UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA
CLÁUDIA DA SILVA MORAES
A INFLUÊNCIA DAS EMPRESAS ESTATAIS NO RECENTE PROCESSO DE
INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA: O CASO DA PETROBRAS
FLORIANÓPOLIS
2010
CLÁUDIA DA SILVA MORAES
A INFLUÊNCIA DAS EMPRESAS ESTATAIS NO RECENTE PROCESSO DE
INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA: O CASO DA PETROBRAS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentada ao Curso
de Graduação em Relações Internacionais da
Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito
parcial para a obtenção do título de Bacharel.
Orientador: Prof. Rogério Santos da Costa, Msc.
Florianópolis
2010
CLÁUDIA DA SILVA MORAES
A INFLUÊNCIA DAS EMPRESAS ESTATAIS NO RECENTE PROCESSO DE
INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA: O CASO DA PETROBRAS
Este Trabalho de Conclusão de Curso foi julgado
adequado à obtenção do título de Bacharel em Relações
Internacionais e aprovado em sua forma final pelo
Curso de Relações Internacionais, da Universidade do
Sul de Santa Catarina.
__________, _____de ____________ de 20___.
____________________________________________
Professor e Orientador Rogério Santos da Costa, Msc.
Universidade do Sul de Santa Catarina
_______________________________________
Professor
Universidade do Sul de Santa Catarina
________________________________________
Professor
Universidade do Sul de Santa Catarina
Dedico este trabalho, primeiramente, à minha
mãe, Iara Martins da Silva, que acima de tudo
me deu amor, confiou no meu potencial e
apoiou-me sempre. Ao meu irmão Luís
Augusto Moraes Neto e a Itajar Munhoz
Fontoura. A minha dedicatória a estas três
pessoas se deve ao fato de que, sem as quais
esta jornada não seria possível, pois são
pessoas que lutam junto comigo pelas minhas
vitórias e são parte fundamental delas.
AGRADECIMENTOS
Agradeço, primeiramente, a Deus, aos Orixás e Entidades que me guiam, me
protegem e me iluminam em todos os momentos da vida; Eles são meu porto seguro, minha
fé, minha certeza.
Agradeço à minha mãe, Iara Martins da Silva, que é a responsável por eu ter
chego até aqui; que mesmo nos momentos mais difíceis da vida, priorizou minha educação e
formação; que me apoiou em todas as minhas decisões e que construiu comigo a pessoa que
sou. A ti, minha mãe, meus agradecimentos e meu eterno e incondicional amor.
Agradeço ao meu irmão, Luís Augusto Moraes Neto, meu amigo, meu
companheiro. Estaremos sempre juntos, Guga, não importa quão árdua seja a caminhada. A ti,
meus agradecimentos e meu amor, sempre.
Agradeço ao amigo de todas as horas, Itajar Munhoz Fontoura, que me manteve
em pé nas situações mais difíceis; que trouxe à minha vida fé, força, clareza. Meu exemplo de
grandeza, simplicidade e humildade.
Agradeço aos amigos, que mesmo à distância, encheram-me de palavras de
incentivo e força.
Agradeço ao Professor Rogério Santos da Costa, que confiou no meu trabalho e
dedicou-se a orientar-me.
Agradeço aos colegas e professores de graduação. Foi muito bom ter convivido e
compartilhado com vocês estes quatro anos.
“É excelente ter a força de um gigante, mas é tirânico usá-la como um gigante“ (William
Shakespeare)
RESUMO
Visto que as empresas transnacionais podem ser atores dos processos de integração regional e
ter influência na tomada de decisão, o presente trabalho discorre acerca da atuação da estatal
brasileira Petrobras no contexto da integração Sul-Americana. Frente à necessidade de
aprofundamento das estruturas institucionais já existentes e de desenvolvimento de estratégias
em conjunto com as nações vizinhas para o crescimento econômico, político e social do
continente, questiona-se como a Petrobras tem influenciado no recente processo de integração
da América do Sul. Neste sentido, verifica-se o papel da estatal na estratégia da política
externa brasileira para a integração energética Sul-Americana descrevendo, em um primeiro
momento, a trajetória integracionista da região. Em seguida, caracteriza-se a política externa
brasileira, bem como suas ações para as questões energéticas e, por fim, identifica-se a relação
da atuação da Companhia através de investimentos e inovação tecnológica como tática
brasileira para exercer liderança no continente Sul-Americano.
Palavras-chave: Integração Regional. América do Sul. Energia. Petrobras.
ABSTRACT
Since transnational companies can be agents of regional integration processes and has
influence in decision making, this monograph talks about the performance of the Brazilian
state company Petrobras in the context of South American integration. Facing the need to
deepen institutional structures existing and developing strategies together with the
neighboring nations for economic growth, political and social development of the continent,
one wonders how Petrobras has influenced the recent process of integration in South America
In this sense, there is the role of state in Brazil's foreign policy strategy for energy integration
in South America describing, in a first moment, the integrationist trend in the region. Then it
characterizes the Brazilian foreign policy and its actions to energy issues and, finally, it
identifies the relationship of the Company's operations through investment and technological
innovation as a tactic to exercise leadership in the Brazilian South American continent.
Key words: Regional Integration. South America. Energy. Petrobras.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 9
2 SISTEMA INTERNACIONAL E INTEGRAÇÃO REGIONAL ................................... 15
3 POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA PARA A ENERGIA NA AMÉRICA DO SUL
.................................................................................................................................................. 25
3.1 POLÍTICA ENERGÉTICA BRASILEIRA NO PÓS-SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
.................................................................................................................................................. 25
3.2 POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA: MUDANÇA DE PARADIGMAS E
INTEGRAÇÃO ENERGÉTICA .............................................................................................. 27
3.3 BRASIL: O ESTADO LOGÍSTICO .................................................................................. 30
3.4 TRANSNACIONAIS E INTEGRAÇÃO ........................................................................... 35
3.4.1 Estatais em números ...................................................................................................... 40
4 A PETROBRAS, INTERESSES NACIONAIS E A INTEGRAÇÃO REGIONAL ..... 44
4.1 UM BREVE HISTÓRICO DA PETROBRAS .................................................................. 45
4.2 A PETROBRAS EM BUSCA DOS INTERESSES LOGÍSTICOS E AS CONQUISTAS
PARA A INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA....................................................................... 48
4.2.1 Inovação Tecnológica .................................................................................................... 48
4.2.2 Investimentos ................................................................................................................. 51
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................. 58
REFERÊNCIAS...................................................................................................................... 61
9
1 INTRODUÇÃO
Esta monografia foi apresentada ao curso de graduação em Relações
Internacionais da Universidade do Sul de Santa Catarina – UNISUL. A mesma está inserida
no ramo de conhecimento das Relações Internacionais, Bilaterais e Multilaterais e, mais
especificamente, encaixa-se na área da Política Internacional.
O título do trabalho é: “A Influência das Empresas Estatais no Recente Processo
de Integração Sul-Americana: o Caso da Petrobras” e teve como orientador o professor
Rogério Santos da Costa, doutorando em Ciência Política na área de Política Internacional.
Nos próximos parágrafos serão apresentados o tema e problema; os objetivos
gerais e específicos; os procedimentos metodológicos utilizados e a estrutura da presente
pesquisa, assim respectivamente.
O processo de integração regional, o qual vem se sobressaindo desde o fim da
Guerra Fria, deve ser entendido como o processo pelo qual diferentes atores são convencidos
da necessidade de orientar seus objetivos políticos e econômicos para além do seu Estado e as
instituições em âmbito regional tenham ou demandem jurisdição sobre os Estados nacionais.
(HAAS, 1964). Os atores envolvidos no processo de integração podem ser governamentais
ou não-governamentais e nacionais, subnacionais ou transnacionais, os quais passam a ter
peso na tomada de decisão. (HOFFMANN; COUTINHO; KFURI, 2008).
A integração regional é entendida como uma possibilidade de desenvolver as
relações econômicas bem como de aumentar o poder de barganha da região nos foros
internacionais. No que diz respeito às políticas adotadas pelos Estados para o processo de
integração, nota-se diferentes níveis de intervencionismo e regulação estatal. Este grau de
intervencionismo reflete na integração regional, uma vez que a orientação das políticas de
desenvolvimento minimiza ou aumenta as assimetrias entre os Estados. (LIMA; COUTINHO,
2007).
O afluxo das preferências de políticas econômicas nacionais, orientadas para a
liberalização econômica e para a desregulamentação pode ser percebido como causa do
retorno do estímulo integracionista na década de 1980. (HURRELL, 1995).
Por outro lado, o regionalismo aberto dos anos 1990 é visto como uma ação de
defesa, por meio da qual o Estado entrega-se “à necessidade de se tornar mais competitivo
justamente num momento em que diminui a capacidade dos Estados de individualmente
formularem políticas e regularem os mercados.” (LIMA; COUTINHO, 2005, p. 3).
10
Já para governos de centro-esquerda, a integração regional teria um viés
desenvolvimentista, de auxílio à intervenção estatal como incentivo da integração física e
energética, além de uma visão societal e político-estratégica, ademais da visão comercial, da
mobilização da intenção integrativa regional. (ONUKI; OLIVEIRA, 2006).
Com relação à energia, a América do Sul pode ser auto-suficiente e ser exemplo
de produção energética para o mundo. No entanto, para atingir a auto-suficiência e o
reconhecimento mundial a região depende da ação conjunta das políticas nacionais criando
meios políticos, institucionais e jurídicos que assegurem uma efetiva integração. (NEVES,
2008).
A nacionalização dos hidrocarbonetos, ordenada em 2006 por Evo Morales, atual
Presidente da Bolívia, atingiu os interesses da Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras, e colocou
em dúvida o futuro da integração regional. O ponto central encontra-se em fatores
macroeconômicos que influenciaram nas políticas energéticas da América do Sul, alterando a
tradicional relação de empresas estatais ao nacional-desenvolvimentismo. (SEGABINAZZI,
2008).
A liberalização econômica teve um resultado expressivo no setor energético. As
estatais petrolíferas sul-americanas ou foram privatizadas, como é o caso da Argentina, ou
dispuseram grande parte de suas ações ao setor privado, como ocorreu no Brasil e na
Venezuela, situação em que o controle estatal destaca-se sobre a participação privada.
(SEGABINAZZI, 2008).
O marco dos investimentos da Petrobras na Bolívia foi construção do Gasoduto
Bolívia-Brasil. A partir de 1999, os investimentos da companhia na Bolívia se intensificaram
e ela se tornou a maior a atuar no país, correspondendo a 20% do PIB da Bolívia. Para o
Brasil, o gasoduto refletiu no “aumento da participação do gás natural na matriz energética
nacional, abastecendo, sobretudo, o parque industrial de São Paulo.” (SEGABINNAZI, 2008,
p. 90).
A Cúpula dos Presidentes da América do Sul no ano de 2000, na qual foi criada a
Iniciativa de Integração da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), manifestou a
opinião comum de que a integração regional depende de projetos de infra-estrutura que
assegurem a ampliação da competitividade das economias nacionais na América do Sul.
(SEGABINNAZI, 2008).
As empresas estatais podem e são utilizadas pelo Brasil no processo de
integração, de forma estratégica, como forma de alavancar os objetivos de política externa.
No entanto, como empresas elas também precisam ter um equilíbrio econômico-financeiro.
11
Desta forma há ainda, na ação destas empresas estatais brasileiras, uma conseqüência do
ponto de vista político regional, pois a atuação delas poderá abrir espaço para que os parceiros
regionais percebam em suas ações uma ação sub-imperialista por parte do Brasil na América
do Sul, tornando complexa a sua atuação no processo de integração regional.
Neste sentido, considerando as questões expostas acima, o problema de pesquisa
que orienta esta monografia é: Como a Petrobras tem influenciado no recente processo de
integração da América do Sul?
O objetivo geral do presente trabalho é verificar o papel da estatal Petrobras na
estratégia da política externa brasileira para a integração Sul-Americana.
De forma a complementar o objetivo geral, seguem os objetivos específicos:
a) Descrever a trajetória integracionista da América do Sul e sua inserção no
sistema internacional;
b) Caracterizar a política externa e suas ações para a energia na América do Sul;
c) Identificar a relação das ações da Petrobras na América do Sul com a estratégia
brasileira de integração Sul-Americana.
A análise da integração não deve se limitar apenas ao campo político das
negociações, questões jurídicas, sociais ou econômicas. A análise deve ser multidimensional
quando se refere aos motivos que os países têm para buscar a integração e as dificuldades
encontradas neste processo. (ALEMAR, 2003).
Sob uma das perspectivas de análise, a estratégia de desenvolvimento para a
América do Sul deve levar em consideração os esquemas integrativos em conjunto com o
cenário energético da região. (LÓPEZ-SUÁREZ; GUERRA; UDAETA; BERMANN, 2010).
Durante as crises do petróleo, na década de 1970, foram apresentados à América
do Sul os primeiros passos no sentido da integração energética que culminaram na construção
de gasodutos e empreendimentos hidrelétricos. Na década de 1990, com o gás natural, novas
interconexões energéticas incitaram a integração regional e no decênio de 2000 a razão
energética envolveu mais países da região no processo de integração. (LÓPEZ-SUÁREZ;
GUERRA; UDAETA; BERMANN, 2010).
Os países da América do Sul têm demonstrado crescimento econômico nos
últimos anos e, em parte, isto se deve à valorização de commodities, como o petróleo, no
comércio mundial. Porém, apesar dos avanços, a integração da América do Sul, sob a óptica
energética, política, social, econômica e institucional, ainda encontra obstáculos.
É importante a criação e consolidação de uma estrutura institucional e jurídica na
região para promover o aprofundamento dos processos de integração. Neste contexto, existe
12
uma tendência a se retomar uma ação mais ativa por parte do Estado nas empresas estatais,
em especial no setor energético. (LÓPEZ-SUÁREZ; GUERRA; UDAETA; BERMANN,
2010).
Nesta linha, a sociedade civil, as organizações governamentais, empresas estatais
e privadas necessitam informações sobre os esquemas integrativos e o papel dos diferentes
atores no processo a fim de incentivar a integração sul-americana. A escolha do tema desta
pesquisa foi motivada pela maior afinidade e interesse pela área política dentro do amplo
campo das Relações Internacionais.
A pesquisa terá relevância acadêmica e científica, no sentido de auxiliar no
debate teórico sobre processos de integração, sobre desenvolvimento e sobre alternativas de
inserção estratégica de países periféricos além de abrir espaço para novas discussões sobre o
assunto, uma vez que há insuficiência bibliográfica sobre o mesmo. No que diz respeito à
relevância política do trabalho, a identificação de medidas a serem tomadas será importante
para o aprofundamento do esquema de integração na região da América do Sul.
