O Mecanismo Cooperativo No Mercosul Para Lidar Com Desastres
Sérgio Luiz Cruz Aguilar (*)1
Resumo
Atualmente, percebe-se um esforço da sociedade internacional em estabelecer
mecanismos para lidar com desastres. As iniciativas se dão tanto no plano global como as
desenvolvidas no âmbito da Organização das Nações unidas (ONU), como no plano
regional. Em 2009, os países do Mercado Comum do Sul (Mercosul) criaram a Reunião
Especializada de Redução de Riscos de Desastres Socioculturais, Defesa Civil, Proteção
Civil e Assistência Humanitária (REHU) com o objetivo de estabelecer mecanismos de
coordenação e cooperação entre os sistemas nacionais de gestão de riscos. Utilizando fontes
primárias e secundárias apresentaremos as discussões nas reuniões da REHU e os avanços
do mecanismo para lidar de maneira coletiva com desastres naturais.
Palavras-chaves: Mercosul; REHU; Desastres.
Abstract
Nowadays, it is perceived an international society effort to establish mechanisms to deal
with disasters. The initiatives take place both at global level, developed within the United
Nations (UN), and at regional level. In 2009, Southern Common Market (MERCOSUR)
members created the Specialised Meeting for Socio-Cultural Disaster Risk Reduction, Civil
(*) Doutor em História (UNESP/Assis-SP). Professor do Curso de Relações Internacionais e do Programa de
Pós-Graduação em Ciências Sociais da UNESP- Campus de Marília/SP.
Defence, Civil Protection and Humanitarian Assistance (REHU) in order to establish
mechanisms of coordination and cooperation between national risk management systems.
Using primary and secondary sources the text presents the discussions within REHU and
the mechanism advances to deal collectively with natural disasters.
Key-words: Mercosur; REHU; Disasters.
Introdução
Nas respostas a crises geradas por desastres, a assistência humanitária tem que ser
rápida e eficaz, pois dela depende a diminuição de vidas perdidas. Tendo em vista o grande
afluxo de pessoas e material de ajuda ganha importância a capacidade dos governos dos
países afetados de gerenciar a crise e coordenar os esforços de assistência a suas
populações.
As constantes catástrofes que ocorreram no mundo levaram os organismos
internacionais a criarem instituições específicas para tratarem do assunto. Resultaram,
também,
na
conformação
de
mecanismos
regionais
para
coordenarem
ações
governamentais para prevenção, resposta e reconstrução.
No âmbito do Mercado Comum do Sul (Mercosul), em julho de 2009, foi criada a
Reunião Especializada de Redução de Riscos de Desastres Socioculturais, Defesa Civil,
Proteção Civil e Assistência Humanitária (REHU) com a finalidade de estabelecer
mecanismos de coordenação e cooperação entre os sistemas nacionais de gestão de riscos
de modo a poder avançar na adoção e implementação de políticas regionais nessa matéria.
Com base em documentos do Ministério das Relações Exteriores (MRE) do Brasil,
do Mercosul e das Nações Unidas e de fontes secundárias, apresentaremos algumas
considerações sobre os avanços do mecanismo de coordenação e cooperação do Mercosul
para lidar de maneira coletiva com desastres naturais. O texto se inicia com considerações
sobre a assistência humanitária em caso de desastres e apresenta algumas iniciativas
coletivas para coordenação e cooperação em desastres naturais, especialmente no
continente americano. Em seguida, descreve a evolução das iniciativas nesse campo no
âmbito do Mercosul, incluindo os diversos exercícios militares realizados pelas forças
armadas dos países do bloco e a REHU.
A assistência humanitária em desastres naturais
As crises geradas por grandes desastres podem ser definidas como uma “[...] uma
brusca mudança na vida em sociedade, com teor manifestamente violento, repentino e
rápido, traduzindo-se em um momento perigoso ou difícil de um processo do qual deve
emergir uma solução” (THOMÉ; SALIGNAC, 2001).
As crises podem ser anunciadas (situações que tem potencial de gerar uma crise e
que se conhece previamente a data de seu início), por exemplo, as causadas por
tempestades e furacões, ou não anunciadas (situações que surgem de surpresa), como o
caso dos terremotos. Em ambas há “a incidência da situação de crise no processo decisional
e a urgência conjunta de tomar decisões, urgência que comporta variações no iter normal
decisional e o recurso a medidas excepcionais” (BOBBIO et all, 1986, p. 305).
Nas crises geradas por desastres, inicialmente há um choque nos níveis individual e
coletivo, que causa stress e um senso de desorientação e de desamparo, resultando na
necessidade de respostas adaptativas, mas que sejam rápidas e ordenadas (FAULKNER,
2001). As primeiras horas pós-desastre são cruciais com as equipes tendo que trabalhar com
rapidez e eficiência e a capacidade de resposta tem estreita relação com a estrutura interna
do país. Dependendo da magnitude do desastre, os recursos podem ser limitados o que leva
a vários atores se envolverem no auxílio como: organizações e agências internacionais;
instituições do Estado afetado; ONGs internacionais, nacionais e locais; companhias
privadas; agências humanitárias da Organização das Nações Unidas (ONU); equipes de
resgate e de ajuda humanitária internacional, dentre outros.
A assistência humanitária em geral pode ser entendida como
toda e qualquer ação que contribua para ajudar países ou populações que se
encontrem em situações de emergência, calamidade pública, convulsões sociais,
catástrofes naturais ou causadas pelo homem, conflitos armados, insegurança
alimentar aguda, risco iminente ou grave ameaça à vida, à saúde e à garantia dos
direitos humanos ou humanitários (BRASIL, 2011).
No âmbito do sistema internacional, é clara e consensual a existência do direito que
as populações têm de receber ajuda humanitária. No entanto, não existe um dever ou
obrigação de outros Estados em prestar essa assistência. No caso do Estado envolvido, ele
teria o dever de aceitar e facilitar o fornecimento da mesma pela sociedade internacional,
pois, se todo indivíduo tem direito à assistência humanitária “o abandono das vítimas pode
constituir agressão ao direito à vida, garantida pelos pactos da ONU” (SCHINDLER, 1999,
p. 51).
