinado
caso, nunca, porém, a censurar o subordinado ou a substituí-lo em caráter definitivo, e a
pretender impor-lhe uma norma de agir que contrarie seu modo de pensar." ("Instituições de
Direito Processual Civil", Vol. I, pg. 247, Ed. Forense, Rio, 1958.)
14. Sobre o princípio da legalidade, nunca é demais lembrar o conceito do jurista português
Cavaleiro de Ferreira: "o direito é, para o Ministério Público, não o limite de sua atividade
administrativa, mas o próprio fim de sua atividade". ("Curso de Processo Penal", pg. 83, Lisboa,
1955. )
15. O Ministério Público atua sempre movido pela obrigatoriedade do ofício, pela necessidade
de promover, onde e quando for necessário fazer valer a lei, a defesa da sociedade e das pessoas e
bens especialmente tutelados pelo Estado. Não pode ser movido pelo critério da oportunidade de
agir, nem subordinar seu comportamento a interesses de particulares ou do Governo.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
13
16. As exceções ao princípio - ação penal nos crimes privados, atuação como advogado do
Estado - não chegam a invalidá-lo.
Atribuições do Ministério Público
17. Não será temerário afirmar que a nenhum outro órgão do Estado conferem as leis tão
numerosas e variadas atribuições como ao Ministério Público. Está presente em todos os juízos
onde haja interesse público a defender e em todos os tribunais, atuando ora como parte principal,
ora como substituto processual, quando assume a defesa de certos direitos merecedores de especial
tutela judiciária e que não podem ficar à mercê da vontade dos seus titulares, ora como fiscal da lei e
de sua fiel execução.
18. É nessa última qualidade que mais intensa se faz a atuação do Ministério Público, dirigia
sempre ao exato cumprimento das normas legais e à defesa do interesse público em jogo no
processo.
19. Guilherme Estelita, citado por quase todos aqueles que estudaram a atuação do Ministério
Público sintetiza, de modo admirável, esse elenco de atribuições:
"Para ter-se uma idéia da amplitude da ação do Ministério Público basta notar que por
seus múltiplos órgãos intervém ele em todos os processos em que incapazes são
interessados; onde se cumpra testamento ou se aplique a legislação relativa a menores e
acidentes no trabalho; nos que disserem respeito aos direitos de família e à capacidade civil;
nos de falências e concordatas; nos referentes aos registros públicos; nos recursos de revista;
ações rescisórias; conflitos de jurisdição e argüições de inconstitucionalidade. Isso, para aludir
tão-somente aos de maior importância e de ocorrência mais freqüente." ("O Ministério Público
e o Processo Civil", Rev. Forense, vol. 168, pág. 17. )
20. É como fiscal da lei que intervém para requerer as medidas que entender necessárias ao
bom andamento do feito, para dizer de direito, ou para suprir as omissões das partes, velar pela
integridade e celebridade do processo, além do cumprimento dos prazos.
21. Ao Ministério Público da União - e, nas comarcas do interior, ao Ministério Público estadual
- é atribuída a função de advogado da União e da Fazenda Pública, ao lado da obrigação de velar
pela execução da Constituição, das leis, dos tratados, regulamentos e atos do Poder Público em
todo o território nacional e das demais funções próprias do órgão.
2. Muito se tem criticado, e justamente, a atuação do Ministério Público como advogado do
Estado por envolver certa incompatibilidade com sua função específica de defensor da lei e dos
interesses maiores da sociedade.
23. Desejável seria que essa atribuição fosse sempre conferida a um corpo de bacharéis,
desvinculados da Instituição, ficando esta apenas com as funções típicas de promover a execução
da lei e fiscalizá-la, agindo sempre como órgão do Estado pro populo e não pro domo suo.
24. O grande Seabra Fagundes, em conferência pronunciada em São Paulo, em 1961,
acentuou que a atribuição da função de advogado da Fazenda Pública aos membros do Ministério
Público, resultante sobretudo de razões de ordem prática - a onerosidade da manutenção de
advogados da Fazenda ao lado de titulares de promotorias e curadorias - é "incompatível, em
qualidade, com o teor de neutralidade própria da função de defensor da lei. Essas funções
procuratórias não são do Ministério Público; não são institucionais".
25. Quando da discussão e votação da Constituição de 1946, Gabriel Passos salientava que
"seria conveniente, em tese, que os membros do Ministério Público circunscrevessem sua atuação
ao ofício de fiscal da lei e órgão de defesa social". Desde que nossa situação não permitia, porém,
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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essa lídima definição de funções, forçoso era admitir que as funções precípuas do Ministério Público
sempre deveriam sobrepor-se às de advogados de entidades públicas, que lhe fossem afetas.
26. Pode-se, a essa altura da exposição, concluir que os traços básicos que distinguem o
Ministério Público das Procuradorias e Consultorias-Gerais do Estado assim se delineiam: a)
tratamento constitucional; b) unidade e indivisibilidade; c) hierarquia organizacional puramente
administrativa; d) independência funcional; e) defesa da legalidade como razão de agir e como
finalidade precípua da atuação do Ministério Público.
PARTE II
POSIÇAO INSTITUCIONAL DO ÕRGAO JURÍDICO QUE ATUA JUNTO AS CORTES DE
CONTAS
Denominação constitucional
27. Ao órgão jurídico incumbido de zelar pelos interesses da Administração e da Fazenda
Pública junto ao Tribunal de Contas deu-se, desde o Decreto n° 392, de 8-10-96, o nome de
Ministério Público, com o qual passou à Constituição de 1967, a primeira a incluí-lo no seu texto:
"O Tribunal de Contas, de ofício ou mediante provocação do Ministério Público..." (Art. 73, § 5°.)
28. As constituições estaduais emendadas para atender ao art. 188 da citada Constituição
seguiram, em sua esmagadora maioria, o modelo federal. Discrepantes estão ainda as dos Estados
do Paraná (art. 41, §6°), São Paulo (art. 48, parágrafo único), Bahia (art. 66) e Maranhão (art. 50)
que atribuem a representação da Fazenda junto aos Tribunais de Contas à Procuradoria-Geral do
Estado. Vigora no Estado do Acre a Auditoria-Geral de Contas e a Fazenda do Estado é ali
representada pelo Procurador-Geral do Estado ou Procurador por ele designado.
29. Algumas das Cartas Básicas estaduais chegam até a dedicar ao Ministério Público junto às
Cortes de Contas normas específicas, como a do Rio Grande do Norte (art. 97) ; a do Rio de janeiro,
que o denomina de Ministério Público Especial (art. 56, § 2° ); a de Alagoas (art. 51); a do antigo
Estado de Mato Grosso (art. 113 e parágrafo único); e a de Minas Gerais (art. 89, § 1°) .
30. A denominação impôs-se pela natureza jurídica da função dos seus agentes: a de fiscal da
lei e promotor de sua fiel execução, na defesa dos interesses da Administração, da Fazenda Pública,
e de certos direitos individuais que se poderiam classificar entre os indisponíveis especialmente
tutelados pelo Estado: o justo provento da inatividade e o justo valor das pensões devidas aos órfãos
e às viúvas. Não atuam nunca como advogado do Governo e não raro lhes cabe impugnar contas e
atos dos administradores quando lesivos à Fazenda ou infringentes de lei.
31. A independência funcional do Ministério Público, aliás, foi consagrada no direito positivo
brasileiro desde o Decreto n° 2.409, de 23-12-96, que aprovou o Regulamento do Tribunal de
Contas, nestes termos:
"Art. 81 - O Representante do Ministério Público é o guarda da observância das leis
fiscais e dos interesses da Fazenda perante o Tribunal de Contas. Conquanto represente os
interesses da pública administração, não é todavia delegado especial e limitado desta, antes
tem personalidade própria e no interesse da lei, da justiça e da Fazenda Pública tem inteira
liberdade de ação."
32. Essa independência e liberdade de ação, e mais, a obrigatoriedade do ofício, continuam
inteiras no direito atual. Basta frisar que o Ministério Público manifesta-se obrigatória e previamente
à própria Corte em certos tipos de processo e pode, a seu próprio requerimento, dizer de direito em
qualquer assunto sujeito à deliberação do Plenário (cf. entre outras, as disposições das Leis
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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Orgânicas dos Tribunais de Contas da União (Dec-lei n° 199/67, art. 20) e do Distrito Federal (Lei n°
5.538/68, art. 21).
33. Tendo-se por induvidoso que os Procuradores junto aos Tribunais de Contas constituem,
pela natureza do ofício e por tratamento constitucional e legal, um verdadeiro Ministério Público
especial, não podendo ser confundidos com os Procuradores das Fazendas Públicas ou com os
Procuradores do Estado, e que o modelo federal da Corte de Contas é obrigatório no âmbito
estadual, segundo jurisprudência pacífica da Corte Suprema (Representação n° 770, GB, julgada
pelo Plenário em 26-12-69; RE n° 78.568, julgado também pelo Plenário em 25-2-75, e muitas outras
decisões do Supremo Tribunal Federal), propõe-se a discussão de dois temas fundamentais:
1) o modo de investidura nos cargos do Ministério Público; e
2) o exercício do ofício por agentes estranhos à instituição.
Oscilação e heterogeneidade do modo de provimento dos cargos do Ministério Público junto
aos Tribunais de Contas do País
34. A forma de investidura nos cargos do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da
União tem variado ao longo dos anos. Na primeira República os Decretos n°$ 392, de 8-10-96 (art.
1°, § 2°, .5) e 2.409, de 23-12-96 (art. 80) dispunham que o representante do Ministério Público era
demissível ad nutum e os Decretos n°s 3.421, de 12-12-17 (art. 2°) e 13.247, de 23-10-18 (art. 24)
garantiam-lhe estabilidade após 10 anos de serviço, pela remissão de ambos os textos ao art. 125, §
1º, da Lei n° 294, de 5-1-15. Em 1922, entretanto, o Decreto nº 15.77,0, de 1-11, ressalvados os
direitos dos então ocupantes dos cargos, revigorou a demissibilidade ad nutum.
35. Na segunda República prosseguiu a oscilação. A Lei n° 156, de 24-12-35 (art. 18) e o
Dec.-lei n° 426, de 12-5-38 (art. 16) , mantiveram a investidura precária. Com a Lei n° 830, de
23-9-49, os cargos passaram a ser providos em caráter efetivo, solução que permaneceu durante
quase um quarto de século, quando norma inserida no Dec.-lei n° 1.313, de 28-2-74, dispôs: "o
cargo de Procurador-Geral junto ao Tribunal de Contas da União é provido em comissão" (art. 7° ).
36. Igual tratamento foi dado, cinco anos depois, aos cargos de Procurador, transformados em
cargos de Subprocurador, e providos em comissão, ressalvados, entretanto, os direitos dos que os
ocupavam Dec.-lei n° 1.660, de 24-1-79, art. 3°, § 1°) ,
37. Da consulta a leis orgânicas editadas após a Constituição Federal de 67 ou á Emenda
Constitucional n° 1/69, colhem-se os seguintes exemplos:
a) Espírito Santo: os que representam a Fazenda Pública junto ao Tribunal com função de
Ministério Público, são do Quadro da Procuradoria-Geral do Estado e exercem cumulativamente as
funções de Procurador junto ao Tribunal e de Procurador da Fazenda. Os Procuradores são
designados pelo Procurador-Geral do Estado (Lei n° 2.485, de 30-12-69, arts. 3º, III, 17 e 70) .
b) Ceará: exercem as funções de Ministério Público integrantes do Ministério Público Estadual
(arts. 40 e 44 da Lei n° 9.322, de 10-10-69);
c) Rio de janeiro: de acordo com o Dec.-lei n° 52, de 3-4-75, o Procurador-Geral é nomeado em
comissão e os Procuradores em caráter efetivo, após concurso público de provas e títulos (arts. 3°, §
1°, e 49 );
d) Paraíba: o cargo de Procurador-Geral é provido em comissão e os dei Procurador em caráter
efetivo, mediante concurso público de provas e de títulos (arts. 14 e 15, § 1°, da Lei n° 3.627, de
31-8-70) ;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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e) Pará: o Procurador é nomeado, por acesso, pelo Governador do Estado, mediante escolha
de um dos Subprocuradores efetivos. Esses são submetidos a concurso de títulos e provas (Dec.-lei
n° 20, de 18-6-69, arts. 21, 22 e 23, § § 1° e 29) ;
f) Sergipe: o Ministério Público compõe-se de Procuradores da Fazenda Pública, nomeados por
merecimento dentre os Procuradores da Fazenda Pública estadual ou Assistentes jurídicos efetivos
lotados em órgão do Estado (arts. 21 e 22 do Dec.-lei nº 272, de 23-1-70, c/c. o a,1 160, § 39, da
CE);
g) Alagoas: o Procurador e os Adjuntos de Procurador são nomeados em caráter efetivo,
mediante concurso (Lei nº 2.932, de 17-9-68, arts. 13 e 14);
h) Minas: os Procuradores são nomeados pelo Governador, e o Procurador-Chefe é nomeado
em comissão (arts. 28 e 29 da Lei nº 5.511, de 2-9-70) ;
i) Pernambuco: o Procurador-Geral é nomeado em comissão e o Procurador mediante
concurso público de provas e títulos (Lei n° 6.070, de 12-12-67, arts. 18 e 19);
j) Antigo Estado de Mato Grosso: dispunha a Lei Orgânica do Tribunal que o Ministério Público
se compunha de 1 (um) Procurador-Geral e 1 (um) Subprocurador nomeados na forma prevista em
lei (Lei nº 2.948, de 18-9-69) ;
k) Rio Grande do Sul: segundo a Lei nº 6.850, de 20-12-74, o Ministério Público é exercido por
um Procurador do Estado e por dois Adjuntos de Procurador (art. 16). O Regimento Interno baixado
em 24-4-80, faz do Ministério Público órgão integrante do Tribunal;
1) Amazonas: os Procuradores são nomeados após concurso público de provas e títulos e
dentre eles será designado pelo Governador o Procurador-Chefe (Lei n° 1.066, de 16-12-72) .
38. Nos Tribunais de Contas do Paraná, São Paulo, Bahia e Maranhão, coerente com as
respectivas Constituições, os interesses da Administração junto aos Tribunais de Contas são
defendidos pelas Procuradorias-Gerais do Estado. Do mesmo modo é na Auditoria-Geral de Contas
no Estado do Acre. No Tribunal de Contas do Município de São Paulo são os Procuradores da
Fazenda que defendem seus interesses junto à Corte de Contas. Quanto aos demais Tribunais, não
se dispôs, ao correr da elaboração deste trabalho, de leis posteriores à Constituição Federal na
forma de 67 ou da Emenda nº 1/69.
39. Esse quadro demonstra que o legislador ordinário não tem estado atento para a verdadeira
posição institucional do Ministério Público junto aos órgãos de fiscalização financeira e orçamentária.
40. No Tribunal de Contas do Distrito Federal, entretanto, desde a lei que o instituiu (Lei nº
3.751, de 13-4-60) o cargo de Procurador-Geral é de provimento efetivo, bem como os dos
Procuradores, que são nomeados após concurso público de provas e títulos, exigência da Lei que
criou o primeiro cargo do então Adjunto do Procurador (Lei nº 3.948/61, art. 5°, § 1°, c/c. art. 25, §
19, da Lei n° 830, de 23-9-49)
Apesar do silêncio da lei, os concursos foram sempre públicos.
Inadequação do Provimento em Comissão
41. Sabe-se que a função das Cortes de Contas tem caráter eminentemente técnico, reservado
o controle político da execução orçamentária e dos atos dos Governantes aos órgãos legislativos.
Não lhes cabe dizer da conveniência ou da oportunidade de qual ou tal ato da Administração, mas,
tão-só, verificar se praticado de acordo com as normas jurídicas contábeis e administrativas que
limitam a atividade dos agentes sujeitos à sua jurisdição. Não restam dúvidas, por outro lado, sobre
sua autonomia, quer em face do Legislativo, quer em face do Executivo. Esses aspectos do órgão
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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estão exemplarmente expostos no trabalho "O controle da atividade pública pelo Poder Legislativo"
apresentado a este XI Congresso pelo sempre lúcido e profícuo Procurador Lincoln Teixeira Mendes
Pinto da Luz.
42. Parece ainda imune a discussões a importância e amplitude da atuação do Ministério
Público, na sua tarefa de fiscal da lei e promotor de sua execução (cf. ainda uma vez, os arts. 20 do
Dec.-lei n° 199/87 e 19 da Lei n.° 5.538/68 e os dispositivos das Leis Orgânicas dos demais
Tribunais que cuidam das atribuições do Ministério Público).
43. A conjugação desses dois fatores conduz à absoluta impropriedade de prover em comissão
os cargos do Ministério Público. Esse tipo de provimento implica uma relação de confiança
nomeante-nomeado e, pois, a precariedade da investidura. Os agentes do Ministério Público não
precisam, entretanto, da confiança de quem os nomeie e nem podem dela depender. Não podem
estar sujeitos a suspeição pela origem de seu ingresso nos cargos. Não convém, ademais, que sua
permanência neles fique ao alvedrio do Executivo, que fiscalizam. Em contrapartida, devem impor-se
ao respeito do órgão junto ao qual atuam e das entidades fiscalizadas, pela exação no cumprimento
do dever.
44. A manter-se a tradição do direito brasileiro, que é a livre escolha, pelos chefes dos
Executivos, dos Procuradores-Gerais (que, com absoluto acerto, não vigora no Ministério Público do
Estado de São Paulo), basta que o nomeado preencha as condições exigidas por lei para o exercício
do cargo. Uma vez nele investido, deve ser-lhe assegurada a garantia da estabilidade,
imprescindível ao livre e amplo desempenho das funções.
45. O provimento em comissão, em verdade, torna inviável a manutenção dos princípios
básicos que regem o Ministério Público: o da legalidade, o da unidade e indivisibilidade, o da
hierarquia e o da independência funcional, que só podem prosperar num corpo de agentes
totalmente livres da interferência do Executivo. Assinale-se que a Constituição Federal (art. 95)
atribui ao Procurador-Geral da República a chefia do Ministério Público e não grava a sua investidura
com a cláusula de demissibilidade ad nutum, como dispunha a C . F . de 1948 (art. 126), embora
certo que o cargo é da confiança do Presidente da República.
48. Não menos grave é o fato de tal tipo de investidura enfraquecer visceralmente as Cortes de
Contas, por representar permanente ingerência da unidade fiscalizada na sua organização e nos
seus trabalhos.
Impropriedade do exercício das funções de Ministério Público pelos Procuradores de outros
órgãos jurídicos do Estado
47. Já se sublinhou a obrigatoriedade, para os Estados, de organizarem seus Tribunais de
Contas segundo as linhas básicas da Constituição Federal e já se demonstrou que o órgão jurídico
que funciona junto a essas Casas é, desde sua origem, Ministério Público, como consagrado no
texto constitucional.
48. A mencionada obrigatoriedade foi objeto de discussão durante o VIII Congresso dos
Tribunais de Contas ao qual apresentou o Dr. José Guilherme Villela, com a argúcia e talento de
sempre, a tese "Limitações Constitucionais à Autonomia Estadual em Matéria de Tribunais de
Contas" (in Anais do VIII Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, vol. II, págs. 537 a 547).
49. Ainda que relegado o aspecto constitucional da matéria, a atribuição da defesa dos
interesses da Administração e da Fazenda Pública junto aos Tribunais de Contas aos Procuradores
da Fazenda ou das Procuradorias Gerais do Estado é de todo inapropriada. Estão eles diretamente
subordinados ao Executivo, cujos atos têm o dever de fiscalizar e não raro impugnar, o que torna
extremamente delicada e juridicamente contraditória a posição desses altos agentes administrativos.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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50. O Procurador-Chefe da Procuradoria da Fazenda e Professor de Direito da Universidade de
São Paulo, Carlos S. de Barros júnior, assim vê a matéria:
"Passemos a examinar as funções da Procuradoria da Fazenda entre nós.
Advirta-se que elas são, até certo ponto delicadas, porque participam, ao mesmo tempo,
das funções de ministério público e de representação da Fazenda do Estado. É delicada esta
missão porque ela representa o interesse permanente da fazenda pública, podendo
eventualmente divorciar-se, afastar-se da linha do poder público, porque este se tenha posto à
margem da atuação indicada na lei. Mas, pelo geral, deve a Procuradoria procurar, quanto
possível, funcionar como órgão que facilite o entendimento entre a ação administrativa e a de
controle, aparando arestas que possam surgir entre o órgão fiscalizador e o Governo.
"A delicadeza da ação da Procuradoria da Fazenda entra aqui, na dificuldade de agir até
certo ponto duplamente, como órgão com incumbência de representar os interesses da
sociedade, na boa execução da despesa, e como órgão do governo, com a missão de, quanto
possível, concorrer para facilitar a ação administrativa.
"O Governo tem, por conseguinte, os seus representantes para que colaborem na exata
aplicação da lei, visto como um órgão fiscalizador pode eventualmente desbordar de suas
atribuições, ampliar indevidamente as suas funções, e se faz preciso chie as instituições
fiscalizadas tenham conhecimento desde logo, destas circunstâncias para que possam velar
pela observância da lei, em função dos interesses coletivos, dos interesses da fazenda
pública, da atuação administrativa a realizar" (A Procuradoria da Fazenda junto ao Tribunal de
Contas. Sua Posição e Funções - in R. Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo (5) 39-52,
out. 74) .
51. A meditação sobre esses textos seria suficiente para demonstrar a incontestável
inconveniência do sistema. E mais: na expressão do autor, consubstanciada nas linhas finais dos
dois primeiros excertos, a Procuradoria da Fazenda atuando como Ministério Público junto à Corte
de Contas, desempenha funções estranhas à instituição, "aparando arestas que possam surgir entre
o órgão fiscalizador e o Governo", e, como órgão do Governo tem "a missão de quanto possível,
concorrer para facilitar a ação administrativa".
52. No último trecho, a Procuradoria da Fazenda investe-se na qualidade de fiscal do Tribunal
em proveito das instituições fiscalizadas. E certo, contudo, que essa função de fiscalização junto aos
Tribunais é o cerne do ofício do Ministério Público, órgão do Estado, simplesmente, e não do Poder
Executivo. ao qual não está subordinado.
53. O Procurador do Estado de São Paulo, Michel Temer, depois de discorrer sobre "Natureza
jurídica dos Tribunais de Contas e de suas funções", sobre "As funções pelas quais se reparte a
atividade do Estado" e sobre a 'Posição Constitucional da Procuradoria-Geral do Estado", assim
conclui suas reflexões:
"Anoto, por fim, que o Executivo Estadual se faz representar junto ao Tribunal de Contas por
meio de procuradores designados. No Estado de São Paulo é expressão constitucional:
"Art. 48 - ............................................
Parágrafo único. A Fazenda do Estado será representada junto ao Tribunal de Contas por
Procuradores designados pelo Procurador-Geral do Estado."
"Extraia-se daí que os Procuradores estão nos Tribunais de Contas para defender os interesses
do Executivo e não para representar ou servir a eles, Tribunais de Contas, órgãos do Poder
Legislativo.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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Diante do que, em rápidas letras, se expôs, podemos chegar às seguintes
CONCLUSÕES:
I - Os Tribunais de Contas integram organicamente o Poder Legislativo, na qualidade de órgãos
auxiliares;
II - A sua função é de natureza administrativa; não pratica atos de natureza jurisdicional nem
legislativa;
III - A Procuradoria do Estado é parte integrante do conjunto orgânico denominado Poder
Executivo; não tem arrimo constitucional a representação, por ela, de qualquer outro conjunto
orgânico;
IV - Quando a Procuradoria-Geral representa o Estado não o faz em razão de competência
conferida diretamente pela Constituição Estadual, mas em nome do Poder Executivo, este sim,
incumbido, por meio de seu chefe, da representação do Estado (O Procurador do Estado e os
Tribunais de Contas - in R. Proc.-Geral do Estado de São Paulo, (7) 273-282, dezembro de 1975 Tese apresentada e aprovada no VII Congresso Nacional de Procuradores do Estado, Salvador,
novembro de 1975).
54. Pronunciamentos deste teor indicam a confusão de conceitos emergentes da atribuição da
defesa dos interesses da Administração e da Fazenda Pública junto aos Tribunais de Contas a órgão
que não seja Ministério Público, segundo o comando da Constituição Federal. Com efeito, o
Ministério Público não atua junto a eles na defesa dos interesses do Poder Executivo, nem como
representante ou em nome do seu chefe, mas na defesa dos interesses da Administração e da
Fazenda Pública, como fiscal da lei e promotor de sua execução. Tampouco serve aos Tribunais ou
os representa.
55. Não é demais lembrar, finalmente, que na existência dos Tribunais de Contas está implícita
a prática de atos, pelos chefes dos Executivos ou seus delegados, contrários aos interesses da
Administração e da Fazenda Pública.
56. O Procurador do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, Aylton Rocha Bermudes,
acoimando de inconstitucional a Lei Orgânica daquela Corte, que atribuiu a Representação da
Fazenda junto ao Tribunal a membros da Procuradoria-Geral do Estado, define bem a posição
constitucional do Ministério Público e discorre, com acerto, sobre a diferença da atuação dos
Procuradores junto aos Tribunais de Contas e dos Procuradores do Estado:
"A Emenda Constitucional n° 1, de 17-10-69, consagrou em definitivo a denominação de
Ministério Público para a representação da Fazenda junto ao Tribunal de Contas, ao dispor no
§ 5° do art. 72 "O Tribunal de Contas, de ofício ou mediante representação do Ministério
Público . . . ". Mas do que o nome, definiu, no dispositivo citado, a real e verdadeira função dos
Procuradores que atuam nas Cortes de Contas. '.Vão são representantes do Poder Executivo,
porém guardiães da lei, no que respeita ao correto emprego dos dinheiros públicos.
Representam, isto sim, a Fazenda Pública, velando para que os gastos se façam conforme a
lei, de modo que o dinheiro arrecadado do povo seja empregado em benefício da
coletividade."
"Ora, a citada Lei Delegada nº 17, que "estrutura a Procuradoria-Geral do Estado, e dá
outras providências", estatui logo no art. 1°: "A Procuradoria-Geral do Estado, órgão integrante
da Secretaria do Interior e Assuntos da justiça, tem por finalidade a representação do Estado
em qualquer juízo, instância ou Tribunal do País e também extrajudicialmente."
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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"O próprio texto do artigo corrobora o nosso entendimento, que se afigura inconteste, de
que diferem, essencialmente, os cargos de Procurador do Tribunal de Contas e de Procurador
do Estado."
"Com efeito, à Procuradoria-Geral do Estado, órgão do Poder Executivo, integrado na
Secretaria do Interior e Assuntos da justiça, incumbe representar o Estado judicial e
extrajudicialmente. Pode, sem dúvida, exercer representação do Estado perante o Tribunal de
Contas, na hipótese, rara, mas não impossível, de o Executivo querer sustentar, ali, ponto de
vista contrário ao Tribunal e mesmo da Procuradoria que junto a ele funciona" ( A Procuradoria
junto ao Tribunal de Contas. Rev. Inf. Leg. Senado Federal, vol. 30, págs. 131 a 136) .
57. Esta, sem dúvida, é a correta e possível atuação dos Procuradores da Fazenda não junto,
mas perante os Tribunais de Contas.
58. Contrária ao exercício das funções próprias do Ministério Público pelas Procuradorias da
Fazenda é também a Assessoria Técnica do Tribunal de Contas do Município de São Paulo. O
Assessor jurídico, Ruy César do Espírito Santo, depois de discorrer sobre o Ministério Público e as
atribuições que a Lei n° 7.213, de 20-11-68, conferiu à Procuradoria da Fazenda Municipal junto ao
Tribunal de Contas, concluiu:
"53 - Como vemos o papel que lhe é atribuído pela Lei n° 7.213 é o papel característico do
Ministério Público, mas sua infra-estrutura impede-lhe a ação nesse sentido, principiando, pela
circunstância das nomeações "em comissão."
54 - Assim, de um lado a questão é simples de ser resolvida, pois temos nitidamente a figura do
"Ministério Público" perfeitamente configurada na Lei faltando-lhe, como acima aduzido. as
prerrogativas próprias da função.
55 - Isto posto, a adoção de idêntico projeto àquele agora implantado no Estado do Rio de
Janeiro viria, sem dúvida, aperfeiçoar os trabalhos desta Corte, colocando-a em nível de igualdade
às similares já mencionadas.
56 - Não vejo qualquer impedimento legal para a instalação do Ministério Público junto a nossa
Corte, ficando, apenas, na dependência de uma decisão do Poder Executivo.
57 - Seria, não tenho dúvida, a Lei áurea de nossa Procuradoria da Fazenda que cumpriria,
melhor e mais perfeitamente do que hoje, seu papel tal como já definido em lei; tal afirmação é feita,
obviamente, não por qualquer demérito dos atuais integrantes da Procuradoria da Fazenda - muito
pelo contrário - mas, sim, pela infra-estrutura indispensável para o cabal desempenho da nobre
missão" (Rev. Trib. Contas Mun. São Paulo. 4 (16), 17-24, junho de 1976).
CONCLUSÕES
1. As normas da Constituição Federal sobre a fiscalização orçamentária e organização do
Tribunal de Contas são obrigatórias para as unidades federadas.
2. O órgão jurídico incumbido de promover junto aos Tribunais de Contas, a defesa dos
interesses da Administração e da Fazenda Pública é, pela natureza jurídica das funções que exerce
e por definição legal e constitucional, Ministério Público.
3. Como Ministério Público, são aplicáveis aos seus membros as normas da Constituição
Federal, sobre o modo de investidura nos cargos e garantia de permanência neles.
4. Não se justifica a nomeação em comissão do Procurador-Geral e dos Procuradores pela
natureza eminentemente técnica das funções das Cortes de Contas.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
21
Essa forma de provimento atenta contra os princípios que regem o Ministério Público e contra a
neutralidade imperativa de suas funções.
6. A nomeação de Procuradores em comissão enfraquece as Cortes de Contas porque
representa ingerência do Executivo, na sua organização e nas suas atividades-fim.
7. A atribuição das funções do Ministério Público aos membros das Procuradorias-Gerais dos
Estados ou das Fazendas Públicas, além de incompatível com a C.F., é mais apropriada e
inconveniente: mina a autonomia e autoridade constitucionais dos Tribunais de Contas.
8. Estando as normas relativas à organização do Tribunal de Contas incorporadas ao direito
legislado dos Estados, por força do disposto no art. 200 da C.F., devem os Tribunais de Contas
discrepantes do modelo constitucional, promover a revisão de suas Leis Orgânicas para a instituição
de um Ministério Público autônomo e independente do Executivo.
9. Um Ministério Público assim estruturado é incontestável fator de fortalecimento dos Tribunais
de Contas.
AUTORES CITADOS
1. JOSÉ GUILHERME VILLELA - Limitações Constitucionais à Autonomia Estadual em Matéria
de Tribunais de Contas - Anais do VIII Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, vol. II, págs.
537/547.
2. NELSON SIQUEIRA - As vantagens de uma Padronização de Métodos, a partir dos
Dispositivos Constitucionais. Institucionalização dos Tribunais de Contas na Constituição Federal Anais do VII Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, vol. 29, págs. 743/815.
3. FREDERICO MARQUES - Instituições de Direito Processual Civil, vol. I, págs. 247. Ed.
Forense, Rio, 1958.
4. MANUEL CAVALEIRO DE FERREIRA - Curso de Processo Pena, pág. 83, Lisboa, 1955.
5. GUILHERME ESTELITA - O Ministério Público e o Processo Civil - Rev. Forense, vol. 168,
pág. 17.
6. SEABRA FAGUNDES - Conferência pronunciada no 39 Seminário de Estudos jurídicos do
Ministério Público do Estado de São Paulo - Justitia, 35/7.
7. CARLOS S. DE BARROS JONIOR - A Procuradoria da Fazenda junto ao Tribunal de Contas.
Sua Posição e Funções - Rev. Proc.-Geral do Estado de São Paulo (5), 39-52, outubro de 1974.
8. MICHEL TEMER - O Procurador do Estado e os Tribunais de Contas - Rev. Proc.-Geral do
Estado de São Paulo (7), 273-282, dezembro de 1975.
9. AYLTON ROCHA BERMUDES - A Procuradoria junto ao Tribunal de Contas - Rev. Inf.
Legislativa. Senado Federal, vol. 30, págs. 131-136.
10. RUY CESAR DO ESPDRITO SANTO - Ministério Público Especial - Parecer publicado na
Rev. do Tribunal de Contas do Município de São Paulo, 4 (16 ), 17-24, junho de 1976.
11. LINCOLN T. M. PINTO DA LUZ - O Controle da Atividade Pública pelo Poder Legislativo Tese apresentada ao XI Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil.
BIBLIOGRAFIA DE APOIO
1. EDUARDO H. MARQUARDT - Posição Institucional do Ministério Público e sua Organização
nos Estados Americanos - Tese apresentada ao IV Congresso Interamericano do Ministério Público.
Brasília, maio de 72. Publicação do Ministério da justiça.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
22
2. OTÁVIO DE SÁ LEITÃO FILHO - Uniformização das Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas
- Anais do IX Congresso dos Tribunais de Consta do Brasil, vol. I, págs. 255/257.
3. ORLANDO MORAIS - Aspectos da Competência dos Tribunais de Contas Estaduais - Anais
do IX Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, págs. 249/253.
4. MÁRCIO ANTÔNIO INACARATO - O Ministério Público na Ordem jurídico-constitucional Rev. Inf. Legislativa nº 29, págs. 35/86.
5. JOSÉ FREDERICO MARQUES - Instituições de Direito Processual Civil - Rev. Forense, vol.
1, págs. 237/255.
6. EURICO RODRIGUES - Tribunais de Contas - RDA, vol. 59, págs. 1/25.
7. MOCIO V. R. DANTAS - O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas - Rev. do Tribunal
de Contas do Distrito Federal, vol. 7, págs. 91/ 100.
8. ELVIA L. CASTELLO BRANCO - Aspectos do Ministério Público de Portugal e do Brasil Rev. Inf. Legislativa nº 39, págs. 51/112.
9. Acórdão do Supremo Tribunal Federal na Representação nº 770 - GB - RDP, vol. 14, págs.
207/228.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
23
NOVAS REFLEXOES EM TORNO DA EFICÁCIA DO CONTROLE
DOS CONTRATOS, VISANDO AO FORTALECIMENTO DOS
TRIBUNAIS
José Guilherme Villela(*)
I - INSERÇÃO DA MATÉRIA NO TEMÁRIO
No plano do direito constitucional brasileiro, o registro dos contratos da Administração Pública
surgiu com a Carta de 1934 (art. 101) e, depois do silêncio da Carta de 1937, foi revigorado pelo art.
77, § 1°, da Constituição de 1946, verbis:
Os contratos que, por qualquer modo, interessarem à receita ou à despesa só se reputarão
perfeitos depois de registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspenderá a execução
do contrato até que se pronuncie o Congresso Nacional.
2. Com força de lei ordinária, essa norma jurídica já vigia entre nós desde 1922, porquanto o
registro dos contratos pelo Tribunal de Contas fora erigido à condição de validade deles, quer pelo
Código de Contabilidade Pública - Decreto Legislativo n° 4.536, de 28-1-22 - art. 54, alínea i, quer
pelo respectivo Regulamento - Decreto n° 15.783, de 8-11-22 - art. 767, alínea i.
3. A crença tão arraigada a tantos administradores - bons e maus - de que o registro prévio
constituía fator de emperramento da máquina burocrática levou à sua abolição pelo sistema atual,
que resultou das Cartas de 1967 e 1969 e dos Decretos-Leis nº 199 e 200, de 25-2-67.
4. Eis o teor dos §§ 5° e 6° do art. 72 da Emenda n° 1/69, os quais, no particular do contrato,
são praticamente idênticos aos §§ 5° e 6° do art. 73 da Carta de 1967:
§ 5° O Tribunal, de ofício ou mediante provocação do Ministério Público ou das auditorias
financeiras e orçamentárias e demais órgãos auxiliares, se verificar a ilegalidade de qualquer
despesa, inclusive as decorrentes de contratos, deverá:
a) assinar prazo razoável para que o órgão da administração pública adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei;
b) sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado,
exceto com relação a contrato;
c) solicitar ao Congresso Nacional, em caso de contrato, que determine a medida prevista na
alínea anterior ou outras necessárias ao resguardo dos objetivos legais.
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
24
§ 6° O Congresso Nacional deliberará sobre a solicitação de que cogita a alínea c do parágrafo
anterior, no prazo de trinta dias, findo o qual, sem pronunciamento do Poder Legislativo, será
considerada insubsistente a impugnação.
5. Está claro, pois, que a Carta Federal atribui ao simples silêncio ou omissão do Poder
Legislativo o grave efeito de tornar insubsistente qualquer impugnação do Tribunal de Contas à
juridicidade de um contrato, por mais fundada e irrecusável que possa ser. Se o Legislativo, que é
órgão eminentemente político, quase sempre age impelido por motivos políticos, pouco precisa ele
fazer para esvaziar a ação controladora da Corte de Contas. Basta não agir, não discutir, não
deliberar, não votar, que o contrato ilegal ficará a salvo, a menos que o controle jurisdicional possa
ser instaurado por eventual prejudicado (C.F., art. 153, § 4º) ou pela via heróica da ação popular (art.
153, § 31).
6. A crítica não provém apenas do autor nem se inspira nos vínculos que ele, há longos anos,
mantém com a instituição de controle. Na doutrina ela e generalizada, a partir de PONTES DE
MIRANDA que, de jure condendo, considera a regra constitucional erradíssima (Comentários à
Constituição de 1967, ed. 1970, III/261). Outros comentários fazem também ao constituinte de 67/69
a mesma censura, como se lê em MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO:
"Tal solução não merece aplauso. Quis, sem dúvida, o constituinte evitar que a execução dos
contratos, em geral de grande importância para o desenvolvimento, fosse retardada ou perturbada
por exigências secundárias. Entretanto, esse não haverá de ser caso de uma impugnação levada ao
Congresso Nacional pelo Tribunal de Contas da União, depois de ter assinado prazo para a correção
da ilegalidade. Assim, não parece correto que a ausência de deliberação do Congresso Nacional, no
prazo determinado, milite contra a impugnação" (Comentários à Constituição Brasileira, ed. 1974,
2°/116).
7. Mais categórico ainda é JOSÉ AFONSO DA SILVA, que, depois de assinalar como ponto alto
da instituição a Constituição de 1946, vislumbra no inconveniente § 6° do art. 72 "mais um signo de
fortalecimento do executivo, com enfraquecimento do legislativo e do órgão de contas" (Curso de
Direito Constitucional, ed. 1976, 1/292 ).
8. Na adaptação que deviam fazer das Cartas estaduais à federal, os constituintes locais de
1967 e 1969 se mostraram muito tímidos: ora repetiram, ipsis litteris, o texto federal, como ocorreu
na Bahia (art. 47, § 1° ), no Maranhão (art. 91) ou em Sergipe (art. 70, § 69 ), ora receberam
simplesmente o direito federal ou relegaram o assunto à legislação ordinária, como fizeram os
demais, à honrosa exceção de São Paulo.
9. O constituinte paulista, sensível à necessidade de um controle eficaz sobre os contratos da
Administração Pública, acudiu com esse salutar preceito:
Art. 91. Verificada a ilegalidade de qualquer despesa do Estado, inclusive as decorrentes
de contrato, o Tribunal de Contas deverá:
I - assinar prazo razoável para que o órgão competente adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei e à regularização da despesa;
II - sustar a despesa do ato, quando não forem atendidas as providências previstas no
inciso anterior, salvo no caso de contrato em que as irregularidades serão comunicadas à
Assembléia para as medidas cabíveis inclusive a sustação da despesa;
III - cancelar a despesa e declarar insubsistente o contrato, se a Assembléia não
deliberar sobre a comunicação a que se refere o inciso anterior, no prazo de trinta dias.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
25
Parágrafo único. O Governador poderá ordenar a execução do ato a que se refere o
inciso V, ad referendum da Assembléia, no prazo de trinta dias. Se não houver deliberação da
Assembléia, será considerada insubsistente a impugnação.
10. Que a disposição constitucional paulista preserve a dignidade da função das Cortes de
Contas no controle dos contratos não pode haver dúvida razoável. Aliás, em Congressos anteriores,
inúmeras vozes se vêm levantando pela modificação do texto federal que permite ao Poder
Legislativo, pelo silêncio ou pela omissão, ignorar as impugnações dos Tribunais à juridicidade dos
contratos (com esse objetivo, por exemplo, as teses apresentadas ao VIII Congresso de João
Pessoa (PB) pelo Conselheiro DJALMA FALCÃO e pelo Dr. JOSÉ AUGUSTO PEDROZA CUNHA (Anais do VIII Congresso, vol. 11/625 e 591).
11. Resta, no entanto, indagar se a norma paulista ofende a Carta Federal. Se a resposta for
afirmativa, o fortalecimento dos Tribunais de Contas, no que concerne ao controle dos contratos,
ficaria na dependência de reforma do direito constitucional federal; se negativa, esse superior
objetivo pode ser alcançado no próprio direito estadual, seja o constitucional, seja o da legislação
ordinária.
12. Já tive ocasião de sustentar a tese da inconstitucionalidade (Anais do VIII Congresso, vol.
I/193-196), mas, por mais paradoxal que isso possa parecer. doutos votos vencidos, na recente
decisão do Supremo Tribunal Federal que deu pela invalidade do art. 91 da Constituição de São
Paulo, convenceram-me do ponto de vista contrário. Daí, a escolha do tema desta tese, que se
insere indiscutivelmente no temário básico do XI Congresso, que contempla, num de seus itens,
"Fortalecimento dos Tribunais de Contas".
II. EXAME JUDICIAL DO ART. 91 DA CONSTITUIÇÃO DE SÃO PAULO
13. A norma constitucional paulista, que confere ao silêncio da Assembléia Legislativa o efeito
jurídico de aprovar a impugnação do Tribunal de Cantas ao contrato, foi objeto de exame pelo
Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 86.292, julgado em 3-5-79, através de
substancioso aresta publicado na íntegra na Revista Trimestral de jurisprudência, vol. 93, págs.
647/674, e também na Revista de Direito Administrativo, vol. 137, págs. 131/158.
14. Esse recurso teve origem em mandado de segurança impetrado pelo ex-Diretor Executivo
do Fundo Estadual de Construções Escolares, órgão integrante da Secretaria da Educação de São
Paulo, contra decisão da 1? Turma do Tribunal de Contas do Estado, que, considerando irregulares
alguns contratos celebrados na gestão do impetrante com diversas sociedades construtoras,
determinou o cancelamento das despesas correspondentes, declarou a insubsistência dos mesmos
contratos e levou os fatos ao conhecimento do Secretário da Educação, para apuração da
responsabilidade dos ordenadores das despesas.
15. Com apoio em parecer de CAIO TÁCITO (v. íntegra na R.D.A. 137/341-342 ), sustentou, o
então impetrante, que o dispositivo da Carta paulista seria inconstitucional, por se afastar, por inteiro,
do paradigma federal, segundo o qual importa na insubsistência da impugnação do Tribunal de
Contas da União a falta de deliberação pelo Congresso Nacional sobre a mesma impugnação.