A presente pesquisa científica utiliza a técnica da pesquisa bibliográfica e
documental para a coleta de dados. A técnica bibliográfica de pesquisa consiste na sondagem
das fontes para arrolamento e análise do que já foi escrito sobre o tema do estudo científico
(RUIZ, 2008), ou seja, diz respeito aos conhecimentos humanos reunidos em obras e tem
como finalidade possibilitar a produção, armazenamento, reprodução e utilização das
informações colhidas para o desenvolvimento da pesquisa. (FACHIN, 2003).
Na pesquisa documental foram extraídas informações de relatórios, documentos
oficiais da Petrobras e discursos da política externa brasileira. Na pesquisa bibliográfica as
informações foram retiradas de livros, artigos, revistas especializadas, teses, dissertações, sites
e do jornal “A Folha de São Paulo”, no qual, através de sua base de dados, pesquisou-se no
período de 2003 a 2010 informações acerca dos investimentos da Petrobras nos países sulamericanos.
A trajetória histórica dos processos de integração na América do Sul é feita de
forma monográfica e descritiva. O estudo descritivo abarca aspectos genéricos e amplos de
uma realidade social e torna possível o “desenvolvimento de um nível de análise em que se
permite identificar as diferentes formas dos fenômenos, sua ordenação e classificação” e tenta
explicar as variáveis, ou seja, a relação entre as causas e os efeitos dos fenômenos.
(OLIVEIRA, 1997, p. 114).
O método de abordagem utilizado na pesquisa é o indutivo. Vale ressaltar que a
indução é o raciocínio que, a partir de premissas suficientemente comprovadas, infere uma
13
verdade mais ampla do que os dados em que se baseia. O método indutivo é composto pela
observação dos fenômenos, pela descoberta de relação entre os fatos através da comparação e
pela generalização da relação entre fenômenos que nem sequer observamos. (MARCONI;
LAKATOS, 2000).
No que diz respeito à coleta de dados, o procedimento aplicado é a observação
sistemática direta, no qual, sob condições restritas e instrumentos apropriados, o pesquisador
aplica diretamente seus sentidos, sem a utilização de instrumentos para isso, como no uso de
questionários e entrevistas na observação indireta. (RAUEN, 2002).
A pesquisa é predominantemente qualitativa no sentido em que busca analisar
como as empresas estatais brasileiras têm influenciado no recente processo de integração da
América do Sul. Em alguns momentos, porém, utilizam-se dados quantitativos para alicerçar a
pesquisa.
A delimitação espacial da pesquisa é a empresa brasileira Petrobras e sua atuação
na América do Sul. Delimitou-se o espaço temporal do ano de 2000 até 2009. A justificativa
para tal delimitação é a realização da I Cúpula de Chefes de Estado da América do Sul no ano
de 2000, marco da recente integração regional com a Iniciativa para a Integração Regional
Sul-Americana (IIRSA). Nesta reunião os governos acordaram agir conjuntamente para
incitar o processo de integração política, social, econômica e de infra-estrutura na América do
Sul.
Além de Introdução, Considerações Finais e Referências Bibliográficas, a
pesquisa é composta por os seguintes capítulos: O Sistema Internacional e a Integração
Regional; Política Externa Brasileira para a Energia na e; A Petrobras, Interesses Nacionais e
a Integração Regional.
No capítulo referente ao sistema internacional e a integração regional, é feita uma
revisão bibliográfica acerca dos conceitos que circundam o tema, como o próprio sistema
internacional e seus atores; política externa; interdependência; integração, suas origens,
integração na América Latina, objetivos da integração, suas etapas e características; idéia de
paymaster; integração energética; integração sul-americana; algumas breves considerações
acerca da Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras e; a relação entre energia e desenvolvimento.
O próximo capítulo intitulado Política Externa Brasileira para a América do Sul e
Energia trata, primeiramente, sobre a política energética brasileira no pós-Segunda Guerra
Mundial. Em um segundo momento aborda a política externa brasileira e a influência da
mudança de seus paradigmas para a integração energética. Para finalizar o capítulo, é exposta
14
a idéia do Brasil como Estado Logístico, um conceito de autoria do estudioso brasileiro de
relações internacionais, Amado Luiz Cervo.
A seção anterior às considerações finais, gira em torno da Petrobrás no contexto
da integração regional e na busca dos interesses nacionais. A primeira subseção refere-se a um
breve histórico da companhia e a segunda subseção trata, especificamente, das conquistas da
transnacional para a integração sul-americana em consonância com o paradigma logístico
brasileiro.
15
2 SISTEMA INTERNACIONAL E INTEGRAÇÃO REGIONAL
Neste capítulo serão estudados conceitos que circundam os processos de
integração regional. Primeiramente, será abordado o conceito de sistema internacional, visto
que é o ambiente de maior amplitude que abriga os processos integracionistas. No decorrer do
capítulo serão elucidados alguns conceitos como atores do sistema internacional, política
externa e processos de integração.
A definição de sistema internacional é amplamente utilizada no estudo da Política
Internacional e apresenta-se como um dos conceitos essenciais para compreender a dinâmica
das relações internacionais. A palavra sistema denota a idéia de um conjunto de atores ligados
entre si, direta ou indiretamente. Nesse conjunto, as ações e os propósitos dos atores refletem
sobre o ambiente que os abriga. Para Laraburu (2008) o sistema internacional “é a existência
de interação entre os atores que constituem o conjunto, de tal forma que as estratégias de um
são levadas em conta pelo outro.”
Sob a ótica realista das Relações Internacionais, sistema internacional define-se
por um “conjunto constituído pelas unidades políticas que mantêm relações regulares entre si
e que são suscetíveis de entrar numa guerra geral.” (RAYMOND, 1979, p. 121 apud
BÖHLKE, 2002, p.30). Sob a mesma visão, Bull (2002, p. 15 apud PECEQUILO, 2009, p.
18) determina que o sistema internacional é um sistema de Estado no qual “[...] dois ou mais
Estados têm suficiente contato entre si, com suficiente impacto recíproco nas suas decisões,
de tal forma que se conduzam, pelo menos até certo ponto, como partes de um todo.”
O sistema internacional é caracterizado pela anarquia, traduzida em ausência de
governo ou leis que regulem suas relações diferentemente do ambiente doméstico dos
Estados. “A partir deste princípio básico, a ordem internacional é definida por meio dos
intercâmbios e choques que se estabelecem entre os atores da política internacional.”
(PECEQUILO, 2009, p. 18).
Deve-se salientar a diferença ente sistema mundial e sistema internacional. O
primeiro “é o conjunto das regras de convívio internacional entre Estados e sociedades. É
edificado normalmente depois de um conflito global, quando o novo poder hegemônico
propõe aos restantes soluções para os problemas gerais que se colocam.” (TELO, 1996, p.
109-111 apud BÖHLKE, 2002, p. 30). Por outro lado, o sistema internacional é uma etapa do
sistema mundial que não abrange todas as suas vertentes. Caracteriza-se por uma “relação de
força entre os principais poderes, bem como entre esses e a periferia, que gera uma forma
16
particular de relacionamento e que muda ao fim de algumas dezenas de anos.” (TELO, 1996.
p. 109-111 apud BÖHLKE, 2002, p.30).
Com a ascendência da interdependência mundial fica evidenciada “a redução da
capacidade de cada país de influenciar, em seu benefício, a dinâmica do sistema internacional
e de defender, de forma irrestrita, seus interesses.” (BARBOSA, 1991, p.16).
Quanto aos atores do sistema internacional, pode-se afirmar que “ator é o agente
do ato internacional”. É aquele que faz parte das relações internacionais “e da dimensão
dinâmica da sociedade internacional, cuja realidade é formada por um elenco de agentes
sociais que ali atuam e se relacionam, influenciando-se mutuamente e interando-se em
cooperação ou em conflito.” (OLIVEIRA, 2001, p.193). Diz respeito a “uma realidade social
integrada por atores e relações que formam conjuntamente um todo, um grupo singularizado,
a que denominamos sociedade internacional.” (CERVERA, 1991, p. 105 apud OLIVEIRA,
2001, p. 193).
Para Oliveira (2001), os atores do sistema internacional são os Estados,
organismos internacionais, organismos não-governamentais e as empresas transnacionais. Os
atores desempenham papel principal nas progressivas mudanças na área econômica, política,
social, tecnológica, de informação e cultural.
O sistema internacional está constantemente em situação de transição nos planos
econômico, político e de valores. Neste sentido, as decisões externas dos países também se
modificam alterando, assim, o modo de realizar a própria diplomacia. Se esta necessidade de
adequar-se ao sistema internacional atinge as grandes potências – as quais, mesmo com maior
poder, vêm perdendo o controle frente às circunstâncias internacionais – com maior certeza
inclui também o Brasil. (LAFER; FONSECA, 1994).
A relevância de um Estado e sua capacidade de atuação externa é avaliada por sua
expressão nas áreas política e militar, econômica, científica, cultural, territorial ou
demográfica. Além desses aspectos de caráter mais constante, as análises sobre a relevância
de um país pode ser delimitada por aspectos de caráter conjuntural, tais como “prestígio
pessoal de seus líderes, momento econômico, situação política, competência de atuação
diplomática, imagem externa, entre muitos outros.” (LAFER; FONSECA, 1994, p.31).
É neste sentido que a Política Externa é um dos componentes que formam as
Relações Internacionais, pois é através dela que o país manifesta suas prioridades e interesses
frente ao sistema internacional. A Política Externa é definida “como o conjunto de ações de
um Estado em suas relações com outras entidades que também atuam no cenário
internacional, com o objetivo, a princípio, de promover o interesse nacional.” (REYNOLDS,
17
1977, p.46 apud GONÇALVES, 2002, p.8) ou ainda, “a Política Externa é [...] a parte da
atividade do Estado que é voltada para fora, isto é, que trata, em oposição à política interna,
dos problemas que existem além das fronteiras.” (MERLE, 1984, p. 7 apud GONÇALVES,
2002, p. 8). A diferença essencial “no exercício de poder estatal em nível externo consiste no
fato que, contrastando com o monopólio exercido internamente, no sistema internacional o
Estado vê sua soberania sendo confrontada com a soberania dos outros Estados que compõem
o sistema internacional.” (SEITENFUS, 1994, p.18).
Não se deve confundir política externa – que é ação estatal – com relações
externas, que englobam a ação dos demais atores do sistema internacional, manifestadas até
mesmo pela relação dos indivíduos com o exterior. (SEITENFUS, 1994).
É no ambiente internacional com a sua característica de mutabilidade, a partir dos
movimentos de política externa dos Estados, que ocorrem os processos de integração, cujo
processo não está ainda completamente demarcado, pois em cada região, dependendo das suas
peculiaridades, a integração tem caráter e conseqüências distintas. A palavra integração
traduz-se na “idéia de unidade, surgindo da necessidade de união de forças no combate a
ameaças e no revivescimento do Estado, da economia e da sociedade, nos momentos em que
demonstram sinais de enfraquecimento.” (BEÇAK, 2000, p. 15).
Não há um modelo de integração a ser obrigatoriamente seguido, isto varia de
acordo com os interesses dos Estados, da profundidade e velocidade da integração aspirada e
da vontade política em alcançar determinados resultados (BÖHLKE, 2002). Porém, certas
características comuns aos processos de integração já foram evidenciadas:
As principais características a serem destacadas são: (i) estreita ligação entre
integração e interdependência; (ii) a integração pode ser vista como processo e como
estado; (iii) presença de fases de preparação percorridas antes de iniciarem processos
de integração; (iv) semelhança nas etapas por meio das quais evolui o processo de
integração; (v) os objetivos visados com a integração; e (vi) o surgimento de novo
ramo do Direito ligado à integração. (BÖHLKE, 2002, p. 31-32).
Segundo Bölhke (2002), a característica primordial da integração é que ela está
diretamente relacionada ao fenômeno da interdependência, onde os atores que fazem parte do
ambiente internacional estão fortemente vinculados e uma alteração em um certo país acarreta
conseqüências nos demais. Desta forma, pode-se definir integração como “um relacionamento
entre unidades, no qual elas são mutuamente interdependentes e em conjunto produzem
propriedades do sistema que isoladamente não teriam.” (DEUTSCH, 1978, p. 223 apud
BÖHLKE, 2002, p. 32).
18
A mútua dependência gerada pelas relações internacionais definida como
interdependência confere custos aos envolvidos na relação. As relações de interdependência
entre os Estados-Membros de esquemas de integração são percebidas, de um modo geral, a
partir das vantagens conjuntas alcançadas com a integração para os membros do bloco,
portanto, observa-se a evolução do bloco como um todo. “Os ganhos relativos voltam a ser
aplicados na política externa dos Estados-Membros com relação a terceiros Estados e
organizações internacionais. A cooperação se desenvolve nesses termos.” (BÖHLKE, 2002, p.
33).
No que diz respeito à origem dos processos de integração, o ideal integracionista
pode ser datado desde a busca de Immanuel Kant por paz através de uma “federação de
Estados livres regulada pelo Direito das Gentes e pelo Direito Cosmopolita” ou atribuída a
figuras históricas como Simón Bolívar, “que defendia a “associação” dos recémindependentes Estados latino americanos como forma de evitar possível recolonização por
parte das potências européias.” (BÖHLKE, 2002, p. 25). Porém, os processos de integração só
alcançaram expressividade no século XX, mais especificamente após a Segunda Guerra
Mundial, quando impulsionados pelo medo de novos conflitos mundiais, tratados foram
celebrados, órgãos foram criados e a verdadeira integração culminou na criação das
Comunidades Européias. (BÖHLKE, 2002).
Na América Latina os primeiros estudos feitos sobre integração derivaram da
Comissão Econômica para a América Latina (Cepal). A organização foi criada em 1948 e
tinha como Secretário-Geral o economista argentino Raúl Prebisch que realizou pesquisas que
mostravam as causas do subdesenvolvimento da América Latina e defendeu a integração
regional como modo de fomentar o desenvolvimento dos Estados e da região. Desta iniciativa
de Raúl Prebisch, surgiu, em 1960, a Associação Latino-Americana de Livre Comércio
(Alalc), a qual planejava constituir uma zona de livre-comércio latinoamericana. A Alalc
implicava na expansão das políticas de proteção alfandegária praticadas nos mercados
internos para a área macro-regional. Em 1980, a Alalc foi enterrada e substituída pela
Associação Latino-Americana de Integração (Aladi), que mantinha o ideal de livre comércio
apenas na teoria. (MAGNOLI, 2006).
Na segunda metade do século XX vários outros processos de integração surgiram
no continente latino-americano como o Pacto Andino, que passou a se chamar Comunidade
Andina das Nações (CAN), o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), a Comunidade
do Caribe (Caricom), o Acordo de Livre-Comércio da América do Norte (Nafta) e o Mercado
Comum do Sul (Mercosul). Porém, os países da região enfrentaram dificuldades interna e
19
externas, as quais solaparam as tentativas integracionistas. (BÖHLKE, 2002; MIYAMOTO,
2002).
