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OS IMPASSES DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
Alfredo Meneghetti Neto1
Economista de FEE e Professor da PUCRS.
Dirección: Calle Pedro Ivo, 385, apto.501,
Barrio Mont Serrat, Porto Alegre, RS, Brasil.
Teléfono: +55 (51) 33322518
e-mail: [email protected]
RESUMO
O objetivo deste estudo foi investigar a evolução das fiananças públicas estaduais
nesses últimos 30 anos, dando continuidade a uma linha de pesquisa que está ocorrendo
no Rio Grande do Sul em termos de monitorar as receitas e as despesas públicas
estaduais.2 Argumenta-se que ocorreram dois momentos significativos das finanças
públicas gaúchas: em 1998, a reestruturação da dívida do RS com a União e as
privatizações no Governo Brito e, em 2002, um processo de ajuste fiscal com a entrada
em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal. Mesmo que esses eventos tenham
melhorado o equilíbrio das finanças públicas gaúchas, existe um embaraço causado pelas
finanças públicas à economia gaúcha e que deve ainda persistir pelo menos ao longo
dessa década.
Palavras-chaves: finanças públicas, administração financeira, gestão pública.
Classificação JEL: H70; H72; H77.
INTRODUÇÃO
O título escolhido “Os impasses do Estado do RS” parece definir perfeitamente
como estão as finanças públicas gaúchas, pois “impasse” significa “situação difícil de que
parece impossível boa saída, embaraço, estorvo e empecilho”. Essa é a essência das
finanças públicas gaúchas: um impasse e um embaraço ao desenvolvimento da economia
gaúcha. Nesses últimos 30 anos ocorreram dois momentos significativos: em 1998, a
reestruturação da dívida do RS com a União e as privatizações no Governo Brito e em
2002 um processo de ajuste fiscal com a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Mesmo que esses eventos tenham melhorado o equilíbrio das finanças públicas
gaúchas, não se pode vislumbrar alguma boa saída e o que é pior, o embaraço causado à
economia gaúcha (às empresas, às instituições e ao cidadão) deve ainda persistir pelo
menos ao longo dessa década.
O Executivo gaúcho sempre teve dificuldades de caixa, pois as despesas têm
superado as receitas, com um enorme peso do serviço da dívida e um número elevado de
aposentados. O serviço da dívida tem representado um valor muito maior do que os
investimentos públicos e no caso do pessoal, enquanto os servidores ativos diminuíram
1
O autor agradece os comentários e sugestões dos colegas do Núcleo de Políticas Públicas –
NPP: Isabel Ruckert, Marinês Zandavali Grando, Liderau dos Santos Marques Junior e Mauro Braz
dos Santos. Além disso, o texto foi enriquecido pelo fornecimento de dados da CAGE - SEFAZ
através de Marilene Lopes Cortes de Meirelles. Os erros que eventualmente tenham permanecido
são de inteira responsabilidade do autor.
2
A proposta dessa linha de pesquisa é desenvolver uma metodologia de análise, com ênfase nas
receitas e despesas, tendo como premissas o aprimoramento da tributação e a racionalização e o
aumento da eficiência alocativa do gasto público.Também identifica as fontes de recursos
alternativas, que permitam aumentar o volume aplicado, sem comprometer os escassos recursos
do Tesouro. Já inclusive se dispõe de um grupo de trabalho multidisciplinar com integrantes de
vários órgãos do estado, atendendo, em princípio, ao que está determinado no artigo 67 da Lei de
Responsabilidade Fiscal de 2000. (Grupo de Trabalho..., 15.12.2012).
2
os aposentados (inativos e pensionistas) aumentaram nesses últimos anos. Pelo lado das
receitas, existem muitas desonerações fiscais e falta de ressarcimento das exportações
(Lei Kandir). Dessa forma, com uma receita fraca e incapacitada fica muito difícil ao
governo gaúcho contribuir ao crescimento da economia. Argumenta-se nesse estudo que
existem três grandes justificativas para a queda da participação da economia gaúcha na
economia brasileira: a) especificidade de sua estrutura econômica face à determinada
política econômica; b) a suscetibilidade da sua cadeia agroindustrial em relação à
irregularidade da distribuição do regime de chuvas no Estado; c) e, o mais importante, o
desajuste das finanças públicas. Esse último item engloba vários aspectos: conflitos da
fiscalização do ICMS, quedas no investimento público, aumento da dívida pública,
incentivos fiscais sem transparência e muito concentrados e, principalmente, uma enorme
despesa pública que supera a arrecadação (déficit público). Dessa forma o presente
trabalho tem como objetivo detalhar o desajuste na área das finanças públicas e está
organizado em seis itens: a economia gaúcha em perspectiva, as contas públicas
gaúchas, o ICMS: a fiscalização e as renúncias, as despesas públicas e a conclusão.
1-A ECONOMIA GAÚCHA EM PERSPECTIVA
O Rio Grande do Sul vem se defasando do crescimento da economia nacional. O
Gráfico 1 permite visualizar o crescimento dos Índices de Volume do PIB do Brasil e do
RS ao longo dos últimos 30 anos.
Gráfico 1
Índices de volume do PIB do Rio Grande do Sul e do Brasil – 1980 a 2011
FONTE:
IBGE.
Contas
regionais
do
Brasil.
Disponível
em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasregionais/2010/default_serie_xls_
zip.shtm. Acesso em: 11 de dezembro de 2012.
NOTA: o índice de volume do PIB considera o ano base, 1980, ou seja, 1980 = 100.
Pode-se dizer que, nos anos 80, o País e o Estado apresentaram um
comportamento bem semelhante em termos de crescimento, sendo que a partir de 1990
3
ocorre um primeiro distanciamento entre as duas linhas e logo a seguir em 1995,
permanecendo até o final do período. De ponta a ponta tem-se um crescimento da
economia brasileira de 119% enquanto a gaúcha ficou com 96%.
Esse mesmo fenômeno de baixo crescimento da economia gaúcha pode ser
observado examinando-se a evolução do crescimento do PIB do RS, em relação aos
demais estados da Federação no período de 2002 a 2010.
De acordo com o Gráfico 2, a evolução do crescimento nominal do PIB gaúcho
ficou na penúltima posição com uma taxa de somente 139%, um pouco melhor do Rio de
Janeiro com 138%.
Gráfico 2
Crescimento do PIB nominal dos estados – 2002 a 2010 (em %)
FONTE:
IBGE.
Contas
regionais
do
Brasil.
Disponível
em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasregionais/2010/default.shtm.
Acesso em 19.12.2012.
Outra forma de visualizar essa evidência é através da participação do PIB gaúcho
em relação ao PIB nacional. Através do Gráfico 3, pode-se notar um primeiro movimento
de queda de 2003 (7,33%) para 2004 (7,10%) e depois uma tendência de queda mais
constante de 2004 até 2010, onde existe uma retração de 0.6 percentual na geração do
produto gaúcho, chegando a 6,7%. Também se dividindo a série do PIB gaúcho em dois
períodos apresenta uma queda evidente de 0,3%. O crescimento médio do PIB de 1995 a
2003 foi de 7%, enquanto o de 2004 a 2010 chegou a 6,7%.