16. Perante o Tribunal de justiça de São Paulo tal argumentação não prevaleceu, porquanto a
Corte se inclinou pelas razões ministradas por HELY LOPES MEIRELLES, noutro parecer sobre a
contenda, trazido aos autos por iniciativa da Corte apontada como cantora. Depois de sumariar a
interpretação de CAIO TÁCITO, que mais se preocupou com a comparação isolada dos textos do §
69 do art. 72 da Carta Federal e do inciso III do art. 91 da Constituição de São Paulo, o acórdão aduz
essa longa e excelente fundamentação:
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
26
"Todavia, um exame mais aprofundado da controvérsia, como fez o eminente Hely Lopes
Meirelles, mostra a perfeita conformidade do sistema adotado no controle das contas do
Estado com os princípios fundamentais da Constituição Federal. Para tanto é preciso que se
estabeleça uma distinção entre os princípios que a Constituição impõe observância aos
Estados-membros (não apenas os do artigo 13, como todos os demais, implícitos ou explícitos
na Carta Magna) e as normas dirigidas aos agentes e órgãos da União cuja reprodução ou
adaptação nas Cartas estaduais só é impositiva quando importam na tradução de princípios,
notadamente os classificados como princípios sensíveis.
"O poder central determina certas normas gerais de estruturação das unidades
federadas" - observa Pinto Ferreira. Mas, citando Pedro Calmon, pondera que a uniformidade
não exige constituições copiadas umas às outras. Tolera divergências razoáveis; impõe, isto
sim, semelhanças necessárias (Princípios Gerais de Direito Constitucional Moderno, ed. RT,
Tomo II, pág. 360). Não fosse assim, verbera o insigne Aliomar Baleeiro, "melhor seria que o
Congresso Nacional incumbisse o Ministério da Justiça, ou do Interior, ou mesmo o DASP, de
redigir e imprimir uma Constituição modelo ou padrão, que os Deputados Estaduais
preencheriam com o nome do Estado, datariam e assinariam" (Representação n° 864, da
Guanabara, rel. Min. Thompson Flores, in Revista de Direito Administrativo, vol. 116, pág.
299). "No caso dos Tribunais de Contas `órgãos independentes, mas auxiliares e
colaboradores dos Legislativos e Executivos (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo
Brasileiro, 31 ed., pág. 640), o que se há de atender na reprodução do modelo federal, é o
princípio básico do controle externo das contas, que o inciso IV do art. 13 da Constituição
Federal impõe aos Estados visando a comprovação da "probidade da Administração e a
regularidade da guarda e do emprego de bens, valores e dinheiros públicos, bem como a fiel
execução do orçamento" (art. ob. cits., págs. 639) . É o princípio da submissão das contas e
dos contratos do Executivo ao Legislativo, para o devido controle externo (art. 70). O princípio,
portanto, é o controle das contas pelo Legislativo, após as verificações e impugnações do
Tribunal de Contas competente. A forma, o procedimento, o rito para o controle do Legislativo
não é princípio constitucional extensível aos Estados-membros. E não o sendo, cada
Estado-membro pode estabelecer para sua Assembléia Legislativa "a forma de votação ou
aprovação que reputar conveniente" (autor citado, parecer a f. 71).
"A regra estabelecida no art. 91, incisos II e III da Emenda Constitucional Estadual n°
2/69 de modo algum fere aquele princípio. Antes lhe confere mais efetivo cumprimento
impondo aos integrantes do órgão político, que é a Assembléia, o exame não apenas
presumido das ilegalidades ou irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas. Atende
superiormente, além de tudo, ao princípio cardeal da moralidade administrativa, uma das
molas mestras da Revolução e da nova ordem jurídico-constitucional.
"É preciso considerar, de outra parte, um outro postulado básico da Constituição da
República, qual seja o da autonomia dos Estados-membros, "que constitui fulcro da
organização nacional fundada no federalismo", tão importante que o constituinte nacional `o
erigiu em núcleo imutável por via de emenda constitucional' (art. 47, § 1°) . 'Os princípios que
constituem limitações à capacidade organizatória dos Estados' - ensina José Afonso da Silva cedem àquele princípio fundamental, '1cerne e essência do princípio federativo', salvo os
demais enunciados no art. 10 da Constituição Federal. 'Admitir o contrário' - remata o emérito
publicista - 'seria superpor a vontade constituída à vontade constituinte' (O Estado-membro na
Constituição Federal, in Revista de Direito Público, vol. 16, pág. 18) .
"Ora, dentro do mínimo de autonomia que se poderia conceder aos Estados-membros
havia de se facultar a estes a possibilidade de inovar o procedimento das decisões
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
27
administrativas do Tribunal de Contas, envolvendo, inclusive, a forma de deliberação do órgão
político a seu respeito. "Diz o impetrante, citando o mesmo José Afonso da Silva e o ilustre
parecerista consultado pelos impetrados, que ao Legislativo compete o controle político das
contas públicas e que a ele cabe a última palavra relativamente ao controle da execução
orçamentária e fiscalização financeira, a posteriori (fls. 19-20). Mas a forma de deliberação
estatuída na Carta Paulista de modo algum afasta tal prerrogativa da Assembléia posto que
dentro do sistema instituído sempre dirá a última palavra, seja discordando das impugnações
dentro do prazo constitucional, seja as aprovando expressamente, seja ainda as admitindo em
face de deliberado silêncio. O que não se pode pressupor é a omissão como resultado da
negligência na apreciação das contas públicas. A possibilidade da ocorrência de tal hipótese,
aliás, não poderia ser invocada em favor da tese do impetrante ante a incongruência de se
assentar o seu direito, tido como líquido e certo, no descumprimento de um dever legal e
constitucional." (RTJ 93/648-650).
17. Subindo o feito à Corte Suprema, em grau de recurso extraordinário, o relator do processo,
Ministro Leitão de Abreu, desenvolveu raciocínio jurídico na mesma linha do Tribunal Paulista.
Depois de acentuar a obrigatoriedade da pontual observância pelos Estados dos princípios
estabelecidos pela Carta da União acerca da fiscalização financeira e orçamentária, mostrou que
não podem os Estados ficar adstritos à simples transcrição das regras federais, sendo-lhes lícito, ao
contrário, fazer uso da autonomia que o regime federativo lhes assegura, que só cessa "sobre a linha
que traça os contornos dos princípios cujo respeito lhes é imposto pelo Estatuto da União" (RTJ
93/655).
18. Passa, então, o relator a examinar se o efeito do silêncio do Poder Legislativo (art. 72, 6°)
reveste a condição de princípio inerente à fiscalização orçamentária e financeira (art. 13, inciso IV)
ou é simples modus procedendi. Lembra que a regra de ouro, em matéria de controle externo, é a de
que deve exercer-se a fiscalização financeira e orçamentária pelo Poder Legislativo, com auxílio do
Tribunal de Contas. Esse é o princípio federal inafastável pelos Estados e dele não se desviou o
constituinte paulista, porquanto nos dois casos a decisão final é deixada ao Poder Legislativo, cujo
silêncio dentro do prazo de trinta dias, importa na insubsistência da impugnação, em se tratando do
Congresso Nacional, ou subsistência dela, no caso da Assembléia Legislativa (RTJ 93/656).
19. Prossegue o douto voto acentuando que o Estado de São Paulo não deixou de acatar
qualquer princípio federal cogente sobre fiscalização financeira e orçamentária pelo Poder
Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas, havendo inovado o modelo federal apenas no modo
de manifestar-se a vontade do legislativo estadual, sem sacrificar a prerrogativa assegurada à
Assembléia de se pronunciar sobre a impugnação do Tribunal de Contas ao contrato, porque se
mantém íntegro "o poder jurídico de julgar procedente ou improcedente, a seu juízo, a impugnação,
Se silenciar, no prazo de trinta dias, tem-se a impugnação como procedente. Mas, se julgar que
improcedente é a impugnação, bastar-lhe-á emitir juízo a esse respeito" (RTJ 93/657).
20. Depois, aceitando-a, transcreveu ele esta precisa lição de Hely Lopes Meirelles:
"Sobre o tema em debate, discorre o insigne publicista Hely Lopes Meirelles, em parecer que o
recorrido fez juntar aos autos: "Nenhuma inconstitucionalidade ocorre nesta disposição da
Constituição paulista (art. 91, inciso III), visto que não infringe qualquer princípio constitucional
federal. Dispõe, tão-somente, sobre forma de deliberação da sua Assembléia Legislativa: inova o
procedimento e não o conteúdo ou o princípio do controle externo de contas e contratos; não retira a
submissão dessas contas e desses contratos ao Legislativo. Pelo contrário, reforça o princípio do
controle externo submetendo a impugnação técnica do Tribunal de Contas ao crivo da Assembléia
que poderá acolhê-la ou rejeitá-la ao seu alvedrio político e pelo modo que o seu regimento
estabelecer; apenas o que a Constituição estadual diz é que, na omissão da Assembléia, entende-se
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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que acolheu a impugnação técnica do Tribunal de Contas. E compreende-se que assim seja porque
a manifestação do Tribunal de Contas é um ato administrativo e como todo ato administrativo traz a
presunção de legitimidade e de veracidade. No caso, essa presunção só é ilidida por deliberação
contrária e expressa do órgão competente do Poder Legislativo. Não havendo essa deliberação
contrária e expressa, há que prevalecer o ato oficial do Tribunal de Contas. Onde a
inconstitucionalidade desse procedimento? Pois ele atende a todos os cânones do Direito
Administrativo e não afronta qualquer princípio da nossa Constituição Federal" (f. 74) - RT J 93/ 657.
21. Assinala, finalmente, que até mesmo quanto ao efeito do silêncio o constituinte não está em
conflito com a Constituição Federal, porquanto esta também conhece tal efeito para a aprovação dos
projetos de lei oriundos do Executivo e para o referendo dos decretos-leis, como se depreende dos
arts. 51, § 3°, e 55, § 1°.
22. Concordaram com o notável pronunciamento do Ministro LEITÃO DE ABREU, os Ministros
CUNHA PEIXOTO e DÉCIO MIRANDA, esclarecendo este, depois de comparar as regras federal e
paulista, que "em ambos os casos o Poder Legislativo é a voz final na deliberação. O silêncio, que é
uma voz implícita, ora significa subsistência, ora significa insubsistência do ato; mas a clareza da
manifestação, que é o que importa, tem igual intensidade" (RTJ 93/660).
23. A seu turno, lecionou o Ministro CUNHA PEIXOTO, após meditado estudo dos autos, que
um pedido de vista lhe proporcionara:
"A orientação da Constituição de São Paulo, a nosso ver, sobre não ferir nenhum
princípio de fiscalização adotado pela Constituição Federal, ajusta-se mais às normas da
moral e da razão. Não se justifica que o silêncio represente uma discordância, principalmente
quando o ato impugnado é do Poder Executivo e sua desaprovação também partiu de um
órgão que lhe é afeto.
Por estes motivos, data venia do eminente Ministro Soares Munoz, não conheço do
recurso, nos termos dos votos dos eminentes Ministros Leitão de Abreu e Décio Miranda" (RTJ
93/ 666) .
24. Apesar da magnífica justificação dos três votos referidos, a doutrina neles expendida não foi
acolhida pela maioria da Alta Corte. Votaram pela inconstitucionalidade do art. 91, inciso III, da
Constituição de São Paulo, os Ministros SOARES MUIGOZ, MOREIRA ALVES, CORDEIRO
GUERRA, XAVIER DE ALBUQUERQUE, THOMPSON FLORES, DJACI FALCÃO e ANTÔNIO
NEDER, não tendo participado do julgamento o Ministro RAFAEL MAYER (RT] 93/ 674) .
25. A tese vitoriosa considera entre os princípios fundamentais da fiscalização financeira, aos
quais os Estados devem obediência (art. 13, inciso IV), o previsto no art. 72, § 6°, isto é, o de que a
falta de deliberação do Parlamento, no trintídio, sobre a impugnação do Tribunal de Contas deve
implicar a insubsistência desta (voto do Ministro SOARES MUNOZ, que se tornou relator para o
acórdão, in RTJ 93/661).
26. Justificando seu ponto de vista, o Ministro MOREIRA ALVES partiu da premissa verdadeira
de ser princípio basilar da fiscalização financeira e orçamentária, o de que é o Tribunal de Contas"
mero órgão auxiliar do Congresso Nacional, a quem cabe dizer a última palavra a respeito da
legitimidade das contas ou da legitimidade dos contratos" (RTJ 93/667). Esse voto, porém, não levou
em conta que o modelo paulista também reservou a última palavra ao Legislativo, porque acentuou:
"A Constituição do Estado de São Paulo, porém, inverteu os termos do problema, e
colocou a impugnação do Tribunal de Contas, que é órgão auxiliar, como o principal,
estabelecendo que, no silêncio da Assembléia, a impugnação prevalecerá. Isso, a meu ver,
coloca o órgão auxiliar em preeminência, quando, na realidade, pelo sistema constitucional
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
29
federal, o controle de Legislativo não é sequer jurídico, mas eminentemente político" (RTJ
93/667).
27. Respondendo a uma objeção do Ministro Leitão de Abreu, que assinalava ser o silêncio
forma tão válida de manifestação de vontade quanto a declaração expressa, concluiu o Ministro
Moreira Alves.
" Eu estaria de acordo, se o controle do Congresso não fosse político. Em o sendo, a
Constituição Federal houve por bem, no silêncio do Congresso - e silêncio que pode ter
inspiração política -, manter o contrato. O que sustento é que, havendo um sistema de controle
a que os Estados estão sujeitos, e sendo esse sistema um todo complexo, em que há o
posicionamento exato dos Poderes - o Executivo e o Legislativo - e do órgão auxiliar de um
deles - o Tribunal de Contas -, não pode o Estado modificá-lo na sua essência" (R.T.J.
93/667).
28. O Ministro CORDEIRO GUERRA, também voto vencedor, referindo-se a trabalhos do VII
Congresso dos Tribunais de Contas, concluiu ser "flagrante a oposição entre a regra da Constituição
Paulista e o modelo federal quanto ao significado da falta de deliberação do Legislativo" (R.T.J.
93/668). Para o Ministro XAVIER DE ALBUQUERQUE, também da corrente majoritária a "absoluta
oposição entre a norma federal e a estadual, não se compadece com a subsistência da norma
estadual. Aquilo a que a Constituição Federal, nas relações entre o Tribunal de Contas e as
autoridades dos demais Poderes, atribui determinado efeito, a Constituição estadual afeta
conseqüência precisamente oposta" (R.T.J. 93/674).
29. Foi então proclamada a inconstitucionalidade do art. 91, inciso III, da Carta Paulista,
mediante acórdão lavrado com esta ementa:
- "Sistema de Fiscalização Orçamentária e Financeira instituído pela Constituição da
República. Adoção obrigatória pelas Constituições Estaduais.
- Regra da Constituição do Estado de São Paulo que atribui ao Tribunal de Contas
competência para declarar a insubsistência de contratos, se a Assembléia Legislativa não
deliberar sobre a comunicação de irregularidade, no prazo de trinta dias. Ofensas ao art. 13,
IV, combinado com o art. 72, §§ 5° e 6° da Constituição da República. Recurso extraordinário
conhecido e proibido" (R.T. J. 93/647) .
IIl. SUPERIORIDADE DA DOUTRINA VENCIDA
30. Depois da longa exposição em torno dos argumentos das correntes doutrinárias em conflito
- que poderá ser suplementada pela leitura completa do valioso aresto na R.T.J. 93/647-674 ou na
R.D.A. 137/131-158 -, cabe ao autor desta tese tomar posição no debate.
31. Desde logo, julgo prudente recordar que a aparente antinomia entre o art. 72, § 6°, da
Constituição Federal, e o art. 91, inciso III, da Constituição Paulista, já houvera produzido em mim a
convicção de que a norma local, apesar de sábia e necessária, seria flagrantemente inconstitucional
como foi declarado pela maioria da Corte Suprema no RE 86.292, de 3-5-79. Nesse sentido fora a
fundamentação de dois relatórios que elaborei no VIII Congresso reunido em João Pessoa (Anais,
vol. I, págs. 193/194).
32. As razões dos magistrais votos dos Ministros LEITÃO 1?E ABREU, CUNHA PEIXOTO e
DÉCIO MIRANDA, o douto parecer de HELY LOPES MEIRELLES e o primoroso acórdão paulista,
que o STF reformou, compeliram-me a mudar meu entendimento pelos motivos que passo a expor,
todos eles devidamente sopesados pelos referidos trabalhos jurídicos.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
30
33. Começo por acentuar que, obviamente, entendo estarem os Estados obrigatoriamente
sujeitos ao princípio federal da fiscalização orçamentária e financeira, ponto que não tem sido objeto
de qualquer divergência. Em verdade, no atual estágio de nossa evolução constitucional, estamos
longe do dogma federalista da autonomia, como consagrado em 1891, ou até mesmo do modelo
menos exigente concebido pelo constituinte de 1946. Sem violentar o art. 13, inciso IV, da Carta de
69, ninguém poderia dispensar os Estados do pontual acolhimento desse princípio tão propício à boa
gestão dos dinheiros e negócios públicos.
34. Resta indagar - e aí o ponto controvertido - se o efeito do silêncio ou omissão parlamentar
deve ser a insubsistência ou a subsistência da impugnação da Corte de Contas ou, por outras
palavras, se o efeito previsto na Carta Magna é princípio essencial ao modelo federal de fiscalização
financeira extensível aos Estados.
35. O sistema federal de fiscalização orçamentária e financeira está definido nos arts. 70, 71 e
72 da Constituição, onde estão previstas numerosas regras que a legislação ordinária vem
desenvolvendo e explicitando. Alguns sustentam que todas essas regras devem ser transplantadas
para o direito estadual, servilmente copiadas, sem quaisquer alterações que pudessem ajustá-las às
peculiaridades locais; outros, no entanto, com melhor razão, advertem que só se impõem aos
Estados os princípios essenciais, ficando as razões secundárias na dependência das opções do
legislador local, que pode utilizar para isso todo o campo constitucional reservado à autonomia do
Estado-membro.
36. Creio que, preservando alguma margem de autonomia aos Estados, a segunda corrente
doutrinária melhor se concilia com os ideais federativos, sem comprometer qualquer princípio de
moralidade administrativa que o constituinte federal houvesse querido resguardar, quando exigiu dos
Estados a observância do princípio da fiscalização financeira (art. 13, inciso IV).
37. Restringindo o exame das linhas básicas do modelo federal àquilo que é indispensável ao
estudo do tema proposto, penso que os Estados não podem dispensar o controle externo da
Administração e os órgãos desse controle, que são a Assembléia Legislativa e o Tribunal de Contas,
nem ignorar a supremacia do Poder Legislativo em relação àquela Corte, que é órgão auxiliar. Por
outro lado, a prerrogativa, do Tribunal de Contas de sustar a execução de atos ilegais de despesa
não pelo Poder Legislativo, mediante provocação daquela Corte. Eis aí tudo o que é essencial em
matéria de controle dos contratos na Constituição Federal.
38. A norma do § 6° do art. 72, que atribui ao silêncio do Legislativo da União o efeito de tornar
insubsistente a impugnação, não tem a ver com o conteúdo da fiscalização financeira, mas com o
modo de manifestação da vontade do órgão controlador.
39. O constituinte paulista, em boa hora, julgou inconveniente apurar-se a vontade do
Legislativo pela forma prevista na Constituição Federal e inverteu o processo, exigindo ato positivo
da Assembléia, não para manter, mas para afastar a impugnação da Corte ao contrato ilegal.
40. Consideradas isoladamente, as regras federal e paulista são opostas, antinômicas ou
contrárias, daí a aparente inconstitucionalidade da última. Para reconhecer tal inconstitucionalidade
seria, porém, necessário que a norma local, no particular, não pudesse ser diferente da federal, o
que, a toda evidência, não ocorre no caso.
41. Com efeito, o constituinte paulista acatou, como lhe cumpria, o princípio federal da
fiscalização financeira em tudo que lhe é essencial, a saber: adotou o controle externo pelo
Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas e não deu a este a prerrogativa de suspender a
execução de contrato, a qual continuou dependendo da manifestação da Assembléia, cuja
supremacia em relação ao órgão auxiliar foi garantida, porque lhe cabe sempre a última palavra, seja
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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para rejeitar expressamente a impugnação do Tribunal, seja para aprová-la, expressa ou
implicitamente.
42. A inovação ficou apenas na forma de manifestação do Legislativo para manter a
impugnação da Corte: enquanto a norma federal exigiu ato positivo e expresso, a norma local se
contentou com ato negativo ou implícito. Ato negativo ou positivo, mas sempre ato da Assembléia, à
qual, como órgão supremo do controle externo, cabe sempre a decisão final.
43. O tema do silêncio originador de direitos e obrigações é freqüentemente versado na
doutrina do Direito Privado, a qual, embora negue ao silêncio absoluto eficácia para a formação de
vínculos jurídicos, não pode deixar de admitir o silêncio qualificado ai circunstanciado "como
significativo de manifestação de vontade (cf. OROSIMBO NONATO, in da Coação como Defeito do
Ato Jurídico, ed. 1957, p. 84).
44. Segundo EDUARDO ESPÍNOLA, citando FADDA e BENSA, "a doutrina e a jurisprudência
propendem a admitir que existe uma norma geral, mas não muito segura, quanto ao seu alcance:
prevalece, em regra, a opinião que o silêncio vale declaração quando há possibilidade e obrigação
de pronunciar-se" (Sistema de Direito Civil Brasileiro, ed. 1977, p. 547) .
45. Vale reproduzir, a propósito do assunto, o que CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA escreveu
com clareza didática em Instituições de Direito Civil (ed. 1961, 1/341-342)
"Neste passo, cabe indagar se o silêncio pode ser compreendido como manifestação de
vontade, e, pois, gerador de ato negocial. E a resposta é afirmativa. Normalmente, o silêncio é nada,
e significa a abstenção de pronunciamento da pessoa em face de uma solicitação ambiente. Via de
regra, o silêncio é a ausência de manifestação de vontade, e, como tal, cão produz efeitos. Mas, em
determinadas circunstâncias, pode significar uma atitude ou um comportamento, e,
conseqüentemente, produzir efeitos jurídicos. Assim, quando o Código Civil (art. 1.293), do silêncio
induz a aceitação do mandato, quando o negócio para que foi dado é da profissão do mandatário ou
diz respeito à sua qualidade oficial; ou quando da falta de declaração no prazo fixado, conclui pela
aceitação da doação pura (art. 1.166), atribui efeitos ao mero silêncio do mandatário ou do donatário.
Em circunstâncias dessa ordem, o silêncio implica manifestação de vontade e dá nascimento ao
negócio jurídico. Era evidentemente neste sentido que o direito romano o equiparava à manifestação
de consentimento, ao dizer que gui tacet consentire videtur, si loqui debuisset ac pottcisset.
46. Dir-se-á que invoco ensinamentos do Direito Privado para aplicar ao Direito Público, que
deve reger-se por outros e peculiares princípios. Não temo, entretanto, tal objeção, porque me
parece muito mais difícil justificar essa doutrina no campo do Direito Privado do que no do Direito
Público. Naquele terreno, os vínculos jurídicos se estabelecem, quase sempre, por manifestação de
uma vontade autônoma que decorro do interesse das partes, enquanto que, neste último, a vontade
do ente público se exterioriza como instrumento da lei, sempre vinculada ao interesse coletivo.
47. Se seria possível estranhar que, no âmbito do direito obrigacional, alguém se obrigasse
pelo silêncio, apenas porque podia e devia falar, ninguém se admiraria que fosse imposto a um
órgão estatal o dever de manifestar-se dentro de certo prazo, sob pena de valer seu silêncio como
aprovação de um ato de outro órgão público. O Direito Privado é, por excelência, o domínio da
vontade, enquanto o Direito Público é dominado pela lei, e nada mais curial que esta exija de um
agente público, singular ou coletivo, cumprimento do dever de manifestar sua vontade, que deve
estar sempre dirigida à satisfação do interesse público.
48. Ora, nada tem de excessivo impor às Assembléias Estaduais - órgãos supremos do
controle externo das finanças locais - que elas se manifestem, expressa ou tacitamente, acerca da
impugnação do órgão auxiliar e a um contrato administrativo. Aberrante, nesse particular, é concluir,
como quer a Constituição Federal, que a falta de manifestação expressa deva acarretar a
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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insubsistência dessa impugnação. Quando a Constituição Paulista determina a subsistência dela,
está apenas ditando conseqüência jurídica conforme à lógica e à boa razão.
49. A correção do legislador paulista é válida, porque não ofende o princípio federal da
fiscalização financeira, no que ele tem de obrigatório para os Estados, limitando-se a alterar o
processo de apuração da vontade do Legislativo, a fim de compatibilizá-lo com a lógica e os
melhores princípios de direito.
50. Não contém a Constituição de São Paulo originalidade maior, porquanto o silêncio é forma
de manifestação de vontade conhecida na órbita do direito privado, na do direito público e na própria
Constituição Federal. De fato, nesta última, o silêncio do Poder Legislativo vale, por exemplo, para
aprovar projeto de lei do Executivo e para referendar decreto-lei (arts. 51, § 3°, e 55, § 1°). Por que
não poderia valer, no âmbito do direito estadual, para a subsistência da impugnação do Tribunal de
Contas a um contrato ilegal?
51. Essas considerações, que trilham raciocínio jurídico idêntico ao desenvolvido pelos doutos
vencidos no Supremo Tribunal Federal, convenceram-me da plena conformidade da norma paulista
com a Constituição Federal, pois, ao invés de relegar o princípio federal da fiscalização financeira a
Carta de São Paulo procurou realizá-lo com maior eficiência, fazendo-se até merecedora de imitação
pelos demais Estados.
IV. CONCLUSÕES
52. A orientação do art. 91, inciso III, da Constituição de São Paulo, como foi assinalado, não
prevaleceu no Supremo Tribunal Federal, apesar de três excelentes votos divergentes. Se a questão
houvesse sido apreciada pela via da ação direta de inconstitucionalidade, isto é, através de
representação, o reexame dela seria cabível por meio de embargos infringentes (Reg. S. T. F., art.
333, inciso IV). Como o feito foi julgado pelo Plenário em grau de recurso extraordinário, tornaram-se
inviáveis aqueles embargos, razão pela qual só numa outra oportunidade o assunto poderá vir a ser
reexaminado. O peso da autoridade da Suprema Corte não impede, contudo, que a presente tese
sugira a generalização da norma paulista pelos vários Estados da Federação, seja porque a tenha
como constitucional, seja pela sua imprescindibilidade à eficácia do controle do contrato e ao
fortalecimento dos Tribunais de Contas dos Estados.
53. Em suma, propõe esta tese que o XI Congresso recomende:
a) a adoção pelos Estados, na legislação constitucional ou ordinária, de norma que atribua ao
silêncio da Assembléia Legislativa o efeito de tornar subsistente a impugnação do Tribunal de
Contas aos contratos da Administração Pública, propugnando ainda, se necessário, perante o
judiciário pela constitucionalidade dessa regra indispensável ao efetivo controle daqueles
importantes atos administrativos;
b) caso se consolide a jurisprudência contrária à constitucionalidade de tal disposição, que os
Tribunais de Contas promovam ampla mobilização de todos os meios disponíveis com o objetivo de
sensibilizar o poder constituinte federal para a necessidade de reformar o § 6º do art. 72, que
compromete a eficácia do controle dos contatos administrativos no País.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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O CONTROLE DA ATIVIDADE PÚBLICA PELO PODER
LEGISLATIVO
LINCOL N TEIXEIRA MENDES PINTO DA LUZ(*)
EXPLICAÇÃO CONVENIENTE
A definição jurídica do posicionamento do Tribunal de Contas no contexto das instituições
fundamentais do Estado constitui preliminar necessária à colimada ampliação de seus poderes,
sobretudo quando, mediante estudo isento e sistemático da matéria, se revela a improcedência das
teorias que o apontam como órgão de segunda linha, ora vinculado ao Executivo, ora sujeito ao
Legislativo por algum tipo de delegação ou subordinação.
Por outro lado, com a próxima discussão na Câmara dos Deputados de projeto já aprovado no
Senado, que disciplina, no nível da lei ordinária, o controle dos atos do Executivo instituído no art. 45
da Constituição, é de rara atualidade e importância identificar o preciso alcance desse dispositivo
constitucional, com o fim de conjurar concreta ameaça de degradação das funções dos Tribunais de
Contas, que desse diploma pode advir.
Daí pensarmos que esta tese, a despeito do título, se encaixa, à perfeição, no tema
"Fortalecimento dos Poderes do Tribunal de Contas".
O CONTROLE DA ATIVIDADE PÚBLICA PELO PODER LEGISLATIVO TEMA PRELIMINAR
O ENQUADRAMENTO INSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS
I - Considerações Introdutórias
II - órgão Interposto aos Poderes da União
III - órgão Administrativo, Auxiliar do Legislativo
IV - órgão Sui Generis do Legislativo e do Judiciário
V - órgão do judiciário
VI - Quarto Poder
VII - Delegação Fiscalizadora do Congresso Nacional
VIII - Exegese Constitucional do Tribunal de Contas
1) Nota vestibular
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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2) Leitura da Constituição
3) Disposição da matéria na estrutura constitucional
4) Indicações históricas
a) Raízes
b) Retrospectiva das Constituições brasileiras
5) Finalidade atual do controle
6) Integração do Tribunal num sistema de controle legislativo
7) Órgão autônomo do Poder Legislativo
TEMA PRINCIPAL
O CONTROLE EXTERNO E O CONTROLE DO ARTIGO 45 DA CONSTITUIÇÃO
1 - Controle Externo
1) Dicotomia: controle político - controle técnico
2) Equilíbrio entre as modalidades de controle externo
3) Objetivos e limitações
4) Uma relevante conclusão
II - Regulação Legislativa do Artigo 45
1) Advertência necessária
2) Alcance jurídico do controle do Executivo
a) Propósito deste estudo
b) Origens da regra
c) Um equívoco desfeito
d) Objetivos colimados
e) Limites constitucionais
f) Tratamento legislativo da matéria
g) O projeto em curso de aprovação
h) A impositividade de estudos complementares
CONCLUSÕES
O CONTROLE DA ATIVIDADE PÚBLICA PELO PODER LEGISLATIVO TEMA PRELIMINAR
O ENQUADRAMENTO INSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS
I - Considerações Introdutórias
A despeito de constituir-se um dos pontos que mais freqüentemente têm convocado a atenção
dos publicistas aplicados ao estudo do controle das finanças públicas, segue em franca discussão a
posição institucional do Tribunal de Contas no quadro constitucional brasileiro.
2. No curso de abrangente pesquisa, foi-nos possível aquilatar quão díspares e variadas se
apresentam as convicções dos estudiosos do tema.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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3. Praticamente, esgotaram-se as possibilidades de enquadramento do órgão na moldura dos
Poderes do Estado, ou fora dela, sem esquecer sutis filigranas, artifícios engenhosos e até sofismas
jurídicos de que Dançam mão certos autores no intento de evidenciar o caráter misto ou eclético de
nossas Cortes de Contas.
II - órgão Interposto aos Poderes do Estado
4. Em meio ás várias correntes que, genericamente, se podem identificar, parece prevalecer
aquela que - embasada na clássica definição de RUI BARBOSA, para quem, o Tribunal era "corpo
de magistratura intermediária á Administração e à Legislatura" (1) - o aponta como órgão situado fora
das lindes de qualquer dos Poderes do Estado. Elevam-se, nesse grupo, as vozes do festejado
Ministro CASTRO NUNES, que o define como "instrumento sui generis posto de permeio entre os
poderes políticos da Nação, o Legislativo e o Executivo, sem sujeição, porém, a qualquer deles" (2) e
do proveito Ministro RUBEM ROSA, que atestava tratar-se de um. dos "órgãos da República, posto
de permeio entre os Poderes da União, dotado de independência, o qual, em nome do Congresso,
acompanha e fiscaliza a administração financeira, especialmente a execução do orçamento". (3 )
5. LEOPOLDO CUNHA MELO, Procurador emérito, do TCU, após ressalvar a função de dar
parecer prévio sobre as contas do Presidente da República, garantia:
"No mais, em toda a órbita de sua competência, o Tribunal de Contas é um órgão autônomo,
situado entre os três Podereis, com autoridade que não deriva de qualquer deles, exercida
diretamente nos termos da Constituição". (4)
6. Ainda recentemente, profundo e lúcido estudo de HERÁCLIO SALLES, então Conselheiro do
Tribunal de Contas do Distrito Federal, concluía ser o Tribunal "um órgão que não integra qualquer
dos poderes, mas entre eles situa-se" (5 ), para o exercício da fiscalização financeira e orçamentária
no nível do acompanhamento sistemático da execução do Orçamento.
III - Órgão Administrativo, Auxiliar do Legislativo
7. Querem outros classifica-lo como órgão que, ao lado das funções de preposto e auxiliar do
Legislativo, exerce também atribuições, de controle, materialmente administrativas. ALFREDO
BUZAID, por exemplo, pensa que "quando acompanha e fiscaliza a execução do orçamento e
quando julga da legalidade dos contratos, aposentadorias, reformas e pensões, é órgão auxiliar do
Congresso. Mas quando julga as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos e as
dos administradores de entes autárquicos é corporação administrativa autônoma. " (6)
8. Muito próximo é o conceito do ilustre CARLOS S. DE BARROS JÚNIOR, que qualifica o
Tribunal como "instrumento técnico do Poder Legislativo" quando se pronuncia com relação às
contas do Governo e às operações de despesa relativas á execução orçamentária, embora entenda
que, ao julgar da regularidade das contas dos responsáveis por bens e valores públicos é um "órgão
de fiscalização administrativa, com funções de jurisdição especial." (7)
9. Em 1947, o já clássico ALFREDO CECILIO LOPES, defendia ponto de vista até certo ponto
semelhante, ao dizer que o "Tribunal de Contas é no Brasil... um órgão da administração pública,
especial, externo, colegiado e independente, que... exerce função prevalecentemente fiscalizadora
dos atos de administração financeira do Poder Executivo, como auxiliar permanente do Poder
Legislativo. (8)
10. E o conceituado Conselheiro VIVALDI MOREIRA, do Tribunal de Contas de Minas Gerais,
teve ocasião de tomar similar partido na controvérsia ao escrever: "Em face pois da Constituição,
não há tergiversar: é órgão auxiliar de funções delegadas, embora sejam elas diversificadas pela
natureza do órgão, ou o vinculando ao Legislativo, ou ao Executivo e com características materiais
do judiciário." (9)
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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IV - órgão Sui Generis do Legislativo e do judiciário
11. Terceira corrente interpretativa, mencionada pelo insigne Ministro PEREIRA LIRA, distingue
no Tribunal dupla função, a de "auxiliar do Poder Legislativo, para a administração financeira e
execução do orçamento" e de "Tribunal de justiça, prolator de decisões definitivas com força de
sentença judicial, notadamente quando julga as contas dos responsáveis, administradores de
entidades descentralizadas e a legalidade das concessões". (10) Participaria o Tribunal, a um tempo,
dos Poderes Legislativo e Judiciário.
12. Desponta, nessa vertente, a figura ímpar de PONTES DE MIRANDA, que, ao enfrentar tal
dificuldade, raciocina:
"órgão do Poder Executivo. Não. Fiscaliza o Poder Executivo... órgão do Poder judiciário. Sim,
se bem que de modo especial, como função. Como órgão, não, embora de semelhante composição.
órgão do Poder Legislativo? Em parte. órgão do Poder Judiciário, sui generis; órgão também sui
generis do Poder Legislativo. Criação posterior á teoria da separação dos poderes e fruto da prática,
destoa das linhas rígidas da tripartição." (11)
V - Órgão do Judiciário
13. Não faltou, ademais, quem, impressionado pela exterioridade de suas funções, o
enxergasse, ao menos no desempenho de determinadas atribuições, como órgão do Poder
judiciário. Aqui, entre outros, NEMO PINHEIRO, JOÃO MENDES JCNIOR e UCHOA
BITTENCOURT, sem falar na pioneira opinião de MANOEL PEDRO VILLABOIM.
14. Desse grupo é ilustrativa a opinião de AGNELO UCHOA BITTENCOURT que comenta:
"Poder-se-á, talvez, dar-lhe, também, a qualificação de órgão auxiliar do Poder judiciário, uma
vez que funciona, em matéria de contas, como instância necessária, cujas decisões se tornam
indispensáveis, constituindo prejudicial para o início de certas ações... Não se integra, muito menos,
no Poder Executivo, a que deve fiscalizar... Não é também Poder Legislativo, embora certa
subordinação funcional, não hierárquica. Não o é materialmente, visto que não legisla; não o é
formalmente, porque assim não o considerou a Constituição." (12)
VI - Quarto Poder
15. Mais recentemente, surgiram, afinal, certas vozes a proclamar, ao menos de lege ferenda, a
posição do Poder autônomo, de Quarto Poder, para a Corte de Contas.
16. De fato, assim se posiciona, quanto ao tema, o ilustrado Ministro IBERÊ GILSON:
"Tribunal - órgão máximo de controle que, já pela autonomia, inteligência e profundidade de sua
ação onipresente e onisciente alicerçada no Direito e na Contabilidade, já pela magnitude de sua
missão medianeira - entre o Executivo e o Legislativo, se erige como um quarto poder: o
controlador." (13 )
17. Partindo de premissas diversas, também MARQUES DE OLIVEIRA (14) preconiza,
filosoficamente, a colocação do Tribunal de Contas num quarto poder, a que chama Poder
Moderador.
VII - Delegação Fiscalizadora do Congresso Nacional
18. Resta referir que inúmeros e prestigiosos publicistas, ainda que dissentindo num que outro
pormenor, se põem de acordo em que o Tribunal de Contas é órgão preposto, delegado do
Congresso Nacional, ou a ele subordinado.
19. Encabeça esta corrente, por precedência histórica, o luminoso jurista FRANCISCO
CAMPOS, que classificava o Tribunal como "órgão com funções de controle, exercidas em nome,
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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por autoridade e com a sanção do Parlamento", para adiante frisar: "São conseguintemente, pela
sua natureza e seus efeitos, funções congressuais ou parlamentares. Não é seu controle um controle
administrativo, mas constitucional". ( 15)
20. Ainda FRANCISCO CAMPOS explicita que o "Tribunal de Contas é órgão de natureza
parlamentar, órgão auxiliar do Parlamento, e exerce, por delegação ou extensão constitucional de
funções, funções clara, evidente e manifestamente congressuais". (16)
21. O não menos sábio MILTON CAMPOS, quando constituinte, teve oportunidade de sublinhar
que o Tribunal de Contas é uma "delegação fiscalizadora do Congresso junto ao Poder Executivo",
entendimento respaldado pela inconteste autoridade de SEABRA FAGUNDES. (17 e 18)
22. Idêntico é o parecer do acatado GUIMARÃES MENEGALE, ao asserir:
"O que torna mais manifesta a natureza parlamentar ou congressual das funções do Tribunal
de Contas é o fato de que a lei o coloca em relação direta com o Congresso, cominando-lhe a
obrigação de a ele referir imediatamente os conflitos ocorridos entre o Tribunal e o Executivo." (19)
23. Não por último, devemos recordar a defesa desse ponto de vista pelo saudoso Ministro
ALIOMAR BALEEIRO quando, ainda faz poucos anos, proferia, no VII Congresso de Tribunais de
Contas, viva e aplaudida conferência onde, sem rebuços, apontava o Tribunal como órgão do Poder
Legislativo, em frases deste teor: "Na sistemática jurídica da Constituição, o Tribunal de Contas
integra o Poder Legislativo. É integrante essencial deste". "Se entretanto, o Tribunal de Contas não
for esse órgão do Poder Legislativo, não for o instrumento que completa a ação do Poder Legislativo
- instrumento imprescindível, porque tecnicamente só ele pode fazer, em pormenor, o exame da
aplicação dos dinheiros públicos - será ele um órgão do Poder Executivo. Então, ele passa a não ter
qualquer expressão política, ou mesmo prática". "O Tribunal de Contas é e deve ser instrumento
complementar do Congresso". (20)
VIII - Exegese Constitucional do Tribunal de Contas
1) Nota vestibular
24. A pura contemplação dos conceitos supra enumerados, as divergências e antinomia das
posturas teóricas dos estudiosos apontam para a manifesta impossibilidade de, na matéria,
demonstrar-se tese de geral agrado e aceitação.
25. Ainda assim, animamo-nos a expor nosso ponto de vista, calcado na detida exegese do
texto da Constituição Federal, base primeira de qualquer estudo do assunto.
2) Leitura da Constituição
26. Dispõe o art. 70, § 1º, da Constituição, que o "controle externo do Congresso Nacional será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União". Trecho seguinte do mesmo parágrafo indica
o "desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária" como uma das três grandes
atribuições peculiares ao controle externo e, pouco adiante, no § 39 do mesmo artigo, vê-se que é ao
Tribunal de Contas que se atribui o direto exercício dessa auditoria: "A auditoria financeira e
orçamentária será exercida sobre as contas das unidades administrativas dos três Poderes da
União, que, para esse fim, deverão remeter demonstrações contábeis ao Tribunal de Contas da
União, a que caberá realizar as inspeções necessárias".
27. Quer da literalidade do § 1°, quer a leitura do aludido trecho do § 1º em combinação com o
§ 3º do mesmo art. 70 ressai inequívoca. a natural filiação do Tribunal de Contas ao Poder
Legislativo e suas íntimas ligações com o Congresso Nacional.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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28. A inferência de tais laços encontra ainda corroboração eloqüente noutras passagens
constitucionais, onde se prevê que o Tribunal:
a) apresentará anualmente ao Congresso relatório e parecer sobre as contas prestadas pelo
Presidente da República (art. 70, § 2°);
b) fará comunicação ao Congresso, para os fins de direito, sobre eventual descumprimento,
pelo Presidente da República, do dever de prestar contas - a qual se fará acompanhar, também
nessa hipótese, de minucioso relatório sobre o exercício financeiro encerrado (art. 70, § 2º );
c) solicitará ao Congresso que determine a sustação de despesa ilegal decorrente de contrato
(art. 72, § 5°, c).
29. Advirta-se, ademais, que, na hipótese de o Presidente da República, contra expressa
deliberação do Tribunal, ordenar a execução de despesa ou o registro de concessão inicial de
aposentadoria, reforma ou pensão caberá ao Congresso Nacional dirimir, em última instância, o lícito
conflito entre a Administração ativa e o órgão de controle, ao Zerendar, ou não, a ordem de
execução ou registro do Chefe do Executivo (art. 72, § 8º) .
3) Disposição da matéria na estrutura constitucional
30. A vista dum índice esquemático da Constituição, apura-se, de pronto, que a apresentação
dos temas, longe de dar-se de forma caótica ou aleatória, segue bem ordenado plano lógico, em que
os assuntos se agrupam por afinidade e conexão. Em estrito acatamento à boa técnica legislativa,
abre-se a Carta Política em grandes Títulos, dos quais o primeiro se endereça à Organização
Nacional. Esse, à sua vez, reparte-se em Capítulos. Concentram-se no primeiro as genéricas
disposições preliminares. Versam os seguintes, sobre a União, os Estados e Municípios, o Distrito
Federal e Territórios e o Sistema Tributário. Os últimos três cogitam, enfim, de forma sucessiva e
isolada, dos três Poderes da União: o Legislativo, o Executivo e o judiciário.
