FELIPE JOSÉ AIDAR MARTINS
AS FORÇAS DE PAZ DO BRASIL E SUA ATUAÇÃO EM
CASO DE DESASTRES
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado
ao Departamento de Estudos da Escola
Superior de Guerra como requisito à obtenção
do diploma do Curso de Altos Estudos de
Política e Estratégia.
Orientadora: Tenente Coronel R1 Neyde Lúcia
de Freitas Souza
Rio de Janeiro
2013
C2013 ESG
Este trabalho, nos termos de legislação que
resguarda
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direitos
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é
considerado propriedade da ESCOLA
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_________________________________
Assinatura do autor
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Martins, Felipe José Aidar.
As Forças de Paz do Brasil e sua Atuação em Caso de Desastres /
Cel BMMG Felipe José Aidar Martins - Rio de Janeiro : ESG, 2013.
67 f.: il.
Orientadora: Tenente Coronel R1 Neyde Lúcia de Freitas Souza.
Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito
à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e
Estratégia (CAEPE), 2013.
1. Corpo de Bombeiros Militar. 2. Desastre. 3. Forças Armadas. 4.
Missões de Paz. I Título.
RESUMO
O Brasil tem papel de destaque internacional, notadamente nas operações de
pacificação de países em conflito. O país esteve presente nestas missões
desde 1947. Entre 1957 e 1967, o Batalhão de Suez participou da 1ª Força de
Emergência das Nações Unidas no conflito entre Egito e Israel. Nas décadas
seguintes, participou de ações nas Américas, na Ásia e na África. Em 1994,
esteve presente em Moçambique, e em 1995, em Angola. Recentemente, o
Brasil atuou na África, na América Central, na Europa, e na Ásia. A participação
em missões de paz trouxe prestígio à política externa do País, aumentando a
projeção nacional no cenário mundial. Em várias situações, a coordenação e o
comando das operações foram brasileiras, como no Timor Leste (1999 a 2006)
e no Haiti (2004). Nesta última atuação, em virtude do terremoto que atingiu
aquele país em 2010, resultando na morte de 220 mil pessoas, e após o
desastre, o Brasil aumentou sua participação, tendo papel fundamental na
ajuda aos atingidos e na reconstrução daquele país. Por outro lado a
preparação é um fator decisivo na atuação em desastres, somado ao fato que
os países que são alvo das Missões de Paz são normalmente desprovidos de
infraestrutura e de serviços capazes de prestar socorros em caso de desastres.
Historicamente, os contingentes das Forças de Paz, têm sido formados por
agentes das Forças Armadas e das Forças Auxiliares e a preparação dos
agentes também tende a ser integrada. Concluindo, para minimizar o risco dos
envolvidos empregados em situações de desastres, parte do efetivo em
Missões de Paz seria de Bombeiros Militares, inclusive com equipamentos para
atuar em situações como a ocorrida no Haiti, bem como haveria um
treinamento a cargo do Ministério da Defesa e seria um pré-requisito para
atuação nas Missões de Paz.
Palavras Chave: Missões de Paz, Forças Armadas, Corpo de Bombeiros
Militar, Desastre.
ABSTRACT
The Brazil international has an important role, especially in peacekeeping
operations in conflict countries. The country was present in these missions
since 1947. Between 1957 and 1967, the battalion participated in the Suez 1st
Emergency Force United Nations in the conflict between Egypt and Israel. In
the following decades, participated in Americas, Asia and Africa’s actions. In
1994, he was present in Mozambique, and in 1995 in Angola. Brazil recently
worked in Africa, Central America, Europe, and Asia. Participation in
peacekeeping missions brought prestige to the country's foreign policy,
increasing national prominence on the world stage. In many situations,
coordination and control of the Brazilian operations were, as in East Timor
(1999-2006) and Haiti (2004). In the latter role, due to the earthquake that
struck the country in 2010, resulting in the deaths of 220,000 people, and after
the disaster, Brazil increased its share, having key role in helping those affected
and in the reconstruction of that country. On the other hand the preparation is a
key factor in disasters performance, coupled with the fact that countries that are
targets for Peace Missions are usually devoid of infrastructure and services that
can provide assistance in the disasters event. Historically, the contingent of
Peace Corps, have been formed by officers of the Armed Forces and Auxiliary
Forces and preparation agents also tends to be integrated. In conclusion, to
minimize performance in situations of disaster risk, the effective part in peace
missions would Military Firefighters, including equipment to act in the situation
that occurred in Haiti, and there would be a training by the Ministry of Defence
and would be a prerequisite for operation in Peace Missions
Keywords: Peacekeeping Missions, Armed Forces, State Military Fire
Department, Disaster.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1:
Desastres naturais ocorridos no mundo e seus respectivos
prejuízos................................................................................. 15
Figura 2:
Série temporal entre população e número de mortes devido
a desastres naturais no Brasil (1950-2000)............................ 16
Figura 3:
Catástrofes naturais no mundo, ano de referência 2012........
Quadro 1:
Mortos em função dos principais desastres ao longo do
17
tempo no mundo..................................................................... 18
Quadro 2:
A atuação do Brasil em Missões de Paz (1957-1967)............
45
Quadro 3:
A atuação do Brasil em Missões de Paz (1989-2006)............
46
LISTA DE ABREVIATURAS
NU
Nações Unidas
ONU
Organização das Nações Unidas
OEA
Organização dos Estados Americanos
FFAA
Forças Armadas
CF
Constituição da República Federativa do Brasil
EPMP
Estágio de Preparação para Missões de Paz
PNUD
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
UNISDR
United Nations International Strategy for Disaster Reduction
EM-DAT
Emergency Disasters Data Base
NAS
US National Academy of Sciences
UNDRO
UN Didaster Relief Organization
IDNDR
International Decade for Natural disaster Reduction
ID
Intensidade do Dano
MA
Magnitude da Ameaça
V
Vulnerabilidade
GdR
Gestão de Risco
R
Risco
P
Probabilidade de ocorrer o fenômeno
A
Fenômeno físico ou perigo
C
Consequência
G
Grau de gerenciamento
PNPDEC
Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
FEMA
Federal Emergency Management Agency
CMRD
Conferência Mundial sobre Redução de Desastres
MAH
Marco de Ação de Hyogo
SEDEC
Secretaria Nacional de Defesa Civil
CEDEC
Coordenadoria Estadual de Defesa Civil
MG
Minas Gerais
MI
Ministério da Integração Nacional
SINPDEC
Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil
SINDEF
Sistema Nacional de Defesa Civil
COMDEC
Comissão Municipal de Defesa Civil
EMFA
Estado Maior das Forças Armadas
FAB
Força Aérea Brasileira
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
IBAMA
Renováveis
PROARCO
Programa de prevenção e Combate às Queimadas e aos
Incêndios Florestais
CENIPA
Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos
SIVAM
Sistema de Vigilância da Amazônia
ESG
Escola Superior de Guerra
NUDEC
Núcleo de Defesa Civil
EB
Exército Brasileiro
DPKO
Departamento de Operações de Manutenção da Paz da ONU
EUA
Estados Unidos da América
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO................................................................................... 09
2
DESASTRES.....................................................................................
2.1
CONCEITUAÇÃO DE DESASTRES.................................................. 12
2.2
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DOS DESASTRES NO BRASIL E NO
12
MUNDO.............................................................................................. 14
2.3
VULNERABILIDADES.......................................................................
2.4
FATORES
DETERMINANTES
DA
VULNERABILIDADE
19
EM
PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL..........................................................
20
2.5
A GESTÃO DO RISCO DE DESASTRES.........................................
22
3
DEFESA CIVIL................................................................................... 26
3.1
BREVE HISTÓRICO DA PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL..................
3.2
POLÍTICA NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL................ 29
3.3
EMBASAMENTO LEGAL E NORMATIVO......................................... 32
3.4
A PARTICIPAÇÃO DAS FORÇAS ARMADAS EM ATIVIDADES
26
DA DEFESA CIVIL............................................................................. 37
3.4.1
As Atividades de Defesa Civil no Exército Brasileiro................... 38
3.4.2
As Atividades de Defesa Civil na Aeronáutica..............................
3.4.3
As Atividades de Defesa Civil na Marinha do Brasil..................... 40
3.5
POLÍTICAS E ESTRATÉGIAS RELACIONADAS A DESASTRES.... 41
4
AS FORÇAS ARMADAS EM MISSÕES DE PAZ E SUA
39
ATUAÇÃO EM DESASTRES ........................................................... 44
4.1
PROPOSTA DE TREINAMENTO......................................................
47
5
CONCLUSÃO....................................................................................
50
REFERÊNCIAS.................................................................................. 54
Anexo A: PROJETO PEDAGÓGICO DE CURSO DE PÓSGRADUAÇÃO LATO SENSU...........................................................
57
9
1 INTRODUÇÃO
O Brasil tem assumido um papel de destaque internacional, notadamente nas
operações de pacificação de países em conflito, operações estas sobre a
coordenação das Nações Unidas. O país esteve presente nestas missões desde
1947. Nas décadas de 1950 e 1960, o Brasil participou de ações no Oriente Médio,
por intermédio das Nações Unidas (NU) e por intermédio da Organização dos
Estados Americanos (OEA), esteve presente no Caribe. Entre 1957 e 1967, o
Batalhão de Suez participou da 1ª Força de Emergência das NU no conflito entre
Egito e Israel. Nas décadas seguintes, o Brasil participou de ações nas Américas, na
Ásia e na África. Em 1994, esteve presente em Moçambique, e em 1995, em Angola.
Recentemente, o Brasil atuou na África, na América Central, na Europa, e na
Ásia. A participação em missões de paz trouxe prestígio à política externa do País,
aumentando a projeção nacional no cenário mundial. Em várias situações, a
coordenação e o comando das operações foram brasileiras, como no Timor Leste
(1999 a 2006) e no Haiti (2004). Nesta última atuação, em virtude do terremoto que
atingiu aquele país em 2010, resultando na morte de 220 mil pessoas, e após o
desastre, o Brasil aumentou sua participação, tendo papel fundamental na ajuda aos
atingidos e na reconstrução daquele país (COSTA, 2012).
Segundo Gonçalves (2010), o desastre é resultado do risco ou perigo somado
com a vulnerabilidade. Segundo o mesmo autor o risco se refere ao grau de ameaça
potencial de uma localidade ou assentamento humano e pode ter etiologia natural,
tecnológico, social, antropogênico ou mesmo o conjunto destes fatores. A
vulnerabilidade seria a propensão de um sistema vir a sofrer danos.
Neste sentido, desastre seria o resultado de eventos adversos, naturais ou de
origem antrópica sobre o ecossistema, causando danos humanos, materiais ou
ambientais e, por conseguinte, prejuízos econômicos e sociais (BRASIL, 2007).
Por outro lado a doutrina de Defesa Civil apresentaria quatro etapas para
fazer frente aos eventos adversos. Onde as ações seriam o conjunto de
procedimentos preventivos, de socorro, assistenciais e reconstrutivas destinadas a
evitar ou minimizar os desastres, com o intuito de preservar o moral da população e
procurando o restabelecimento da normalidade social (CASTRO, 2005).
Como no caso do Haiti, as Forças Armadas (FFAA), Marinha, Exército e
Aeronáutica, têm sido empenhados e tem por missão institucional, de acordo com o
10
Art. 142 da Constituição da República Federativa do Brasil (CF), “ a defesa da Pátria,
a garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e
da ordem” (BRASIL, 1988).
Já, segundo o mesmo instrumento legal, quando o assunto é atuação em
desastres, a CF, em seu Art. 144, menciona que a segurança pública é dever do
Estado, sendo feita através do V – “[...] corpos de bombeiros militares”. E em seu §
5º [...] “aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei,
incumbe a execução de atividades de defesa civil” (BRASIL, 1988).
Historicamente, os contingentes das Forças de Paz, têm sido formados por
agentes das Forças Armadas e das Forças Auxiliares. A preparação dos agentes
também tende a ser integrada, onde o Estágio de Preparação para Missões de Paz
(EPMP) é um programa destinado a preparar militares para exercer as funções de
Observadores Militares, com participação de Oficiais de Estado-Maior das FFAA e
Policiais das Nações Unidas. O Estágio conta com a participação de militares de
todo o Brasil incluindo Policiais Militares, Bombeiros e militares estrangeiros
(CENTRO CONJUNTO DE PREPARAÇÃO DE PAZ DO BRASIL, 2013).
Diante do acima mencionado e da situação em termos de infraestrutura de
cada país para enfrentamento do desastre, o Contingente das Forças de Paz estaria
capacitado e com a composição correta para atuar em condições de desastres?
Além do objetivo descrito procuramos avaliar se os contingentes das Missões
de Paz estariam preparados para fazer frente ao enfrentamento de desastres.
Por outro lado, o estudo foi conduzido em nível de análise da legislação
existente, dos contingentes empregados e dos currículos dos cursos dos atores
empenhados nas Missões de Paz do Brasil.
A discussão ocorreu no plano da análise da missão institucional dos órgãos
envolvidos e das políticas públicas (BRASIL, 2007), bem como nos preceitos de que
a preparação é fator decisivo na atuação em desastres, e ainda, levando-se em
consideração que os países que são alvos das Missões de Paz são normalmente
desprovidos de infraestrutura e não contam com serviços capazes de prestar
socorros de forma satisfatória em caso de eventos adversos, sobretudo em caso de
desastres.
Neste sentido passaremos a discorrer sobre a conceituação de desastres, o
histórico destes, a atuação dos órgãos de segurança pública, dos órgãos de defesa,
e a legislação pertinente, abordando também o treinamento específico para atuação
11
mais efetiva em caso de desastres e por último a avaliação histórica das localidades
em que as Forças de Paz foram empregadas, em relação a capacidade de fazer
frente aos desastres.
12
2 DESASTRES
Ao abordar o tema desastres, de acordo com o Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento (PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL
DESARROLLO, 2004), em “La Reducción de Riesgos de Desastres – Um Desafio
para el Desarrollo, Informe Mundial”, cerca de 75% da população mundial vive em
locais onde, pelo menos uma vez, foram atingidos por um desastre, como
terremotos, ciclones tropicais, inundações e secas. Os dados são do período entre
1980 a 2000, quando foram vitimadas mais de 184 pessoas de forma fatal por dia
além de vários outros atingidos nas mais diversas formas, em todo o mundo.
Por outro lado, os desastres apresentam riscos adicionais, e ainda
características próprias que acabam levando os atores que prestam socorro a riscos
adicionais e que tendem a evoluir mesmo depois de terminada a assistência as
vítimas, e a preparação e capacitação dos agentes envolvidos no socorro é um
ponto fundamental tanto para o socorro, como para evitar acidentes adicionais,
inclusive entre os agentes (FITZGERALD et al., 2003).