Essas evidências se devem a vários fatores, tais como: especificidade de sua
estrutura econômica face à determinada política econômica, especificamente dos
segmentos agropecuários e industriais gaúchos; pela suscetibilidade da sua cadeia
agroindustrial em relação à irregularidade da distribuição do regime de chuvas no Estado3
3
Especificamente a questão das estiagens é vital ao crescimento gaúcho, como já foi analisado
em vários estudos. Lazzari (2011, p.25), por exemplo, salientou que as estiagens de 2004, 2005 e
2008 trouxeram muitas perdas a economia gaúcha, por ser muito dependente da agropecuária.
Além disso, teve outras consequências negativas, atingindo vários segmentos industriais gaúchos,
4
e principalmente - como se irá demonstrar ao longo desse estudo - aos impasses das
finanças públicas gaúchas.
Gráfico 3
Participação do PIB a preço corrente do RS no PIB do Brasil -1995 a 2010
FONTE:
IBGE.
Contas
regionais
do
Brasil.
Disponível
em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasregionais/2010/default_serie_xls_
zip.shtm. Acesso em: 11 de dezembro de 2012
As finanças públicas gaúchas têm feito as entidades representativas dos
empresários terem sentimentos negativos em relação ao setor público, pois consideram
que ele gasta mal e ainda por cima é deficitário. Essas evidências são facilmente
constatadas através dos estudos e informes realizados por essas entidades. No caso da
pesquisa da Confederação Nacional da Indústria, o percentual da população que
desaprova o governo é bem significativo: no combate à inflação (50% do total), nos
impostos (65% do total), na saúde (74% do total) e na educação (56% do total).4
Outra pesquisa em nível regional também considera que os impostos são um
entrave ao desenvolvimento. A Sondagem Industrial da FIERGS, por exemplo, concluiu
que um dos principais problemas enfrentados pelos empresários é a carga tributária alta
(quase 65% nas respostas). (FIERGS, 2012, p.3). Além disso, existe a percepção entre os
empresários que não são os investimentos em infraestrutura, os que mais aumentam no
Brasil e sim aqueles destinados a assistência social (LOAS e Bolsa família), previdência
social e trabalho (seguro desemprego e abono salarial). Nesse sentido é importante
serem detalhados os principais impasses das finanças públicas gaúchas.
sobretudo alimentos, coureiro-calçadista e moveleiro, reduzindo a renda e a capacidade financeira
dos produtores agrícolas dificultando o investimento em matérias-primas e bens de capital de uso
na agricultura. A valorização do câmbio nesses anos também ajudou a consolidar essa perda
econômica no RS. (Campos, S.H. et alii, 2012, p. 11).
4
Confederação Nacional da Indústria. Pesquisa CNI/IBOPE. Avaliação do Governo. Disponível em:
http://www.portaldaindustria.com.br/publicacoes-e-estatisticas/ Acesso em 12.12.2012.
5
2- AS CONTAS PÚBLICAS GAÚCHAS
O indicador mais importante das contas públicas é o resultado orçamentário, pois
leva em consideração todas as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas. Ele
demonstra a execução do orçamento, comparando os recursos que se originam dos tributos e
dos empréstimos, com as despesas de pessoal, investimentos, encargos e amortizações da
divida. O Gráfico 4 evidencia a evolução do resultado orçamentário dos últimos 40 anos,
quando ocorreram dois aspectos marcantes.
O primeiro aspecto refere-se às despesas que ficaram bem acima das receitas na
maior parte do período, o que consolidou uma situação de déficit orçamentário permanente
no Rio Grande do Sul e que certamente impactou as decisões do gestor público. Os
maiores déficits orçamentários foram durante o Governo Jair Soares (1983-1987) quando
atingiram a R$ 6 bilhões (1983) e R$ 10 bilhões (1985) e que tiveram que ser enfrentados
com os próprios débitos de Tesouraria.
Gráfico 4
Evolução do resultado orçamentário do RS de 1971 a 2011
FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Tarso). Proposta orçamentária 2013:
mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/ Acesso em: 12 dez. 2012.
NOTA: Os valores foram atualizados pelo IGP-DI médio de dezembro de 2011.
O segundo aspecto refere-se a sete anos, do período em análise, nos quais ocorreu
equilíbrio orçamentário no RS: 1971, 1978, 1989, 1996, 1997, 2007, 2008 e 2009.
Basicamente em todos esses anos o Executivo conseguiu enfrentar o déficit de várias
maneiras: tomou-se empréstimos (1971 e 1978), usou a inflação a seu favor retardando
pagamentos (1989), ganhou recursos com as privatizações (1996, 1997 e 1998), ou,
ainda, vendeu as ações do BANRISUL (ano de 2007). Nesse último ano, o superávit fiscal
6
foi de R$ 700 milhões, conseguido tanto pela venda de ações, como também pelo
pagamento dos convênios realizados pela União.5
Nos anos de 2008 e 2009 foi cumprida a meta do déficit zero, que significa dizer
que o Governo gaúcho conseguiu ter um superávit primário e orçamentário sem a
utilização de receitas extraordinárias. Assim todas as despesas do setor público estadual
foram pagas com a receita oficial daquele mesmo ano. Isso significa dizer em outras
palavras, que os gastos normais foram cobertos pela arrecadação anual, sem
necessidade de fazer dívidas novas, como o financiamento para pagar o 13º salário do
funcionalismo. É importante salientar que a bancada de oposição entendeu que essa
conquista do déficit zero foi realizada com o adiamento de gastos e também através do
não cumprimento dos percentuais dos gastos com educação e saúde. Efetivamente o que
foi observado é que no ano de 2008 e 2009, tanto nos gastos de educação como no de
saúde, o Estado aplicou um percentual inferior do estabelecido pelas Constituição Federal
e Estadual.
3-O ICMS: FISCALIZAÇÃO E RENÚNCIAS FISCAIS
O Gráfico 5 evidencia a participação dos maiores estados da Federação na
arrecadação do ICMS no período de 1999 a 2011.
Gráfico 5
Participação dos principais estados do Brasil na arrecadação do ICMS-1999-2011
Fonte: CONFAZ (2012)
5
Nesse ano o Tesouro obteve receitas vindas de alienações de ações do BANRISUL que rendeu
R$ 1,287 bilhão e, em segundo lugar, foram pagos os convênios realizados pela União em
dezembro de 2007. Caso não ocorressem esses eventos, o déficit chegaria a R$ 874 milhões que,
de acordo com o TCE (Rel. Parec. Prév. Contas Gov. Est. 2008, 2009, p.382), estaria próximo aos
patamares apresentados nos últimos exercícios, evidenciando-se “a continuidade do desequilíbrio
orçamentário e a consequente elevação do nível de insuficiência financeira de recursos livres.”