Em resumo, após a Segunda Guerra Mundial, diversas mudanças ocorreram no
cenário internacional, algumas delas são citadas por Böhlke (2002, p. 30):
(i) regularização do comércio internacional; (ii) negociações envolvendo a
liberalização comercial por meio de rodadas de comércio do GATT; (iii)
aprofundamento do processo de integração europeu, como a criação e expansão das
Comunidades Européias (CECA, CE, CEEA), e o surgimento de blocos de
integração na América Latina; e (iv) como reflexo das realidades anteriores, o
surgimento da dialética entre “multilateralismo” versus “regionalismo”.
Os processos de integração podem apresentar as etapas de zona de livre-comércio;
união aduaneira; mercado comum; união econômica e monetária; e integração total. Alguns
autores adicionam a área de preferências tarifárias como uma fase anterior à zona de livrecomércio. (BEÇAK, 2000; BALASSA, 1961 apud BÖHLKE, 2002).
Os objetivos da integração partem dos interesses dos Estados, uma vez que a
integração tende a permitir aos países um ritmo de crescimento econômico mais dinâmico do
que o conseguido de forma isolada. De qualquer forma, a busca de crescimento e
desenvolvimento econômico é um fator comum que orienta os Estados a se engajarem em
processos integracionistas. Segundo Paulo Roberto de Almeida, no caso brasileiro, os
processos de integração regional
[...] devem ser perseguidos como objetivos funcionais ou correlativos ao processo de
desenvolvimento nacional e não necessariamente como um fim em si, na medida em
que sua vertente política e institucional deve ser confrontada com os custos sociais
(inclusive financeiros e diplomáticos) de sua realização efetiva. Da mesma forma, a
busca seletiva de adesão a [...] determinados clubes seletos devem [...] ser vistos
antes como o resultado do que como a causa de determinados processos
estruturalmente vinculados aos objetivos nacionais permanentes. (ALMEIDA,
1998, p. 162).
Em consonância com o fator econômico, a integração possibilita aumentar o poder
de barganha do bloco nas suas relações econômicas externas. (ROBSON, 1993 apud
BÖHLKE, 2002). Como certifica Eduardo Schaposnik, “a integração não é um fim em si
mesmo, mas um meio ou um instrumento para conseguir o desenvolvimento.”
(SCHAPOSNIK, 1997). Além dos fatores econômicos, a integração pode servir para
(i) manter a paz; (ii) preservar a democracia com bem-comum; (iii)
melhorar a capacidade de mão-de-obra para aumentar renda e nível de vida
da população; (iv) estimular o intercâmbio cultural entre as diferentes
20
nações que participam do processo; (v) proporcionar melhores condições de
defesa do meio ambiente; (iv) possibilitar combate mais eficaz ao crime
organizado e às redes de narcotraficantes; e (vii) viabilizar pesquisas
conjuntas para combate de doenças que atingem populações regionais.
(BÖHLKE, 2002, p.42).
Os blocos de integração não são iguais, cada um tem suas características próprias,
instituições próprias, todavia estão alicerçados conforme estrutura geral de integração
regional. Cada bloco dispõe de instituições específicas, que possuem maior ou menor poder
de independência, variando caso a caso, para cuidar da integração. As ferramentas
constitutivas dos esquemas de integração são de Direito Internacional Público, uma vez que se
trata de acordos entre Estados independentes e soberanos. “Uma vez constituídos os blocos,
no entanto, uma normativa especial é produzida pelos órgãos de integração. Essa normativa
garante o avanço do processo de integração.” (BÖHLKE, 2002, p. 94).
A determinação política de encetar um esquema de integração é complexa e deve
analisar a importância dos interesses envolvidos no processo e atingir a maturação política do
ideal integracionista. Em um primeiro momento, a integração é sustentada por “lideranças
intelectuais”. Após a divulgação dos ideais integracionistas surgem grupos de interesses, os
quais vão se ampliando. Por fim, alcança os movimentos de massa e/ou a política de elite.
(BÖHLKE, 2002).
Nos esquemas de integração fica evidenciada com freqüência a liderança de um
país como condutor do processo. (CHIARELLI, 1997). De acordo com Mattli (1999) o papel
de paymaster, país-referência que paga os custos do processo, é confiar na integração
regional, julgando-a como parte da sua política interna. No caso dos processos de integração
sul-americanos, o Brasil tem procurado desempenhar o papel de paymaster, apesar de sua
condição limitada se comparado com o caso da Alemanha na União Européia. Neste caso, as
desestabilizações econômicas internas e regionais que afetam o Brasil, comprometem a
atuação do país como paymaster, uma vez que o Estado não consegue absorver
eficientemente os custos dos países menores. (SARAIVA, 2007).
A América Latina apresenta uma inserção internacional assinalada pela
adversidade, visto que a região é formada por países com níveis de desenvolvimento
econômico e social distintos, embora sejam identificados aspectos que conferem certa unidade
às
suas
sub-regiões.
Neste
contexto,
iniciativas
do
paymaster,
como
políticas
desenvolvimentistas são fundamentais para que a região supere as diferenças existentes dentro
do bloco e entre a região e as áreas mais desenvolvidas do mundo. (PENNA FILHO, 2006).
21
“O Brasil utiliza os processos de integração energética na América do Sul como
forma de consolidar sua liderança na região, basicamente porque isso atende aos interesses
nacionais brasileiros, tanto no plano econômico quando no político.” (FRANCIOSI, 2008, p.
7). Para Cardoso (1997 apud FRANCIOSI, 2004) a integração deve ultrapassar a área
comercial, sendo estruturada por três pontos: livre comércio, integração energética e
interligação física. “A integração energética sul-americana é um processo vital para certas
economias sul-americanas – inclusive para manter e ampliar as receitas energéticas da Bolívia
e do Paraguai.” (EGLER, 2007, p. 5).
Os processos de integração energética na América do Sul podem ser divididos em
três períodos. O primeiro compreende do início do século XX até a Segunda Guerra Mundial
e é marcado por acordos isolados, com efeitos limitados ao ponto geográfico em questão,
[...] como aquele firmado entre a Argentina e o Paraguai (1926), visando o
aproveitamento energético e a garantia de navegação da Bacia do Alto Paraná, com
especial atenção à ilha de Apipé, cujo potencial hidroelétrico era reconhecido.
Inclui-se também nesta fase o Acordo de Roboré (1938) entre Brasil e Bolívia, no
qual o governo brasileiro se comprometia a construir a ferrovia Corumbá - Santa
Cruz de la Sierra, em troca de concessões nos campos petrolíferos na faixa subandina boliviana e de pagamentos em petróleo cru. Embora os resultados efetivos
destes acordos tenham sido praticamente nulos, do ponto de vista da integração
energética, os conflitos por recursos foram marcantes, como foi o caso da Guerra do
Chaco (1932 a 1935), ente a Bolívia e o Paraguai para disputar uma área que seria
rica em petróleo. A Guerra do Chaco provocou quase 100 mil mortos entre
bolivianos e paraguaios, e fez o país perder 200.000 quilômetros quadrados para o
Paraguai. Na Bolívia, é conhecida como "Guerra do Petróleo". (EGLER, 2007, p.3).
A segunda etapa começa após a Segunda Guerra Mundial e vai até o final da
década de 1970. Esta etapa é marcada pela industrialização substitutiva de importações no
Brasil e na Argentina e, por conta da alta velocidade da industrialização nesta fase, a demanda
de energia excede as fronteiras nacionais. Neste cenário, em 1958 a Argentina e o Paraguai
dão início a conversações para o aproveitamento das quedas de Yacyretá e Aipé com fins
energéticos. Do mesmo modo, Brasil e Paraguai firmam a Ata de Itaguaçu, que dispõe acerca
de aproveitamento energético.
O terceiro período compreende o início da década de 1980 até os dias atuais e é
demarcado pela crise e reestruturação da economia mundial. No que concerne a América do
Sul, este período pode ser dividido em duas etapas: a primeira, no começo do século XXI,
caracteriza-se pela adaptação à globalização e seus efeitos como a liberalização dos mercados
e a privatização de empresas estatais.
22
Nesta fase, apesar dos problemas resultantes do ajuste passivo, a dinâmica das
grandes empresas do setor energético, privatizadas ou não, acompanharam as
iniciativas de integração regional e estendem suas redes para alem das fronteiras
nacionais, em especial as duas principais economias do Cone Sul, Brasil e
Argentina, que passam a buscar novas fontes de energia – principalmente gás
natural, incorporando a Bolívia como uma peça chave no contexto energético
regional [...]. A segunda fase, que de certa maneira representa uma conseqüência dos
resultados desastrosos das décadas de liberalização, corresponde a emergência de
governos nacionais de cunho popular, que buscam enfrentar o passivo social através
das receitas obtidas pela produção e comercialização de recursos energéticos. É o
caso da Venezuela, da Bolívia, e, mais recentemente, do Equador. O Paraguai,
embora governado por conservadores, também poderia ser incluído entre os países
que buscam aumentar suas receitas através da renegociação dos valores obtidos pela
comercialização de energia. (EGLER, 2007, p. 4-5).
Alguns autores, todavia, distinguem duas fases no que tange os projetos de
integração energética na América do Sul. Estas fases dizem respeito ao grau de intervenção do
Estado na economia. A primeira fase compreende a década de 1970 e a década de 1980, a
qual foi marcada pela forte participação do Estado no setor energético. A segunda fase iniciase na década de 1990 e é caracterizada pelas reformas estruturais, abertura comercial e menor
intervenção estatal, por este motivo nota-se, nesta fase, a evolução de projetos acerca do gás
natural e petróleo. (OXILIA; FAGÁ, 2005).
Na década de 1990, a política externa brasileira passou por mudanças que
redefinem a relação do país com seus vizinhos latino-americanos. O Brasil abriu seu mercado
de acordo com as condições do neoliberalismo, porém continuou tentando viabilizar maior
integração regional de acordo com o modelo de regionalismo aberto. Os demais países
começaram a dar maior importância aos projetos de integração física, principalmente por
conta da demanda de energia na região.
A Cúpula de Brasília de 2000, que contou com a participação dos presidentes da
América do Sul, marcou o nascimento da Iniciativa de Integração da Infra-estrutura
Regional Sul-Americana (IIRSA). Todos os presidentes demonstraram sua
convicção de que era necessário levar adiante um processo multisetorial que objetiva
integrar as diversas redes que compõem o território sul-americano em 10 anos, a fim
de melhorar a competitividade sistêmica regional, em um mondo cada vez mais
caracterizado por fluxos incessantes de informação e riqueza. [...] O IIRSA
estabeleceu os seguintes objetivos: a) concorrer para a integração dos mercados,
afim de ampliar o comércio intra-regional, desenvolvendo as potencialidades de
integração física mais evidentes; b) promover a integração das cadeias produtivas
com vistas à melhoria da competitividade global; e c) reduzir o “custo sul-américa”
pelo desenvolvimento de uma plataforma logística para a inserção na economia
global. (SEGABINAZZI, 2007, p. 47).
No sentido de aprofundar os processos de integração na região sul-americana, o
atual presidente brasileiro, Luiz Inácio Lula da Silva, diz ter uma postura mais “assertiva” do
que os governos passados. Nos governos brasileiros anteriores, os projetos de integração
23
física eram estimulados a fim de atingir objetivos nacionais estratégicos. Eram prioridades “os
projetos que contribuíssem para a ocupação do território, para a consolidação da presença
nacional dentro de seus limites, e para auto-suficiência econômica, como meio de satisfazer as
necessidades de desenvolvimento dentro das fronteiras nacionais.” (SEGABINAZZI, 2007, p.
49-50). No governo atual, a consolidação da integração física e energética é uma das
prioridades na agenda da política externa brasileira.
Após serem abordados alguns conceitos, pode-se afirmar que as grandes empresas
são atores do ambiente internacional e exercem influência nele, na política externa,
interdependência e nos processos de integração regional. Segundo Schaposnik (1997) as
grandes empresas são vistas como a mais eficiente ferramenta de desenvolvimento dos países
mais evoluídos. Através das empresas, evitam-se os efeitos negativos sobre a economia e
recupera-se o poder de decisão nacional.
As empresas tendem a opor-se aos esquemas de integração uma vez que em um
mercado ampliado a concorrência é mais acirrada. Por isso as empresas possuem algumas
medidas para este enfrentamento. Monopolizar o mercado, limitar a concorrência através de
barreiras tarifárias; contar com o apoio político e financeiro; deter a tecnologia e patentes
referentes a ela e; monopolizar matérias-primas fundamentais para o processo produtivo são
algumas destas medidas. Por outro lado, as empresas possuem alto poder de negociação e
grande habilidade diplomática, por isso a estratégia de integração deve levar em conta as
conseqüências se os interesses das grandes empresas fossem afetados e se o poder
internacional que estas representam, fossem comprometidos. (SCHAPOSNIK, 1997).
A Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras é uma sociedade de economia mista, ligada
ao Ministério de Minas e Energia, cujo acionista majoritário é o Governo do Brasil. A
empresa é líder no setor petrolífero brasileiro e age como responsável das diversas etapas do
processo produtivo referente à energia. (SILVA, 2006). Neste sentido, a atuação da Petrobras
vai ao encontro dos interesses da política externa brasileira, em especial do Governo Lula,
visando a política energética nacional de provisão de petróleo e gás natural no mercado
interno e, além disso, no mercado externo, atuando como companhia transnacional.
Observa-se que desde o recrudescimento de seu processo de internacionalização, em
meados da década de 90, a Petrobras tem priorizado a América do Sul como sua área
de atuação. A acentuação da internacionalização da Petrobras decorreu, em grande
da mudança de seu perfil empresarial, após a flexibilização do monopólio estatal
completado em 1997. Desde então, a companhia tem intensificado seus
investimentos no exterior. Sua área de atuação de destaque é a América do Sul com
investimentos importantes para a viabilização de uma infra-estrutura energética
regional. Concomitantemente, a política externa brasileira acentua sua ênfase para a
24
integração da estrutura física no continente, por meio de importantes projetos
logísticos que culminaram na elaboração da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Sul-americana (IIRSA). A questão energética torna-se um dos pilares dessa
construção [...]. (SEGABINAZZI, 2007, p.6).
Desta forma, a IIRSA propõe uma integração que combina maior interligação
comercial, infra-estrutura necessária para aprimorar a integração física e aprofundamento da
integração energética da América do Sul, o que é considerado peça-chave para o
desenvolvimento das economias sul-americanas.
