A Concepção da Pobreza como Privação de Capacitações e as Políticas Públicas: uma
Proposta de Medida Multidimensional para o Município de Silveira Martins - RS
Autoria: Solange Regina Marin, Melody de Campos Soares Porsse, Janaina Ottonelli, Sirlei Glasenapp,
Carine de Almeida Vieira
Resumo:
A pobreza como privação de capacitações envolve diversas dimensões sobre a vida das
pessoas que permitem uma compreensão mais plena do fenômeno e facilitam a elaboração de
estratégias eficazes para combatê-lo. O objetivo do presente artigo é enfatizar a necessidade
de as políticas públicas de enfrentamento da pobreza considerarem os múltiplos e expressivos
aspectos desse problema. Para tanto, propõe um índice de pobreza para o município de
Silveira Martins (RS) fundamentado em seus aspectos qualitativos. Segundo a percepção dos
entrevistados, as suas maiores privações estão relacionadas à liberdade desfrutada na
comunidade, acesso à renda, trabalho, serviços básicos e à educação.
1
1 Introdução
A noção de pobreza, tradicionalmente associada à carência de recursos monetários
necessários para a sobrevivência das pessoas, tem evoluído consideravelmente nos últimos
anos, passando a ser tratada como um fenômeno complexo. Em uma perspectiva mais ampla,
a pobreza significa a negação de oportunidades e escolhas que são básicas para o
desenvolvimento humano e para se viver uma vida digna, podendo também ser definida como
privação de capacitações, ou seja, de liberdades substantivas que possibilitam as pessoas
viverem a vida que elas valorizam ter (SEN, 2000).
A pobreza passa então a abranger múltiplos aspectos, quantitativos e qualitativos, que
inclui insuficiência de renda; não ter acesso a bens, educação, saúde, energia elétrica, água
encanada e saneamento básico; ter uma vida perigosa que pode ser abreviada
prematuramente; ser excluído de voz e poder das instituições do Estado e da sociedade; não
ter direitos civis e políticos respeitados; ter a dignidade, confiança e autorrespeito roubados
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 1997).
A principal vantagem em caracterizar a pobreza como privação de capacitações é
concentrar a atenção em elementos que têm valor intrínseco para que as pessoas alcancem
seus projetos de vida – na expansão das liberdades substantivas dos indivíduos, isto é, das
suas oportunidades e escolhas – e conceder relevância instrumental à renda (MEHROTRA,
2002; SALAIS, 2004, 2005; SEN, 1996). Além disso, considerando a pobreza em suas
diversas manifestações, é possível uma leitura mais complexa e adequada à realidade do
fenômeno, isto é, uma compreensão mais plena do problema, bem como a identificação e
elaboração de meios eficazes de combatê-lo.
Dessa forma, a concepção da pobreza como privação de capacitações tem importantes
implicações para as políticas públicas, já que existe uma relação estreita entre a leitura que se
faz da pobreza e a formulação de políticas públicas de enfrentamento de tal problema (ROSA,
2010; SOUZA, 2004). Enquanto um fenômeno complexo e multidimensional, as políticas de
redução da pobreza devem explorar não somente os recursos e as rendas que as pessoas
dispõem, mas, sobretudo, os aspectos qualitativos da pobreza, revelando, dessa maneira, as
significativas causas do problema e auxiliando na criação de indicadores sociais que serão
usados como parâmetros na elaboração e avaliação de políticas.
Nesse contexto, o objetivo do presente artigo é enfatizar a necessidade de as políticas
públicas de enfrentamento da pobreza considerarem os múltiplos e expressivos aspectos desse
problema. Para tanto, propõe um índice de pobreza para o município de Silveira Martins,
localizado no Rio Grande do Sul, a partir da análise de seus aspectos qualitativos e da
identificação das dimensões de vida valoradas pelas próprias pessoas alvo da pesquisa. Tal
índice, reflexo da realidade do local estudado, poderia ser empregado tanto para medir o
fenômeno em si, como para identificar fatores que possam ser considerados na elaboração e
avaliação de políticas públicas de redução da pobreza. Ademais, tais fatores poderiam ser
utilizados nas práticas gerenciais dos gestores públicos para incentivar os desenvolvimentos
humanos, sociais e econômicos, bem como na gestão social, uma vez que sua mensuração
ocorre a partir da percepção de pobreza dos próprios cidadãos alvos das políticas
mencionadas, conhecedores de suas reais condições de privação.
Além dessa introdução, o artigo está dividido em seis seções. A segunda seção mostra
a evolução do conceito de pobreza, bem como a implicação disso para a elaboração de
políticas públicas de enfrentamento de tal problema. Na terceira seção são apresentadas
algumas medidas unidimensionais e multidimensionais de pobreza. A seção seguinte descreve
os aspectos metodológicos empregados para se alcançar o objetivo proposto. Na quinta seção,
os principais resultados da pesquisa são apresentados. Na sexta seção são elaboradas as
considerações finais.
2
2 Definições para a Pobreza e suas Abordagens Teóricas
Para Codes (2008), desde o princípio do capitalismo a pobreza atraiu interesses
intelectuais e políticos, fazendo com que governos e grupos dirigentes definissem as
necessidades dos pobres em relação as suas rendas. Mesmo que tal tema seja estudado há
muito tempo, a discussão sobre pobreza ainda é foco de controvérsias, não havendo um
consenso sobre a questão das análises e das investigações científicas. Existem, portanto, as
noções de pobreza absoluta, relativa e subjetiva. Na primeira, ser pobre é ter menos do que
um padrão de sobrevivência física; na segunda, é ter menos posses do que os demais membros
da sociedade em que se vive, sendo que tal privação afeta questões de convívio social e
depende do modo de vida da sociedade; na noção subjetiva cada indivíduo pode se
autodenominar pobre se sentir que não tem o suficiente para satisfazer as suas necessidades.