2.1 CONCEITUAÇÃO DE DESASTRES
Os fenômenos naturais que são causadores de desastres têm aspectos
negativos e positivos às localidades atingidas. Assim, em inundações temos
destruição de grandes áreas de campos agrícolas ou agricultáveis, e os
escorregamentos deixam as terras mais porosas e aráveis. Estes eventos
denominados desastres podem ser naturais, mas podem ter origem antrópica.
(UNITED STATES GEOLOGICAL SURVEY, 2013).
De modo geral, os desastres naturais são determinados a partir da relação
entre o homem e a natureza. Em outras palavras, desastres naturais resultam das
interações do homem em relação a natureza, provocado pela necessidade de
acomodação dos seres vivos em aglomerações denominadas cidades (CASTRO,
2005).
Assim temos um binômio denominado risco, que está ligado a alterações que
o homem promove na natureza para sua comodidade e a vulnerabilidade que estas
transformações provocam. Em tendo um risco alto, por exemplo, construção em
encostas, com vulnerabilidades aumentadas, casas sem estrutura mínima de
13
segurança, os desastres são quase uma certeza. Nesta direção, quando não são
aplicadas medidas para a redução dos efeitos dos desastres, a tendência é
aumentar a intensidade, a magnitude e a frequência dos impactos. Assim, grande
parte da história da humanidade foi influenciada pela ocorrência de desastres
naturais, principalmente os de grande magnitude (CASTRO, 2003; LOPES et al.,
2009).
A relação humana com a natureza por toda a existência tem evoluído de uma
relação de submissão e aceitação dos fenômenos naturais, para uma visão muitas
vezes
errada de
dominação
através
da
tecnologia.
As
inundações
que
ultrapassaram e romperam diques e barragens em New Orleans, por ocasião do
Furacão Katrina em 2005, nos Estados Unidos, o terremoto de Kobe no Japão em
1995 e o Tsunami no mesmo país ocorrido em 2011, todos com milhares de vítimas
e pessoas afetadas, são exemplos que demonstram que muitas vezes os fenômenos
naturais surpreendem até mesmo as nações mais bem preparadas para enfrentá-las
(HUY, 2011).
Os desastres naturais podem ser provocados por diversos fenômenos, tais
como, inundações, escorregamentos, erosão, terremotos, tornados, furacões,
tempestades, estiagem, entre outros. Além da intensidade dos fenômenos naturais,
o acelerado processo de urbanização verificado nas últimas décadas, em várias
partes do mundo, inclusive no Brasil, levou ao crescimento das cidades, muitas
vezes em áreas impróprias à ocupação, aumentando as situações de perigo e de
risco a desastres naturais (CASTRO, 2005; LOPES et al., 2009).
Além disso, diversos estudos indicam que a variabilidade climática atual, com
tendência para o aquecimento global, está associada a um aumento de extremos
climáticos (QUINTERO-ANGEL et al., 2012).
Nas últimas décadas, o número de registro de desastres naturais em várias
partes do mundo aumentou consideravelmente. Isto se deve, principalmente, ao
aumento da população, a ocupação desordenada e ao intenso processo de
urbanização e industrialização. Dentre os principais fatores que contribuem para
desencadear estes desastres nas áreas urbanas destacam-se a impermeabilização
do solo, o adensamento das construções, a conservação de calor e a poluição do ar.
Enquanto que nas áreas rurais, destaca-se a compactação dos solos, o
assoreamento dos rios, os desmatamentos e as queimadas (ALCÁNTARA-AYALA,
2002).
14
Sendo assim, estes desastres que tanto influenciam as atividades humanas,
vêm historicamente se intensificando devido ao mau gerenciamento das bacias
hidrográficas, especialmente pela falta de planejamento urbano (BRAUCH, 2005).
Além disso, o aquecimento global tem aumentado a frequência e a intensidade das
adversidades climáticas, como precipitações extremas, vendavais, granizos, entre
outros, o que acarreta no aumento da incidência de desastres naturais.
Logicamente os avanços tecnológicos permitem que haja um enfrentamento
melhor aos perigos decorrentes destes fenômenos (HUY, 2011).
Assim, a conceituação adotada pela United Nations International Strategy for
Disaster Reduction (UNISDR) (EMERGENCY DISASTERS DATA BASE, 2012),
considera desastre como uma grave perturbação do funcionamento de uma
comunidade ou de uma sociedade, envolvendo perdas humanas, materiais,
econômicas ou ambientais de grande extensão, cujos impactos excedem a
capacidade da comunidade ou da sociedade afetada, de enfrentar o fato adverso
com seus próprios recursos. Os critérios objetivos adotados no Relatório Estatístico
Anual do Emergency Disasters Data Base (EM-DAT) sobre Desastres consideram a
ocorrência de pelo menos um dos seguintes critérios: tais como 10 ou mais óbitos;
100 ou mais pessoas afetadas; declaração de estado de emergência; pedido de
auxílio internacional.
Por outro lado, desastre pode ser definido como o resultado do impacto de
fenômenos naturais, ou de outras etiologias mais extremas ou intensas sobre um
sistema social, causando sérios danos e prejuízos que excede a capacidade da
comunidade ou da sociedade atingida em conviver com o impacto (MARCELINO,
2008).
2.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DOS DESASTRES NO BRASIL E NO MUNDO
A distribuição temporal dos desastres naturais do mundo no século XX pode
ser vista na figura “1”. Verifica-se o aumento dos desastres naturais a partir da
década de 50 e dos prejuízos econômicos a partir da década de 70. Este fato
desencadeou a maior iniciativa científica internacional até então desenvolvida para
criar estratégias mitigadoras para todo o mundo. A US National Academy of
Sciences (NAS) apresentou a iniciativa à ONU em dezembro de 1987. Por outro
lado, os mecanismos de detecção dos desastres e o maior adensamento
15
populacional, têm provocado uma relação diferenciada do homem com os eventos
adversos, pois o que anteriormente não era sentido pelo homem, hoje está no seu
cotidiano, uma vez que os desastres que estavam em áreas remotas, hoje estão nas
cidades (Figura 1) (EMERGENCY DISASTERS DATA BASE, 2012).
Figura 1: Desastres naturais ocorridos no mundo e seus respectivos prejuízos.
Fonte: adaptada de Alcántara-Ayala (2002).
Após isto, a ONU criou, junto com a UN Disaster Relief Organization
(UNDRO), a Secretaria para a International Decade for Natural Disaster Reduction
(IDNDR) em abril de 1989, em Genebra, Suíça (ROSENFELD, 1994). As atividades
da IDNDR geraram grande sucesso durante o seu período de execução (1990 2000) (ALCÁNTARA-AYALA, 2002).
Com relação ao Brasil, é o país do continente americano com o maior número
de pessoas afetadas por desastres naturais (BBC BRASIL, 2006). Comparando os
dados em relação aos números de perda de vidas humanas registrados pelo
Emergency Disasters Data Base (EMERGENCY DISASTERS DATA BASE, 2012) e
a
série
temporal
da
população
brasileira
(INSTITUTO
BRASILEIRO
DE
GEOGRAFIA ESTATÍSTICA, 2013), no Brasil os casos de mortes humanas
ocasionadas pelos desastres naturais vêm reduzindo, apesar do aumento da
16
população, conforme apresentado na figura “2” (KOBIYAMA et al., 2004). Este
decréscimo seria devido a efetividade de ações preventivas em diversos setores da
sociedade, principalmente associadas as ações de Defesa Civil.
Figura 2: Série temporal entre população e número de mortes devido a desastres
naturais no Brasil (1950-2000).
Fonte: adaptada de Kobiyama et al. (2004).
Com o progresso tende a haver um aumento dos riscos, assim, para diminuir
a vulnerabilidade e ter uma segurança aumentada, deve ser realizada a prevenção e
a mitigação dos desastres naturais, bem como o planejamento do homem com
relação ao meio ambiente (CASTRO, 2003).
Já na figura 3 podemos verificar a distribuição dos desastres em todo o
mundo, com a localização dos eventos mais importantes em cada localidade no ano
de 2012.
17
Figura 3: Catástrofes naturais no mundo, ano de referência 2012.
Fonte: adaptada de MUNICH RE. Munchener Ruckversicherungs-Gesellscaft
(2013).
Neste sentido apresentamos o quadro “1”, que traz uma descrição dos
principais desastres no mundo, demonstrando que a questão da vulnerabilidade é
fator determinante, onde os danos humanos são o principal fator de impacto ao
longo do tempo.
Como pode ser verificado no decorrer do tempo, os desastres têm
apresentado efeitos adversos cada vez maiores, e como um número de mortos que
tende a ser crescente, demonstrando a importância de ações de prevenção e, em
última instância, de enfrentamento aos desastres.
18
Quadro 1: Mortos em função dos principais desastres ao longo do tempo no mundo.
Fonte: adaptada de MUNICH RE. Munchener Ruckversicherungs-Gesellscaft
(2013).
Os desastres provocam consequências que não são sentidas igualmente por
todos. Pobres, minorias, mulheres, crianças e idosos são frequentemente os mais
afetados em desastres em todo o planeta. Por outro lado, a exposição e
vulnerabilidade a desastres representam um fator importante no potencialização da
vulnerabilidade sociodemográfica de pessoas e populações (INFORMATION
BULLETIN ON GLOBAL ENVIRONMENTAL, 2005; DILLEY et al., 2005).
Assim, vulnerabilidade pode ser entendida como a suscetibilidade a perigo ou
dano (BRAUCH, 2005). A vulnerabilidade a desastres pode ser descrita como a
19
incapacidade de uma pessoa, sociedade ou grupo populacional de evitar o perigo
relacionado a catástrofes ou o fato de ser forçado a viver em condições de perigo. A
situação seria decorrente de uma combinação de processos econômicos, sociais,
ambientais e políticos (O’RIORDAN, 2002).
2.3 VULNERABILIDADES
Segundo a United Nations International Strategy for Disaster Reduction
(2009), vulnerabilidades são as características e as circunstâncias de uma
comunidade, sistema ou bem que o tornam susceptíveis aos efeitos nocivos de uma
ameaça.
Essa insegurança intrínseca dos sistemas é a condição interna dos cenários
sob ameaça de desastres ou comunidades em risco que, uma vez interagindo com a
dimensão do evento ou acidente, tende a definir os efeitos impróprios ou adversos,
medidos normalmente em termos de provável intensidade dos danos e prejuízos
previstos.
Segundo Castro (2003, p. 9), “a vulnerabilidade é a relação existente entre a
intensidade do dano (ID) e a magnitude da ameaça (MA), caso ela se concretize
como evento adverso. V=ID/MA”.
Completa o mesmo autor que, a partir de interpretações embasadas na teoria
dos sistemas, conclui-se que a segurança intrínseca dos sistemas, definida
conceitualmente como o inverso da vulnerabilidade, tende a depender da
capacidade dos sistemas receptores para manter a homeostase ou equilíbrio
dinâmico do meio interno; recuperar o equilíbrio dinâmico, quando este é ameaçado,
por intermédio de mecanismos de autorregulação, mediante a retroalimentação dos
sistemas (CASTRO, 2003, p. 65).
Daí a importância de se implementar, no nível local, programas, planos e
ações de prevenção, de mitigação e de preparação para emergências e desastres;
com vistas a proporcionar o incremento da proteção da população vulnerável a
desastres, reduzindo o potencial adverso destes, principalmente visando a mitigação
da perda de vidas humanas.
Outro ponto a ser frisado é que toda ação que incide na redução da
vulnerabilidade do sistema acaba reduzindo a ameaça ou perigo a ela vinculados,
lembrando-se que segundo Castro (2003), ameaça é a “estimativa de ocorrência
20
[prevalência] e magnitude de um evento adverso ou acidente determinado, expressa
em termos de [...] provável magnitude de sua manifestação”.
2.4 FATORES DETERMINANTES DA VULNERABILIDADE EM PROTEÇÃO E
DEFESA CIVIL
Os desastres cujo evento desencadeador é um fenômeno ou desequilíbrio
natural estão ligados diretamente aos processos de desenvolvimento das atividades
de caráter antrópico, principalmente por que em torno do desenvolvimento tende
haver um aumento da densidade demográfica, que normalmente deteriora as
condições de vida e do ecossistema vinculado à vida humana. Esta degradação em
todo o mundo foi observada mais intensamente, e a partir da década de 60 este fato
foi observado no Brasil.
Nesse sentido, os desastres impulsionados por fenômenos naturais testam as
vantagens oferecidas pelo desenvolvimento econômico, sendo que, “por outro lado,
as decisões que os indivíduos, comunidades e nações tomam em relação aos
modelos de desenvolvimento podem implicar uma distribuição desigual do risco de
desastre” (CERUTTI; OLIVEIRA, 2011, p. 418).
A Secretaria Nacional de Defesa Civil (BRASIL, 2007), elenca três fatores que
determinam a vulnerabilidade em proteção e defesa civil de uma comunidade ou
corpo receptor, categorizados pela exposição à ameaça; fragilidade do próprio
sistema; e a baixa resiliência.
O primeiro dos fatores, a exposição, que está relacionado com as decisões e
práticas que localizam uma unidade social (pessoas, famílias, comunidade,
sociedade), estrutura física ou atividade econômica na zona de influência de um
perigo. Este fator explica a vulnerabilidade porque expõe uma determinada unidade
social ao impacto negativo desse perigo-ameaça. Por exemplo: Instalação de
cultivos, habitações e infraestrutura educativa ou de saúde nas margens de rios ou
em áreas propensas à inundação; e a construção de centros de saúde, postos
médicos ou centros educativos em zonas de ribanceira ou em leitos secos de rios,
tudo o que coloca em risco tal estrutura e principalmente as pessoas que se
encontram nestes locais. (BRASIL, 2007).
O segundo fator da vulnerabilidade é a fragilidade, que é o nível ou o grau de
resistência e/ou proteção diante do impacto de um perigo, ou seja, as condições de
21
desvantagem ou de fraqueza relacionadas a uma unidade social. Na prática, referese às formas de construção, qualidade dos materiais, tecnologias utilizadas, entre
outros. Exemplo: as pontes, rodovias e infraestrutura são frágeis, caso não se
apliquem as normas de construção de resistência a sismos; e as habitações não
formais sem infraestrutura, localizadas nas zonas baixas e planas são sensíveis à
erosão e umidade que é gerada pelas chuvas intensas e inundações (BRASIL,
2007), bem como as construções em encostas estão mais vulneráveis a
desabamento.