31. Havendo o legislador constituinte introduzido o Tribunal de Contas da União, de mistura
com o orçamento e a fiscalização financeira e orçamentária, no capítulo dedicado ao Poder
Legislativo, forçoso é convir, sob pena de increpar-lhe grosseiro erro de técnica, que a esse Poder
pertença nosso órgão superior de controle das finanças públicas.
32. Vale lembrar aqui vigorosa expressão de que se utilizou o eminente Conselheiro VIVALDI
MOREIRA, do Tribunal de Contas de Minas Gerais, ao sublinhar que a "disposição topográfica" do
Tribunal de Contas da União na Carta Política o afasta do Poder judiciário, incluindo-o no capítulo do
Poder Legislativo (21) .
4) Indicações históricas
a) Raízes
33. Sabemos todos que a fiscalização das finanças e do orçamento públicos, como hoje
concebida, germinou a partir dos movimentos políticos que em reação ao poder absoluto de
soberanos europeus, notadamente da Inglaterra e da França, acabaram por contingenciar o
lançamento de tributos à prévia concordância dos Parlamentos. O cerceamento do arbítrio real,
iniciado na Inglaterra no século XIII, vai progressivamente amadurecendo e se difundindo, até
receber definitiva consagração, em 1789, na Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão e na
imediata Constituição francesa de 1793, que sacramenta a matriz do atual controle da execução
orçamentária, nestes termos textuais: "Tous les citoyens ont droit de concourir à l'établissement de
contributions, d'en surviller l'emploi et de s'en faire rendre compte".
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34. As origens do controle das finanças públicas se entrelaçam, assim, manifestamente, nas
vertentes históricas de que defluíram as modernas instituições parlamentares, de tal arte que, em
larga medida, chegam a confundir-se com as do próprio Parlamento.
35. Deixamos de nos estender na demonstração desse ponto, por tratar-se de um dos poucos,
senão o único, a cujo respeito se põe de acordo a unanimidade dos autores que versaram o tema
genérico em exame.
b) Retrospectiva das Constituições brasileiras
36. Na pesquisa ainda do elemento histórico, uma visão de conjunto de nossas sucessivas
Constituições revela que, focalizado na Constituição de 1891, sob o neutro Título V, onde se
enfeixavam as "Disposições Gerais", - em perfeita correspondência, pois, com a posição de órgão
eqüidistante dos Poderes Legislativo e judiciário com que o idealizara o insigne Rui Barbosa continuava o Tribunal de Contas da União, na Carta de 1934, a figurar, juntamente com o Ministério
Público e os Conselhos Técnicos e Conselhos Gerais, então instituídos, em Capítulo distinto, alusivo
aos "órgãos de cooperação nas atividades governamentais". Seguia, assim, ao menos em tese, fiel
ao modelo originário da Constituição de 1891.
37. Embora a Carta de 1937 se tenha desgarrado da tradicional subdivisão em compartimentos
genéricos, agregados em títulos e capítulos, cingindo-se a epigrafar grupos de assuntos específicos,
a conferência da tábua de matérias constitucionais indica ter prevalecido, ainda então, a concepção
original de um Tribunal formalmente posicionado fora das linhas dos três Poderes federais.
38. A começar da Constituição de 1946, entretanto, dá-se a inserção da Corte de Contas no
capítulo próprio do Poder Legislativo, em seção onde se aloja a disciplina da lei do orçamento.
Simultaneamente, ao dispor sobre a Organização Federal, estatuía o constituinte, no art. 22: "A
Administração financeira, especialmente a execução do orçamento, será fiscalizada na União pelo
Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas".
39. O vigente Estatuto Político, tal como sua primitiva versão de 1967, além de conservar,
reforça as ligações entre a Corte de Contas e o Congresso Nacional, vincando fortemente o
posicionamento do Tribunal entre os órgãos do Poder Legislativo.
40. Resta salientar que a recente Emenda Constitucional nº 7, de 1977 - ao deslocar do
Tribunal para o Congresso a palavra final sobre a legalidade das concessões de aposentadoria,
reforma e pensão - veio, ainda uma vez, apertar os laços jurídicos que associam o Tribunal ao
Legislativo.
41. Infere-se, assim, dessa digressão histórica, que a manifesta opção da Constituinte de 46
pelo reconhecimento da natureza legislativa de nossa Corte de Contas, mais que chancelada, foi
progressiva e vigorosamente substanciada com a reforma de 1967 e as emendas constitucionais
ulteriores.
5) Finalidade atual do controle
42. Segundo os clássicos procedimentos da hermenêutica, pesquisemos a ratio juris do
Tribunal de Contas, enquanto instituição jurídica, sem deslembrar a lição do insuperável CARLOS
MAXIMILIANO, para quem a "pesquisa não fica adstrita ao objetivo primordial da regra obrigatória,
descobre também o fundamento hodierno da mesma". (22).
43. Com a adoção, entre nós, do Orçamento-programa, explica o profundo JOSÉ AFONSO DA
SILVA, deixa de ser a Lei Orçamentaria "apenas uma peça financeira", para ganhar a envergadura
de "um instrumento de execução de planos e projetos de realização de obras e serviços, visando ao
desenvolvimento da comunidade", (2.1) um documento onde os recursos financeiros são apropriados
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á execução dos programas e atividades que traduzem os objetivos da ação do Governo. Adquire,
portanto, nova dimensão a faceta política do controle, o que, mais do nunca, remarca a natureza
parlamentar das funções do Tribunal de Contas.
44. Ainda na lembrada conferência em Belém do Pará, asseverava ALIOMAR BALEEIRO que a
"função mais importante do Tribunal de Contas não é, pois, garantir a seriedade dos pagadores,
ordenadores, nesse sentido de que ninguém furte, ninguém se locuplete com o dinheiro público, mas
evitar que o Executivo realize um plano de governo diferente daquele pelo qual obteve as
autorizações de gastar. E, logo adiante repisava a idéia: "Não é lícito ao Poder Executivo, nem num
regime presidencial como o nosso, apresentar um plano ao Parlamento e realizar outro" (24).
45. Descontados os excessos naturais do improviso e da candente personalidade do orador,
podemos convir que, com nossa adesão ao sistema do performance budget, a fiscalização da
competência do Tribunal se carregou ainda mais das tintas e matizes que peculiarizam o controle
parlamentar, aproximando, destarte, os objetivos das atividades da Corte de Contas e do Congresso.
6) Integração do Tribunal num sistema de controle legislativo
46. Sob os critérios da interpretação sistemática, não se alcançará resultado diverso.
Verdadeiramente, a Constituição atual institui, ex-novo, complexo sistema de fiscalização, pelo qual
passam as finanças públicas a sujeitar-se ao que, com precisão técnica, se denominaria de dois
subsistemas de controle: o externo, a cargo do Poder Legislativo, e o interno, mantido pelo próprio
Executivo. Somente a conjugação harmônica de ambos é que produzirá os efeitos colimados, tanto
que, no art. 71, I, se pretende que o controle interno crie condições indispensáveis, à eficácia do
controle externo.
47. Tocando o controle interno ao Executivo, e o externo, ao Legislativo, e sendo o Tribunal de
Contas o órgão constitucionalmente designado para o efetivo e cotidiano exercício desse controle,
apenas potencial ou intermitentemente deferido ao Congresso, parece imperativo concluir que
também o processo sistemático revela o Tribunal de Contas como órgão integrante do Poder
Legislativo.
7) órgão autônomo do Poder Legislativo
48. A conclusão que ora advogamos - não obstante pareça aproximar-se do entendimento que
aponta o Tribunal de Contas como órgão do Congresso Nacional, na condição ora de auxiliar, de
preposto, de delegado, ou de subordinado - dela se extrema em verdade, radicalmente. Os que
admitem o Tribunal no ambiente do Legislativo acabam por proclamar, ou conceder, que, nessa tela,
a Corte de Contas assume posição de inferioridade hierárquica, de subordinação, ou, no mínimo, os
foros de órgão subsidiário, auxiliar, em relação às Casas Legislativas típicas: Congresso Nacional,
Senado, Assembléia Legislativa ou Câmara Municipal.
49. Para nós, ao revés, tanto quanto os corpos legiferantes e no mesmo patamar de
importância, colocam-se os Tribunais de Contas como órgãos primários, constitucionais e
autônomos do Poder Legislativo.
50. Diante do texto supremo, há que distinguir, assim, os conceitos de Poder Legislativo e
Congresso Nacional, não se observando, entre ambos, exata correspondência. O Legislativo, como
Poder, ultrapassa os contornos menos amplos do Congresso Nacional.
51. Compõe-se, assim, o Poder Legislativo do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do
Tribunal de Contas, cada um deles com a feição de órgão independente, que vai haurir competência
diretamente da fonte constitucional.
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52. Isso porque - em contraste com o que se passa no círculo do Executivo, onde os órgãos se
estruturam por cadeias de subordinação, ao longo das rígidas linhas hierárquicas - na dimensão do
Legislativo, como de resto na do judiciário, prepondera uma organização composta por coordenação;
não á pensar em instituições superiores ou inferiores, nem em órgãos principais ou auxiliares.
53. Destarte, quando a Lei Maior preceitua, no artigo 70, § 1º, que o "controle externo do
Congresso Nacional será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União", não é dado ao
intérprete deduzir que o Tribunal seja mero preposto do Congresso ou que exerça suas funções em
nome, por autoridade ou com a sanção do Parlamento; tampouco é admissível que, perante o direito
positivo, não passe o Tribunal de simples delegação fiscalizadora ou que seja apenas um
instrumento complementar do Congresso Nacional.
54. O entendimento, bastante difundido, de que seria o Tribunal de Contas uma delegação do
Congresso não resiste a análise mais séria, dado que somente do ângulo filosófico, no domínio
pré-jurídico da ciência política, é possível reconhecer essa delegação de parcela do originário poder
de controle do Parlamento ao Tribunal de Contas.
55. Encarada sob a ótica do Direito, mostra-se a tese tecnicamente destituída de fundamento
na medida que o Tribunal, tal qual o Congresso, é criação direta da Constituição. A atribuição de
suas funções precede teoricamente a própria instalação e o funcionamento do Congresso, sendo a
pretendida delegação juridicamente impossível.
56. A própria designação de órgão auxiliar do Congresso adotada pelo Decreto-lei nº 199/67
deve ser repelida. Embora o verbo "auxiliar" e o substantivo "auxílio" não impliquem,
necessariamente, a capits diminutio do agente, daquele que presta auxílio, ajuda ou socorro; e, bem
ao contrário, comuniquem, por vezes uma impressão de superioridade desse agente - possui o
vocábulo "auxiliar" enquanto adjetivo, a conotação de eventualidade ou subsidiariedade, e, enquanto
substantivo, a acepção de ajudante, acólito, assessor, abrigando, portanto, uma conotação de
subordinação ou subalternidade.
57. E, como já vimos, a subordinação não tem lugar na organização do Poder Legislativo.
58. Cabe aqui, como uma luva, esta esclarecedora advertência do renomado CRETELLA
JÚNIOR:
"Por outro lado, cumpre frisar, a hierarquia é peculiar do Poder Executivo, não existindo
no âmbito do Poder judiciário, nem no Poder Legislativo.
No Poder judiciário, o que existe é gradação de autoridade, estabelecida por meio das
instâncias, ou graus de jurisdição... A tal ponto a incomunicabilidade de instância é observada
no campo judiciário que, quando o legislador entende que é caso de reexame, manda que
haja recurso por parte do próprio juiz (recurso ex oficio) .
No Poder Legislativo, também, não existe hierarquia, mesmo quando o sistema é
bicameral, onde a câmara alta não é superior à câmara baixa, pois nesses casos o que há é
discriminação de funções". (25)
59. Aplicada a preciosa lição ao tema em foco, segue-se que -longe de pautar-se por linhas de
subordinação ou de assentar-se em delegação do Congresso por via constitucional ou em delegação
de extensão constitucional, como chegaram a sustentar autores do porte de Alfredo Valadão e
Francisco Campos - o relacionamento entre Tribunal de Contas e o Congresso é regido pela
discriminação de competências para o exercício do controle externo, clara e objetivamente formulada
na Constituição.
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60. Retornando ao primoroso estudo de HERACLIO SALLES, nota-se que seu agudo autor
praticamente tocou o cerne da questão, ao raciocinar com lógica segura:
"Dir-se-á que o constituinte não estaria, então, delegando, senão atribuindo à Corte de Contas
essa função (de acompanhamento sistemático da execução do Orçamento). Ora, é da tradição do
Direito Constitucional atribuí-Ia ao Poder Legislativo." (28 ).
61. Firme, pois, com a tradição, outorgou o constituinte ao Tribunal de Contas, por inteiro e com
exclusividade, as atribuições de exercer não só, pela via da auditoria, o permanente e sistematizado
acompanhamento da execução financeira e orçamentária, mas o julgamento terminativo sobre a
regularidade das contas dos administradores e demais responsáveis e a realização de inspeções in
loco.
62. Desempenha, assim, a Corte de Contas tais atribuições constitucionais com a
"exclusividade, plenitude e independência" de que nos fala o já lembrado CUNHA MELLO:
"No estudo da legislação de diversos países, se vê que a jurisdição de suas Cortes de Contas
tem como traços característicos, a exclusividade, a plenitude e a independência." (2' )
63. As relações entre o Tribunal e o Congresso se orientam pelas normas da coordenação,
cooperação e articulação que moldam e peculiarizam o relacionamento dos corpos legiferantes
típicos: o Senado Federal e a Câmara dos Deputados.
64. Da paritária posição do Tribunal de Contas com o Congresso Nacional advêm, como é
nossa intenção demonstrar, importantes conseqüências práticas e jurídicas.
TEMA PRINCIPAL
O CONTROLE EXTERNO E O CONTROLE INSTITUIDO NO ARTIGO 45 DA CONSTITUIÇÃO
I - Controle Externo
1) Dicotomia: controle político - controle técnico
65. Descendo a um exame de profundidade da partilha constitucional da competência
fiscalizadora entre os órgãos do controle parlamentar, que, na Lei Magna, se confunde com o
controle externo, vai o intérprete, primeiramente, deparar-se com a inevitável inferência de que,
nesse campo, a discriminação de atribuições - em lugar de efetuar-se, ratione materie, conforme a
regra geral - se dá, com efeito, em razão da natureza e da perspectiva do controle.
66. É a luz dessa circunstância que, a nosso ver, se explica e aclara a natureza do auxílio que
ao Tribunal cabe prestar ao Congresso. A mesma luz ilumina os contornos de delicado mecanismo
que equilibra o relacionamento entre os órgãos constitucionais do controle externo.
67. Sob o prisma teórico, depreende-se, nesse passo, não poderia prevalecer princípio da
repartição de competência em razão da matéria.
68. Ao contrário do que ocorre com os órgãos dos Poderes Executivo e judiciário e mesmo com
os órgãos legiferantes do Legislativo, que, em cada caso, têm natureza e característica semelhantes,
quando não idênticas, o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas são organismos de natureza
desigual: o primeiro, visceralmente político; o segundo, eminentemente técnico.
69. O controle que executam traz, necessariamente, o selo dessa diversidade de perspectiva e
finalidade, não sendo tecnicamente aceitável falar aqui, como no judiciário, em duplo grau de
jurisdição.
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70. Bem analisado o subsistema constitucional do controle externo, nota-se que o aspecto
político e o técnico se colocam em equilíbrio estável, com a predominância, ora relativa, ora
absoluta, de um ou de outro.
2) Equilíbrio entre as modalidades de controle externo
71. Segundo o conteúdo preponderantemente político ou técnico dos atos a fiscalizar, implícita
e discricionariamente avaliado pelo constituinte, armou-se esta engenhosa gradação do controle
externo:
1ª) Predomínio absoluto do controle político, no julgamento das contas anuais do Governo, que,
na forma do art. 44, inciso VIII, da Constituição, é da competência exclusiva do Congresso Nacional.
Ao Tribunal de Contas, no caso, toca apenas a elaboração do relatório sobre o exercício financeiro
encerrado e do parecer prévio sobre as contas, peças que, conquanto pretendam orientar o
julgamento do Congresso Nacional, não vinculam, de forma alguma, sua decisão. Pode-se até
afirmar que, somente nesta ocasião se manifesta o auxílio a ser prestado pelo Tribunal de Contas ao
Congresso, como penetrantemente proclamou o ilustre Ministro RUBEM ROSA, um desvelado
estudioso de nossa Corte de Contas:
"Nessa única circunstância a ação do Tribunal é meramente instrutiva, não reveste as
características de julgamento, aprovação ou decisão, controle puramente material. Cabe
exclusivamente ao Congresso Nacional conhecer e julgar em definitivo essas contas,
aprovando-as ou não." (28 )
2ª) Predomínio relativo do controle político, na sustação por ilegalidade das despesas
decorrentes de contratos, a qual, segundo o art. 72, § 59, c, e § 6° da Constituição, depende de
solicitação do Tribunal ao Congresso, incumbindo a esse deliberar conclusivamente sobre o pedido
no prazo de trinta dias. Não ocorrendo a tempo a deliberação, haver-se-á a impugnação como
insubsistente.
3ª) Predomínio relativo do controle técnico, na sustação das demais despesas ilegais
desvinculadas de contrato e, bem assim, na apreciação da legalidade das concessões de
aposentadoria, reforma e pensão. Nos dois casos, a regra quase absoluta é o prevalecimento da
decisão técnica do Tribunal. Por exceção, ordena o Presidente da República a execução de despesa
impugnada ou o registro de concessão (Const. art. 72, § 8°).
Aí incide, então, o temperamento do controle político: a palavra final passará ao Congresso,
convocado a dar, ou negar, seu referendum à decisão do Executivo.
4ª) Predomínio absoluto do controle técnico, no julgamento da regularidade das contas dos
administradores e demais responsáveis (Const. art. 72, § 4°), bem como no contínuo e sistemático
exercício da auditoria financeira e orçamentária sobre as contas das unidades administrativas dos
três Poderes da União, tarefas atribuídas, de forma absoluta, ao Tribunal de Contas, a que, ademais,
compete, privativamente, o recebimento das demonstrações contábeis e a realização das inspeções
que entender necessárias (Const. art. 72, § 3°) .
72. Convém rematar esse tópico com elucidativa reflexão do mestre SEABRA FAGUNDES:
"E se é certo ficarem na dependência de atos decisórios do Poder Legislativo algumas de suas
manifestações (dos Tribunais de Contas) ... é certo, igualmente, que elas repercutem, por si mesmas
no plano da moralidade, valendo como sanções perante a opinião pública, ainda quando o desate
político dos assuntos leve a desprezar as observações formuladas pelos tribunais." (29)
3) Objetivos e limitações
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73. O controle técnico do Tribunal se orienta para a consideração dos aspectos da atividade
estatal regidos por normas jurídicas, contábeis e administrativas, sem deslembrar dos critérios
técnicos e científicos cuja "utilização obrigatória", na penetrante observação do notável LUIZ
ZAIDMAN, "diminui, quando não suprime, as possibilidades de opção". Desse modo, ainda que à
apreciação do Tribunal de Contas estejam defesos os aspectos discricionários da ação
administrativa, compete-lhe apurar "a desobediência a cânones técnicos, pelo administrador, apenas
compelido a escolher um deles", o que "também torna ilegítimo o procedimento. O vício, no caso, é o
excesso de poder, caracterizado não só por erro de fato, como por disparidade de tratamento,
incoerência manifesta ou defeito de motivação." (30)
74. A seu turno, o controle político, deixando em plano de fundo os critérios objetivos
vinculantes, volta-se, de preferência, para as facetas discricionárias atinentes à conveniência, à
oportunidade e à utilidade dos atos sob exame, guiando-se, sobremaneira, pelas razões que, a bem
do interesse público, da harmonia social, da tranqüilidade coletiva, da continuidade do serviço
público, da segurança nacional, hajam, na circunstância, motivado ou contingenciado a ação
administrativa. Em síntese, levam-se em precípua conta as chamadas razões de Estado.
75. Aquela liberdade relativa de que desfrutam os agentes administrativos e os agentes
políticos para a prática de atos discricionários preside, também, ao exercício do controle político do
Congresso Nacional.
76. Aplicando à espécie lapidar conceito de GUISEPE UGO RESCIGNO (31), citado ainda por
Luiz Zaidman, diríamos que o controle político se detém a meio caminho entre o controle de fundo
jurídico e o de fundo moral, sendo mais determinado e circunscrito que o segundo e menos
vinculado que o primeiro.
77. Conforme magistral lição de RUI BARBOSA, recolhida por CASTRO NUNES:
"Todas as questões puramente políticas têm por objeto a apreciação de conveniências,
transitórias ou permanentes, mas sempre de natureza geral. São considerações de interesse
comum, de utilidade pública ou vantagem nacional, requerendo uma autoridade mais ou
menos arbitrária, subordinada à competência dos que a exercem aos freios da opinião popular
e da moral social, mas autônoma numa vasta órbita de ação, dentro da qual a discrição do
legislador e do administrador se move livremente." (32)
78. A respeito preleciona, com farta razão, CARLOS MAXIMILIANO que "ao Tribunal de Contas
nenhuma inspeção compete sobre o mérito de tais atos, por envolverem responsabilidade política, a
ser politicamente apreciada pelo Poder Legislativo. A este é que compete corrigir as demasias do
Presidente da República..."
79. Proverbial diretriz doutrinária e jurisprudencial interdita aos órgãos e tribunais do judiciário a
revisão do mérito dos atos administrativos, sob a fundada razão de que, ultima ratio, equivaleria a
investir-se o juiz nas funções do administrador, para, indevidamente, substituir por seus critérios
pessoais de avaliação os da autoridade administrativa competente. O efeito seria positivamente
indesejável, por configurar, bem examinado, invasão da esfera de competência legalmente
discriminada ao agente público.
80. Como esclarece HELY MEIRELLES, haveria no caso, "pronunciamento de administração e
não de jurisdição." (34) O mérito administrativo, explana com autoridade SEABRA FAGUNDES,
"refoge do âmbito do Poder judiciário, cuja missão é de aferir a conformação do ato com a lei escrita,
ou, na sua falta, com os princípios gerais de direito." (35)
81. Revestindo-se a fiscalização a cargo do Tribunal de Contas idênticas características de
controle de legalidade ou legitimidade - com base singular na lei escrita -, aplica-se por extensão a
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suas decisões e atividades essa consagrada diretiva. Não penetra o Tribunal na apreciação da
essência discricionária dos atos fiscalizados.
82. A tal fronteira não se confina, porém, a competência do Congresso Nacional, que, em face
mesmo de sua vocação política, está capacitado para, com propriedade e pertinência, ajuizar da
correção e contrastear, quanto ao mérito, as opções em que, discricionariamente, tenha recaído a
preferência do administrador.
4) Uma relevante conclusão
83. Nessa ordem de idéias, não é temerário avançar a conclusão de que - assim como à Corte
de Contas e ao judiciário fica defesa a apreciação do merecimento dos atos administrativos como
gênero, e, particularmente, dos atos de gestão financeira, patrimonial e orçamentária - a índole
essencialmente política da competência fiscalizadora do Congresso não quadra com o exame
desses atos sob um enfoque técnico, jurídico-contábil.
84. De modo tácito mas injuntivo, a Constituição reserva, com exclusividade, ao Congresso o
controle político, e ao Tribunal, o controle técnico. A atribuição outorgada ao primeiro acarreta
automática vedação ao segundo, e vice-versa.
85. Daí, que o campo aberto à fiscalização do Tribunal constitui, ipso facto, área interdita,
barrada ao controle direto do Congresso.
86. Da cisão do controle externo, ratione muneris, como da partilha constitucional da
competência fiscalizadora deflui relevantíssima conseqüência jurídica: à lei ordinária não cabe, sob
pena de inconstitucionalidade manifesta, passar ao Congresso Nacional qualquer das atribuições
expressa ou subjacentemente cometidas ao Tribunal de Contas
87. Não sendo o Tribunal órgão auxiliar do Congresso, nem muito menos mera delegação
fiscalizadora desse, mas órgão primário do Poder Legislativo, com feixe de atribuições
categoricamente estabelecido na Lei Magna, vemos o legislador ordinário adstrito á observância
dessa bifurcação da competência para o exercício do controle externo. Injurídico é, por exemplo,
arrogar-se o Congresso, mesmo por força de lei, o direto exercício da auditoria
financeiro-orçamentária, ou instituir fiscalização própria sobre as finanças do Executivo, como a
pretexto de "regulamentação" do art. 45 da Constituição, tendo sido, irrefletidamente, proposto em
diversos projetos legislativos.
II - A Regulamentação Legislativa do Artigo 45 da Constituição.
1) Advertência necessária
88. Nesta quadra em que os Tribunais de Contas brasileiros levam avante decidida iniciativa
em prol do fortalecimento de suas funções e da
garantia de superior eficácia às suas decisões, é inevitável que o tema alusivo ao
"Fortalecimento dos Poderes dos Tribunais de Contas" venha ocupar o centro das atenções neste
conclave.
89. Admitindo o relevo da matéria, estamos, no entanto, persuadido de que, sem descurar dos
estudos e providências endereçadas à concretização daquela meta, aparece como mais urgente,
nesta hora, a mobilização de esforços para afastar potencial ameaça de atrofiamento e degradação
que cerca os Tribunais de Contas.
90. É que se encontra em fase final de tramitação legislativa, aprovado na Câmara Alta em
novembro último, projeto de lei que regula a fiscalização dos atos do Poder Executivo pelo Senado e
pela Câmara na forma do art. 45 da Constituição. E o assunto se tem prestado a intensa
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especulação política e á freqüente pregação de um controle direto do Congresso, que, em alguns
pontos, viria sobrepor-se à atuação do Tribunal de Contas, duplicando funções e, em considerável
medida, implicando o esvaziamento de suas atividades.
91. Afortunadamente, embora equivocado quanto à índole desse controle parlamentar, o
projeto-de-lei do Senado recém-aprovado parece conter-se nos limites da competência do
Congresso, o que, todavia, não minimiza a necessidade de se manterem alerta nossas Cortes de
Contas, especialmente a da União, quanto aos destinos do projeto na Câmara dos Deputados, onde,
por sinal, tramitam numerosos projetos correlatos ou afins, que, atropelando a discriminação
constitucional de competências, contêm preceitos deste teor:
"O controle e fiscalização financeira da União e o acompanhamento da execução do
Orçamento será exercido pelo Congresso Nacional, através da Comissão Mista do
Planejamento e das Comissões de Fiscalização Financeira e de Orçamento da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal, separadamente, assessoradas pelo Tribunal de Contas da
União."
(Projeto CD nº 2.074, de 1969)..
"As Comissões da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, mediante resoluções, poderão
determinar ao Tribunal de Contas da União que promova inspeções, diligências ou investigações
sobre atos sujeitos ao controle externo."
§ A resolução deverá . . . marcar o prazo de dez a noventa dias para sua realização.
§ A resolução será transmitida ao Presidente do Tribunal de Contas..."
(Projeto CD nº 1.546, de 1973).
"A fiscalização estabelecida nesta Lei será exercida sobre todos os atos de gestão
administrativa, patrimonial e financeira e examinará também os desvios de finalidade, abusos de
direito e fraude à Lei."
(Projeto-de-lei complementar CD n° 106/76).
"A fiscalização (pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal) exercer-se-á sobre os
atos administrativos pertinentes
I - à execução do orçamento."
(Projeto-de-lei CD nº 1.212/73).
92. Aí fica pequena amostra dos riscos ora pendentes sobre as atribuições básicas do Tribunal
e sobre sua autonomia.
2) Alcance jurídico do controle do Executivo
a) Propósito deste estudo
93. Atingimos, afinal, o núcleo dessa sustentação, em que buscaremos precisar finalidade,
alcance, limites e virtualidades do controle previsto no art. 45 da Carta Política, com o desejo de,
pela agitação desses temas, favorecer sua melhor compreensão e facilitar, destarte, a tarefa de seu
disciplinamento legislativo. Sobretudo, anima-nos, obviamente, o desejo de proteger o espaço
juridicamente reservado à ação dos Tribunais de Contas.
b) Origens do preceito
94. O controle dos atos do Executivo e de sua administração descentralizada, nos moldes do
art. 45 da Carta Política, é de criação bastante recente do Direito Constitucional pátrio.
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95. Sua instituição data de 1965 e derivou de estudos e sugestões de Grupo de Trabalho
designado pelo Presidente do Congresso, Senador Moura Andrade, com o apoio do Presidente da
Câmara, Deputado Bilac Pinto, para indicar medidas que promovessem o fortalecimento da ação do
Congresso.
96. Uma das sugestões então apresentadas foi, justamente, o controle em pauta, que, segundo
a comissão, visaria a "garantir objetividade à função de controle do Congresso Nacional" e a
propiciar-lhe "ao lado da tarefa crítica, a apuração criteriosa de fatos, por meios
técnico-administrativos, com as conseqüências devidas" e, ainda, o "exercício de uma de suas
funções eminentes e a que ainda agora emprestaram singular importância François Coguel e Alfred
Grosser (La Politique en France, 1964, pp. 170/173)" (36)
97. Estudado por Comissão Mista do Congresso, de que foi de novo Relator o Senador
Josaphat Marinho, terminou o projeto por converter-se na Emenda Constitucional n° 17, de 26 de
novembro de 1965.
98. No contexto dos diversos preceitos aprovados estava um parágrafo único do seguinte teor,
que se aditava ao art. 65 da Constituição de 46, então vigorante:
"A lei regulará o processo de fiscalização, pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal,
dos atos de Poder Executivo e da Administração descentralizada."
99. Quando da Reforma Constitucional de 1967, embora não constante da mensagem do
Executivo, o preceito acabou preservado graças ainda a proposta do Senador JOSAPHAT
MARINHO, que sustentou as virtudes e conveniência do dispositivo e, notadamente, sua
oportunidade no instante em que se via o Congresso reduzido em sua capacidade legislativa.
Adiantava o Senador que, assim, poderia o Congresso "definir com objetividade o alcance de sua
função de controle", visto que a fiscalização financeira e orçamentária não abrange, notoriamente,
todos os ângulos do poder de controle que detém o Congresso Nacional. (37)
100. Nossa maior autoridade no assunto reconhecia, pois, que o artigo cuidava de controle
diferente da fiscalização financeira e orçamentária.
101. Aceita a emenda, consubstanciou-se no art. 48 da Carta de 67, de conteúdo literalmente
idêntico ao preceito da Constituição de 46.
102. A Emenda n° 1/ 69, mantendo a regra, agora no art. 45, fez, no entanto, trocar a
expressão "administração descentralizada", por "administração indireta", a bem da uniformidade
terminológica com a Lei de Reforma Administrativa.
c) Um equívoco desfeito
103. Como por largo período se discutiu a constitucionalidade da extensão do controle externo
às entidades da administração indireta e às fundações públicas, não faltou, quando da aprovação da
Lei n° 6.223/75, quem julgasse tratar-se da tão falada "regulamentação" do art. 45, onde,
cristalinamente se determinava o controle da Administração Indireta.
104. Na introdução ao Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo do Distrito
Federal, de 1975, o devotado Conselheiro RAIMUNDO VIEIRA esclarece, a toda luz, o "equívoco
relativamente generalizado sobre o fundamento constitucional desta lei, que se encontra não no art.
45, mas no art. 70 da Carta Magna", ponderando:
"A conclusão decorre não só da definição contida no art. 19 desta Lei, como, acima de
tudo, da matéria exclusivamente financeira, orçamentária e patrimonial que traz em seu
contexto." (38 )
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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105. Lembra, em seguida, que o art. 45 "chegou a ser invocado, e não poucas vezes, como a
fonte donde se originava a competência dos Tribunais de Contas para o julgamento das prestações
de contas dos administradores das empresas públicas e sociedades de economia mista,
independentemente de legislação especial que estabelecesse tal obrigatoriedade." (39 )
106. É bem de ver que, à simples leitura do art. 1° desta lei, se esfuma, em definitivo, qualquer
dúvida, porquanto expressamente se cogita ali de "fiscalização financeira e orçamentária da União,
mediante o controle externo, com o auxílio, do Tribunal de Contas, na forma do art. 70 da
Constituição Federal".
d) Objetivos colimados
107. Quais as finalidades do controle instituído no art. 45? Antes de tudo, o objetivo político de
expandir a função de controle do Legislativo, até como compensação para o fenômeno, geralmente
aceito, da progressiva atrofia da função precípua dos Parlamentos, que, em toda a parte se assinala,
mas que mais agudo se tornou entre nós nesse período de autoritarismo do Executivo de que só
agora vamos emergindo.
108. Ao Poder Executivo têm passado, contemporaneamente, quer a genérica iniciativa das
leis, quer a elaboração básica das proposições legislativas, sobretudo nos setores em que se fez
mais técnica e complexa a atividade governamental, como, v. g., no campo da economia e das
finanças públicas.
109. Descobre-se como que um retorno dos Parlamentos ao modelo de sua proto-história, no
momento que seu papel de controle do Poder Administrativo, embora por razões diversas, vai
voltando a preponderar sobre a função de instituir e inovar a ordem jurídica.
110. Importa ter presente que "o poder financeiro das câmaras é historicamente anterior ao
exercício pelas mesmas da função legislativa" e que o "poder de votar regras jurídicas - as leis - foi,
em realidade, conquistado por essas câmaras, na Inglaterra, a "mãe dos Parlamentos", através de
uma barganha: o consentimento em impostos em troca de extensão de sua influência na função
legislativa. Assim desenvolveram uma atitude de controle em relação aos órgãos deste (o Governo)
de que iria resultar no princípio da responsabilidade política". (39) Essa a lição do abalizado
MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO.
111. Logo adiante, detém-se o publicista especificamente no tema que nos ocupa: "Esse
controle político é talvez hoje a principal contribuição dos parlamentos para o processo político. De
fato, a prática das delegações, o leadership exercido pelo Executivo, fenômenos que, mais ou menos
pronunciados ou disfarçados, se observam em toda parte, vêm deixando as câmaras como mero
órgão de fiscalização, onde debatem, criticam e justificam as opções governamentais para edificação
da opinião pública." (39)
112. Afora esse alvo político, diríamos até de autopreservação do Legislativo, também razões
de talho técnico justificam o alargamento da função fiscalizadora parlamentar.
113. É que, na outra face do atrofiamento do Legislativo, está a hipertrofia do Executivo, que,
por si ou por sua inumerável corte de entidades e serviços personalizados, expande
geometricamente suas atividades. Estudo oficial recém-divulgado acusa que os entes
descentralizados, apenas no nível federal, já vão pela casa dos 560!
114. A liberdade quase incontrastável alcançada por essas entidades, que só agora começa a
sofrer superficiais limitações bem como a multifária atuação do próprio Governo central demandam,
de fato, a ampliação, em extensão e profundidade, do controle parlamentar, cuja natureza informal e
política lhe favorece a tarefa de cobrar a eficiência, a justiça, a moralidade, a oportunidade, a
utilidade social e outros aspectos da ação do Governo menos regulados por padrões objetivos.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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115. Ao cabo dessa longa explanação, pelo recolhimento e análise de estudos e sugestões
veiculadas por doutrinadores, conferencistas, parlamentares, órgãos da imprensa e à contraluz dos
projetos de lei postos à consideração de ambas as casas do Congresso, pudemos formar clara
convicção, já quanto aos limites constitucionais desse controle, já quanto à natureza das medidas
em que conviria consolidar-se.
e) Limites constitucionais
116. Sinteticamente, diríamos que o controle estatuído no art. 45 não poderá substituir-se nem
superar-se às atividades do controle externo, tal como reguladas nos arts. 70, 71 e 72 da
Constituição, mas que, acima de tudo, deverá deter-se ante a competência, ostensiva ou
implicitamente, atribuída ao Tribunal de Contas da União para o exercício da faceta técnica da
fiscalização financeira e orçamentária.
117. Em teoria, é de conceder possa até o Congresso inaugurar um sistema de controle, que,
fundado simultaneamente nos arts. 45 e 70 da Lei Maior, conheça igualmente da atividade financeira
e orçamentária do Governo. Nessa hipótese, todavia, seu exame terá de ater-se aos aspectos
discricionários desses atos, ou seja, os que escapam à competência do Tribunal.
f) Tratamento legislativo da matéria
118. Focalizando, sob visão de conjunto, os projetos de lei já submetidos ao Senado ou à
Câmara, repara-se que, embora se desenhe crescente tomada de consciência quanto às divisas
demarcatórias desse controle, principalmente no que respeita à observância da competência do
Tribunal de Contas, algumas das mais recentes proposições insistem ainda no equívoco de
pretenderem o controle direto, pelo Congresso, sob o prisma da legalidade, dos atos financeiros do
Executivo.
119. Pecam, ainda, por inconstitucionais, ao pretenderem a extensão de controle, jurídico, a
atos da competência privativa do Presidente da República, como a aprovação e nomeação dos
Prefeitos de Municípios do interesse da segurança nacional ou a concessão de indulto e a
comutação de penas.
120. Por outro ângulo, afiguram-se bastante acanhados e deficientes, por não exibirem clara
compreensão desse controle, no tocante às matérias que pode abranger e às providências objetivas
que deve ensejar. Freqüentemente lhes falta, o que é pior, a apreensão da natureza essencial do
controle parlamentar; contentam-se com a investigação, de fundo técnico-jurídico, da ação
governamental, omitindo, por completo, a revisão crítica da inspiração e motivação políticas de tal
atividade e, mesmo, a avaliação do desempenho e da eficácia do Executivo, o controle da
moralidade administrativa, inclusive com vistas à responsabilização política de autoridades na forma
da Lei n° 1.079/50. Esse último tópico, focalizado num ou dois projetos antigos, parece ter caído no
esquecimento e não está contemplado nos mais atuais.
121. Na pauta das providências à mão do Legislativo, passa ainda despercebida toda uma
gama de medidas, de feitio cautelar ou construtivo, materializáveis em recomendações dirigidas a
autoridades administrativas e em projetos de lei tendentes a atalhar práticas danosas ao interesse
público.
g) O projeto em curso de aprovação
122. Afora aspectos secundários que, queremos crer, já receberam melhor tratamento noutras
proposições legislativas, o Projeto de Lei do Senado nº 34/ 7q falha por demasiada generalidade e,
principalmente, incorre no vício capital de adscrever a fiscalização ao ângulo da LEGALIDADE DOS
ATOS, precisamente aquele para cujo criterioso exame se mostra o Parlamento técnica e
vocacionalmente menos aparelhado (cf. Parágrafo único do art. 2º).
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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h) A impossibilidade de estudos complementares
123. Tiramos, assim, que o Legislativo - no instante em que luta por reafirmar-se como Poder
forte e atuante e por abrandar sua relativa inferioridade no confronto com o Executivo - vai
desperdiçando privilegiada oportunidade de, modernizando-se, ocupar o vasto território que,
juridicamente, se espraia ante sua função fiscalizadora. É de grifar, com o acreditado MANOEL
GONÇALVES FERREIRA FILHO, que essa função parece ser, no Estado contemporâneo, "o poder
por excelência dos Parlamentos, o único que estes estão em condições de exercer eficientemente."
(40).
124. Deitando vistas às exemplares democracias inglesa e norte-americana, fácil seria para o
Congresso brasileiro edificar um modelo de controle adaptado à nossa realidade sócio-política.
125. O exemplo americano nos indicaria, de um lado, a exeqüível dimensão desse controle, de
outro, fundamentais equívocos a evitar, como a indesejável desconcentração ali adotada, que
distribui a fiscalização por comissões e subcomissões autônomas e descoordenadas, cujas
atividades a cada passo se duplicam e sobrepõem, assim como a multiplicidade de pedidos de
informações que atulham as repartições do Governo e lhes embaraçam sobremodo o normal
desempenho.
126. Doutrinadores americanos distinguem o controle legislativo (legislative control) da
supervisão legislativa (legislative oversight). O primeiro dá lugar a resoluções legislativas
concernentes à política e às atividades de setores do Governo e a instruções impositivas destinadas
a balizar determinada função administrativa. Tende, a seu turno, o legislative oversight à revisão
posterior dos fatos e se expressa por sindicâncias sobre programas postos em prática, pela
investigação de atos administrativos já aperfeiçoados, além de intimações a funcionários e
autoridades do Executivo para darem conta de sua atuação em determinado negócio ou operação
financeira.
127. Já o modelo inglês, bem que de fundo parlamentarista, parece de imitar em sua
sobriedade e eficiência. De fato, ali se procede a criteriosa seleção dos temas que serão
investigados por duas grandes comissões, com funções bem demarcadas. E o mais importante conforme dá notícia JOSEPH P. HARRIS, (41) em cuja lição, por sinal, se baseia a essência da
análise aqui desenvolvida - é que, embora se concentrando em poucas investigações, a Câmara dos
Comuns possui outros meios de pôr-se ao corrente do que vai pelos vários departamentos da
Administração, recorrendo às "parliamentary questions", ora para a apuração de atos que tenham
dado azo a reclamações ou denúncias públicas, ora para compelir a Administração a corrigi-los.
128. A pesquisa em profundidade do controle legislativo tal como se apresenta noutros países
é tarefa que, por todos os títulos, não cabe no porte nem nos desígnios desse trabalho. Com esta
primeira aproximação, sobre evidenciar a transcendência da matéria, queremos despertar a atenção
do Legislativo para novos matizes do problema, cuja apropriada disquisição deveria ser obra de
Grupo de Estudos do próprio Congresso, que, adrede designado, possa assenhorear-se, a fundo e a
sério, de todos os escaninhos da matéria.
129. A afoiteza e superficialidade com que amiúde se conduzem as coisas entre nós não
quadra, de todo em todo, com a magnitude e complexidade dessa questão.
130. Em boa verdade, numa perspectiva de maior ângulo, o colimado avigoramento do
Congresso não passaria afinal de subproduto, de mera vantagem marginal desse relevantíssimo
controle. Parece, de fato, imprescindível que - também na ordem administrativa, econômica e social se institucionalize um sistema de contenção política, que contraste, modere e contrabalance os
excessos a que comumente conduz a discricionaridade semi-absoluta prevalente em largos
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segmentos da atividade executiva, e, especificamente, nos ramos descentralizados da Administração
Pública.
CONCLUSÕES
131. A essência deste trabalho pode ser revista nas seguintes conclusões:
1º) A velha controvérsia sobre o real posicionamento do Tribunal de Contas na tela dos
Poderes do Estado encontra-se ainda longe de pacificada.
2º) A análise exegética do texto constitucional, à luz dos diversos critérios de interpretação, de
base filológica, histórica, sistemática e teleológica, favorece a conclusão de que a primitiva
concepção de um Tribunal posto de permeio aos Poderes da União, mas deles desvinculados, só
prevaleceu, com nitidez maior ou menor, até a Carta de 37. A partir da Constituição de 46, dá-se, no
entanto, a declarada inserção da Corte de Contas no âmbito do Poder Legislativo; opção que a
Constituição de 67 e as reformas e emendas posteriores vieram pregressiva e vigorosamente
reforçar, apertando os laços jurídicos que ligam o Tribunal ao Legislativo.