7
Pode-se notar que São Paulo se destaca, pois mesmo que tenha perdido
participação de 2001 em diante, conseguiu se manter sempre acima de 30% da
arrecadação do País, com uma média nos últimos cinco anos de 34% do ICMS nacional.
Os estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro ocupam a segunda e terceira maiores
posições na arrecadação do país, com uma média, nos últimos cinco anos, de 10% e
8,3% respectivamente. O estado do Rio Grande do Sul depois de ter atingido a
participação de 7,5% do ICMS nacional em 2003, foi perdendo participação nos anos
seguintes, caindo para 7,4% (2005), 6,9% (2006), 6,7% (2008) e finalmente 6,5% (2011).
Isso, de certa forma, mostra um enfraquecimento da arrecadação do ICMS gaúcho
nesses últimos anos, em detrimento dos demais estados da federação.
Procurando-se aprofundar nesse indicador, foi observado que naqueles estados
onde a participação relativa do ICMS no quadro nacional é baixa (menor do que 1%) vem
ocorrendo um aumento expressivo de participação. Esse é o caso dos estados do: Acre,
Amapá, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Pará, Piauí, Rio Grande do Norte, Rondônia,
Roraima e Tocantins. Provavelmente a melhoria da performance do ICMS nesses estados
com menores graus de desenvolvimento econômico, pode estar relacionada a
investimentos realizados (mais concursos e melhorias operacionais) que impactaram
positivamente no crescimento da economia. Isso pode ter contribuido para que as
administrações tributárias pudessem ampliar o potencial de desenvolvimento.
Outro fato é que ao verificar como os fiscos estaduais estão organizados, quanto a
competência para exercer a fiscalização, observa-se que na maioria desses estados, a
fiscalização é realizada por cargo único de fiscal nas grandes, médias, pequenas,
microempresas e trânsito de mercadorias.6 Isso pode estar trazendo mais agilidade e
eficiência no combate a sonegação.
Procurando-se verificar os segmentos que dão a origem a arrecadação
do ICMS gaúcho tem-se o gráfico 6. Pode-se notar que os segmentos mais
importantes são três: combustíveis/lubrificantes (18%), energia elétrica (10%) e
comunicações (9%). Esses três segmentos em conjunto compôem quase 40%
da arrecadação total de ICMS no RS. Essa informação é importante porque ao
se comparar com as autuações realizadas pela fiscalização poderia -se esperar
uma concentração maior justamente nessas três áreas.
6
Importante ressaltar que em muitos outros estados as atribuições das carreiras do fisco parecem
estar sobrepostas, o que pode estar gerando muitos conflitos, como é o caso do Rio Grande do
Sul. Nos últimos 20 anos foram muitas modificações nesse estado: extinções de cargos e criações
de cargos sucessivas vezes. Só para se ter uma ideia haviam sido extintos três cargos nos anos
90: o de Auditor de Finanças Públicas, o de Fiscal de Tributos Estaduais e o de Técnico em Apoio
Fazendário. Logo depois foram criados dois únicos cargos: o de Agente Fiscal do Tesouro do
Estado e o de Técnico do Tesouro do Estado. Na época as atribuições desses dois cargos
pareciam estar sobrepostas, pois enquanto o Agente Fiscal do Tesouro do Estado tinha como
competência plena a fiscalização, a arrecadação e a tributação para o lançamento do crédito
tributário. Os Técnicos do Tesouro do Estado tinham competência limitada no controle de
processos de arrecadação, cadastro, cobrança administrativa e auxílio à fiscalização. Esses cargos
duraram até o ano de 2011, quando ocorreu uma nova alteração, com as leis orgânicas. Foram
criados novamente os cargos: de Técnico do Tesouro do Estado, de Agente Fiscal da Receita
Estadual, de Auditor do Estado e de Auditor de Finanças do Estado. Um estudo que se aprofundou
nessa pauta foi o de Vieira (2013). Ele procurou explicar as razões da incongruência entre o que
emana do alto comando da administração e os interesses da burocracia (auditores, exatores,
fiscais e técnicos fazendários). Concluiu que o processo de centralização do Estado regional
gaúcho não cumpriu todas as etapas necessárias, gerando, no mínimo, um vácuo administrativo
em relação aos funcionários.
8
Gráfico 6
ARRECADAÇÃO DO ICMS DO RS POR SUB-SETOR-2011 (em %)
FONTE: RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: exercício 2011. Porto Alegre: Tribunal de
Contas, 2011.
Entretanto ao cruzar os dados do Gráfico 6 com as autuações realizadas no RS
(Gráfico 7) as evidências são outras. Os segmentos mais visados pela fiscalização são
outros: comunicações (12%), metal-mecânico (12%) e supermercados (8%), sendo que o
segmento dos combustíveis/lubrificantes fica somente com 5% de participação no total.
Essa evidência é importante , pois chama atenção o fato dos
combustíveis serem um dos que mais arrecadam com 18% do total do ICMS e
está somente na 6ª colocação daqueles setores mais visados. Existem muitas
denúncias de fraudes de sonegação no setor de combustíveis no Brasil e um
aprimoramento do sistema de fiscalização nesse setor seria muito oportuno. 7
7
Nesse sentido convém lembrar tanto as denúncias de soneg ação do setor de
combustíveis da Subcomissão Simples sobre Pirataria, Contrafação, Contrabando, Descaminho
e Sonegação na Assembleia Legislativa Gaúcha (SCHMIDT, 2004), como também os bons
encaminhamentos da própria Agência Nacional de Petróleo (BRASIL, 2013) que propôs uma ação
conjunta para aprimorar o sistema de fiscalização, buscando parceria com órgãos de inteligência,
polícia e Inmetro. Sem dúvida nenhuma, sempre houve denúncias de fraudes nesse setor o que
tem causado grandes prejuízos aos consumidores e um dos problemas é a falta de tecnologia da
fiscalização em acompanhar a evolução dos golpes.
9
Gráfico 7
AUTUAÇÕES DO ICMS DO RS POR GRUPO SETORIAL -2011
FONTE: RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: exercício 2011. Porto Alegre: Tribunal de
Contas, 2011.
A arrecadação do ICMS e o Produto Interno Bruto (PIB) são duas variáveis que
têm a virtude de espelhar, por um lado, o quanto a economia conseguiu produzir em bens
e serviços e, por outro, o quanto o Tesouro arrecadou.