O terceiro fator da vulnerabilidade é a resiliência, que está associado com o
grau de recuperação ou grau de assimilação que a sociedade, a estrutura física ou a
atividade econômica possam ter após a ocorrência de um evento adverso que
tenham sofrido. São exemplo: baixo grau de organização da sociedade e
inexistência de redes sociais, o que impede o desenvolvimento e a implementação
de estratégias de ajuda mútua para a reconstrução de habitações ou para o
fornecimento de serviços básicos; falta de diversificação da base produtiva em
atividades agrícolas, comerciais, serviços, entre outros, o que impede que a
população tenha opções de emprego e renda que permitam recuperar-se do
desastre; ausência de medidas de contingência para a operação da infraestrutura
em condições de emergência ou inexistência de mecanismos alternativos para o
fornecimento de serviço básicos em tais situações; e falta de mecanismos
financeiros para a reconstrução, o que impede uma rápida recuperação da produção
ou a disposição de bens e/ou serviços (BRASIL, 2007).
Em um olhar sobre o mundo verificam-se, principalmente nos países com
instabilidade sociais, que o processo de formação das cidades sugere que, em sua
maioria, estão presentes os fatores de risco relacionados anteriormente,
Nesse sentido, o mesmo vem ocorrendo no Estado brasileiro, onde a
explicação para o aumento contínuo das perdas e do impacto nas economias pode
estar não no aumento do número de eventos naturais extremos somente, mas no
aumento do número da população, infraestrutura e produção localizada em áreas de
ameaça. As populações vulneráveis são suscetíveis de sofrer danos e perdas de
grande magnitude enfrentando sérias dificuldades para se recuperar por conta
própria. A falta de planejamento e a degradante forma de intervenção no ambiente
natural criaram novas ameaças do tipo socioambiental. A vulnerabilidade interage
22
com as ameaças, produzindo novas condições de risco, dimensionada de diferentes
formas em cada território (CERUTTI; OLIVEIRA, 2011, p. 418).
É importante, portanto, conhecer as vulnerabilidades das comunidades, e
efetivar ações para a redução do risco de desastres associados, pois não se
conhecendo esta dinâmica muito pouco ou nada pode ser feito para se prevenir os
eventos adversos.
2.5 A GESTÃO DO RISCO DE DESASTRES
Passaremos a fazer uma explanação acerca da gestão do risco de desastres,
principalmente no que tange ao planejamento de proteção e defesa civil, além da
necessária atualização do conteúdo, tendo-se como embasamento os elementos
doutrinários globais sobre o tema, mormente, o conteúdo preconizado pela
Estratégia Internacional para Redução de Desastres da Organização das Nações
Unidas (PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO,
2004), além de informações vinculadas.
Inicialmente o estudo será conduzido partindo-se de alguns aspectos
conceituais básicos relacionados com o assunto, passando pela segurança global da
população, pelo ciclo de gestão de proteção e defesa civil e pela apresentação de
algumas ferramentas da gestão do risco de desastres.
Assim, antes de se mencionar a doutrina da gestão do risco de desastres,
ressalta-se uma concepção generalista para o termo gestão e sua sinonímia que é o
“ato ou efeito de gerir; administração, gerência; ação de administrar, de dirigir,
gerência” (HOUAISS, 2009). Se aceita, por conseguinte a admissão dos termos
administração e gerenciamento como sinônimos de gestão, considerando que são
estes termos normalmente usados para definição do processo que dirigentemente
emprega os recursos humanos e materiais para efetivamente se alcançar os
objetivos organizacionais.
Nessa direção a United Nations International Strategy for Disaster Reduction
(2009), define gestão do risco de desastres ou gestão para a redução do risco de
desastres como: O processo sistemático de utilizar diretrizes administrativas,
organizacionais, destrezas e capacidades operacionais para executar políticas e
fortalecer capacidades de enfrentamento, para reduzir o impacto adverso das
ameaças e possibilidades de ocorrência de desastres.
23
Este termo é uma ampliação do conceito mais geral da gestão de risco por
abordar o tema específico do risco de desastres. A gestão do risco de desastres
busca evitar, diminuir ou transferir os efeitos adversos das ameaças mediante
diversas atividades e medidas de prevenção, mitigação e preparação (UNITED
NATIONS INTERNATIONAL STRATEGY FOR DISASTER REDUCTION, 2009, p.
10).
Outro conceito acerca da gestão do risco é dado segundo o qual a gestão do
risco (GdR) é um processo de adoção e implementação de políticas, estratégias e
práticas com a finalidade de diminuir os riscos associados aos perigos ou para
amenizar seus efeitos em uma unidade social, estrutura física, atividade econômica
ou projeto (BRASIL, 2007).
Se faz importante ressaltar o conceito de risco exposto na doutrina brasileira
de proteção e defesa civil, como sendo a medida de danos e prejuízos potenciais,
considerando-se a probabilidade estatística de ocorrência de evento adverso que
resulte em desastres, ou a “relação existente entre: a probabilidade estatística de
que uma ameaça de evento adverso ou de acidente determinado se concretize com
uma magnitude definida” (CASTRO, 2003, p. 8-9).
Na mesma direção, para a United Nations International Strategy for Disaster
Reduction (2009, p. 25) risco é “a combinação da probabilidade de que se produza
um evento e suas consequências”, ou seja, há duas conceituações para o termo:
uma é a possibilidade de determinada ocorrência e outra são as possíveis perdas
associadas ao evento causa do risco de desastres.
A Secretaria Nacional de Defesa Civil (BRASIL, 2007) apresenta a seguinte
definição, onde o termo risco indica a probabilidade de ocorrência de algum dano a
uma população (pessoas ou bens materiais). Seria uma condição potencial de
ocorrência de um acidente. Embora pareça complicada, a fórmula apresentada a
seguir é muito adequada para o exercício da gestão de riscos: R = P (fA) * C (fV) * g1. Onde um determinado nível de risco – R; representa a probabilidade - P de
ocorrer; um fenômeno físico (ou perigo) - A, em local e intervalo de tempo
específicos e com características determinadas (localização, dimensões, processos
e materiais envolvidos, velocidade e trajetória); causando consequências - C (às
pessoas, bens e/ou ao ambiente); em função da vulnerabilidade - V dos elementos
expostos; podendo ser modificado pelo; grau de gerenciamento - g.
24
Essa equação orienta que, ao estudar uma “situação de risco”, se deve, em
primeiro lugar, identificar qual é o perigo, que processos naturais ou da ação
humana estão produzindo, em que condições a sua evolução que poderá produzir
um acidente e, qual a probabilidade deste fenômeno físico ocorrer. Após chegar a
este ponto, o próximo passo é vislumbrar o processo gerador do acidente, se deve
avaliar as consequências que ele causará. Não há risco sem alguma probabilidade
de acidente nem acidente sem qualquer consequência de perda ou de dano.
Finalmente, se pode atuar sobre o problema, diminuindo o risco através de um
melhor gerenciamento (BRASIL, 2007, p. 29).
Segundo Cerutti; Oliveira (2011, p. 420) “risco pode ser definido pela
probabilidade de consequências prejudiciais ou perdas esperadas, resultado de
interações entre ameaças naturais ou antropogênicas e as condições de
vulnerabilidade”.
Verifica-se, portanto, que para se reduzir o risco de desastres e,
consequentemente aumentar a segurança global da população, é necessária uma
melhor gestão ou gerenciamento dos riscos associados, sendo que o objetivo da
gestão do risco de desastres seria a execução de ações e o fortalecimento das
capacidades locais para o aumento da resiliência, sendo o termo capacidades
definido por United Nations International Strategy for Disaster Reduction (2009, p. 5)
como “a combinação de todas as forças, atributos e recursos disponíveis dentro de
uma comunidade, sociedade ou organização que podem ser utilizados para a
consecução dos objetivos concordados”.
Ainda sobre capacidades, a United Nations International Strategy for Disaster
Reduction (2009), busca explicar o termo, informando que a capacidade pode incluir
a infraestrutura e os meios físicos, as instituições e as habilidades de afrontamento
da sociedade, assim como o conhecimento humano, as destrezas e os atributos
coletivos, tais como as relações sociais, a liderança e a gestão. A capacidade
também pode ser descrita como aptidão ou condição de se fazer algo. A avaliação
das capacidades é um termo para descrever o processo onde se revisam as
capacidades de um grupo em comparação com os objetivos desejados e identificamse as brechas relacionadas às capacidades com a finalidade de tomarem-se ações
posteriores (UNITED NATIONS INTERNATIONAL STRATEGY FOR DISASTER
REDUCTION, 2009, p. 5-6).
25
Percebe-se, portanto, o alinhamento da Política Nacional de Proteção e
Defesa Civil (PNPDEC), renovada com a edição da Lei Nacional nº 12.608/12, com a
Estratégia Internacional para a Redução de Desastres, já a partir da comparação do
conteúdo do art. 3º do aludido mandamento legal, onde estabelece que a “PNPDEC
abrange as ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação
voltadas à proteção e defesa civil”.
A partir do conceito de gestão do risco de desastres supracitado, destaca-se
que das cinco ações estabelecidas na política nacional, a prevenção, mitigação e a
preparação se relacionam diretamente com a gestão do risco de desastres,
enquanto que as ações de resposta e recuperação se relacionam com a gestão de
desastres, apesar de não se poder furtar ao fato de que a ação de recuperação ou
reconstrução de cenários afetados por desastres também se relaciona, mesmo que
indiretamente, com a prevenção, visto que quando se reconstrói um cenário afetado
de forma sustentável pode se evitar ou minimizar novos desastres, evidenciando um
ciclo de proteção e defesa civil.
26
3 DEFESA CIVIL
3.1 BREVE HISTÓRICO DA PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
A preocupação do homem com a sua autodefesa civil em face dos perigos
presentes no seu habitat e, consequentemente, com a sua atuação frente aos riscos,
naturais inclusive, remonta à pré-história. Desse modo, a evolução da proteção e
defesa civil e dos aspectos ligados à segurança global da população está
diretamente ligada ao desenvolvimento do ser humano.
Segundo a Coordenadoria Estadual de defesa Civil de Minas Gerais (CEDECMG) (MINAS GERAIS, 2012), se verifica que na antiguidade, mesmo diante da
preocupação primária dos governos em enviar seus exércitos para a conquista e
expansão dos territórios, para a ampliação dos domínios econômicos e formação
das potências mundiais, perifericamente se vê em relatos históricos a preocupação
com a segurança da população não envolvida nos conflitos.
Exemplo se tem no general francês Napoleão Bonaparte que, segundo Minas
Gerais (2012, p. 15) “desenvolveu, sistematicamente, o domínio da política de
segurança destinada a proteger o homem contra os perigos, quer com a prevenção,
quer em caso de falhas na prevenção”.
A partir da Segunda Grande Guerra Mundial (1937-1945), várias nações no
mundo compreenderam a necessidade de desenvolver também a proteção e defesa
civil, isto consequência dos danos provocados pelo evento bélico da época.
Somente durante a Segunda Guerra Mundial, surgiu de fato a noção de
defesa civil, e se estruturou como necessidade imperiosa de proteger as populações
não empenhadas efetivamente na luta, prioritariamente nas grandes cidades e
centros industriais. Os governos assumiram essa responsabilidade também como
fator de manutenção do Moral Nacional, indispensável para impulsionar as
operações até o objetivo final a vitória (LIMA, 2006, p. 25).
O surgimento na Inglaterra da Civil Defense se constitui no marco da proteção
e defesa civil na modernidade. Estruturada em 1941, esta organização fez frente à
necessidade de socorro e proteção dos milhares de civis ingleses, população das
principais cidades e polos industriais, ante a ameaça de ataques militares de outras
nações em guerra com a Inglaterra.
27
Organizações similares foram criadas em outros países, se perenizando,
mesmo após o término da guerra, em virtude da comprovada eficácia na
minimização dos efeitos das adversidades naturais ou não sobre as populações.
Segundo a Secretaria Nacional de Defesa Civil (BRASIL, 2007, p. 34) como regra, “a
(proteção e) defesa civil (no mundo) se organiza em sistemas abertos, com a
participação dos governos locais e a população no desencadeamento de ações
preventivas e de resposta aos desastres”.
Citando exemplos dessas organizações estruturadas de proteção e defesa
civil pelo mundo são indicados em Brasil (2007): Dirección Nacional de Políticas de
Seguridad y Protección Civi na Argentina; Defensa Civil no Chile; Federal
Emergency Management Agency (FEMA) nos Estados Unidos da América;
Dipartimento della Protezione Civile na Itália; Research Centre for Disaster reduction
Systems no Japão; dentre outros.
No Brasil, precisamente no dia 6 de fevereiro de 1942, após o ataque japonês
à base americana de Pearl Harbour, por meio do Decreto Lei nº 4.098, o Governo
Federal definiu como encargos necessários à defesa da Pátria, os serviços de
defesa passiva antiaérea, cumprida em todo território nacional e sob a supervisão do
Ministério da Aeronáutica.
Além de definir outros encargos, por meio do Decreto Lei 4.098/42, hoje já
sem valor legal, por estar a muito revogado, mas com indubitável conteúdo histórico;
o Presidente da República, Getúlio Vargas determinou que:
Art. 2º São encargos ou serviços de defesa passiva em tempo de paz ou de guerra:
I – para todos os habitantes na forma de prescrições regulamentares:
a) receber instrução sobre o serviço e uso de máscaras;
[...]
f) atender ao alarme;
[...]
II – adquirir o empregador o material de defesa para uso dos seus empregados e
providenciar sobre a guarda e conservação do mesmo.
[...]
Art. 3º São ainda encargos da mesma natureza, atribuídos às pessoas naturais ou
jurídicas:
28
I – a construção, pelo proprietário, de abrigos e execução de outras medidas de
proteção, desde que o prédio tenha cinco ou mais pavimentos, ou área coberta
superior a 1.200 metros quadrados:
[...]
II – adquirir o empregador o material de defesa para uso dos seus empregados e
providenciar sobre a guarda e conservação do mesmo.
[...]
Art. 4º Os jornais, revistas ou publicações de qualquer natureza são obrigados a
inserir, gratuitamente, comunicados do Ministério da Aeronáutica [...]
Art. 5º As estações de radiodifusão e as empresas de exibição de filmes
cinematográficos são obrigadas a divulgar ou exibir, gratuitamente, comunicados do
Ministério da Aeronáutica [...]