3°) Vistas de per si ou combinadas, freqüentes passagens do texto constitucional indicam a
natural filiação do Tribunal ao Legislativo e suas íntimas ligações com o Congresso Nacional,
inferência, de resto, confirmada pela disposição dessa matéria no bem ordenado plano esquemático
da Lei Maior.
4º) Com a adoção entre nós do orçamento-programa, em que os recursos financeiros passam a
destinar-se à execução dos programas e atividades em que se resumem os objetivos da ação do
Governo, ganharam nova dimensão os ângulos políticos do controle, grifando-se assim a índole
legislativa das funções do Tribunal.
5º) Em perfeita sintonia com as raízes históricas e com a natureza eminentemente parlamentar
da fiscalização a cargo dos Tribunais de Contas, o subsistema de controle externo sobre as finanças
e o orçamento púb1ico cabe, entre nós, ao Poder Legislativo como um todo. O Tribunal de Contas
da União é o órgão constitucionalmente designado para o efetivo e cotidiano exercício desse
controle, apenas potencial ou intermitentemente reservado ao Congresso Nacional.
6°) No Poder Executivo os órgãos se estruturam por subordinação, ao longo das rígidas linhas
da hierarquia funcional. No Poder Legislativo e no judiciário não há cogitar de hierarquia ou
subordinação. No judiciário, a autoridade se gradua por instâncias incomunicáveis ou níveis de
jurisdição. No Legislativo, onde os órgãos se compõem por coordenação, cooperação e articulação,
prevalece o critério da discriminação de funções.
7º) O Tribunal de Contas, tanto como o Congresso Nacional, é criação direta da Constituição,
de sorte que a atribuição de suas funções é, em tese, anterior ao funcionamento do Congresso. Daí
que, juridicamente não prospera o entendimento de que o Tribunal seja delegação do Congresso.
Tal noção é pré-jurídica e pertence ao campo da filosofia e da ciência políticas.
8º) Em posição de perfeita paridade com as Casas do Congresso Nacional, é o Tribunal de
Contas, no Brasil, órgão constitucional, primário e autônomo do Poder Legislativo. Sua competência
decorre de expressa atribuição do texto constitucional. Não é, portanto, órgão auxiliar, preposto,
delegação, nem instrumento complementar do Congresso.
9°) Por serem o Tribunal de Contas e o Congresso organismos de desigual natureza e
finalidade, o primeiro técnico, o segundo político, a partilha constitucional da competência para o
exercício do controle externo não se opera ratione materiae, como a regra geral, mas ratione
muneris. A luz dessa circunstância, aclara-se a espécie de auxílio que o Tribunal presta ao
Congresso. Desvela-se, também, um engenhoso mecanismo que equilibra o relacionamento desses
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órgãos, com a predominância, ora relativa, ora absoluta, do aspecto técnico ou do aspecto político
do controle.
10) Prende-se o controle técnico do Tribunal à pauta vinculada da atividade executiva, ao
passo que o controle político do Congresso se volta, sobretudo, para os ângulos discricionários da
ação estatal. O controle político fica a meio caminho entre o controle jurídico e o controle moral, mais
limitado que o segundo, menos circunscrito que o primeiro.
11) A Constituição, por cometer com exclusividade ao Tribunal o controle técnico do orçamento
e das finanças públicas, impede que o legislador ordinário - a pretexto de disciplinamento do art. 45 reconheça ao Congresso o direto exercício desse controle, ao menos quanto aos aspectos regrados
dessas matérias.
12) Urge que os Tribunais de Contas se ponham em guarda contra eventual invasão de sua
esfera de atribuições por ocasião da iminente aprovação do Projeto que regula o controle do
Executivo instituído no art. 45 da Lei Fundamental.
13) Não há confundir esse controle com o controle externo de que trata o artigo 70 da
Constituição, já por abranger apenas os atos da Administração Federal, já por dirigir-se de
preferência, para outros aspectos desses atos que não os de índole financeira e orçamentária.
14) Razões de ordem política, como a compensação da progressiva atrofia da função
legiferente, e razões de ordem técnica, como a contenção dos excessos de liberdade na atividade
executiva, especificamente quando descentralizada, justificam a expansão da função de controle dos
Parlamentos. Numa volta às origens, vai-se tornando preponderante o papel fiscalizador do
Legislativo, com vistas ao debate e à crítica das opções governamentais.
15) Embora já se delineie, no Congresso, crescente tomada de consciência quanto ao alcance
do art. 45 da Constituição e quanto ao respeito à área de competência do Tribunal de Contas, há
ainda recentes proposições que pretendem o direto controle jurídico, pela Câmara e pelo Senado,
dos atos de administração financeira do Executivo.
16) Muitos dos projetos em tramitação, inclusive o já aprovado pelo Senado Federal,
contentam-se com a investigação, técnico-jurídica, da ação do Governo, esquecendo as primordiais
finalidades desse controle, que se cifram à revisão, de base política, para o efeito de correções,
parciais ou globais, no rumo da atividade executiva.
17) Indica-se a conveniência de consulta aos moldes do controle congressual praticados
noutros países, no bojo de estudos específicos que, a fundo e a sério, capacitem o Congresso para
regular esse relevantíssimo controle.
Brasília, dezembro de 1980.
AUTORES CITADOS
1) RUI BARBOSA - Relatório do Ministro da Fazenda - 1891 -p. 450.
2) CASTRO NUNES - Teoria e Prática do Poder judiciário, p. 25.
3) RUBEM ROSA - Prestação de Contas do Presidente da República - Parecer Prévio, RDA,
vol. 53, p. 343.
4) LEOPOLDO CUNHA MELO - Parecer, RDA, vol. 42, p . 280.
5) HERÁCLIO SALLES - Natureza, Autonomia e Duplicidade da Função dos Tribunais de
Contas, Rev. TCU, vol. 14, p. 19.
6) ALFREDO BUZAID - Tribunal de Contas no Brasil, Rev. Fac. Dir. SP, 1967, p. 62.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
53
7) CARLOS S. BARROS JONIOR - Fiscalização Financeira e Orçamentária - Tribunais de
Contas, RDP, vol. 4, p. 161.
8) ALFREDO CECÍLIO LOPES - Ensaio Sobre o Tribunal de Contas, p. 283.
9) VIVALDI MOREIRA - Competência dos Tribunais de Contas, RDA, vol. 84, p. 424.
10) J. PEREIRA LYRA - Informações prestadas ao STF - MS nº 2.278, RDA, vol. 42, p. 290.
11) PONTES DE MIRANDA - Comentários á Constituição de 1967.
12) AGNELO UCHOA BITTENCOURT - apud Jarbas Maranhão, RIL n° 37, p. 64.
13) IBERÊ GILSON - Relatório das Contas do Governo da República, 1966, p. 130.
14) MARQUES DE OLIVEIRA - Concepção Tetraédrica ou Estereognóstica do Direito e do
Estado: O Estado Puro e Integral, RIL nº 65, p. 114.
15) FRANCISCO CAMPOS - Pareceres, p. 77.
16) FRANCISCO CAMPOS - Direito Constitucional, 2° vol., p. 134.
17) MILTON CAMPOS - apud Seabra Fagundes, ob. cit. sob n° 18.
18) SEABRA FAGUNDES - Posição Institucional e Competência dos Tribunais de Contas Rev. TCDF, n° 4, p. 22.
19) GUIMARÃES MENEGALE - Direito Administrativo e Ciência da Administração, vol. I, p. 321.
20) ALIOMAR BALEEIRO - Anais do VII Congresso de Tribunais, p. 576.
21) VIVALDI MOREIRA - Competência dos Tribunais de Contas, RDA, vol. 84, p . 423 .
22) CARLOS MAXIMILIANO - Hermenêutica e Aplicação do Direito, p . 195 .
23) JOSÉ AFONSO DA SILVA - Orçamento-Programa no Brasil, p. 41.
24) ALIOMAR BALEEIRO - Ob. cit., p. 563.
25) JOSÉ CRETELLA JÚNIOR - Tratado de Direito Administrativo, vol. I, pp. 98/99.
26) HERÁCLIO SALLES - Ob. cit., p . 19.
27) LEOPOLDO DE CUNHA MELO - Ob. cit., p. 277.
28) RUBEM ROSA - Ob. cit., p. 345.
29) SEABRA FAGUNDES - Os Tribunais de Contas e a Moralidade Administrativa, Rev. TCDF,
n° 2, p. 10.
30) LUIZ ZAIDMAN - As Funções das Cortes de Contas Brasileiras à Luz da Teoria do Controle
jurídico, pp. 893/894.
31) GIUSEPE UGO RESCIGNO - La Responsabilitá Política, p. 150.
32) RUI BARBOSA - apud Teoria e Prática do Poder judiciário de Castro Nunes.
33) CARLOS MAXIMILIANO - Comentários à Constituição Brasileira de 1946, vol. I, p . 405 .
34) HELY MEIRELLES - Direito Administrativo Brasileiro, p. 666.
35) SEABRA FAGUNDES - O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder judiciário, p. 167.
36) JOSAPHAT MARINHO - Relatório da Comissão de Deputados e Senadores, DCN, de
6-11-65, p. 804.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
54
37) JOSAPHAT MARINHO - Justificação da Emenda n° 470 no Projeto da Constituição de
1967.
38) RAIMUNDO VIEIRA - Fiscalização das Entidades Descentralizadas pelo Poder Público,
Rev. TCDF, n° 5, pp. 12/ 13.
39) MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO - Curso de Direito Constitucional, pp. 96/97.
40) MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO - Comentários à Constituição Brasileira, vol. I,
p. 276.
41) JOSEPH P. HARRIS - Congressional Control of Administration, p . 293 .
BIBLIOGRAFIA DE APOIO
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vol. 31, p . 10 .
ANTONIO JOSÉ BRANDÃO - Moralidade Administrativa, RDA, XXV, p . 454 .
CAIO TÁCITO - Declaração de Voto, Anais do VII Congresso dos Tribunais de Contas do
Brasil, 29 vol., p . 637 .
CARLOS AYRES DE BRITTO - A Separação dos Poderes na Constituição Brasileira, Rev.
TCDF, vol. 9, p. 91.
CLENICIO DA SILVA DUARTE - O Controle Externo da Administração Financeira e
Orçamentária, Anais do VIII Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, 2° vol., p . 442.
DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO - Curso de Direito Administrativo.
CUIDO J. KORPS - Os Ordenadores da Despesa e a Apuração de Sua Responsabilidade, tese
apresentada ao III Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil.
HERÁCLIO SALLES - Por um Controle Funcional, Rev. TCDF. vol. 3, p . 49 .
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JOSAPHAT MARINHO - A Função de Controle do Congresso Nacional, Rev. Inf. Leg., n° 53, p
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JOSÉ BORBA PEDREIRA LAPA - Lineamento Constitucional do Tribunal de Contas, Rev.
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JOSÉ CRETELLA JÚNIOR - Tratado de Direito Administrativo.
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Tribunais de Contas, Quando Atinjam Direitos Individuais, Anais do VII Congresso de Tribunais de
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JOSÉ JAPPUR - Axiologia do Controle, Rev. TCDF, n° 7, p. 101.
JOSÉ LUIZ DA ANHAIA MELLO - Considerações jurídicas e Constitucionais Sobre os Tribunais
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JOSÉ DE MOURA REZENDE - Posição Constitucional dos Tribunais de Contas, RDA, vol. 66,
p . 413.
JOSÉ ROBERTO DROMI - Controle Público: Tipologias, Rev. TCDF, vol. 9, p . 171.
LUCIANO BENÉVOLO DE ANDRADE - Curso Moderno de Direito Administrativo.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
55
LUIZ OCTAVIO CALLOTTI - O Tribunal de Contas da União e a Prática de Sua Competência
Constitucional, Rev. TCU, vol. 17, p . 21.
LUIZ ZAIDMAN - O Controle Externo das Corporações Legislativas e judiciárias, Segundo as
Novas Normas de Direito Público - Tese apresentada ao V Congresso de Tribunais de Contas do
Brasil.
MARCELO CAETANO - Princípios Fundamentais de Direito Administrativo.
PAULO BONAVIDES - Ciência Política.
ROBERTO ROSAS - O Controle dos Atos Administrativos Pelo Tribunal de Contas, Rev. TCDF,
n° 3, p. 75.
TEMISTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI - O Tribunal de Contas e Sua Competência
Constitucional, RDA, vol. III, p. 13.
- O Tribunal de Contas - órgão Constitucional - Funções Próprias e Funções Delegadas - RDA,
vol. III, p . 37 .
VICTOR AMARAL FREIRE - Os Novos Rumos do Controle Externo e as Medidas Para Sua
Execução, Anais do VII Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, p . 914 .
VICTOR NUNES LEAL - Valor das Decisões do Tribunal de Contas, Problemas de Direito
Público, Forense, p. 223.
WILSON ACCIOLI DE VASCONCELOS - O Tribunal de Contas e o Problema da
Constitucionalidade das Leis e Atos, Rev. Inf. Leg. n° 18, p . 75 .
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
56
A EXECUÇÃO DAS DECISÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Mário Geraldo Braguim(*)
A EFICÁCIA DA EXECUÇÃO NAS PRESTAÇÔES DE CONTAS
Ao tratar das execuções desta Corte, a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Município de
São Paulo, recentemente promulgada, de nº 9.167, de 1980, assim tratou da cobrança dos valores
devidos por decorrência de condenações impostas:
"Art. 49 - A execução far-se-á:
......................................................................................................................
IV - Por desconto, nos vencimentos, do montante a que for o funcionário condenado a
pagar como multa ou a repor, nos casos de alcance, de desfalque ou de responsabilidade por
despesa ilegal."
Cremos que a simplificação trazida pelo dispositivo legal supratranscrito colabora também com
as dificuldades doutrinárias que sempre nos impressionaram, relativas á distinção entre o alcance
propriamente dito e, por exemplo, a glosa levada a efeito numa prestação de contas.
A distinção feita pelo mandamento legal invocado permite a constatação de que, quatro
diferentes ordens de condenação podem se distinguir:
a) o pagamento de multas impostas, o que não oferece maior dificuldade de apreciação;
b) a reposição nos casos de alcance, o que da mesma forma não incide em conflitos
doutrinários;
c) a reposição nos casos de desfalque, matéria similar aos alcances e também sem maiores
dúvidas;
d) finalmente, a reposição decorrente de responsabilidade por despesa ilegal.
Esta última hipótese é que nos leva ao fulcro de todas as dificuldades pretéritas, provavelmente
enfrentadas por todas as Cortes de Contas.
Trata-se mais exatamente do problema das glosas levadas a efeito nas prestações de contas,
dentre outras despesas que possam ser apreciadas pelo Tribunal.
(*)
Assessor-Chefe do TC do Município de São Paulo.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
57
É bom lembrar, de início, a competência constitucional clara dos Tribunais de Contas, conferida
pelo § 1° do art. 70 da Constituição Federal, para decidir a respeito dos gestores de valores e bens
públicos, e que foi repetido em nossa Lei Orgânica, referida em seu art. 23. Dispõem as leis
referidas:
"Art. 70 - A fiscalização financeira e orçamentária da União será exercida pelo Congresso
Nacional mediante controle externo e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo,
instituído por lei.
§ 1º - O controle externo do Congresso Nacional será exercido com o auxílio do Tribunal
de Contas da União e compreenderá a apreciação das contas do Presidente da República, o
desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária, bem como o julgamento das
contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos."
"Art. 23 - O Tribunal tem jurisdição sobre pessoas e matérias sujeitas à sua competência,
abrangendo todo aquele que arrecadar ou gerir dinheiro, valores e bens do Município ou pelos
quais responda, bem como os administradores das entidades da Administração Indireta e das
Fundações instituídas pelo Município."
Fundado, pois, na Lei pode a Corte decidir a respeito de todo aquele que, de alguma forma,
administra bens e valores públicos, podendo, na medula em que assim ficar assente em suas
decisões, determinar a reposição daquilo que for malversado ou gasto ilegalmente.
A figura da chamada glosa sempre encontrou obstáculos a seu enquadramento jurídico,
especialmente no que tange ao momento da execução de uma glosa não respeitada pelo
administrador que presta as contas.
Deparam-se freqüentemente as Cortes de Contas com situações de difícil solução, quando o
desrespeito a uma glosa é levado às últimas conseqüências. Para uma corrente a glosa configuraria
um alcance sui generis, outra, distingue as duas figuras, entendendo mais, que os Tribunais não
podem exigir a reposição in totum do valor glosado quando há para o Estado, benefício inserido
definitivamente em seu patrimônio.
Dessa última colocação, há ainda os que defendem o recolhimento da diferença entre o que foi
incorporado ao Estado e aquilo que realmente poderia ser economizado. Finalmente, nossa
Procuradoria da Fazenda, nessa linha de raciocínio, argüi recentemente a figura do enriquecimento
ilícito para evitar o recolhimento de valores glosados.
Cremos que parte de todo esse debate fica simplificado, dado o teor de nossa atual Lei
Orgânica. De fato, na medida em que define o inciso IV do art. 49, já transcrito, a reposição, em
casos de responsabilidade por despesas ilegais, clarifica-se a figura da glosa, sem qualquer
confusão com alcance.
Não se pode, na verdade, ignorar que toda despesa feita ao arrepio da Lei, é passível de
reposição e a competência para sua determinação é inequivocamente dos Tribunais de Contas, pelo
sucedâneo legal já mencionado e transcrito.
Acreditamos que os Tribunais de Contas, por sua situação constitucional oscilante entre o
Poder Legislativo - por força de origem - e o Poder judiciário - por força de suas funções - terão que
buscar sua própria sistemática executória, criando e inovando a fim de que sua ação não permaneça
aquém da imensa destinação que lhes coube.
É freqüente o analista menos conhecedor da sistemática dos Tribunais de Contas imaginar que
as decisões tomadas têm um sentido meramente declaratório. Contribui para isso o disposto na
Constituição Federal, relativamente aos contratos, e que impede aos Tribunais a execução última
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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daquilo que impugnou, no caso das avenças. Porém, se isto é verdade em relação aos contratos embora entendemos que "de lege ferenda" tal aspecto deveria ser revisto - já não o é em relação às
demais decisões dos Tribunais.
Assim, nas prestações de contas - capítulo que estamos especialmente enfocando - os
Tribunais devem completar sua ação com a final execução do julgado.
Acrescente-se que se é um "julgamento" mi generis, por não ser o Tribunal de Contas um órgão
do Poder judiciário, nada impede, pelo contrário, que haja uma execução sui generis e não menos
eficaz.
Retomando a questão já aventada da glosa apontada numa prestação de contas, temos que o
simples anúncio da glosa não terá o condão de resolver o quadro irregular denunciado se a
autoridade glosada não atender ao determinado pela Corte.
É o inciso III do art. 115 combinado com o art. 72, § 1°, da Carta Magna que defere aos
Tribunais, exatamente, sua instrumentalização para o exercício pleno de suas atividades. Dispõe o
mandamento citado:
"Art. 72 - O Tribunal de Contas da União, com sede no Distrito Federal e quadro próprio
de pessoal, tem jurisdição em todo o País.
§ 1° - O Tribunal exerce, no que couber, as atribuições previstas no art. 115."
"Art. 115 - Compete aos Tribunais:
I - ..................................................
II - ..................................................
III - elaborar seus regimentos internos e neles estabelecer, respeitado o que preceituar a
Lei Orgânica da Magistratura Nacional, a competência de suas câmaras ou turmas isoladas,
grupos, seções ou outros órgãos, com funções jurisdicionais ou administrativas."
Isto é, devem os Tribunais se organizarem para que as diversas fases de suas atividades
permitam a plenitude do cumprimento daquilo que é sua missão.
Assim, se no caso dos contratos o mandamento supremo determina a remessa à Câmara para
o cumprimento da fase final, que seria a executória, nos demais casos fica a presunção clara que a
própria Corte deverá velar para que sua ação não seja inócua!
E assim deve fazê-lo estribada no i nciso III, retrotranscrito do art. 115 da Constituição Federal.
Com tal sucedâneo é que o Tribunal de Contas do Município de São Paulo, em sua nova Lei
Orgânica, buscou disciplinar suas execuções de forma a permitir a eficácia de sua ação fiscalizadora
que culminará com a execução ou cumprimento de sua ação julgadora.
Cremos que não .podem prevalecer os aspectos doutrinários retroreferidos conducentes a
situar a glosa num terreno neutro, como que num limbo jurídico.
Em sua recente obra "Dispensa de Licitação", nossa ilustre ex-assessora jurídica, Lúcia Valle
Figueiredo, que escreveu. em conjunto com o não menos ilustre Sérgio Ferraz, assim aprecia a
matéria aqui versada:
"2.1 A "glosa" do Tribunal de Contas será um "não", parcial ou total, à ilegalidade.
Na Enciclopédia Saraiva, vol. 40, págs. 16/17, no verbete relativo à glosa, temos nas
acepções 7 e 8.
"7. Glosa: parecer contrário do chanceler."
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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"8. Glosa: supressão total ou .parcial."
E, mais adiante, os seguintes comentários:
"Glosa, no sentido de supressão, anulação ou cancelamento é expressão de direito.
O verbo glosar, com o significado de suprimir, anular, cancelar, não é novo no foro"...
Como se verifica dos textos transcritos, a glosa importa na eliminação ou mera redução
de despesa e se aplica, em matéria de custas e de prestação de contas.
Esta última acepção de glosa é um alargamento do sentido de "parecer contrário dos
chanceleres".
Ainda, em De Plácido e Silva, em seu Vocabulário Jurídico, pág. 741, encontramos:
"Glosa - Mas, em sentido próprio e antigo já usado pelas Ordenações Filipinas ou leis
anteriores, entende-se o parecer contrário ou desaprovação do documento ou papel, em que
se faz o pedido ou se toma uma deliberação, porque não estejam eles de acordo com a lei ou
com o estilo. Daí a formação do verbo glosar no sentido de não concordar, não aprovar."
Trouxemos a cotejo as definições de "glosa" para extrairmos as conseqüências
necessariamente emergentes.
É, pois, a glosa, o oposto á homologação. Por esta última diz-se sim à despesa. Pela glosa
rejeita-se a despesa, ou, por outra, diz-se "não".
O seu primeiro efeito é, sem dúvida, a sustação da despesa ilegal, nos termos do art. 71, § 5°,
"b", após a assinatura de prazo razoável para que a Administração legalize o executado em
descumprimento dos mandamentos.
"Trazemos à colação o emérito Batista Ramos quando, ao se referir à apreciação das
contas dos responsáveis pelos dinheiros públicos, e ao comentar o art. 93 do Decreto-lei
200/67, assim averbou: "Lembraria aos meus eminentes conselheiros, para bem focalizar o
problema e não nos expandirmos muito, o art. 93 do Decreto-lei nº 200/67, que trata da
matéria e onde se cristaliza o princípio da legalidade administrativa: "Quem quer que utilize
dinheiros públicos terá de verificar seu bom e regular emprego, na conformidade das leis,
regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes", ou seja
quem gastar, tem de gastar de acordo com a lei". Isto quer dizer: quem gastar em desacordo
com a lei, há de fazê-lo por sua conta, riscos e perigos. Pois, impugnada a despesa, a quantia
gasta irregularmente terá de retornar ao Erário Público.
Não são tais construções, por, sem dúvida, aplicáveis ao agente público, a quem se pode
imputar sempre, pelo menos, culpa. Caso circunstâncias completamente alheias á sua
vontade possam ter surgido a uma análise casuística resta-lhe, a "actio in rem verso". Porém,
todos os ônus da prova caberão ao mau ordenador da despesa. Em âmbito administrativo, a
presunção há de ser de lesão ao Erário e, por via de conseqüência, a imposição da reposição
à coletividade atingida será incontornável.
Em suma: se atenuantes existirem, caberá ao ordenador o ônus de prova. À
Administração impende invalidar o ato e, em decorrência, a pagar os efeitos anômalos desse
ato, exigindo reparação aos provocadores da lesividade."
Esse longo trecho citado e que se refere à doutrina corrente nos meios administrativistas, com
a qual nos afinamos, patenteia a legitimidade dos Tribunais de Contas, à semelhança do TCMSP, de
inserirem em suas Leis Orgânicas, os meios próprios para a execução das importâncias glosadas
em prestações de contas julgadas pela Corte, e, por outro lado, como já anteriormente afirmado o
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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sucedâneo constitucional claro para tal ordenamento jurídico. A única observação pertinente em
relação a posição doutrinária referida, é que os Professores Lúcia Figueiredo e Sérgio Ferraz,
entendem, que uma vez caracterizada uma glosa, devidamente apontada em julgamento pelo
Tribunal de Contas, e nem assim corrigida a situação, a figura emergente é a do alcance. Nesse
sentido assim afirmam à pág. 119.
"Na hipótese de a despesa ilegal ser impossível de saneamento, surge a figura do alcance. É
de se ressaltar, todavia, que sua conotação mais comum é assemelhada ao peculato. Este seria, por
sem dúvida, o alcance doloso. Não é a ele, necessariamente que nos referimos."
Não cremos que a aceitação dessa posição doutrinária altere substancialmente o que vimos
afirmando, pois, independentemente, de entendermos se se configura, ou não, um "alcance", nesse
momento, o fundamental é que a situação decorrente do julgamento feito pela Corte de Contas se
torne passível de uma execução autônoma, no caso de nosso Tribunal, pelo desconto em folha de
pagamento do funcionário responsável, conforme já transcrito e referido.
Restaria assinalar que, quer na Lei Orgânica dos diversos Tribunais, quer em seus respectivos
regimentos há que se assegurar o processo contraditório ao prestador de contas, antes da decisão
final da Corte, nos casos em que os órgãos técnicos apontem irregularidades conducentes a
impugnação das contas.
Concluindo este breve trabalho afirmamos: a execução das decisões oriundas dos Tribunais de
Contas, que não os contratos, devem encontrar respaldo em suas próprias Leis Orgânicas, que
assim consumarão a ação fiscalizatória das Cortes.
janeiro 1981
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
61
AUDITORIA DE AMPLO ESCOPO
José Borba Pedreira Lapa e Antônio Lins Freire(*)
Para a mais clara compreensão das Normas de Fiscalização Financeira e Orçamentária
insertas na Constituição vigente, necessário se faz o conhecimento dos trabalhos, dos objetivos e
dos princípios (filosofia) que orientaram a Reforma Administrativa de 1967.
O Governo Castello Branco, nos albores de 1964, incluiu a Reforma Administrativa no rol das
reformas básicas que se propunha a realizar. E desde o início, a Comissão Especial encarregada
dos trabalhos de reforma administrativa, sob a presidência do Ministro Extraordinário para o
Planejamento e Coordenação Econômica,
"sustentou a necessidade de emendar-se a Constituição Federal no que respeita ao
Tribunal de Contas, e de se expedirem duas leis, uma dispondo sobre a nova Lei Orgânica do
Tribunal de Contas e outra sobre a reorganização da Administração Federal. Como ver-se-á
no capitulo seguinte, essa posição acabou logrando êxito".1
Como este trabalho se atém exclusivamente aos aspectos relativos ao Controle Externo
exercido pelo Tribunal de Contas, a nossa preocupação, aqui, é situar esses mesmos aspectos
como o foram sob a ótica da Comissão Especial, ao considerar como essenciais as medidas que
situassem
"o Tribunal de Contas no plano decisório que lhe cabe, sem interferir, retardar ou
burocratizar as decisões das autoridades administrativas (Presidente, Ministros e principais
Chefes de Serviço)", de modo a "reconhecer que as autoridades administrativas devem ser
responsáveis pelos atos que praticarem sem a cobertura do Tribunal através de inócuas
formalidades, geradoras e alimentadoras do papelório".
Acrescentava o Memorando:
"Por exemplo: os documentos de comprovação de despesas devem ser arquivados junto
ao órgão de contabilidade que os apropria e escritura; ao Tribunal podem ir balancetes,
balanços, relatórios de auditagem (devidamente certificados), para a verificação que lhe
compete dar regular aplicação dos dinheiros públicos; cabe ao Tribunal, através de seus
próprios auditores ou dos que contratar, mandar fazer suas próprias auditagens, onde e
quando entender, eliminando-se de vez o regime atual de trânsito de papéis, que só faz diluir
responsabilidades e, afinal, enfraquecer a autoridade do Tribunal.
(*)
1
Assessores do TC da Bahia.
Dias, J. de Nazaré T. A reforma administrativa - 2ª ed. - Rio, FGV, 1989.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
62
O Tribunal deve acompanhar a execução orçamentária descentralizadamente, mantendo
Delegados seus junto aos grandes Departamentos ou órgãos centrais (Ministérios), para
rapidez das decisões e desconcentração de suas atividades, permitindo-lhe dedicar-se com
mais vigor e presteza ao julgamento das contas dos responsáveis pelos dinheiros públicos e,
assim, agir com a eficácia que até agora não logrou obter na defesa da boa aplicação dos
recursos públicos.
A competência do Tribunal não deve invalidar ou sobrepor-se à competência da
autoridade administrativa para exercer, sob sua responsabilidade, atos de pagamento,
distribuição de crédito etc. O tabu da eficiência do Registro a priori das despesas precisa ser
superado." 2
Como resultado de estudos e análise que realizou, a Comissão Especial entendeu
"ser indispensável uma redefinição das atribuições do Tribunal, com o objetivo de
colocá-lo na posição de órgão de controle externo do Poder Executivo e não, como atualmente
ocorre, de órgão que interfere a todo momento em atos de responsabilidade do Presidente da
República, dos Ministros de Estado e autoridades delegadas, enfraquecendo, assim, a
atuação das autoridades administrativas, sem que disso resulte proveito algum para o Serviço
Público Federal, antes contribuindo para diluir responsabilidades, estimular a burocracia e
aumentar os custos operacionais".3
A filosofia básica da reforma, dessarte, era a de
"desconcentrar a autoridade executiva, através de uma vigorosa política de descentralização,
capaz de restituir aos órgãos centrais sua função diretora, orientadora e normativa, e transferir aos
órgãos locais - que estão em contato direto com o público e com os problemas - a autoridade
necessária à solução de questões da administração ordinária."
Considerava-se indispensável a ação eficiente e coordenada do Governo:
"1º - Programação Governamental, que oriente a ação da Administração Pública em
todos os setores.
2º - Orçamento-Programa, que sirva de roteiro à execução coordenada pelo programa
anual, no que respeita à receita, à despesa e à ação administrativa.
3º - Programação Financeira, que ajuste o ritmo de trabalho da Administração Federal,
em geral, e de cada setor de trabalho, em particular, à disponibilidade do Erário, criando a
confiança de que os recursos financeiros fluirão a tempo de serem aplicados nos serviços que
a Administração manterá para a coletividade social."
Dar realce, entre outros, aos seguintes princípios:
"1. supressão dos controles meramente formais ou cujo custo seja superior ao risco,
assim como quaisquer centralizações de caráter normativo que correspondam à mera
formalidade burocrática ou a estéreis preocupações de padronização ou uniformidade;
2. criação de um sistema de efetivo controle dos dispêndios públicos e de
responsabilidade de seus agentes, compreendendo, entre outras medas, a organização da
Contabilidade, a disciplina dos Relatórios Financeiros, a Auditoria e a Inspeção Administrativa;
2
3
Dias, op. cit., págs. 8 e 9.
Dias, op. cit., pág. 19.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
63
3. instituição de sistema de acompanhamento da execução dos programas de trabalho,
que habilite os Ministros de Estado e o Presidente da República a se manterem informados
sobre o seu andamento;
4. normas financeiras que se ajustem aos objetivos visados;
5. incentivo à intercomunicação administrativa, mediante entendimentos e contatos que
permitam referir às autoridades superiores soluções devidamente coordenadas entre os
setores interessados;
6. valorizar a função pública: dignificar o serviço público, profissionalizá-lo, conferir-lhe
autoridade e responsabilidade, observar o sistema do mérito, combater o empreguismo e o
pistolão; dar ao serviço público o sentido de uma carreira capaz de remunerar
satisfatoriamente o servidor e satisfazer suas aspirações de auto-realização, assegurando-lhe
tranqüilidade quanto ao futuro." 4
Na Reforma Administrativa, o controle foi o tema de mais difícil fixação, porém era
indispensável modernizá-lo, porque os existentes Controles eram aparentes e ineficazes, apesar de
muitos, a pretexto de controlar-se o funcionamento da Administração.
No Serviço Público Federal, possuíam os Controles pouca credibilidade, pois eram tidos como
fruto de concepções especiosas e antiquadas, ditadas pela presunção de que, em sua maior parte,
os administradores sempre agem mal, sendo de vigiar-se todos os seus atos, a partir dos mais
simples.
Era tarefa da Reforma Administrativa, portanto, fazer desaparecer a imagem negativa dos
Controles, consciente de que nenhum instrumento moderno de controle é um freio milagroso na
prática da gestão administrativa, malgrado os planos existentes e em que se exercem:
"De fato, nenhum instrumento de controle moderno visa a frear o administrador na prática
de gestão administrativa que lhe incumbe naquela condição. O que o controle deseja é que o
administrador - agindo em termos de flexibilidade e autonomia - se comporte em consonância
com os lineamentos e as regras previamente traçadas para enquadrar sua conduta. Parte-se
do pressuposto de que o administrador vai respeitar essas normas e, por isso mesmo,
dá-se-lhe autonomia bastante para praticar os atos de gestão com a rapidez indispensável
para garantir-lhe a eficiência de ação e, por conseguinte, estimular o dinamismo dos serviços
que dirige; mas verificar-se-á, rigorosamente, se as regras . do jogo previamente traçadas
foram respeitadas, definindo-se, por esse modo, as responsabilidades de cada um. Em outras
palavras, não se empece a atuação do administrador, mas se verifica se sua ação
administrativa se exercitou em condições compatíveis com as regras de conduta previamente
aprovadas".5
Entendeu a Reforma que era falaciosa a opção entre controle a priori e controle a posteriori.
Isto é, não se reduzia a preocupação à complexidade e à relevância do problema. Daí ter a
Comissão se inclinado por uma nova formulação, bem mais ampla e de sentido de finalidade mais
profundo, capaz de "conduzir a construções úteis e operativas".
A preocupação da Comissão sensibilizou o Senhor Ministro do Planejamento, o qual
"postulou por que se distinguissem quatro tipos principais de controle, a saber:
1º - o acompanhamento e verificação da execução do Plano e do Orçamento-Programa,
ou seja, o controle programático;
4
5
Dias, op. cit., págs. 12 e 13.
Dias, op. Cit., págs. 62-63.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
64
2° - o acompanhamento e a verificação da regularidade das despesas efetuadas, ou
seja, o controle financeiro;
3° - o acompanhamento e a verificação da observância das normas administrativas em
geral, ou seja, o controle administrativo;
4° - a verificação dos resultados alcançados ou que deixaram de o ser pelo
administrador, ou seja, o controle de resultados". (Conferência pronunciada em 11 de
dezembro de 1966, no TCE-SP. ) 6
Naquela oportunidade destacou-se mais
"que o controle de resultados, considerado o mais importante por resumir o objetivo primordial
do controle, vinha sendo exatamente aquele a que se teimava em não dar relevo. No entanto, a
finalidade última de todo controle exercido na Administração Federal deve consistir na verificação
dos resultados, medindo-se a eficiência do administrador e da organização que dirige, com o sentido
de saber se prestaram, efetivamente, os serviços que a coletividade aguarda e para cuja
manutenção contribuiu através do pagamento de impostos. E quando resultados satisfatórios não
hajam sido alcançados, impõe-se identificar as razões que a isso conduziram e procurar os meios de
que se poderá lançar mão para sua pronta correção." 7
Acreditou-se, então, que com isso havia se consolidado a necessidade de, em razão da
organização da contabilidade e da instituição do regime de auditoria, cuidar-se da disciplina do
Controle Interno da Administração Federal.
Desse modo, acreditava-se, ainda, ter sido atendida a condição indispensável a que o Poder
Executivo exercesse, em toda plenitude, a tarefa da
"realização dos programas e da aplicação dos dinheiros públicos, ensejando a eficácia
do controle externo, de competência do Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de
Contas. Alcançava-se, finalmente, um dos primeiros objetivos delineados para a Reforma
Administrativa, dando-se, nesse particular, atualidade às regras constitucionais." 8
Assim colocado o problema do Controle na Reforma Administrativa, em seus termos exatos,
disto resultaram, em síntese, os seguintes benefícios:
Veio à mostra o imenso atraso na organização da contabilidade no Serviço Público Federal;
O convencimento da total inexistência dos serviços de auditoria.
Compreendeu-se, então, com maior nitidez, a validade de que
"Num complexo organizacional do imenso porte da Administração Federal, não se
poderá, decisivamente, falar sequer em gestão eficiente, em termos gerenciais atualizados, se
não se dispõe de contabilidade adequada e se não se realizam auditagens. Somente o
desinteresse e, muitas vezes, o desconhecimento -pelos administradores brasileiros do
sentido e da finalidade desses instrumento, seu arraigado hábito de praticar ato por ato,
autorizar despesa por despesa, despachar processo por processo, e o seu refúgio tradicional
no controle aparente a cargo do Tribunal de Contas - também desarmado, como se sabe, para
6
Dias, op. cit., pág. 63.
Dias, op. dit., págs. 63-64.
8
Dias, op. cit., pág. 64.
7
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
65
atender àquele encargo - possam talvez explicar a persistência e o conformismo com essa
gravíssima lacuna." 9
Nem por isso, entretanto, "a Reforma Administrativa visou, em momento algum, à extinção do
Tribunal de Contas":
"Sua preocupação consistia em eliminar as ilusões de tantos anos e partir da constatação da
existência de um sistema aceitável de controle na Administração Federal; reconhecida essa
realidade, estabelecer um sistema racional abrangendo, articuladamente, os controles externo e
interno - que nada têm de antagônicos, antes se completam - criando, assim, condições propícias
para que se efetivem os procedimentos de descentralização administrativa.
" Em outras palavras, a Reforma Administrativa, ao procurar criar as bases de um eficaz
sistema de controle, sentiu a necessidade e a conveniência de bem caracterizar as áreas externa e
interna, de modo a reconhecer-se que tanto quanto a primeira - e até mais do que ela - a última
estava a exigir imediata reformulação." 10
Os trabalhos de Reforma Administrativa deram origem ao texto constitucional vigente, -ao
Decreto-lei n° 199/67, que dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, e dá outras
providências e ao Decreto-lei n° 200 de 25-2-67, que dispõe sobre a organização da Administração
Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa, e dá outras providências.
Ficou assente que graças às providências levadas a termo e de que resultaram a simplificação
e racionalização do sistema de controle, com definição precisa das condições do seu exercício
interno e externamente, e, desse modo, fortalecendo, sobremaneira, o controle externo e reparada a
lacuna do controle interno, o Tribunal de Contas ficou armado de autoridade e instrumental antes
nunca possuídos. Enfim, passou o Tribunal de Contas a ter condições de
"beneficiando-se dos efeitos da Reforma Administrativa - exercer legítima pressão no
sentido de que se organize e seja atuante o sistema de controle interno, do mesmo modo em
que facultado lhe será fazer sentir sua ação fiscalizadora externa onde e quando se faça
necessária, liberado que ficou de uma massa inoperante de papéis desprovidos de maior
significado para a fiscalização dos dinheiros públicos." 11
A Constituição de 1967 alterou, fundamentalmente, a orientação então reinante, com referência
à fiscalização financeira e orçamentária. Adotando nova conceituação de controle e modificando
suas técnicas de execução, acabou com o sistema de Registro prévio e a posteriori, ou, mais
simplesmente, pôs fim a um arremedo de controle, desprezando o formalismo:
"Cada medida tem sua razão de ser, cada órgão tem sua participação definida, cada
responsabilidade - seja pela aplicação dos recursos, seja pela fiscalização de seu emprego ficou explicitada, a autoridade administrativa superior não mais poderá refugiar-se na omissão,
o Tribunal de Contas acha-se armado para uma ação atuante.
O que se quer é que haja controle de fato, real; que o formal ceda lugar ao substancial.
A simplificação e a racionalização empreendidas parecem ter sido bem aceitas por todos,
pois, em verdade, todos as desejavam. Mas, é preciso implantar as normas com muito
discernimento e entrosamento, treinando-se, ativamente, o pessoal e criando-se entre os
administradores a mentalidade de que precisam pensar e cuidar da administração financeira,
9
Dias, op. cit., pág. 65.
Dias, op. cit., pág. 67.
11
Dias, op. cit., pág. 150.
10
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
66
dado que a Reforma Administrativa erigiu-se em uma de suas peças fundamentais, o que até
agora não ocorria.
É necessário dar seqüência ordenada às providências, articulá-las, cuidadosamente,
entre si, ter a coragem de fugir às improvisações, pois há toda uma dinâmica, inteiramente
nova, a regular, e ela só poderá produzir os resultados colimados se as peças essenciais
forem devida e competentemente ajustadas.
Uma das realidades a ter, permanentemente em vista é que o Serviço Público Federal
desconhece, a rigor, esses mecanismos e essas técnicas. O fato de serem simples e racionais
não significa que deixem de requerer a presença de pessoas dotadas de alta competência e
seguro conhecimento da matéria.
Impõe-se evitar que se desvirtue um sistema - que a Constituição consagra - pela
incompetência em aplicá-lo." 12
É de intuir-se, à evidência, que a Reforma Administrativa sobrevinda, no plano das atribuições
afetadas ao Tribunal de Contas, apenas inovou ao cometer-lhe o Desempenho das Funções de
Auditoria Financeira e Orçamentária. As outras funções, bem ou mal, já as possuía, como fácil de
identificar nas Constituições pretéritas. Entretanto, foi na forma de ser da execução do controle que
se operou profunda modificação na sistemática anterior, com a substituição do sistema de registro
pelo sistema de Auditoria simbolizado no Poder de Inspeção.
Porque até agora essa nova atribuição conferida ao Tribunal de Contas não haja sido
assimilada de modo mais profundo, inobstante já decorridos quase três lustros de sua introdução na
sistemática constitucional, não nos parece a destempo a análise do tema ao propósito de
determinarmos, em síntese, o sentido e alcance precisos da expressão Auditoria Financeira e
Orçamentária, no texto da Lei Maior, como fator básico de fortalecimento do Tribunal de Contas.
Pode-se dizer que a noção de Auditoria nasceu com o avanço da civilização, intimamente
ligada à tendência de pesquisar a finalidade de quantos se tornarem responsáveis por bens
confiados à sua guarda.
Os primeiros indícios de Auditoria datam de muitos séculos, desde as priscas eras da
civilização sumérica, no Antigo Oriente. Todavia, é na Inglaterra, no reinado de Eduardo I, em 1285,
que o termo Auditores aparece mencionada em pronunciamento oficial, anotando-se que., se
contratados por proprietários para exame de seus bens ou contas, e quando estas não refletissem a
realidade, o seu testemunho era motivo para a punição dos infratores.