Apesar de existirem algumas peculiaridades em termos de composição das duas
variáveis, elas tendem a variar de uma forma semelhante, pois o ICMS incide sobre
produtos (como alimentação, vestuário, eletrodomésticos), e também sobre serviços (tais
como luz e telefone).8 Observando-se uma série maior, algumas vezes, essa semelhança
no desempenho das duas variáveis não aconteceu. Isso se deveu a vários fatores, tais
como: modificações na política macroeconômica do governo federal; reestruturação da
administração tributária da Secretaria da Fazenda do Rio Grande do Sul; variações das
taxas de inflação em função dos planos econômicos, dentre outros.
Através do Gráfico 8, pode-se visualizar o comportamento dessas duas variáveis
medidas pelas suas taxas de crescimento. O crescimento do ICMS e do PIB foi
semelhante até 1975, quando começou a apresentar um primeiro distanciamento no ano
seguinte: enquanto o PIB gaúcho crescia 74% o ICMS alcançava somente 60%. As
maiores diferenças, entretanto ocorreram em três episódios: 1984, 1988, 1990 e depois
8
É importante salientar que essas duas variáveis possuem uma estrutura bem diversificada nas
suas composições. O melhor seria considerar a evolução de todos os setores do PIB que são
tributados pelo ICMS ou, o PIB pelo seu componente interno, uma vez que as exportações estão
desoneradas do imposto (B. DEE, 2009, p.6). Entretanto, como essa estatística é difícil de ser
obtida, tem-se adotado a comparação pura e simples do PIB e do ICMS. Esse procedimento é
bastante usual nos estudos tanto da Secretaria da Fazenda, como nos do Tribunal de Contas do
Estado.
10
do Plano Real, quando a economia cresceu (em relação a 1970) e a arrecadação não
conseguiu reagir. Considerando-se a série como um todo, nota-se que o PIB gaúcho
cresceu 332% em relação a 1970 e o ICMS somente 260%. Isso significa que o Estado
vem tendo cada vez menos capacidade de se impor para transformar a expansão da base
econômica em termos de arrecadação.
Gráfico 8
Evolução do índice representativo do ICMS e do PIB-1970-2011
FONTE DOS DADOS BRUTOS: FEE, RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda
NOTA: o índice representativo considera o ano base, 1970, ou seja, 1970 = base zero.
A Tabela 1 apresenta o cálculo da elasticidade-renda do ICMS.9 Ela evidencia que
nos anos 70 e 80 a elasticidade-renda do ICMS gaúcho ficou em 0,96, o que significa
dizer que, para cada variação de 1% do PIB, o ICMS respondeu (positivamente) com
0,96%. Esse resultado pode ser considerado bom pois existe uma resposta muito
parecida das duas variáveis. Nos anos 90 e 2000, a elasticidade-renda do ICMS gaúcho
aumentou somente 0,41, mostrando assim, uma capacidade menor do Estado em
acompanhar a economia gaúcha. Isso reflete o fato que o Estado passou a ter cada vez
menos recursos em relação aos encargos que o crescimento da economia lhe impõe.
Esse resultado é ruim porque mostra que o ICMS, depois dos anos 90, tem menos do que
a metade da força que ele tinha no período anterior.
9
Neste teste da elasticidade foi aplicado um modelo de mínimos quadrados (equação simples) no
software EXCEL. Para o cálculo da elasticidade-renda dos últimos 40 anos, a série foi dividida em
dois períodos (anos 70 e 80 e anos 1990 e 2000) e depois o PIB foi considerado como variável
independente e o ICMS como variável dependente. A idéia que está por trás disso é que as
variações da economia gaúcha (em termos de crescimento ou queda) podem explicar as variações
da arrecadação do ICMS.
11
Tabela 1
Elasticidade-renda do ICMS gaúcho nos anos 70 e 80 e nos anos 90 e 2000.
ANOS
Período
70 e 80
1970-89
90 e 2000
1990-2011
Fonte: elaborado pelo autor
Elasticidade-renda
0,96
0,41
As renúncias fiscais podem ser consideradas a causa dessa má performance do
ICMS no período observado. E se isso for verdadeiro também é fundamental comparar o
montante de desonerações fiscais no Rio Grande do Sul com o dos demais estados.
Nesse sentido, Bordin (2003), estimou as renúncias fiscais e potenciais de arrecadação
do ICMS do Rio Grande do Sul, São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Utilizou dados
relativos do Valor Adicionado Fiscal – VAF e depois calculou o “ICMS Potencial” pela
aplicação da “alíquota média ponderada” sobre esta base.10 A renúncia foi obtida pela
diferença entre o valor potencial e o efetivamente arrecadado. O Gráfico 9 mostra que o
RS está bem acima de todos os estados em termos de renúncia fiscal, no período de
1996 a 2002 renunciou de 29,5% a 41,5% do ICMS potencial. Os estados de Minas
Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo vieram logo a seguir.
Gráfico 9
Renúncia fiscal do ICMS no Rio Grande do Sul, em Minas Gerais, no Rio de Janeiro
e em São Paulo– 1996-2002
Fonte: BORDIN, L.C.V. ICMS gastos tributários e receita potencial. In: FINANÇAS
públicas: VII Prêmio do Tesouro Nacional 2002; coletânea de monografias. Brasília:
ESAF, 2003.
10
Para calcular a alíquota média ponderada do ICMS gaúcho foi levada em conta a participação
relativa de cada um dos três fluxos comerciais (interno, interestadual e exterior) no total das
operações comerciais gaúchas. Depois foi calculada a média entre as diferentes alíquotas
existentes no RS. Para isso, foi necessário ponderar a alíquota nominal incidente em cada setor ou
segmento econômico com o seu respectivo peso no total da arrecadação. Foi evidenciado que o
peso maior na participação do ICMS gaúcho é dos setores que tem uma alíquota de 25%
representando 44% do total, seguindo-se os setores que dispõem de uma alíquota de 17% e com
12%. Ponderando-se as três alíquotas dos setores pela sua participação constata-se que a
alíquota média ponderada interna do ICMS gaúcho é 20,02%. Depois de conhecida a alíquota
interna foi levada em consideração as alíquotas que incidem tanto nas operações interestaduais
como aquelas nas operações com o exterior, para depois ponderá-las. E por último a ponderação
final foi estimada em função da participação de cada fluxo comercial (interno, interestadual e
exterior) no total de operações comerciais realizadas pelo Estado.
12
A Tabela 2 atualiza os dados sobre a renúncia fiscal do ICMS gaúcho. É possível
ver que as renúncias mesmo que elas tenham caído ao longo do período, vêm se
situando no Rio Grande do Sul ao redor de 34,6% do ICMS potencial no ano de 2010, o
que demonstra claramente que é um nível muito acima do que as contas públicas
gaúchas podem conceder aos empresários.
Fazendo-se um levantamento das desonerações listadas nas propostas
orçamentárias dos últimos anos no Rio Grande do Sul, é possível notar que as mais
implementadas dizem respeito às empresas exportadoras, às destinadas às atividades
agropecuárias, seguidas daquelas relacionadas com a manutenção de crédito e às
referentes às microempresas e empresas de pequeno porte.