Logo, ao mesmo tempo em que não existe o dever de prestar a assistência
humanitária, há o direito de oferecer essa assistência. A prestação de assistência por
governos a Estados afetados por desastres estaria ligada aos princípios do solidarismo, pelo
qual a ação ocorre por um dever de consciência não havendo outras motivações de
interesse; da humanidade, a assistência visa às populações atingidas e é baseada em
quesitos morais e políticos; e da não-indiferença2, que implica no apoio ativo a países em
situações de crise. Ocorrendo a assistência, ela se configuraria como estritamente
humanitária, respeitando a soberania e atuando com neutralidade e imparcialidade que são
fundamentais para que a mesma não seja confundida com a intervenção em assuntos
internos de outros Estados.
Iniciativas coletivas para coordenação e cooperação em desastres naturais
Os dispositivos legais utilizados para embasar a assistência humanitária são
encontrados nos artigos 55 e 56 da Carta da ONU que trata da cooperação entre seus
membros, e nas resoluções da Assembléia Geral n. 43/131 que garante o direito de acesso
livre a vítimas de desastres e a obrigação dos Estados em facilitar a chegada da assistência
humanitária, e n. 45/100 que trata da criação de corredores de emergência para facilitar a
distribuição da ajuda humanitária (UN, A/Res/43/131, 1988; UN, A/Res/45/100, 1990).
Nas Nações Unidas, em 1989, a Assembléia Geral instituiu a Década Internacional
para a Redução de Desastres Naturais (UN, A/Res/44/236, 1989) e realizou a Conferência
Mundial sobre Redução de Desastres no Japão (UN, A/Res/49/22, 1994). Em dezembro de
1999, foi criada a Estratégia Internacional para a Redução de Desastres das Nações Unidas
(UNISDR) como o ponto focal do sistema da ONU para a redução de desastres (UN, Res
56/195, 2002). Em janeiro de 2005, foi realizada no Japão a 2a Conferência Mundial sobre
a Redução de Desastres onde foi aprovado o Marco de Ação de Hyogo (2005-2015) que
2
O conceito de não-indiferença surgiu no âmbito da União Africana em contraposição à cultura da nãointervenção que teria sido responsável pela inação da comunidade em alguns conflitos africanos da década de
1990 (MURITHI, 2009).
destacou a identificação da pobreza como principal causa da vulnerabilidade, a necessidade
de um enfoque integral do risco, a importância dos enfoques regionais e a incorporação das
comunidades nos processos de redução do risco como elemento essencial para o êxito. O
Marco incentivou: a integração da redução de desastres às políticas e planejamentos de
desenvolvimento sustentável; o desenvolvimento e o fortalecimento de instituições,
mecanismos e capacidades para construir resistência a riscos; e a incorporação da redução
de riscos nos programas de preparação, resposta e recuperação para emergências (UN,
A/Res/56/195, 2002).
A questão ganhou força também no âmbito da Organização dos Estados Americanos
(OEA). O documento final da Cúpula da América Latina e do Caribe, realizada em
Salvador, em dezembro de 2008, denominada Declaração de Salvador, apresentou em
relação aos desastres naturais a decisão dos chefes de Estado e de Governo presentes de:
Assegurar a coordenação necessária entre os mecanismos de prevenção, redução de
riscos, mitigação e resposta aos desastres naturais nos níveis nacional, regional e global
nos esforços para o cumprimento dos objetivos de redução do risco de desastres
naturais.
Fortalecer as iniciativas regionais de assistência humanitária e promover o
estabelecimento de protocolos de ajuda mútua ou outros dispositivos simplificados de
resposta aos desastres naturais.
Fortalecer a cooperação entre os pontos focais nacionais para prevenção e resposta aos
desastres naturais em coordenação com os organismos e comitês internacionais e subregionais [...].
Promover o fomento e intercâmbio de boas práticas para redução do risco diante de
desastres naturais em nível regional e sub-regional.
Propor medidas para a promoção da educação e a capacitação em matéria de proteção
ambiental com vistas a gerar uma consciência coletiva e, em conseqüência, mitigar os
efeitos dos desastres naturais provocados pelo homem.
Promover a realização de reuniões regionais para avançar na implementação desses
objetivos (CÚPULA, 2008, p. 283-284).
Por meio de uma série de resoluções, estudos e relatórios produzidos pelo Fundo
Interamericano de Assistência para Situações de Emergência, Conselho Permanente,
Comissão de Segurança Hemisférica, Comissão Interamericana de Redução de Desastres
Naturais3 e pela Rede Interamericana de Mitigação de Desastres, a OEA procurou
incentivar a coordenação, cooperação e sinergia nas ações, a fim de facilitar a gestão
3
É órgão consultivo conjunto da Comissão de Segurança Hemisférica (CSH) e da Comissão Executiva
Permanente do Conselho Interamericano de Desenvolvimento Integral sobre a redução de desastres naturais e
a gestão de riscos. Ver http://www.oas.org/csh/portuguese/temasreducaoorganoconsulta.asp.
transparente dos suprimentos e agilizar a assistência humanitária.4 Foram criadas as
Reuniões Regionais sobre Mecanismos Internacionais de Assistência Humanitária (a
primeira aconteceu na Cidade do México, em 2008, a segunda em Florianópolis, em 2009,
e a terceira em Buenos Aires, em 2010), as Reuniões da Plataforma Regional para a
Redução do Risco de Desastres na Américas (iniciada no Panamá, em 2009), e o Seminário
do Sistema Interamericano para a Mitigação de Desastres Naturais (2009, na sede da OEA),
dentre outras.
Essas iniciativas procuraram criar condições para a ação coletiva hemisférica na
prevenção, redução, gestão de desastres naturais e assistência humanitária. Com base nas
resoluções, relatórios e recomendações, os conselhos Permanente e de Desenvolvimento
Integral conformaram um grupo de trabalho para elaborar um diagnóstico e uma proposta
de construção de um mecanismo de coordenação regional de assistência humanitária.
Em 2012 foi aprovado o Plano Interamericano para a Coordenação da Prevenção,
Atenção aos Desastres e Assistência Humanitária com três objetivos fundamentais:
prevenção, com os pontos fundamentais do Marco de Ação de Hyogo; resposta,
incorporando as propostas da Cruz Vermelha Internacional de agilizar a legislação nacional
vinculada com a entrega, recepção e trânsito da assistência humanitária internacional em
caso de desastres em áreas aduaneiras, migração e impostos; e coordenação (OAS, AG/RES
2750, 2012).