Desde a Revolução Industrial, o consumo crescente de energia é um dos fatores
mais indicativos do grau de desenvolvimento de um Estado. A evolução da demanda de
energia está intimamente ligada à evolução da industrialização do mundo e seu crescimento
econômico e demográfico. Porém, as fontes de energia não são fundamentais somente por
tornar possível o funcionamento de todo o aparato industrial, mas também como política
energética nacional de desenvolvimento do Estado e da região.
O petróleo, fonte de energia mais utilizada depois da diminuição do uso do
carvão, é uma mercadoria responsável por negociações entre os países e afeta nas relações
internacionais econômica e politicamente. De acordo com Cunha (2010) a utilização do
petróleo exigiu novas estratégias da política externa, pois se tornou preocupação diplomática e
interesse nacional, uma vez que alavancou como uma forte fonte energética. Os países
dotados desta commodity possuem vantagens competitivas no cenário internacional, além de
poder político e econômico.
A presença do Estado no aperfeiçoamento das medidas políticas e econômicas e o
crescimento da atuação das empresas transnacionais no cenário mundial energético
adquiriram destaque nos mercados regionais, expandindo-se e enfatizando a
necessidade da cooperação internacional no desenvolvimento de novas tecnologias
no setor energético. (CUNHA, 2010, p.4).
O avanço energético mundial fez com que o Brasil estabelecesse medidas para
alcançar os objetivos nacionais de desenvolvimento e inserção internacional. Neste sentido,
no segundo Governo Vargas, surgiu a Petróleo Brasileiro S/A – Petrobras, companhia que
baseia-se em inovação tecnológica e ampliação de mercado, é, atualmente, a maior empresa
brasileira e a oitava mundialmente em valor de mercado. Conforme Cunha (2010), o Brasil se
destaca mundialmente por buscar fontes renováveis e novas tecnologias em termos de energia,
apresentando-se ao mundo como provedor de energia alternativa através de biocombustíveis.
O capítulo subseqüente trata das ações da política externa brasileira para a
energia na América do Sul a começar pelo Pós-Segunda Guerra Mundial.
25
3 POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA PARA A ENERGIA NA AMÉRICA DO SUL
Este capítulo aborda as ações da política externa brasileira que tiveram impacto
sobre a política energética nos âmbitos nacional e internacional, com foco na América do Sul.
O capítulo é dividido em quatro seções: Política Energética Brasileira no Pós-Segunda Guerra
Mundial; Política Externa Brasileira: mudanças de paradigmas e integração energética; Brasil:
O Estado Logístico e; Transnacionais e Integração.
3.1 POLÍTICA ENERGÉTICA BRASILEIRA NO PÓS-SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
Após a Segunda Guerra Mundial, o crescente consumo energético obrigava o
Brasil a rever o sistema energético nacional, uma vez que o abastecimento interno através das
importações fazia pressão nas reservas cambiais do país por conta do aumento dos preços do
petróleo no mercado internacional, o que, em conjunto com a infra-estrutura, vinha
comprometendo o avanço industrial e econômico. Porém, para tanto, necessitava-se de
investimentos estrangeiros ou de investimento estatal. As petrolíferas internacionais possuíam
amplas reservas no Oriente Médio, o que tirava o interesse das mesmas nas reservas
brasileiras, onde a industrialização do petróleo carecia de potencialidade e know how
internacional. Os nacionalistas temiam, por outro lado, que o petróleo brasileiro fosse
oligopolizado pelas grandes multinacionais petrolíferas, o que deixaria o país em situação de
submissão às corporações internacionais. Desde 1945, o Conselho Nacional do Petróleo
(CNP) já indicava a necessidade de investimentos estrangeiros na atividade de refino,
contanto que a exploração e lavra seguiria sob o controle nacional. (DIAS; QUAGLINO,
1993).
Decidiu-se então pelo investimento estatal, a partir da campanha “O Petróleo é
Nosso”, no governo do presidente Getúlio Vargas. O monopólio estatal foi visto como via
para garantir o abastecimento de energia para o mercado interno, utilizando racionalmente os
recursos, de modo a fomentar a industrialização e o desenvolvimento econômico. Neste
sentido, foi criada a Petrobrás, em 1953, com o intuito de realizar as atividades atinentes ao
processo produtivo do petróleo no Brasil.
26
Na década de 1950, a intervenção do Estado no processo produtivo era
considerada um meio favorável à evolução da economia. No setor energético, o Brasil
reafirmou esta idéia centrando sua política energética na Petrobras, a qual apresentava o
modelo de economia de escala e atraia investimentos nacionais e internacionais. Ainda no
final desse decênio, consolidou-se um mercado consumidor do óleo cru, constituído, em geral,
pelo complexo de refinarias da Petrobras.
Com os Choques do Petróleo, na década de 70, o país viu a necessidade de
diminuir as importações do produto e investir na produção nacional, principalmente na
exploração offshore – processo que permite explorar em alto mar –, e no uso do carvão e
biocombustíveis. As crises do petróleo foi um componente importante da onda inflacionária
no país na década de 80, com o governo utilizando, inclusive, os preços dos combustíveis para
conter a inflação. Limitava-se o aumento dos preços e, por conta do aumento dos custos,
foram reduzidos os lucros e o desempenho das empresas do setor energético. Na década de
1990, com o esgotamento anterior do processo de substituição de importações, iniciou-se a
liberalização e abertura do mercado. Além disso, ocorreu a quebra do monopólio estatal da
atividade petrolífera no país, uma vez que o Estado não conseguia sozinho financiar a
produção, conforme gráfico 1.
Gráfico 1 – Produção, Importação e Consumo de Petróleo, em milhões de barris, do ano de 1955 ao ano de 1985.
Fonte: Centro de Ensino e Pesquisa Aplicada da Universidade Federal de São Paulo – CEPA-USP, 1999.
27
3.2 POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA:
INTEGRAÇÃO ENERGÉTICA
MUDANÇA
DE
PARADIGMAS
E
No período, que teve início na década de 1930 e perdurou até o final dos anos
1980, a política externa brasileira estava sob as diretrizes do paradigma nacionaldesenvolvimentista, as quais se traduziam em fomentar a industrialização priorizando o
suprimento das demandas internas e incentivar os empresários estrangeiros para a instalação
de empreendimentos no país; estabelecer o desenvolvimento como peça-chave da política
externa; fazer atuar nas negociações comerciais internacionais a diplomacia econômica;
deixar de lado o servilismo às grandes potências de forma a ganhar autonomia nas relações
internacionais e; dialogar com os vizinhos e adotar medidas de desenvolvimento que visasse
superar as desigualdades entre os Estados. (VOIGT; SILVA, 2009).
A barganha nacionalista dos governos Vargas e Kubistchek e a Política Externa
Independente de Quadros e Goulart significaram a passagem da política exterior
brasileira, de sua face voltada predominantemente para as relações com os Estados
Unidos e para a inserção no contexto hemisférico, a uma nova, mais complexa, em
que a multilateralização passa a ser buscada como parâmetro das relações
internacionais. [...] A barganha nacionalista e, principalmente, a Política Externa
Independente haviam representado não apenas uma diplomacia visando impulsionar
o desenvolvimento industrial, mas continham implicitamente uma concepção de
“Brasil potência”. Essa estratégia [...] tinha como pressuposto a integração de
amplos setores sociais no projeto de desenvolvimento. Por outro lado, a
industrialização, nos marcos pressupostos, só poderia ser lograda se o Brasil
mantivesse certa autonomia diante dos Estados Unidos. (VIZENTINI, 2005, p. 3031).
No início dos anos 1990, a política externa brasileira põe fim no nacionaldesenvolvimentismo e passa a adotar uma postura de atrelamento aos Estados Unidos sob a
ordem neoliberal, fato que distancia o Brasil das relações com os vizinhos sul-americanos.
Porém, a situação de dificuldades pela qual passavam os países da América do Sul
aproximou-os.
(VIZENTINI, 2005; VOIGT; SILVA, 2009). A cooperação Brasil –
Argentina, que até então se carregava das linhas autonomista e desenvolvimentista, passou a
ter uma característica neoliberal. (VIZENTINI, 2005).
O pensamento cepalino da década de 1990, sob influências neoliberais, passou a
sugerir um regionalismo aberto na América Latina, com o qual abrissem os mercados, porém,
por outro lado, sugeria que fossem feitos acordos de integração que diminuíssem os efeitos
prejudiciais desta abertura econômica. O ponto fraco da estratégia cepalina encontrava-se na
ineficiência desta no que diz respeito ao “fortalecimento das economias nacionais por meio da
28
integração produtiva que pusesse a seu serviço a liberalização e a expansão do comércio
regional.” (CERVO, 2008, p. 199).
No período Itamar Franco, entre 1992 e 1994, a política externa estava voltada à
defesa dos direitos humanos, ao princípio da democracia e à justiça social. Retomava-se, de
certa forma, o ideal do projeto nacional e tornava a valorizar a inserção internacional do
Brasil através da integração regional e dos diversos foros multilaterais.
Entre as prioridades brasileiras, estava a defesa do sistema multilateral nos planos
econômico e político, a consolidação de sua atuação junto a órgãos internacionais,
como Nações Unidas, OMC e blocos regionais. Com isso visava combater o
protecionismo dos países ricos e lutar para que o país tivesse acesso às tecnologias
de ponta. No plano regional, a integração platina e sul-americana foi a prioridade do
governo. O Mercosul, neste sentido, ganhou uma dimensão estratégica que até então
não possuía. Durante o governo de Itamar Franco, foram realizadas visitas aos países
fronteiriços, assim como o Brasil foi visitado por seus líderes. Como a integração
regional se converteu numa realidade, a instalação efetiva do Mercosul resultou em
um aumento do comércio e das relações com os países vizinhos. O desvio de
comércio gerado sem dúvida permitiu que os efeitos mais perversos da globalização
fossem reduzidos. Contudo, devido às políticas neoliberais adotadas internamente,
as vantagens logradas com o aumento das exportações intrabloco foram perdidas
com o aumento das importações extrabloco Além disso, pela mesma razão, a
capacidade de exportação para fora do bloco foi muito modesta, especialmente à
medida que os países-membros adotavam “moedas fortes”, um eufemismo para a
paridade com o dólar, que encarecia brutalmente as exportações. (VIZENTINI,
2005, p. 85-86).
O Mercosul, instituído em 1991 pelo Tratado de Assunção, o qual previa uma área
de livre comércio, união aduaneira e um mercado comum, apresentou-se ao sistema
internacional como bloco promissor. A partir do Mercosul e em sua complementaridade, o
Brasil propôs, em 1993, uma Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA), a qual
alinha-se ao modelo de regionalismo aberto.
Em 1996, a Petrobras e a Yacimientos Fiscales Petrolíferos Bolivianos (YPFB)
firmaram acordo que culminou na construção do gasoduto Bolívia-Brasil (GASBOL), o qual
contribuiu com o desenvolvimento econômico de ambos os países, estabeleceu o gás como
maior commodity boliviana e ampliou o mercado consumidor de gás natural no Brasil.
No governo de Fernando Henrique Cardoso, as diretrizes, sob o paradigma
neoliberalista, eram aprofundar o Mercosul; diversificar parcerias bilaterais e o
multilateralismo, além de buscar sua vaga no Conselho de Segurança da Organização das
Nações Unidas (ONU). O aprofundamento do Mercosul não passou de intento do período
FHC, uma vez que sua configuração puramente econômica esbarrou em questões sociais e
políticas.
29
Após considerar que a postura norte-americana pós-guerra fria era de supremacia
e o neoliberalismo demonstrava-se enfraquecido, o Brasil retoma o diálogo mais aproximado
com seus vizinhos latino-americanos, a fim de tornar a América do Sul, no que diz respeito à
arena econômica e industrial, um campo de dilatação de suas empresas e, desta forma,
angariar poder na região. Esta estratégia condiz com a proposta pelos cepalinos, em que a
industrialização é uma política de Estado ajustada à política externa e à ação diplomática para
inserir-se internacionalmente.
No ano de 2000, na Primeira Reunião de Presidentes da América do Sul, reforçouse a intenção de fortalecer a integração física da região através da criação da IIRSA e, desta
forma, aprimorar as relações com os vizinhos Sul-Americanos por meio de projetos que
compreendem energia, comunicações e transporte. A Reunião ocorreu na cidade de Brasília e
foi convocada pelo então Presidente brasileiro Fernando Henrique Cardoso. (INICIATIVA
PARA A INTEGRAÇÃO DA INFRA-ESTRUTURA REGIONAL SUL-AMERICANA,
2010).
No último decênio, os presidentes da Argentina, Venezuela e Brasil têm tratado
com certa freqüência o tema da integração da infra-estrutura e discutido a criação da Petrosul,
um esquema regional que aja na coordenação da integração energética da América do Sul.
Além disso, no ano de 2004, em Cuzco, no Peru, a partir da Terceira Reunião de Presidentes
da América do Sul, foi criada a Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), que
diferentemente do Mercosul, surgiu com uma perspectiva além da comercial atentando para a
cooperação na área energética e de infra-estrutura. (INICIATIVA PARA A INTEGRAÇÃO
DA INFRA-ESTRUTURA REGIONAL SUL-AMERICANA, 2010).
Em 2007, ocorreu a Primeira Cúpula Energética Sul-Americana, ocasião em que
foi firmada pelos Presidentes Sul-Americanos a Declaração de Margarita e a CASA foi
renomeada como União de Nações Sul-Americanas (UNASUL). A Declaração assinada pelos
Chefes de Estado criava o Conselho Energético da América do Sul, elegendo a questão
energética como um dos pilares do desenvolvimento e da integração da região. (PRIMER
CUMBRE ENERGÉTICA SUDAMERICANA, 2007).
Em agosto de 2009 ocorreu em Quito, no Equador, a Terceira Reunião do
Conselho de Chefes de Estado da UNASUL. A reunião propôs a aceleração do processo de
integração para que a região se fortaleça e reaja à crise financeira internacional. Como
resultado da reunião foi assinada a Declaração de Quito, em que os Presidentes manifestaram
seu contentamento pela criação e pelas ações iniciais do Conselho Energético Sul-Americano.
(REUNIÓN ORDINARIA, 2009).
30
3.3 BRASIL: O ESTADO LOGÍSTICO
As alterações na ordem mundial e na política externa brasileira geraram o
esgotamento dos paradigmas. É neste sentido que, Amado Luiz Cervo (2008), surge com um
novo paradigma: o Estado logístico, o qual conjuga desenvolvimentismo interno e liberalismo
como linha externa, além de mesclar capitalismo com o estruturalismo latino-americano,
idealizado pelos cepalinos. No campo político, o paradigma logístico retoma a autonomia da
tomada de decisão da política externa, que vinha sendo comprometida pelos paradigmas
anteriores, e sugere um novo modelo de inserção internacional pós-desenvolvimentista
baseado na interdependência e na diminuição das assimetrias entre os Estados.