Tabela 2
Estimativas das Desonerações do ICMS em (R$ Milhões)
ICMS
Desoneração/
ANO
Arrecadação Desonerações Potencial ICMS Potencial (%)
2003
8.989
5.238
14.226
36,82
2004
9.638
6.823
16.461
41,45
2005
11.383
6.459
17.842
36,20
2006
11.813
6.824
18.637
36,62
2007
12.258
7.809
20.066
38,91
2008
14.825
9.671
24.497
39,48
2009
15.087
8.514
23.601
36,1
2010
17.893
9.484
27.377
34,6
FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda. Disponível em:
http://www.sefaz.rs.gov.br/Site/MontaMenu.aspx?MenuAlias=m_dwn_deso_con_dem.
Acesso em: 12 dez. 2012.
Essas desonerações totalizam 66% do total e estão muito concentradas em torno
da região metropolitana de POA. Especificamente através da Figura 1 é possível notar
que os Coredes que mais receberam foram: o Metropolitano Delta Jacuí (30,6%), o Vale
do Rio dos Sinos (13,8%) e a Serra (10,8%), em função de estarem localizadas nessas
regiões as empresas com maiores contribuições em termos de receita.
Em síntese pode-se argumentar que as desonerações estão muito concentradas
tanto no que diz respeito à finalidade (exportação), como também na localização, pois
66% das desonerações estão situadas em um raio de 150 km de POA.
Essas evidências, da concentração dos incentivos fiscais no RS, também foram
encontradas em outro estudo. Toigo e Silva (2012, p. 12) ao analisarem os programas
aprovados pelo Fundo de Operação Empresa (Fundopem/RS), no período de 1995 a
2010, concluíram que eles foram dirigidos às regiões com maior renda per capita, menor
distância de Porto Alegre e com economias já industriais.11
11
Isso demonstra que ao contrário dos objetivos das políticas públicas de amenizar as
desigualdades econômicas entre as regiões do Estado, o Fundopem constitui-se um instrumento
de concentração da atividade econômica.
13
Figura 1
Desonerações de ICMS em 2009 destinadas aos Coredes Metropolitano Delta do
Jacuí, Vale do Rio dos Sinos, Serra, Vale do Caí e Vale do Rio Pardo.
FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Tarso). Proposta orçamentária 2013:
mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/ Acesso em: 12 dez. 2012.
A renúncia fiscal do ICMS, que é enorme e concentradora, pode explicar o
paradoxo da carga do ICMS (ICMS dividido pelo PIB) que ocorre no Rio Grande do Sul.
É sabido que o ICMS gaúcho ocupa a quarta posição no país, tanto em termos de
grandeza de arrecadação como de PIB, entretanto é surpreendente que em termos de
carga do ICMS ele cai para a 17ª posição, chegando a somente 7,1% do PIB em 2010,
como mostra o Gráfico 10.
14
Gráfico 10
Carga do ICMS dos estados em 2010
FONTE: CONFAZ
IBGE
Assim sendo é evidente que o desempenho do ICMS nos últimos anos ficou muito
aquém do desejável, pois não conseguiu acompanhar o crescimento da economia gaúcha
devido ao volume excessivo de desonerações fiscais.
Outro fato que está trazendo muito prejuízo às receitas gaúchas é a falta de
ressarcimento das desonerações das exportações do Rio Grande do Sul, através da Lei
Kandir, como está mostrado no Gráfico 11. No ano de 2000 as exportações do Rio
Grande do Sul atingiram R$ 10 bilhões e o Estado foi ressarcido através da Lei Kandir em
R$ 340 milhões.
O saldo credor de ICMS devido pelo Tesouro Nacional aos contribuintes exportadores
naquele ano chegou a R$ 490 milhões. Ao longo do período foi observado que as
exportações cresceram muito no Rio Grande do Sul tendo atingido em 2010 cerca de R$
27 bilhões, o que deveria ter sido acompanhado de um retorno financeiro maior ao
Estado, caso fosse mantida a mesma relação original. Essa devolução financeira, também
chamada de ressarcimento federal da Lei Kandir, acabou não acontecendo.
Os ressarcimentos da Lei Kandir ficaram aquém do patamar do ano de 2000: R$ 305
milhões. Mas o que é paradoxal é que no ano de 2010 o Estado passou a dever um valor
cinco vezes maior às empresas exportadoras gaúchas: R$ 1,7 bilhão.
15
Gráfico 11
Exportações do Rio Grande do Sul, Ressarcimentos federais da Lei Kandir, e ICMS
devido aos exportadores gaúchos - 2000 a 2010.
FONTE: RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: exercício 2011. Porto Alegre: Tribunal de
Contas, 2012.
NOTA: das três variáveis apresentadas nesse gráfico, somente a das exportações do RS
estão representadas no eixo vertical à direita.
Outro entrave sério nas finanças públicas gaúchas é o que o RS não consegue
recuperar a dívida ativa, que são os impostos não pagos pelos contribuintes nos primeiros
60 dias a partir da autuação.12 Mesmo que tenha havido bons encaminhamentos13 nessa
atividade, o governo gaúcho não tem conseguido reaver valores adequados em relação
ao saldo existente da dívida ativa.
12
A dívida ativa é integrada por todos os impostos estaduais: como Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços (ICMS), Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA),
Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCD) e taxas.
13
A questão da cobrança da dívida ativa tem sido encaminhada pelo governo gaúcho através de
uma combinação de iniciativas em várias frentes. Uma delas é a parceria entre a ProcuradoriaGeral do Estado (PGE) e o Tribunal de Justiça (TJ) que criou um novo fórum para pôr frente a
frente Fazenda e contribuintes, impulsionando os acertos. Essa parceria é chamada de Conciliar é
Legal. Outra medida adotada pela SEFAZ e PGE foi o sistema matricial de cobrança. Por este
método, o Estado tem identificado quanto foi cobrado da dívida ativa em cada município. A partir
destes dados, o governo direciona investimentos e transfere experiências bem sucedidas de uma
região para outra. Essas iniciativas são muito importantes, e em uma comparação com outros
estados o RS aparece como liderando o ranking na cobrança da dívida ativa do ICMS, somente
perdendo para Goiás, de acordo com os dados do CONFAZ (2012).
16
O Gráfico 12, mostra a evolução do saldo e da cobrança da dívida ativa gaúcha no
período de 2001 a 2011. Dois fatos chamam a atenção nessa estatística.
Gráfico 12
Evolução do saldo e da cobrança da dívida ativa do RS 2001 – 2011.
FONTE: RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO DO
ESTADO: exercício 2011. Porto Alegre: Tribunal de Contas, 2012. Disponível em:
http://www2.tce.rs.gov.br/portal/page/portal/tcers/consultas/contas_estaduais/contas_gove
rnador. Acesso 21 dez.2012.