Conforme a autora citada, a partir dessas três noções de pobreza, emergiram distintas
abordagens teóricas: subsistência e necessidades básicas dentro da noção de pobreza absoluta,
privação relativa na concepção relativizada e a privação das capacitações seguindo a
abordagem da pobreza como privação das capacitações.
Na perspectiva da subsistência, o pobre é definido como o indivíduo cuja renda não é
suficiente para obter o mínimo de alimentos necessários para sua manutenção física. Segundo
esse conceito, as necessidades humanas restringem-se as necessidades físicas. No entanto, as
pessoas necessitam ir além da reposição de suas energias corporais, pois são seres sociais que
desempenham papéis na sociedade. Tal concepção é aceita hoje por organizações
internacionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional e como exemplo de
medida tem-se a linha de indigência.
Na década de 50, quando a visão multifacetada obteve mais espaço na concepção da
pobreza, surgiu a abordagem das necessidades básicas. Conforme essa abordagem, o
progresso social poderia ser bem mais auferido via a satisfação das necessidades básicas do
que por meio do crescimento econômico. Aceitar as necessidades básicas insatisfeitas é
incorporar uma gama maior de necessidades e sair da perspectiva centrada na alimentação.
Segundo Codes (2008, p. 13), “os proponentes desse conceito tem tido dificuldades de
operacionalizá-lo sob a forma de ações e políticas antipobreza”. Essas dificuldades nascem na
produção de critérios cabíveis e na escolha dos itens a serem incluídos, pois tais
especificações não podem ser absolutas, considerando que dependem de ações sobre o
desenvolvimento de cada sociedade.
A privação relativa, dentro da concepção de pobreza relativa, é definida conforme o
contexto social em que se vive, compreendendo assim não uma determinada renda, mas sim
um “estilo de vida” dentro de cada sociedade. “Seu conceito introduz variáveis mais amplas,
chamando a atenção para o fato de que as pessoas podem sofrer privações em diversas esferas
da vida” (CRESPO; GUROVITZ, 2002, p. 5). Assim, ser pobre significa não ter meios
suficientes para atuar dentro da sociedade de maneira satisfatória. Ou seja, pobre é a família
que possui privação em um determinado conjunto de bens que é consensual com o padrão de
vida de sua comunidade.
Para Codes (2008), as pessoas pobres, na concepção de privação relativa, são aquelas
que não obtêm, de todo ou suficiente, recursos e condições de vida (alimentação adequada,
conforto e serviços) que lhes permitam desempenhar papéis, participar de relacionamentos e
seguir o comportamento que lhes é esperado enquanto membros de uma sociedade. Tal
abordagem, como Crespo e Gurovitz (2002) afirmam, apesar de mais elaborada e ampla, tem
mais dificuldades de utilização levando em conta a necessidade de definição da extensão e da
severidade da não participação das pessoas que sofrem a escassez de recursos.
A perspectiva da pobreza como privação de capacitações expandiu o âmbito
conceitual de pobreza, inserindo a reflexão acerca da pobreza no campo de pensamento sobre
justiça social, sobre igualdades e desigualdades, culminando numa elaboração que, sem negar
3
a relevância dos fatores econômicos, enfatiza as conotações legais, as implicações políticas e
sua pertinência social (CODES, 2008, p. 19).
O importante é destacar que a pobreza tem um caráter que é ao mesmo tempo absoluto
e relativo, isto é, a posse de determinados bens que afeta o convívio social e a percepção da
privação de bem-estar variam em conformidade com cada sociedade. A essência da pobreza
possui um núcleo absoluto agregando suas características intrínsecas – fome e inanição – e
apresenta as necessidades humanas básicas que são comuns a todas as situações. Mas, mesmo
sob uma perspectiva absolutista, a linha de pobreza será função de algumas variáveis que
mudam ao longo do tempo (SEN, 1983, 2000, 2001).
Para Sen (2000), a concepção de privação relativa voltou-se para o fato de que as
pessoas podem sofrer privações das suas capacitações básicas, que são combinações
alternativas de funcionamentos de possível realização. Os funcionamentos são o que a pessoa
pode considerar valioso fazer ou ser, podendo variar dos elementares, como ser
adequadamente nutrido e livre de doenças, a atividades ou estados pessoais mais complexos,
como poder participar da vida em comunidade e ter respeito próprio. Entende-se ainda por
capacitação a liberdade substantiva de realizar combinações alternativas de funcionamentos
ou a liberdade para ter estilos de vida diversos. As pessoas com capacitações podem gerar
mudanças em sua vida pessoal ou profissional e fazer escolhas que influenciam na vida da
própria comunidade onde vivem.
A perspectiva da capacitação melhora o entendimento da natureza e das causas da
pobreza e da privação, desviando a atenção dos meios (renda) para os fins que as pessoas têm
razão para buscar e para as liberdades de poder alcançar esses fins. De qualquer forma, como
a renda é um meio fundamental na obtenção de capacitação, ambas as perspectivas
(inadequação de capacitação e pobreza com baixo nível de renda) estão vinculadas. Com uma
educação básica e serviços de saúde melhores há um aumento no potencial do indivíduo de
auferir renda e de, assim, livrar-se da pobreza medida pela renda. Quanto mais inclusivo for o
alcance da educação básica e dos serviços de saúde, maior será a probabilidade de que mesmo
os potencialmente pobres tenham uma chance maior de superar a penúria.