Art. 7º A União, os Estados e os Municípios e o Distrito Federal devem construir,
para proteção da população, abrigos [...] (BRASIL, 2007).
Verifica-se, portanto, a partir do recorte histórico acima, que diante da
possibilidade de ataques aéreos, foram adotadas pelo Governo brasileiro medidas
de minimização de desastres, principalmente, no sentido de se dar máxima
divulgação às medidas de defesa passiva padronização das instruções sobre as
medidas de defesa passiva e qualificação do pessoal habilitado (grifo nosso).
De acordo com a CEDEC-MG (MINAS GERAIS, 2007), apesar dos esforços
do Governo brasileiro, os resultados não foram plenamente alcançados à época
(1942), em razão do não dimensionamento do problema por parte da população; a
não concretização da ameaça de ataque aéreo, que gerou incredulidade na
população; além da falta de investimento com recursos financeiros.
No mesmo ano e nos subsequentes outras medidas foram implementadas
pelo Governo em complementação às medidas presentes no Decreto Lei nº
4.098/42, destacando-se a obrigatoriedade do ensino da defesa passiva a alunos e
professores dos estabelecimentos de ensino, conforme a ementa do Decreto Lei nº
4.800, de 06 de outubro de 1942.
Segue-se a ordenação cronológica, contendo os principais fatos que indicam
a evolução da proteção e defesa civil no Brasil, salientando que vários desses
instrumentos possuem apenas valor histórico, e vão desde o apontamento inicial
sobre o tema, presente na Carta Constitucional do Império, de 1824 até a inovadora
Lei nº 12.608/12.
29
Constata-se que, após o término da Segunda Guerra Mundial, celebrando-se
a paz, o Governo brasileiro extinguiu o Serviço de Defesa Civil no ano de 1946.
3.2 POLÍTICA NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Em janeiro de 2005, mais de quatro mil representantes de governos,
organizações não governamentais, instituições acadêmicas e do setor privado
reuniram-se em Kobe, no Japão, na Segunda Conferência Mundial sobre Redução
de Desastres (CMRD) e concluíram as negociações sobre o Marco de Ação de
Hyogo (MAH). Esse instrumento, adotado por 168 Governos, inclusive pelo Brasil,
estabelece um claro resultado almejado, qual seja, a redução substancial das
consequências dos desastres, bem como detalha as prioridades que devem ser
almejadas, buscadas e alcançadas pelos governos locais até 2015.
Segundo a United Nations International Strategy for Disaster Reduction (2005)
três são os objetivos estratégicos na gestão para redução do risco de desastres,
conforme tradução livre do autor:
1. A integração da redução do risco de desastres nas políticas de desenvolvimento
sustentável e no planejamento.
2. O desenvolvimento e fortalecimento de instituições, mecanismos e capacidades
para aumentar a resiliência perante as ameaças; e
3. A incorporação sistemática de critérios de redução de riscos na execução da
preparação para emergências, resposta e recuperação (UNITED NATIONS
INTERNATIONAL STRATEGY FOR DISASTER REDUCTION, 2005, p. 3).
Nesse sentido a United Nations International Strategy for Disaster Reduction
(2005) identifica também cinco prioridades específicas de ação, para auxílio aos
governos, na consecução dos objetivos estratégicos acima listados:
1. Garantir que a redução do risco de desastres seja uma prioridade nacional e local,
com uma base sólida institucional para sua aplicação;
2. Identificar, avaliar e vigiar os riscos de desastres e melhorar os alertas precoces;
3. Utilizar o conhecimento, a inovação e a educação para criar uma cultura de
segurança e resiliência em todos os níveis;
4. Reduzir os fatores subjacentes de riscos;
30
5. Fortalecer a preparação para desastres a fim de ter uma resposta eficaz em todos
os níveis (UNITED NATIONS INTERNATIONAL STRATEGY FOR DISASTER
REDUCTION, 2005, p. 6).
Os objetivos e prioridades pactuados pelo Brasil diante da comunidade
internacional por meio do MAH orientam toda a política nacional de proteção e
defesa civil, se constituindo no marco para a construção do texto da Lei nº
12.608/12, precisamente no que tange ao rol de ações a serem desenvolvidas pela
União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Na implantação do MAH no Brasil, a Secretaria Nacional de Defesa Civil
(SEDEC) do Ministério da Integração Nacional (MI), lançou em 2011 a campanha
brasileira “Construindo Cidades Resilientes”, replicando a campanha mundial,
inclusive repetindo o nome desta, como forma de incentivar os municípios na
construção de modelos resilientes de cidades.
Segundo Brasil (2007), são dez os passos para construir cidades resilientes, a
lista origina-se das cinco prioridades do MAH.
1) Estabeleça mecanismos de organização e coordenação de ações com base na
participação de comunidades e sociedade civil organizada, por meio, por exemplo,
do estabelecimento de alianças locais. Incentive que os diversos segmentos sociais
compreendam seu papel na construção de cidades mais seguras com vistas à
redução de riscos e preparação para situações de desastres.
2) Elabore documentos de orientação para redução do risco de desastres e ofereça
incentivos aos moradores de áreas de risco: famílias de baixa renda, comunidades,
comércio e setor público, para que invistam na redução dos riscos que enfrentam.
3) Mantenha informação atualizada sobre as ameaças e vulnerabilidades de sua
cidade; conduza avaliações de risco e as utilize como base para os planos e
processos decisórios relativos ao desenvolvimento urbano. Garanta que os cidadãos
de sua cidade tenham acesso à informação e aos planos para resiliência, criando
espaço para discutir sobre os mesmos.
4) Invista e mantenha uma infraestrutura para redução de risco, com enfoque
estrutural, como por exemplo, obras de drenagens para evitar inundações; e,
conforme necessário invista em ações de adaptação às mudanças climáticas.
5) Avalie a segurança de todas as escolas e postos de saúde de sua cidade, e
modernize-os se necessário.
31
6) Aplique e faça cumprir regulamentos sobre construção e princípios para
planejamento do uso e ocupação do solo. Identifique áreas seguras para os
cidadãos de baixa renda e, quando possível, modernize os assentamentos
informais.
7) Invista na criação de programas educativos e de capacitação sobre a redução de
riscos de desastres, tanto nas escolas como nas comunidades locais.
8) Proteja os ecossistemas e as zonas naturais para atenuar alagamentos,
inundações, e outras ameaças às quais sua cidade seja vulnerável. Adapte-se às
mudanças climáticas recorrendo a boas práticas de redução de risco.
9) Instale sistemas de alerta e desenvolva capacitações para gestão de emergências
em sua cidade, realizando, com regularidade, simulados para preparação do público
em geral, nos quais participem todos os habitantes.
10) Depois de qualquer desastre, vele para que as necessidades dos sobreviventes
sejam atendidas e se concentrem nos esforços de reconstrução. Garanta o apoio
necessário à população afetada e suas organizações comunitárias, incluindo a
reconstrução de suas residências e seus meios de sustento (BRASIL, 2007, p. 1617).
Constata-se que os passos da campanha supracitados, ao mesmo tempo em
que se constituem na formatação de uma lista de requisitos para diagnóstico da
gestão municipal para a redução do risco de desastres, se constituem num
direcionamento das ações que podem ser executadas pelos governos locais com
vista à mitigação de desastres e aumento da resiliência das comunidades.
É nesta linha que se concebeu a Lei nº 12.608/12, atualizando-se a Política
Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC, em torno do Marco de Ação de
Hyogo.
Nesse sentido, conforme se lê em Brasil (2007): “Art. 3º A PNPDEC (Política
Nacional de Proteção e Defesa Civil) abrange as ações de prevenção, mitigação,
preparação, resposta e recuperação voltadas à proteção e defesa civil”, e devem os
municípios integrar as políticas de ordenamento territorial, desenvolvimento urbano,
saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos,
geológicos, infraestrutura, educação, ciência e tecnologia e as demais políticas
setoriais, com foco na promoção do desenvolvimento sustentável.
32
Há previsão nos artigos 8º e 9º da competência privativa dos Municípios e
concorrentes destes com a União e com os Estados para a implementação de ações
de proteção e defesa civil, conforme se vê abaixo:
Art. 8º Compete aos Municípios:
I – executar a PNPDEC em âmbito local;
II – coordenar as ações do SINPDC no âmbito local, em articulação com a União e
os Estados;
III – incorporar as ações de proteção e defesa civil no planejamento municipal....
(BRASIL, 2007).
Conquanto seja nas municipalidades que os desastres acontecem, e por isso,
papel importante dentro do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC)
é atribuído às Coordenadorias Municipais de Proteção e Defesa Civil, que têm a
responsabilidade de coordenação das ações em torno da proteção e defesa civil
articulando-se todo o sistema, inclusive com os Núcleos Comunitários de Proteção e
Defesa Civil, ou seja, a comunidade, considerando a possibilidade proeminente de
ocorrência de eventos extremos, relacionados com o período chuvoso inclusive, por
conta de um quadro global de mudanças climáticas, assunto que será apresentado
na seção seguinte.
3.3 EMBASAMENTO LEGAL E NORMATIVO
No Brasil, os desastres foram vinculados a estrutura da Defesa Civil, a
primeira lei que trata da Defesa Civil surgiu na década de 1940, através do DecretoLei nº 4.624, que criou o serviço de Defesa Passiva, no período da Segunda Grande
Guerra. A Defesa Civil foi transferida, através dos anos, para vários ministérios sem
uma definição política, o que dificultou a criação de uma doutrina. Isto perdurou até o
ano de 1988, com a elaboração do Decreto 97.274, de 16 de dezembro que Cria o
Sistema Nacional de Defesa Civil. Em 1990. no Decreto nº 99.244, de 10 de maio, A
Secretaria de Defesa Civil passa sua subordinação para o Ministério da Ação Social.
Em 1993, o Decreto 895, de 16 de agosto. (DOU de 17/08/1993), implementa a
Organização do Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC, e dá outras
Providências.
No ano de 1995, a Medida Provisória 1.090, de 25 de agosto (DOU
26/08/1995), subordina a Defesa Civil ao Ministério do Planejamento e Orçamento,
33
na Secretaria de Políticas Regionais, no nível de Departamento. Atualmente a
Defesa Civil, está vinculada ao Ministério da Integração Nacional.
De acordo com o Decreto 895, de 16/08/1993 publicado no DOU, de
17/08/1993, Defesa Civil é o “Conjunto de ações preventivas, de socorro,
assistências e reconstrutivas destinadas a evitar ou minimizar os desastres,
preservar o moral da população e restabelecer a normalidade social.”
A Defesa Civil em nível de Brasil, é uma atividade permanente e não deve ser
entendida como um trabalho que acontece apenas por ocasião dos desastres ou em
eventos adversos. Os órgãos ligados à Defesa Civil, uma vez que a Defesa Civil é
um sistema, atuam antes, durante e depois de uma calamidade. O trabalho da
Defesa Civil se desenvolve em quatro fases, a saber:
a) Preventiva: é o período de cadastramento dos recursos disponíveis, levantamento
de riscos, elaboração de planos de ação e exercícios simulados;
b) Socorros: os trabalhos dessa fase são voltados, exclusivamente, ao atendimento
e socorro da ocorrência. São desenvolvidos com o emprego coordenado por
pessoais
técnicos
e
voluntários
treinados,
conforme
planos
e
ações
preestabelecidos;
c) Assistencial: inicia-se concomitantemente, ou logo após o impacto da emergência.
Compreende o abrigo, a alimentação e a assistência da população atingida;
d) Recuperativa: constitui o período dos investimentos, objetivando a volta à
normalidade. Caracteriza-se pela interação dos diversos níveis de governo, e será
consideravelmente facilitada pela atuação efetiva e bem estruturada da COMDEC
(Comissão Municipal de Defesa Civil).
Com relação à atuação das Forças Armadas na questão dos desastres, ao
fazermos a ligação entre as Forças Armadas e a Defesa Civil, verificamos que na
Constituição da República Federativa do Brasil, encontramos (BRASIL, 1988):
TÍTULO V - Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas
CAPÍTULO II - Das Forças Armadas (artigos 142 e 143)
Art. 142 - As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela
Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com
base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da
República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais
e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
34
§ 1 - Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na
organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas.
A Constituição Federal, conforme o disposto acima determina que as Forças
Armadas não se destinem apenas a Defesa da Pátria no âmbito externo, mas
também à Defesa interna e a garantia dos poderes constituídos. Na Política de
Defesa Nacional editada pela Presidência da República em Novembro de 1996, em
seu item 3.3, lê-se:
“São objetivos da Defesa Nacional:
[...]
d) A salvaguarda das pessoas, dos bens e dos recursos brasileiros ou sob jurisdição
Brasileira;”
E, no item 5 estabelece as Diretrizes e entre elas:
[...]
i) Manter a participação das Forças Armadas em ações subsidiárias que visem à
integração nacional, à Defesa Civil e ao desenvolvimento sócio econômico do País,
em harmonia com sua destinação constitucional;
As Forças Armadas tem respaldo na legislação em vigor para atuar em ações
de Defesa Civil, conforme legislação pesquisada e abaixo relacionada:
Decreto nº 7974 de 01/04/2013 / PE - Poder Executivo Federal (D.O.U. 02/04/2013)
Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão
e das Funções de Confiança do Ministério da Defesa.
DA NATUREZA E COMPETÊNCIA
Art. 1° O Ministério da Defesa tem como área de competência os seguintes
assuntos:
d) diretrizes referentes à Mobilização Militar, integrando-a à Mobilização Nacional.
VI - operações militares das Forças Armadas;
X - política de mobilização nacional;
XVI - atuação das Forças Armadas, quando couber, na garantia da lei e da ordem,
para preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio, na
garantia da votação e da apuração eleitoral, cooperação com o desenvolvimento
nacional e a defesa civil no combate a delitos transfronteiriços e ambientais;
Art. 9° Ao Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas cabe exercer as
competências estabelecidas na Lei Complementar nº 97, de 1999, e assessorar o
Ministro de Estado da Defesa nos seguintes assuntos:
35
§ 1° Cabe ainda ao Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas:
II - coordenar a atuação das chefias que lhe são subordinadas e dos meios
empregados pelas Forças Armadas nas ações de defesa civil que lhe forem
atribuídas.
Art. 11. À Chefia de Operações Conjuntas compete:
I - assessorar o Chefe do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas nos assuntos
relativos a:
b) emprego conjunto das Forças Armadas, em operações reais, em missões de paz,
em ações de ajuda humanitária e de defesa civil e em atividades subsidiárias;
Art.12. À Subchefia de Comando e Controle compete:
X - alocar, quando solicitado, os meios de comando e controle necessários às ações
de defesa civil.