A partir de quando Lucca Pacciolo, depois de 1494, revolucionou as técnicas de contabilidade
aplicando o método de partidas dobradas para registrar em livros os atos e fatos relativos a negócios
comerciais e associações profissionais se incumbiam de executar as funções de Auditoria, a
exemplo os Conselhos Londrinos, em 1310, o Tribunal de Contas, em Paris, em 1640, ao tempo de
Colbert, o Colégio Dei Raxonati, de Veneza, em 1581, e a Academia Dei Ragioneri em Milão e
Bolonha, em 1658 - a Auditoria, pelo menos até 1940, era considerada sob o enfoque
eminentemente contábil, ou seja, como um processo para examinar a documentação comprobatória
das transações registradas nos livros e para verificar sua classificação nas demonstrações
financeiras, quando evoluiu para Auditoria Financeira.
As profundas modificações operadas no mundo econômico, a partir de 1950, com frontal
incidência no território da gestão dos negócios, não poderiam deixar de repercutir, como assaz
12
Dias, op. cit., pág. 150-151.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
67
repercutiram, de modo significativo, nos métodos relacionados com as atividades de planejamento,
controle e tomada de decisões nas esferas privadas e públicas.
Na década de 1950, indicativos de surgimento de outra era de Auditoria eram registrados de
modo expressivo.
Esses sintomas refletiam-se no aparecimento de livros e artigos sobre Auditoria de operações
ou Administrativa.
A Auditoria Administrativa veio de constituir, então, um alargamento do campo da Auditoria
Financeira, esta voltada, exclusivamente, para o segmento financeiro.
Enquanto isso, a Auditoria Administrativa é uma auditoria completa, examina todos os aspectos
inter-relacionados de um problema.
Caracteriza-se como um exame amplo e construtivo de estrutura organizacional de uma
empresa, instituição ou departamento governamental ou de qualquer de seus planos e objetivos,
seus métodos de controle, seus meios operacionais e sua utilização dos recursos humanos e físicos.
A significar exames de amplo escopo, isto é, exame, análise e avaliação totais do desempenho da.
Administração.13
Na área pública, a Auditoria, nos Estados Unidos, desenvolveu-se, historicamente, ampliando
seu campo de atuação. A contabilidade deixou de ser simples instrumento de escrituração passando
a ser utilizada como elemento de controle administrativo. As auditorias eram realizadas para verificar
se as entidades apropriavam e controlavam seus recursos como deviam e se seguiam as Leis e
Regulamentos estabelecidos, isso nas décadas de 1930 e 1940.
Na década de 1950, informações sobre o desempenho de Administração passaram a ser
exigidas pelo Congresso (USA), tendo o "UNITED STATES GENERAL ACCOUNTING OFFICE"
(GAO) sido levado a avaliar as deficiências da Administração com o objetivo de verificar se
ela estava usando propriedades, fundos, pessoal e outros recursos de j
maneira eficaz e econômica. Contudo, essas avaliações e revisões, embora trazendo a lume
falhas no processo administrativo, não chegaram a importar numa avaliação de programas, com
vistas e determinar sua eficácia em atingir os objetivos visualizados.
No início da década de 1970, o GAO, em face das necessidades do Congresso e dos dirigentes
das entidades, ampliou o seu escopo de Auditoria, ao incluir a avaliação da eficácia do programa
total.
Atualmente a auditoria governamental nos Estados Unidos é executada atendendo ás
Standards of Audit of Governamental Organizations, Programas, Activities Functions" (Normas para
Auditoria de Organizações, Programas, Atividades e Funções Governamentais), baixadas pelo GAO
em 1972, as quais no item 1 de suas NORMAS GERAIS enuncia que o escopo total de uma
auditoria de programa, função, atividade ou organização Governamental deve englobar:
a) um exame das transações, contas e relatórios financeiros, inclusive uma avaliação da
observância da legislação e regulamentos pertinentes;
b) uma revisão da eficiência e economia na utilização dos recursos;
c) uma revisão a fim de determinar se se atingiram, efetivamente, os resultados esperados.
13
Veja-se Willlam P. Leonard. The management audit. N. J. Prentice-Hall 1982; Edward F. Norbeck et all. Operational auditing for
management control. New York, American Management Association, 1989; Auditing operational-compendium I. Arlington, AGA, 1976;
John Cook & Gary Wincle. Auditoria: filosofia e técnica. S. Paulo, Saraiva, 1979.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
68
Do quanto até aqui foi exposto, há de concluir-se que a auditoria, tanto nas áreas pública e
privada de sua abrangência, por já haver ampliado o seu escopo está a significar como
insatisfatórios os resultados obtidos por exames baseados apenas nos tradicionais enfoques
contábeis e financeiros.
Passemos, então, à análise do conceito do ORÇAMENTO, através dos tempos, ao fito de
também identificar com maior segurança o seu exato sentido no texto da vigente Constituição
Federal.
Houve uma época em que os reis absolutistas, assim chamados porque detinham todos os
poderes, decretavam impostos e taxas sem ouvir o povo, de quem exigiam, despoticamente, o
pagamento. A esse tempo, o povo, oprimido e humilhado, sustentava com os tributos que por ele
não eram votados, a opulência da Corte.
O agravamento, cada vez maior, dessa s4tuação, acabou por torná-la insustentável e após
muitos anos de opressão, de sucessivos movimentos multitudinários e cruentos, é que veio o povo
de ver reconhecido o seu direito de discutir as receitas e despesas então decretadas sem a sua
menor ingerência.
Já no início do século XIII, a Inglaterra dava o primeiro passo nesse sentido, porque frutificara
uma aliança do povo com a nobreza, ao contrário do que ocorria na França, na mesma época,
quando a nobreza aliara-se à Coroa contra o povo.
Não se podia ainda falar, entretanto, do surgimento de uma verdadeira e própria representação
popular. E sim, de grandes vassalos, barões e prelados, os quais, depois de prometerem um
subsídio ao rei, se incumbiam e cobrá-lo de seus próprios súditos. Todavia, operava-se uma
mudança importante, em que uma classe de alta representatividade, no interesse próprio, se
resguardava contra as arbitrariedades do monarca: era o alvorecer do Direito Orçamentário.
Quando, mais adiante, o povo passou a exercer o direito do voto, aprovando pelos seus
representantes as Receitas e Despesas Públicas, com participação no complexo estatal, nasceu o
Orçamento como entendido na sua concepção clássica. Identificada essa sua origem com a das
instituições democráticas representativas, podia-se dizer que se tratava de um instrumento de
previsão das receitas e de autorização das despesas, onde estas apareciam classificadas por
OBJETO (pessoal, material, serviços de terceiros, etc.) alheio à indagação das reais necessidades
da administração e da população e aos objetivos econômico-sociais perseguidos com a sua
execução.
O orçamento clássico teve sempre como precípua e fundamental função a de assegurar o
controle político das atividades governamentais, através dos órgãos legislativos incidindo sobre as
atividades financeiras dos órgãos executivos. Daí dizer-se que não passava de um orçamento
político, contábil e financeiro. Nunca operou como instrumento de ação direta na economia. Como tal
concebido, já não se mostrava ser eficiente à finalidade moderna que as funções públicas se
propõem a cumprir no campo da economia.
Teria, então, o orçamento, de encarnar novas funções, como instrumento básico da atividade
do Estado, de sorte a poder exercitar finalidades de destaque nos cruciais momentos de crise ou de
prosperidade econômica. Conseqüentemente, bem apercebidos essa problemática e o crescente
expansionismo das atividades estatais, após a crise de 1929, tratou-se de fazer operar a
reformulação das teorias e técnicas orçamentárias.
Prosseguindo-se nessa busca incessante e recolhidos os contributos das concepções do
orçamento cíclico, do orçamento compensatório, do orçamento funcional ou de desempenho, etc., e
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
69
em conseqüência da generalização do planejamento econômico e social pelos Estados Modernos,
difundiu-se a utilização do "orçamento por programas".
Vem a propósito a primeira e segunda conclusões gerais do magnífico Estudo de José Affonso
da Silva, "ORÇAMENTO PROGRAMA NO BRASIL", verbis:
"deve-se distinguir ORÇAMENTO POR PROGRAMAS e ORÇAMENTO-PROGRAMA. Aquele
pode ser tido como gênero que comporta várias espécies, desde a programação orçamentária mais
simples até a mais requintada. O orçamento-programa é espécie de orçamento por programas.
Distingue-se dos demais por sua integração no sistema de planejamento econômico e social. O
orçamento-programa constitui elemento do sistema de planejamento estrutura É, pois, um elemento
da estrutura de planejamento. É a etapa operativa do processo de planejamento a longo e médio
prazo, sendo, portanto, o aspecto do processo de planejamento a curto prazo. Constitui instrumento
econômico e social de médio e longo prazo. Como tal, essa técnica orçamentária nasceu,
desenvolveu-se e começou a ser implantada na década de 1960-1970." 14
Ainda no magistério de José Affonso da Silva, foi em 1964 que veio a efetivar-se
"a adoção legal do Orçamento-programa, consubstanciado primeiro em suas linhas mestras na
Lei n° 4.320, de 17-3-64, depois com a reformulação do direito orçamentário constitucional incluída
no texto da Constituição do Brasil de 1967, mantido no texto de 1969, desenvolvido na Lei
Complementar nº 3/67, que dispôs sobre Plano Nacional e sobre Orçamentos Plurianuais de
Investimentos, revogada, mais tarde, pelo Ato Complementar nº 43, de 29-1-1969, que hoje regula a
matéria, e o Decreto-lei nº 200, de 25-2-1967, que disciplina também aspectos orçamentários,
referindo-se, expressamente, ao ORÇAMENTO-PROGRAMA." 15
Desse modo e como ele próprio elucida na nona conclusão geral do seu estudo a que vimos de
nos referir,
"o direito orçamentário brasileiro sufraga a técnica do orçamento-programa, encontrando este
fundamento nas normas constitucionais sobre orçamento. No Ato Complementar nº 43 e no
Decreto-lei nº 200, de 23-2-1967, especialmente nos arts. 79, 15 a 18 deste último diploma legal." 16
É de aceitar-se, por conseguinte, que a AUDITORIA ORÇAMENTÁRIA, agasalhada no texto
constitucional refere-se à AUDITORIA DO ORÇAMENTO-PROGRAMA, ou seja de:
- programas
- sub-programas
- funções
- projetos
- atividades
Principalmente de PROJETO, um instrumento de programação para alcançar os objetivos de
um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, dos quais resulta um
produto final que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do Governo; e de
ATIVIDADE, um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa,
envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente,
necessárias à manutenção da ação do Governo.
14
São Paulo, RT, pág. 377.
Op. cit., José Affonso da Silva, pág. 36.
16
Op. cit., José Affonso da Silva, pág. 379.
15
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
70
Conceituações essas constantes da Portaria nº 9, de 28 de janeiro de 1974, que atualiza a
discriminação da despesa por função, de que tratam o inciso I do parágrafo 1º do art. 2º e parágrafo
29 do art. 89, ambos da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, baixada pelo Ministro de Estado do
Planejamento e Coordenação Geral, no uso de suas atribuições e tendo em vista o que dispõe o art.
180 do Decreto-lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, combinado com o art. 113, da Lei n° 4.320,
supracitada.
Não se tenha por desvaliosa a observação de que a Auditoria Orçamentária há de exercitar-se
tanto sobre o Orçamento anual de que trata o art. 62 da Constituição Federal vigente, como sobre o
ORÇAMENTO PLURIANUAL DE INVESTIMENTO, cuidado no parágrafo 3º do art. 62 e art. 63 da
Lei Maior.
Sem dúvida, de fundamental importância será a Auditoria Orçamentária realizada nos projetos
constantes do Orçamento Plurianual de Investimento, considerando a duração de sua implantação,
os vultosos recursos envolvidos e seus efeitos econômicos e sociais.
Este estudo conduz, pois, à compreensão de que a AUDITORIA ORÇAMENTARIA não pode
confundir-se com AUDITORIA FINANCEIRA, esta também referida no texto constitucional ("desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária" - parágrafo 1° do art. 70 e na Lei
n° 6.223, de 14-7-1975 (art. 2º, II) .
Ora, se a auditoria financeira já se mostrou INSUFICIENTE no atendimento das necessidades
do setor privado, com melhor razão não pode deixar de vir a ser considerada INCOMPLETA na
fiscalização do orçamento-programa (anual e plurianual) que necessita AVALIAÇÃO de:
a) economia e eficiência
b) resultado ou execução do programa.
O desempenho, pelos Tribunais de Contas, de auditoria de amplo escopo, de organizações
governamentais, programas, atividades, projetos e funções, que engloba os elementos
- FINANCEIRO E DE OBSERVÂNCIA
- DE ECONOMIA E EFICIÊNCIA
- RESULTADOS DO PROGRAMA
à semelhança de como procede o UNITED STATES GENERAL ACCOUNTING OFFICE (GAO)
e organismos idênticos de outros países, que possuem modernos sistemas de administração e
auditoria, encontra suporte na Lei nº 4.320, de 17-3-1964.
Esse diploma legal, art. 75, capítulo do Controle Interno, estabelece que o controle da
execução orçamentária compreenderá:
I - A legalidade dos atos de que resultem a arrecadação de receita ou a realização da despesa,
o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - A fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores
públicos;
III - O cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e em termos de
realização de obras e prestação de serviços.
Ao dispor, por outro lado, o art. 76, que o Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a
que se refere o art. 75, em seguida logo ajuntou o legislador a oportuna RESSALVA:
"SEM PREJUIZO DAS ATRIBUIÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS ou "órgão equivalente".
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
71
Em seguida, no Cap. III - DO CONTROLE EXTERNO - art. 81, lê-se:
"O controle da execução orçamentária pelo Poder Legislativo terá por objetivo verificar a
probidade da Administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o
cumprimento da Lei do Orçamento." (Verbis.)
Controle que o Legislativo exerce, com o auxílio do Tribunal de Contas, por imperativo
constitucional (§ 1° - art. 70, CF).
O auxílio do Tribunal de Contas, inafastável, na prática, para que se torne realidade o controle
da execução orçamentária pelo Poder Legislativo, só colimará sua finalidade com o desempenho de
Auditoria, ampla, haja vista os objetivos
- probidade da administração
- guarda e legal emprego dos dinheiros públicos
- cumprimento da lei de orçamento.
O termo PROBIDADE da administração está, no texto legal, portanto, a significar
MORALIDADE DA ADMINISTRAÇÃO, no sentido de pressuposto de validade dos atos da
Administração:
"MORALIDADE - A MORALIDADE ADMINISTRATIVA constitui, hoje em dia, pressuposto
da validade de todo ato da Administração Pública. Não se trata - diz Hauriou, o sistematizador
de tal conceito - da MORAL COMUM, mas sim, de uma MORAL JURIDICA, entendida como
"o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração." 17
"A moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito de "bom administrador"
que, no dizer autorizado de Franco Sobrinho, "é aquele que, usando de sua competência
legal, se determina não só pelos preceitos vigentes, mas também pela moral comum". Há que
conhecer, assim, ias fronteiras do lícito e do ilícito, do justo e do injusto NOS SEUS EFEITOS.
E explica o mesmo autor: Quando usamos da expressão NOS SEUS EFEITOS, é para admitir
a lei como regra comum e medida ajustada. Falando, contudo, de BOA ADMINISTRAÇÃO,
referimo-nos, subjetivamente, a CRITÉRIOS MORAIS que, de uma forma ou de outra, dão
valor jurídico à vontade psicológica do administrador".18
"O inegável é que a MORALIDADE ADMINISTRATIVA INTEGRA O DIREITO como
elemento indissociável na sua aplicação e na sua finalidade, erigindo-se em fator de
legalidade. Daí por que o Tribunal de justiça de São Paulo decidiu com inegável acerto que "o
controle jurisdicional se restringe ao exame da legalidade do ato administrativo; mas, por
legalidade ou legitimidade se entende, não só a conformação do ato com a lei, como também
com a moral administrativa e com o interesse coletivo".19
"Com esse julgado pioneiro, a MORALIDADE ADMINISTRATIVA ficou consagrada pela
justiça, como necessária à validade da conduta do administrador público".20
Por sua vez, na monografia "O CONTROLE DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA", o Prof.
Manoel de Oliveira Franco Sobrinho sustenta até a viabilidade do controle judicial da Moralidade
Administrativa, via do Remédio heróico do Mandado de Segurança, por se afigurar liquido e certo o
direito de fazer respeitado e cumprido esse princípio no ato lesivo. (S . P . 1974, págs. 213 e segs. )
17
(Maurice Hauriou, Précis Élementaire de Droit Administratif, Paris, 1ª. ed., págs. 197 e sega.) apud Meirelles, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro, 7 ed., S. Paulo, RT, pág. 71.
18
Franco Sobrinho, Manoel de Oliveira. O controle da moralidade administrativa.
19
) TJSP. RDA 89/134. Apud Meirelles, pág. 73. S. Paulo, 1974, pág. 11, apud Meirelles, op. cit., pág. 73.
20
Meirelles, op. cit. pág. 73.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
72
No que entende com a GUARDA E LEGAL EMPREGO DOS DINHEIROS POBLICOS, é
matéria a dispensar comentários, porquanto do Surrado conhecimento - objeto de auditoria
financeira - e de tradicional atuação dos órgãos de fiscalização financeira e orçamentária.
Derredor o CUMPRIMENTO DA LEI DE ORÇAMENTO, o fundamental é entender-se que se
trata de Orçamento-Programa, exigindo a sua fiscalização, avaliação de economia e eficiência e
avaliação de resultar dos do programa, envolvendo, por conseguinte, desempenho de Auditoria
Orçamentária, como antes exaustivamente estudado neste trabalho..
A Constituição Federal, art. 71, impõe que o Poder Executivo mantenha sistema de controle
interno, a fim de
I - criar condições indispensáveis para assegurar eficácia ao controle externo e regularidade à
realização de receita e de despesa;
II - acompanhar a execução de programas de trabalho e a do orçamento; e
III - avaliar os resultados alcançados pelos administradores e verificar a execução dos
contratos.
Deixando de lado a tarefa da conceituação e análise do que seja Controle nas suas diversas
acepções técnico-jurídicas e administrativa e a sua evolução histórica, por transbordantes da ordem
específica do tema aqui enfrentado, basta o registro de que, modernamente, inadmite-se trabalhos
de AUDITORIA EXTERNA sem bom e apropriado estudo e avaliação dos controles internos.21
Do estabelecimento, pela Constituição Federal, na Secção VII - da Fiscalização Financeira e
Orçamentária - e tão-somente nela, dos objetivos e dos campos de incidência dos sistemas de
controles internos
- regularidade à realização da receita e da despesa
- verificar a execução dos Contratos
- acompanhar a execução dos programas de trabalho
- acompanhar a execução do orçamento
- avaliar os resultados alcançados pelos administradores
resulta a interpretação de que a Fiscalização Financeira e Orçamentária realizada através do
desempenho das funções de Auditoria Financeira e Orçamentária, a cargo dos Tribunais de Contas,
não poderá deixar de observar tais objetivos e áreas de atuação.
Confirma este entendimento haver a Constituição Federal, no mesmo art. 71, inciso I, da
Secção VII, explicitado que os sistemas de Controle interno do Executivo têm a finalidade de criar
condições indispensáveis para assegurar a eficácia do Controle Externo.
O Estudo ora levado a termo sugere as OBSERVAÇÕES:
1. - As denominações "FINANCEIRA e ORÇAMENTÁRIA", aglutinadas e precedidas, da
palavra AUDITORIA no texto constitucional e da Lei no 6.223/ 75, alijaram o entendimento de
tratar-se da tradicional AUDITORIA exclusivamente FINANCEIRA para indicar que se cuida de
AUDITORIA DE AMPLO ESCOPO, envolvendo os elementos: FINANCEIRO, ECONOMIA E
EFICIÊNCIA e RESULTADOS do Programa.
21
John Cook & Gary Wincle. Auditoria: Filosófica e Técnica. Trad. Sonia Schwartz. S. Paulo, Saraiva, 1979, págs. 32-33; págs.
131-58; Audits of States and local governmental units . New York, AICPA, 1974, pág. 41; 43; Codification of statementa on suditing
standards. New York, AICPA, 1977, pág. 41-95; The auditor's study and evaluation of internal control in EDP systems. New York,
AICPA, 1977.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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2. - A execução de Auditoria de amplo escopo envolvendo avaliação de economia e eficiência e
avaliação de resultados do programa prescinde de emenda constitucional e de leis complementares
ou ordinárias, mais não exigindo do que a simples compreensão do sentido moderno das
multireferidas disposições constitucionais e das leis, também multicitadas, 4.320/64, 6.223/5.
3. - O efetivo desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária - nova atribuição
imposta aos Tribunais de Contas pela Constituição Federal de 1967 - possibilitará a obtenção das
informações necessárias à apreciação das Contas do Poder Executivo (outra atribuição
constitucional dos Tribunais de Contas) dando condições ao Legislativo de efetuar o seu julgamento
político embasado em informações técnicas.
4. - Embora discutível e polêmico o julgamento da regularidade das contas dos
administradores, levando-se em apreço aspectos de avaliação de economia e eficiência e de
avaliação de resultados, nem por isso deixam de constituir valiosos subsídios para o julgamento de
regularidade de contas.
5. - O exercício dessa função em análise consiste na mais importante colaboração que os
Tribunais de Contas podem oferecer ao Poder Executivo e a seus administradores para melhorar o
desempenho da administração pública; para verificar se os recursos públicos estão sendo utilizados
de forma econômica e eficiente e se para os fins previstos; avaliar os desvios do
orçamento-programa; melhorar o planejamento governamental; manter elevado padrão de
moralidade administrativa e, de resto, outras preocupações que podem alcançar, até mesmo, a
ineficiência dos administradores.
6. - O exercício de auditoria de amplo escopo não repugna; antes se adequa à filosofia que
orientou e presidiu a Reforma Administrativa de 1967.
CONCLUSÃO
O mais realístico veículo de fortalecimento dos Tribunais de Contas é o efetivo e dinâmico
desempenho das funções de AUDITORIA FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA (AUDITORIA DE
AMPLO ESCOPO), na trilha de moderna interpretação do texto constitucional e das Leis n°s
4.320/64 e 6.223/75.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
74
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75
OS TRIBUNAIS DE CONTAS
Alexandre Demathey Camacho(*)
O Tribunal de Contas da União caminha, neste ano, para os 91 anos de existência. Em
novembro último comemorou os seus 90 anos. A imprescindibilidade da sua presença no cenário
nacional, que põe em relevo a austeridade e a probidade administrativa, através da natureza e da
finalidade da sua atuação, inspirou os legisladores estaduais para a criação dos Tribunais das
diversas unidades federativas. Assim é que todas as Cortes de Contas do País, pugnam e trabalham
com os mesmos objetivos que presidem as atividades do paradigma.
Embora cada Estado possua o seu Tribunal de Contas, cada qual estruturado por estatutos e
regimentos próprios, nem sempre coincidentes, o fato predominante é que, a cada qual incumbe o
mesmo destino, no plano em que se movimenta e circula o sangue da vida civil da nossa gente.
Santo Agostinho, o notável filósofo moral, costumava dizer que o dinheiro era o sangue da vida
civil, e contava que, por isso mesmo, quando algum patrão repreendia o seu servidor, usava desta
fórmula: "Não sabes, mau servo, que contei por ti o meu sangue?" Quando o sangue é do povo, fácil
é o imaginar-se como cresce de importância a imagem aventada.
As origens do Tribunal de Contas no Brasil remontam á época do Brasil colonial. Antes mesmo
que a Constituição Política do Império - Pedro I - de 25 de março de 1824, cuidasse da matéria,
através a proposição do estadista que foi Felisberto Caldeira Brant Pontes de Oliveira, Marquês de
Barbacena, o alvará de 28 de junho de 1808, do então príncipe regente, D. João, futuro D. João VI,
criou o Conselho de Fazenda, embrião do Tribunal de Contas, em nosso país.
Foi, porém, no alvorecer da República, menos de ano após a sua proclamação, com o Decreto
nº 966-A, de 7 de novembro de 1890, que o país teve o seu departamento administrativo autônomo
com funções judicantes, destinado ao exame e revisão "dos atos concernentes á receita e despesa
da República".
O grande Rui Barbosa foi o seu inspirador; e, de como o grande brasileiro, então Ministro da
Fazenda, no governo provisório do Marechal Deodoro da Fonseca, viu o fruto de sua obra, fácil é
ajuizar-se, lendo-se-lhe esta parte da notável exposição de motivos, que então apresentou:
"... um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediária à Administração e a
Legislatura, que, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento,
cercado de garantias contra quaisquer ameaças, possa exercer às suas funções vitais, no
organismo constitucional. . . "
(*)
Alexandre Demathey Camacho é professor de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
76
A instituição foi adotada, posteriormente, pela Carta Constitucional de 1891, que dispôs no seu
artigo 89, nestes termos:
"É instituído um Tribunal de Contas, para liquidar as contas da receita e despesa e
verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Os membros deste
Tribunal serão nomeados pelo Presidente da República, com aprovação do Senado, e
somente perderão os seus lugares por sentença."
Adquiriu, assim, o novo órgão, a sua estabilidade constitucional, que o imporia, em seguida, às
Constituições Estaduais. No Estado do Rio de janeiro, anterior à fusão, o Tribunal de Contas foi
instituído em 20 de janeiro de 1947, pela Constituição Estadual, no seu artigo 12 - das Disposições
Transitórias.
De acordo com a Constituição de 1891, o Tribunal de Contas foi criado para liquidar as contas
da Receita e Despesa e verificar a sua legalidade.
A Constituição de 1934 considerou-o como um dos elementos de cooperação das atividades
governamentais. Mestre Helly1p es Meirelles - Direito Administrativo Brasileiro - o define "como
sendo um órgão administrativo de cooperação com o Poder Legislativo na fiscalização da despesa
pública, consoante as suas atribuições constitucionais".
Para nós, o Tribunal de Contas não é órgão auxiliar do Legislativo, em sentido estrito, mas um
órgão autônomo, situado entre os três Poderes, com autoridade derivada da Constituição, e com
organização e garantias de uma verdadeira magistratura, e seu objetivo principal é o de fiscalizar a
administração financeira, principalmente a execução orçamentária, e verificar, também, a legalidade
dos atos que dela promanam.
Os Tribunais de Contas surgiram como uma necessidade histórica. O Estado Constitucional
reconheceu que o Congresso, que faz as leis e vota o orçamento, não dispõe de aparelhagem
técnica para efetuar a pormenorizada e contínua supervisão da execução orçamentária. E, em razão
disso, para não sacrificar a atividade precípua do Legislativo, que deve ser a do processo da
elaboração das leis, o direito moderno dos povos civilizados criou e instituiu o Tribunal de Contas
com a atribuição de exercer, permanentemente, aquele procedimento fiscalizador, que é a ação
típica do Legislativo que tem o direito de saber, em nome do povo, como são empregados os
dinheiros públicos.
Funcionando na vida administrativa do País, como órgão indispensável ao seu metabolismo
político, é fácil apurar-se que o instituto do Tribunal de Contas cresceu de prestígio e de significação,
através das diversas fases e das várias transformações por que tem passado o regime, até a
vigência da Carta Magna de 1946.
Todas as Constituições republicanas, em especial a de 1946, deram-lhe posição de órgão
autônomo e de destacada atividade na conjuntura administrativa nacional. Até a Constituição de
1946, o Tribunal de Contas exerceu o controle prévio ou direto sobre todos os atos da administração
que, de qualquer forma, gerassem despesas. A validade dos mesmos se condicionava ou vinculava
à obrigatoriedade do Registro ou da aprovação pelo Tribunal de Contas. Ele era o órgão controlador
e fiscalizador das Finanças e Orçamentos.
As suas funções, então, classificavam-se como jurisdicionais propriamente ditas ou de natureza
judicante e funções meramente administrativas.
As primeiras - jurisdicionais - consistiam em "julgar as contas dos responsáveis pelos dinheiros
e outros bens públicos e as dos administradores das entidades autárquicas" (Artigo 77, nº XI da
Constituição Federal de 1946) .
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
77
As segundas, consideradas meramente administrativas, consistiam em "julgar da legalidade
dos contratos, aposentadorias, reformas, disponibilidades e pensões" (Artigo 77, n° 11 da
Constituição Federal de 1946).
As conseqüências desta distinção são da maior importância, porque:
- no primeiro caso, as decisões dos Tribunais de Contas valiam como coisa julgada, sendo
insusceptíveis de alterações, mesmo pelo Poder judiciário;
- no segundo caso, as decisões do órgão não passavam em julgado podiam ser alteradas pela
própria administração pública, em determinadas hipóteses, através de atos retificatórios ou
anulatórios, que deveriam vir a novo exame do Tribunal de Contas.
A atual sistemática constitucional revolucionária, mercê do entendimento dos tecnocratas
atuantes, sob a regência do Ministro Roberto Campos, com grande influência na implantação da
nova ordem financeira do país, alterou, profundamente, o modo de trabalhar dos Tribunais de
Contas. Por ignorância ou r conveniência, à guisa de agilizar os negócios públicos, os Tribunais de
Contas foram considerados órgãos obsoletos e emperradores da administração pública. E, não
obstante as tentativas realizadas pelos melhores nomes do Instituto dos Tribunais de Contas para
explicar àquelas autoridades o terrível engano que cometiam, baldados foram os seus esforços. A
ação dos Tribunais de Contas passou a ser feita a posteriori; foi abolido o Registro Prévio. Com essa
decisão constitucional revolucionária, instituiu-se a fiscalização indireta, isto é, sobre os fatos
consumados. Os tecnocratas estabeleceram e impuseram autoritariamente (Const. de 1967) o
sistema do Controle Interno ou Direto, a cargo da Administração, e o Controle Externo ou Indireto, a
cargo dos Tribunais de Contas.
A suspensão dos Contratos e o julgamento da legalidade das concessões iniciais de
aposentadoria, reformas e pensões, que eram atividades controladoras atribuídas ao Tribunal de
Contas, já não fazem parte do seu elenco de competências. A suspensão é reservada ao Congresso
e o julgamento foi substituído por mera apreciação. Nos idos da República Velha, as suas grandes
figuras afirmavam: - "Sem Tribunal de Contas não existirá certeza de que tiveram, têm ou terão fiel
emprego as rendas arrecadadas pelo erário". Esta assertiva, numa síntese mais rígida, significa,
certamente, que, em tal hipótese, a moralidade administrativa está sempre sob a eiva de suspeita.
Esse sentido novo, que a sistemática constitucional revolucionária impôs ás atuações das
Cortes de Contas neutralizou, substancialmente, as suas participações no processo nacional da
fiscalização financeira. Pois, se a função do Tribunal, no espírito constitucional vigente, é apenas a
de liquidar as contas e verificar a sua legalidade, de is de feitas, o Tribunal passou a ser mais um
meio de aumentar o funcionalismo, de avolumar a despesa, sem vantagem para a moralidade da
administração, e menos "um órgão imprescindível à boa marcha de nosso sistema administrativo",
como assegurava ser o Ministro Rubem Rosa.
Esse atual sistema de controle representa, induvidosamente, um retrocesso na tradição do
Direito brasileiro, sob o aspecto constitucional e financeiro, e dele se geraram órgãos os mais
estapafúrdios e paralelos, caricatos modelos das Cortes de Contas, que exercem naquela área
atividade burocrática administrativa de controle...
A culpa de tal coisa cabe aos tecnocratas do início da revolução, ávidos de liberdade para
fazerem suas experiências e, obviamente, aplicar seus conhecimentos sobre administração e
finanças, na debilitada situação em que o país se encontrava. Eles passaram de contrabando, aos
legisladores da época, observações e conceitos que não correspondem ao direito e à realidade dos
nossos Tribunais de Contas, pois a função judicante e o controle prévio das Cortes de Contas
sofreava e impedia o ímpeto e o elan velocíssimo das suas atividades reformadoras, e por isso foram
sacrificadas.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
78
O Governo atual da República, que quotidianamente assevera estar interessado na contenção
de gastos e no combate à corrupção, deveria rever a sua posição e conferir aos Tribunais de Contas,
o quanto antes, poderes novos, de que eles não dispõem atualmente, a fim de tornar exeqüível e
perfeita a execução de seus onímodos misteres.
O instituto do Tribunal de Contas é, ainda, para honra do regime em que vivemos, uma das
coisas sérias e venerandas do país. Urge, de conseguinte, dotá-lo de todos os elementos capazes
de garantir-lhe a eficiência e de manter-lhe íntegra a autoridade, no plano de sua ação reguladora.
Rui Barbosa tinha-o como "instituição de natureza em grande parte judiciária e política,
destinada, por sua índole essencial, a sentenciar sobre assuntos da mais alta gravidade e a servir
solidamente de dique aos abusos administrativos em negócios financeiros".
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
79
A EXECUÇÃO DAS DECISÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Roberto Rosas(*)
A Lei nº 6.822, de 22 de setembro de 1980 dispôs:
"Art. 1º - As decisões do Tribunal de Contas da União condenatórias de responsáveis em
débito para com a Fazenda Pública tornam a dívida líquida e certa e têm força executiva,
cumprindo ao Ministério Público Federal, ou, nos Estados e Municípios, a quem dele as vezes
fizer, ou aos procuradores das entidades da administração indireta, promover a sua cobrança
executiva, independentemente de quaisquer outras formalidades, na forma do disposto na
alínea c do art. 50 do Decreto-lei nº 199, de 25 de fevereiro de 1967."
2. Com essa providência legislativa revestiu-se o Tribunal de Contas de mais um ins trumento
de prestígio de suas decisões, atendido no desejo constante de reforçar a sua importância no
contexto do controle da Administração Pública.
3. Em termos técnicos, esse diploma legal considerou título executivo extrajudicial, a decisão do
Tribunal de Contas que fixa o débito. Diz o Código de Processo Civil, ao elencar esses títulos
executivos, que são todos os demais títulos, a que, por disposição expressa, a lei atribuir força
executiva (CPC - art. 585, VII).
4. O título executivo extrajudicial é o instrumento hábil para executar-se uma dívida, que, no
caso especial, é afirmada pelo Tribunal de Contas ao julgar os responsáveis por dinheiros públicos.
De nada adiantava a afirmação da Corte, de que o gestor estava em alcance, em débito com a
Administração, ou dera tal prejuízo, se não era possível a imediata execução da dívida, como
anteriormente. Cessava aí a atuação da Corte, que remetia ao órgão de defesa do Estado em juízo Procuradoria-Geral da República (federal), Procuradoria-Geral do Estado, etc. -, os elementos para a
cobrança do débito. Como não podia ser cobrado executivamente, e sim por meio de ação ordinária,
propiciava-se delonga nessa cobrança. Hoje, proposta a execução, o devedor é citado para pagar
em 5 dias (Lei nº 6.830), ao passo que, na ação ordinária, após a citação, teria 15 dias para
contestar.
5. O Decreto-lei nº 199/67 (Lei Orgânica do TCU) já facultava ao Tribunal de Contas da União,
determinar a cobrança judicial pela via executiva (art. 50, c). Como a lei não considerava a liquidez
da dívida, consistente no valor do débito fixado, aquela disposição era praticamente inócua. A Lei nº
6.822, que ora se discute, deu efetividade à cobrança judicial.
(*)
Procurador do TODF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
80
6. A Lei em apreço é fruto da iniciativa exclusiva da União Federal para legislar sobre Direito
Processual (Constituição Federal - art. 89, XVII, b), pois trata de matéria processual, isto é,
considerada título executivo para a execução judicial a decisão do Tribunal de Contas da União
condenatória de responsáveis em débito para com a Fazenda Pública.
7. Diante disso pergunta-se:
- Essa disposição legal é aplicável aos Estados e ao Distrito Federal? Em outras palavras: as
decisões dos Tribunais de Contas estaduais e do Distrito Federal são títulos executivos e a dívida é
líquida e certa para cobrança executiva judicial?
Responde-se afirmativamente.
8. A lei processual é federal na origem legislativa e nacional na aplicação. Não se admite o
alvitre local, de forma supletiva, nessa matéria. Aos Estados não se dá legislar supletivamente nessa
matéria, porque é da exclusiva competência da União Federal. Por isso, aos iguais tratam-se
igualmente, sem qualquer distinção. Assim expressa a Constituição Federal ao assegurar a
igualdade de todos perante a lei. Não poderia a União Federal legislar sobre processo dando-lhe
norma exclusiva, em detrimento dos Estados. Daí a afirmação de Pontes de Miranda:
"Ainda quanto a parte ou alguma ou algumas das partes estatais, o direito processual
civil trata-se igualmente, sem que tenha qualquer importância a diferença entre direitos,
pretensões, ações e exceções, que tenham nascido no direito privado, e direitos, pretensões,
ações e exceções, que tenham nascido no direito público." (Comentários ao Código de
Processo Civil, Vol. 1/46).
9. O exame ilustrativo corrobora a assertiva, no Código de Processo Civil, que trata igualmente
todas as Fazendas Públicas - União, Estados, Municípios e Distrito Federal - (vide art. 475, IIl - duplo
grau de jurisdição; art. 585, VI - Certidão da Dívida Ativa; art. 188 - prazos especiais; art. 20, § 4º honorários; art. 27 - despesas; art. 511 - dispensa de preparo dos recursos). Portanto, a regra
processual inserida na Lei nº 6.822, destina-se às decisões dos Tribunais de Contas, porque ela é
nacional e não somente uma lei federal direcionada às decisões, da Corte de Contas federal. A
interpretação restritiva seria incompatível com a natureza das normas processuais. Basta invocar-se
a recente Lei n° 6.830, que trata da execução fiscal, que será aplicada pelos Estados e Municípios,
porque é lei de Direito Processual.
10. A Lei n° 6.822 está, na verdade, jungida à Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União
(Decreto-lei n° 199/67 ), aliás mencionada em seu art. 1° O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a
Representação nº 939, relativa a artigos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, considerou
constitucional determinado artigo da Carta estadual re4rente ao Tribunal de Contas porque fincado
em norma do Decreto-lei nº 199, portanto, seguindo o modelo federal (Voto do Ministro Moreira Alves
- Revista Trimestral de jurisprudência, nº 88/23).
11. Sendo a Lei n° 6.822, lei processual, cogente para todas as esferas, não há como negar-se
a sua aplicação aos Estados e ao Distrito Federal. A aparente restrição cede com a natureza da
norma, de caráter geral.
12. Conclusão:
a) A Lei nº 6.822 é aplicável aos Estados e ao Distrito Federal.
b) As decisões dos Tribunais de Contas Estaduais e do Distrito Federal têm liquidez e certeza,
e, como tal, constituem título executivo para a cobrança judicial.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
81
ÓRGÃOS AUTÔNOMOS
Roberto Rosas(*)
A diretriz principal do Decreto-lei nº 200 foi a descentralização administrativa, e nesta a
desconcentração, chegando aos órgãos autônomos.
Com a Reforma Administrativa empreendida pelo Decreto-lei nº 200, deu-se forma ao chamado
órgão autônomo, segundo o art. 172, § 1º desse diploma legal, considerando-o:
"O Poder Executivo assegurará autonomia administrativa e financeira, no grau conveniente, aos
serviços, institutos e estabelecimentos incumbidos da execução de atividades de pesquisa ou ensino
ou de caráter industrial, comercial ou agrícola, que, por suas peculiaridades de organização e
funcionamento, exijam tratamento diverso do aplicável aos demais órgãos da administração direta,
observada sempre a previsão ministerial."
Sobre essa correção é importante buscar-se a origem histórica, ou a ratio legislatoris, na falta
de trabalhos legislativos, na palavra de um dos elaboradores do Decreto-lei nº 200, José de Nazaré
Teixeira Dias (A reforma Administrativa de 1!967, FGV, 1968 pág. 104):
Além dos órgãos anteriormente mencionados (nota-Gabinete do Ministro, Consultoria jurídica,
Divisão de Segurança), cada Ministério dispõe, na Administração Direta, de uma estrutura
operacional ajustada às suas necessidades. A Reforma Administrativa entendeu que sua
explicitação caberia no Regulamento de cada Ministério, a ser expedido após a promulgação da Lei
e em harmonia com os seus preceitos. Alguns desses órgãos operacionais, apesar de incluídos na
Administração Direta, podem classificar-se, em razão da peculiaridade de suas atribuições, como
"órgãos Autônomos" e, em conseqüência gozar do máximo grau de flexibilidade possível."
Apesar do tempo decorrido, o órgão autônomo não obteve os estudos doutrinários essenciais a
seu entendimento.
Se fizermos a comparação entre os conceitos de órgão e órgão autônomo chegaremos à
conclusão de que os órgãos autônomos, no direito brasileiro, seriam os órgãos subordinados ao
Chefe do Poder Executivo, ainda que com independência (Ministérios, DASP, SEPLAN, SNI, CGR).
No entanto, o art. 172 deu outra diretriz a esse conceito para abranger os serviços técnicos e
atividades especializadas. No entanto, se levarmos em conta que o órgão público exerce
competência no desempenho da função à qual liga-se a pessoa jurídica subordinante, apenas o DL
200 inovou, ampliando a atuação do órgão público autônomo, buscando-se a origem do conceito de
órgão em Gierke, como parcela da entidade, expressada a vontade por meio dos órgãos. A
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
82
concepção de Gierke aceita pelos doutrinadores com algumas variações, não está prejudicada pela
orientação do Decreto-lei n° 200. Aliás, um dos seguidores da concepção de Gierke Santi Romano
unifica a função e o agente, constituindo a instituição.
O órgão autônomo assim é classificado em razão de sua posição na ordem estatal, na
classificação que tem o órgão independente, como o mais expressivo, ou sejam, os órgãos indicados
na Constituição representados pelos Poderes (Executivo, Legislativo e judiciário). Necessário,
portanto, verificar-se a atuação do órgão autônomo na realização dos interesses coletivos com
atividade essencial à missão atribuída. Necessário distinguir-se o órgão de seus agentes. O órgão
define-se pela função. O agente é o colaborador do órgão (Marcelo Caetano - Princípios
Fundamentais do Direito Administrativo, Forense, 1977, pág. 85). Como acentuou mais
recentemente Agustin Gordillo - órgão é o em]unto de atribuições ou de competência que é
desempenhado ou exercido por pessoa física. Distingue-se de órgão jurídico (conjunto de
competências) e órgão físico (pessoa chamada a exercer essas competências) Tratado de Derecho
Administrativo, 1974, v. 1, cap. IX).
O órgão autônomo é independente, não chegando à independência obtida pela autarquia, mas
a independência necessária à instrumentação da atividade. Por isso, não lhe falta capacidade de
decisão e competência na execução, autonomia administrativa, financeira e técnica, como observa
Giannini: come si vede, talune di queste ammistrazioni autonome agiscono come delle persone
giuridiche, apparentemente distinte dall'ente (stato o ente locale) di cui sono organo (M.S. Gianini Diritto Amministrativo, 1/229, 1970).
O órgão autônomo não tem personalidade jurídica, mas seus agentes praticam atos, que
podem ser atacados pela via do mandado de segurança (Hely Lopes Meirelles - Mandado de
Segurança, pág. 11), portanto tem capacidade processual, ao passo que os outros órgãos são
representados pela pessoa jurídica maior (União, Estados, Municípios). A legitimidade ativa ou
passiva é da pessoa jurídica ou do órgão (CPC - art. 12 ), e a representação a seus agentes.