Assim, a pobreza deve ser entendida como a privação da vida que as pessoas
realmente podem levar e das liberdades que elas realmente têm. A expansão das capacitações
humanas enquadra-se justamente nesse ponto. Ao mesmo tempo, não se pode esquecer que a
expansão das capacitações humanas tende a caminhar junto com a expansão das
produtividades e do poder de auferir renda: um aumento de capacitações ajuda direta e
indiretamente a enriquecer a vida humana e a tornar as privações humanas mais raras e menos
crônicas.
2.1 Implicações para as Políticas Públicas de Enfrentamento da Pobreza
As políticas públicas de combate à pobreza formuladas com base na noção de privação
de capacitações se baseiam em critérios de justiça, nos quais o objetivo é oferecer
oportunidades para que os indivíduos alcancem as suas realizações ou o seu bem-estar
(SALAIS, 2005). Em outros termos, é conceder às pessoas autonomia e poder de escolha para
decidir seus destinos (liberdades substantivas), permitindo-se que se convertam recursos em
realizações (SALAIS, 2004; SALAIS; VILLENEUVE, 2005)i.
A principal implicação é que a ação do Estado para enfrentar a pobreza é voltada para
prover aos indivíduos os meios efetivos para que eles possam alcançar suas realizações. Dessa
forma, o governo cria oportunidades ou capacitações para as pessoas exercerem seu poder de
realização, o que gera um círculo virtuoso, uma vez que o desenvolvimento de liberdades
efetivas, e, em consequência, de capacitações, torna os indivíduos mais confiantes para
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assumir responsabilidades e atuar em caminhos valiosos, isto é, os dispondo com a habilidade
para exercer papéis de agência e escolha social (NUSSBAUM, 2000).
Portanto, para combater a pobreza as políticas públicas devem remover os obstáculos
nas vidas dos indivíduos para que eles possam ter mais liberdade para viver o tipo de vida que
eles têm razão para valorizar. Por exemplo, para que a pessoa tenha a capacitação de ser
saudável, recursos como água limpa, saneamento básico, acesso a médicos, conhecimento
sobre noções de saúde, proteção de infecções e doenças devem estar presentes. Para que as
pessoas tenham uma participação real na política e na vida da comunidade, elas devem ter
acesso a um sistema educacional de qualidade. Para algumas dessas capacitações as
intervenções políticas podem ser através de recursos financeiros, porém, para outras são
necessários “inputs” mais complexos relacionados à “garantia efetiva e proteção da
capacidade de pensamento, participação política, práticas sociais e culturais, estruturas
sociais, instituições sociais, bens públicos, normas sociais, tradições e hábitos” (ROBEYNS,
2005, p. 96).
Com políticas públicas fundamentadas nas capacitações, o modelo de governança
passa a ser voltado para a justiça social, dotando os indivíduos com recursos adequados e
eficientes; com direitos efetivos que ampliam a sua participação, deliberação, poder e
influência, notadamente daqueles em desvantagem, como pobres, mulheres e minorias
étnicas; e com serviços e benefícios centrados no melhoramento das capacitações individuais
e coletivas (FUKUDA-PARR, 2003; SALAIS; VILLENEUVE, 2005).
Em resumo, a eficiência na política pública de enfrentamento da pobreza tem que ser
pensada no sentido de melhoramento das liberdades substantivas dos cidadãos e das suas
capacitações (SALAIS, 2005). Ressalta-se que a renda monetária tem a sua importância para
que as pessoas alcancem as suas realizações, porém, ela não caracteriza um fim em si mesma,
sendo empregada apenas como um meio, juntamente com outros fatores (individuais e
sociais), para que as pessoas realizem as coisas que consideram valiosas (SEN, 1983, 1996).
3 Medidas de Pobreza
As subseções seguintes apresentam as variações das medidas de pobreza conforme a
sua conceituação: se enfocada de forma unidimensional, a medida se dá via linha de pobreza;
se considerada como multidimensional, os índices levarão em conta dimensões além da renda.
3.1 Pobreza pelo Aspecto da renda: Medidas Unidimensionais
As medidas unidimensionais da pobreza envolvem necessariamente dois passos (SEN,
1976): a identificação (quem é pobre e não pobre dentre a população) e a agregação (quão
pobre é a sociedade - construção de um índice de pobreza). A principal ferramenta na
primeira fase é a definição de uma linha de pobreza, que pode ser absoluta ou relativa.
A linha de pobreza é considerada pelo Banco Mundial um padrão de divisão entre os
pobres e os “não pobres” a fim de fazer comparações internacionais sobre o consumo de bens
e serviços. Por meio desse conceito, era definido pobre aquele que possuía menos de US$
1,00 por dia. Hoje, sabe-se que essa conceituação mudou, passando para US$ 1,25 ou
aproximadamente R$ 2,05 por dia. A partir da parcela da população que está localizada
abaixo da linha de pobreza é obtida a incidência da pobreza; a linha de pobreza é uma
divisória: todos que têm uma renda inferior a ela são considerados pobres. Essa medida não
considera que as pessoas podem estar um pouco ou muito abaixo da linha de pobreza, bem
como a distribuição de renda entre os pobres, podendo ou não ser muito desigual.
Segundo o Instituto do Banco Mundial (2005), depois de definida a linha de pobreza é
possível calcular medidas de pobreza: básicas (proporção de pobres e o hiato de pobreza) e
avançadas (hiato quadrado – severidade – de pobreza e Índice Sen).
5
Os índices de pobreza chamados proporção de pobres ( P0 ) , hiato de pobreza ( P1 ) e
hiato quadrado de pobreza ( P2 ) foram propostos por Foster, Greer e Thorbecke (1984) e
podem ser calculados a partir da equação (1), mudando-se apenas o valor atribuído ao
parâmetro α . Quando α é maior, o índice coloca mais peso sobre a posição dos mais pobres,
sendo, portanto, uma medida de sensibilidade do índice de pobreza.