Art. 14. À Subchefia de Operações compete:
IV - propor diretrizes para o planejamento e o emprego das Forças Armadas:
c) na cooperação com a defesa civil; e
VII - coordenar o emprego das Forças Armadas nas ações de Defesa Civil.
[...]
Com relação as Forças Auxiliares, notadamente aos Corpos de Bombeiros
Militares e Defesa Civil, verifica-se que na Constituição da República Federativa do
Brasil podemos verificar:
TÍTULO V - Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas
CAPÍTULO III - Da Segurança Pública
Art. 144 - A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e
do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
[...]
V – Polícias militares e Corpos de Bombeiros Militares.
§ 5 – Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem
pública; aos Corpos de Bombeiros Militares, além das atribuições definidas em lei,
incumbe a execução de atividades de Defesa Civil.
§ 6 – As Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, Forças Auxiliares e
reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos
Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
36
A legislação Federal, inclusive, prevê as situações de Perturbação e de Grave
Perturbação da Ordem Pública e o modo como a União, através das Forças
Armadas, exerce o controle das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares
(BRASIL, 1988).
O R-200, (LIS, 1995), Regulamento que reorganiza as Polícias Militares e
Corpos de Bombeiros Militares conceitua, Perturbação e Grave Perturbação da
Ordem Pública, além de outras orientações específicas, ressaltando que muitos
juristas consideram que este instrumento legal foi recepcionados pela CF de 1988, e
menciona que: “Perturbação da ordem abrange todos os tipos de ação, inclusive as
decorrentes de Calamidades Públicas que, por sua natureza, origem, amplitude e
potencial possam vir a comprometer, na esfera Estadual, o exercício dos poderes
constituídos, o cumprimento das leis e a manutenção da Ordem Pública, ameaçando
a população e propriedades públicas e privadas.”
“Grave Perturbação ou subversão da ordem, corresponde a todos os tipos de
ação, inclusive as decorrentes de Calamidades Públicas, que, por sua natureza,
origem, amplitude, potencial e vulto: superem a capacidade de condução nas
medidas preventivas e repressivas tomadas pelos Governos Estaduais; sejam de
natureza tal que, a critério do Governo Federal, possam vir a comprometer a
integridade nacional, o livre funcionamento dos poderes constituídos, a lei, a ordem
e a prática das instituições; e impliquem na realização de operações militares.”
A apresentação do texto da CF e da legislação subsequente demonstra que
as Forças Armadas poderão exercer o controle das Polícias Militares e Corpos de
Bombeiros Militares. verifica-se, ainda, pelo exame da Constituição Federal que
compete aos Corpos de Bombeiros as atividades de Defesa Civil. Para ilustrar
vejamos a legislação do Corpo de Bombeiros do Distrito Federal:
Lei 8.255, DE 20/11/1991 (DOU 21/11/1991)
Dispõe sobre a Organização Básica do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito
Federal, e dá outras Providências.
Art. 2º - Compete ao Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal:
[...]
VI - realizar atividades de segurança contra incêndio e pânico, com vistas à proteção
das pessoas e dos bens públicos e privados;
VII - executar atividades de prevenção aos incêndios florestais, com vistas à
proteção ambiental;
37
VIII - executar as atividades de Defesa Civil;
IX - executar as ações de segurança pública que lhe forem cometidas, por ato do
Presidente da República, em caso de grave comprometimento da ordem pública e
durante a vigência do estado de defesa, do estado de sítio e de intervenção no
Distrito Federal.
O mesmo ocorre em relação ao Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais
(MINAS GERAIS, 2013), cuja legislação menciona que:
Art. 3º - Compete ao Corpo de Bombeiro Militar:
I - coordenar e executar as ações de defesa civil, proteção e socorrimento públicos,
prevenção e combate a incêndio, perícias de incêndio e explosão em locais de
sinistro, busca e salvamento;
Por outro lado em condições de normalidade, que se caracterizam pelo
cotidiano das Forças Auxiliares, as PM atuam na prevenção e no combate a
violência ou mesmo no controle de massas pacíficas. Os Corpos de Bombeiros
Militares atuam nos combates a incêndio, emergências médicas e na coordenação e
operacionalização da Defesa Civil.
Assim, os Corpos de Bombeiros e as Forças Armadas estão intimamente
ligados, não somente na Segurança e Defesa Pública, mas também na Segurança
Interna e Defesa Interna de nossa Pátria atuando como elo entre a comunidade e a
Defesa Civil. Logo, podemos extrapolar para o ambiente externo, sobretudo por
ocasião do emprego do país em forças de paz das Nações Unidas, através da
atuação das FFAA e Forças Auxiliares.
3.4 A PARTICIPAÇÃO DAS FORÇAS ARMADAS EM ATIVIDADES DA DEFESA
CIVIL
A título de exemplo, podemos citar a participação no socorro prestado aos
atingidos por ocasião do terremoto ocorrido na cidade do México, em 1985, onde
houve emprego das Forças Armadas nas operações. Além dos remédios, agasalhos
e comestíveis, o Brasil enviou, para cooperar com as operações de rescaldo, uma
equipe de Salvamento do Exército e o Hospital de Campanha da FAB, que realizou
milhares de atendimentos. Muitos desses materiais foram transportados através dos
navios da nossa Marinha.
38
Em conformidade com as competências atribuídas aos órgãos setoriais,
constantes do Artigo 10º do Decreto nº 895, de 16 de agosto de 1993, o Ministério
da Defesa, através dessa mesma Diretriz, atribuiu as seguintes tarefas às Forças
Armadas, acrescentando ao anteriormente mencionado:
1) Marinha: coordenar as ações de redução de danos relacionados com sinistros
marítimos e fluviais e o salvamento de náufragos; e apoiar as ações de defesa civil
com pessoal, material e meio de transporte.
2) Exército: cooperar com o planejamento de defesa civil e com as ações de busca e
salvamento; e participar de atividades de prevenção e de reconstrução; e Apoiar as
ações de defesa civil com pessoal, material e meio de transporte.
3) Aeronáutica: coordenar as ações de busca e salvamento, evacuação aeromédica
e missões de misericórdia; e apoiar as ações de defesa civil com pessoal, material e
meio de transporte.
3.4.1 As Atividades de Defesa Civil no Exército Brasileiro
O incêndio florestal ocorrido no início de setembro de 1998, na reserva
ambiental do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis,
IBAMA, situado na Ilha do Bananal, assumiu grandes proporções necessitando a
formação de uma força-tarefa para debelá-lo. As entidades empregadas no combate
a esse incêndio envolveram efetivos dos Corpos de Bombeiro dos Estados de Goiás,
Tocantins e Distrito Federal, representantes da Defesa Civil, da Fundação Nacional
do Índio e do IBAMA. Ao Exército coube o comando das operações de combate a
incêndio e a garantia do apoio logístico para todo o efetivo empregado –
alimentação, transporte terrestre, comunicações e saúde.
O emprego do Exército nesse tipo de missão já é o previsto no Programa de
Prevenção e Combate às Queimadas e aos Incêndios Florestais no Arco de
Desflorestamento – PROARCO, criado pelo Decreto nº 2.662, de 07 de julho de
1998. Portanto, essa foi a segunda vez que o Exército foi convocado para atuar no
combate a incêndios florestais. A primeira vez ocorreu em Roraima, nesse mesmo
ano, quando o fogo destruiu mais de 12% das florestas do Estado.
Desastres ocorridos nos últimos anos exigiram a participação do Exército nos
trabalhos
de
assistência
humanitária
aos
atingidos:
incêndios,
estiagens
prolongadas, inundações e deslizamentos em diversas regiões do País, inclusive as
39
mais remotas e inóspitas, onde a presença do poder público e das entidades de
defesa civil é escassa ou mesmo inexistente.
Dentro da gama de desastres naturais conhecidos, a ocorrência de enchentes
e, particularmente, incêndios florestais, não se limitam as fronteiras. O fato de uma
catástrofe dessa natureza acontecer em territórios de mais de um país tem exigido o
planejamento e a realização de exercícios conjuntos de defesa civil que visem
respostas adequadas a esses eventos adversos e que possibilitem o socorro às
populações atingidas nessas áreas, inclusive com participação de ações como as do
Brasil e da Argentina que já programaram a realização de exercícios em áreas de
fronteira, como no Parque Nacional do Iguaçu.
Além dessas, se podem citar ações em que se faz necessário o emprego das
Unidades de Engenharia de Combate ou de Construção, tanto nas medidas
preventivas de defesa civil, como nas respostas aos desastres e na fase de
reconstruções.
3.4.2 As Atividades de Defesa Civil na Aeronáutica.
A experiência da Força Aérea em atividades de defesa civil tem crescido
inversamente em relação aos acidentes aeronáuticos. Os resultados positivos
acontecem devido a eficácia das medidas preventivas implementadas pela Força
Aérea.
O Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos – CENIPA
realizou cursos e estágios, mesmo que de forma descontinuadas, com vistas a
preparar os recursos humanos, voltados para essa questão, tanto com seus próprios
integrantes como para os bombeiros e policiais militares e os representantes de
entidades de defesa civil de vários Estados da Federação.
Um registro marcante sobre a participação da Aeronáutica nessas atividades
é o início das operações do Centro Estadual de Usuário do SIVAM, no Estado do
Amazonas, onde as Secretarias de Estado passaram a ter acesso aos dados e
informações disponibilizados pelo Sistema, possibilitando facilitar o desenvolvimento
de vigilância meteorológica da região, o monitoramento de desflorestamentos,
incêndios e queimadas e a identificação e análise das tendências de focos
epidêmicos, indispensáveis para o acompanhamento de ações de defesa civil na
área abrangida pelo Sistema de Vigilância.
40
A Força Aérea também esteve presente nas operações de combate aos
incêndios florestais em Roraima e na Ilha do Bananal, realizando o transporte aéreo
do pessoal e material das Entidades empregadas nas missões. Ainda há registros de
atuação em casos voltados para saúde, onde há pronta-resposta no atendimento
aos necessitados.
3.4.3 As Atividades de Defesa Civil na Marinha do Brasil
A Marinha tem coordenado as ações de redução de danos relacionados com
sinistros marítimos e fluviais e o salvamento de náufragos; e apoiado as ações de
defesa civil principalmente em locais interioranos como a Amazônia, com pessoal,
material e meio de transporte.
A Marinha tem sido empenhada em ações de salvamento à náufragos,
através de suas embarcações, com o emprego de mergulhadores, e em ações de
localização e resgate de embarcações que ficaram a deriva.
Outra ação importante tem sido o emprego dos navios hospitais na região
amazônica em ações de prevenção e socorro a vítimas de várias situações
adversas. Além destas atribuições podemos ainda citar transporte aeromédico e a
participação no plano de emergências da Usina Nuclear de Angra.
Por outro lado, quando se busca a questão da preparação técnica para fazer
frente a desastres, não se verifica nos conteúdos de formação dos Militares das
FFAA disciplinas voltadas especificamente para a questão em estudo.
Outrossim, em relação às Forças Auxiliares a situação não é diferente, não
havendo a formação focada nos desastres, onde somente os Corpos de Bombeiros
Militares, até mesmo por questões relativas a atribuições legais, têm disciplinas
voltadas para a administração, prevenção e enfrentamento em situações de
desastres, com cargas horárias compatíveis como o nível de preparação necessária
a questão.
Como pode ser verificado, as FFAA tem participado das ações de defesa civil,
dentre elas as ações de socorrimento, seja em apoio aos Corpos de Bombeiros
Militares, nos grandes centros, seja na atuação muitas vezes até isolada em caso de
locais mais remotos ou mesmo em outros países em que tem contingente em
Missões de Paz.
41
3.5 POLÍTICAS E ESTRATÉGIAS RELACIONADAS A DESASTRES
As Forças Armadas são órgãos setoriais do SINDEC. As Políticas e
Estratégias relativas às ações de resposta a desastres e, consequentemente, à
Defesa Civil, são desenvolvidas pelo Ministério da Integração Nacional, através da
Secretaria Nacional de Defesa Civil/SEDEC. Os Objetivos, as Diretrizes, Metas,
Planos, Programas, Projetos, da PNPDEC, em vigor, estão disponíveis no site do
Ministério.
De acordo com a doutrina adotada pela ESG, entende-se o Planejamento
Estratégico como o processo de formulação de Políticas e Estratégias para
identificar e aproveitar as oportunidades para neutralizar e erradicar as ameaças
ambientais e os pontos fracos, utilizando-se, para isto, os pontos fortes das
Instituições, neste caso, a Marinha do Brasil, o Exército Brasileiro e a Força Aérea
Brasileira, para o cumprimento de sua missão: defender os Objetivos Fundamentais
da Pátria contra ameaças de qualquer gênese.
Alguns pontos são considerados como fortes, dentre eles a experiência neste
tipo de atuação e os recursos disponíveis (humanos, equipamentos e financeiros); o
amparo legal existente, ou seja, a Lei Complementar nº 97 de 09 de junho de 1999,
com as alterações trazidas pela Lei Complementar nº 117/2004; e a disponibilidade
de equipes multiprofissionais e interinstitucionais civis e militares.
Já no que se refere às oportunidades, seguindo a doutrina da ESG, podemos
citar o reconhecimento internacional da capacidade de Ajuda Humanitária
proporcionada pelas FFAA, como exemplo temos a atuação no Haiti, dentre outros,
principalmente no caso de ocorrência de desastres; a possibilidade de cooperação
técnica de Forças Armadas de outras nações com os Batalhões de Engenharia do
Exército Brasileiro; a capacitação de recursos humanos para operações conjuntas
integradas entre o Ministério da Defesa e o Ministério da Integral Nacional; e a
capacitação feita através das FFAA aos Núcleos de Defesa Civil, para a atuação
frente aos eventos adversos.
Em relação às ameaças pode ser considerada a falta de cultura brasileira
quanto à ocorrência de desastres, mantendo as instituições civis que muitas vezes
tem apresentado desempenho insatisfatório. Por outro lado, há falta clara de
definição de parâmetros claros em relação à participação efetiva das FFAA em
atividades subsidiárias.
42
As Políticas e Estratégias propostas têm como objetivo as ações de pronta
resposta a desastres exigindo recursos adequados para prestar socorro e
assistência aos munícipes afetados e à recuperação das áreas degradadas.
Estas Políticas e Estratégias poderão ser:
a) Política: Capacitação de Recursos Humanos das FFAA nas ações de resposta a
desastres.