A Reunião de Ministros das Relações Exteriores da Comunidade da América Latina
e Caribe (CALC), na Jamaica, em novembro de 2009, aprovou o Plano de Ação de
Montego Bay. A seção que trata da resposta a desastres naturais recomendou:
o exame da gestão de risco relacionada com ações de monitoramento, prevenção, mitigação,
reabilitação e reconstrução, de acordo com o Marco de Ação de Hyogo; a coordenação e
promoção regional de políticas, estratégias e planos de gestão de risco; o incremento de exercícios
de simulações e o fortalecimento de mecanismos de resposta rápida; o intercâmbio de informação
relevante, entre os países e grupos de países da região [...] para assegurar a prestação imediata e a
adequada recepção de assistência humanitária; conhecimento e redução dos principais fatores de
risco com o objetivo de reduzir a vulnerabilidade econômica e social, inclusive as zonas rurais e a
insegurança alimentar e nutricional; a melhoria dos sistemas de prontidão; dar prioridade a
capacitação e a sensibilização para melhorar a antecipação a desastres; construir uma cultura de
4
Ver as resoluções OAS, AG/RES 2114 (XXXV-O/05); OAS, AG/RES 2184 (XXXVI-O/06); OAS,
AG/RES 2314 (XXXVII-O/07); OAS, AG/RES 2372 (XXXVIII-O/08); OAS, AG/RES. 2492 (XXXIXO/09); OAS, AG/RES. 2373 (XXXVIII-O/08).
resiliência e incrementar a capacidade de oferecer uma resposta eficaz e sustentável, em todos os
níveis, aos desastres naturais e antropogênicos (CHILE, 2009, tradução nossa).
Na II CALC e XXI Cúpula do Grupo do Rio, realizada no México, em fevereiro 2010, foi
aprovada a Declaração de Cancún que destacou: “a urgência de concretizar e desenvolver os diversos
compromissos e mandatos assumidos em matéria de desastres naturais, especialmente o estabelecimento de
um mecanismo regional que permita dar uma resposta rápida, adequada e coordenada a esses desastres”,
quando solicitado por um Estado e articulada com ele; “a relação intrínseca entre a redução de desastres, o
desenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza” e, em consequência, “a necessidade de fortalecer a
capacidade de prevenção, mitigação, resposta e atenção das vítimas dos desastres através da adoção de
políticas apropriadas e do incremento da cooperação internacional para fortalecer e potencializar as
capacidades nacionais”; a necessidade de coordenação “entre os mecanismos de prevenção, redução de
riscos, mitigação e resposta aos desastres naturais, nos níveis nacional, regional e global”; a necessidade da
incorporação da “temática de redução de riscos por causa de desastres naturais nas políticas e processos de
planejamento e aumentar a capacidade de resistência” mediante a pesquisa, a ampliação de mecanismos
para compartilhar o custo da prevenção de riscos e o intercâmbio de dados e informação; a necessidade de
“fortalecer as iniciativas regionais de assistência humanitária e promover o estabelecimento de protocolos de
ajuda mútua ou outros dispositivos simplificados de resposta ante desastres naturais”; a necessidade de se
definir sinergias entre os mecanismos existentes na América Latina e no Caribe para por em prática um
esquema de coordenação e cooperação para otimizar os recursos e incrementar a capacidade e eficiência
regional para preparação e resposta em casos de desastres; e a necessidade de promover medidas para
“educação e capacitação em matéria de proteção ambiental” (CHILE, 2010, tradução nossa).
A CALC estabeleceu a Reunião de Altos Funcionários sobre a Gestão Integral de
Riscos de Desastres Naturais. Em 2013 foi aprovado um Plano de Ação que incluiu a
incorporação de ferramentas de coordenação e articulação de propostas com outros
mecanismos do bloco e a criação de uma base de dados para registro de fluxos de
assistência humanitária intraregional (BRASIL, 2013d).
Em âmbito sub-regional, foram estabelecidas iniciativas e criados mecanismos de
coordenação para lidar com desastres como a Agência Caribenha de Resposta a
Emergências em Casos de Desastres (CDEMA), o Centro para a Prevenção dos Desastres
Naturais na América Central (CEPREDENAC) e o Comitê Andino para a Prevenção e
Assistência a Desastres (CAPRADE). Na UNASUL foram realizadas a Conferência de Alto
Nível de Autoridades vinculadas com a Gestão de Riscos de Desastres. Em agosto de 2013
aprovou a criação de um Grupo de Trabalho de Alto Nível para a Gestão Integral de Riscos
de Desastres para realizar um diagnóstico integral, multisetorial, multidimensional e
transversal e elaborar um plano de ação para redução integral de riscos e assistência
humanitária (BRASIL, 2013d).
Várias iniciativas nacionais foram criadas pelos países americanos para lidar com o
problema dos desastres como o Sistema de Simulação de Gestão e Treinamento perante
Situações de Emergência (SIGEN) e a Agência de Cooperação Internacional, do Chile, a
Força-Tarefa Humanitária Simón Bolívar, da Venezuela, o Escritório Internacional de
Assistência a Desastres e Redução de Risco da Agência para o Desenvolvimento
Internacional (USAID), dos Estados Unidos e os programas de monitoramento, vigilância e
informação sobre desastres, do Panamá, dentre outros.
O Mercosul e a cooperação e coordenação da assistência humanitária
A partir da década de 1990, os governos dos países do Cone Sul criaram uma série
de mecanismos bilaterais na área da segurança gestados a partir de reuniões em nível de
Ministros de Defesa e de Relações Exteriores, realizadas em Tandil (1996) e Itaipava
(1997), no caso de Brasil e Argentina, e Zapallar (1996) e Campo de Mayo (1998), entre
Argentina e o Chile.5
Em 1996 o estabelecimento do Comitê Permanente de Segurança (COMPERSEG)
entre Argentina e Chile resultou em entendimentos como a cooperação no território
antártico, agenda de desarmamento e realização de exercícios conjuntos. A partir dele, foi
firmado o Acordo de Cooperação em Matéria de Catástrofes entre os dois países em 1999
(ARGENTINA, 2000).
O avanço no relacionamento bilateral entre o Brasil e a Argentina permitiu a
conformação de uma rede de instrumentos, seja através dos ministérios da defesa, seja por
foros estabelecidos no âmbito das próprias Forças Armadas como as reuniões entre Estados
Maiores de Defesa, das Armadas, dos Exércitos e das Forças Aéreas. As Reuniões de
5
No caso do Brasil, as reuniões tiveram a presença de representantes do Estado-Maior das Forças Armadas
(EMFA), uma vez que o Ministério da Defesa foi criado em 1999.