O paradigma logístico confere à sociedade a competência do Estado empresário e
ao Estado, além de providenciar equilíbrio econômico, a de coadjuvar na busca dos interesses
sociais. O Estado logístico tem o comportamento das potências, em especial os Estados
Unidos, como modelo. A política externa tenta extinguir o protecionismo e os subsídios, apóia
o desenvolvimento tecnológico e a concentração empresarial. A estratégia de relações
internacionais é de ligação natural com as nações hegemônicas. Nas relações econômicas este
paradigma sugere maior dependência financeira e tecnológica sob o pressuposto da
internacionalização; inovação nas linhas de produção e limita a vulnerabilidade externa.
(CERVO, 2008).
No que diz respeito aos empreendimentos estatais, o Estado logístico não os evita,
desde que consiga torná-los competitivos no mercado internacional. Porém, o ponto central é
dar auxílio logístico aos empreendimentos para que, com capital privado, expandam-se
mundialmente. A conexão dos empreendimentos nacionais aos esquemas produtivos
internacionais e os investimentos diretos no exterior, a começar pelos países vizinhos, são,
segundo os logísticos, o caminho para chegar à interdependência real. (CERVO, 2008).
No governo Fernando Henrique Cardoso já se esboçavam alguns fatores
característicos do Estado logístico. A internacionalização econômica, principalmente pelos
vizinhos; o aumento da competitividade da economia brasileira no mercado internacional e; a
possibilidade de tornar viável a construção de grandes empreendimentos nacionais, em setores
como energético, foram alguns destes fatores, porém não passaram de um “vislumbramento”
da transição do paradigma desenvolvimentista para o logístico, a qual só ocorreu no governo
Luis Inácio Lula da Silva. (CERVO, 2008).
31
O governo Lula, iniciado no ano de 2003, contribui no aperfeiçoamento do
paradigma logístico na medida em que desenvolve estratégias diferenciadas de relações
internacionais e de inserção internacional. No âmbito sul-americano, as iniciativas no
caminho do aprofundamento da integração produtiva nas searas energética, de infra-estrutura
e de capitais e no âmbito global, as relações que reafirmam o país como ator global, deixando
para trás a idéia de que somente as grandes estruturas hegemônicas possuem o poder de
manipular as relações entre os Estados. Conquistas típicas do Estado logístico foram
alcançadas: a diminuição da dívida externa deixada pelo governo anterior, o aumento dos
investimentos estrangeiros no país (diminuição do risco-país); superávits na balança
comercial e a elevação dos números de brasileiros residentes no exterior. (CERVO, 2008).
O risco-país traduz a percepção de segurança, em termos de estabilidade
econômica e política, que investidores estrangeiros possuem do país em questão. Em 2002,
devido às incertezas quanto às eleições presidenciais, o risco-país brasileiro atingiu seu ápice,
significando que o mundo cessou os investimentos no Brasil, pois além de arriscado, os
investidores sofreriam com juros muito elevados. O aumento deste indicador diminui os
investimentos e gera o refreamento da economia. (Gráfico 2 e 3).
Gráfico 2 – Índice Risco-país nos anos de 2002, 2008 e 2010
Fonte: Elaboração da autora, 2010. Dados de 2002 e 2008 retirados de Brasil (2010d). Dados de
2010 retirados do “O Globo” ( 2010).
32
Gráfico 3 – Investimento Estrangeiro Direto no Brasil em US$ milhões.
Fonte: Elaboração da autora, 2010. Dados retirados de Brasil (2010b).
Utiliza-se como razão para o período de elevado risco-Brasil a questão dos calotes
e da explosão da dívida externa. Salienta-se neste sentido, a influência do petróleo na
economia mundial, uma vez que a crise do petróleo, no ano de 1973, refreou as economias em
todo o mundo e acabou por aumentar o endividamento externo. Em 1973, a dívida das nações
em desenvolvimento, importadoras de petróleo, era inferior a US$100 bilhões, número que,
no ano de 1981, subiu para US$450 bilhões e no ano subseqüente chegou a US$500 bilhões
(CERQUEIRA, 1996). No Brasil, mesmo utilizando a Petrobras estrategicamente a fim de
manter o ritmo das operações comerciais, os recursos externos decaíram de tal forma que o
ingresso líquido dos investimentos ficou negativo, fato que impossibilitou que o país
cumprisse com sua dívida externa e fez com que o Brasil recorresse ao Fundo Monetário
Internacional (FMI).
O Estado logístico confere à economia maior estabilidade, dando-lhe um caráter
mais saudável. Além de quitada a dívida externa, as reservas internacionais traduzem-se na
ampliação da segurança e da confiabilidade da economia brasileira perante o sistema
internacional. (Gráfico 4 e 5).
33
Gráfico 4 – Dívida Externa Líquida do Brasil em US$ bilhões
Fonte: Elaboração da autora, 2010. Dados retirados de Brasil (2010b).
Gráfico 5 – Reservas Internacionais Brasileiras, em US$ milhões, entre 1994 e 2010.
Fonte: Elaboração da autora, 2010. Dados retirados de Brasil (2010a; 2010d) e O Globo (2010).
A internacionalização da economia, decorrente das mudanças sugeridas pelo novo
paradigma e apoiada pela classe empresarial, é o ponto forte da logística internacional do
governo Lula. No ano de 2007, referente ao começo do segundo período Lula,
aproximadamente trinta empresas haviam instalado cerca de cento e vinte células em países
34
estrangeiros. Além disso, o superávit na balança comercial decorrente das exportações
superiores as importações vêm em crescente ascensão, com ênfase no período do paradigma
logístico. (Gráfico 6).
Gráfico 6 – Comércio Exterior Brasileiro no período de 1999 a 2010, em US$ bilhões.
Fonte: Elaboração da autora, 2010. Dados extraídos de Brasil (2010b).
Segundo relatório da Unctad, o Brasil ocupa o sexto lugar entre os países
emergentes como investidor direto no exterior, havendo suas empresas carreado para
fora mais de 60 bilhões de dólares até fins de 2005. Ao iniciar o segundo mandato,
Lula governa um país que beira sem bilhões de dólares de investimentos externos,
liderados por Petrobras, Vale do Rio Doce e Gerdau, que se situam entre as
cinqüenta maiores empresas do mundo em investimentos diretos no exterior.
(CERVO, 2008, p. 89).
A integração energética adquire mais força no Estado Logístico, ganhando um
departamento específico no Itamaraty, o departamento de coordenação energética, e dando
ênfase, não só ao petróleo, mas também ao gás natural e aos biocombustíveis. A estratégia
logística, neste ponto, atenta para a convergência das medidas políticas e comerciais para o
avanço da integração física e energética a fim de aprofundamento dos esquemas de integração
já existentes na América do Sul, região prioritária da política externa do novo paradigma.
Em discurso, o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva frisa que seu governo daria
atenção especial aos países sul-americanos. Nas palavras do Presidente:
Estamos profundamente empenhados na integração da América do Sul. Vemos essa
integração não só do ponto de vista econômico e comercial. Acreditamos em um
35
amplo processo de aproximação política, social e cultural entre os países da região,
processo no qual o Mercosul tem papel de destaque. (SILVA, 2002, p. 15).
O Presidente salienta ainda:
Para o Brasil, a construção de relações econômicas internacionais mais equilibradas
passa, necessariamente, pela unificação do espaço sul-americano. Vamos continuar a
apoiar a reunião de chefes de Estado da região para dar seguimento aos projetos de
integração nos campos dos transportes, da energia e das comunicações. (SILVA,
2002, p. 22).
Lula afirma também:
A grande prioridade da política externa durante o meu Governo será a construção de
uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida, com base em ideais
democráticos e de justiça social. Para isso é essencial uma ação decidida de
revitalização do MERCOSUL, enfraquecido pelas crises de cada um de seus
membros e por visões muitas vezes estreitas e egoístas do significado da integração.
O MERCOSUL, assim como a integração da América do Sul em seu conjunto, é
sobretudo um projeto político. Mas esse projeto repousa em alicerces econômicocomerciais que precisam ser urgentemente reparados e reforçados.
Cuidaremos também das dimensões social, cultural e científico-tecnológica do
processo de integração. Estimularemos empreendimentos conjuntos e fomentaremos
um vivo intercâmbio intelectual e artístico entre os países sul-americanos.
Apoiaremos os arranjos institucionais necessários, para que possa florescer uma
verdadeira identidade do MERCOSUL e da América do Sul. (SILVA, 2003, p. 4041).
Enfim, “tudo converge para criar o pólo de poder mediante conformação da
unidade política, econômica e de segurança dos países da América do Sul.” (CERVO, 2008,
p. 203).
É nesta linha que surgem as transnacionais com o apoio do Estado Logístico,
utilizando a região Sul-Americana como plataforma da expansão de seus negócios e
sugerindo uma posição de liderança do Estado Brasileiro nas relações internacionais com seus
vizinhos.
3.4 TRANSNACIONAIS E INTEGRAÇÃO
O foco neste item são as empresas transnacionais, como a Petrobras, no processo
de integração regional. Como já mencionado neste trabalho, segundo Hoffmann, Coutinho e
Kfuri (2008), os atores envolvidos no processo de integração podem ser governamentais ou
36
não governamentais e nacionais, subnacionais ou transnacionais. Todos os atores, em maior
ou menor grau, possuem peso na tomada de decisão da política externa.
As empresas transnacionais atuam de forma a buscar seus interesses tentando
persuadir os Estados a praticarem medidas que as beneficiem, reconhecendo que os Estados
são atores protagonistas no jogo das relações internacionais. Isto é, os interesses nacionais
afetam os interesses das empresas, cabe a estas convencer e moldar as preferências do Estado
para que coincidam com suas expectativas ou, no mínimo, sejam levadas a cabo.
O atual Ministro das Relações Exteriores Celso Amorim (2007) ressalta que:
A generosidade pode ser entendida [...] como uma atitude realmente de integração
[...] que busca superar assimetrias. A generosidade neste caso [...] corresponde ao
interesse nacional de longo prazo. Ela pode não corresponder a um interesse de curto
prazo, ela pode não responder a um interesse setorial [...] ou de uma empresa
brasileira [...], mas ela corresponde ao interesse de longo prazo porque para o Brasil
[...] a estabilidade, o desenvolvimento social de toda a região é de grande valor. [...]
É claro que [...] vivemos em um ambiente político e temos que responder aos grupos
de interesse que vivem no Brasil [...]. Isso não quer dizer que a gente possa fazer
tudo aquilo que a gente acha que é justo. A gente faz dentro daquilo que a gente
acha que é justo, aquilo que a gente pode. [...] Isso não deve me fazer [...] só olhar o
interesse nacional brasileiro como interesse específico de curto prazo, de uma
empresa, de um setor industrial [...].
Segundo Gilberto Sarfati (2007), as companhias transnacionais, na tentativa de
convencer os Estados, exercem dois tipos de poder: o poder estrutural e o poder brando. O
primeiro está ligado ao porte e ao desempenho relativo da corporação nas economias
nacionais, as quais dependem do capital. De acordo com o autor, o poder estrutural pode ser
melhor compreendido ao retomar os conceitos de sensibilidade e vulnerabilidade ditados por
Keohane e Nye (2001). Segundo ele, a sensibilidade está relacionada ao grau de resposta dos
Estados às políticas adotadas por outros Estados. A vulnerabilidade está ligada aos custos e à
disponibilidade das opções frente à interdependência. No que tange a relação transnacionais
versus Estado, a sensibilidade se refere à velocidade que as medidas adotadas por uma
companhia atingem o país. Já a vulnerabilidade se refere ao custo e às medidas tomadas por
parte do Estado a partir da ação das empresas transnacionais. Deste modo, a sensibilidade é
diretamente proporcional à dependência econômica do Estado à atuação da empresa, e a
vulnerabilidade inversamente proporcional às alternativas do Estado para a atuação da
companhia, conforme ilustrações.
37
Figura 1 – Relação entre Dependência Econômica e Sensibilidade.
Fonte: Elaboração da autora, 2010.
Figura 2 – Relação entre Vulnerabilidade e Alternativas às atividades da empresa.
Fonte: Elaboração da autora, 2010.
Para Sarfati (2007, p. 5), “a expressão mais clara do poder estrutural das
corporações, em relação aos Estados, está associada às decisões de entrada ou saída das
empresas em países e à decisão de fechamento ou abertura de linhas de produção e de
serviços.”
A segunda forma de influência das empresas sobre os Estados, o poder brando, é
oriunda da cooptação, ou seja, do seu poder de atração através da imagem e da sua relação
com as comunidades epistêmicas, uma vez que, segundo Sarfati (2007, p. 7), em questões “de
coordenação internacional com forte natureza técnica, a cooperação entre os Estados depende,
38
em larga medida, das práticas e valores que as comunidades epistêmicas criam em torno do
assunto objeto da cooperação.” O poder brando também é exercido pelo marketing da
empresa, pelo modo de como ela é reconhecida nos países em que atua e no mundo, por seu
apelo social através do fomento à filantropia, projetos sociais, culturais e de desenvolvimento
sustentável.
Em um contexto de convergência dos interesses nacionais e das empresas
transnacionais, o Estado fica mais exposto a coalizões fortes e negociações multilaterais. Em
geral, ambos os atores tendem a buscar soluções integrativas que supram suas demandas.
No âmbito internacional, o poder de influência das corporações está concentrado
em ramos de atividade que envolvem a segurança nacional e/ou seu desenvolvimento
econômico, sendo o petróleo e a energia exemplos disto. As transnacionais que atuam em
áreas como estas exercem funções públicas e por isto, grande poder de influência. O poder do
Estado não é minimizado, porém as companhias possuem significativa parcela do controle
econômico internacional, do qual o Estado necessita. (MAGALHÃES, 2005, p. 211 apud
WINTER; WACHOWICZ, 2008).
As companhias estatais, como a também transnacional Petrobras,
[...] desenvolvem, por definição funcional constitutiva, um ethos empresarial
privado visando atingir lucros e um ethos político-institucional objetivando
alavancar o desenvolvimento de competências do capital privado doméstico e
viabilizar outros objetivos sistêmicos para o capital como um todo, tais como
garantia e estabilidade do abastecimento petrolífero doméstico, alavancagem dos
capitais privados, objetivos de segurança nacional, entre outros. (ABRANCHES,
1980; ALVEAL, 1994 apud ALVEAL, 1999, p. 9).