Esta política tem como meta principal capacitar, treinar e aprestar todos os
Comandos Militares para atender na velocidade imposta pelo desastre o
restabelecimento da infraestrutura mínima da comunidade vitimada. A capacitação
poderá ocorrer conjuntamente e de forma complementar com a capacitação
planejada pelo Ministério da Integração Nacional.
Além destas políticas, podemos citar ainda a cooperação de Capacitação de
Recursos Humanos das Administrações Municipais visando à autogestão para
convivência com fenômenos adversos previsíveis.
Esta política tem como meta principal capacitar, treinar e aprestar todos os
servidores efetivos do quadro das administrações municipais, lotados nas
COMDEC’s e nos Núcleos de Defesa Civil (NUDEC), para serem agentes
multiplicadores no nível local, buscando-se a eficácia das ações de resposta ao
desastre restabelecendo-se as condições mínimas da comunidade vitimada. Esta
capacitação poderá ser ministrada pelo militar e ocorrer conjuntamente, de forma
complementar, com a capacitação planejada e ministrada pelo Ministério da
Integração Nacional. Poderão ser incluídos os servidores do quadro efetivo das
CEDEC’s.
b)
Estratégia:
Desenvolvimento
de
sinergia
entre
os
diversos
setores
governamentais e não governamentais.
As consequências de um desastre exigem a participação de todos os setores
da sociedade. Neste primeiro, momento, ocorrerá o entrosamento dos servidores
dos níveis federal, estadual e municipal. Num segundo momento, ocorrerá a
participação das comunidades locais representadas por voluntários e associações
diversas. Esta estratégia tem caráter preventivo.
Podemos ainda mencionar a capacitação das COMDEC’s e dos NUDEC’s
para autogestão.
Esta estratégia poderá ser operacionalizada em duas fases. Em um primeiro
momento, deverá haver um entrosamento de pessoal dos níveis federal, estadual e
43
municipal com ênfase na capacitação da gestão municipal. Os meios para se
alcançar este objetivo deverão ser obtidos conjuntamente com o Ministério da
Integração Nacional. Num segundo momento, ocorrerá a participação das
comunidades locais representadas por voluntários e associações diversas. Esta
estratégia tem caráter preventivo e poderá ter iniciativa das FFAA.
c) Logística: Aquisição de Equipamentos Estratégicos para a produção de água
potável.
Esta política tem como propósito principal dotar os Batalhões de Engenharia
com alternativas de produção de água potável para pronta resposta às necessidades
básicas (cocção, dessedentação e serviços médicos) dos soldados e civis, após
estudo específico e detalhado para definir o dimensionamento do equipamento
necessário.
d) Atuação Coordenada: Emprego conjunto dos Batalhões de Engenharia dos
diversos Comandos Militares.
Para a sua implantação, faz-se necessário a capacitação de engenheiros
militares por meio de cursos e estágios, com vistas à utilização do processo de
transmissão de conhecimentos através da ação prática. A divulgação das
experiências do Exército Brasileiro (EB) no Haiti, assim como as experiências da
Engenharia Militar de outras nações com a produção de água potável utilizando-se o
referido processo de osmose reversa seria, também, de grande importância para
melhor aproveitamento dessa técnica pelas Forças Armadas do Brasil.
Pode ser constatado que a atuação das FFAA tem se dado em várias
oportunidades. Contudo, esta ação normalmente tem sido coordenada com outros
órgãos, notadamente com as Forças Auxiliares, e no caso dos desastres,
principalmente com os Copos de Bombeiros Militares.
44
4 AS FORÇAS ARMADAS EM MISSÕES DE PAZ E SUA ATUAÇÃO EM
DESASTRES
Desde 1948, o Brasil participou de mais de 30 operações de manutenção da
paz, tendo empregado um total de mais de 24.000 homens. Participou de operações
na África (Congo, Angola, Moçambique, Libéria, Uganda, Sudão, dentre outras), na
América Latina e Caribe (El Salvador, Nicarágua, Guatemala, Haiti), na Ásia
(Camboja, Timor-Leste) e na Europa (Chipre, Croácia). Embora tenha enviado
militares e policiais em diversas ocasiões, apenas a cinco operações o Brasil cedeu
tropas, isto é, unidades militares formadas: Suez (UNEF I), Angola (UNAVEM III),
Moçambique (ONUMOZ), Timor-Leste (UNTAET/UNMISET) e Haiti (MINUSTAH).
A participação brasileira na Missão das Nações Unidas para a Estabilização
no Haiti (MINUSTAH) é o principal envolvimento do Brasil em operações de
manutenção da paz. O Brasil é o maior contribuinte de tropas para essa Missão. De
2004 a fevereiro de 2010, o Brasil manteve contingente de 1200 militares, com
rotação semestral. Após o terremoto, passou a manter contingente de 2.100 militares
no terreno. Desde o início da participação brasileira até hoje, mais de 13 mil militares
brasileiros tiveram experiência no Haiti. O comando militar de todos os 8.609
militares que compõem a MINUSTAH, provenientes de 19 países, é exercido por
generais brasileiros desde 2004 (AGUILAR, 2005).
Segundo o Departamento de Operações de Manutenção da Paz da ONU
(DPKO), 107 Estados participavam como contribuintes, no final de 2005, nas
operações de paz das Nações Unidas. Mais de 70 mil homens em missão estavam
envolvidos nestas operações. A grande maioria (94%) do pessoal civil, militar e
policial é oriunda dos países em desenvolvimento, sendo que o Brasil ocupava a 14a
posição entre os Estados contribuintes às missões de paz.
A contribuição brasileira mais significativa durante esta fase ocorreu com o
envio de importante contingente militar para o Sinai e Faixa de Gaza no âmbito da
Força de Emergência das Nações Unidas (UNEF I). Apesar de termos contribuindo
com outras missões de paz (Quadro 2), foi através da arma de Infantaria, conhecido
como Batalhão de Suez, composto por cerca de 6.300 integrantes, que foi marcada
a presença nesta importante operação.
45
Missão
Localização
Militares
Civis
Período
UNEF I
Sinai e Faixa de Gaza
6300
-
1957-1967
ONUC
Congo
179
1960-1964
UNSF
Nova Guiné Ocidental
2
1962
DOMREP
República Dominicana
1
1965-1966
UNIPOM
Índia/Pasquitão
10
1965-1966
UNFICYP
Chipre
20
1
1964-1967
Quadro 2: A atuação do Brasil em Missões de Paz (1957-1967).
Fonte: MRE e FONTOURA, P. R. C. T. O Brasil e as Operações de Manutenção
da Paz das Nações Unidas, Brasília, Editora Fundação Alexandre de Gusmão
(FUNAG), 1999, p. 201.
A partir de 1967, o Brasil contribuiu em vinte operações de paz das Nações
Unidas durante este período. Houve grande diversificação destas ações não
somente no que tange aos variados destinos a implicar todos os continentes, mas
igualmente constata-se que o escopo da atuação é mais abrangente e adquire um
caráter multifacetado, inclusive em ações de socorrimento. Adicionamos às
operações militares clássicas de separação de combatentes e de controle
securitário, outras modalidades tais como o apoio à população civil, o diálogo
político, medidas para aumentar o nível de confiança entre as partes envolvidas no
conflito, a reconstrução da infraestrutura de comunicações e a distribuição de
víveres e de medicamentos.
O quadro “3”, a seguir resume a contribuição brasileira, merecendo destaque
nossa participação nas missões de paz no Timor Leste, em Moçambique e,
sobretudo, em Angola.
Em meados de 2004 o Brasil aceitou participar da ação no Haiti, comandando
as tropas e contribuindo com 1.200 militares das Nações Unidas naquele país.
Criada pela Resolução 1.542 (2004) do Conselho de Segurança (CS), a MINUSTAH
substituiu a força multinacional de emergência (Resolução 1.529/2004 do CS) que
havia sido reunida às pressas em razão da vacância do poder no Haiti decorrente da
partida, em 29 de fevereiro de 2004, do Presidente Jean-Bertrand Aristide
(AGUILAR, 2005).
46
Missão
Localização
Militares
Policiais
Civis
Período
UNAVEM I
Angola
16
-
-
1989-1991
ONUCA
América Central
34
UNAVEM II
Angola
77
39
4
1991-1995
ONUSAL
El Salvador
63
16
5
1991-1995
ONUMUZ
Moçambique
218
66
16
1993-1994
ONUNMUR
Ruanda/Uganda
13
UNPROFOR
Ex Iugoslávia
90
UNTAC
Camboja
UNOMIL
Libéria
3
MINUGUA
Guatemala
39
UNIMSA
África do Sul
UNAVEM III
Angola
4174
48
1995-1997
UNGRO
Croácia
2
1
1995-1996
UNPREDEP
Macedônia
5
UNTAES
Eslovênia Or.
9
UNMOP
Penin. Prevlaka
5
MONUA
Angola
35
39
UNAMET/UNTAET
Timor Leste
62
18
MINUSTAH
Haiti
6000
1990-1992
1993-1994
23
1992-1995
19
1993
1993
37
1994-2001
12
1994
1995
2
1996-1998
1996-2006
1997-1999
19
1999-2006
2004-2006
Quadro 3: A atuação do Brasil em Missões de Paz (1989-2006).
Fonte: AGUILAR, S. L. Cruz (Org.). Brasil em Missões de Paz. São Paulo: Ed.
Usina do Livro, 2005, 241 p.
O objetivo central da MINUSTAH durante o período de transição foi o de
tornar possível a livre expressão da vontade do povo haitiano na escolha de seus
novos dirigentes.
Assim, verifica-se que a atuação inicialmente esperada era voltada para uma
ação militar, e muitas vezes com conotação de segurança interna nestes países,
justificando assim o emprego de policiais nas missões denominadas “Missões de
Paz”. Contudo, não se esperava que a atuação tivesse uma conotação voltada para
o socorrimento de vítimas em virtude de eventos adversos. Neste sentido, cada vez
a atuação tem sido mais ampla, e por isso seria viável que a composição dos
contingentes fosse revista e que além do pessoal das FFAA, policiais e civis, visando
a atuação mais apropriada em razão dos riscos mais prováveis nesses países em
crise.
47
No que se refere ao socorro às vítimas, pode-se verificar que em termos
operacionais, a atuação inicial foi de certa forma tímida, havendo o acionamento de
forças ligadas a questão dos desastres, como Bombeiros, através do emprego de
Força Tarefa de vários países, notadamente dos Estados Unidos da América (EUA),
posteriormente reforçado por contingentes de vários países com vistas ao socorro
dos atingidos. Assim, as FFAA, como anteriormente dito, tem feito um excelente
trabalho nos diversos países que tem atuado, contudo, frente a nova demanda
voltada para a atuação em desastres, se faz necessário algumas adequações em
termos de contingentes e até mesmo de capacitação (DEVI, 2010; KIMBERLY et al.,
2004).
Esta atuação poderia ser fortalecida caso houvesse um treinamento
específico para a atuação frente a desastres, sobre o que passaremos a discorrer.
4.1 PROPOSTA DE TREINAMENTO
O treinamento seria realizado em forma de Curso de Especialização “Lato
Sensu” em Gestão de Desastres - Gestão de Riscos e Administração em Defesa
Civil (CEGeD), em nível de Pós-Graduação.
A área do conhecimento a que pertenceria inicialmente o treinamento seria o
de administração em eventos adversos nas áreas urbanas e rurais, planejamento
urbano e regional, política pública e de população, administração pública e de
defesa, que poderia ser ofertado em modo misto através de aulas presenciais e a
distância.
A proposta se justifica tendo em vista que os desastres têm aumentado em
termos de frequência e intensidade no mundo, e no Brasil. A perspectiva quanto à
incidência das alterações do clima, eventos sísmicos, dentre outros, sobre o cenário
predominantemente urbanizado brasileiro traz à tona deficiências nos planejamentos
que precisam ser geridas, pois concorrem para o surgimento dos desastres.
Nesse contexto, a preparação de profissionais em nível de especialização, a
partir das mais diversas áreas do conhecimento, para atuarem de forma a influenciar
a gestão pública e urbana torna-se condição imprescindível para o atingimento do
objetivo da defesa ou proteção civil: a redução dos desastres quanto a sua
quantidade e intensidade dos danos e prejuízos. É nesse contexto que se insere a
gestão de riscos de desastres, aprofundamento necessário para os profissionais da
48
esfera pública e privada interessados no incremento da segurança global da
população.
O público alvo seriam Profissionais das mais diversas áreas de formação
interessados na gestão de riscos para reduzir os desastres quanto a sua ocorrência
ou seus efeitos.
Por outro lado, a gestão de riscos e desastres está em evidência e se conecta
diretamente às funções desempenhadas com as ações das Missões de Paz,
notadamente nos países em crises políticas alvos dessas missões, tais como
membros as FFAA, voluntários, bombeiros militares, policiais militares, funcionários
públicos de autarquias ou das mais diversos órgãos, funcionários públicos federais,
técnicos ou engenheiros na área de segurança do trabalho, profissionais da área
ambiental, profissionais da área da saúde, professores, entre outros que tenham
interesse na área que se encontra em franca evolução no país.
Os temas a serem propostos seriam composto de acordo com a perspectiva
de formação e inserido nas principais abordagens teórico-práticas exigidas para as
atividades do Curso, tais como introdução ao estudo da Defesa Civil – aspectos
doutrinários e legais; metodologia da pesquisa científica; desastres e emergências
com produtos perigosos; estrutura do sistema nacional de Defesa Civil;
planejamento para a redução dos desastres; sistema de informações e georeferenciamento; resiliência a desastres; gerenciamento de desastres; salvamento e
primeiros socorros ligados à desastres; prevenção e combate a incêndios urbano e
em vegetação; avaliação de danos e decretações em situações de desastre;
psicologia ligada aos desastres e seus efeitos e seminários temáticos.
Ressalta-se que o objetivo do curso seria o de formar especialistas nas
questões do planejamento e gestão do território que impliquem em problemas de
risco em grande escala para a população, de defesa civil (segurança, prevenção e
minimização de desastres) bem como as estratégias de reconstrução e recuperação
das áreas atingidas.
Em se tratando de um curso de Pós-Graduação em nível de Especialização
“Lato Sensu” em Defesa e Segurança Civil teria ainda por objetivo principal a
formação de recursos humanos, para atendimento das necessidades do país na
elaboração de políticas, planejamento e ações no âmbito da Defesa e Segurança
Civil em Missões de Paz. Outro ponto importante seria a formação de pessoal civil
nessa área que, em parceria com especialistas do setor militar, poderia ampliar a
49
massa crítica de profissionais dedicados à defesa e segurança civil no Brasil e em
países alvo de Missões de Paz, a fim de garantir uma maior cobertura de
atendimento no território desses países, com melhoria na qualidade e redução do
tempo de resposta do poder público, aos desastres de grande impacto social.