Caso típico de órgão autônomo é a Superintendência das Empresas Incorporadas ao
Patrimônio da União, no qual não há personalidade jurídica nem patrimônio com titularidade diversa
da União. Em alentado estudo sobre a matéria, o então Consultor-Geral da República - Dr. Luiz
Rafael Mayer -, hoje abrilhantando o Supremo Tribunal Federal, situou-se a natureza jurídica dessa
Superintendência como órgão colocado no plano da Administração Direta, competindo ao Poder
Executivo, ex vi do art. 81, V da Constituição dispor sobre a estruturação, atribuições e
funcionamento dessa Superintendência (Parecer L-061 - Pareceres do Consultor-Geral da República
- vol. 86/24).
Na mesma oportunidade, suscitaram-se duas questões importantes. A primeira sobre a
subordinação do órgão, que poderá ser feita por decreto, isto é, a jurisdição administrativa
adequada, por força do art. 39 do DL n° 200. A segunda diz com o patrimônio a constituir o órgão
autônomo. Se a transferência ocorresse entre órgãos da mesma Administração (direta ou indireta),
essa translação poderia ocorrer por decreto, o mesmo não ocorrendo se a transferência operasse
entre órgãos de administrações diversas. Nesta hipótese, significativa da transferência de um
patrimônio para outro patrimônio, dependeria de prévia autorização legislativa (Pareceres do
Consultor-Geral da República - vol. 85/252). Por isso, chegamos ao cerne da criação do órgão
autônomo pela exigência legislativa, para indicar as faculdades, que somente a lei poderá outorgar
ao órgão autônomo (Manoel de Oliveira Franco Sobrinho) - Comentários à Reforma Administrativa
Federal, pág. 316).
Outro aspecto concerne à autonomia financeira, que poderá ser concedida ou não segundo se
depreende do art. 172, § 2º, do DL n° 200:
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
83
"Nos casos de concessão de autonomia financeira, fica o Poder Executivo autorizado a
instituir fundos especiais de natureza contábil, a cujo crédito se levarão todos os recursos
vinculados às atividades do órgão autônomo, orçamentários e extraorçamentários, inclusive a
receita própria."
Nos casos concretos de órgãos autônomos existentes no direito positivo brasileiro no âmbito do
Ministério da Agricultura (Centro Nacional de Engenharia - Decreto nº 76.895 - 23-10-75); Decreto n°
69.358 -14-10-71 - Coordenação de Assessoria Internacional de Agricultura) houve a concessão de
autonomia financeira, bem como assim ocorreu com outros órgãos autônomos (Centro Nacional de
Educação Especial - Decreto nº 72.425 - 3-7-73; Centro Brasileiro de Construções e Equipamentos
Escolares - Decreto n° 72.532 - 26-7-73; Agência Nacional (antiga) -Decreto nº 62.989 - 15-7-68;
Hospital das Forças Armadas - Decreto nº 69.846 - 28-12-71), na área do Distrito Federal (DETUR);
DEFER; Administrações Regionais; Instituto de Desenvolvimento de Recursos Humanos; Instituto de
Saúde; Serviço Autônomo de Limpeza Urbana; Administração da Estação Rodoviária; Polícia Militar
do Distrito Federal; Corpo de Bombeiros do Distrito Federal), donde se conclui da prática de outorga
de autonomia financeira.
Outro ponto importante em relação ao órgão autônomo refere-se às licitações. A elas
obrigam-se os órgãos autônomos, por força do art. 125 do Decreto-lei n° 200. No entanto, têm
peculiaridades, por isso, a recente Lei nº 6.946, de 17-9-81 (art. 8°, III) mandou que o Poder
Executivo ajustasse as normas relativas a licitações às peculiaridades do órgão autônomo.
Entretanto, não os excluiu do processo imposto pelo DL nº 200.
Diante dessas colocações ficamos na alternativa da centralização ou descentralização
administrativa. Como observa Georges Vedel a escolha é problema da boa administração, mesmo
porque os argumentos técnicos não são decisivos na controvérsia sobre a descentralização, porque
existem problemas políticos (Droit Administratif, 7ª ed. 1980, pág. 826). Pior o dilema, na opção entre
a empresa pública ou o órgão autônomo. A empresa pública tem autonomia administrativa e
financeira e não é abrangida pelo art. 125 do Decreto-lei nº 200, no referente às licitações. É
controlada pelo Tribunal de Contas (Lei nº 6.223) , no entanto, com os abrandamentos impostos pelo
art. 170 da Constituição Federal, pois, rege-se pelo Direito as Obrigações e pelo Direito do Trabalho.
Já o órgão autônomo tem muito mais limitações do que a empresa pública. Daí a dificuldade da
implantação do órgão autônomo, e sua consolidação no direito positivo brasileiro.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
84
PROVENTOS. VALOR DO SOLDO. AGRAVAMENTO DE
DOENÇA
Rogério Nunes(*)
Trata-se de alteração de reforma, concedida por força de decisão judicial, com vistas a ajustá-la
aos termos de legislação vigente á época do ato concessório, para assegurar ao interessado
proventos integrais e auxílio invalidez ou diária de asilado, em virtude de haver sido julgado, total e
permanentemente inválido para o serviço da Corporação e não ter meios de prover a própria
subsistência, por achar-se incapacitado para qualquer trabalho.
2. Não só no presente processo como em outros de que dão notícia os autos, o direito à
percepção dessas vantagens pecuniárias, pelo militar que, ma situação de inatividade, acometido de
doença, moléstia ou enfermidade, venha a ser considerado incapaz para exercer qualquer outra
atividade laborativa, em decorrência de agravamento do seu estado mórbido, tem sido reconhecido
na esfera judicial.
3. Atenta a esse aspecto, a ilustrada titular da 3?1 ISCE, Dra. ELZA DA SILVA GUIMARÃES,
cuidou de bem examinar a matéria, cujo relatório recebeu o endosso do Sr. Inspetor-Geral, e na sua
incensurável conclusão mostra a necessidade de ser firmado por este Tribunal entendimento acerca
do assunto, para deslinde de casos semelhantes, pendentes de solução.
4. O Ministério Público, por um de seus ilustres representantes, no parecer de fls. 156/8, ao
opinar no sentido de que esta Corte deveria abster-se de julgar o ato sobre o qual já havia a justiça
se pronunciado, reservou-se para dizer, depois, quanto aos problemas suscitados pela instrução.
5. Em sessão de 9-12-80, o Egrégio Plenário deixou de julgar a legalidade da reforma de que
trata o processo, face à respeitável sentença a que não se pode negar eficácia, entendendo, todavia,
que a sugestão da 3ª ISCE merecia estudo, no tocante aos efeitos da decisão jurisdicional nos casos
dependentes da apreciação desta Corte, e houve por bem recomendar que a esse respeito se
manifestasse a douta Procuradoria-Geral.
6. Volta o processo com novo parecer, firmado pelo emérito Procurador, Dr. JOSÉ
GUILHERME VILLELA, em que considera defensável a fundamentação jurídica da 3á ISCE e
entende "recomendável adotá-la para solução dos casos sob o império da Lei n° 5.619/70, seja
porque está afinada com a jurisprudência, seja porque a dúvida ficou resolvida e superada pela
legislação posterior".
(*)
Conselheiro do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
85
7. A nós também convenceu o excelente trabalho da instrução. Reputamos procedente a
exegese empreendida pela signatária do relatório de fls. 123 casque 153.
Em face do exposto, dado que este processo encerra caráter de paradigma, por haver outros
em iguais condições, acolhemos a proposta da instrução e da douta Procuradoria-Geral e votamos
por que seja estabelecido:
a) o militar faz jus a proventos referidos ao soldo integral do posto ou graduação em que foi
reformado, quando a doença que o invalidou para o serviço ativo agravar-se a ponto de torná-lo total
e permanentemente inválido para todo e qualquer trabalho, segundo declaração firmada por junta
Médica, em inspeção posterior ao ato de reforma;
b) a percepção de proventos referidos ao soldo integral verificar-se-á, sempre, ex nunc da data
do laudo médico declaratório de invalidez absoluta.
____________________
Processo nº 779/75.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
86
PROVENTOS. VALOR DO SALÁRIO MÍNIMO.
COMPLEMENTAÇÃO
Rogério Nunes(*)
A indagação constante do expediente assinado pelo Excelentíssimo Senhor Governador do
Distrito Federal tem por objetivo o esclarecimento da situação de servidores que, aposentados com
fundamento na Lei Complementar n° 30, de 1977, recebem proventos inferiores ao salário mínimo
regional, quando esta Corte de Contas, acolhendo voto do eminente Conselheiro Heráclio Salles, em
sessão do dia 20 de setembro de 1979, recomendou a complementação do estipêndio, até o nível da
menor remuneração por lei instituída para o trabalhador brasileiro, para os que passaram à
inatividade em decorrência de invalidez simples, implemento de idade ou punição (aplicação do AI- 5,
já revogado).
Segundo se esclarece no expediente, a dúvida surgiu em razão de decisão, por maioria, do
Tribunal de justiça do Distrito Federal, mandando a administração local pagar aos aposentados pela
LC nº 30/77 o equivalente ao salário mínimo (fls. 37) .
Estabeleceu-se, então, a discordância entre a decisão jurisdicional, que beneficia os
aposentados a pedido, e o entendimento desta Egrégia Corte, inteiramente pacífico, de que a
complementação dos proventos ao nível do salário mínimo restringe-se aos casos de inativação
obrigatória.
A douta Procuradoria-Geral também entende inaplicável o julgado deste Tribunal aos
favorecidos pela legislação complementar, isto porque, para a sua incidência, é necessário que a
aposentação se fundamente na obrigatoriedade do afastamento do servidor, conforme claramente
expresso no voto do ilustre Conselheiro Heráclio Salles.
- II Tem inteira pertinência a conclusão a que chegou a ilustrada Procuradora-Geral, com a qual
estou de pleno acordo. Permito-me tão-somente tecer algumas considerações, a título apenas
ilustrativo.
A Lei Complementar n° 30/77, autorizando a passagem do servidor público para a inatividade,
antes de completar o seu tempo normal de serviço, não lhe outorgou outro benefício senão os
proventos proporcionais. Conferiu-lhe, por isso mesmo, a faculdade de escolha, com o fim de obter,
por vontade exclusiva, independentemente da intervenção ou obrigação de outrem, a desvinculação
do serviço ativo, nas condições estabelecidas naquele diploma legal.
(*)
Conselheiro do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
87
Não se deve portanto confundir, como bem esclarece a douta Procuradora-Geral, em termos de
possibilidades futuras, a situação desses servidores desligados do exercício dos cargos a pedido
com a daqueles obrigatoriamente afastados do serviço público pelos motivos indicados no voto do
Conselheiro Heráclio Salles. Explica-se a distinção: enquanto os aposentados voluntariamente
ficaram livres para o exercício de outra atividade laborativa, desimpedidos para a volta ao mercado
de trabalho, inclusive, agora, com possibilidade de ingresso em nova função oficial (LC nº 36, § 3°,
que revoga o art. 29 da LC n° 29), o mesmo já não ocorre com os outros, que só podem contar com
os seus proventos para subsistência, seja porque incapacitados fisicamente para a ocupação de
novos empregos, seja pela avançada idade.
Com respeito à decisão jurisdicional, sendo ela casuística, só obrigando as partes em litígio,
não está a administração adstrita a tomá-la como norma de aplicação extensiva aos casos ainda que
semelhantes, mormente tendo em conta que o Pretório Excelso, através de sua 1Q1 Turma, ao
decidir do RE n9 92.368, relatado pelo Ministro Xavier de Albuquerque, colocou-se em posição
contrária ao decidido pelo Tribunal de justiça desta Capital. Além do mais, a manifestação
jurisdicional só teria força, normativa, para as situações que escaparam a sua apreciação, ainda que
idênticas, se iterativa, sem possibilidade de alteração, o que não é o caso.
Em face do exposto, voto por que se responda de modo negativo à consulta sobre a
possibilidade de complementação, ao nível do salário mínimo, dos proventos dos servidores
aposentados com fundamento na LC nº 30/77, mas que, no entanto, farão jus a urna revisão, com
base nos Planos de Classificação de Cargos instituídos pelas Leis nº 5.6415, de 1970, e 5.920, de
1973, ex vi do art. 2° da Lei Complementar nº 36, de 31 de outubro de 1979.
__________________
Processo nº 391/80.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
88
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
89
PROJETO. SUBTRAÇÃO DE PARCELA ALOCADA
Raimundo de Menezes Vieira(*)
Egrégio Plenário
Observo neste processo pequena dúvida quanto ao fato de que se oferece, como
compensação, parte de recursos de um projeto para suplementação de dotações de uma atividade.,
Este procedimento é correto, regra geral, como adiante se demonstra.
Como todos sabem, o orçamento se divide em duas grandes partes: receita e despesa.
A despesa é esquematizada basicamente em termos de Programas de Trabalho e da Natureza
da Despesa.
O Programa de Trabalho indica "um conjunto de ações integradas e com objetivos gerais,
idênticos e definidos, dentro do complexo político, econômico e social, e se desdobra em
subprogramas e estes, por sua vez, em Projetos e Atividades".
O Projeto é "um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa,
envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tampo, dos quais resulta um produto final, que
concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do Governo", enquanto que a atividade é
também instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo,
porém, operações que se realizam de modo contínuo e permanente, necessários á manutenção da
ação governamental".
E a Natureza da Despesa, em que consiste? Consiste na discriminação dos créditos, segundo
os objetos de gasto, decorrente do princípio constitucional da especificação, isto é, de que as
despesas orçamentárias devem ser autorizadas pelo Legislativo em parcelas discriminadas, exceto
quanto aos órgãos da administração indireta.
Assim, tanto os projetos quanto as atividades têm seus recursos orçamentários discriminados
em dotações específicas, segundo a natureza de cada despesa, já que é vedada a concessão de
créditos ilimitados ou em aberto.
Como um programa de trabalho quase sempre consigna mais de um projeto ou atividade, e
como o orçamento é uma autorização de gasto e não uma determinação inexorável de dispêndio,
pode o Administrador promover a transposição de recursos de uma dotação orçamentária vinculada
a um projeto para outra referente a uma atividade e vice-versa, porque, no rigor técnico, "não se
suplementa programa e suas subdivisões (projetos e atividades) e sim os meios de conduzi-los a
(*)
Conselheiro Substituto do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
90
cabo". Para tanto, basta que se obtenha autorização legal, que tanto pode provir da lei específica ou
de regra geral consignada na Lei Ânua.
De modo que não há proibição jurídica para a subtração de recursos de dotação de um projeto
para reforço de dotação de custeio de uma atividade, salvo quando se tratar de recursos vinculados,
oriundos da receita de certos tributos que a lei poderá determinar que o produto de sua arrecadação
constitua fonte de despesa de Capital, o que não é o caso vertente, pois são ordinários os recursos
consignados ao Tribunal pela Lei nº 6.737, de 5-12-79.
Todavia, tal possibilidade não pode ser encarada de modo absoluto e indiscutível. O
Administrador está sempre vinculado ao princípio do bom e regular emprego dos dinheiros públicos,
de sorte que só poderá utilizar-se dessa faculdade quando certificar-se de que a retirada de dotação
de um projeto não vá afetá-lo a ponto de prejudicar a parte já iniciada, ou que o retardamento
implique em prejuízo para uma coletividade carente.
Assim, por exemplo, não seria legítima a supressão de recursos de uma obra cuja paralisação
culminasse com a perda da etapa já construída pela ação deletéria dos elementos da natureza,
como chuva, corrosão, etc. Como também não se justificaria a retirada de recursos de uma atividade
para um projeto com prejuízos irreparáveis à manutenção de serviços essenciais.
Como demonstrado que do ponto de vista do Direito Financeiro a proposta está correta, e como
a subtração de parcela alocada ao projeto não traduz prejuízo direta ou indiretamente ao Erário,
deve ser solicitada a abertura de crédito pretendida, reformulando-se a minuta de decreto para
ajustá-la á alternativa a do item 9 da representação do Sr. Diretor-Geral, preferida pelo Exmo. Sr.
Presidente da Egrégia Corte.
__________________
Processo nº 1.520/79.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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II - VOTOS E PARECERES
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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PROVENTOS. VALOR DO SOLDO. AGRAVAMENTO DE
DOENÇA
Rogério Nunes(*)
Trata-se de alteração de reforma, concedida por força de decisão judicial, com vistas a ajustá-la
aos termos de legislação vigente à época do ato concessório, para assegurar ao interessado
proventos integrais e auxílio invalidez ou diária de asilado, em virtude de haver sido julgado, total e
permanentemente inválido para o serviço da Corporação e não ter meios de prover a própria
subsistência, por achar-se incapacitado para qualquer trabalho.
2. Não só no presente processo como em outros de que dão notícia os autos, o direito à
percepção dessas vantagens pecuniárias, pelo militar que, ma situação de inatividade, acometido de
doença, moléstia ou enfermidade, venha a ser considerado incapaz para exercer qualquer outra
atividade laborativa, em decorrência de agravamento do seu estado mórbido, tem sido reconhecido
na esfera judicial.
3. Atenta a esse aspecto, a ilustrada titular da 3?1 ISCE, Dra. ELZA DA SILVA GUIMARÃES,
cuidou de bem examinar a matéria, cujo relatório recebeu o endosso do Sr. Inspetor-Geral, e na sua
incensurável conclusão mostra a necessidade de ser firmado por este Tribunal entendimento acerca
do assunto, para deslinde de casos semelhantes, pendentes de solução.
4. O Ministério Público, por um de seus ilustres representantes, no parecer de fls. 156/8, ao
opinar no sentido de que esta Corte deveria abster-se de julgar o ato sobre o qual já havia a justiça
se pronunciado, reservou-se para dizer, depois, quanto aos problemas suscitados pela instrução.
5. Em sessão de 9-12-80, o Egrégio Plenário deixou de julgar a legalidade da reforma de que
trata o processo, face à respeitável sentença a que não se pode negar eficácia, entendendo, todavia,
que a sugestão da 3ª ISCE merecia estudo, no tocante aos efeitos da decisão jurisdicional nos casos
dependentes da apreciação desta Corte, e houve por bem recomendar que a esse respeito se
manifestasse a douta Procuradoria-Geral.
6. Volta o processo com novo parecer, firmado pelo emérito Procurador, Dr. JOSÉ
GUILHERME VILLELA, em que considera defensável a fundamentação jurídica da 3á ISCE e
entende "recomendável adotá-la para solução dos casos sob o império da Lei n° 5.619/70, seja
porque está afinada com a jurisprudência, seja porque a dúvida ficou resolvida e superada pela
legislação posterior".
(*)
Conselheiro do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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7. A nós também convenceu o excelente trabalho da instrução. Reputamos procedente a
exegese empreendida pela signatária do relatório de fls. 123 casque 153.
Em face do exposto, dado que este processo encerra caráter de paradigma, por haver outros
em iguais condições, acolhemos a proposta da instrução e da douta Procuradoria-Geral e votamos
por que seja estabelecido:
a) o militar faz jus a proventos referidos ao soldo integral do posto ou graduação em que foi
reformado, quando a doença que o invalidou para o serviço ativo agravar-se a ponto de torná-lo total
e permanentemente inválido para todo e qualquer trabalho, segundo declaração firmada por junta
Médica, em inspeção posterior ao ato de reforma;
b) a percepção de proventos referidos ao soldo integral verificar-se-á, sempre, ex nunc da data
do laudo médico declaratório de invalidez absoluta.
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Processo nº 779/75.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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PROVENTOS. VALOR DO SALÁRIO MÍNIMO.
COMPLEMENTAÇÃO
Rogério Nunes(*)
A indagação constante do expediente assinado pelo Excelentíssimo Senhor Governador do
Distrito Federal tem por objetivo o esclarecimento da situação de servidores que, aposentados com
fundamento na Lei Complementar n° 30, de 1977, recebem proventos inferiores ao salário mínimo
regional, quando esta Corte de Contas, acolhendo voto do eminente Conselheiro Heráclio Salles, em
sessão do dia 20 de setembro de 1979, recomendou a complementação do estipêndio, até o nível da
menor remuneração por lei instituída para o trabalhador brasileiro, para os que passaram à
inatividade em decorrência de invalidez simples, implemento de idade ou punição (aplicação do AI- 5,
já revogado).
Segundo se esclarece no expediente, a dúvida surgiu em razão de decisão, por maioria, do
Tribunal de justiça do Distrito Federal, mandando a administração local pagar aos aposentados pela
LC nº 30/77 o equivalente ao salário mínimo (fls. 37) .
Estabeleceu-se, então, a discordância entre a decisão jurisdicional, que beneficia os
aposentados a pedido, e o entendimento desta Egrégia Corte, inteiramente pacífico, de que a
complementação dos proventos ao nível do salário mínimo restringe-se aos casos de inativação
obrigatória.
A douta Procuradoria-Geral também entende inaplicável o julgado deste Tribunal aos
favorecidos pela legislação complementar, isto porque, para a sua incidência, é necessário que a
aposentação se fundamente na obrigatoriedade do afastamento do servidor, conforme claramente
expresso no voto do ilustre Conselheiro Heráclio Salles.
- II Tem inteira pertinência a conclusão a que chegou a ilustrada Procuradora-Geral, com a qual
estou de pleno acordo. Permito-me tão-somente tecer algumas considerações, a título apenas
ilustrativo.
A Lei Complementar n° 30/77, autorizando a passagem do servidor público para a inatividade,
antes de completar o seu tempo normal de serviço, não lhe outorgou outro benefício senão os
proventos proporcionais. Conferiu-lhe, por isso mesmo, a faculdade de escolha, com o fim de obter,
por vontade exclusiva, independentemente da intervenção ou obrigação de outrem, a desvinculação
do serviço ativo, nas condições estabelecidas naquele diploma legal.
(*)
Conselheiro do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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Não se deve portanto confundir, como bem esclarece a douta Procuradora-Geral, em termos de
possibilidades futuras, a situação desses servidores desligados do exercício dos cargos a pedido
com a daqueles obrigatoriamente afastados do serviço público pelos motivos indicados no voto do
Conselheiro Heráclio Salles. Explica-se a distinção: enquanto os aposentados voluntariamente
ficaram livres para o exercício de outra atividade laborativa, desimpedidos para a volta ao mercado
de trabalho, inclusive, agora, com possibilidade de ingresso em nova função oficial (LC nº 36, § 3°,
que revoga o art. 2º da LC n° 29), o mesmo já não ocorre com os outros, que só podem contar com
os seus proventos para subsistência, seja porque incapacitados fisicamente para a ocupação de
novos empregos, seja pela avançada idade.
Com respeito à decisão jurisdicional, sendo ela casuística, só obrigando as partes em litígio,
não está a administração adstrita a tomá-la como norma de aplicação extensiva aos casos ainda que
semelhantes, mormente tendo em conta que o Pretório Excelso, através de sua 1ª Turma, ao decidir
do RE nº 92.368, relatado pelo Ministro Xavier de Albuquerque, colocou-se em posição contrária ao
decidido pelo Tribunal de justiça desta Capital. Além do mais, a manifestação jurisdicional só teria
força, normativa, para as situações que escaparam a sua apreciação, ainda que idênticas, se
iterativa, sem possibilidade de alteração, o que não é o caso.
Em face do exposto, voto por que se responda de modo negativo à consulta sobre a
possibilidade de complementação, ao nível do salário mínimo, dos proventos dos servidores
aposentados com fundamento na LC nº 30/77, mas que, no entanto, farão jus a urna revisão, com
base nos Planos de Classificação de Cargos instituídos pelas Leis nº 5.6415, de 1970, e 5.920, de
1973, ex vi do art. 2° da Lei Complementar nº 36, de 31 de outubro de 1979.
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Processo nº 391/80.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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PROJETO. SUBTRAÇÃO DE PARCELA ALOCADA
Raimundo de Menezes Vieira(*)
Egrégio Plenário
Observo neste processo pequena dúvida quanto ao fato de que se oferece, como
compensação, parte de recursos de um projeto para suplementação de dotações de uma atividade.,
Este procedimento é correto, regra geral, como adiante se demonstra.
Como todos sabem, o orçamento se divide em duas grandes partes: receita e despesa.
A despesa é esquematizada basicamente em termos de Programas de Trabalho e da Natureza
da Despesa.
O Programa de Trabalho indica "um conjunto de ações integradas e com objetivos gerais,
idênticos e definidos, dentro do complexo político, econômico e social, e se desdobra em
subprogramas e estes, por sua vez, em Projetos e Atividades".
O Projeto é "um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa,
envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tampo, dos quais resulta um produto final, que
concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do Governo", enquanto que a atividade é
também instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo,
porém, operações que se realizam de modo contínuo e permanente, necessários à manutenção da
ação governamental".
E a Natureza da Despesa, em que consiste? Consiste na discriminação dos créditos, segundo
os objetos de gasto, decorrente do princípio constitucional da especificação, isto é, de que as
despesas orçamentárias devem ser autorizadas pelo Legislativo em parcelas discriminadas, exceto
quanto aos órgãos da administração indireta.
Assim, tanto os projetos quanto as atividades têm seus recursos orçamentários discriminados
em dotações específicas, segundo a natureza de cada despesa, já que é vedada a concessão de
créditos ilimitados ou em aberto.
Como um programa de trabalho quase sempre consigna mais de um projeto ou atividade, e
como o orçamento é uma autorização de gasto e não uma determinação inexorável de dispêndio,
pode o Administrador promover a transposição de recursos de uma dotação orçamentária vinculada
a um projeto para outra referente a uma atividade e vice-versa, porque, no rigor técnico, "não se
suplementa programa e suas subdivisões (projetos e atividades) e sim os meios de conduzi-los a
(*)
Conselheiro Substituto do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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cabo". Para tanto, basta que se obtenha autorização legal, que tanto pode provir da lei específica ou
de regra geral consignada na Lei Ânua.
De modo que não há proibição jurídica para a subtração de recursos de dotação de um projeto
para reforço de dotação de custeio de uma atividade, salvo quando se tratar de recursos vinculados,
oriundos da receita de certos tributos que a lei poderá determinar que o produto de sua arrecadação
constitua fonte de despesa de Capital, o que não é o caso vertente, pois são ordinários os recursos
consignados ao Tribunal pela Lei nº 6.737, de 5-12-79.
Todavia, tal possibilidade não pode ser encarada de modo absoluto e indiscutível. O
Administrador está sempre vinculado ao princípio do bom e regular emprego dos dinheiros públicos,
de sorte que só poderá utilizar-se dessa faculdade quando certificar-se de que a retirada de dotação
de um projeto não vá afetá-lo a ponto de prejudicar a parte já iniciada, ou que o retardamento
implique em prejuízo para uma coletividade carente.
Assim, por exemplo, não seria legítima a supressão de recursos de uma obra cuja paralisação
culminasse com a perda da etapa já construída pela ação deletéria dos elementos da natureza,
como chuva, corrosão, etc. Como também não se justificaria a retirada de recursos de uma atividade
para um projeto com prejuízos irreparáveis à manutenção de serviços essenciais.
Como demonstrado que do ponto de vista do Direito Financeiro a proposta está correta, e como
a subtração de parcela alocada ao projeto não traduz prejuízo direta ou indiretamente ao Erário,
deve ser solicitada a abertura de crédito pretendida, reformulando-se a minuta de decreto para
ajustá-la à alternativa a do item 9 da representação do Sr. Diretor-Geral, preferida pelo Exmo. Sr.
Presidente da Egrégia Corte.
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Processo nº 1.520/79.
COMPLEMENTAÇÃO DE PROVENTOS. SALARIO MÍNIMO
Elvia Lordello Castello Branco(*)
EMENTA: 1. Consulta formulada pelo Exm° Senhor Governador do Distrito
Federal sobre possibilidade de complementação dos proventos dos aposentados
nos termos da Lei Complementar nº 30/77, até atingirem o salário mínimo.
(*)
Procuradora-Geral do TCDF.
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2. Distintas, em essência, as aposentadorias compulsória e por invalidez
simples, das aposentadorias voluntárias especiais, distinto é também o critério da
fixação dos proventos, não cabendo, quanto às últimas, a complementação dos
estipêndios até atingirem o salário mínimo.
3. Cabe, entretanto, aos inativados nos termos da L.C. nº 30/77, revisão de
proventos com base no Plano de Classificação de Cargos instituído pela Lei n.°
5.920, de 19-10-73.
PARECER
A resposta à presente consulta está contida na decisão proferida por esta Corte no Processo n°
293/80, de acordo com parecer que então emiti. Manteve o Tribunal sua jurisprudência sobre o piso
salarial mínimo dos proventos de inatividade.
2. O teor do voto do ilustre Desembargador Duarte de Azevedo (fl. 64) e a LC n° 36, de
1°-10-79, levam-me, entretanto, a tecer algumas considerações.
3. A decisão desta Corte de Contas conferindo aos aposentados compulsoriamente ou por
doença não especificada em lei proventos iguais ao salário mínimo, foi constituída com base na
eqüidade, na realidade social, na política salarial do Governo, no postulado do art. 5º da Lei de
Introdução ao Código Civil e na jurisprudência da justiça Local.
4. No exame do tema, nas oportunidades em que foi estudado em profundidade, procurou-se
investigar a razão teleológica dos institutos da aposentadoria, dos proventos e do salário mínimo;
atentou-se na obrigação que tem o Estado de preservar a dignidade do trabalhador e de seus
ex-servidores; atendeu-se, no caso das aposentadorias voluntárias especiais, a sua ratio essendi.
5. Das causas acima apontadas resultou tratamento distinto para situações distintas: aquela em
que o servidor é compelido a deixar o serviço público, sem nenhuma expectativa de engajar-se em
outra atividade que lhe permita complementar os ínfimos proventos proporcionais, e aquela em que a
lei faculta ao servidor desvincular-se obrigacionalntente da Administração, com plena capacidade
física e intelectual, e, portanto, em condições normais de trabalho.
6. Por estas razões não posso concordar com as decisões do Tribunal de justiça do Distrito
Federal que, por maioria de votos, vem garantindo aos aposentados nos termos da LC nº 30/77,
proventos pelo menos iguais ao salário mínimo.
7. A LC nº 36, de 31-10-79, aplicável aos servidores do Distrito Federal - conforme
entendimento do DASP e do Ministro Chefe do Gabinete Civil da Presidência da República, baseado
no Parecer nº N-10, de 10-9-79, do Consultor-Geral da República (fls. 4 a 8) - veio, por outro lado,
garantir aos funcionários aposentados com base na LC nº 29/76 e, extensivamente, aos inativados
nos termos da LC nº 30/77, revisão dos proventos com base nos Planos de Classificação de Cargos
instituídos pelas Leis nº 5.645, de 10-12-70 e 5.920, de 19-9-73, com efeitos financeiros a partir de
1º-12-79 e respeitada em cada caso, a proporcionalidade dos proventos (art. 2º e parágrafo único e
art. 3º da LC nº 36/79).
8. Cabe ressaltar, ainda, que o art. 39 da lei retrocitada revogou a proibição dos aposentados
voluntariamente com o mínimo de 10 anos de serviço público contraírem vínculo empregatício com a
Administração Pública.
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Processo nº 391/80.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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REVISÃO DE PROVENTOS. ANISTIA. SALÁRIO-BASE.
Elvia Lordello Castello Branco(*)
EMENTA: 1. Revisão de proventos de aposentado anistiado que teve
indeferido o seu pedido de reversão.
2. O salário-base para o novo calculo é o do cargo que seria ocupado pelo
servidor se tivesse sido deferido o pedido de reversão.
3. Computa-se, para efeito da revisão, o período compreendido entre a data
do ato de afastamento do serviço ativo e a do despacho denegatório da reversão
(art. 21, § 1 °, II c/c art. 1 ° do Decreto nº 84 .143, de 31-10-79. )
4. A anistia desconstitui o caráter excepcional da aposentadoria já
concedida ao anistiado, sendo aplicáveis, na revisão dos proventos, as normas do
Estatuto e demais leis que regulem a matéria à data do indeferimento da reversão.
5. Conversão do julgamento em diligência para os fins indicados neste
parecer.
PARECER
Relatório
O ex-servidor a que se refere o presente processo, aposentado em 5 de maio de 1970 com
fundamento no AI nº 10, de 16-5-69 (art. 1º, b, § 2º), tão logo sancionada a Lei nº 6.683, de 28-8-79,
requereu ao Ex.mo Sr. Governador do Distrito Federal seu "retorno aos quadros do funcionalismo
ativo do Governo do Distrito Federal".
2. O Presidente da Comissão Especial a que se refere o § 1° do art. º9 da lei supra-referida,
mandou ouvir o Procurador-Geral do GDF, que despachou à fl. 21 (TCDF), manifestando sua
aquiescência à reversão do requerente ao serviço ativo, após verificada a existência de vaga pela
Secretaria de Administração.
3. Ouvido, o Sr. Secretário de Administração manifestou-se contrariamente à reversão por
entender que o número de Procuradores existentes no momento era suficiente para atender as
necessidades da Procuradoria-Geral (fl. 22v., TCDF).
4. Com base nessa informação, propôs o relator da Comissão o indeferimento do pedido,
estribado na falta de interesse da Administração, bem como, o encaminhamento do processo à SEA
para as providências concernentes ao cumprimento no disposto no art. 4° da Lei n° 6.683/79 e seu
regulamento (fl. 24, TCDF).
(*)
Procuradora-Geral do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
100
5. A proposta do relator foi endossada pela comissão, que opinou pelo indeferimento do pedido
com fundamento no art. 3° da Lei n° 6.683, de 28-8-79, c/c o art. 17 do Decreto n° 84.143, de
31-10-79.
6. Submetida a matéria ao Governador, despachou S. Exª à fl. 26, acompanhando o parecer da
Comissão e assegurando ao requerente o cômputo do período de afastamento para efeito de revisão
do cálculo de sua aposentadoria, nos termos do art. 21 do Decreto nº 84.143/79 (fl. 27).
7. Deu-se seguimento ao processo e procedeu-se a novo cálculo dos proventos, que passaram
a integrais; mas o tempo computado para acréscimo dos adicionais foi apenas o da aposentadoria
punitiva, e a base de cálculo para a revisão, o vencimento de Procurador de 3ª Categoria (fl. 117) .
8. Veio a matéria a julgamento do Tribunal, exclusivamente na parte relativa aos proventos, e o
interessado dirigiu ao Presidente desta Casa pedido de sustação do julgamento até ser decidido
recurso que dirigira ao Ex.- Sr. Governador, inconformado que estava não só com o indeferimento da
reversão como com a situação funcional que lhe fora reconhecida. Pretendia, ainda, as vantagens do
art. 180 da Lei nº 1.711/52. Tal requerimento foi autuado nesta Casa em 22 de junho de 1981,
acompanhado de memorial ao relator do processo, no qual, partindo do princípio que o Ex.- Sr.
Governador indeferiria seu recurso, pede ao Tribunal determine diligências conducentes à correta
fixação dos seus proventos.
9. Em virtude da Lei de Anistia, o estabelecimento dos novos proventos envolve, no caso, três
aspectos: vencimento-base para o novo cálculo, cômputo do tempo de serviço e vantagens
estatutárias e legais.
Vencimento-base para o novo cálculo
10. Teve o ex-servidor seu pedido de reversão ao Serviço Público indeferido por desinteresse
da Administração, e não por falta de vaga, como pensou a nossa Inspetoria na informação a fl. 118.
O parecer que embasou a decisão da Comissão Especial, endossado pelo Governador, grifou, à fl.
24, ao transcrever o art. 3° da Lei n° 6.683/79, a expressão condicionado, necessariamente, ao
interesse da Administração.
11. A extinção dos cargos de Procurador de 31 Categoria a que alude o nosso informante não
seria obstáculo ao retorno do inativo, pois o Decreto n° 84.143/79, ao definir, para efeito de retorno
ou reversão, o que seja "o mesmo cargo ou emprego", explicita, no parágrafo único do art. 15:
"Para fim de aplicação do disposto neste artigo, entende-se como mesmo cargo ou
emprego, o de igual nível de vencimento ou salário, semelhança de remuneração e de
conjunto de atribuições, pertencente ao mesmo sistema de classificação."
12. Não houvesse essa disposição regulamentar, seria praticamente impossível o retorno dos
servidores civis, em vista das modificações introduzidas pelo Novo Plano de Classificação de Cargos
nas esferas federal e local. Tivesse o aposentado seu pedido de reversão deferido, passaria a
integrar Quadro Suplementar, no cargo inicial da carreira de Procurador, com as vantagens a ele
inerentes na data do deferimento do pedido.
13. Denegada sua pretensão e assegurado, expressamente, no despacho do Governador,
como manda a lei, o cômputo do tempo de afastamento para revisão dos proventos, a nova base de
cálculo há de ser o vencimento do cargo inicial da carreira de Procurador.
Cômputo do Tempo de Serviço
14. A Lei nº 683, de 28-8-79, concedeu anistia a todos quantos, no período compreendido entre
2 de setembro de 1961 a 15 de agosto de 1979, tenham sido punidos com fundamento em Atos
Institucionais e Complementares, ao mesmo tempo que lhes assegurou o direito de requerer o
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
101
retorno ou a reversão ao serviço ativo, excetuados os condenados pela prática de crimes de
terrorismo, assalto, seqüestro e atentado pessoal (art. 1º, §§ 2º e 3°). Excluiu, ainda, da reversão ou
retorno os afastados por improbidade (art. 3º, § 4º) .
15. No art. 4º dispôs que os servidores cujo pedido de retorno ou reversão fosse indeferido
seriam considerados aposentados, contando-se o tempo de afastamento do serviço ativo para efeito
de cálculo dos proventos da inatividade ou pensão.
16. O Decreto nº 84.143, de 31 de outubro de 1979, ao se referir, no art. 21, ao cômputo do
tempo de afastamento, explicita:
§ 1º O tempo de afastamento do serviço a que se refere o presente artigo será considerado:
..............................................................................................
II - para os que tiverem o pedido indeferido, o período compreendido entre a data do ato de
afastamento e a do despacho provisório.
17. Entre os atingidos pela Lei de Anistia encontram-se servidores que sofreram sucessivas
punições: disponibilidade, perda de direitos políticos, demissão, aposentadoria, etc. O tempo cujo
cômputo a lei garante é, portanto, todo aquele resultante dos afastamentos compulsórios sucessivos,
compreendidos entre 2 de setembro de 1961 e - no caso específico do indeferimento do pedido de
retorno ou reversão - a data do despacho decisório.
18. Só não será computável o tempo de serviço para aqueles anistiados que, à data da punição
fundada em atos de exceção, já se encontravam regularmente na inatividade (art. 21, § 3°) .
19. No caso em exame, houve, primeiro, a colocação do servidor em disponibilidade provisória,
a partir de 13 de abril de 1964, até a realização da investigação sumária a que alude o art. 79 do Ato
Institucional, em virtude de ter tido suspensos por 10 anos seus direitos políticos (fl. 13) e, depois, a
aposentadoria, com proventos proporcionais ao tempo de serviço com fundamento no art. 1°, b, e §
2°, do A.I. nº 10/69, conforme Decreto publicado no DOU de 6-8-70 (fl. 32).
20. Para cumprir com exatidão a Lei e o despacho do Sr. Governador, há que refazer-se a
contagem do tempo de serviço, discriminando-se, inclusive, em relação ao tempo anterior à
disponibilidade, o que seria válido também para adicionais. Com efeito, apesar de, ao ser
aposentado, ter averbado no GDF 23 anos, 7 meses e 16 dias, que somados ao tempo local
perfizeram 30 anos, 1 mês e 19 dias (fl. 62) , teve o servidor, quando da ação dos proventos, apenas
15% de gratificação adicional por tempo de serviço (fl. 65 ).
Vantagens estatutárias
21. A Lei de Anistia constitui e desconstitui ao mesmo tempo para os seus destinatários - o
Estado, em sentido amplo, de um lado, e o indivíduo, do outro - direitos e obrigações.
Desconstituindo pelo esquecimento a falta ou o crime por acaso cometido pelo particular, constitui
para o Estado a obrigação de dar-lhe emprego, de aposentá-lo ou de rever-lhe o provento da
aposentadoria. Desconstituindo, por exemplo, a obrigação, para o demitido que for aposentado, de
recolher as contribuições previdenciárias, cria para o Estado a obrigação de recompor o sistema
financeiro da Previdência (Parecer n° 59, de 19-1-81, da Consultoria-Geral da República, DO de
23-1-81).
22. Desconstitui, do mesmo modo, a excepcionalidade da aposentadoria, já decretada, para o
efeito da revisão dos proventos; e estes hão de ser recalculados de acordo com as leis em vigor à
data do indeferimento da reversão.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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23. Fica, assim, evidente serem aplicáveis, no ato revisório, as disposições pertinentes da Lei
n° 1.711/52 e as das leis que mandam incorporar aos proventos certas vantagens inerentes a
determinados cargos.
24. Quer o interessado o benefício do art. 180 do Estatuto, mas não há no processo prova da
satisfação dos requisitos ali exigidos. Não se lhe pode negar, entretanto, o benefício do art. 184, I,
com a redação resultante da Lei n° 6.701, de 24-10-79, por ter passado a contar, em virtude do
disposto no art. 21, § 1°, II, do Decreto n° 84.143, de 31-10-79, mais de 35 anos de serviço: provento
correspondente ao vencimento da classe imediatamente superior, contanto que o total do dispêndio
não exceda "a remuneração percebida no serviço ativo pelo exercício de cargo ou função
correspondente àquele em que se aposentou".
25. Há, todavia, como já assinalado, pedido de reconsideração ao Exm° Sr. Governador,
datado de 5 de junho de 81, cuja cópia se encontra às fls. 27 e seguintes do processo em apenso. É
de todo provável que S. Exª., no prazo previsto no art. 166 e seu parágrafo único da Lei nº 1.711/52,
já o tenha decidido, inclusive com eventual deferimento da reversão, o que tornaria inócua a revisão
dos proventos da aposentadoria.
26. Sou, pois, de parecer que o Tribunal decida devolver o processo ao GDF para:,
1) ser-lhe anexada cópia da decisão do Sr. Governador;
2) no caso de se haver mantido o indeferimento da reversão:
a) juntar-se ao processo nova certidão do tempo de serviço, com discriminação quanto ao
período anterior aos atos punitivos, do não computável para gratificação adicional pro labore facto;
b) refazer-se o cálculo dos proventos segundo os critérios deste parecer.
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Processo nº 3.335/80.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
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EMPENHO. CREDOR. PERSONALIDADE.
José Guilherme Villela(*)
EMENTA: Empenho. Credor. Personalidade.
1. Em princípio, o credor do empenho deve ser uma pessoa natural ou
jurídica, porque só elas podem exercer direitos e contrair obrigações.
2. A prática administrativa, todavia, vem impondo a descentralização
financeira quanto a algumas repartições dotadas de relativa autonomia
operacional.
3. Risco de que o rigor formal comprometa a eficiente prestação dos
serviços contratados com o órgão não personalizado.
PARECER
A questão jurídica que este processo submete à consideração da Procuradoria diz respeito à
possibilidade de figurar como credor de empenho um órgão administrativo que não seja dotado de
personalidade jurídica.