α
1
N ⎛G ⎞
Pα = ∑ i =1 ⎜ i ⎟
N
⎝ z ⎠
(1)
Onde:
N é o total da população (ou amostra); Gi é o hiato da pobreza; α é um parâmetro e
z é a linha de pobreza.
Na equação (1), quando o parâmetro α = 0 , a medida de pobreza é o índice de
proporção de pobres ( P0 ) ; quando α = 1 , a medida é o índice do hiato de pobreza ( P1 ) ; e
quando α = 2 , a medida é o índice de severidade de pobreza
( P2 )
(INSTITUTO DO
BANCO MUNDIAL, 2005).
A proporção de pobres ( P0 ) estima a proporção da população que é pobre e varia
entre 0 e 1. É uma medida popular porque é fácil de entender e de medir, mas não indica quão
pobre os pobres são. Segundo Sen (1976), essa medida viola dois axiomas: o da
monotonicidade e o da transferência. No primeiro, uma redução na renda de uma pessoa
abaixo da linha de pobreza pode aumentar a medida de pobreza. O segundo afirma que uma
pura transferência de renda entre duas pessoas abaixo da linha de pobreza, de uma mais pobre
para uma mais rica, pode aumentar a medida de pobreza. Portanto, ela não é capaz de medir a
intensidade de pobreza e a distribuição da pobreza entre os pobres.
O hiato de pobreza ( P1 ) mede o grau em que os indivíduos estão abaixo da linha de
pobreza como uma proporção da linha de pobreza. Varia de 0 a 1, sendo que 1 representa uma
situação onde todos são pobres com nenhuma renda e 0 uma situação quando não existe
pobre. A soma desses hiatos de pobreza dá o custo mínimo para eliminar a pobreza, se as
transferências forem o objetivo da política. Tal medida não reflete mudanças na desigualdade
entre os pobres (INSTITUTO DO BANCO MUNDIAL, 2005).
O hiato quadrado de pobreza (severidade da pobreza) ( P2 ) mede o quadrado do hiato
da pobreza em relação à linha de pobreza. Essa medida enfatiza aqueles que estão muito
abaixo de z , ou seja, os mais pobres dos pobres (NEDER; SILVA, 2004).
Sen (1976) propôs um índice (Ps) que combina os efeitos do número de pobres, a
profundidade da pobreza e a distribuição da pobreza dentro do grupo. O índice é dado pela
equação (2):
⎛
μP ⎞
PS = P0 ⎜1 − (1 − G P )
(2)
⎟
z ⎠
⎝
Onde:
μ P é a renda média do pobre e G P é o coeficiente de desigualdade de Gini entre os
pobres.
O índice de Sen (1976) tem sido amplamente discutido e tem a virtude de levar em
consideração a distribuição de renda entre os pobres. Entretanto, o índice sofre de apelo
intuitivo e não pode ser decomposto satisfatoriamente entre seus elementos constituintes, fato
que explica porque ele é raramente usado na prática (INSTITUTO DO BANCO MUNDIAL,
2005).
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3.2 Pobreza pelo Aspecto das Capacitações: Medidas Multidimensionais
A renda monetária é necessária para a obtenção de condições dignas de vida, porém
uma análise da pobreza baseada unicamente nesse indicador pode esconder outras fontes de
privação da pessoa que não são captadas diretamente pela variável renda. A perspectiva das
capacitações de Amartya Sen (2000) nos mostra, por exemplo, que o bem-estar das pessoas
pode ser aferido por meio das liberdades políticas, da facilidade econômica, das
oportunidades sociais, das garantias de transparência e vários outros indicadores. A partir
disso, foram iniciadas, ainda nos anos 1990, tentativas de mensurar o desenvolvimento
humano e a pobreza na sua multidimensionalidade através das seguintes medidas: Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH), Índice de Desenvolvimento Humano Ajustado as
Desigualdades (IDHAD), Índice de Desigualdade de Gênero (IDG), Índice de Pobreza
Humana (IPH) e o Índice Multidimensional de Pobreza (IMP).
O IDH, medida de desenvolvimento humano que permite comparações internacionais,
compreende três dimensões básicas: longevidade, educação e renda. A primeira dimensão é
representada pela expectativa de vida ao nascer. A segunda engloba duas variáveis: a taxa de
alfabetização e a taxa combinada de matrículas dos níveis primário, secundário e superior. O
PIB per capita, corrigido para refletir as disparidades no poder de compra (PPC), é utilizado
para medir a dimensão renda. Varia de 0 (nenhum desenvolvimento humano) a 1
(desenvolvimento humano total) (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO, 2007).
O IDHADii capta as distorções no desenvolvimento humano decorrentes das
desigualdades na saúde, na educação e no rendimento. Ele considera além das dimensões
saúde, educação e rendimento, a maneira como essas dimensões estão distribuídas. Dessa
forma, em uma sociedade onde todos os indivíduos tivessem o mesmo bem-estar e
oportunidades o IDH seria igual ao IDHAD. O Relatório de Desenvolvimento Humano
(PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2010) destaca o
IDHAD como sendo um índice potencial, o máximo atingido caso não houvesse
desigualdades, e a diferença entre os dois índices é a perda causada pela desigualdade.
Segundo o referido relatório, “as perdas nas três dimensões variam nos diferentes países de
1% na educação (República Checa) até 68% no rendimento (Namíbia) e tendem a ser maiores
em países com baixo IDH” (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO, 2010, p. 90).