Estado-Maior de Defesa se iniciaram em agosto de 1998 com o nome de Reunião de
Consulta Brasil-Argentina com a finalidade de propor, implementar, consolidar, rever e covalidar medidas que, em matéria de defesa e segurança internacional, fossem de interesse
mútuo. Na quarta reunião realizada em agosto de 2001, em Fortaleza, discutiu-se a gestão
de catástrofes, dentre outros assuntos.6
As relações bilaterais entre as instituições militares dos países do Cone Sul
resultaram na realização de exercícios conjuntos, vários deles relacionados com a resposta a
desastres. Em agosto de 1998, a realização de um exercício de salvamento marítimo entre
as marinhas da Argentina e do Chile denominado Patrulha Antártica Combinada na região
do Canal de Beagle, marcou o primeiro exercício conjunto realizado entre as duas armadas
na história dos países. A partir daí, passou a ser anual com o propósito de adestrar ambas as
Forças no controle e combate à contaminação da região Antártica em caso de acidentes.
Essa experiência abriu caminho para que as armadas argentina e chilena realizassem uma
série de exercícios de salvamento e resgate e controle de contaminação denominado
Viekaren (CHILE, 2004).
Os dois países realizaram o exercício Solidariedad com a participação das suas
forças armadas num quadro de assistência humanitária. Em setembro de 1998, realizaram o
exercício de salvamento e resgate SAR Andes na zona da Cordilheira dos Andes entre as
cidades de Bariloche e Puerto Mont (OAS, 2002). A partir de 2002, iniciaram a Operação
Araucária também num quadro de apoio a populações em situações de catástrofe ou
desastre natural.7
No quadro multilateral, as marinhas da Argentina, Brasil e Chile criaram o exercício
Intercâmbio Sul, com suas unidades de infantaria num quadro de operações de paz e
desastres humanitários (CHILE, 2007).
A partir de 1999, os exércitos do Brasil e da Argentina iniciaram exercícios de apoio
à comunidade em situações de emergência. O primeiro aconteceu em Posadas – Argentina,
onde foram realizadas operações de apoio no caso de inundações. O segundo foi realizado
em Foz do Iguaçu – Brasil, em 2001, com o adestramento das tropas no controle de
6
Informação prestada pelo Ministério da Defesa do Brasil com base nas atas de encerramento das reuniões.
Na segunda edição desse exercício, a partir da simulação da erupção de vulcões na região andina, foram
executadas 150 ações de evacuações, resgates em montanha, incursões terrestres e lacustres (UN
DESASTRE..., 2003).
7
incêndios no Parque Nacional de Itaipu. Com a mesma temática, a Argentina realizou com
o exército boliviano, em outubro de 2000, o exercício denominado “Tenente Coronel Juana
Azurduy” (AGUILAR, 2010).
Fruto dessas iniciativas bilaterais e multilaterais, das discussões realizadas em foros
mais amplos como a OEA e a ONU, e das catástrofes como as inundações no Haiti e na
Bolívia e os terremotos no Haiti e no Chile, os membros do Mercosul procuraram avançar
nos mecanismos de cooperação sobre a capacidade do bloco em responder a desastres
naturais.
Em 2001 seus membros aprovaram o Acordo Quadro sobre Meio Ambiente
do Mercosul. O capítulo que trata da cooperação em matéria ambiental previu, dentre as
ações para o aprofundamento da análise dos problemas ambientais da sub-região, “prestar,
de forma oportuna, informações sobre desastres e emergências ambientais que possam
afetar os demais Estados Partes e, quando possível, apoio técnico e operacional”
(MERCOSUL, 2001).
Em 7 de julho de 2004 foi aprovado o Protocolo Adicional ao Acordo
Quadro sobre Meio Ambiente em Matéria de Cooperação ante Emergências Ambientais
com o objetivo de prestar cooperação recíproca e assistência no caso de uma emergência
que tenha conseqüências efetivas ou potenciais no meio ambiente ou na população
(MERCOSUL, 2004).
Em novembro de 2008, foi realizada no Brasil a 1ª Reunião de Defesa Civil
e Assistência Humanitária Internacional do Mercosul e, em julho de 2009, os representantes
dos Estados membros aprovaram a Declaração Presidencial sobre Assistência Humanitária
do Mercosul, na qual reconheceram a necessidade de fortalecer os esforços na região para a
assistência humanitária em casos de desastres e a necessidade de explorar mecanismos de
coordenação por meio de uma relação institucional permanente entre os organismos e
instituições encarregadas da gestão de riscos, defesa civil e assistência humanitária
(BRASIL, 2009b). Naquela mesma reunião, o Conselho do Mercado Comum (CMC)
aprovou a criação da Reunião Especializada de Redução de Riscos de Desastres
Socionaturais, Defesa Civil, Proteção Civil e Assistência Humanitária (REHU), integrada
por representantes de organismos e instituições dos Estados membros com competência
sobre a matéria, com a finalidade de estabelecer mecanismos de coordenação e cooperação
entre os sistemas nacionais de gestão de riscos para avançar na adoção e implementação de
políticas regionais sobre o assunto (BRASIL, 2009c). Foram realizadas dez reuniões
ordinárias entre 2009 e 2013.
Na I REHU, realizada no Uruguai em novembro de 2009, a idéia principal
foi a de permitir que seus membros conhecessem as instituições nacionais que apóiam a
ajuda humanitária. Além disso, o Brasil propôs a utilização de uma ferramenta virtual para
intercâmbio de informação e a facilitação da circulação transfronteiriça de pessoas,
equipamentos e suprimentos para a assistência humanitária, e o Paraguai sugeriu a criação
de uma Secretaria de Emergência Regional (BRASIL, 2009a).
Sobre essa sugestão, naquele mesmo mês, o Parlamento do Mercosul aprovou uma
Proposta de Recomendação ao CMC do parlamentar paraguaio Ángel Barchini para a
instalação de um Centro de Operações de Emergências Regionais em Assunção - Paraguai,
baseada na implementação de um sistema de alarme regional para desastres naturais e
emergências de grande magnitude (MERCOSUL, 2009a).