O primeiro é o enorme avanço do saldo da dívida ativa que passou de R$ 6,3 bilhões
(2001) para R$ 26,7 bilhões (2011). Isso é fruto de uma fiscalização intensiva que
conseguiu aumentar muito a produção dos autos de lançamento do ICMS nesse período.
O segundo é que também fica claro que o nível de cobrança da dívida ativa é muito
baixo. Concentrando-se a observação nos últimos anos, pode-se notar que em 2008
havia R$ 18,2 bilhões em dívida ativa a ser recuperada, mas somente R$ 224 milhões
entraram no caixa (representando 1,2% do montante total). No ano de 2009, 2010 e 2011
também os valores ficaram bem aquém do ideal: R$ 274 milhões (1,3% do total), R$ 608
milhões (2,5% do total) e R$ 463 milhões (1,7% do total). Mas esse é um problema não
somente do governo gaúcho, como também de outros estados. Talvez uma boa saída
para o Estado reforçar o caixa dos estados seja o que São Paulo fez em 2007: parcelou
as dívidas fiscais dos contribuintes e depois as reuniu em fundos recebíveis.14
De uma forma geral, as características das receitas gaúchas desajustadas podem
explicar a dificuldade do Executivo em atender as despesas públicas que crescem e
anulam as condições de melhorar a qualidade do serviço público.
Foram evidenciadas: as contas deficitárias, o ICMS enfraquecido pelas enormes e
concentradas renúncias fiscais, a falta de ressarcimento do ICMS às exportações, os
problemas nas fiscalizações e autuações do ICMS, a existência de um paradoxo na carga
do ICMS e a dificuldade de cobrar a dívida ativa. O próximo item procura analisar
justamente os aspectos mais importantes das despesas públicas.
14
Em 2007 uma das principais estratégias do governador José Serra para reforçar o caixa foi o
parcelamento de dívidas fiscais dos contribuintes, uma espécie de Refis local. O programa reuniu
os contratos de parcelamento em um fundo de recebíveis e as cotas foram vendidas no mercado
financeiro. Veja (2007,p. 10).
17
3-AS DESPESAS PÚBLICAS: PESSOAL, INVESTIMENTOS E A DÍVIDA
É sabido que o Governo Estadual está atrelado às decisões de política fiscal e monetária
adotadas pelo Governo Federal. No entanto o Estado do RS possui peculiaridades que fazem
com que as causas do agravamento financeiro do Governo não ocorram somente em virtude
de medidas adotadas no âmbito federal.
Durante os anos 80 e praticamente no decorrer dos anos 90, as finanças estaduais não
apresentaram um comportamento favorável. A crise das finanças do Estado aconteceu não
somente através do aumento das despesas (sobretudo de custeio e de serviço da dívida), mas
principalmente pela insuficiência de receitas tributárias originada pelas renúnciais fiscais.
A ação do Estado pode ser identificada pela análise das despesas públicas. O exame
dos gastos revela-se uma fonte importante para a avaliação do desempenho da atividade
governamental.
A rubrica pessoal, englobando os gastos da Administração Direta (ativos, inativos,
pensionistas) e as transferências para a Administração Indireta, tem representado nesses
últimos anos um percentual bem significativo no total das despesas, responsáveis por
quase a metade do dispêndio total.
Nesse estudo seguiu-se os mesmos critérios adotados pelo Tribunal de Contas do
Estado para fins de atendimento aos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, que procura fixar um limite de 60% da Receita Corrente Líquida (RCL), para os
gastos com pessoal.15
O Gráfico 13 apresenta a evolução do gasto com pessoal nos últimos anos, segundo
a LRF. Nota-se que a despesa com pessoal atingiu o nível mais elevado de todo o
período, chegando a 73,2% da RCL no ano de 2000. Entretanto a partir de 2001, deixou
de fazer parte do cômputo dessa rubrica, a despesa do IPERGS com a assistência
médica dos servidores, o auxílio funeral, creche, bolsa de estudos, transportes e refeição
e, principalmente, o Imposto de Renda Retido na Fonte dos Servidores, resultando em
uma queda para 58,5% da RCL.
No ano de 2011 essa rubrica atingiu 48,5% da RCL, que mesmo tendo aumentado
dois pontos percentuais, em relação ao ano anterior, está ainda adequada ao que
determina a Lei.
Procurando-se investigar os gastos com pessoal mais detalhadamente, os dados
foram desagregados por matrículas, tanto dos funcionários ativos, quanto dos inativos e
pensionistas. Na realidade o pagamento com pessoal é um dos itens mais difíceis de
executar, não só pelo seu alto patamar de gasto exigido, como também pelo fato de que
os gastos com inativos e pensionistas já representam a metade do pagamento das
despesas com o pessoal total.
Além disso, existe uma tendência preocupante que se observa no número de
matrículas dos servidores inativos e pensionistas da Administração Direta e Indireta, que
vem gradativamente aumentando nos últimos anos.
15
O TCE para o cálculo de “Pessoal e Encargos Sociais”, adota a exclusão das pensões e, a partir
de 2001, pela dedução do Imposto de Renda Retido na Fonte dos Servidores (IRRF). (Rel. Parec.
Prév. Contas Gov. Est. 2008, 2009, p.90).
18
Gráfico 13
Participação do pessoal e encargos sociais em relação à RCL -2000 a 2011
FONTE: RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: exercício 2011. Porto Alegre: Tribunal de
Contas, 2011.
O Gráfico 14 detalha a evolução dessa estatística para o período de 1991 a 2011.
Enquanto os servidores ativos diminuíram de 228 mil (1991) para 195 mil (2011), os
inativos aumentaram de 79 mil para 144 mil; e os pensionistas, de 48 mil para 49 mil
respectivamente no mesmo período. (B.Inf.Pessoal, 2012)
19
Gráfico 14
Número de matrículas dos servidores ativos, inativos e pensionistas-1991-2011.
Fonte: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda.
Em síntese enquanto que os servidores que estão na ativa diminuíram a
quantidade em 33 mil os aposentados aumentaram 66 mil nos últimos 20 anos. A relação
que era de 64% em atividade para 36% na aposentadoria, passou no final do período o
quadro de funcionários de 50% ativos e 50% aposentados, como mostra o Gráfico 15.
Com isso pode-se dizer que o Estado despenderá com pessoal praticamente o
mesmo patamar histórico, entretanto somente, a metade dos funcionários prestará serviços
à sociedade, o que faz com que se torne necessário, pensar urgentemente em uma política
de aposentadoria no Rio Grande do Sul, como a criação e aproveitamento de um Fundo
Especial de Aposentadoria. Além disso, desagregando os dados dos servidores por áreas
de atuação, observa-se uma diminuição dos servidores das funções básicas.
20
Gráfico 15
Número de servidores ativos e aposentados -1991-2011
Fonte: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda.