O IDG, que mostra as disparidades de gênero na saúde reprodutiva, na capacitação e
no mercado de trabalho; capta perdas decorrentes das desigualdades de gênero e varia entre 0
e 1, sendo 0 para nenhuma desigualdade e 1 para todas as desigualdades. O IDG aumenta
quando há correlação de desigualdades entre as dimensões. O relatório mencionado mostra
que há perdas que variam de 17% a 85% (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO, 2010).
O IPH, introduzido no Relatório do Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento em 1997, é uma medida da pobreza, país a país, sob uma perspectiva de
desenvolvimento humano, baseada em três variáveis: vulnerabilidade à morte prematura,
analfabetismo e padrão de vida abaixo do aceitável, o que compreende a falta de acesso a
serviços de saúde, água potável e alimentação adequada. Desse modo, o IPH está focado na
situação e no acompanhamento do progresso da parcela da população com maiores privações
na comunidade.
A diferença entre o IDH e o IPH está no fato de que o primeiro analisa as condições de
toda a população e o segundo analisa apenas os aspectos de determinada população pobre.
Dessa forma, “contrariamente ao IDH, o IPH não se baseia em valores médios e o seu
resultado pode ser visto como o percentual da população que apresenta as características de
pobreza” (ROLIM, 2004, p. 518). Ainda existem outras versões do IPH, o IPH-1, IPH-2 e o
7
IPH-M. O primeiro mede a pobreza nos países em desenvolvimento, o IPH-2 nos países
industrializados e o IPH-M, proposto por Rolim (2004), mede a pobreza nos municípios
brasileiros.
O IMP passou a ser publicado pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (2010) a partir de 1997 em substituição ao IPH. O IPH utilizava as médias
dos países para refletir privações agregadas na saúde, educação e no padrão de vida, não
identificando indivíduos, famílias ou grupos que sofressem privações em conjunto. O novo
IMP capta quantas pessoas sofrem privações sobrepostas e quantas privações enfrentam em
média. Também pode ser discriminado por dimensão para mostrar como modifica a
composição da pobreza multidimensional em incidência e em intensidade nas diferentes
regiões, grupos étnicos, trazendo implicações úteis para as políticas públicas.
O IMP usa 10 indicadores para medir três dimensões da pobreza familiar: a educação,
saúde e padrão de vida. Também pode ser usado como uma ferramenta para apontar as
pessoas mais vulneráveis, mostrando aspectos em que são carentes, e ajudam a indicar as
interconexões entre as privações. O índice proposto também mostra a intensidade da pobreza
que cada família sofre, usando como instrumento a soma ponderada de privações. Isso
permite que os formuladores de políticas públicas possam direcionar os recursos de forma
mais eficaz, focalizado na fonte de pobreza de uma região, grupo populacional ou nação e
direcionar suas metas de desenvolvimento em conformidade com as respectivas privações.
4 Aspectos Metodológicos
Para a elaboração de uma medida multidimensional de pobreza, entendida como
privação de capacitações, a unidade de análise examinada foram as famílias do município de
Silveira Martins (RS), visando identificar as dimensões de vida mais valoradas pelas próprias
pessoas alvo da pesquisa, conforme destacado na Abordagem das Capacitações de Sen (2000)
e nos trabalhos de Alkire (2002, 2008)iii.
Com base nos trabalhos de Barros, Carvalho e Franco (2006), Santos (2007) e Marin e
Ottonelli (2008), foi delineado um instrumento de pesquisa preliminar aplicado a 25 famílias
de Silveira Martins, nos meses de outubro e novembro de 2011, para investigar as razões ou
valores básicos das pessoas para suas ações. Tal levantamento preliminar fundamentou-se em
um processo introspectivo de questionamento, levando em consideração as seguintes
perguntas: “Como você sabe que alguém é pobre ou rico?”; “Olhando para vizinhos e
conhecidos, quais seriam as principais dificuldades que eles enfrentam?”; “Destas que você
citou, saberia identificar a mais grave?”; “O que você falaria sobre pobreza?”; “Por que ela
existe?”; “Como você avaliaria a tua vida e da tua família (nota de 1 a 10)?”; “Quanto você
precisaria ganhar mensalmente para você e sua família viverem bem?”; “O que vocês fariam
com esse dinheiro?”; “Quais são os problemas mais graves que você vê com as pessoas mais
pobres no seu bairro?”.
Quando perguntados sobre como sabem que alguém é pobre ou rico, as pessoas foram
unânimes em dizer que a distinção é feita pelas roupas e pelo modo de agir. Os entrevistados
julgam que alguém vestido com roupas mais refinadas e que fale e aja demonstrando
conhecimento é uma pessoa rica.
A segunda questão foi relacionada à visão que os indivíduos têm da situação de
vizinhos e conhecidos, identificando a partir do ponto de vista dos entrevistados as principais
dificuldades que aqueles enfrentam e destas, quais seriam as mais graves. Obtiveram-se
respostas variadas, relacionadas à problemática alimentar e da saúde, mas o que sobressaiu foi
a falta de emprego como a maior dificuldade enfrentada no município.
Além disso, quando questionados sobre a pobreza e a razão de sua existência, persistiu
a falta de emprego como sinônimo de pobreza e a falta de oportunidade como condição para
8
esta deficiência. As desigualdades sociais e de renda permaneceram como limitação ao
desenvolvimento da comunidade.
Também foi pedido aos entrevistados que respondessem a pergunta “quais são os
problemas mais graves que você vê que as pessoas mais pobres do seu bairro sofrem?” e os
ordenassem, atribuindo 1 para o pior, 2 para o segundo pior e assim por diante. A Figura 1
mostra os problemas citados pelos 25 entrevistados, bem como o ranking individual para tais
problemas.