Os representantes da I REHU concordaram enquadrar as ações da Reunião nas
orientações do Marco de Ação de Hyogo (2005 – 1015), adotar o enfoque multilateral para
aumentar a resistência das comunidades nacionais frente aos desastres em todos os níveis,
estabelecer um intercâmbio de experiências com o CAPRADE, participar de reuniões de
foros internacionais que tratam da matéria e conformar um grupo técnico ad hoc para
realizar a comparação das legislações dos Estados que estabelecem normas, protocolos e
procedimentos sobre a entrada e saída de assistência humanitária (BRASIL, 2009a).
A II Reunião Ordinária da REHU foi realizada em Buenos Aires, em março de
2010, e contou com a presença de representantes do Chile e do Peru como observadores. Os
membros concordaram em: reforçar os mecanismos de integração entre áreas
governamentais para gerar um maior intercâmbio e informação e convidar outras áreas
envolvidas no assunto para futuras reuniões da REHU; fortalecer a temática nos comitês de
fronteira e articular com as áreas pertinentes das chancelarias; apoiar as reuniões do Grupo
de Trabalho Conjunto do Conselho Permanente e do Comitê Executivo Permanente da
OEA sobre Mecanismos Existentes sobre Prevenção, Atenção dos Desastres e Assistência
Humanitária; impulsionar a articulação da REHU com diversos organismos internacionais;
e apoiar a iniciativa do Brasil de incorporar na temática o desenvolvimento socioeconômico
das comunidades como fator de prevenção de desastres (BRASIL, 2010b).
Nas discussões sobre o terremoto no Chile houve o entendimento sobre a
importância dos Comitês Intersetoriais de Emergência, a necessidade de contar com
manuais de operação, de se avançar na construção anti-sísmica e de uma assistência
humanitária planejada. Foi salientado que existem requerimentos diferenciados para a
assistência de acordo com cada situação e o nível de desenvolvimento do país (por
exemplo, o nível do terremoto e a geografia da região) (BRASIL, 2010b).
A REHU passou a enviar representantes para diversos fóruns e eventos como o II
Encontro Hemisférico de Mecanismos e Redes Nacionais para a Redução de Risco
denominado "Encontro de Santa Marta: da teoria a prática", realizado em abril de 2010 em
Santa Marta - Colômbia, e a III Reunião do Foro de Coordenação e Cooperação de
Mecanismos Sub-regionais de Gestão de Risco de Desastres das Américas8, realizada em
maio daquele ano, em Lima – Peru (BRASIL, 2010b).
Fruto das discussões na REHU, em junho de 2010 o Mercosul realizou o Simpósio
Manejo de Suprimentos do Mercosul, em Buenos Aires, para troca de lições e experiências
com o objetivo de obter uma resposta coordenada para a assistência humanitária na região
(BRASIL, 2010d). Durante o Simpósio foi destacada a importância de: promover a criação
de um mecanismo de coordenação sub-regional para a gestão transparente e relevante dos
suprimentos humanitários em caso de desastres, de modo a evitar a duplicação de esforços;
iniciar a discussão e o intercâmbio para propor, em reuniões técnicas, a criação de uma
equipe sub-regional especializada em gestão de suprimentos e desenvolvimento de corpos
de voluntarios locais; realizar um workshop para promover a concepção, elaboração e
desenvolvimento de um guia de procedimentos comuns pelos Estados-Membros, que
deveria incluir protocolos para a gestão eficaz de suprimentos de emergência,
procedimentos aduaneiros, fiscal, imigração, saúde e transfronteiriços, dentre outros
(BRASIL, 2010e).
A III Reunião Ordinária da REHU foi realizada em Buenos Aires, em junho de
2010, e tratou da exploração de mecanismos para obter maior coordenação entre sistemas
nacionais de gestão de riscos e de assistência humanitária ao nível do bloco. A Argentina
8
Esse fórum congrega a CAPRADE, o CEPREDENAC, a CDERA e a REHU.
propôs trabalhar conjuntamente na gestão de riscos relacionada a problemáticas
transfronteiriças, como a questão hídrica, avançando em nível técnico. Nesse sentido,
sugeriu continuar impulsionando atividades como o Simpósio de Manejo de Suprimentos
no Mercosul. Sugeriu, ainda, incluir nas atividades da Campanha Cidades Resistentes,
impulsionada pela UNISDR, a fim de enfatizar a gestão local na redução de riscos
(BRASIL, 2010c).9
O Paraguai manifestou a necessidade de explorar conjuntamente as bacias hídricas
avançando nas soluções compartilhadas, apoiou a proposta da Argentina de explorar a
possibilidade de alcançar mecanismos de alerta antecipado e renovou a proposta de criação
de um Centro de Operações de Emergência Regional, Monitoramento Climático e Gestão
de Riscos como uma ferramenta efetiva para focalizar este tipo de situação. Os demais
membros concordaram em realizar uma avaliação técnica sobre a iniciativa (BRASIL,
2010c).
O Brasil apresentou que a ferramenta virtual criada na II Reunião Regional de
Mecanismos Internacionais de Assistência Humanitária10 poderia ser utilizada pelos
mecanismos sub-regionais de gestão de riscos como um dispositivo de intercâmbio de
informação, conformando um foro virtual de discussão ad hoc. Além disso, apoiou a
proposta de desenvolver na REHU a temática de educação sobre prevenção de desastres em
nível transfronteiriço, (BRASIL, 2010c).
Os membros concordaram em estimular atividades em nível técnico que permitam
encarar numa perspectiva da integração os problemas transfronteiriços. Neste sentido,
concordaram em realizar uma reunião da Defesa Civil e/ou seus equivalentes nos países da
Tríplice Fronteira, com a participação de representantes locais e da REHU para abordar a
temática do risco comum nas bacias hidrográficas. Planejaram a realização de um workshop
sobre o guia de operações de assistência e se comprometeram a trocar informações
relacionadas com as questões de fronteiras e projetos em curso, tomando como referência a
matriz de troca de informações existentes (BRASIL, 2010c).
9
A Campanha da UNISDR tem o objetivo de sensibilizar governos e cidadãos para os benefícios de se
reduzir os riscos por meio da construção de cidades resistentes. Parte do principio que, como o município é
que realiza a primeira resposta em situações de crises e emergências, é fundamental que os governos locais e a
sociedade civil organizada unam esforços, integrem os setores da sociedade e desenvolvam soluções
inovadoras que engajem as cidades na redução das vulnerabilidades (BRASIL, s/d).