O Gráfico 16 mostra uma tendência de queda dos servidores ativos, que prestam
os serviços essenciais à população gaúcha, com uma pequena reversão nos governos
Olívio e Rigotto e logo a seguir (de 2006 em diante) uma retomada da queda. Analisandose um período maior (de 1993 a 2011), houve uma redução na Secretaria da Saúde
(32%), na Secretaria da Segurança Pública (10%), e na Secretaria da Educação (11%)
enquanto a população do Estado, nesse mesmo período cresceu 15%.
Mesmo que essa redução do quadro de servidores da Educação, Saúde e
Segurança possa estar vinculada a municipalização dos gastos estaduais da área social,
pode-se argumentar que ela tende a dificultar a prestação desses serviços essenciais,
uma vez que os mesmos são intensivos em trabalho. Isso significa dizer que é necessário
que a quantidade de professores, médicos e policiais deve acompanhar o crescimento da
população.
21
Gráfico 16
Evolução da população gaúcha e dos servidores ativos das áreas de educação, de
segurança pública e da saúde – 1993 a 2011
FONTE: FEE
IBGE
No que diz respeito aos gastos com investimentos pode-se notar através do Gráfico
17 que em praticamente todos os últimos governos, houve uma queda gradual dos
investimentos, tanto os de serviços básicos (saúde, segurança e educação), como
também de infra-estrutura de transporte e de logística.
Entende-se que as dificuldades fiscais pesaram fortemente sobre a capacidade de
investimento do Estado, que foram diminuindo gradativamente. O Governo Euclides
Triches foi o que mais investiu atingindo 29,7% da RCL, enquanto que os governos
posteriores apresentaram uma tendência de queda.
Os quatro últimos governos se situaram em um patamar abaixo de 17% da RCL,
Antonio Britto (16,7%), Olívio Dutra (10,6%), Germano Rigotto (6%) e Yeda Crusius
(5,4%) da RCL. Isso indica que os recursos alocados nos últimos anos têm ficado aquém
das necessidades do Estado, e que refletem a escassez de recursos.
22
Gráfico 17
Evolução dos investimentos amplos por governo em relação à Receita Corrente
Líquida- 1971 a 2010
FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Tarso Genro). Proposta orçamentária
2013: mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/ Acesso em: 12 de
dezembro de 2012.
Nota: os períodos dos governos gaúchos foram os seguintes: Euclides Triches (1971 a
1975); Sinval Guazzelli (1975 a 1979), José Augusto Amaral de Souza (1979 a 1983), Jair
Soares (1983 a 1987), Pedro Simon (1987 a 1990),
Sinval Guazzelli (1990 a 1991),
Alceu de Deus Collares (1991 a 1995), Antônio Britto (1995 a 1999), Olívio Dutra (1999 a
2003), Germano Rigotto (2003 a 2007) e Yeda Crusius (2007 a 2011).
O déficit público recorrente nesses 25 anos pode explicar o endividamento
crescente no Rio Grande do Sul. Considerando-se a dívida pública estadual fundada
consolidada (dívida interna e externa com vencimento de longo prazo), pode-se observar
que ela vem gradativamente crescendo desde o período compreendido entre o final do
governo Peracchi (1971), até o ano de 2011 do Governo Tarso, como mostra o Gráfico
18.
A dívida pública gaúcha passou respectivamente de R$ 1,6 bilhão a R$ 44,5
bilhões, ou seja, um crescimento de 28 vezes, em valores reais pelo IGP-DI. (Rio Grande
do Sul, 2013, p.50). Calculando-se esse montante da dívida em relação à Receita
Corrente Líquida ela representa mais do que o dobro (2,01) e a situação gaúcha é a pior
do País. 16
16
Além do RS que tem uma relação Dívida Consolidada Líquida versus Receita Corrente Líquida
de 2,1%, outros estados também estão em uma situação semelhante: Minas Gerais (1,8%),
Alagoas (1,5%), São Paulo (1,4%), Rio de Janeiro (1,4%), Mato Grosso do Sul (1,1%) e Goiás
23
Uma das causas disso é o contrato firmado nos anos 90 com o Governo Federal
que utilizou o IGP-DI como indexador. Esse índice é inadequado e está sendo atualmente
revisto. 17
Gráfico 18
Evolução do estoque da dívida fundada interna e externa- 1971-2011
FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Tarso Genro). Proposta orçamentária
2013: mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/ Acesso em: 12 de
dezembro de 2012.
Outro fato que deve ser considerado é que a dívida pública gaúcha está distribuída
em parcelas com vencimentos a serem pagos até o ano 2028, como pode ser visto no
Gráfico 19.
Nota-se que existe um aumento expressivo dos vencimentos nos próximos anos,
ao longo dos períodos de 2011-14 (R$ 8,2 bilhões), 2015-18 (R$ 8,9 bilhões), 2019-22
(R$ 9,8 bilhões) e 2023-28 (R$ 16,7 bilhões).
(1,1%). Em síntese todos esses estados têm um montante da dívida que representa mais do que
um orçamento anual.
17
Houve um extraordinário salto da dívida ocorrido no Governo Britto, causado pela renegociação
da dívida com a União. Não existem dúvidas que a fórmula de cálculo utilizada pela União para a
correção da dívida gaúcha em abril de 1998, pelo IGP-DI tem provocado esse aumento
considerável no seu montante e deve ser revisto. De acordo com Marques Junior (2012, p.27),
existem falhas no contrato assinado, como por exemplo, o fato de não ter sido contemplada na
época qualquer possibilidade de renegociação de cláusulas contratuais. O autor sugere
transformar a dívida estadual com a União em dívidas com bancos privados. Dessa forma, o
controle social passaria a ser exercido através do mercado de crédito, garantindo e induzindo a
responsabilidade fiscal dos governos subnacionais.
24
Gráfico 19
Vencimentos da dívida pública gaúcha – 2007 a 2028
Fonte: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda
O Gráfico 20 dá uma ideia das consequências que esse volume de endividamento
traz. Pode-se notar que o Estado estava gastando no ano 2000 em serviço da dívida um
patamar muito próximo das despesas de investimentos (R$ 642 milhões). Entretanto o
serviço da dívida foi aumentando e se distanciando dos investimentos tendo chegado a
R$ 2,5 bilhões, enquanto que os investimentos depois de quase atingir R$ 2 bilhões
caíram para somente R$ 1,1 milhão. Esse montante de serviço da dívida representa duas
vezes e meia o que o Estado gasta em investimentos. Logicamente isso faz crer que
existe efetivamente uma tendência a aumentar os esforços para pagar a dívida, do que
para investir em áreas sociais (saúde, educação e segurança) e principalmente em áreas
de infraestrutura (estradas e energia elétrica).
25
Gráfico 20
Evolução do serviço da dívida e dos investimentos - 2000 a 2011
FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Tarso Genro). Proposta orçamentária
2013: mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/ Acesso em: 12 de
dezembro de 2012.