Acerca da combinação entre ethos empresarial e ethos político-institucional:
Essa combinação peculiar que substancia a essência das funções-objetivo das
estruturas produtivas estatais de governança, entretanto, requer para seu razoável
desempenho de dois aspectos que estão a depender da relação entre as empresas e
seu acionista majoritário, isto é, os governos. O primeiro aspecto refere-se à
definição de parâmetros macroeconômicos de longo prazo para nortear a execução
dos objetivos funcionais das estatais, em prol de um projeto de desenvolvimento
nacional razoavelmente consistente. O segundo aspecto remete à definição de faixas
de autonomia decisória e operacional para as estatais desempenhar suas funções
empresariais com níveis apreciáveis de eficiência e de rentabilidade. (ALVEAL,
1999, p. 9).
As transnacionais são vistas, de maneira geral, como molas propulsoras do
desenvolvimento econômico. Elas são de grande relevância na exploração de recursos, na
transferência de riquezas e em inovação tecnológica, fatores que necessitam, como ponto de
39
apoio, de um Estado forte e estável em aspectos jurídicos, econômicos e políticos. Da mesma
forma, o país precisa de empresas fortes que mostrem ao sistema internacional um quadro de
confiabilidade, estabilidade e ascensão do seu Estado, de modo que atraia investimentos.
“Esta mescla entre capital e Estado é característica da hegemonia capitalista, onde os
interesses da [sic] classes dominantes são apresentados como interesses universais.”
(GARCIA; BIAZZI, 2009, p. 5).
A década de 1990 foi marco para as grandes corporações no Brasil, na medida em
que, sob os auspícios do neoliberalismo, consolidou a internacionalização da economia. As
companhias transnacionais brasileiras, as quais estão em constante expansão, ganham cada
vez mais espaço no cenário regional e internacional e sua atuação é cada vez mais influente na
política externa brasileira, sendo, inclusive, participantes de conflitos entre países, como
ocorreu em 2006, envolvendo a Petrobras, devido à nacionalização dos hidrocarbonetos na
Bolívia.
A atuação internacional das empresas brasileiras é significativa. Segundo Garcia e
Biazzi (2009), as vinte maiores corporações transnacionais brasileiras, dentre elas a Petrobras,
injetaram US$ 56 bilhões no exterior, em 2006. Além disso, são de suma importância no
contexto de acordos regionais na América do Sul. Vale salientar que apenas na Bolívia, 20%
dos investimentos externos advêm da Petrobras.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES −,
juntamente com a Petrobras, não foi vítima das privatizações da década de 1990, por outro
lado, o banco serviu às privatizações financiando as aquisições das estatais. O BNDES possui,
atualmente, linhas de crédito especiais para a internacionalização de empresas, aquisições de
empresas internacionais e apóia projetos de integração regional, sendo o financiador principal
da Iniciativa de Integração de Infra-Estrutura para a América do Sul (IIRSA). A questão
energética é um dos principais pilares da IIRSA, associada à infra-estrutura e
telecomunicações. “A construção de portos, estradas e grandes complexos de geração de
energia hidrelétrica compõem os principais investimentos da IIRSA, nos quais o BNDES está
envolvido no financiamento.” (GARCIA; BIAZZI, 2009, p. 11).
No que concerne à integração regional, os interesses das corporações são
contemplados na medida em que incita o crescimento do fluxo de capitais, bens e serviços. “A
integração infra-estrutural da América do Sul (transportes, tele-comunicações e energia) é
vista por 70% da elite brasileira como de extrema importância dentre os objetivos da política
externa nacional.” (SOUZA, 2008, p. 53 apud PAULA, 2009, p. 17).
40
3.4.1 Estatais em números
De acordo com os dados do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(2010), a União possui de forma direita ou indireta, ação sobre 119 empresas estatais, as quais
atuam no setor produtivo, como é o caso do ramo de petróleo e derivados, geração de energia,
abastecimento, comunicações, transportes, pesquisa, entre outros; e no setor financeiro.
A partir das informações do Ministério, os investimentos das empresas estatais
cresceram aproximadamente 450% nos últimos oito anos, totalizando R$12,979 bilhões em
2001 e R$71,146 bilhões em 2009, conforme gráfico 7.
Gráfico 7 – Evolução dos investimentos das estatais nos últimos 8 anos.
Fonte: Brasil (2010c).1
O Diretor do Departamento de Coordenação e Controle das Empresas Estatais –
DEST – do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Eduardo Scaletsky afirma que
as empresas estatais são de grande importância para o desenvolvimento nacional e o estudo do
relacionamento destas unidas com o Governo ajuda a prever o futuro do país.
No ano de 2007, apenas no primeiro semestre do ano, os investimentos das
estatais somaram R$17,5 bilhões, o que superou em 33% o total do mesmo período de 2006,
________________
1
Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=5851&cat=22&sec=4>. Acesso em:
15 out. 2010.
41
que foi de R$13,2 bilhões. Do total destes R$17,5 bilhões, 95% foram destinados a projetos
no setor de energia elétrica e petróleo, ressaltando a atuação do Grupo Petrobras e Eletrobras.
O Diretor Eduardo Scaletsky frisa que a melhoria no desempenho não se limita aos
investimentos, mas engloba também o bom contexto econômico-financeiro das empresas,
uma vez que 70% dos investimentos foram realizados a partir de recursos próprios destas
companhias.
As empresas estatais encerraram o exercício de 2008 com R$13,2 bilhões a mais
que o ano anterior, o equivalente a 33%, sendo que 90,7% dos investimentos nasceram de
empresas do setor de energia e petróleo. O Grupo Petrobras obteve o melhor desempenho do
período. No ano de 2009, as empresas estatais bateram a marca dos R$53,6 bilhões em
investimentos no período de janeiro a outubro. A meta para o ano inteiro era de R$79,9
bilhões. Foi o maior volume de investimentos em 15 anos, o que, segundo o Ministério,
reafirma que a gestão estatal está forte e é um dos pilares da economia, colaborando para que
o país atravessasse a crise financeira mundial iniciada em 2008. O Ministro do Planejamento,
Paulo Bernardo, afirmou que as empresas estatais foram decisivas para a superação da crise
de maneira que o desenvolvimento econômico nacional estava calcado na ação destas grandes
empresas.
O primeiro bimestre de 2010 foi 41,7% maior que o mesmo período do ano
anterior e em comparação com 2008, foi 110% maior. O destaque na execução dos
investimentos deste período foi o Ministério de Minas e Energia, que no curto período de dois
meses, executou 14% da meta anual. O programa de oferta de petróleo e gás natural investiu
45,3% do total, o refino de petróleo 21,9%, o programa Brasil com Todo Gás 10,1%, a ação
internacional no ramo do petróleo 8,5% e o transporte de petróleo, seus derivados, gás natural
e biocombustíveis 3,3%. Somente esses programas totalizaram R$410,5 milhões de
investimentos nos primeiros dois meses do ano de 2010. O gráfico 8 demonstra os
investimentos relativos ao primeiro bimestre dos últimos 8 anos.
42
Gráfico 8 – Execução do Orçamento de Investimento das Estatais no 1º bimestre, por ano, de 2002
a 2010.
Fonte: Brasil (2010c).2
As companhias estatais aplicaram, entre maio de junho de 2010, R$12,5 bilhões, o
que representa 18% mais que o mesmo período de 2009 (R$10,6 bilhões). O Ministério de
Minas e Energia foi o segundo melhor desempenho do período com 92% do total dos
investimentos estatais, representados principalmente por Petrobras e Eletrobras. A seguir, o
gráfico 9 apresenta um comparativo entre os investimentos do primeiro bimestre e terceiro
bimestre do três últimos anos.
________________
2
Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=5977&cat=22&sec=4>. Acesso em:
15 out. 2010.
43
Gráfico 9 – Investimentos das empresas estatais federais de 2008 a 2010, nos períodos indicados.
Fonte: Brasil (2010c).3
O primeiro semestre de 2010 mostrou-se 27% maior que o mesmo período do ano
anterior, totalizando R$37,9 bilhões em questões de investimentos. A previsão para o final do
exercício de 2010 é que atinja R$94,5 bilhões e a projeção para o ano de 2011 é ainda maior,
a meta é bater a casa dos R$107,5 bilhões, conforme gráfico 10.
Gráfico 10 – Recursos aplicados pelo Orçamento de Investimento na última década
Fonte: Brasil (2010c).4
________________
3
Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=6472&cat=22&sec=4>. Acesso em:
16 out. 2010.
4
Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=6567&cat=22&sec=4>. Acesso em:
16 out. 2010.
44
Após descrever acerca da atuação das transnacionais brasileiras como um todo,
trata-se, no capítulo seguinte, especificamente da Companhia Petrobras e a sua contribuição
para o processo de integração Sul-Americano.
45
4 A PETROBRAS, INTERESSES NACIONAIS E A INTEGRAÇÃO REGIONAL
Este capítulo é composto por duas seções. Em um primeiro momento, apresentase de forma sucinta a trajetória da transnacional Petrobras, desde a sua criação no ano de 1953
até a descoberta da Bacia de Santos, em 2007. A maior parte das informações contidas na
seção 4.1 foram extraídas do site da Petrobras. A seção seguinte explora a busca da Petrobras
pelos interesses do Estado Logístico, no contexto da integração regional.
4.1 UM BREVE HISTÓRICO DA PETROBRAS
Em 1953, surge a partir da Lei 2.004 (posteriormente revogada pela Lei 9.478 de
1997) a Petrobras pelo então Presidente da República Getúlio Vargas, com o intuito de
realizar as atividades petrolíferas do Brasil. No ano seguinte, sua instalação foi finalizada
incorporando duas refinarias, uma na Bahia e a outra em São Paulo. A companhia iniciou suas
operações com produção de 2.663 barris, correspondendo a 1,7% do consumo nacional. Ainda
em 1954, 54% da energia consumida no país advinha do petróleo e seus derivados. Em 1961,
a Petrobras constrói sua primeira refinaria – a Refinaria de Duque de Caxias -, a mais
completa atualmente. Neste mesmo ano, estreou-se o primeiro posto de abastecimento em
Brasília e atingiu-se auto-suficiência na produção dos derivados do petróleo. (PETROBRAS,
2010).
No ano de 1968 foi feita a primeira descoberta de petróleo no mar de Sergipe
(Campo de Guaricema) e iniciaram-se as operações da primeira plataforma de perfuração de
petróleo do país. Nesta época, o barril de petróleo era importado por um valor baixo
(aproximadamente US$ 3 por barril) e por isso a Petrobras estrategicamente decidiu investir
no desenvolvimento do Campo de Guaricema. Em 1968, surgiu o Centro de Pesquisa e
Desenvolvimento – CENPES, importante núcleo de pesquisa que tem como meta suprir as
demandas tecnológicas, que são o alicerce para a expansão da companhia no contexto
energético mundial. O Cenpes firmou-se como maior centro de pesquisa da América Latina e
garantiu à Petrobras a posição de maior empresa geradora de patentes em âmbito
internacional. (PETROBRAS, 2010).
46
No início da década de 1970, o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro crescia
mais de 10% ao ano, impulsionando o consumo dos derivados do petróleo. Como provedora
do abastecimento interno, a companhia sente a necessidade de contribuir no desenvolvimento
econômico do país investindo na capacidade de refino, na comercialização e distribuição do
petróleo e derivados e em inovação tecnológica. Na mesma década, com o Choque do
Petróleo, o mercado internacional se encontrava em desequilíbrio, porém a Petrobras garantiu
ao mercado interno o fornecimento do produto, uma vez que era importante cliente das
estatais dos países membros da OPEP. No sentido de diminuir o impacto causado pela crise
mundial, o Brasil adotou medidas como priorizar investimentos em exploração e produção
aumentando, desta forma, a oferta interna, diminuindo as importações do produto e ampliando
suas reservas. (PETROBRAS, 2010).
Em 1974, foi descoberta a Bacia de Campos, que compreende a extensão da costa
do Estado do Rio de Janeiro até o extremo sul da costa do Espírito Santo. Esta bacia, que só
foi explorada comercialmente, se tornou a maior arena petrolífera brasileira e responsável por
80% da produção de petróleo do país. Os anos subseqüentes foram marcados pelo
descobrimento de outras bacias, como as de Campo de Garoupa, Campos de Pargo,
Namorado, Badejo, Bonito, Cherne e Pampo. (PETROBRAS, 2010).
Em 1975 é criado o Programa Nacional do Álcool (Pró-Álcool) com o intuito de
substituir o combustível derivado do petróleo usado nos veículos por biocombustíveis e
conseqüentemente diminuir a importação de petróleo. Três anos mais tarde, a Petrobras
mostra-se preocupada com a ecologia e engajada no Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento, que culminou na criação de um Centro de Combate à Poluição do Mar. A
partir desta década, a companhia atenta para a preservação da biodiversidade e das
comunidades, com projetos sociais. (PETROBRAS, 2010).
Em 1984 foi descoberto o Campo de Albacora, na Bacia de Campos, certificando
a presença de campos a grandes profundidades e iniciando as explorações nestas. No ano
seguinte, foi descoberto o Campo de Marlim. Nesta data, o Brasil já produzia 50% do petróleo
consumido internamente. Logo após, a Petrobras confirmava a existência de petróleo de ótima
qualidade na região Amazônica, onde foi iniciada a produção dois anos mais tarde, em 1988.
(PETROBRAS, 2010).
A companhia, que até 1986 importava tecnologia, passou a investir no
desenvolvimento de tecnologia a fim de explorar profundidades maiores e aumentar as
reservas nacionais, foi neste sentido que surgiu o Programa de Capacitação Tecnológica em
Águas profundas (PROCAP), programa que tornou a empresa líder mundial nessa área,
47
recebendo, no ano de 1992, o OTC Distinguished Achievement Award, prêmio supremo em
tecnologia offshore, concedido pela Offshore Tecnology Conference.(PETROBRAS, 2010).
No ano de 1997, ganha destaque o fim do monopólio do Estado sobre o petróleo
no Brasil, através da Emenda Constitucional nº9, de 9 de novembro do mesmo ano. A
empresa consolida-se, neste ano, como uma das maiores petrolíferas mundiais. Mais tarde, no
ano de 2000, a Petrobras amplia a matriz energética do país por meio da transformação do gás
em energia elétrica. Os 50 anos da empresa, em 2003, foi marcado pela alta produção, de
modo sustentável, que chegou a dois milhões de barris por dia. Três anos depois, o Brasil
atinge a auto-suficiência na produção de gás e petróleo, aumentando as exportações dos
produtos e diminuindo importações. (PETROBRAS, 2010).