10
As reuniões são patrocinadas pelo Escritório das Nações Unidas para Coordenação de Assuntos
Humanitários (OCHA).
Em junho de 2010 foi realizado na Argentina seminário sobre a Gestão Eficaz de
Suprimentos Humanitários no Mercosul que recomendou à REHU: a necessidade de
promover alternativas estruturais e não estruturais para a prevenção e redução do risco de
desastres; promover o ordenamento territorial e o esforço conjunto de organismos públicos,
privados e da sociedade civil para a gestão sustentável das bacias hidrográficas;
impulsionar mecanismos de integração e fortalecimento das redes meteorológicas,
climáticas e hidrográficas e o melhoramento dos sistemas de alerta, a promoção de
intercâmbio tecnológico e a formação de capacidades; e a geração de políticas adequadas
de acordo com a problemática sub-regional (BRASIL, 2011b).
Na IV Reunião Ordinária da REHU, realizada na cidade brasileira de Jaboatão dos
Guararapes, em novembro de 2010, as discussões se deram em torno da participação dos
membros na XVIII Sessão do Comitê Especial de Redução de Risco de Desastres da
Associação de Estados Caribenhos, em setembro daquele ano, e na Oficina OCHA/ROLAC
para Coordenadores de Equipes Humanitárias Nacionais para a América Latina e Caribe
(em outubro, no Peru), além dos assuntos relacionados com estoques estratégicos,
desenvolvimento da ferramenta virtual para manejo de doações, avaliação dos mecanismos
de coordenação em curso entre os sistemas nacionais de gestão de risco de desastres e a
assistência humanitária dos Estados membros do Mercosul, e temas transfronteiriços.
Houve uma apresentação sobre o Grupo de Trabalho Conjunto da OEA que destacou o
objetivo inicial de buscar uma evolução normativa, com foco nos aspectos jurídicos,
aduaneiros e nos mecanismos de coordenação sobre a prevenção e provisão de assistência
humanitária (BRASIL, 2010d).
O comunicado conjunto ao final da REHU destacou que o Mercosul se baseia em
uma decisão estratégica dos países da região para alcançar um desenvolvimento sustentável
e o estreito vínculo entre o grau de impacto de desastres, o nível de desenvolvimento
socioeconômico e a participação das comunidades nos processos de gestão de riscos.
Salientou que a perspectiva integrada de gestão do risco de desastres aumenta a resistência
tanto das comunidades rurais como urbanas, inclusive por intermédio do mapeamento de
riscos, dos sistemas de financiamento do risco de desastres voltados às populações mais
vulneráveis, e da educação voltada à prevenção de desastres (BRASIL, 2010d).
A V Reunião Ordinária da REHU foi realizada em Assunção, Paraguai, em junho de
2011, sendo precedida por um seminário sobre a Gestão Sustentável das Bacias
Hidrográficas com enfoque na gestão de riscos e à adaptação das mudanças climáticas.
Foram apresentadas propostas de um Dispositivo de Coordenação Sub-regional para o
Manejo de Suprimentos Humanitários em caso de Desastres (pela Argentina), de criação do
Centro de Operações de Emergência Regional de Monitoramento Climático e Gestão de
Risco (pelo Paraguai), da Secretaria de Apoio da REHU (pela Argentina), de instalação de
um armazém humanitário no bloco, de uma ferramenta virtual para gestão de desastres e de
uma metodologia de identificação e tratamento de infraestruturas críticas associadas a
redução de riscos (BRASIL, 2011b).
A VI Reunião Ordinária da REHU foi realizada em Montevidéu, Uruguai, em
novembro de 2011, quando foi aprovada a adoção do Dispositivo Sub-regional para o
Manejo de Suprimentos (BRASIL, 2011d). O objetivo do Dispositivo é permitir uma
resposta rápida e coordenada para a montagem dos dispositivos de manejo de suprimentos
em situações de emergência, incluindo as operações de gerenciamento deles por uma
equipe regional conformada a partir das equipes técnicas nacionais, sendo que as
coordenações nacionais designam, por consenso, a instituição governamental responsável
pela coordenação. A coordenação sub-regional tem as funções de:
coordenar a articulação entre as equipes técnicas nacionais nas etapas de
preparação e resposta [...];ante solicitações ou oferecimentos de assistência
humanitária, colocar a disposição das coordenações nacionais propostas de
mobilização da equipe técnica sub-regional, para sua aprovação; coordenar com o
Estado afetado por desastre a mobilização da equipe sub-regional; promover a
coordenação da equipe sub-regional com as equipes de resposta das agências das
Nações Unidas, dos demais mecanismos sub-regionais e outros organismos
internacionais de assistência humanitária existentes para promover sua
participação em atividades de formação e resposta em países fora do Mercosul
(BRASIL, 2011c, tradução nossa).
Figura 1 – Modelo de Dispositivo Subregional de Manejo de Estoques
Coordenadores Nacionais
REHU
Coordenação Subregional
(Instituição Governamental Responsável)
Equipe Técnica Subregional
Responsável
Nacional
Equipe Técnica
Nacional
Argentina
Responsável
Nacional
Equipe Técnica
Nacional
Brasil
Responsável
Nacional
Equipe Técnica
Nacional
Paraguai
Responsável
Nacional
Equipe Técnica
Nacional
Uruguai
Fonte: BRASIL, 2011c, p. 5
A VII Reunião Ordinária avançou na gestão de suprimentos humanitários e das
bacias hidrográficas, no enfoque de gênero e na criação de um registro de provedores de
insumos humanitários do MERCOSUL (MERCOSUL, 2012).
A VIII Reunião Ordinária realizada em Porto Alegre, em novembro de 2012
aprovou a criação da Secretaria Técnica que passou a ser exercida pelas coordenações
nacionais (inicialmente a da Argentina), em sistema de rodízio, sem a conformação de uma
estrutura permanente ou de orçamento específico. A Secretaria permitiu agilizar as reuniões
da REHU e a articulação com organismos internacionais (BRASIL, 2013d).
Na IX Reunião Ordinária da REHU, em Montevidéu - Uruguai, em julho de 2013,
ganhou destaque as discussões sobre a unificação dos fóruns de gestão de riscos, em
decorrência da multiplicidade de cenários regionais que abordam a questão. Os membros
aprovaram: o avanço na agenda para conformação do dispositivo de coordenação de
manejo de suprimentos e na padronização de procedimentos; o intercâmbio de experiências
sobre o enfoque de gênero em situações de emergência; e o trabalho de acordo com uma
abordagem multisetorial e transversal na área de ciência e tecnologia com uma proposta de
articular redes e centros de pesquisa para a gestão integral de riscos e assistência
humanitária (BRASIL, 2013a).