Figura 1 – Ranking dos Problemas Enfrentados Segundo os Entrevistados (Continua)
Problemas mais graves que você vê
Ranking de prioridade individual
que as pessoas mais pobres do seu bairro sofrem: 1
2
3
1. Habitação
2. Saúde
3
3
3. Trabalho e renda
4. Educação
5
1
4
1
2
3
4
3
4
1
5. Segurança
6. Serviços básicos
4
6
7
8
2
4
1
1
1
2
3
2
9
10 11 12 13
4
1
1
1
2
2
2
3
4
4
4
2
3
3
1
4
7. Preconceito
4
2
8. Felicidade e orgulho próprio
1
3
3
2
3
4
3
2
1
3
9. Alimentação
2
4
10. Participação (política, comunitária)
11. Educação ambiental
2
1
Fonte: Elaborada pelas autoras a partir de dados da pesquisa de campo preliminar.
Figura 1 – Ranking dos Problemas Enfrentados Segundo os Entrevistados (Continuação)
Ranking de prioridade individual
Problemas mais graves que você vê
que as pessoas mais pobres do seu bairro sofrem: 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
1. Habitação
2
2. Saúde
3
3. Trabalho e renda
2
4. Educação
4
5. Segurança
1
1
3
2
2
1
1
3
1
2
1
1
2
1
2
4
3
3
1
1
2
3
6. Serviços básicos
7. Preconceito
2
3
4
2
1
8. Felicidade e orgulho próprio
9. Alimentação
10. Participação (política, comunitária)
1
2
11. Educação ambiental
Fonte: Elaborada pelas autoras a partir de dados da pesquisa de campo preliminar.
As informações obtidas através desse instrumento de pesquisa inicial foram
empregadas para a identificação das dimensões mais valoradas pelos respondentes. As
seguintes dimensões foram mais recorrentes: saúde; trabalho/renda; habitação; segurança;
educação; ter acesso aos serviços básicos; preconceito; comer adequadamente e participação.
Ressalta-se que as dimensões felicidade e educação ambiental foram identificadas pela
pesquisa preliminar, mas não foram consideradas como relevantes pelos entrevistados. Por
sua vez, tais dimensões serviram de base para definir as dimensões de vida a serem
consideradas no instrumento de pesquisa definitivo.
9
Posteriormente, foram estabelecidos os indicadores (funcionamentos) para cada uma
das dimensões, fundamentando-se na literatura existente sobre o tema em estudo. Em função
da percepção dos pesquisadores a respeito da condição de vida das pessoas entrevistadas,
desenvolvida na pesquisa preliminar, foi possível adequar os funcionamentos referentes a
cada dimensão de acordo com a realidade de Silveira Martins. O instrumento definitivo
contemplou trinta e cinco indicadores (funcionamentos) distribuídos em nove dimensões
denominadas: saúde, trabalho e renda, habitação, segurança, educação, acesso a serviços
básicos, preconceito, comer adequadamente e liberdade na comunidade. Cita-se como
exemplo a dimensão “segurança”, composta por dois funcionamentos: “existe policiamento
no seu bairro?”; “você ou alguém da sua família já foi vítima de alguma violência em seu
bairro ou na cidade?”.
O instrumento definitivo foi aplicado a uma amostra de 113 famílias, nos meses de
janeiro e fevereiro de 2012, residentes em três regiões do município de Silveira Martins:
Bairro Vila Brasília, Bairro Centro e algumas localidades na zona rural denominada Linhas.
Salienta-se que 109 questionários foram considerados para a análise dos resultados, sendo
excluídos 4 questionários em função de problemas na coleta de dados.
Com as informações obtidas por meio desse instrumento definitivo foi possível
calcular uma medida de pobreza multidimensional para o município em estudo, tal como em
Marin e Ottonelli (2008). Como cada dimensão desdobra-se em indicadores, estes funcionam
como uma pergunta com resposta “sim” ou “não”, refletindo também se a família em questão
tem limitação ou não para a realização daquele funcionamento. Cada “sim” mostra que a
família não tem limitação para a realização do funcionamento e assume valor 1. Já a resposta
“não” constitui uma limitação e por isso assume valor 0. Ou seja, cada indicador resulta em
uma variável binária que assume valor 0 ou 1. Por exemplo, na dimensão “saúde”, composta
por doze indicadores, na pergunta “você faz alguma atividade física?”, a resposta “sim”
mostra a inexistência de limitação para a realização do funcionamento “ter saúde”.
A construção da medida de pobreza multidimensional é obtida de acordo com a
equação (3).
n
INDF =
∑Q
i =1
i
(3)
n
Onde:
INDF é a medida por família; n é a quantidade de questões; Q são as questões cujas
respostas podem assumir valor 0 ou 1.
Para ilustrar, tomando por base a dimensão “saúde” para uma das famílias, tem-se:
1+1+ 0 +1+1+1+ 0 +1+1+1+ 0 +1
INDF =
= 0,75
12
Essa mesma medida por grupo de entrevistados de um determinado bairro seria
mensurada pela equação (4).
m
INDG =
∑ IND
Fi
i =1
m
(4)
Onde:
INDG é a medida por grupo de entrevistados de determinado bairro e m é a quantidade
de famílias.
O índice multidimensional de pobreza pode ser obtido para cada família por dimensão
considerada e como uma média de todas as dimensões. Também pode ser uma medida global
para cada dimensão ou como uma média de todas as dimensões. O que definirá qual índice a
ser usado é o objetivo de política pública a ser seguido. Como o foco do presente trabalho é
10
mostrar que é imprescindível para as políticas públicas considerarem os diferentes aspectos da
pobreza, o índice para Silveira Martins foi calculado como uma média global para cada
região, o que também possibilita verificar a média do índice para cada dimensão analisada,
revelando as limitações mais relevantes sofridas pelas pessoas pobres do município e que
devem ser atacadas por meio das políticas públicas.