Desenvolvimento de pesquisa básica e aplicada bem como a busca de novas
tecnologias, seriam uma preocupação permanente do Curso, de forma a colocar o
nosso país no mesmo nível das grandes nações quanto à prevenção e minimização
de impactos provocados por desastres, tanto naturais, quanto aqueles de origem
antropogênica.
Finalizando, a preparação de recursos humanos tem sido um diferencial em
termos das Missões de Paz, e o aparecimento de novos desafios tem de ser
enfrentados no dia a dia tendo em vista o dinamismo que estas atuações
apresentam, e nesse contexto o local mais indicado para formar não somente os
membros da FFAA, Forças Auxiliares, civis, voluntários e alunos de nações amigas,
tendo em vista que as ações de enfrentamento a desastres necessitam de atuação
conjunta em termos teóricos e práticos, na grande maioria das vezes, seria a Escola
Superior de Guerra pelas características já existentes neste educandário.
Complementando, as FFAA em caso de desastres, como normalmente
acontecem em desastres ampliados, atua conjuntamente com outros órgãos, países,
e entidades. Neste sendo se faz premente que o treinamento seja conjunto para
evitar problemas de coordenação e controle, bem como para evitar a falta de
doutrina e padronização durante a ação frente aos desastres que por si só já é muito
complexa, com riscos aumentados.
50
5 CONCLUSÃO
Conforme foi visto, as FFAA têm a expertise e o respeito internacional em
atuação em Missões de Paz, tendo as ações reconhecimento já consolidado.
Contudo, cada vez que nos propomos a fazer determinada missão, novos desafios
se apresentam, dentre eles podemos citar, devido o ocorrido mais recentemente, a
possibilidade de enfrentamento à desastres.
Este fato se deve que muitas destas nações que são alvo das Missões de Paz
além de normalmente estarem em situação de instabilidade, e os conflitos armados
acabam potencializando acidentes e incidentes, com possibilidade de um número
cada vez mais elevado de vítimas. Outrossim, a capacidade de resposta a desastres
destes países acaba sendo muito pequena, principalmente por não apresentarem
serviços formais destinados a fazer frente a esta questão, como serviços de
Bombeiros, que somada a falta de infraestrutura acaba sendo fator que potencializa
a vulnerabilidade local, em função dos riscos já mencionados.
Neste sentido, principalmente depois do ocorrido no Haiti, onde os militares ali
empenhados em função da instabilidade política se viram frente a uma situação
extraordinária que foi o terremoto ocorrido em 2010, com grande número de vítimas.
Por outro lado as FFAA, naquele momento, dentro de suas limitações em termos de
materiais, pessoal e capacitação técnica, para fazerem frente ao socorro de vítimas
do desastre, prestaram um ótimo serviço durante o socorrimento aos acidentados.
Este socorro acabou sendo potencializado pela proximidade com os EUA, que
disponibilizaram em curto espaço de tempo ajuda para atendimento às vítimas,
através de Força Tarefa de Bombeiros para atendimento às vítimas. Esta Força
Tarefa foi fortalecida com a participação de Bombeiros de vários países da Ameríca
do Sul, inclusive do Brasil.
Contudo, se relembrarmos algumas situações de emergência ocorridas no
mundo, e para exemplificar podemos citar o Japão, que foi atingido por um Tsunami
que inclusive dificultaram a chegada de socorro internacional devido a destruição e
danos à portos e aeroportos, além dos risco de contaminação quando do
atingimento da Usina Nuclear de Fukushima.
Neste diapasão, a atuação das Forças empenhadas em Missões de Paz,
caso venha a ocorrer, e ao se depararem com algo similar a situação do Japão
poderiam ser colocadas em situação de risco, devido a falta de preparação técnica
51
específica para atuação de busca e salvamento em estruturas colapsadas, agravado
pela instabilidade que os grandes desastres tendem a provocar em termos de
saques e outras situações que acabam comprometer a segurança das localidades
atingidas.
Assim, em havendo desastres, onde a situação anormal tende a absorver
grande número de pessoas para atuarem no salvamento, este fato poderia agravar a
situação devido a necessidade de efetivo extra, potencializado pela perturbação da
ordem pública e da segurança que os desastres provocam, uma vez que os grandes
acidentes tendem a agravar ainda mais a instabilidade social das localidades
afetadas.
Nesta direção, a imagem das FFAA empregadas nas Missões de Paz poderia
sofrer um grande desgaste em nível local e até mundial, caso a capacidade
operacional voltada para o socorro fosse exaurida, inclusive com aumento muito
grande de riscos para os militares envolvidos, além do que ao atuarem no
salvamento, estes militares poderiam acabar se tornando vítimas, pela falta de
treinamento específico para tal atuação.
Por outro lado, pode-se verificar que ao longo do tempo, as Missões de Paz
tem privilegiado as FFAA, e cada vez menos policiais e bombeiros tem sido
empenhados, e este fato pode ser perigoso principalmente diante de ocorrências
como a do Haiti. Não podemos esquecer que os riscos presentes em alguns locais
em que o Brasil mantem contingentes, apresentam as mesmas potencialidade de
problemas do que ocorreram no Haiti, aliado a vulnerabilidade destas localidades, a
possibilidade de desastres de grandes proporções acaba sendo uma realidade
presente no dia a dia dessas nações.
Em conclusão, algumas ações poderiam minimizar esta situação, sem,
contudo, tirar o foco da atuação das Missões de Paz, que visam questões voltadas
para a paz e ordem pública, que seria compor parte do efetivo com Bombeiros
Militares, inclusive com equipamentos para fazer frente a situações similares a
ocorrida no Haiti. Este contingente de Bombeiros seria empenhado de acordo com a
possibilidade da ocorrência de desastres, sendo que em países que tivesse maior
vulnerabilidade teriam em seu contingente 5% (cinco por cento) de Bombeiros
Militares, e em locais com menor vulnerabilidade teriam 2% (dois por cento). A
atuação dos Bombeiros seria em termos preventivos com palestras, instruções e
vistorias junto a comunidade, além de serem assessores técnicos dos comandantes
52
em caso de acidentes podendo ajudar os comandantes a alocarem os recursos,
tanto humano como materiais com mais efetividade em caso de desastres.
Por outro lado, em termos técnicos, não falaremos em formação, pois
consideramos que a formação para fazer frente a Missão de Paz, é o suficiente,
contudo, em caso de desastres poderíamos propiciar aos envolvidos melhores
condições para fazer frente a esta situação, caso ocorra, em termos de socorrimento
às vítimas. Assim propomos um treinamento, que somado a presença de Bombeiros
Militares, seria um grande avanço para que as forças envolvidas nas Missões de
Paz, visando a atuação em caso de situações como a ocorrida no Haiti,
principalmente diante de acidentes aumentados em que o apoio externo muitas
vezes acaba sendo atrasado e dificultado.
Para o treinamento, estamos propondo um curso de Especialização “Lato
Sensu”, em nível de pós-graduação para os militares e civis que possuam formação
superior, e em nível de extensão para os que não possuam tal formação superior.
Este treinamento poderia ficar a cargo do Ministério da Defesa e seria um prérequisito para atuação nas Missões de Paz. O programa de treinamento se encontra
no anexo “A”, podendo ser implementado de imediato. Todavia, o programa poderia
ao longo do tempo ser aperfeiçoado, visando um fortalecimento da imagem do Brasil
no exterior. Por outro lado, as ações apresentadas seriam uma novidade em termos
de atuação frente ao cenário presente na atualidade em termos de Missão de Paz.
Concluindo, em termos de futuro sempre ouvimos falar: “se queres a paz
prepara-te para a guerra”, ou seja, sempre devemos estar preparados para as
situações mais anômalas e de elevado risco, principalmente em um ambiente em
que não temos uma retaguarda de pronto emprego e com deficiências de
infraestrutura graves, como ocorre na maioria dos países que tem Missões de Paz.
Assim, ações como estas tendem a servir para salvar vidas, inicialmente de forma
preventiva,
como
anteriormente
mencionada,
proporcionando
uma
maior
proximidade com a população, e secundariamente proporcionando uma chance
aumentada de sobrevivência para os vitimados em razão de desastres, e com
consequente diminuição no número de sequelas, potencializando que os parcos
recursos disponíveis nestes países em situações instáveis, possam fazer o melhor
para um número maior de pessoas.
Finalizando, acreditamos que as FFAA, tem um alto conceito perante a
população nacional e internacional, e tem sido um veículo importante de
53
fortalecimento da imagem do Brasil no cenário internacional, e com ações como as
propostas, o país tende a ter um reconhecimento cada vez maior, com a redução
dos riscos para seus integrantes, e menores desgastes em termos de materiais e,
sobretudo, com aumento na chance de sobrevivência por parte dos atingidos com a
segurança necessária para as ações a serem desenvolvidas.
54
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Disponível em <http://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf>
Acesso em 02 maio 2013.
57
ANEXO “A”
Escola Superior de Guerra
PROJETO PEDAGÓGICO DE CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
1 NOME DO CURSO
ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO DE DESASTRES - GESTÃO DE RISCOS E
ADMINISTRAÇÃO EM DEFESA CIVIL
1.1 ÁREA DO CONHECIMENTO A QUE PERTENCE
ADMINISTRAÇÃO EM AVENTOS ADVERSOS NAS ÁREAS URBANAS E RURAIS,
PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL, POLÍTICA PÚBLICA E POPULAÇÃO,
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, DEFESA.
Forma de oferta: Misto (EAD/PRESENCIAL).
2 OBJETIVO GERAL
O curso objetiva especializar egressos de Cursos de Graduação ou PósGraduação empenhados nas Missões de Paz para a ampliação e aprofundamentos
dos conhecimentos em relação à gestão dos riscos e desastres.
3 PÚBLICO-ALVO
O curso teria como público alvo profissionais das mais diversas áreas de
formação interessados na gestão de riscos para reduzir os desastres quanto a sua
ocorrência ou seus efeitos, tais como membros as FFAA, voluntários, bombeiros
militares, policiais militares, funcionários públicos de autarquias ou das mais diversos
órgãos, funcionários públicos federais, técnicos ou engenheiros na área de
segurança do trabalho, profissionais da área ambiental, profissionais da área da
saúde, professores, entre outros que tenham interesse na área que se encontra em
franca evolução no país.
58
4 CARGA HORÁRIA
Carga horária total: 360 horas/aula dividas em atividades em sala de aula, ensino à
distância, seminários e atividades práticas.
5 CONTEÚDO PROGRAMÁTICO
1
Disciplina:
INTRODUÇÃO
AO ESTUDO DA DEFESA CIVIL – ASPECTOS
DOUTRINÁRIOS E LEGAIS
Carga Horária:
15h/a
Ementa:
Conhecer a composição e a forma como se organiza o Sistema de Defesa
Civil. Caracterizar os períodos de normalidade e anormalidade, partindo-se
de uma apresentação e discussão conceitual sobre termos característicos,
como emergências, acidentes, desastres, incidentes, sinistros, entre outros
habitualmente utilizados para a definição de algum acontecimento crítico.
Abordagem, dentro da normalidade, à prevenção e à preparação, e, no
período da anormalidade, à resposta e à reconstrução. Participação do
voluntário nas ações de Defesa Civil sob o ponto de vista da aplicação e
da legalidade. Análise da legislação que rege a sistemática de Defesa
Civil.
Bibliografia Básica:
 BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Política Nacional de Defesa
Civil. Brasília: 2004.
 BRASIL. Lei Federal nº 12.340 de 1º de dezembro de 2010.
 BRASIL. Decreto Federal nº 7.257, de 04 de agosto de 2010.
 CASTRO, Antonio L.C. Segurança Global da População. Brasília, 2007.
2
Disciplina:
METODOLOGIA DE PESQUISA CIENTÍFICA – ÊNFASE EM GESTÃO
DE RISCOS E DESASTRES
Carga Horária:
45 horas aula
Ementa:
Proporcionar conhecimentos sobre as noções básicas da Metodologia de
Pesquisa e construção de Artigo Científico; situar o projeto de pesquisa no
cenário social local; contextualização da pesquisa na relação da gestão de
riscos e desastres e do fenômeno a ser estudado; descrição da função
investigativa do PP; a escolha o tema de pesquisa; construção do o
problema de pesquisa, previsão de hipóteses (“hipótese aplicável”);
construção do referencial teórico; identificação de métodos para emprego
no desenvolvimento do artigo; instrumentos de coleta de dados mais
utilizados; exame dos dados e a sua discussão à luz da teoria vinculada;
59
conhecer e programar o cronograma; conjugar a estrutura de elementos
textuais com a revisão de literatura, metodologia, análise e discussão dos
dados e a conclusão da pesquisa; estabelecimento dos critérios de
inserção de citações e notas de rodapé; a apresentação e a construção
gráfica do texto acadêmico; o uso do método estatístico e as maneiras de
tratar dados coletados por meio de pesquisa quantitativa; o método
estático como recurso auxiliar para a interpretação de dados na pesquisa
qualitativa; tipos de variáveis e suas relações; estatística descritiva medida de tendência central - aplicação e utilidade na pesquisa; adoção da
descrição gráfica de dados como meio de análise de dados (gráficos:
histograma, setores, barras).
Bibliografia Básica:
 GIL. A. C. Como elaborar projetos de pesquisa. 5ª ed. São Paulo:
Atlas, 2010.
 UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ. Sistema de Bibliotecas.
Teses, dissertações, monografias e outros trabalhos acadêmicos.
Curitiba: UFPR, 2007.
 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 15287:
projeto de pesquisa. Rio de Janeiro, 2005.
 FLICK, U. Uma introdução à pesquisa qualitativa. 2.ed. Porto Alegre:
Bookman, 2004.
 SAMPIERI, R. H. et al. Metodología de la investigación. México:
McGraw-Hill, 1998.
3
Disciplina:
DESASTRES e RESILIÊNCIA
Carga Horária:
15 h/a
Ementa:
Introduzir conceitos relacionados ao desenvolvimento da resiliência para
as comunidades localizadas nas áreas de risco com a difusão dos Núcleos
Comunitários de Defesa Civil e PAM – Plano de Auxílio Mútuo a partir do
seu
histórico,
fundamentação
e
funcionamento, baseando-se
nas
dimensões prevencionistas e de resposta aos acidentes industriais com
potencial geração de desastre. Conhecer a organização dos PAM em
operação, suas consequências para as empresas, comunidade e
governos.