O ingresso oficial da Venezuela como membro pleno do Mercosul implicou no
ingresso do país na REHU. Assim, a X Reunião Ordinária da REHU foi realizada em
Caracas - Venezuela, em novembro de 2013, e contou com uma série de apresentações
sobre o sistema de gestão de riscos venezuelano, a rede de estudos sociais em prevenção de
desastres na América Latina11 e das delegações presentes sobre a situação da redução de
riscos. As diversas propostas apresentadas e aprovadas disseram respeito a: intercâmbio
com a rede de informação humanitária da ONU; abordagem do tema de resiliência local no
âmbito das Mercocidades; elaboração de manual de agricultura familiar e gestão de riscos
com a Reunião Especializada de Agricultura Familiar; criação de agenda de investigação
aplicada e estudo de gestão de risco e resposta a desastres; diálogo sobre concessão de asilo
político e refúgio por razões humanitárias; aprofundamento das conversas sobre a ação
conjunta extrabloco; discussão sobre protocolos para a proteção civil e assistência
humanitária nas fronteiras; continuação do processo de construção do modelo de manejo de
suprimentos; preparação de uma lista ou mapa preliminar de riscos que cada Estado tem em
suas fronteiras para identificação de problemas comuns; e estender a concertação da REHU
com foros extra-regionais (BRASIL, 2013e).
Considerações finais
As catástrofes ocorridas em várias partes do mundo fortaleceram a necessidade de
assegurar a coordenação entre os mecanismos de prevenção, redução de riscos, mitigação e
resposta aos desastres naturais nos níveis nacional, regional e global, bem como a criação
de mecanismos de resposta rápida. Indicaram, também, a importância do estabelecimento de
protocolos de ajuda mútua simplificados de resposta aos desastres, da coordenação e promoção
regional de políticas, estratégias e planos de gestão de risco, do incremento de exercícios de simulações e do
conhecimento dos principais fatores de risco com o objetivo de reduzir a vulnerabilidade econômica e
social.
O terremoto no Haiti, em 2010, deixou claro algumas lições como: a condição
socioeconômica da população e construções precárias que ampliam os efeitos dos desastres
11
Criada em 1992 na Costa Rica para estudar a prevenção de desastres sob uma perspectiva das ciências
sociais (BRASIL, 2013c).
naturais; a necessidade de dotar os governos de capacidade de reagir a esses fenômenos de
maneira preventiva e reativa; dotar as instituições nacionais responsáveis pelo
gerenciamento de crises de capacidade para responder aos desastres; a necessidade de
coordenação entre os diversos atores presentes em casos de desastres de modo que a
assistência humanitária seja rápida, eficiente e eficaz; a importância de mecanismos de
manejo de crises regionais e globais; o uso eficaz das forças armadas nas ações de resposta,
em razão da organização operacional e logística que possuem, e da prontidão que permite
uma rápida mobilização de recursos humanos e materiais; dentre outras (AGUILAR, 2014).
Há uma multiplicidade de atores e de cenários envolvidos com a questão de desastres que, como os
membros da REHU acordaram, não são naturais e não são inevitáveis, mas, como resultado de um padrão
de desenvolvimento são socionaturais e socioambientais. Em consequência, os riscos de desastres podem
ser reduzidos com a redistribuição da riqueza e o desenvolvimento das sociedades.
Nesse contexto, ganham importância os mecanismos coletivos de cooperação e de
coordenação para lidar com situações de emergência, especialmente no caso de desastres
naturais. Os governos em geral têm demonstrado a intenção de avançar no estabelecimento
de mecanismos que permitam a prevenção e a ajuda nesses casos, consubstanciadas em
foros criados para lidar com a questão, como a REHU. Essa tendência se encontra no
mesmo caminho dos esforços empreendidos pelas organizações internacionais como a
ONU e a OEA e de outras iniciativas sub-regionais como o CAPRADE, o CEPREDENAC
e a CDEMA. Os diversos organismos intergovernamentais existentes na América levaram o
OCHA a realizar um estudo, identificando as iniciativas e os processos existentes,
observando duplicidades, ao final do qual foi proposta a sistematização das distintas
ferramentas e boas práticas em uma biblioteca colocada à disposição dos países (BRASIL,
2013d).
Outros mecanismos de cooperação como a Conferência dos Ministros da Defesa das
Américas (CDMA) passaram a ter dentre os temas tratados a questão da assistência
humanitária. A Declaração de Arequipa, ao final da XI CDMA, afirmou a intenção dos
membros em “criar um mecanismo voluntário de troca de informação sobre hospitais de
campanha que possam ser usados em operações de assistência humanitária no caso de
desastres naturais” e apoiar a participação das forças armadas na assistência a populações
afetadas por desastres, a pedido e coordenado por autoridades civis (CDMA, 2014,
tradução nossa).
Em maio de 2014, treze países do Sistema de Cooperação das Forças Aéreas
Americanas (SICOFAA) participaram com suas forças aéreas no Peru do exercício
Cooperación III de treinamento conjunto focado na resposta a desastres naturais, como
terremotos e tsunamis (FORÇAS..., 2014).
No âmbito interno, cada Estado tem organismos responsáveis pela proteção civil e o
gerenciamento de riscos como a Proteção Civil na Argentina e no Brasil, o Sistema de
Emergências Nacional (SEN) no Paraguai e o Sistema Nacional de Emergências (SINAE)
no Uruguai. Os ministérios responsáveis pelo gerenciamento também diferem em cada país
como o da Segurança na Argentina, da Integração Nacional no Brasil, da Defesa no caso do
Suriname e Bolívia (BRASIL, 2013e). Já a Venezuela criou o Vice Ministério de Gestão de
Riscos e Proteção Civil, em setembro de 2013, para administrar a Lei de Gestão Integral de
Riscos Socionaturais e Tecnológicos (BRASIL, 2013d).