Reunindo-se os principais grupos da despesa, analisados anteriormente, convém
compará-los com as Receitas que o governo dispõe para os seus gastos. Através da Tabela
3 é possível notar a rigidez orçamentária nas contas públicas gaúchas.
Tabela 3
Orçamento do Estado do RS em 2012 (com as vinculações constitucionais
e legais) (em R$ milhões)
Total das Receitas do orçamento de 2012 (A)
33.409
(-) Despesas com pessoal e Encargos Sociais
15.996
(-) Outras Despesas Correntes
12.500
(-) Investimentos Amplos
1.977
(-) serviço da Dívida Pública Estadual Interna e Externa
2.689
(-) Reserva de Contingência
247
(-) Complemento das Vinculações Constitucionais no Orçamento de
2012
2.062
Total das Despesas (B)
35.471
Resultado Orcamentário (A-B)
-2.062
FONTE: Mensagem 2013, p.57
Nota: o item "complemento" seria o quanto o Estado do RS teria que gastar
para cumprir na integralidade nas áreas de saúde (12%), educação (35%),
pesquisa (1,5%) e ensino (0,5%).
Na realidade essa rigidez orçamentária que é uma limitação imposta a um
governante pelos mecanismos vinculatórios, tornam o processo de destinação de
26
recursos extremamente rígido, de forma a restringir a liberdade de atuação e, bem assim,
a tomada de decisões. Os mecanismos vinculatórios (como o da Educação 35% da RLIT
e Saúde 12% da RLIT) ao fixar limites de gastos em determinadas áreas pode ocorrer um
incentivo à ineficiência destes gastos, uma vez que o foco do gestor é executar a despesa
autorizada no orçamento e não a busca da eficiência na produção de serviços públicos.
Com este nível de rigidez orçamentária acaba gerando um déficit orçamentário de R$
2,1 bilhões caso o Governo do Estado cumprisse com todas as obrig ações
impostas legalmente e/ou constitucionalmente, constantes do orçamento
aprovado de 2012. Portanto a execução do orçamento do RS - para ser
equilibrado - sempre irá ferir algum dispositivo legal.
5-CONCLUSÃO
Através do estudo foi constatado que os impasses das finanças públicas podem servir
com uma das causas da queda de participação da economia gaúcha na economia brasileira.
A situação crítica das finanças públicas gaúchas tem feito as entidades representativas dos
empresários e os cidadãos gaúchos terem sentimentos negativos em relação ao setor
público, pois o consideram que ele gasta mal e ainda por cima é deficitário. Não há
dúvidas que essas evidências podem ser generalizadas por grande parte dos
empresários gaúchos, pois estão presentes nos estudos e informes realizados pelas
entidades representativas.
O Estado em vários períodos gastou mais do que arrecadou, o que consolidou uma
situação de déficit orçamentário permanente e que certamente impactou as decisões do
gestor público. Uma das razões desse desequilíbrio pode ser encontrada na arrecadação do
ICMS que não mostrou uma boa performance. Sempre existiram muitos dispositivos legais e
constitucionais que enfraqueceram as receitas públicas gaúchas. Houve um aumento da
defasagem do crescimento do ICMS em relação a economia, causado pelos inúmeros
benefícios fiscais e também por uma política tribuária que poderia ter uma ênfase maior no
combate a sonegação e na recuperação mais eficiente da dívida ativa. Também a
fiscalização gaúcha pode ser melhorada em vários aspectos. Especificamente os
segmentos mais importantes que dão origem ao ICMS gaúcho são três:
combustíveis/lubrificantes (18%), energia elétrica (10%) e comunicações (9%).
Entretanto, pelo fato desses três segmentos em conju nto compor quase 40% da
arrecadação total de ICMS no RS, poderia ser esperado uma concentração
maior justamente nessas três áreas em termos de autuações. Mas não é isso
que acontece, pois os mais visados pela fiscalização são outros: comunicações
(12%), metal-mecânico (12%) e supermercados (8%), sendo que o segmento dos
combustíveis/lubrificantes fica somente com 5% de participação no total. Provavelmente
uma intensificação no setor de combustíveis seria fundamental, justamente por ser um
setor em que pesam muitas denúncias de fraudes contra ele.
Uma receita fraca e incapacitada de acompanhar o crescimento da economia resultou
na diminuição dos investimentos públicos e na dificuldade de promover concursos públicos,
justamente em áreas fundamentais do estado (saúde , educação e segurança). Isso tem
trazido um impacto na prestação do serviço público, que é intesiva em trabalho. Por outro
lado o quadro de pessoal está mostrando uma tendência de aumento dos aposentados, o que
permite supor que em um futuro próximo o mesmo poderá passar da situação atual de um
aposentado para cada ativo, para dois aposentados para cada servidor ativo. Isso significa
que o Estado irá gastar o mesmo patamar histórico com pessoal, mas somente 1/3 dos
funcionários prestarão serviços à sociedade. É necessário, portanto, reformular
urgentemente a política de aposentadoria e incrementar o ritmo dos concursos públicos no
Rio Grande do Sul.
27
Outro fato que também agravou o quadro de crise das finanças foram os encargos
da dívida, que aumentaram muito, tornando cada vez mais rígido o orçamento público.
Isso significa um ônus insustentável para as gerações futuras, pois o estado pela sua
inoperância pode trazer dificuldades para a economia. O Governo gaúcho por todos esses
impasses levantados nesse estudo tem se transformado em um obstáculo para os
investimentos privados da agropecuária, indústria e comércio, pois não tem tido os recursos
necessários para manter o pagamento do custeio da máquina.
Parece razoável supor que desenvolver uma linha de pesquisa relacionada com as
finanças públicas gaúchas é fundamental, pois tem como pano de fundo o direito que o
cidadão tem para receber o retorno justo dos impostos, que paga diariamente.
Certamente a esta linha de pesquisa deverão ser adicionados áreas de atuação do estado
que ainda não foram muito investigadas no RS, como segurança pública, educação e
gastos de infraestrutura. Especial atenção deverá ser dispensada à relação entre os
gastos públicos e indicadores de resultados investigando a influência que deles na
comunidade local.
Contudo o que deve ser enfatizado é que persistem vários impasses nas finanças
públicas gaúchas: fundamentalmente o de ajustar a defasagem do ICMS e do PIB gaúcho,
aumentar o investimento público, voltar a negociar com o governo federal os pagamentos
da dívida pública e principalmente o ressarcimento da Lei Kandir, rever os incentivos fiscais
dando mais transparência e principalmente tornar a fiscalização mais ostensiva.
Finalmente convém ainda lembrar que os impasses levantados por este estudo não
são somente das finanças públicas gaúchas, mas sim de todo um sistema tributário
nacional, que está a exigir profundas reformas para que a sociedade possa receber o
retorno justo dos impostos que está pagando.
REFERÊNCIAS
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Fazenda, 2012.
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Acesso em: 12 dez. 2012.
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