O índice varia de 0 a 1. Quanto mais próximo de 0 estiver o índice obtido, mais
limitações uma família sofrerá para a realização dos seus funcionamentos. Ao contrário,
quanto mais próximo de 1 estiver a medida, menos limitações uma família sofrerá para
realizar os funcionamentos. Ademais, para a análise foi considerado que para o INDG < 0,60,
as famílias sofrem maiores limitações; entre 0,60 e 0,70 a limitação é intermediária; e para o
INDG > 0,70, as famílias sofrem menores limitações.
5 Pobreza Multidimensional em Silveira Martins: Caracterização e Resultados
O município gaúcho de Silveira Martins pertence à microrregião geográfica de
Restinga Seca, localizado na mesorregião Centro Ocidental Rio-Grandense, e situa-se a cerca
de 300 km da capital do estado (Porto Alegre).
Em 2010, a população residente no município era de 2.449 habitantes, sendo que 45%
desse total representavam a população urbana e 55% a população rural. Em 2009 o Produto
Interno Bruto per capita a preços correntes do município foi de R$ 11.617,43 (INSTITUTO
BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2010).
Os domicílios com rendimento total de até um salário mínimo representavam no
município 50,31% em 2010, os com rendimento entre um salário e menos de cinco salários
mínimos correspondiam a 43,67% e os com mais de cinco salários correspondiam a apenas
4,31%. No mesmo ano, o valor do rendimento nominal médio das pessoas de 10 anos ou mais
era de R$ 769,14. Conforme o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
(2012), em 2010 no município em estudo existiam 121 pessoas na extrema pobreza, sendo 52
na área rural e 69 na área urbana. Em termos percentuais, 4,9% da população de Silveira
Martins encontrava-se na extrema pobreza, com maior intensidade na área ruraliv.
Com relação ao perfil educacional da população de Silveira Martins, a taxa de
alfabetização das pessoas de cinco anos ou mais era de 93,52% em 2010. Considerando as
pessoas de 10 anos ou mais, por nível de instrução, 1.276 pessoas encontravam-se sem
instrução e com o nível fundamental incompleto, 353 tinham os níveis fundamental completo
e médio incompleto, 421 tinham os níveis médio incompleto e superior incompleto e apenas
113 tinham concluído o ensino superior.
Já, no que diz respeito às características dos domicílios, no mesmo ano, 97,17%
possuíam banheiro para uso exclusivo, 52,89% tinham acesso à rede geral como forma de
abastecimento de água, 99,26% tinham energia elétrica, 91,1% tinham acesso à coleta de lixo
e 43,2% apresentavam escoamento adequado (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA
E ESTATÍSTICA, 2010).
Quando se analisa o mercado de trabalho por meio da distribuição de postos de
trabalho formais, observa-se que em 2010 o setor de Administração Pública era o de maior
volume de postos de trabalho (104 postos), seguido pelo setor de Indústria de Transformação
(71 postos), que juntos representavam 66% dos empregos formais. Os outros setores de
destaque eram o de Comércio e Serviços com 40 e 39 postos de trabalho, respectivamente
(MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME, 2012).
Segundo o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à fome (2012), a receita
orçamentária do município passou de R$ 4,5 milhões em 2005 para R$ 6,7 milhões em 2009,
o que retrata uma alta de 48,2% no período ou 10,34% ao ano. A proporção das receitas
geradas a partir das atividades econômicas do município, comparativamente à receita
11
orçamentária total, passou de 9,91% em 2005 para 15,50% em 2009. A dependência em
relação ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM) aumentou no município, passando de
55,51% da receita orçamentária em 2005 para 59,95% em 2009, ficando acima da registrada
para todos os municípios do estado, que foi de 19,57% em 2009. As despesas com
administração corresponderam a 32,8% das despesas municipais, educação a 21,3%, saúde a
21,2%, urbanismo a 5,3% e agricultura a 4,6%. Em assistência social, as despesas alcançaram
1,58% do orçamento total, valor esse inferior à média de todos os municípios do estado, de
2,61%.
Especificamente com relação às famílias entrevistadas no município de Silveira
Martins, as seguintes características foram identificadas: 65% não praticam exercício físico,
30,3% já precisaram de remédios e não puderam comprar, em 34,9% das casas entrevistadas
existe algum familiar que possui vício, 46,8% não se encontram empregados, 58,7% não
recebem transferências do governo, 93,6% possuem residência própria, 16,5% não possuem
registro de suas casas, 7,3% dos entrevistados ou alguém da família já foi vítima de alguma
violência no bairro ou na cidade, 10% tem alguma pessoa na família analfabeta, 42,2% não
tem acesso a algum tipo de serviço básico, 12,8% dos entrevistados ou alguém da família já
sofreram algum tipo de preconceito, 81,7% acham que os moradores da comunidade não têm
os seus direitos garantidos tanto quanto os outros moradores da cidade, 81,7% já precisaram
trocar alimentos que consomem por mais baratos e 48,6% não têm liberdade de falar na
comunidade sobre suas ideias e escolhas.
Com base nessas informações obtidas na pesquisa de campo foi possível calcular a
medida multidimensional de pobreza por família entrevistada em Silveira Martins ( INDF )
para então calcular a medida multidimensional de pobreza por grupo de cada região do
município em estudo ( INDG ). A Tabela 1 mostra os valores do INDG encontrados para cada
região do município pesquisado, assim como para cada dimensão.