A expansão internacional da Petrobras se deu a partir dos ditames da Lei
9.478/97, bem como da sua reordenação estratégica e reestruturação interna. Os objetivos da
companhia na expansão internacional eram de
internacionalizar e valorizar a marca Petrobras, funcionais como movimento
defensivo (em que a estatal compensaria com os ganhos nos mercados exteriores as
perdas no mercado interno), reduzir os riscos operacionais através da atuação
simultânea em vários países (de forma que a estatal pudesse compensar as perdas em
uma país com os ganhos em outros), agregar valor à produção do Sistema Petrobras,
alterar a matriz energética do Brasil, buscar a liderança como empresa integrada de
energia da América Latina, acelerar a monetização das reservas de gás natural e
viabilizar negócios (aquisições, consórcios, parcerias ou joint-ventures) que
pudessem ampliar e diversificar o portfólio da estatal. (CARRA, 2008, p. 121-122).
O petróleo encontrado na Bacia de Santos, em 2007, na área de Tupi, promete
colocar o Brasil numa privilegiada posição do cenário energético mundial. Vale frisar que a
Petrobras está investindo no desenvolvimento de biocombustíveis, o que será promissor para
o país frente ao sistema internacional. A estimativa da companhia é que a produção de
petróleo atinja 100 mil barris por dia, de biodiesel chegue a 640 milhões de litros no ano de
2010 e que a produção de etanol marque 1,8 bilhão de litros para o mercado nacional e 1,9
bilhão de litros para o mercado internacional. Até o presente momento, a Petrobras possui 103
plataformas de produção e 31.089 quilômetros de dutos. Além do Brasil, a companhia atua em
27 e está associada a 71 petrolíferas.
48
4.2 A PETROBRAS EM BUSCA DOS INTERESSES LOGÍSTICOS E AS CONQUISTAS
PARA A INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA
A seguir será abordada a busca da Companhia Estatal Brasileira Petrobras pelos
interesses do Estado Logístico, com ênfase no alargamento e aprofundamento do processo de
integração Sul-Americano. Neste sentido, analisaram-se as conquistas da empresa
transnacional sob dois aspectos: inovação tecnológica e investimentos nos países vizinhos, os
quais serão apresentados nos próximos itens. Vale esclarecer que os dados acerca dos
investimentos foram obtidos a partir de pesquisa na base de dados do Jornal “A Folha de São
Paulo” no período de 2003 até 2010.
4.2.1 Inovação Tecnológica
Classificada como a sexta maior empresa petroleira do mundo, a Petrobras além
de assegurar a auto-suficiência energética do Brasil e ampliar a sua atuação internacional,
vislumbra tornar-se uma empresa integrada e líder no setor energético da América Latina.
Cunha (2010) afirma que o Brasil, por intermédio da Petrobras, está remodelando-se
energeticamente, havendo a possibilidade de entrar para a Organização dos Países
Exportadores de Petróleo – OPEP, devido à descoberta de novas reservas petrolíferas no país
o que ampliará a atuação do mesmo no mercado internacional.
A Petrobras, juntamente com a Eletrobras, com sua evolução através do tempo,
ordenou o mercado energético do Brasil. A Petrobras, particularmente, “criou uma estrutura
técnico-gerencial importante capaz de operar globalmente e capacitou tecnologicamente a
Nação a extrair petróleo em águas profundas, possibilitando a descoberta de vastas reservas
num país considerado parcamente dotado em óleo.” (ARAUJO; OLIVEIRA, 2003, p. 630).
Dentro do contexto do paradigma do Estado Logístico, Aldo Ferrer (2000 apud
CERVO, 2008) sustenta que alguns países geram centros de conhecimento, o qual será
aplicado ao processo produtivo através da inovação tecnológica. Diferentemente da utilização
dos recursos naturais, a inovação tecnológica traduz-se em vantagens comparativas
intangíveis. Neste sentido, os Estados que não caminham no mesmo ritmo do progresso
tecnológico das nações desenvolvidas acabam por ficar no atraso.
49
A América Latina, desde o período colonial até os anos 1930-40, ancorou sua
economia sobre vantagens comparativas naturais e por isso permaneceu
subdesenvolvida. No seio do sistema capitalista, o desafio do desenvolvimento
somente encontra solução quando uma nação, depois de criar seu núcleo de
conhecimento e de tecnologia, é capaz de gerenciar tais vantagens comparativas
intangíveis nas relações, primeiro com a vizinhança. Depois em âmbito geográfico
ampliado. Somente nessa fase a nação aciona suas capacidades de poder nas relações
internacionais, de modo a operar em meio ao contrate das sociedades nacionais:
estruturas de produção assimétricas, dominação, dependência, poder político e
estratégico, níveis de renda e consumo, de bem-estar, estoque de capital. (CERVO,
2008, p. 200).
Ao tratar das vantagens comparativas intangíveis baseadas na inovação
tecnológica, conforme Ortiz Neto e Costa (2007) a construção do conhecimento que permitirá
a inovação tecnológica origina, em geral, a existência de um gap tecnológico, uma vez que as
nações que incitam o desenvolvimento tecnológico estocam conhecimento ao longo do tempo
e tendem a se situar em posição de liderança.
O caminho da inovação tecnológica depende de fatores econômicos, em que se
consideram condições macroeconômicas do ambiente em que a companhia está inserida,
lucratividade e disponibilidade de investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D);
fatores institucionais e sociais que contemplam aspectos ambientais, a demanda pelo produto
e o interesse político em ceder recursos à indústria e; fatores tecnológico que compreendem
conhecimento, capacidade e Know-how. (ORTIZ NETO; COSTA, 2007).
A tecnologia offshore surgiu na Venezuela em meados de 1930 e em 1950 no
Golfo do México. Frente à insuficiência científica, a Petrobras importava a tecnologia e a
adaptava ao ambiente doméstico através de aperfeiçoamentos incrementais. (ORTIZ NETO;
COSTA, 2007). A fim de reduzir a dependência externa foi criado o Centro de
Aperfeiçoamento e Pesquisa de Petróleo (CENAP), em 1955, que atualmente é o Centro de
Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo Américo Miguez de Mello (CENPES). O Programa
de Capacitação Tecnológica em Águas Profundas (PROCAP) foi fundado, em 1986, com o
objetivo de aprimorar a competência científica e tecnológica da empresa na produção de gás
natural e petróleo. (PETROBRAS, 2010).
Já dotada de conhecimento suficiente, em 1993, a empresa criou o Procap 2000
com a finalidade de tornar as adequações incrementais em absolutas, uma vez que as
profundidades a serem exploradas necessitavam de novas tecnologias e não mais a
desenvolvida no exterior. Segundo Ortiz Neto e Costa (2007), o Procap 2000 desenvolveu 20
projetos, com investimento de aproximadamente US$ 750 milhões. Também no ano de 1993,
foi fundado o Programa de Recuperação Avançada de Petróleo (PRAVAP) no sentido de
50
ampliar o fator de recuperação da produção nos campos de petróleo, dando ao processo maior
economicidade e consciência ambiental. (PETROBRAS, 2010).
Em 2000, foi criado o Programa Tecnológico da Petrobrás em Sistemas de
Exploração em Águas Ultraprofundas – PROCAP 3000, com os objetivos de possibilitar a
produção a 3000 metros de profundidade e diminuir os custos de extração. A Petrobras recebe
investimentos do Plano Nacional de Ciência e Tecnologia do setor de petróleo e gás natural
(CTPETRO), constituído em 1998, com a finalidade estatal de promover a inovação
tecnológica. (ORTIZ NETO; COSTA, 2007).
No ano de 2006 ocorreu, em Washington, nos Estados Unidos, a “Brazil, 100
Years of Innovation”, uma exposição acerca da inovação tecnológica. O Ministro do
Planejamento, Paulo Bernardo Silva e o Presidente do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), Luis Alberto Moreno estrearam o evento que expôs o Brasil como
país líder na área energética, dando ênfase nas tecnologias de biocombustíveis, de fontes
limpas de energia e na tecnologia off-shore para exploração de petróleo em grandes
profundidades, todas utilizadas pela Petrobras. (BRASIL, 2006).
Os programas ligados a P&D mencionados acima, são apenas alguns dos muitos
programas que atendem às necessidades tecnológicas que sustentam a Petrobras. De acordo
com o Diretor do Departamento de Coordenação e Controle das Empresas Estatais (DEST),
Eduardo Scaletsky, a Petrobras consolida a maior concentração de investimentos desde 2005,
marco do aumento da produção que teve como forte determinante a capacidade tecnológica
aliada à capacidade produtiva de modo a gerar inovação tecnológica. (BRASIL, 2005). Neste
sentido, o relacionamento de uma nação com seus vizinhos, baseado em vantagens
comparativas intangíveis, abre caminho para maior desenvolvimento e criam capacidades de
poder. “Quando o Brasil realiza o objetivo de fazer da América do Sul plataforma de
expansão de suas empresas está gerenciando suas capacidades de poder” (CERVO, 2008, p.
200).
A aplicação de vantagens comparativas intangíveis nas relações comerciais, o
aprofundamento da integração regional como forma de desenvolver as capacidades de poder –
tanto do Brasil, como dos demais países sul-americanos −, e a transformação do espaço sulamericano em uma base sólida para o alargamento dos negócios brasileiros são, de acordo
com Amado Cervo (2008), os vetores básicos que alteram a relação do Brasil com seus
vizinhos. O governo Lula tem se adequado à conduta logística, uma vez que apóia a dilatação
das empresas brasileiras no espaço da América do Sul. Deve-se lembrar o Governo de
Fernando Henrique Cardoso demonstrou através de iniciativas como a IIRSA estar abrindo as
51
portas para o novo paradigma logístico. O avanço do Estado, neste sentido, cria bases mais
sólidas para a real interdependência da América do Sul.
4.2.2 Investimentos
No ano de 2003, em busca de maior estabilidade, a meta da Petrobras era expandir
seus negócios internacionalmente, investindo, até o ano de 2007, US$ 5,1 bilhões no exterior.
Naquele ano, a transnacional atuava em seis países e elegia como prioridade uma maior
inserção no mercado argentino. Em 2002, a Petrobras injetou na Argentina US$ 1 bilhão
através da aquisição da Perez Companc, a qual foi renomeada para Petrobras Energía e deu
acesso aos mercados do Equador e Peru, nos quais a empresa argentina já estava presente.
Dos US$ 5,1 bilhões mencionados, a intenção da companhia era de destinar à Petrobras
Energía a fatia de US$2,3 bilhões; à Argentina algo em torno de US$ 1 bilhão e o restante
distribuído nos demais países de atuação da Petrobras. A produção da empresa brasileira na
Argentina, em 2003, marcava 123,8 mil barris de petróleo e gás por dia, o equivalente a quase
metade da produção externa ao Brasil, que chegava a 250,4 mil barris ao dia.
No mesmo ano, a Petrobras já apresentava forte atuação na Bolívia, onde já era a
maior empresa do país e por já estar estabelecida no local, os investimentos eram menores:
US$ 175 milhões. Na meta declarada pela empresa, a Venezuela seria o segundo país em
beneficiamento, recebendo US$ 800 milhões, seguido por Colômbia com US$ 165 milhões.
Na época já se iniciavam as conversações com o Chile para possíveis investimentos e, além
disso, no que tange a integração energética, a empresa apresentava, para os cinco anos
subseqüentes, projetos para a América Latina no valor de US$ 2 bilhões.
Em 2003, a Argentina demonstrava fortes sinais de recuperação do crescimento
econômico, traduzidos em um aumento do PIB em 8,7%. A rápida retomada da economia
argentina deu origem a uma demanda por energia que excedia a capacidade elétrica do país.
Neste sentido, em 2004, uma das ações do Estado em crise foi recorrer à Petrobras para fechar
um acordo de ampliação da capacidade do gasoduto de San Martín. A obra para ampliação do
gasoduto, de US$ 270 milhões, foi anunciada em julho de 2004. Por não ter iniciado a obra, a
Argentina pressionava a transnacional brasileira para que essa efetuasse investimentos no
país. A ameaça era a de tirar da Petrobras a concessão dos gasodutos, mesmo considerando
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que naquele momento a empresa geria 50% da Transportadora de Gás do Sul, produzia 12%
do petróleo e 8% do gás da Argentina.
A Petrobrás declarou em novembro de 2004 a intenção de expandir a rede de
gasodutos na América do Sul a fim de integrar os principais mercados da área: Argentina,
Brasil e Bolívia. O investimento anunciado para tal obra foi de US$ 1,5 bilhão. No mês
seguinte, a estatal confirmou sua entrada no Uruguai, com a compra da participação
majoritária de uma empresa distribuidora de gás com aplicação de US$ 3,2 milhões. A
aquisição aumentou a presença da Petrobras na América do Sul para oito países.
Em 2005, com a nova Lei dos Hidrocarbonetos, a Bolívia noticia que a carga
tributária paga pela Petrobras, que até então era de 18% do faturamento, passaria a ter
acréscimo de 32%, fato que inviabilizou, em um primeiro momento, a construção de um pólo
petroquímico na fronteira dos países, o retorno do investimento de US$ 1 bilhão feito pela
Petrobras no país e a execução de novos investimentos. É mister enfatizar, fazendo um breve
histórico da atuação da Petrobras na Bolívia, após quatro décadas de negociações entre os
governos brasileiro e boliviano, foi criada, em 1995, a Petrobras Bolívia, tornando-se, no
decorrer de uma década, a maior companhia boliviana. Com altos investimentos, os quais,
naquele período, significavam 18% do PIB do país, a Petrobras Bolívia movimentou de forma
impactante a economia. A iniciativa de criação da empresa visava aprofundar a integração,
especialmente a energética, na região sul-americana. A Petrobras Bolívia consolidou a
indústria gasífera, colocou o gás na posição de maior commodity boliviana, dilatou o mercado
consumidor de gás no Brasil e construiu o GASBOL, gasoduto que representa a efetiva
integração produtiva da América do Sul. A Petrobras Bolívia angariou no ano de 2004 US$
182 milhões em impostos, significando 18% do recolhimento do governo e o Brasil importava
do vizinho quase 50% de total exportado por ele em soja e gás.
Quanto às mudanças decretadas pelo Estado boliviano com a nova Lei dos
Hidrocarbonetos, a Petrobras declarou que não deixaria de atuar na Bolívia, de modo a
convergir com os interesses nacionais do governo Lula que, além de promover maior
integração na América do Sul, intenta posicionar o Brasil como líder na região. “[...] Os
interesses políticos do Brasil começavam pela proteção dos interesses dos brasileiros
residentes na Bolívia, bem como na preservação do seu papel de líder regional e na
continuidade do seu projeto de integração da América do Sul” (CARRA, 2008, p. 217).
Porém, suspende temporariamente os investimentos para a Bolívia.
Enquanto isso, na Cúpula de Chefes de Estado da Comunidade Sul-Americana de
Nações (CASA), ocorrida no dia 30 de setembro de 2005, as questões de integração
53
energética aproximaram os Chefes Luiz Inácio Lula da Silva e Hugo Chávez, da Venezuela.