2. Discorrendo sobre o tema a Inspetoria Seccional sustenta que, não tendo a Diretoria-Geral
de Saúde da Polícia Militar da Guanabara tal personalidade, o credor pelos serviços prestados, que
deveria constar na nota de empenho, seria o Estado da Guanabara, hoje Rio de janeiro (fl. 17).
Recomenda, além disso, que a PMDF siga idêntica orientação nos casos semelhantes.
3. No plano dos princípios, não há dúvida de que só a pessoa pode exercer direitos ou contrair
obrigações (C. Civ., art. 2°) e que toda receita de cada uma das pessoas jurídicas estatais (União,
Estados, Distrito Federal e Municípios) deve ser recolhida ao respectivo Tesouro. A conjugação
dessas regras seria bastante para concluir pela ortodoxia da tese da ilustre Inspetora. Apesar de
correta, não me parecem convenientes a retificação e a recomendação sugeridas pelas razões
adiante, que sumariamente passo a alinhavar.
4. A Lei n° 4.320/64, tratando da despesa pública, estabeleceu o conceito de unidade
orçamentária, de modo a permitir que qualquer repartição pública, mesmo não personalizada, possa
ter dotações próprias e realizar diretamente sua aplicação (art. 14) . Aliás, é por constituir uma
unidade orçamentária que a PMDF pode empenhar dotações e realizar despesas.
5. Essa utilíssima norma descentralizadora do sistema financeiro não encontrou
correspondente no campo da receita, porquanto exigiu a lei (art. 61) que do empenho constasse o
nome do credor, vale dizer, da pessoa titular do futuro pagamento, a qual, para exercer seu direito de
receber, deverá ter capacidade de praticar o ato jurídico da quitação.
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
104
6. A descentralização operacional no serviço público é uma tendência irreversível e na prática
se vem admitindo que a quitação seja dada pela repartição dotada de relativa autonomia
operacional, ainda que não personalizada. Embora, em matéria de serviço público, os usos e
costumes devessem sempre marchar no mesmo passo das leis e dos regulamentos, creio que a
rígida recomendação sugerida pela Inspetoria viria a criar, em nome de frívolo formalismo,
obstáculos graves à efetiva assistência médica aos militares da PMDF no Rio de janeiro. Daí, penso
que o Egrégio Tribunal deva tolerar a falha formal apontada.
_____________________
Processo nº 1.021/75 - STC.
APOSENTADORIA POR, ALIENAÇÃO MENTAL
José Guilherme Villela(*)
EMENTA: Aposentadoria por alienação mental.
A incapacidade resultante de alienação mental, mesmo antes da respectiva
declaração judicial, leva à invalidade dos atos jurídicos praticados diretamente pelo
próprio servidor. A chamada declaração de bens e a quitação mensal dos
proventos só podem emanar do representante legal do incapaz.
PARECER
Submetido a inspeção médica, foi o servidor aposentado considerado alienado mental, tendo
os peritos assim redigido a conclusão do laudo de fl. 2:
"É definitivamente incapaz para o serviço público e, em virtude da incapacidade situar-se
devidamente em relação às pessoas e ao ambiente, é alienado mental" (sic).
2. Processada a aposentadoria, veio ao processo declaração de bens subscrita pelo próprio
servidor aposentado (f. 9), posteriormente ratificada por sua mulher Ana Pires Camilo (fls. 43 e 46) .
3. A condição de alienado mental mereceu especial consideração a partir do parecer de fls.
27/28, que alvitrou fosse complementado o laudo médico com a resposta de quesitos acerca da
natureza da incapacidade e da necessidade da interdição do aposentado. Esse parecer refere um
outro, também da douta Procuradoria do Distrito Federal, carreado aos autos por cópia (fls. 30/34 ),
no qual se sustentou ser inválida a declaração de bens firmada por servidor considerado incapaz em
razão de alienação mental. Com apoio na lição de especialistas, assinalou ainda o parecerista que
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
105
esse mal comporta graus, seno de conveniência novo pronunciamento dos médicos para aqueles
mesmos fins, de modo a regularizar a representação do incapaz.
4. Depois de incidentes vários acerca da competência de médicos da Secretaria de Segurança
Pública e da Administração, um deles subscreveu o parecer de fl. 40, esclarecendo que a alienação
mental incapacita o servidor para "reger sua pessoa e bens, devendo ser requerida a sua interdição".
5. Falando novamente sobre o assunto, a douta Procuradoria propugna pela "validade da
declaração de bens firmada pela esposa meeira em substituição ao funcionário considerado
absolutamente incapaz", aduzindo que, sendo o regime do matrimônio o da comunhão universal "se
a esposa não possuir bens, conforme consta da declaração, é porque seu marido nada tem" (fls.
49/50) .
6. Feita essa recapitulação da matéria em debate, julgo oportunas algumas considerações em
torno do tema da invalidade das declarações de vontade prestadas por incapazes, inclusive da
chamada declaração de bens.
7. Essas declarações obrigatórias prestadas diretamente pelos servidores à repartição,
especialmente as oferecidas por ocasião da posse e da aposentadoria, destinam-se a integrar o
registro público dos valores e bens pertencentes ao patrimônio privado desses servidores, nos
termos da Lei nº 3.164, de 1°-6-57. A finalidade precípua da exigência é pré-constituir prova, em
favor do Estado, acerca de eventuais atos de improbidade cometidos pelos funcionários no exercício
de seus cargos ou funções.
8. Em regra, as declarações de vontade emitidas por alienado mental não são juridicamente
válidas, mas nulas ou anuláveis conforme se trate de absoluta ou relativamente incapaz, alternativa
cuja verificação depende de reconhecimento judicial, ut art. 27 do Dec. nº 24.559, de 3-7-34. Sendo
a declaração de bens uma espécie do genes declarações de vontade, são aplicáveis a ela,
naturalmente, os mesmos princípios.
9. Disso resulta que o servidor aposentado por alienação mental, isto é, um incapaz, não pode
declarar validamente seus bens. Tal declaração, que só pode ser prestada pelo seu representante
constituído no processo regular de interdição, não pode ser substituída por outra emanada de
qualquer outra pessoa, mesmo que seja do cônjuge ou de algum parente próximo. Não havendo
curador regularmente nomeado, o Estado ficará privado da prova pré-constituída relacionada com a
declaração de bens, justificando-se a dispensa do ato como imperativo da velha regra ad impossibilia
nemo tenetur.
10. Na hipótese, que talvez não ocorra neste processo, de já existir processo judicial para
determinar a natureza absoluta ou relativa da incapacidade e de já ter sido nomeado curador ou
administrador provisório dos bens do incapaz, esses representantes farão a declaração de bens, que
também poderia ser prestada pelo relativamente incapaz, se devidamente assistido.
11. É claro que, na impossibilidade de pré-constituir a prova de eventual ato de improbidade,
pela incapacidade do servidor e pela falta do procedimento judicial para nomear-lhe representante, o
Estado não ficará privado de promover a responsabilidade administrativa ou penal pelos meios
ordinários (inquérito administrativo ou policial).
12. A título de obiter dictum, vale acentuar finalmente que a incapacidade do alienado mental,
mesmo antes da declaração judicial, impede que ele dê ao Tesouro quitação válida do recebimento
dos proventos. Para a validade desse outro ato jurídico, seria necessária a presença do curador ou
administrador provisório dos bens do incapaz ou, nos casos de incapacidade relativa, a intervenção
da pessoa encarregada de assisti-lo. Por isso mesmo, é disposição expressa do art. 270, do velho
RGCP que "as ordens de pagamento a menores, interditos ou ausentes serão expedidas em favor
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
106
de seus representantes legais, provada a representação por meio de documentos". Para evitar,
portanto, a invalidade do pagamento dos proventos, deve ser observada a regra do citado art. 270,
que constitui preceito de ordem geral, instituída até mesmo como medi de proteção ao patrimônio e à
família do incapaz.,
13. As considerações acima expendidas, que traduzem a orientação dominante nesta
Procuradoria e no Eg. Tribunal, não impedem que meu parecer conclua pela aprovação do ato em
julgamento, feita, segundo sugestão da Inspetoria-Geral (fls. 67/68v.), a correção a posteriori no
cômputo do tempo de serviço, a qual, no entanto, não repercutirá sobre a fixação dos proventos.
________________
Processo nº 875/73.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
107
TEMPO DE SERVIÇO DA F.E.D.F. AVERBAÇÃO NO TCDF
José Guilherme Villela(*)
EMENTA: Tempo de serviço da RE.D.F. Averbação no TCDF. Embora o
decurso do prazo de decadência do art. 5 ° da Lei n.° 3.841/80 pudesse impedir a
averbação, a pretensão encontra apoio na legislação superveniente (Lei nº 8.228,
de 14-7-75 ), que tem aplicação aos servidores locais, enquanto estiverem regidos
pelas normas transitórias que estendem a eles o regime jurídico dos servidores
federais (Lei n.° 3.751/60, art. 30, e Decreto-lei n.° 274, de 1967, arts. 63 e 51).
PARECER
O tema jurídico em exame neste processo é o da possibilidade de ser averbado, como tempo
de serviço público local, o prestado d Fundação Educacional do Distrito Federal antes da estatização
dos respectivos empregados.
2. Examinando o problema em face da Lei nº 3.841, de 15-12-80, a informação de fls. 3/5,
endossada pela Diretoria-Geral de Administração, concluiu com exatidão que a averbação pleiteada
poderia ser deferida, se a interessada houvesse requerido no biênio do art. 59 o favor com que sua
situação fora contemplada pelo art. 19, ao consagrar o princípio da contagem recíproca do tempo de
serviço abrangente da União, das Autarquias, das Sociedades de Economia Mista e das Fundações
instituídas pelo Poder Público.
3. Se não houvesse sobrevindo legislação derrogatória da Lei nº 3.841/80, não me seria lícito
propor solução diversa, porquanto o art. 59 da citada Lei estabeleceu prazo nitidamente decadencial
que extinguiu não só a possibilidade de exercer o direito à contagem como fez caducar o próprio
direito. O exame do art. 54 não deixa dúvida de que se trata mesmo de prazo de decadência, pois,
como proclama a conceituação doutrinária corrente e moente, os prazos extintivos "são aqueles por
meio dos quais a possibilidade de fazer valer determinados direitos fica dependente de um prazo
prefixo".
4. A prática da Lei nº 3.841/60 está afinada com tal conceituação, consoante o atesta ABREU
DE OLIVEIRA, que entende como computável para aposentadoria "o tempo de serviço anteriormente
prestado às autarquias, sociedades de economia mista e fundações instituídas pelo Poder Público,
devendo a contagem ser requerida dentro de dois anos da data da publicação (15-12-60) da Lei nº
3.841, de 15-12-60, ou da data de admissão ao trabalho, nos termos do art. 5° da Lei citada" (Da
Aposentadoria no Serviço Público, ed. 1970, fl. 129).
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
108
5. Ocorre, todavia, que a pretensão ora examinada encontra apoio na legislação superveniente,
que ampliou o favor da contagem recíproca, ao estabelecer no art. 1°, verbis:
"Os funcionários públicos civis de órgãos da Administração Federal Direta e das
Autarquias Federais que houverem completado 5 (cinco) anos de efetivo exercício terão
computado, para efeito de aposentadoria por invalidez, por tempo de serviço e compulsória,
na forma da Lei n° 1.711, de 28 de outubro de 1952, o tempo de serviço prestado em atividade
vinculada ao regime da Lei n° 3.807, de 28 de agosto de 1960, e legislação subseqüente" (Lei
n° 6.226, de 14-7-75) .
6. Não ignoro que, per se, essa Lei n° 6.226, de 14-7-75, não se aplicaria aos servires do
Distrito Federal. Aliás, em data recente, meu ilustre colega Lincoln Teixeira Mendes Pinto da Luz
teve ocasião de recordar que o Governo opôs veto ao art. 3° do projeto da referida Lei, mediante o
qual pretendia o legislador generalizar o preceito aos Estados, Distrito Federal e Municípios.
7. Não se pode perder de vista, no entanto, que os servidores do Distrito Federal, inclusive os
da Secretaria desta Eg. Corte, não dispõem ainda de normas estatutárias próprias, aplicando-se-lhes
o regime jurídico dos funcionários federais, desde a disposição transitória do art. 30 da Lei nº 3.751,
de 13-4-60, que foi revigorada pelo art. 63 do Decreto-lei n° 274, de 28-2-67, também aplicável aos
servidores do TCDF, ex ui de disposição expressa (art. 51). Se não fora assim, jamais seria
invocável em nossa órbita o favor da derrogada Lei n° 3.841/60, que respeita também à esfera
federal.
8. Venho sustentando há pelo menos 15 anos, e o que mais importa, com a honrosa acolhida
desse Eg. Tribunal, que se aplica aos servidores locais, em caráter transitório, "não só o Estatuto dos
Funcionários Públicos Civis da União (Lei n° 1.711, de 1952 ), como também toda a legislação
federal que se ocupa com definir o regime jurídico geral dos servidores da União' (cf. Proc. n°
258/62-STC, parecer de 27-2-63). Se a referência da Lei Orgânica a "Estatuto e leis que o
complementam" era susceptível de gerar alguma perplexidade, a norma do art. 63 do Decreto-lei n°
274/67, aludindo simplesmente a "legislação dos servidores civis da União", espanca qualquer
dúvida.
9. Em suma, embora houvesse caducado o direito decorrente da Lei n° 3.841/60, a averbação
pleiteada deve ser concedida nos termos da Lei n° 6.226/75, que sobreveio ao pedido inicial e à
própria instrução do processo.
_________________
Processo nº 813/74 - STC.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
109
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
110
AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL.
REEMBOLSÁVEL DA AERONAUTICA
José Guilherme Villela(*)
EMENTA: Averbação de tempo de serviço público federal. Reembolsável da
Aeronáutica. 1. Não sendo órgão dotado de personalidade jurídica, o
Reembolsável da Aeronáutica se insere na administração direta da União,
devendo ser qualificado como tempo de serviço público federal o prestado ao
órgão por servidor submetido ao regime trabalhista.
2. Cômputo do tempo para efeito de aposentadoria e disponibilidade, em
virtude do art. 80, inciso III, do Estatuto, já que é inaplicável a regra transitória do
art. 268, por não ser a requerente servidora quando do advento do Estatuto de 52.
3. Direito a adicional de tempo de serviço, ex vi do art. 7.°, inciso I, do
Decreto n.° 31.922/52, que vem sendo aplicado ao pessoal do TCDF.
PARECER
A ilustre Procuradora-Geral Élvia Lordello Castello Branco pede a averbação do tempo de
serviço prestado ao Ministério da Aeronáutica, na Base Aérea do Recife, no período de 19-1-47 a
30-11-47. Instruiu a inicial com a certidão de fl. 2 que revela haver a requerente prestado seus
serviços ao Reembolsável da referida Base Aérea, na qualidade de mensalista, pagando
contribuições previdenciárias ao antigo IAP dos Industriários.
2. Na informação de fls. 3/4, sugeriu-se diligência, a fim de esclarecer a natureza do vínculo
empregatício da requerente, de modo a determinar se o art. 80, III, do Estatuto tem aplicação ao
caso. Adiantou o informante que, segundo dados colhidos por ele, há duas categorias de servidores
nos Reembolsáveis da Aeronáutica, a saber: a) aqueles que são pagos com verbas do próprio
Reembolsável, sem vínculo empregatício com o Ministério; b) servidores regulares do Ministério.
3. Em resposta à diligência, o Sr. Comandante da Base Aérea do Recife esclareceu que a
requerente
"à época em que prestava serviços ao Reembolsável desta Unidade, percebia seus
salários pela "Verba Reembolsável" (sic) não tendo... qualquer vínculo empregatício com esta
Base" (fl. 6).
4. Voltando a pronunciar-se sobre o assunto (fls. 8/9), aduziu a Secretaria, com apoio nas
informações acima reproduzidas, que o tempo em questão não pode ser considerado como de
serviço público, opinando por que se denegue a averbação postulada. Nessa oportunidade,
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
111
sustentou-se ser condição essencial, para qualificar como público o tempo de serviço, ser ele
remunerado pelos cofres públicos (art. 80, III, do Estatuto). Por outro lado, não se aplicaria a norma
transitória do art. 268 do mesmo Estatuto, porque
1º) o tempo não foi prestado em repartição pública, isto é, órgão da administração direta;
2º) provavelmente, a requerente não fosse servidora pública à data da vigência do atual
Estatuto (1º-11-52 ), não sendo, portanto, destinatária da norma transitória em apreço, como recorda
Abreu de Oliveira, in Aposentadoria no Serviço Público, 1970, p. 221.
5. O Egrégio Plenário, para melhor apreciar a segunda questão, requisitou esclarecimentos
sobre a situação funcional da requerente em 1º-11-52 (fl. 10), dos quais se colhe que ela não era
servidora na mencionada data (fl. 11).
6. Distribuído o processo ao eminente Conselheiro Geraldo Ferraz, foi o caso levado a sessão
especial da Egrégia Corte, que solicitou ,parecer desta Procuradoria (fl. 12) .
7. Tenho como indispensável para resolver a questão proposta a determinação da natureza
jurídica do órgão ao qual a requerente prestou serviços durante o tempo que pretende ver averbado.
8. Examinando a legislação vigente àquele tempo, verifiquei que a matéria, a princípio, estava
disciplinada pelas Portarias n.- 36, de 8-2-45, e 424, de 17-12-45, baixadas pelo Ministério da
Aeronáutica, com o objetivo de autorizar que os Armazéns Reembolsáveis e Cantinas existentes nas
unidades da Aeronáutica pudessem funcionar como consignatárias de material de Intendência a ser
adquirido pelo pessoal vinculado à corporação, notadamente quanto a tecidos para fornecimento de
uniformes militares.
9. Ampliando e aperfeiçoando a organização e funcionamento dos Reembolsáveis, o Ministério
da Aeronáutica editou a Portaria n° 264, de 25-10-47, que estabeleceu a seguinte estrutura básica
para os Reembolsáveis:
a) O Reembolsável Central de Intendência (RCI ), diretamente subordinado à Divisão de
Provisões da Intendência, com a missão de suprir as diferentes Unidades da Aeronáutica e o seu
pessoal de artigos e utilidades que lhes forem necessários;
b) Os Reembolsáveis Regimentais de Intendência (RRI) subordinados à Administração das
Bases ou órgãos em que estiverem instalados, com missão análoga à do RCI, adstrita, porém, ao
âmbito local" (cf. Portaria n° 264/ 47, n° 2) .
10. Depois de regular com alguns pormenores a atividade desses órgãos, a mesma Portaria
previu que os Reembolsáveis disporiam do pessoal militar e civil necessário ao seu funcionamento
(n° 23) e dispôs no nº 13:
O produto das vendas diárias será recolhido à Tesouraria da respectiva Unidade até o dia
imediato, sendo escriturado em título próprio, para aplicação oportuna no interesse do
Reembolsável.
11. Aí certamente a origem da verba "Reembolsável", que serviu para pagamento de salários
de civis, cujo recrutamento foi naturalmente imposto pelo desenvolvimento dos serviços desses
órgãos. Observo, desde logo, que, segundo se depreende do ofício de fl. 6, essa deve ter sido a
verba utilizada para remunerar os serviços prestados pela requerente.
12. Não se encontra nessas Portarias senão uma relativa autonomia operacional para os
Reembolsáveis, a qual não lhes atribui ou declara a categoria de entes personalizados, que tivessem
sido desmembrados ou destacados do serviço público.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
112
13. Vale consultar, para melhor compreender a natureza de tais órgãos, o Decreto nº 25.832,
de 12-11-48, que aprova o Regulamento do Serviço de Intendência da Aeronáutica. A esse Serviço,
subordinado diretamente ao Ministério da Aeronáutica, incumbe tratar dos assuntos referentes a
movimento financeiro, material de Intendência e material de suprimento, compreendendo órgãos de
direção, de direção e execução, e de execução. A enumeração dos órgãos de direção abrange um
de natureza geral que é a Diretoria de Intendência, e três especializados, ou sejam, Subdiretoria de
Finanças, Subdiretoria de Provisões e Subdiretoria de Intendência. Entre os órgãos de direção e
execução estão: Serviços de Intendência das Zonas Aéreas (Regional) e os órgãos de Intendência
da Alta Administração (especializados). No plano dos órgãos de execução, ficaram o Departamento
Central de Intendência, Departamento Especial de Intendência e o Reembolsável Central de
Intendência. Vale ainda lembrar que integram a Diretoria de Intendência da Aeronáutica o
Diretor-Geral, o Chefe de Gabinete, os Adjuntos, as Divisões de Orçamento, Legal e de
Reembolsáveis, além de uma Seção Auxiliar, cabendo à Divisão de Reembolsáveis a supervisão das
unidades reembolsáveis.
14. Para assinalar que o Reembolsável é um órgão da administração direta, não é preciso ir
além da transcrição das normas regulamentares dos arts. 18 e 38, que definem a competência da
Divisão de Reembolsáveis e do Reembolsável Central de Intendência, que são deste teor:
"Art. 18. A Divisão de Reembolsáveis compete:
1) superintender os Reembolsáveis e Fazendas a cargo do SI Aer;
2) tratar das questões referentes aos Reembolsáveis Regimentais, no ponto de vista da
uniformidade dos artigos previstos no Plano de Uniformes e de processos;
3) cooperar com os Reembolsáveis Regimentais nas questões de provimentos,
consignações e aquisições locais;
4) coordenar e orientar os trabalhos atinentes às necessidades de alimentação, vestuário
e manutenção de equipamentos domésticos, a título indenizável, do interesse do pessoal da
FAB".
Art. 38. O Reembolsável Central de Intendência (RCI Aer.) é o órgão encarregado de
suprir as diferentes unidades da Aeronáutica e o seu pessoal de artigos e utilidades que lhes
forem necessários.
Parágrafo único. O RCI Aer. é constituído de duas Seções: Material (RCI 1) e
Subsistência (RCI 2) . É subordinado diretamente à DI Aer.
15. Em suma, os Reembolsáveis pertencem à estrutura da administração direta, subordinados
à Divisão de Reembolsáveis, que faz parte da Diretoria de Intendência da Aeronáutica, que, a seu
turno, é um órgão do importante Serviço de Intendência da Aeronáutica.
16. Parece-me, pois, irrefutável que o Reembolsável do Recife, ao qual a peticionária prestou
serviços em 1947 era um órgão da administração direta da União, conquanto o lucro de suas
operações de vendas não revertesse ao Tesouro, sendo aplicado no interesse do próprio órgão,
conforme autorização contida na Portaria Ministerial (Portaria nº 264/47, n° 13).
17. Assentado que o Reembolsável do Recife pertencia à administração direta .pessoal, cabe
indagar em seguida se o fato de a requerente haver recebido salários de recursos movimentados
pelo órgão local e não de recursos diretamente provenientes da União pode desqualificar como
federal o respectivo tempo de serviço no emprego.
18. Como é notório, o empregador, em princípio, é a pessoa natural ou jurídica que utiliza,
dirige e assalaria os serviços de outrem, em virtude de contrato de trabalho. No caso, essa pessoa
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
113
jurídica é a União Federal, que ficou vinculada às obrigações trabalhistas através de seus agentes
encarregados da direção do Reembolsável. Se os recursos geridos diretamente pelo Reembolsável
poderiam ser empregados em despesas de pessoal é um problema de direito financeiro que não me
compete resolver nesta oportunidade. O certo é que tais recursos só poderiam ter como titular a
União Federal, ainda que um ato ministerial específico houvesse autorizado a aplicação pelo próprio
órgão que os produziu, a qual, por motivo de conveniência, passou a ser feita no interesse desse
mesmo órgão.
18. Não tenho dúvida assim de que a requerente foi empregada da administração direta da
União, da qual recebeu salário, embora sob a aparência de empregada do Reembolsável
remunerada por recursos próprios do órgão.
19. Diante das premissas já adotadas, considero que a situação da peticionária é a do art. 80,
inciso III, do Estatuto, que manda computar, para efeito de aposentadoria e disponibilidade, "o tempo
de serviço prestado como extranumerário ou sob qualquer outra forma de admissão, desde que
remunerado pelos cofres públicos". Essa cláusula final quer dizer serviço não gratuito, como resulta
da interpretação sistemática do direito estatutário (Estatuto de 39, art. 102, Estatuto de 52, arts. 4º e
80, inciso III).
20. Aliás, a esta altura de nossa evolução jurídica, não pode mais causar qualquer estranheza
que se fale em servidor público federal sob regime trabalhista comum. Ao contrário do que ocorria ao
tempo da elaboração do Estatuto de 1952, em que essa era uma forma anômala de prestação de
serviço, hoje a subordinação ao regime da CLT ou a regime legal diverso do estatutário é fato
absolutamente normal, aplicável a uma vasta categoria de servidores públicos, de existência
reconhecida até constitucionalmente (CF 67, art. 104, CF 69, arts. 106 e 99, § 4º) .
21. Portanto, a requerente pretende ver averbado tempo de serviço público federal não gratuito,
o que é bastante para assegurar a incidência ao caso do art. 80, inciso III, do Estatuto. Não tem ela,
é certo, o amparo da norma transitória do art. 268, que pressupõe a qualidade de servidor público
quando o Estatuto passou a viger, hipótese que aqui não ocorre.
22. A diferença entre as duas regras, a permanente e a transitória, é apenas quanto aos efeitos
do cômputo do tempo de serviço. Enquanto uma só o admite para aposentadoria e disponibilidade
(art. 80), a outra manda contá-lo para todos os efeitos (art. 268) .
23. Para prevenir eventual dúvida, esclareço, desde logo, no que concerne à gratificação
adicional por tempo de serviço, que continua a ser aplicado ao pessoal do TCDF o regulamento do
art. 146 do Estatuto, isto é, o Decreto n° 31.922, de 15-12-52, cujo art. 7°, inciso I, considera tempo
de serviço público efetivo o prestado à União, Distrito Federal, Estados, Territórios e Municípios.
Embora pelo art. 80, inciso III, o tempo em questão só devesse ser contado para aposentadoria e
disponibilidade, a regulamentação do art. 146 do Estatuto, que tem sido observada por nós, sem
quaisquer objeções, assegura também a contagem para efeito de adicionais de tempo de serviço.
24. Concluo, pois, pelo deferimento da averbação pleiteada, para os efeitos de aposentadoria,
disponibilidade e gratificação de tempo de serviço.
____________________
Processo nº 35/71 - STC.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
114
CONSULTA SOBRE A VANTAGEM DO ART. 180 DO ESTATUTO.
José Guilherme Villela(*)
EMENTA: Consulta sobre a vantagem do art. 180 do Estatuto. O servidor
local, por haver ocupado cargo em comissão na União, não faz jus à vantagem do
art. 180, quando pretende aposentar-se no Distrito Federal.
PARECER
Consulta a autoridade administrativa sobre a aplicação da vantagem do art. 180 do Estatuto a
funcionária que, como servidora requisitada, vinha ultimamente prestando serviço à União Federal,
numa função DAS-4.
2. Sustentam os órgãos do consulente que a vantagem é devida, mas fica limitada ao nível
DAS-2, que corresponderia, no plano local, à função federal ocupada pela funcionária (fls. 37-39).
3. A seu turno, a Inspetoria-Geral considerou devida a vantagem sem qualquer limitação, já que
o regime jurídico dos servidores locais é idêntico ao dos federais, por força de disposição transitória.
4. Lamento divergir de ambas as conclusões acima. Se a finalidade da norma estatutária é
assegurar que o comissionado continue a usufruir, depois de aposentado, a mesma remuneração da
atividade, parece-me, no entanto, indisputável que o ônus só pode existir para a pessoa jurídica que
se beneficiou diretamente desses serviços especiais do funcionário. Não seria curial que uma
pessoa jurídica, no caso o Distrito Federal, devesse pagar ao aposentado proventos maiores, por
haver ele exercido por tempo prolongado cargos em comissão nos quadros da União.
5. Entendo, pois, que a vantagem do art. 180 do Estatuto não pode ser Concedida pelo Distrito
Federal como contraprestação de serviço prestado à União. A servidora interessada na
aposentadoria só poderia receber da própria União, mas não é essa entidade que vai arcar com os
proventos. Esses ônus serão do Distrito Federal, o que torna irrelevante a função ocupada na União.
_______________
Processo nº 2.380/78.
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
115
APOSENTADORIA VOLUNTARIA. PRÊMIO DO ART. 184 DO
ESTATUTO
José Guilherme Villela(*)
EMENTA: Aposentadoria voluntária. Prêmio do art. 184 do Estatuto.
O art. 184 do Estatuto deixou de viger desde 1967, por frontal antinomia com a norma
constitucional que veda sejam os proventos superiores à remuneração da atividade.
PARECER
Com apoio na orientação dominante no Eg. Tribunal de Contas da União e na douta
Consultoria-Geral da República (cf. Proc. nº 11.025/77, in DO de 22-6-78, p. 9.444/9.448),
funcionário do Distrito Federal requereu aposentadoria com as vantagens do art. 184, inciso I, do
Estatuto.
2. Sustenta-se na instrução que a vantagem do art. 184, inciso I, concedida pelo ato de
aposentadoria, seria devida, embora só até o teto de Cr; 25.458,00 - remuneração percebida na
atividade - e não até Cr$ 28.159,00, que seria a remuneração decorrente da aplicação da
questionada norma estatutária (v. cálculo a fl. 43) .
3. Data venia, ouso divergir das doutas opiniões que socorrem o funcionário aposentado, pelas
razões adiante sumariadas.
4. Sob o regime constitucional de 1948, o Estatuto de 1952 assim concebeu o que alguns
denominam "aposentadoria-prêmio":
Art. 184. O funcionário que contar 35 anos de serviço será aposentado:
I. com provento correspondente ao vencimento ou remuneração da classe imediatamente
superior;
II. com provento aumentado de 20%, quando ocupante da última classe da respectiva
carreira;
III. com a vantagem do inciso II, quando ocupante de cargo isolado se tiver permanecido
no mesmo durante três anos.
5. Vê-se, portanto, que o direito à aposentadoria voluntária - em si mesmo um prêmio ao
funcionário - foi ainda premiado com uma vantagem pecuniária adicional, que estimulava o pedido de
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
116
aposentadoria tão logo atingido o limite dos 35 anos, porque, se o funcionário continuasse no
exercício, perceberia estipêndio inferior àquele que teria como provento de aposentado.
6. Para obviar esses inconvenientes, o constituinte de 67-69 estabeleceu a regra do art. 102, §
2°, verbis:
"Ressalvado o disposto no parágrafo anterior" (refere-se à correção monetária dos proventos),
"em caso nenhum os proventos da inatividade poderão exceder a remuneração percebida na
atividade".
7. Parece-me irrefutável que as normas estatutárias do art. 184 - por assegurarem aos inativos
proventos superiores à remuneração da atividade - tornaram-se absolutamente incompatíveis com o
mencionado dispositivo constitucional desde 1967. Lei ordinária incompatível com a Constituição
torna-se inválida, não mais podendo ser aplicada, vale dizer, perde sua vigência.
8. Como as normas jurídicas em tela são abstratas, impessoais e genéricas, o controle de sua
constitucionalidade há de ser feito sem levar em conta as diversas situações concretas que venham
a surgir. Do contrário, o art. 184 seria inconstitucional em certos casos e constitucional sem outros, o
que se me afigura um absurdo lógico.
9. Esse, d.v., o erro da interpretação favorável ao funcionário: ao invés de considerar
objetivamente as normas em causa, tomou-as subjetivamente, para afirmar sua constitucionalidade
quando o funcionário, perdendo com a aposentadoria vantagens não incorporáveis aos proventos,
não ultrapasse o limite do art. 102, § 2º.
10. Em suma, sou por que se determine a retificação do ato de aposentadoria, para excluir dos
proventos a vantagem do art. 184, inciso I, que deixou de viger desde o advento da Carta de 1967.
____________________
Processo nº 1.183/79.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
117
REFORMA. CONTROLE DA LEGALIDADE PELO TRIBUNAL DE
CONTAS E PELO PODER JUDICIÁRIO
José Guilherme Villela(*)
EMENTA: Reforma. Controle da legalidade pelo Tribunal de Contas e pelo
Poder Judiciário...
Tanto o Tribunal de Contas quanto o Poder Judiciário exercem controle de
legalidade sobre o ato administrativo de reforma. Na hipótese, menos freqüente,
de antecipar-se o judiciário ao Tribunal de Contas, esvazia-se a função
controladora do último, porquanto a palavra final sobre a legalidade cabe sempre
ao Poder judiciário, ao qual não pode ser subtraída a apreciação de eventual lesão
de direito individual.
PARECER
O problema jurídico ventilado neste processo ainda não foi abordado por mim, apesar dos
quase 20 anos de exercício na Procuradoria desta Corte: diz ele com a possibilidade jurídica. de
antecipar-se o Poder judiciário ao Tribunal de Contas no exercício do controle de legalidade do ato
administrativo, hipótese pouco freqüente na prática, embora perfeitamente admissível, tanto que
ocorreu no caso vertente - o militar reformado, não tendo obtido na via administrativa a diária de
asilado, não esperou a palavra do Tribunal de Contas e conseguiu do Poder judiciário, em duplo grau
de jurisdição e com trânsito em julgado (fls. 70-79), a vantagem que lhe fora denegada.
2. Pergunta-se então se cabe ainda pronunciamento do Tribunal sobre o -mesmo ato, cuja
legalidade já foi apreciada definitivamente pelo Poder judiciário. Respondo, desde logo, que não pela
singela razão de que a Corte de Contas não pode mais contrapor-se à decisão judicial nem precisa
duplicá-la inutilmente. Como o controle jurisdicional do ato se exerce também no plano da legalidade,
a antecipação do juiz esvazia a função da Corte de Contas.
3. Não penso necessário renovar a discussão sobre a pretensa jurisdicionalidade do julgamento
da aposentadoria pelo Tribunal de Contas. Além de teoricamente insustentável, a natureza
jurisdicional do julgamento da legalidade da aposentadoria pelo Tribunal de Contas (desde a EC 7/77
mal denominada apreciação para fins de registro, no art. 72, § 8º) é desmentida pela prática
cotidiana dos Tribunais judiciários, onde são freqüentes julgamentos de atos de aposentadoria,
provocados pelos interessados, depois do pronunciamento dos Tribunais de Contas da União e dos
Estados.
4. A legitimidade da antecipação do controle jurisdicional de legalidade, que, a meu ver, impede
a Corte de Contas de exercer sua competência normal, não passa de simples imposição de nossa
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
118
tradição judiciarista republicana, que dá ao Poder judiciário a última palavra sobre lesões de direitos
individuais (art. 153, § 4°, da Constituição Federal). Até mesmo a novidade do princípio da exaustão
das vias administrativas, introduzida pela referida EC 7/77, ficou sujeita ao prazo de 180 dias, que,
sem dúvida, reforça a mencionada tradição judiciarista.
5. Entre nós, todos os Poderes, todas as autoridades, todos os órgãos devem cumprir a lei, e
para bem aplicá-la terão de interpretá-la com inevitável possibilidade de conflitos entre eles.
Havendo conflito, cabe a palavra final ao judiciário que pode proferi-Ia, desde o momento em que o
ato administrativo se completa e produz seus efeitos próprios.
6. Como o ato de controle da reforma pelo Tribunal de Contas não constitui etapa integradora
de imaginário ato administrativo complexo, o administrado pode levá-lo à apreciação do judiciário
desde o momento em que a Administração o complete, ou seja, com a respectiva publicação. Se a
Corte de Contas não se pronunciou até a formação da coisa julgada, que pro veritate habetur, não
poderá fazê-lo depois.
7. Em suma, opino no sentido de que esta Corte deixe de julgar da legalidade do ato de
reforma sobre o qual a Justiça já se pronunciou em definitivo. Quanto aos demais problemas
suscitados em conjunto no parecer de fls. 123-154, reservo-me para futura manifestação, caso a
oportunidade para apreciá-los não seja obstada pela coisa julgada.
__________________
Processo nº 779/75.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
119
TOMADA DE CONTAS. ORDENADORES DE DESPESA.
PRESIDENTES DO TCDF.
José Guilherme Villela(*)
EMENTA: Tomada de contas. Ordenadores de despesa. Presidentes do
TCDF.
Mesmo quando funcionem como ordenadores de despesa, não se acham
sujeitos a tomada de contas os Presidentes da Corte, por implícita decorrência da
prerrogativa de função de que são titulares (art. 122, inciso I, alínea b, da
Constituição Federal).
PARECER
Versa este processo sobre contas dos diversos ordenadores de despesas deste Tribunal, entre
os quais figuram os Excelentíssimos Senhores Conselheiros José Parsifal Barroso e Raul Soares da
Silveira, que, no exercício de 1979, a que tais contas se referem, ocuparam o alto cargo de
Presidente, no qual tiveram ocasião de ordenar a realização de despesas.
2. Não se aponta, nestes autos, qualquer irregularidade que pudesse comprometer a lisura na
aplicação dos dinheiros públicos, razão pela qual poderia simplesmente solidarizar-me com a
informação da Inspetoria Geral, opinando pela quitação de todos os responsáveis mencionados a fls.
75 e 76. Ocorre, no entanto, que me parece estranho seja esta Procuradoria chamada a falar sobre
contas de autoridade máxima deste Tribunal que, a meu ver, deveria estar imune quer ao julgamento
opinativo do Ministério Público, quer ao julgamento conclusivo da própria Corte, de que é Presidente.
3. Esse tema não passou despercebido ao descortino do ilustre Auditor Luiz Zaidman, que
sobre ele ministrou lúcida lição na tese "Do Controle Externo das Finanças das Corporações
Legislativas e judiciárias, segundo as Novas Normas de Direito Público, apresentada ao V
Congresso de Tribunais de Contas do Brasil, que se reuniu no Rio em maio de 1967 (v. inteiro teor
do texto in Revista da Procuradoria-Geral do Distrito Federal, vol. 5, ps. 21/37).
4. Depois de sumariar as linhas gerais do novo sistema de controle de finanças, introduzido
pela Constituição de 1967 e pelos Decretos-leis 199 e 200/67, aquele ilustre especialista deixou
assinalado que a autonomia administrativa reconhecida às Casas Legislativas e aos Tribunais há de
ter reflexos no controle externo das respectivas finanças, senão para excluí-lo, pelo menos para
limitá-lo. Um dos pontos salientados pela análise critica do autor foi precisamente o da possível
sujeição dos ordenadores de despesas, quando parlamentares e magistrados, aos princípios
genéricos das tomadas de contas.
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
120
5. Examinando esse problema, a tese demonstrou que uma prerrogativa de função deve isentar
da tomada de contas, a ser julga pela Corte especializada, os colégios legislativos e judiciários, ou
seus membros, quando ordenadores de despesa, os quais não se sujeitam também ao julgamento
de contas anuais pelo Congresso Nacional. Só devem mesmo responder por irregularidades da
administração financeira interna, quando essas constituam ilícito penal, de natureza comum ou de
responsabilidade, o que, aliás, recomenda a ampliação das hipóteses de crimes de responsabilidade
em que tais agentes possam incorrer.
6. Penso que as considerações e conclusões do ilustre jurista se harmonizam plenamente com
o sistema do D.L. 200/67, o qua4 embora sujeite o ordenador de despesa ao principio genérico da
tomada de contas (art. 80), deixou implícito que os ordenadores de que cogitou são autoridades
administrativas de nível hierárquico inferior ao de Ministro de Estado (art. 82) , tanto que submetidos
aos órgãos setoriais de controle interno (art. 81).
7. Em relação às autoridades da cúpula administrativa - o Presidente da República e os
Ministros de Estado - não se estabeleceu o controle pela tomada de contas direta, contentando-se o
legislador com a previsão dos crimes de responsabilidade, salvo quanto ao Chefe do Executivo que
deve prestar contas ao Congresso Nacional (art. 44, inciso VIII), sob parecer prévio do Tribunal de
Contas (art. 70, § 2° ). Certo é, contudo, que tal atribuição do Legislativo tem conteúdo
eminentemente político, que lhe deve caber como órgão da representação popular. É também de
natureza política o julgamento das contas do Governo pelo Congresso Nacional, ao contrário do
parecer prévio da Corte de Contas, que é jurídico e não exprime qualquer julgamento do Chefe do
Governo ou das respectivas contas.
8. Ora, sendo autônomas as corporações legislativas e judiciárias, e não se achando integradas
no Poder Executivo, os atos pertinentes à administração financeira e orçamentária interna, que
praticam, são semelhantes aos de responsabilidade do Presidente da República, autoridade que só
fica sujeita ao julgamento anual do Congresso.
9. Apesar de semelhantes os atos financeiros da Chefia do Poder Executivo e os dos órgãos
autônomos do Legislativo e do judiciário, o constituinte reservou apenas àquela Chefia o dever
político da prestação de contas ao Congresso Nacional, nada exigindo dos mencionados órgãos dos
dois outros Poderes. Essa omissão, todavia, não pode servir para sujeitar os membros desses
Poderes independentes ao julgamento da Corte de Contas, como se se tratasse de agentes
administrativos de menor hierarquia. Em verdade, seria incompreensível que o Tribunal de Contas
da União, cuja função constitucional é auxiliar o Legislativo, se arvorasse em juiz de suas Casas ou
que os Ministros da Corte, que são julgados pelo Supremo Tribunal Federal nos crimes comuns e de
responsabilidade (art. 119, inciso I, alínea b), se transformassem em juízes de seus juízes.
10. É óbvio que o julgamento de uma tomada de contas pode evidenciar a prática de crime
comum ou de responsabilidade pelos quais os parlamentares e magistrados respondem em foro
especial, por serem titulares da prerrogativa de função. Seria, pois, de elementar cautela não
sujeitá-los ao julgamento de contas, porquanto é sabido que a opinião dominante propende por
conferir às decisões da Corte de Contas, nessa matéria, verdadeiro caráter jurisdicional, que não
permite reabrir qualquer discussão, em juízo cível ou criminal, sobre a regularidade intrínseca da
conta. Como seria admissível sujeitar um responsável titular de prerrogativa de função a julgamento
por tribunal diverso daquele que lhe é assegurado pelo ordenamento jurídico?
11. A simples consideração em torno do foro especial dos membros dos órgãos legislativos e
judiciários e do caráter jurisdicional do julgamento das contas pelos Tribunais de Contas força a
conclusão pela impossibilidade jurídica de submetê-los à tomada de contas, mesmo quando ajam
como ordenadores de despesa.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
121
12. É certo que a exclusão da responsabilidade de prestar contas, quando ordenador de
despesas, deve recomendar às Casas Legislativas e Judiciárias que atribuam tais atos aos
dirigentes de sua Secretaria, reservando às Mesas Diretoras apenas a supervisão deles. Se, todavia,
as leis internas desses órgãos não acolherem essa diretriz, que favorece a eficácia do sistema
brasileiro de controle financeiro, parece-me injustificável subverter a hierarquia funcional para exigir
contas daqueles que não podem estar na jurisdição de contas dos Tribunais especializados.
13. O que se disse em relação aos órgãos autônomos dos Poderes Legislativo e judiciário tem
inteira aplicação aos próprios Tribunais de Contas, cujas prerrogativas são as mesmas das Cortes
judiciárias (aliás, a exclusão da Corte de Contas também se legitimaria para evitar o caso,
perfeitamente possível, de ela funcionar como juiz de si mesma, como ocorreria quando o próprio
colegiado faz as vezes de coordenador de despesas).