Os resultados mostram que os entrevistados apresentam as maiores limitações nas
dimensões “liberdade na comunidade” (0,51), “trabalho e renda” (0,59), “acesso aos serviços
básicos” (0,58) e “educação” (0,58). A dimensão “saúde” apresentou um INDG de 0,66,
caracterizando-se como intermediária quando comparada às demais dimensões. Já a menor
limitação encontra-se nas dimensões “segurança” (0,70), “preconceito” (0,74), “comer
adequadamente” (0,74) e “habitação” (0,92). Portanto, a maior pobreza encontra-se na
dimensão “liberdade na comunidade” e a menor na dimensão “habitação”.
Tabela 1 – Índice Multidimensional de Pobreza para Silveira Martins,
por Região e por Dimensão
Dimensões
Vila Brasília Centro Linhas INDG por dimensão
Saúde
0,60
0,71
0,68
0,66
Trabalho e renda
0,51
0,69
0,57
0,59
Habitação
0,96
0,87
0,92
0,92
Segurança
0,91
0,68
0,51
0,70
Educação
0,52
0,65
0,56
0,58
Acesso a serviços básicos
0,46
0,69
0,58
0,58
Preconceito
0,77
0,74
0,69
0,74
Comer adequadamente
0,72
0,75
0,75
0,74
Liberdade na comunidade
0,49
0,72
0,33
0,51
INDG por região
0,66
0,72
0,62
0,67
Fonte: Elaborada pelas autoras a partir dos dados da pesquisa de campo.
12
Entre as regiões analisadas, verifica-se que o Bairro Vila Brasília apresenta maior
limitação em cinco dimensões (saúde, trabalho e renda, educação, acesso a serviços básicos e
comer adequadamente) e menor limitação em três (habitação, segurança e preconceito). A
região denominada Linhas, correspondente a localidades na zona rural, possui maior limitação
em três dimensões (segurança, preconceito e liberdade na comunidade) e menor limitação na
dimensão “comer adequadamente”. O Centro possui maior limitação em uma dimensão
(habitação) e menor limitação em seis dimensões (saúde, trabalho e renda, educação, acesso a
serviços básicos, comer adequadamente e liberdade na comunidade). Ademais, entre as
regiões estudadas, as maiores variações nos índices calculados ocorrem nas dimensões
“segurança” e “liberdade na comunidade”, demonstrando possíveis particularidades de cada
comunidade que também devem ser observadas pelos formuladores de políticas.
A média dos índices encontrados para cada dimensão em cada região resulta no índice
de pobreza multidimensional global por grupo de famílias para Silveira Martins, que foi de
0,67, sendo a região com menor INDG , sofrendo maior privação, a região Linhas (0,62) e a de
maior INDG , sofrendo a menor privação, o Centro (0,72).
6 Considerações Finais
Este artigo evidenciou a relevância de as políticas públicas de redução da pobreza
considerarem as diversas dimensões do problema a fim de refletir sua realidade e possibilitar
a elaboração de meios mais eficazes para combatê-lo. Considerando as condições de vida dos
indivíduos alvos das políticas mencionadas e, sobretudo, os envolvendo no processo de
identificação das privações que sofrem e das dimensões de vida que consideram importantes e
necessárias, os formuladores de políticas podem atacar diretamente as efetivas restrições que
os impedem de viverem a vida que valorizam ter e, ao mesmo tempo, oferecer os meios para
que vivam uma vida digna e que para seus projetos de vida sejam alcançados.
A pesquisa realizada em Silveira Martins mostrou a pobreza no município e suas
possíveis causas a partir da percepção das pessoas envolvidas na pesquisa e alvos de políticas
de redução da pobreza. A maior pobreza sofrida pelos entrevistados encontra-se nas
dimensões relacionadas à liberdade desfrutada na comunidade, acesso à renda, trabalho,
serviços básicos e à educação. Com este resultado, evidenciou-se que a renda monetária não é
a única dimensão na qual os indivíduos sofrem privação, existindo outras preocupações e
problemas sofridos pela população que devem ser considerados na elaboração das políticas de
combate à pobreza no município estudado. Ademais, a partir do índice de pobreza calculado,
foi possível notar diferenças em algumas dimensões entre as regiões Vila Brasília, Centro e
Linhas, denotando que em cada comunidade existem realidades e culturas particulares que
também precisam ser observadas pelos formuladores de políticas.
Portanto, as informações geradas neste estudo podem servir de base para a elaboração
e avaliação de políticas públicas de combate à pobreza no município, uma vez que são
conhecidas as reais privações sofridas pela população. Os gestores públicos podem pensar nas
políticas a partir das necessidades enfrentadas pelas pessoas no município pesquisado,
servindo como um guia para as ações públicas. De acordo com as informações obtidas em
Silveira Martins, a redução da pobreza envolve distribuição de renda, mas também
oportunidades efetivas, relacionadas ao trabalho, serviços básicos, educação e viver em
comunidade, para que as pessoas possam levar o tipo de vida que elas querem levar e para
empreender as ações e atividades que elas desejam se engajar e ser quem elas querem ser.
13
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i
Ellerman (2000, 2001) ressalta a importância da assistência, via agências de desenvolvimento, compatível com
a autonomia, ou seja, colocar as pessoas alvo no assento do condutor na ajuda ativa para si mesmo.
ii
Ver Alkire e Foster (2009) para o desenvolvimento de um índice de desenvolvimento humano ajustado para
refletir a distribuição das realizações do desenvolvimento humano entre a população e entre as dimensões.
15
iii
Em uma pesquisa anterior (Ottonelli et al, 2010), a definição das dimensões de vida ficou a cargo da percepção
dos pesquisadores.
iv
De acordo com a definição do Decreto nº. 6.917 de 30 de julho de 2009 da Presidência da República são
consideradas extremamente pobres as famílias com renda familiar mensal per capita de até R$ 70,00 e como
pobres as famílias com renda de até R$140,00 (BRASIL, 2009).
16