O resultado anunciado foi um investimento entre a petrolífera brasileira e a venezuelana
PDVSA (Petróleos de Venezuela S/A) no valor de US$ 2,5 milhões para a criação de uma
refinaria em Pernambuco.
Em dezembro de 2005, a Petrobras afirmou a compra da rede Shell no Paraguai,
Colômbia e Uruguai no valor de US$ 140 milhões. A empresa adquiriu no Paraguai 134
postos, ativos e instalações de comercialização; na Colômbia uma base de distribuição, um
terminal de derivados de petróleo, uma planta de processamento de lubrificantes, além de 38
postos e; no Uruguai 89 postos, entre outras instalações. Nesta ocasião, a Petrobras, atuando
em 15 países, já dominava o mercado sul-americano, faltando somente Chile e as Guianas.
Em 2006, com o governo boliviano sob o novo Presidente Evo Morales, a
Petrobras anuncia conseguir um acordo com o governo do país vizinho e a estatal
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) para firmar um memorando de
entendimento para a união das duas empresas em negócios de interesses de ambas, podendo
atingir US$ 5 bilhões em investimentos nas áreas de exploração, refino, produção e
distribuição de gás e petróleo, em biocombustíveis e na construção de um pólo gás-químico.
Porém, as contendas em torno da nova Lei dos Hidrocarbonetos continuavam e se agravavam
na possibilidade de nacionalização do setor na Bolívia. O contrato estabelecido pela
companhia com o governo boliviano antecipava que a Petrobras poderia recorrer a uma corte
internacional de arbitragem para resolver possíveis altercações e esta era uma saída que a
companhia possuía para defender seus interesses, uma vez que rejeitava a idéia de deixar o
mercado boliviano, pois se obrigava a cumprir com o abastecimento de gás no Brasil, não
perderia o investimento de aproximadamente US$ 1,5 bilhão que fez no país vizinho e a
relação bilateral entre os países era imprescindível para ambos.
No dia 1º de maio de 2006, foi decretada por Evo Morales a nacionalização do
setor de hidrocarbonetos na Bolívia. Para surpresa do governo brasileiro, as refinarias da
Petrobras no país foram expropriadas, suas instalações invadidas pelo Exército boliviano e as
tarifas aumentadas em 82%. O ocorrido colocou em xeque a relação do Brasil com a
Venezuela, na medida em Chávez vislumbrou uma oportunidade para a estatal venezuelana
PDVSA como substituta da Petrobras na Bolívia. O Presidente Lula posicionou-se a defender
os interesses da Petrobras através da via diplomática, prezando, ao mesmo tempo, pela
integração sul-americana. As ameaças do governo boliviano abarcavam ainda a não
indenização à Petrobras e a suspensão da importação de gás da Bolívia, a qual representava
33% das exportações bolivianas.
54
Sob outro enfoque, neste período, iniciavam-se as negociações da Petrobras para
tornar-se sócia da PetroPeru. A associação significava, em um médio ou longo prazo, a
diminuição da dependência brasileira do gás boliviano. No mesmo sentido, a companhia
reunia esforços para alargar a produção de gás no Brasil.
No final de outubro de 2006, Evo Morales firmou novos acordos para exploração
de gás e petróleo com várias empresas, entre elas a Petrobras. A rentabilidade da companhia
foi reduzida, porém o contrato com vigência de 30 anos garantiu a permanência da estatal
brasileira em solo boliviano. No dia 5 de dezembro do mesmo ano, a Petrobras Bolívia
registrava o recorde de produção do campo San Alberto. Operando com 95% da sua
capacidade, a produção chegou a 12,5 milhões de metros cúbicos de gás, 10.209 barris de
petróleo e a exportação alcançou a marca de 484 mil barris por dia.
Em 2006, o PIB boliviano aumentou 4,5% e a receita do Estado bateu US$ 1,1
bilhão, valor que antes da nacionalização dos hidrocarbonetos era de US$ 500 milhões.
Portanto, o aumento dos impostos cobrados às multinacionais que naquele país operavam
ajudavam a alçar o desenvolvimento econômico.
No início de 2007, o Presidente brasileiro ofereceu ao Presidente Uruguaio,
Tabaré Vázquez, alternativas para diminuir os prejuízos do país no processo de integração
sul-americana. A Petrobras com a intenção de designar capital para a construção de uma
termoelétrica e no que diz respeito à distribuição de gás, representava uma solução para o
vizinho Uruguai. No contexto sul-americano como um todo, a transnacional brasileira já
planejava a construção de uma rede de gasodutos que suportasse o dobro do Gasbol, no
sentido de aumentar o fluxo comercial do produto na região, fornecendo o gás da Venezuela
para o Brasil, Bolívia, Chile, Peru, Paraguai, Argentina e Uruguai.
Na reunião dos Chefes de Estado da América do Sul da Comunidade SulAmericana de Nações, que ocorreu em 16 de abril de 2007, na Venezuela, e tratava sobre
questões energéticas, Evo Morales e Luiz Inácio Lula da Silva divergiram nas negociações
acerca das duas refinarias da Petrobras no Estado boliviano. Morales oferecia US$ 70 milhões
e o Presidente Lula recusava menos do que US$ 215 milhões, ao considerar que a Petrobras,
além do que pagou pelas refinarias, injetou capital, tecnologia e modernização na Bolívia.
Mais tarde, o Presidente boliviano reconheceu a necessidade da retomada dos investimentos
que estavam paralisados desde 2003 e Lula declarou que o governo brasileiro cederia nas
negociações para favorecer os países mais pobres da América do Sul em prol da integração
regional. No final de 2007, após diversas tentativas de negociação, se mencionava a retomada
dos investimentos que poderiam chegar a US$ 1 bilhão.
55
No ano de 2008, a subsidiária da Petrobras em solo argentino, a Petrobras Energia
Participações, registrava um lucro trimestral 5% maior que o mesmo período do ano de 2007,
chegando a 192 milhões de pesos. No segundo trimestre, o lucro aumentou para quatro vezes
em comparação com o mesmo período do ano anterior. No mesmo ano foram encontradas
reservas de gás natural no Uruguai e no Peru. No primeiro, foram assinados acordos de
cooperação da Petrobras com a Administração Nacional de Combustíveis, Álcool e Portland
do Uruguai (ANCAP) para analisar a produção de gás e petróleo e treinar pessoal no país
vizinho.
Em agosto de 2008, a Petrobras anunciou a compra da Esso no Chile com
investimento de US$ 400 milhões e confessou a intenção de investir US$ 90 milhões no Chile
nos contíguos cinco anos. No segundo semestre de 2008, a estatal brasileira dominava 658
postos na Argentina, 163 no Paraguai, 89 no Uruguai e 66 na Colômbia, além das 7.109
instalações brasileiras.
No começo de 2009, a Petrobras já era classificada com a primeira colocada no
ranking de investimentos das empresas de energia do mundo. O Presidente Lula continuava a
exercer pressão na companhia para que elevasse os investimentos, o que contribuiria com o
desenvolvimento do país.
Muitos dos investimentos feitos pela Petrobras na América do Sul geraram
prejuízos para a empresa. No Equador, a empresa perdeu cerca de R$400 milhões nos anos de
2007 e 2008, na Venezuela calculou-se R$ 119,6 milhões de perdas em 2007 e R$ 55,425
milhões em 2008. Após tamanho conflito na relação bilateral do Brasil com a Bolívia, a
Petrobras conseguiu beneficiar-se de R$ 66,2 milhões com a venda das suas ações para a
estatal boliviana.
O plano estratégico da empresa para o intervalo de 2006 a 2010 deixou clara a
priorização da região da América Latina como destino dos investimentos internacionais da
companhia, considerando que do total dos investimentos internacionais estipulados em US$
7,1 bilhões, 44% é destinado à América Latina e o restante, dividido, praticamente, em partes
iguais entre América do Norte, Oeste da África e demais países em que a Petrobras atua,
conforme gráfico 11.
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Gráfico 11 – Investimento Internacional por região em bilhões (2006-2010).
Fonte: Elaboração da autora, 2010. Dados retirados do Plano de Negócios da Petrobras 2006-2010.
O Plano de Negócios 2010-2014 conserva os objetivos de crescimento da
companhia. O planejamento prevê produção de petróleo de 3,9 milhões de barris por dia em
2014 e projeta que este número em 2020 chegue a 5,4 milhões. No entanto, o mais recente
Plano de Negócios não publica qual é a meta de investimentos para o mercado latinoamericano nos próximos anos. A ampla informação estabelece a projeção de investimentos no
mercado doméstico e internacional que totaliza US$224 bilhões, conforme gráfico 12.
Gráfico 12 – Investimentos no Brasil e no Exterior no período de 2010-2014, em bilhões.
Fonte: Elaboração da autora, 2010. Dados extraídos do Plano de Negócios da Petrobras
2010-2014.
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Os investimentos da Petrobras na América do Sul são vistos pelo governo, e por
isso ostentados pelo mesmo, como instrumento da política externa para cumprir com a
proposta do Estado Logístico de integração regional e firmar a posição de liderança brasileira
na região.
A seguir, apresentam-se as considerações finais do presente trabalho retomando
os objetivos e idéias centrais que fornecem alicerce para que seja respondida a pergunta de
pesquisa.
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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho teve como objetivo verificar o papel da estatal Petrobras na
estratégia da política externa brasileira para a integração Sul-Americana e, com este intuito,
foram estabelecidos três objetivos específicos: i) Descrever a trajetória integracionista da
América do Sul e sua inserção no sistema internacional; ii) Caracterizar a política externa e
suas ações para a energia na América do Sul e; iii) Identificar a relação das ações da Petrobras
na América do Sul com a estratégia brasileira de integração Sul-Americana.
A fim de descrever o histórico dos processos de integração sul-americanos e a
inserção da região no sistema internacional foram esclarecidos os principais conceitos acerca
do tema e, com base no referencial teórico, ponderadas questões importantes no que diz
respeito aos processos de integração.
Caracterizaram-se as ações da política energética brasileira a começar pelo
monopólio estatal da Companhia Petrobras e o foco da política energética brasileira centrado
na corporação, o que significava atração de investimentos nacionais e internacionais. A
quebra do monopólio traduzia a incapacidade do estado de financiar a produção do setor
petrolífero brasileiro.
Com relação à vizinhança, a intenção brasileira de dialogar com os vizinhos vem
desde o paradigma nacional-desenvolvimentista, iniciado na década de 1930. Com as
mudanças paradigmáticas da política externa brasileira, a relação do Brasil com a América do
Sul foi sendo modificada. O neoliberalismo dos anos 1990 distanciou o Brasil dos vizinhos,
porém as dificuldades em comum pelas quais passavam os reaproximaram. O pensamento
cepalino desta fase sugeria um regionalismo aberto na América Latina e, por outro lado,
acordos de integração que diminuíssem os danos do neoliberalismo. O governo Fernando
Henrique Cardoso tinha como diretrizes o aprofundamento do Mercosul, a diversificação de
parcerias bilaterais e o multilateralismo.
Com o enfraquecimento do neoliberalismo, o Brasil intensificou os diálogos com
os vizinhos a fim de tornar a América do sul uma plataforma de seus negócios e uma forma de
inserir-se no sistema internacional. O esgotamento dos paradigmas trouxe à tona o Estado
Logístico como novo paradigma brasileiro, que é caracterizado, dentre tantos distintivos
frente aos paradigmas anteriores, por dar suporte à internacionalização da economia,
principalmente através da integração produtiva da América do Sul.
59
Neste sentido, surge o Governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, iniciado
em 2003, para contribuir com o paradigma logístico, desenvolvendo estratégias diferenciadas
de relações internacionais, dando ênfase às iniciativas de integração e dando apoio logístico às
empresas para expandirem-se na região. Ficou evidenciado que o Governo Fernando
Henrique Cardoso já demonstrava alguns avanços neste sentido, como aumento da
competitividade, internacionalização da economia e construção de empreendimentos
nacionais, principalmente no setor energético. Porém, o Governo Lula aperfeiçoou e
aprofundou o novo modelo paradigmático.
É com o apoio logístico que as transnacionais fazem uso da America do sul como
plataforma de expansão dos seus negócios e efetivando a integração sul-americana, interesse
priorizado na política externa brasileira do contexto logístico.
As transnacionais detêm grande poder de influência e, por serem vistas como
mola propulsora do desenvolvimento econômico, o Estado delas necessita para atingir seus
objetivos políticos e econômicos, tanto no ambiente doméstico, como no internacional. As
grandes corporações utilizadas também como forma de transparecer ao sistema internacional
uma imagem de confiabilidade, estabilidade e ascensão do Estado, de modo a atrair
investimentos. No que concerne à integração regional, os interesses das companhias são
contemplados na medida em que os processos integracionistas estimulam o crescimento do
fluxo de capitais, bens e serviços.
As companhias transnacionais brasileiras adquirem cada vez mais espaço no
cenário mundial: a Petrobras configura-se como a sexta maior empresa petroleira do mundo e
atua em 27 países. A influência da companhia sobre a política externa brasileira também é
significativa, como ficou explícito no caso do conflito a respeito da nacionalização dos
hidrocarbonetos bolivianos. O Presidente Lula posicionou-se a defender os interesses da
Petrobras através da via diplomática, prezando, ao mesmo tempo, pela integração sulamericana.
Neste caso, não se pode afirmar que ações de política externa e de diplomacia,
como no caso do conflito entre Brasil e Bolívia, são atos de leniência por parte do Governo
Brasileiro. A afinidade política existente na América do Sul pelos governos de esquerda
propiciam a negociação pela via diplomática antecipando medidas mais enérgicas. Além
disso, houve uma racionalidade do Governo Brasileiro em prol de dois fatores. O primeiro diz
respeito, em âmbito doméstico, ao desenvolvimento econômico gerado pela Petrobras. O
segundo refere-se aos interesses brasileiros de, através da integração regional, exercer uma
posição de liderança na América do Sul.
60
Ficou claro neste trabalho que a questão da integração Sul-Americana surgiu no
Estado Logístico do Governo Lula com uma nova roupagem e a energia é um dos principais
pilares deste processo. As Cúpulas de Chefes de Estado da América do Sul evidenciaram a
importância da integração física, energética e de infra-estrutura na região. Iniciativas como a
IIRSA, a UNASUL e o Conselho Energético Sul-Americano surgiram no sentido de
consolidar o desenvolvimento econômico e a integração produtiva do continente.
Por fim, inferiu-se que a Petrobras é de suma importância para a integração
produtiva da América do Sul, segundo os preceitos do Estado Logístico, uma vez que atua nos
países vizinhos de forma a aplicar investimentos e através da inovação tecnológica, abastece a
região de gás e petróleo. A atuação da Petrobras na América do Sul torna a região mais
competitiva internacionalmente e faz dela um pólo energético mundial.
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