14. Em suma, acerca dos fatos de que são responsáveis os Excelentíssimos Senhores
Conselheiros José Parsifal Barroso e Raul Soares da Silveira, considero que não cabe qualquer
julgamento desta Corte, uma vez que S. Ex.as estão isentos de tomada de contas perante o TCDF,
por implícita decorrência da prerrogativa de função (C.F., art. 122, inciso I, alínea b). Quanto à
responsabilidade dos funcionários da Secretaria, nada impede a respectiva quitação.
__________________
Processo nº 1.445/80.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
122
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
123
SALÁRIO-EDUCAÇÃO
José Guilherme Villela(*)
EMENTA: Salário-educação.
A isenção do dever de contribuir, segundo o art. 11, alínea b, do atual
Regulamento, depende de contrato com instituição de ensino particular, o que
tornou inviável anterior sugestão do TCDF, que a Administração se mostrara
propensa a acolher enquanto vigente o direito revogado.
PARECER
Em longo parecer emitido em 20-7-73, sustentei que o salário-educação, então disciplinado
pela Lei nº 4.440/64 com as alterações da Lei nº 5.692/71, era uma contribuição inexigível do Distrito
Federal e respectivas autarquias (fls. 6/35).
2. Na parte final do aludido parecer (fl. 35 ), sugeri à Administração fossem promovidos estudos
no sentido de estabelecer convênios entre a Fundação Educacional do Distrito Federal e as demais
entidades da Administração indireta, sujeitas àquela contribuição especial (empresas públicas,
sociedades de economia mista e fundações), por meio dos quais tais entidades se livrariam do
salário-educação e carreariam consideráveis recursos para a Fundação Educacional.
3. A idéia foi inicialmente acolhida pela douta Procuradoria-Geral do Distrito Federal e aprovada
pelo Exm° Sr. Governador (fl. 40), até que sobreveio nova legislação sobre a matéria (DL nº 1. 422,
de 23-10-75, e Decreto nº 76.923, de 26-12-75, textos integrais a fls. 53/J5).
4. Conquanto o Distrito Federal e suas autarquias continuem livres da contribuição em causa
(art. 99 do atual Regulamento), o art. 11, alínea b, inviabilizou o convênio antes sugerido, entre a
FEDF e empresas públicas locais, porquanto passou a exigir, para isentar do salário-educação, que
o contribuinte contratasse com instituição de ensino particular, que não é, obviamente, o caso da
Fundação Educacional, enquadrável entre as instituições de ensino público ou oficial.
5. Diante disso, o convênio recomendado já não é mais meio hábil para que as empresas
públicas locais possam cumprir, através de prestação substitutiva, o dever legal do salário-educação.
6. Registro, finalmente, que a matéria retornou a esta Corte por evidente deferência da ilustre
Procuradoria-Geral, porquanto houve mera sugestão para a celebração do mencionado convênio,
que ficou na dependência do juízo político da Administração, mesmo ao tempo em que ele era
permitido pela lei.
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
124
____________________
Processo nº 2.860/80.
MULTA. DESTINATÁRIO DA SANÇÃO.
José Guilherme Villela(*)
EMENTA: Multa. Destinatário da sanção.
A multa pela violação do dever de prestar informações ao Tribunal de
Contas deve ser aplicada ao responsável pela falta e não à entidade da
administração indireta, a qual, se não fosse assim, arcaria com os efeitos nocivos
do irregular ato de gestão e com a multa que vem sancionar aquele ato irregular.
PARECER
Porque os dirigentes da Proflora S.A. - Florestamento e Reflorestamento retardaram a remessa
do balancete geral de dezembro de 1980 - a que estavam obrigados segundo o art. 11, inciso lI, do
Ato Regimental nº 9/80 -, o Egrégio Tribunal determinou a aplicação da multa pecuniária prevista no
art. 60 do mesmo Ato.
2. Ao invés de individualizar o responsável ou os responsáveis pela irregularidade, a direção da
Proflora recolheu, ela própria, à Tesouraria do GDF a multa de Cr$ 4.793,76, para posterior rateio
pelos responsáveis, que assim deveriam reembolsar a empresa.
3. A toda evidência, a sanção deve ser imposta a um responsável, que não geriu bem a
empresa, e não a ela própria, que não pode ser dupla vítima: sofrer a má administração e sofrer a
multa destinada a sancionar o ato de gestão irregular.
4. Até o momento, a direção da Proflora, competente para a imposição da multa (Ato nº 9/80,
art. 61, inciso II), não aplicou a sanção ordenada pelo Tribunal no Oficio GP nº 164/81, de 26-3-81;
penso, portanto, que a Corte deva reiterar a ordem para pronto e regular cumprimento por parte da
empresa.
_________________
Processo nº 408/81.
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
125
DESFAZIMENTO DE ATO DE APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA
Lincoln Teixeira Mendes Pinto da Luz(*)
EMENTA: Desfazimento de ato de aposentadoria voluntária.
1. Injuricidade do decreto que homologa a renúncia à aposentadoria
voluntária já legalmente concedida.
2. Eficácia imediata da concessão de aposentadoria: passagem do servidor
à inatividade e vacância do cargo.
3. Formas legais de reingresso na atividade do funcionário desligado do
Serviço Público.
4. Mesmo em tese, a renúncia ao direito à aposentadoria só se. ria eficaz
antes de formalizada a inativação.
5. Por que se cumpra a diligência ordenada.
PARECER
Na sessão de 11 de setembro de 1979, determinara o Egrégio Plenário, diligência preliminar
com o fito de completar-se o decreto de aposentadoria da Professora do Ensino Médio, nível 19, do
QPDF, Josimira Ribeiro Alves, fazendo dele constar menção ao art. 29 da Lei nº 6.388, de 15-10-76
e, bem assim, para efetuar-se a retificação do valor dos proventos iniciais devidos à inativa.
2. Retomam os autos, sem o cumprimento da diligência ordenada, à invocação de novo decreto
de S. Exª o Governador, visto por cópia a fl. 28, mediante o qual se homologa o pedido de renúncia à
aposentadoria formulado pela, interessada. Daí considerar a Coordenação do Sistema. de Pessoal
do GDF prejudicada a diligência do Tribunal, conforme se lê no despacho de fl. 29.
3. Parece-me, no entanto, que, a rigor, não existe base jurídica para o decreto de fl. 28. O ato
de concessão da aposentadoria, uma vez emitido e publicado, tem eficácia imediata, passando o
servidor à inatividade e operando a vacância do cargo.
4. Na forma da lei nº 1.711/52, o retorno ao serviço ativo de funcionário dele desligado somente
poderá dar-se por reintegração resultante de decisão administrativa ou judiciária, ou pela via da
reversão, quando se apurem insubsistentes os motivos da aposentadoria.
5. Essa renúncia ao direito à aposentadoria oferecida como causa jurídica da volta da servidora
à atividade, além de não contar com expresso respaldo legal, não poderia, por principio, em qualquer
hipótese, produzir efeitos após a correta formalização do ato de aposentadoria voluntária, que,
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
126
constitutivo por natureza, determina o afastamento do servidor do Serviço Público e a conseqüente e
automática vacância do cargo que ocupava.
6. Muito embora escape à competência deste Tribunal o permanente controle de legalidade
sobre o reingresso na atividade de funcionário aposentado, não vejo como reputar prejudicada a
diligência requerida, porquanto, em verdade, o decreto de fl. 28 se apresenta juridicamente inidôneo
à desconstituição da aposentadoria em exame. Faltando-lhe amparo legal, seu efeito é nenhum; a
servidora continua aposentada, e seu eventual retomo ao serviço dependeria de estudos, pelos
órgãos próprios da Administração do Distrito, quanto à viabilidade jurídica da reversão da inativa por
insubsistência do motivo da inativação.
7. Adiante-se que, segundo o entendimento administrativo dominante, a reversão só tem
cabimento induvidoso no caso de aposentadoria por invalidez, simples ou qualificada, quando, em
inspeção de saúde, se comprove estar de novo o servidor apto ao exercício das funções do cargo
que exercia.
8. Protesto, assim, por que o Tribunal mantenha a diligência determinada, dando, ao mesmo
tempo, pormenorizado conhecimento à Administração das razões que o impedem de julgar
prejudicadas as exigências constantes do expediente de fl. 27.
________________
Processo nº 1.690/79.
DECLARAÇAO DE BENS NOS PROCESSOS DE
APOSENTADORIA
Lincoln Teixeira Mendes Pinto da Luz(*)
EMENTA: Declaração de bens nos processos de aposentadoria.
1. A Lei n.º 3.164/57 instituiu amplo e descentralizado controle do patrimônio
do servidor, com vistas à apuração de casos de enriquecimento por influência ou
abuso da função pública.
2. O registro dos bens e valores integrantes do patrimônio privado dos
servidores baseia-se, conforme essa lei, em declaração inicial do funcionário,
atualizada obrigatoriamente a cada dois anos e renovada antes de seu
afastamento do cargo ou função.
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
127
3. A autoridade a que hierarquicamente se subordina o servidor é
competente para exigir a comprovação da legitimidade dos acréscimos
patrimoniais observados.
4. Se não funciona adequadamente esse sistema de controle, opera-se, em
contrapartida, com eficácia, idêntica fiscalização por parte da Secretaria da Receita
Federal.
5. No quadro atual, a exigência da declaração de bens na instrução das
concessões assume a feição de mera formalidade, sem objetivo prático definido.
6. A apreciação da legalidade dos atos de inativação prescinde do exame
desse documento, por não existir norma jurídica que expressamente cometa aos
Tribunais de Contas a verificação desse controle sobre o patrimônio dos agentes
públicos.
PARECER
Requer a Inspetoria-Geral a fls. 17/18, a baixa do processo em diligência para substituição da
declaração de bens apresentada pelo inativo, que, vítima de alienação mental, não tem capacidade
para validamente firmar esse documento; para a exata instrução desta aposentadoria faz-se mister,
ainda, que do laudo médico oficial conste o nomen juris da moléstia que deu causa à invalidez
qualificada do servidor.
2. Parece-me oportuna a ocasião para suscitar, perante o Egrégio Plenário, o reexame de
questão que, talvez pela força da tradição e da inércia, tem sido pacífica na jurisprudência deste
Tribunal, como de resto na do Colendo Tribunal de Contas da União.
3. Após a edição da Lei n° 3.164, de 19 de junho de 1957, passou a Corte de Contas Federal a
exigir como imprescindível, em todos os processos de inativação, a declaração de bens do
funcionário. Provavelmente calcado nesse entendimento que, quando de sua criação, já prevalecia
no âmbito federal, acabou este Tribunal por adotar idêntica orientação.
4. Cumpre observar que a lei em referência - longe de estabelecer a singela exigência da
declaração de bens passada pelo servidor antes de seu afastamento do cargo ou função pública criou na verdade um completo sistema de controle do patrimônio dos servidores públicos; em que se
englobam as seguintes providências:
I - Um registro público obrigatório, a ser mantido no Serviço de Pessoal competente, para a
inscrição dos valores e bens integrantes do patrimônio privado de quantos exerçam cargos ou
funções públicas da União e entidades autárquicas, eletivas ou não.
II - Obrigatoriedade de o servidor público apresentar tal declaração.
III - Exigência de, a cada dois anos, atualizar-se a declaração.
IV - Necessidade de, quando do afastamento de cargo ou função pública, ser novamente
atualizada a declaração.
V - Faculdade deferida à autoridade a quem esteja subordinado o servidor de demandar a
comprovação de legitimidade da procedência dos bens acrescidos ao seu patrimônio.
5. Todos esses procedimentos de controle estariam a serviço da finalidade precípua da lei: o
seqüestro e a perda em favor da Fazenda Pública de bens adquiridos pelo servidor por influência ou
abuso do cargo, função ou até de emprego em autarquia, sem prejuízo da responsabilidade criminal.
6. A verdade, porém, é que, na prática, esse controle não funciona adequadamente. De mais a
mais, o notável aperfeiçoamento que a máquina fiscal brasileira tem experimentado na última década
vai tornando em certa medida obsoleto esse gênero de controle administrativo descentralizado. Com
inegável vantagem, essa bianual declaração de bens cedeu lugar, em eficiência prática, à ânua
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
128
obrigação de os funcionários fazerem prova perante os respectivos órgãos de pessoal da entrega da
declaração do imposto de renda, da qual consta, corno sabemos, além de minuciosa declaração de
bens, uma apuração em separado das variações patrimoniais ocorridas no exercício-base.
7. Notório é o rigoroso escrutínio de que são alvo esses números, à luz da renda declarada pelo
contribuinte, precisamente com o objetivo de apurar a compatibilidade entre o crescimento do
patrimônio e a soma dos rendimentos auferidos.
8. Eis por que entendo que a pura e simples exigência da declaração de bens como elemento
essencial à instrução -dos processos de inativação acaba assumindo, no quadro atual, o caráter de
mera formalidade, despida de eficácia. Ainda mais que, falecendo-lhe para tanto expressa competência, se abstém o Tribunal de supervisionar o exercício desse controle por parte da Administração.
9. O raciocínio exposto não justifica se dê por dispensável o cumprimento do disposto no art.
3°, § 4°, in fine, da citada Lei nº 3.164/57. Considerando-se, todavia., que o dever de zelarem os
Tribunais de Contas pelo cumprimento dessa exigência não está explicito, nem nessa lei nem em
qualquer outro passo do ordenamento jurídico, creio haver fundamento suficiente para, alterando sua
jurisprudência, deixar esta Corte de condicionar a apreciação das concessões à apresentação da
declaração de bens do funcionário que passa à inatividade.
10. Assim decidindo, estará o Tribunal abrindo mão de controle, em última análise, puramente
formal, visto como, não exigindo, como nunca se exigiram, as declarações de bens anteriores .para o
indispensável confronto, se mostra de todo impraticável o substancial controle do enriquecimento
ilícito na função pública.
11. A Administração Pública, que em verdade é a destinatária imediata das normas da Lei nº
3.164/57, continuará, ainda assim, obrigada ao cumprimento da lei, deixando, todavia, este Tribunal
de exercer a fiscalização desse ângulo específico da atividade administrativa.
12. Concordando a Corte com esses argumentos, deverá baixar os autos em diligência apenas
para que o Serviço Médico indique a moléstia que causou a invalidez qualificada do inativo.
____________________
Processo nº 3.589/79.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
129
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
130
EXAME LEGALIDADE PELO TRIBUNAL DE CONTAS DE TODAS
AS FASES DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Roberto Rosas(*)
EMENTA: 1. Decisão que considerou ilegal revisão de proventos. Pedido de
reconsideração. Intempestividade.
2. Processo especial para apuração de acidente. Suas conclusões não
fazem coisa julgada administrativa para o Tribunal de Contas.
3. O Tribunal de Contas, para examinar a legalidade dos atos, pode
examinar todas as fases do procedimento administrativo.
4. Aposentadoria. Ato administrativo complexo. Exame de todas as
manifestações pelo Tribunal de Contas.
PARECER
1. Marleido Avelino da Nóbrega foi aposentado com proventos proporcionais (fl. 37 ), porque
portador de doença não especificada em lei. No laudo médico, registra-se informação do servidor de
ocorrência de acidente de trânsito, sugerindo a apuração, se ocorrido em serviço (fl. 35), donde a
instauração de processo especial. A Comissão concluiu pela ocorrência do acidente em serviço (fl.
87) .
2. Neste Tribunal, a Procuradoria opinou pela ilegalidade do ato concessório de retificação da
aposentadoria, porque (fls. 123/ 125)
a) o acidente ocorreu num domingo, às 20:30 horas;
b) não ficou expresso nos depoimentos que o servidor retornava do serviço, isto é, a ultimação
do balanço no almoxarifado da NOVACAP.
3. Finalmente, o Tribunal julgou ilegal o ato de retificação da aposentadoria, porém, mantida a
aposentadoria com proventos proporcionais (fl. 128).
4. Lavrado o ato governamental, o servidor pediu reconsideração (fls. 133 e segs.), e
longamente, tanto a Inspetoria como a Procuradoria examinaram o pedido (fls. 149/ 155) , tendo o
Tribunal negado provimento (fl. 156 ).
5. Novamente, o ex-servidor requer reconsideração da decisão do Tribunal, alegando (fls. 160 e
segs.): que o indeferimento de fato à diligência solicitada pela Procuradoria, e que a decisão
apoiou-se em fato suscitado pela Inspetoria Seccional.
(*)
Procurador do TCDF.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
131
6. A Inspetoria opina pelo indeferimento do novo pedido de reconsideração.
É O RELATÓRIO
7. O ex-servidor pretende desconstituir a decisão plenária deste Tribunal sob a alegação de que
dois fatos foram ponderáveis para a decisão: na dúvida suscitada no parecer da Procuradoria, sobre
a falta de prova e a análise do local do acidente com base na perícia policial.
8. Na declaração, no processo especial, não há expressa afirmação que a vítima retornava de
seu serviço, no Almoxarifado da NOVACAP (fls. 67/ 68). A parte final da declaração, isto é, que era
costume sair após o expediente normal, não conduz à afirmação de que, naquele dia 21 de junho de
1970, às 20:30 horas de um domingo, o servidor retornava do serviço extraordinário de ultimação do
balanço semestral. Ademais, no particular, parece elementar que o balanço semestral não poderia
ser encerrado 9 dias antes do fim do semestre.
9. A segunda objeção do pedido de reconsideração insurge-se contra o exame do laudo
pericial. Vê-se nitidamente (fl. 80), no croquis elaborado pelos técnicos, que a colisão ocorreu após a
entrada para a cidade do Gama onde mora o ex-servidor.
10. Naturalmente novo pedido de reconsideração parte do pressuposto de que a conclusão do
processo especial faz coisa julgada administrativa perante o Tribunal de Contas.
11. O ato administrativo de aposentadoria é complexo, pois, forma-se pela conjugação de
vontades de mais de um órgão administrativo, isto é, o concurso de vontades de órgãos diferentes, a
concluir-se no ato final que é a aposentadoria propriamente dita, liberando o servidor da atividade
pública. Na verdade, o ato administrativo de aposentadoria inicia-se com o despacho inicial de
encaminhamento, integra-se com o ato formal de decretação, e se encerra com a apreciação pelo
Tribunal de Contas. Em outras palavras, há um procedimento administrativo tendo como escopo a
aposentadoria do servidor, ligando-se as vontades manifestadas. Invoca-se, por isso, a orientação
da Corte de Contas da França, no exame objetivo daqueles atos apresentados ao Tribunal:
"Lê rôle de Ia Cour dês Comptes n'est pas de porter un jugement sur Ia culpabilité
subjetive du comptable, mais uniquement d'examiner Ia régularité objetive du compte."
(Marcel Waline - Précis de Droit Administratif - 1969, p. 124).
Na Itália, de onde se buscam luzes para o controle financeiro, Giannini observa sobre as
funções de controle da Corte de Contas - un controllo preventivo di legittimità sugli atti
dell'amministrazione che comportano erogazione di spese o acquisizione di entrate (Giannini - Diritto
Amministrativo - 1º vol. pág. 157). Tanto a legitimidade como a legalidade do ato estão assentes em
fatos, que merecem o exame. A missão constitucional do Tribunal de Contas é o exame da
legalidade das concessões iniciais de aposentadoria (Constituição Federal - art. 72, § 7º) . Logo, não
se pode subtrair ao exame da Corte de Contas o exame dos fatos, para chegar à legalidade.
Não foi por outro motivo, na senda da consideração de que a aposentadoria encerra um ato
administrativo complexo, que o Supremo Tribunal editou a Súmula nº 6:
"A revogação ou anulação, pelo Poder Executivo, de aposentadoria ou qualquer ato
aprovado pelo Tribunal de Contas, não produz efeitos antes de aprovada por aquele Tribunal
ressalvada a competência revisora do judiciário."
Em julgamento na Suprema Corte, o Ministro Nelson Hungria argumentava que julgar da
legalidade não é apenas apreciar a regularidade formal do ato administrativo, é julgar de todas as
condições intrínsecas e extrínsecas de sua legalidade: (RT 275/25).
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
132
Nessas condições, sendo o exame do Tribunal de Contas a última manifestação da seqüência
que fecha o ato administrativo complexo da aposentadoria, a Corte não fica impedida de examinar
amplamente todas as provas, ainda que obtidas em processo especial.
12. Por essas razões, nosso parecer é pelo não conhecimento do pedido de reconsideração,
por intempestivo, e se conhecido pelo não provimento, com a manutenção da decisão anterior.
____________________
Processo nº 2.734/79.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
133
III - JURISPRUDÊNCIA DO TCDF
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
134
APONSENTADORIA, REFORMAS E PENSÕES
Processo n.º
1. 1.265/75
Data
08-04-76
2. 1.183/79
12-02-80
3. 887/72
30-01-73
4. 2.350/76
22-05-77
5. 199/72
59/72
e 09-05-72
6. 845/72
877/73
e 30-01-73
7. 187/73
28-06-73
8. 1.143/75
08-04-76
9. 835/72
01-02-73
10. 843/72
27-03-73
11. 1.844/77
03-07-79
Assunto: Aposentadoria, Reformas, Pensões
APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA. Incorporação da gratificação de Raios X aos proventos da
inatividade. Incapacitação resultante de doença contraída em trabalhos com Raios X ou
substâncias radiotivas cria o direito à gratificação no valor integral de 40% dos vencimentos.
Idem, quando após 35 anos de serviço público, tenha estado sujeito aos riscos daquelas
atividades pelo período mínimo de 10 anos.
APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA. Licitude ou não do pagamento do acréscimo estipendiário
previsto no art. 184 do Estatuto, incluído nos proventos do servidor.
APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA. Tempo de serviço completado com a contagem em dobro
de licença especial não gozada, na forma do art. 117 do Estatuto. Concessão irregular do
qüinqüênio derivado desse tempo. Licença especial não gozada não assume o caráter de
tempo efetivo.
APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA. Benefício previsto no art. 184, III, da Lei n.º 1.711/52,
combinado com a norma do art. 177, § 1º, da Constituição de 1967.
APOSENTADORIA COMPULSÓRIA. Necessidade de prova hábil de idade, mediante
certidão de nascimento, de casamento, certificado de reservista ou título eleitoral. Simples
declaração da autoridade jurisdicionada não possiblita o pleno controle da legalidade do ato.
O controle deve existir tanto da aplicação da norma ao fato quanto da demonstração de sua
ocorrência
APOSENTADORIA COMPULSÓRIA. Permanência no exercício do cargo, após atingir a
compulsória, por erro da administração. Invalidez qualificada comprovada por junta médica
oficial, após completar setenta anos. Situação do servidor reconhecida com a de funcionário
de fato. Direito ao vencimento do cargo. Revisão de proventos com base no art. 182, b, do
Estatuto, em razão de moléstia prevista no art. 178, III, da mesma norma legal.
APOSENTADORIA COMPULSÓRIA. Retroação do ato declaratório da aposentadoria
compulsória ao dia seguinte ao do implemento de idade-limite. Permanência do aposentado
em exercício, após os 70 anos, não repercute sobre a aposentadoria, ainda que não
formalizada.
APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. Possibilidade jurídica de aposentar-se servidor que
responde a processos administrativos e criminal. Alienação mental diagnosticada não impede
a continuação do ato, mesmo quando existe o afastamento do cargo.
APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. Incorporação da gratificação de função policial ao
estipêndio do policial civil aposentado por moléstia prevista no art. 178, III, do Estatuto.
APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. Aplicação do sistema estatutário federal aos servidores
do Distrito Federal. Exclusão do provento da aposentadoria de parcelas não imanentes ao
estipêndio na atividade. Gratificação de função fiscal, segundo o Decreto n.º 1.241/69,
representa uma forma local de duas vantagens: a diferença de vencimentos aos exatores e a
gratificação de exercício aos agentes fiscais. Integração da vantagem ao provento da
aposentadorial.
APOSENTADORIA. Comprovação de acidente em serviço. Prazo para a instauração do
processo especial. Exigência na constituição da prova material do acidente, no caso de
incapacidade física não evidenciada de imediato.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
135
12. 1.540/73 - 09-09-74
STC
13. 449/80
29-05-80
14. 873/77
04-03-80
15. 693/71
25-11-71
16. 377/71
11-05-72
17.
129/71 14-12-71
(apenso Proc.
N.º 852/69)
18. 1.514/79
22-11-79
19. 464/73
23-08-73
20. 2.411/78
07-11-78
21. 370/74 e 20-09-79
26/78
22. 753/75
04-05-78
23. 577/74
31-08-78
24. 1.763/76
09-08-77
25. 731/73
03-12-73
26. 1.519/79
04-10-79
27. 391/80
01-07-80
APOSENTADORIA DE AUDITOR DO TCDF. Regime constitucional especial da
aposentadoria dos magistrados. Obrigatoriedade do modelo federal de Corte de Contas.
Eficácia meramente declarativa do art. 5º da Lei n.º 5.538/68. Necessidade de Lei
Complementar para formulação de exceções ao sistema constitucional de aposentadoria.
Natureza jurídica do cargo de Auditor do Tribunal de Contas. Aplicabilidade aos Auditores do
Tribunal de Contas do Distrito Federal do Estatuto jurídica da magistratura.
APOSENTADORIA. Incidência da Lei número 6.226/75 sobre a inativação voluntária prevista
na Lei Complementar n.º 30/77. Requisito básico exigido pela Lei Complementar.
APOSENTADORIA. Doenças profissionais e doenças do trabalho: a falta de definição exata
no Estatuto e nas Leis Previdenciárias. Necessidade de rigorosa caracterização da moléstia
invalidante por parte da perícia médica.
APOSENTADORIA. Contagem em dobro. Vigência do art. 117 da Lei n.º 1.711/52.
Legalidade da contagem em dobro do tempo de licença especial "que o funcionário não
houver gozado", a luz do art. 103 da Constituição. Aceitação da prática do arredondamento,
de acordo com o § 2.º do art. 78 do Estatuto do Funcionário.
APOSENTADORIA. Decreto de aposentação emanado do Presidente da República, baseado
no Ato Institucional n.º 10/69. Pedido de incorporação aos proventos a vantagem concedida
aos Procuradores do Distrito Federal, pela Lei n.º 5.609/70.
APOSENTADORIA. Revisão de proventos. É cabíbel, também, nos casos de moléstia
"grave, contagiosa ou incurável especificada em lei" nos termos das Leis n.º 1.050/50 e
2.332/54. O reajustamento deve ficar limitado "à remuneração percebida na atividade",
segundo o art. 102, § 2º, da Constituição.
APOSENTADORIA. Processo especial, posterior, para comprovar acidente em serviço.
Contradição das provas apresentadas. Inaceitabilidade do laudo médico. Obrigatoriedade da
comunicação do acidente, em tempo oportuno, de todo e qualquer servidor a seu chfefe
direto.
APOSENTADORIA. Inconstitucionalidade no dispositivo de Lei de Estado-membro
(Amazonas) que amplia as garantias administrativas da Lei Federal. Descabimento jurídico
da contagem de tempo de serviço com base em critérios de Lei Estadual mais favorável que
a Federal.
APOSENTADORIA. Aplicabilidade do art. 180, "a", da Lei n.º 1.711/52 a professora do
quadro de pessoa do Distrito Federal comissionada na Fundação Educacional.
APOSENTADORIA. Revisão de proventos quando inferiores ao salário-mínimo. Nos casos
de invalidez simples, implemento de idade ou punição pelo AI n.º 5, a regra de
proporcionalidade, não obsta que os proventos sejam completados até o nível do salário
mínimo regional. Excluem-se desse critério as aposentadorias fundadas na Lei
Complementar n.º 30/77.
REFORMA. Incapacitação apenas para o Serviço Policial Militar. Proventos proporcionais.
Modificação dos fundamentos da reforma. Interpretação do art. 104, 4, parágrafo único, da
Lei n.º 5.619/70. Vigência do novo provento. Inexigível reposição de quantias recebidas de
boa fé e por errônea interpretação da Lei.
REFORMA de policial militar. Aplicáveis aos policiais reformados entre 03 de novembro de
1970 e 03 de janeiro de 1974 as disposições do Decreto n.º 41.095/57 e da Lei n.º 5.691/70.
Incidência sobre esses servidores das leis especiais editadas para os militares e que
integram o sistema jurídico dos Policiais Militares do antigo DF. Constituicionalidade do art.
137 da Lei n.º 5.619/70, ex vi do disposto no art. 93 § 8º, da Constituição Federal.
PENSÃO. Morte por enfarte do miocárdio não caracteriza acidente em serviço, mesmo se
ocorrido no pleno exercício da função pública. Carência de amparo legal para a concessão
de pensão especial.
PENSÃO ESPECIAL por motivo de acidente "in itinere". Conceito de vencimento para efeito
do cálculo da pensão. Ilegalidade do regime do bloqueio. Prova do acidente em serviço
mediante processo especial.
PROVENTOS e PENSÕES. Incidência local do regime jurídico dos servidores federais.
Reajuste de proventos por força da Lei n.º 1.050/50. Atualização das pensões previstas no
art. 242 do Estatuto e nas Leis n.º 3738/60 e 5.057/66. Critérios para aplicação do art. 184 do
Estatuto.
PROVENTOS: Complementação. (Consulta do Governador) Possibilidade de se conceder
aos aposentados voluntários a complementação dos proventos da inatividade até o nível do
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
136
28. 3.589/79
04-11-80
29. 2.252/80
26-02-81
30. 1.690/80
19-03-81
31. 779/75
19-03-81
salário-mínimo regional. Resposta negativa à consulta, face a inativação se conformar com
os dispositivos da Lei Complementar n.º 30/77.
APOSENTADORIA. Declaração de bens nos processos de aposentadoria. Mera formalidade
tal exigência no quadro atual. Inexistência de norma jurídica expressa propondo aos
Tribunais a verificação desse controle. Em contrapartida, a eficácia da fiscalização por parte
da Secretaria da Receita Federal.
APOSENTADORIA (voluntária) - Aposentadoria com apoio na Lei Complementar n.º 36/79.
Servidores dos quadros suplementares com tempo de serviço suficiente para a
aposentadoria da Lei n.º 1.711/52 não serão beneficiados pelas Leis Complementares n.º 29
e 30/77 e 36/79. Concessão do benefício sempre com proventos proporcionais.
APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA. Desfazimento do ato. Injuridicidade do decreto que
homologa a renúncia à aposentadoria voluntária. Passagem imediata do servidor à
inatividade e vacância do cargo. Só antes de formalizada a inativação é que será eficaz a
renúncia ao direito à aposentadoria.
REFORMA MILITAR - Revisão de proventos. Lei n.º 5.619/70, art. 104, parágrafo único.
Dispensável a relação de causa e efeito entre a moléstia incapacitante e o antigo exercício
da função.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
137
ADIANTAMENTOS
Processo n.º
1. 405/79
Data
31-07-79
2. 2.532/76
03-03-77
Assunto: Adiantamentos
ADIANTAMENTOS: Recursos distintos concedidos em datas diferentes e aplicados
como se fora um único. Prestação de contas feita nessa condição. Falha no
procedimento adotado pelo responsável.
ADIANTAMENTO ou SUPRIMENTO DE FUNDOS. Comprovação irregular.
Transgressão à norma. Realização de despesas, da mesma espécie em valores
superiores a 1/5 do valor de referência.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
138
CONTRATOS E CONVÊNIOS
Processo n.º
1. 2.193/79
Data
08-04-80
2. 53/74
27-02-75
3. 836/77
23-11-78
4.
1.220876
2.287/78
e 26-02-80
5. 3.409/76
05-07-77
6. 2.732/77
01-03-79
Assunto: Contrato e Convênios
CONTRATO: Fundação Hospitalar do Distrito Federal e a firma SANOLI Indústria e
Comércio de Alimentação Ltda. Fornecimento de refeições. Inadimplemento do
contrato por parte da firma. Caráter gravoso dos preços. Percentuais de lucro
excessivamente altos. Comportamento passivo da Administração. Base jurídica
para a rescisão unilateral do contrato.
CONTRATO: Distrito Federal e Confederal S.A. Dever da Administração de
propiciar segurança, pelos meios possíveis. Legalidade da delegação de serviços
de polícia ostensiva a empresas privadas por órgãos da administração direta.
CONVÊNIO: Distrito Federal e TERRACAP. Ilegalidade do dispositivo estatutário da
Empresa com o texto das Leis n.º 5.861/72 e número 6.404/76 e da legislação
tributária. Necessidade de medida legislativa adequada que permita a participação
da Empresa em outros empreendimentos não definidos na lei de sua instituição.
CONVÊNIO: Distrito Federal e NOVACAP. Execução de serviços de conservação .
Expirado o prazo de vigência do Contrato, extingue-se o ajuste. Prorrogação
intempestiva, com inclusão de cláusula de efeito retroativo. Invalidade jurídica do
Termo de Renovação.
CONVÊNIO: DF e NOVACAP - Injuridicidade do art. II, § 1º, do Decreto n.º
3.537/75. Exigência da aprovação de projetos de engenharia e arquitetura.
CONVÊNIO : DF e NOVACAP - Despesa não autorizada na Lei Orçamentária.
Crédito adicional inadequado. Falta de inclusão da despesa no Orçamento
Plurianual de Investimento.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
139
NOTAS DE EMPENHO
Processo n.º
1. 765/72
Data
17-10-72
2. 689/74
17-10-74
3. 827/76
07-12-76
Assunto: Nota de Empenho
NOTA DE EMPENHO do Corpo de Bombeiros do Distrito Federal. Irregular o empenho
de despesa em favor de órgão da Administração Direta. Não pode ser credor quem
não possui personalidade de direito. Despesas superiores a cem vezes o valor do
maior salário mínimo vigente no País. Competência do Governador do Distrito Federal
para dispensa da licitação. Aquisição de materiais e equipamentos de fornecimento
exclusivo do produtor.
NOTA DE EMPENHO: Interpretação do art. 127 do Estatuto. Legalidade da despesa
empenhada. Empresa de transportes incumbida da mudança doméstica de ex-chefe
do Gabinete Civil do GDF.
NOTA DE EMPENHO - SEC. Solicitação de pagamentos de honorários a servidor.
Inciliável o exercício de certas funções públicas com a contratação de servidor pela
própria Administração. Ilegalidade do pagamento pretendido. Lindes jurídicoconstitucionais das decisões dos Tribunais de Contas.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
140
PRESTAÇÃO E TOMADA DE CONTAS
Processo n.º
1. 2.005/77
Data
26-09-78
2. 1.650/77
10-08-78
3. 688/73
18-03-75
4. 860/64
28-03-74
5. 752/72
08-07-76
6. 1.113/75
10-10-78
7. 546/72
08-03-73
Assunto: Prestação e Tomada de Contas
PRESTAÇÃO DE CONTAS - CEB: Conta de movimentação mantida em Bancos
da rede particular sem a necessária autorização. Pronunciamento do Conselho
de Administração de forma não expressa e nem conclusiva.
PRESTAÇÃO DE CONTAS - TERRACAP: Necessidade de adoção do critério
de depreciação e reavaliação do Ativo Imobilizado. Atualização do valor dos
componentes patrimoniais através da correção monetária.
PRESTAÇÃO DE CONTAS - TERRACAP: Validade da norma que instituiu o 14º
salário. Impropriedade do pagamento de vantagens não previstas na Lei n.º
1.711/52 e outras que a complementam. Ausência de estatuto básico das
empresas públicas e sociedades de Economia Mista.
PRESTAÇÃO DE CONTAS: TCB - exercício de 1963. Dolo e culpa:
adiantamentos sucessivos entregues a curto prazo. Transgressão da norma
contratual.
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL: Atribuição de erro de registro contábil.
Apuração do fato irregular não feita por meio do inquérito administrativo.
Inconsistência da defesa prévia apresentada pelo recorrente.
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL: ex-servidor da FEDF. Desvio de
importâncias destinadas ao recolhimento de contribuições previdenciárias
devidas pela entidade. Configurado o alcance. Utilização dos índices de
correção monetária para atualização dos valores desviados.
TOMADA DE CONTAS: A responsabilidade dos dirigentes de órgãos centrais de
administração instrumental deve ser apurada em processo específico. Não é
presumível que sejam responsáveis em conjunto nem solidariamente, os
dirigentes, com os administradores de todas as unidades orçamentárias. Só no
caso de irregularidade poder-se-ia conjugar em uma tomada de contas a
apreciação das responsabilidades.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
141
DIVERSOS
Processo n.º
1. 588/69
Data
09-09-75
2. 509/73 - STC
14-08-73
3. 1.757/74
12-12-74
4. 78/73
30-01-73
5. 3.317/77
21-03-78
6. 691/77
13-07-78
7. 587/74 - STC
08-08-74
8. 877/80
24-06-80
9. 858/73 - STC
02-05-74
10. 336/75
27-05-75
Assunto: Diversos
TEMPO DE SERVIÇO: Adicionais. Constitucionalidade da contagem de tempo
de desempenho de mandato eletivo, como efetivo exercício, para fins de
adicionais. Crítica às formulações n.ºs 15 e 16 do DASP. Exegese proposta para
o art. 104 da Constituição. Natureza jurídica dos adicionais por tempo de
serviço.
SALÁRIO-EDUCAÇÃO: encargo das empresas privadas. Distrito Federal
desobrigado dessa contribuição especial. Inconstitucionalidade da ampliação do
âmbito de incidência da contribuição. Efeitos corretivos da nova
regulamentação. Possibilidade jurídica de isenção em favor de outras entidades
descentralizadas.
ASCENSÃO FUNCIONAL: Servidor do Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Autogoverno. Interpretação do art. 7º da Lei n.º 6.011/73
AJUDA A PESSOAS FÍSICAS E JURÍDICAS para a participação em promoções.
(consulta do DETUR). Despesa com promoções turísticas recreativas ou
desportivas deriva de figura contratual mista, embora legalmente dispensável
contrato formalizado. Características do contrato de prestação de serviços e da
promessa de recompensa. Conceito de auxílio.
SEGURO DE VIDA EM GRUPO. Invalidez permanente total por acidente.
Procedimento adotado pela empresa - SAB.
CARTEIRA NACIONAL DE HABILITAÇÃO: Alteração. Recursos interposto pelo
Diretor do DETRAN. Adoção de formulários sem as especificações impostas
pela legislação do trânsito. Alteração da cor e ausência do talho doce.
Provimento do recurso. À luz do ordenamento positivo e da moderna doutrina
processual civil, não tem cabimento - reformatio in pejius; prevalece o princípio
do tantum devolutum quanto apellatum. Conceito da responsabilidade objetiva é
inaplicável pelos Tribunais de Contas.
IMPOSIÇÃO DE MULTA por inobservância de normas de administração
financeira. Acepções jurídicas da expressão "impor pena". Ambiquidade da letra
do art. 51 da Lei n.º 55.538/68. Competência do Tribunal para fixar o valor da
multa a ser imposta pela autoridade administrativa.
PERMUTA DE MÁQUINAS DE CALCULAR. A permuta de bens móveis do
Serviço Público não implica lesão ao princípio da universalidade, nem quebra da
unidade de caixa. Trata-se de simples mutação patrimonial, que não repercute
no sistema financeiro-orçamentário. Indispensável, no caso, a prévia e formal
avaliação das máquinas usadas e a realização do procedimento licitatório.
PERMUTA DE IMÓVEIS entre a SHIS e a ENCOL S.A. Nulidade do ato por
incompetência da Diretoria da entidade por autorizar alienação de projeções.
Falta da formalidade da prévia licitação. Desvio de finalidade revelado por prova
indiciária. Preço da alienação das projeções inferior ao corrente no mercado.
LOCAÇÃO DE IMÓVEIS para residências oficiais. Consulta do Governador.
Ausência de legislação específica sobre o assunto. A destinação de imóveis
para residências de Secretários de Estado não se estende a autoridades de
nível inferior aos dos ocupantes desse cargo.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.
142
11. 2.796/79
13-05-80
12. 352/72 - STC
27-04-72
13. 532/73
29-11-73
14. 252/73
20-09-73
15. 764/76
13-03-76
16. 395/75
01-07-75
17. 1.145/75
30-10-75
18. 3.114/76
08-03-77
19. 2.256/78
15-02-79
20. 3.190/78
06-05-80
21. 1.703/81
13-08-81
INSPEÇÃO ORDINÁRIA realizada na CAESB. Indícios de irregularidades. Burla
aos princípios de licitação e a pagamento de vantagens especiais a empregados
na modalidade de "indenização de transporte". Capciosa fragmentação de
despesa.
EMPREGO DE DOTAÇÃO, decorrente de receita vinculada, em despesas
congêneres. (Consulta do Secretário de Segurança Pública). Possibilidade de
aplicação mais ampla da receita da taxa rodoviária única. Melhor
aproveitamento da renda vinculada, mediante transposições de recursos, sob a
forma de créditos suplementares.
UNIVERSALIDADE ORÇAMENTÁRIA de recursos de salário-educação
(consulta da SEC). Recursos oriundos de convênios e correspondentes à quota
federal do salário-educação devem integrar-se no sistema orçamentário do
Distrito Federal.
CONSTITUIÇÃO da PROFLORA SA: Florestamento e Reflorestamento.
Natureza jurídica da entidade. Alcance do art. 5º da Lei da Reforma
Administrativa. Participação dos entes descentralizados como acionistas de
outras sociedades. Sujeição dessas entidades ao sistema de controle interno e
externo. Instituição e Constituição dos entes da Administração Indireta.
CRIAÇÃO DE ÓRGÃO NA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL:
Inserção de gabinete para o secretário do Centro de Coordenação dos Tribunais
de Contas, entre os Serviços Auxiliares da Corte. Caráter oficioso do Centro e
de sua Secretaria Executiva. Ilegalidade da criação oficial de Gabinete do
Secretário Executivo do Centro.
DOAÇÃO: Legalidade do ato. Máquinas inservíveis doadas pelo GDF à FHDF.
Consulta do Sr. Secretário de Agricultura e Produção.
LICITAÇÃO: dispensas por notória especialização. Consulta do Presidente da
FHDF. Curriculum Vitae comprova a qualificação profissional.
CONTAS DO GOVERNO DO DF - exercícios de 1962, 1963 e 1965. Pedido de
informação à Corte, formulado pelo Senado Federal. Pareceres meramente
enunciativos, não conclusivos por força do direito vigente.
PROGRESSÃO E ASCENSÃO FUNCIONAIS: Classe Especial. Servidores à
disposição de outros órgãos. Servidores matriculados em curso universitário
ainda não concluído. Tratamento a ser dado no processo seletivo.
TRANSFERÊNCIA PARA A RESERVA REMUNERADA de soldado da PM. Não
cabe ao Tribunal o julgamento da legalidade de transferência para a reserva
remunerada. Não incluída no conceito de reformas e pensões a passagem para
a reserva remunerada. RESERVA E REFORMA, tratadas como situações
distintas, pela Lei Fundamental.
ABERTURA DE CRÉDITOS SUPLEMENTARES decorrentes de convênios.
Procedimentos normativos a serem adotados pelas unidades orçamentárias do
Governo do Distrito Federal.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 11.