Bibliografia Básica:
 BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Política Nacional de Defesa
Civil. Brasília: 2004.
 LOPES, D da. C. et al. Construindo Comunidades Mais Seguras:
preparando para a ação cidadã em Defesa Civil. Florianópolis:
UFSC/CEPED; Brasília: Secretaria Nacional de Defesa Civil, 2009.
 CASTRO, Antonio L.C. Segurança Global da População. Brasília, 2007.
60
4
Disciplina:
DESASTRES E EMERGÊNCIAS COM PRODUTOS PERIGOSOS
Carga Horária:
30 h/a
Ementa:
Desenvolver, a partir dos estudos relacionados aos desastres envolvendo
produtos perigosos e suas características próprias, análise metodológica
para atuação no momento da normalidade não apenas voltando-se ao
transporte, manuseio e armazenagem, mas à localização de áreas de risco
no entorno dessas operações. Analisar necessidades de resposta a partir
de hipóteses, caracterizando a ação de preparação para tais emergências.
Bibliografia Básica:
 PARANÁ. Conselho Estadual de Produtos Perigosos. Plano Estadual.
Coordenadoria Estadual de Defesa Civil do Paraná. Curitiba: 2008;
 PARANÁ. Decreto Estadual nº 1.343 de 29 de setembro de 1999.
 ABIQUIM, Departamento Técnico, Comissão de Transportes. Manual
para atendimento a emergências com produtos perigosos. São Paulo,
2006.
 Viriato, Carlos Eduardo. Manual deautoproteção para manuseio e
transporte rodoviário de produtos perigosos. 2008.
 BROSTEIN, Alvin C. e CURRANCE, Phillip L. Emergency care for
hazardous materials exposure. 2 nd ed. St. Louis:Mosby, 1994.
 CURRANCE, Phillip L.. First due – hamat video series. St Louis: Mosby,
1996.
 IFSTA. Hazardous materils for first responders. 2 nd ed. Oklahoma: Ifsta,
1994.
 IFSTA. Hazardous materils for first responders. 2 nd ed. Oklahoma: Ifsta,
1994
5
Disciplina:
ESTRUTURA DO SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL
Carga Horária:
15 h/a
Ementa:
A partir da estrutura do Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC), a
abordagem da disciplina consiste nas características do trabalho realizado
por cada órgão de coordenação do sistema com especial atenção ao
município. A organização municipal e os aspectos que operacionalizam a
Comissão Municipal de Defesa Civil (COMDEC) são apresentados com
especial destaque, apresentando sugestões e rotinas para a organização
local, tudo na busca pela redução de desastres.
Bibliografia Básica:
 BRASIL. Lei Federal nº 12.340, de 01 de dezembro de 2010. Dispõe
sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC, sobre as
transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas,
61
restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas
atingidas por desastre, e sobre o Fundo Especial para Calamidades
Públicas - FUNCAP, e dá outras providências;
 BRASIL. Decreto n. 7.257 de 4/08/2010. Regulamenta a Medida
Provisória nº 494 de 2 de julho de 2010, para dispor sobre o Sistema
Nacional de Defesa Civil - SINDEC, sobre o reconhecimento de situação
de emergência e estado de calamidade pública, sobre as transferências
de
recursos
para
ações
de
socorro,
assistência
às
vítimas,
restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas
atingidas por desastre, e dá outras providências;
 PINHEIRO, Eduardo Gomes. Defesa Civil para Prefeitos. Imprensa
Oficial, Curitiba, 2008.
6
Disciplina:
PLANEJAMENTO PARA A REDUÇÃO DOS DESASTRES
Carga Horária:
30 h/a
Ementa:
Partindo-se do município como unidade de implementação da Defesa Civil
e cenário potencial dos desastres, analisar o conceito de planejamento, as
funções sociais da cidade e suas dimensões, relacionando a importância
de inserção, no Plano Diretor Municipal, das percepções relacionadas aos
desastres típicas de Defesa Civil. Abordar os componentes das chamadas
ações globais de defesa civil a partir da estrutura do planejamento para a
redução dos desastres, verificando, a partir dessa composição, as relações
com outras áreas do conhecimento afetas, priorizando o Plano Diretor
Municipal nesse contexto.
Bibliografia Básica:
 CASTRO, A. L. C. Manual de Planejamento em Defesa Civil. Volume I.
Brasil: Ministério da Integração, Secretaria Nacional de Defesa Civil,
1999;
 CASTRO, A. L. C. Manual de Planejamento em Defesa Civil – Volume
II. Brasil: Ministério da Integração, Secretaria Nacional de Defesa Civil,
2007.
 PINHEIRO, E. G. Estruturação de Fundamentos Referenciais para a
Elaboração do Plano Diretor de Defesa Civil como Instrumento de
Gestão
Urbana.
Dissertação
de
Universidade Católica do Paraná, 2011.
Mestrado.
Curitiba:
Pontifícia
62
7
Disciplina:
SISTEMA DE INFORMAÇÕES E GEOREFERENCIAMENTO
Carga Horária:
30h/a
Ementa:
Conhecer o SISDC – Sistema de Informações da Defesa Civil e suas
características, dentre as quais a utilização do georeferenciamento como
ferramenta para a redução dos desastres. Aplicação de formulários
eletrônicos para a Notificação Preliminar de Desastres e Avaliação de
Desastres, alimentação do banco de dados a partir dessa utilização.
Definições de acessos, seus níveis e prerrogativas. O cadastramento de
voluntários e a inserção de notícias
Bibliografia Básica:
 PARANÁ. Casa Militar. Sistema Informatizado da Defesa Civil (SISDC).
Curitiba: não editado.
8
Disciplina:
GERENCIAMENTO DE DESASTRES
Carga Horária:
30 h/a
Ementa:
Conhecer e aplicar ferramentas gerenciais para desastres desenvolvendo
técnicas e táticas de comando, controle e coordenação em resposta a
situações de emergências, (extrair do trabalho do Anderson)
Bibliografia Básica:
 OLIVEIRA, M de. Livro texto do Projeto Gerenciamento de
Desastres. Sistema de Comando em Operações. SEDEC. CEPED.
Florianópolis: 2010.
9
Disciplina:
SALVAMENTO E PRIMEIROS SOCORROS E DESASTRES
Carga Horária:
60 h/a
Ementa:
Dar noções sobre procedimentos relativos aos trabalhos de salvamento
nos ambientes, terrestre, altura, aquático e em ambiente com maior risco a
integridade de física e de vida durante as ações de atendimento préhospitalares principalmente nos casos traumáticos
Conhecer os conceitos relacionados a busca e salvamento e primeiros
socorros em relação aos desastres, com técnicas de socorro em estruturas
colapsadas, suporte básico de vida em caso de desastres. Analisar a
distribuição da rede pública e particular de saúde e alternativas para
atendimento de grandes quantidades de pessoas em casos de pandemias,
epidemias e acidentes com múltiplas vítimas.
Bibliografia Básica:
 MINAS GERAIS. Corpo de Bombeiros. 1ª Resposta. Uberlândia:2012.
 LOPES, D. C.; et al. Construindo comunidades mais seguras:
preparando para a ação cidadã em defesa civil. Florianópolis:
UFSC/CEPED; 2009.
 MARYLAND FIRE AND RESCUE INSTITUTE. Rescue technician
63
operational readiness for rescue providers. St Louis: Mosby, 1998
 WORSING, R. A. (org). Basic rescue and emergency care. Park Ridge:
American Academy of Orthopaedica surgeons, 1990.
 BERGERON, J. David. First responder. Maryland: Brady, 1997
10
Disciplina:
Carga Horária:
Ementa:
PREVENÇÃO E COMBATE A INCÊNDIOS URBANO E EM VEGETAÇÃO
30 h/a
Compreender aspectos relacionados aos incêndios a partir da sua
origem e características físicas e químicas. Estabelecer contato com os
fundamentos da prevenção de incêndios em edificações e florestais.
Serão abordadas estratégias para o atendimento emergencial a esses
tipos
de
desastres,
inseridos
no
quotidiano
dos
municípios,
diferenciando-se as peculiaridades da prevenção e combate levando-se
em conta a existência dos serviços de bombeiros ou não nos
municípios.
Bibliografia Básica:
 PARANÁ. Corpo de Bombeiros. Código de Prevenção de Incêndios.
Curitiba: 2001.
 PARANÁ. Plano Estadual Mata Viva. CEDEC/PR, 2007.
 PARANÁ. Decreto Estadual nº 4.223, de 14 de abril de 1998.
11
Disciplina:
AVALIAÇÃO DE DANOS E DECRETAÇÕES EM SITUAÇÕES DE
DESASTRE
Carga Horária:
Ementa:
15 h/a
Conhecer os documentos utilizados pelo Sistema Nacional de Defesa
Civil (SINDEC) para o Registro de Desastres (NOPRED) e o formulário
de Avaliação de Danos (AVADAN). Praticar o preenchimento dos
documentos em situações hipotéticas, analisar os erros mais comuns e
requisitos para seu enquadramento aos critérios utilizados. Conceituar
Situação
de
Emergência
e
Estado
de
Calamidade
Pública,
diferenciando-os. Conhecer os componentes dos decretos de Situação
de Emergência e Estado de Calamidade Pública, suas características e
particularidades. Conhecer os Planos de Trabalho e as alternativas
para a obtenção de recursos após a ocorrência de desastres.
Bibliografia Básica:
 BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Manual para a Decretação
de Situação de Emergência ou de Estado de Calamidade Pública.
v.1. Brasília: 2005;
 BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Manual para a Decretação
de Situação de Emergência ou de Estado de Calamidade Pública.
64
v.2. Brasília: 2005.
 BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Avaliação de Danos:
perguntas e respostas. Brasília: 2005.
12
Disciplina:
PSICOLOGIA LIGADA AOS DESASTRES E SEUS EFEITOS
Carga Horária:
15 h/a
Ementa:
Conhecer as principais modificações comportamentais que resultam da
participação nos desastres sob o ponto de vista dos afetados, dos
gerenciadores, dos profissionais técnicos de planejamento e execução,
bem como da população como um todo. Conhecer mecanismos de
persuasão para implementar nas atividades de prevenção de desastres e
preparação.
Bibliografia Básica:
 BRASIL. Secretaria Nacional de Defesa Civil. Universidade Federal de
Santa Catarina. Centro Universitário de Estudos e Pesquisas Sobre
Desastres. Gestão de Riscos e de Desastres: contribuições da
psicologia. Florianópolis: CEPED, 2010;
13
Disciplina:
SEMINÁRIOS TEMÁTICOS
Carga Horária:
30 h/a
Ementa:
Discussão de temas atuais relacionados à gestão de desastres de forma a
proporcionar a integralização dos conteúdos e complementação tópica
específica.
Bibliografia Básica:
 CASTRO, A. L. C. Manual de Planejamento em Defesa Civil. Volume I.
Brasil: Ministério da Integração, Secretaria Nacional de Defesa Civil,
1999;
 CASTRO, A. L. C. Manual de Planejamento em Defesa Civil – Volume
II. Brasil: Ministério da Integração, Secretaria Nacional de Defesa Civil,
2007.
 PINHEIRO, E. G. Estruturação de Fundamentos Referenciais para a
Elaboração do Plano Diretor de Defesa Civil como Instrumento de
Gestão
Urbana.
Dissertação
de
Mestrado.
Curitiba:
Pontifícia
Universidade Católica do Paraná, 2011.
 BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Política Nacional de Defesa
Civil. Brasília: 2004.
 LOPES, D da. C. et al. Construindo Comunidades Mais Seguras:
preparando para a ação cidadã em Defesa Civil. Florianópolis:
UFSC/CEPED; Brasília: Secretaria Nacional de Defesa Civil, 2009.
 CASTRO, Antonio L.C. Segurança Global da População. Brasília, 2007.
65
5.1 ÁREA DE ATUAÇÃO
O objetivo do curso proposto é formar especialistas nas questões do
planejamento e gestão do território que impliquem em problemas de risco em grande
escala para a população, de defesa civil (segurança, prevenção e minimização de
desastres) bem como as estratégias de reconstrução e recuperação das áreas
atingidas.
O Curso de Pós Graduação em nível de Especialização “Lato Sensu” em
Defesa e Segurança Civil tem por objetivo principal a formação de recursos
humanos, para atendimento das necessidades do país na elaboração de políticas,
planejamento e ações no âmbito da Defesa e Segurança Civil em Missões de Paz.
É também objetivo do curso a formação de pessoal civil nessa área que, em
parceria com especialistas do setor militar, possa ampliar a massa crítica de
profissionais dedicados à defesa e segurança civil no Brasil e em países alvo de
Missões de Paz, a fim de garantir uma maior cobertura de atendimento no território
desses países, com melhoria na qualidade e redução do tempo de resposta do
poder público, aos desastres de grande impacto social.
Desenvolvimento de pesquisa básica e aplicada bem como a busca de novas
tecnologias, serão uma preocupação permanente do Curso, de forma a colocar o
nosso país no mesmo nível das grandes nações quanto à prevenção e minimização
de impactos provocados por desastres, tanto naturais, quanto aqueles de origem
antropogênica.
5.2 PERFIL DO PROFISSIONAL A SER FORMADO
O profissional a ser formado deverá ser capaz de atuar em parcerias
interinstitucionais, civil e militar, nos planos mundial e federal, bem como estar apto a
atuar, de forma eficaz, como gestor de crises provocadas por razões naturais,
humanas e mistas.
66
5.3 INTERDISCIPLINARIDADE
As disciplinas possuem como fio condutor a cadeira introdutória, dela partindo
as conexões para o desenvolvimento das mais diversas áreas, desde a preocupação
com a abordagem preventiva até a relação com a prática dos acontecimentos
quando da ocorrência de desastres.
Nesse sentido, os conhecimentos voltam a se encontrar no gerenciamento de
desastres, ocasião na qual a aplicação de ferramentas gerencias exigirão a interrelação dos conhecimentos trabalhados durante todo o curso.
5.4 ATIVIDADES COMPLEMENTARES
As disciplinas específicas exigirão atividades complementares como a
realização de exercícios práticos na disciplina denominada Sistema de Comando em
Operações - Gerenciamento de Desastres, Primeiros Socorros e Prevenção e
Combate a Incêndios urbanos e em vegetação, com a necessidade do
desenvolvimento de parte dessas disciplinas num campo de treinamento a ser
definido.
Com isso espera-se que tenhamos um profissional mais bem preparado,
principalmente para fazer frente a situações de emergências e desastres, comum em
locais de atuação das Missões de Paz.