Os desastres recentes provocaram modificações nos sistemas internos responsáveis
pelo gerenciamento de riscos. No Brasil, fruto da catástrofe na Serra Fluminense,
substituiu-se o termo “defesa civil” por “proteção civil” para desmilitarizar o conceito,
sendo estabelecido em março de 2012 um sistema nacional de proteção em quatro eixos de
atuação: social, científico-tecnológico, resposta a situações de emergência e fortalecimento
local (BRASIL, 2013e). Na Argentina, após as enchentes na cidade de La Plata, em abril de
2013, houve a reestruturação do Sistema Federal de Emergências cuja coordenação foi
transferida do Ministério do Interior e Transportes para o Ministério da Segurança, sendo
criada também a Coordenação Militar de Assistência em Emergências no Ministério da
Defesa (ARGENTINA, 2013).
O experimento de ações de assistência humanitária de caráter internacional levou à
criação de estruturas permanentes nos ministérios de relações exteriores de vários países
para a articulação entre os diversos atores como a Comissão Capacetes Brancos do
Ministério das Relações Exteriores e Culto da Argentina (ARGENTINA, 2013) e a
Coordenação de Ações Internacionais de Combate à Fome (CGFOME) do MRE no Brasil.
No Mercosul, há uma experiência acumulada pelas instituições militares por conta
de vários exercícios conjuntos relacionados com a ajuda humanitária no caso de desastres
que facilita operações conjuntas das forças armadas dos países do bloco. Apesar dessa
experiência acumulada, a resposta a desastres naturais deve ocorrer em nível governamental
e a coordenação política sobre esse tema pode ser considerada nova dentro do bloco.
A REHU procura ser um foro de coordenação que facilite a articulação entre os
governos dos países membros do Mercosul, buscando soluções para uma mobilização
rápida de recursos financeiros, físicos e humanos para a resposta a calamidades por meio de
ferramentas de manejo de doações, criação de fundos financeiros de resposta a desastres,
disponibilização de informação sobre necessidades humanitárias, manutenção de estoques
estratégicos de materiais de caráter humanitário e o conhecimento das normas nacionais
jurídicas e aduaneiras relacionadas com a assistência humanitária.
No campo da prevenção a REHU tem enfatizado a questão socioeconômica
relacionado com as catástrofes e a importância de promover programas de segurança
alimentar e nutricional em benefício das populações do Mercosul e Estados Associados que
garantam seu direito à alimentação e fortaleçam a resistência das comunidades às
calamidades. Nesse sentido reconhecem a relevância de estratégias que garantam a
educação em situações de emergência e busquem, na provisão humanitária, atender às
necessidades de grupos específicos, a exemplo de criança, mulheres, gestantes, idosos,
portadores de doenças crônicas, portadores de necessidades especiais, pessoas com
orientação afetiva específica e membros de povos originários.
Dessa forma, a REHU tem procurado implementar uma série de atividades criadas a
partir das discussões conjuntas ou como consequência do intercâmbio realizado com outros
mecanismos sub-regionais e a participação de foros internacionais como o Grupo de
Trabalho Conjunto sobre Prevenção, Atenção aos Desastres e Assistência Humanitária da
OEA e da Estratégia Internacional de Redução de Desastres da ONU.
O mecanismo procura fortalecer o processo de reuniões técnicas para a construção
de ferramentas operacionais de manejo de doações e de um guia compartilhado de
operações, para a abordagem de problemáticas transfronteiriças e para a mobilização de
equipes de resposta rápida. Procura, também, estimular a coordenação regional de políticas,
estratégias e planos, por intermédio da aproximação entre os mecanismos sub-regionais de
gestão de riscos.
Nesse sentido, estão sendo discutidas no âmbito da REHU ações: de comunicação
antecipada de risco no âmbito das bacias hidrográficas, especialmente com a sociedade
civil e as comunidades indígenas; de integração entre os níveis acadêmicos e de pesquisa e
as ações de prevenção e alerta antecipado no nível comunitário; para a evolução normativa,
especialmente os aspectos jurídicos, aduaneiros e de coordenação da assistência
humanitária; para o desenvolvimento de uma ferramenta de gestão de risco de desastres; na
área de logística da assistência, onde as forças armadas cumpririam um papel fundamental;
para a criação de armazém da REHU para a região caribenha e centro-americana, que
poderia dar-se no contexto do sistema logístico da ONU e do Programa Mundial de
Alimentos; e de treinamento de equipes de busca e resgate com apoio de governos
europeus, no âmbito do planejamento do Centro Regional de Operações de Emergência
(BRASIL, 2010a).
A REHU tem incentivado os membros a adotarem as ações no âmbito do Marco de
Ação de Hyogo como a campanha de cidades resistentes e a consolidação das plataformas
nacionais e regionais de redução de desastres.
O caminho que vem sido seguido pela REHU se iniciou com o estudo das
possibilidades de coordenação e cooperação entre os sistemas nacionais de gestão de riscos
e assistência humanitária para, em seguida, criar e implementar políticas regionais sobre o
tema e avançar até a criação de um mecanismo sub-regional de assistência mútua,
semelhante aos existentes na América Latina e no Caribe. Os trabalhos incluíram um
processo de reuniões técnicas que reúnem especialistas dos países em diferentes temas que
apresentam propostas conjuntas, a articulação com organismos internacionais e os foros
sub-regionais e o desenvolvimento de ferramentas específicas como o Dispositivo de
Manejo de Suprimentos, a confecção de um guia operacional, os estudos sobre as bacias
hidrográficas, as problemáticas transfronteiriças, o registro de provedores humanitários e
uma base de dados de capacitação.
Os mecanismos sub-regionais como a REHU estabelecem um mecanismo
institucional para sistematizar a experiência de seus membros, favorecem a coordenação e a
cooperação entre os sistemas nacionais de gestão de riscos e assistência humanitária,
socializam, agilizam e fortalecem os esforços para a assistência humanitária e facilitam a
interlocução com os demais fóruns sub-regionais (BRASIL, 2013a).
Sendo mais novo que os mecanismos criados em outras sub-regiões americanas
como a América Central, o Caribe e a Comunidade Andina, o intercâmbio para conhecer a
experiência acumulada por eles é de fundamental importância para o avanço das ações na
REHU. Da mesma forma, a REHU permite a troca de experiências entre os membros do
bloco, uma vez que se percebem diferenças nas organizações institucionais e capacidades
nacionais para fazer frente a desastres. Finalmente, é importante salientar que mecanismos
como a REHU são importantes para o fortalecimento da confiança mútua na sub-região.
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