CE-V/1-04-015-PT-C
Manual Prático
Emprego & Fundo Social Europeu
sobre Desenvolvimento de Estratégias Locais de Emprego em Portugal
C o m i s s ã o E u ro p e i a
Manual Prático sobre Desenvolvimento
de Estratégias Locais de Emprego
em Portugal
Comissão Europeia
Direcção-Geral do Emprego e Assuntos Sociais
Unidade A4
Manuscrito concluído em Agosto de 2004
O conteúdo desta publicação não reflecte necessariamente a opinião ou posição da Comissão Europeia,
Direcção-Geral do Emprego e Assuntos Sociais.
Para mais informação sobre as actividades da Comissão Europeia relativas ao desenvolvimento do emprego ao
nível local visite o site em:
http://europa.eu.int/comm/employment_social/local_employment/index_en.htm
Exemplares em formato electrónico deste manual, bem como aqueles relativos a outros países, podem ser obtidos
através deste site.
Se estiver interessado em receber o boletim informativo em formato electrónico "ESmail" da Direcção-Geral do
Emprego e Assuntos Sociais da Comissão Europeia, por favor envie uma mensagem por correio electrónico para
[email protected]. O boletim informativo é publicado regularmente em Inglês, Francês e Alemão.
Unidade A4
CE-V/1-04-015-PT-C
Manuscrito concluído em Agosto de 2004
Agradecimientos.
Este Manual foi desenvolvido por ECOTEC Research & Consulting (http://ecotec.com), para a Direcção Geral do
Emprego e Assuntos Sociais.
2
PREÂMBULO
PREÂMBULO
O desenvolvimento do emprego ao nível local é claramente importante para as
comunidades regionais e locais, mas também é importante aos níveis nacional e
europeu. É cada vez mais reconhecido que os objectivos nacionais e europeus em
termos de emprego - e em particular a Estratégia Europeia para o Emprego - não podem
ser atingidos sem o envolvimento activo de intervenientes ao nível regional e local.
Em Novembro de 2001 a Comissão Europeia adoptou uma Comunicação sobre a
dimensão local da Estratégia Europeia para o Emprego (EEE) . Esta Comunicação
indicava formas de ajudar os intervenientes locais a desempenhar plenamente o seu
papel na EEE, em cooperação com autoridades nacionais e instituições comunitárias,
sublinhando que os novos Estados Membros deveriam estar totalmente envolvidos
neste processo.
Desde a aprovação da Comunicação, a Comissão tem feito esforços no sentido de
desenvolver uma estratégia coerente, bem como actividades específicas, a fim de
fazer avançar as prioridades da União na área do emprego ao nível local. Uma
preocupação especial da Comissão tem sido a de desempenhar um papel de apoio para
intervenientes locais, nomeadamente: assegurando melhor informação e uma utilização
mais coerente das políticas e dos instrumentos existentes; sendo mais acessível; e
promovendo o intercâmbio de práticas adequadas e de experiências.
De acordo com essa estratégia, estamos agora a publicar este manual destinado a
intervenientes locais.
Fornece àqueles envolvidos no desenvolvimento do emprego ao nível local em Estados
Membros, uma ferramenta prática que indica as melhores abordagens para conceber,
desenvolver, implementar, acompanhar e avaliar com sucesso o desenvolvimento
de estratégias locais de emprego. Os princípios fundamentais são apresentados,
documentados com exemplos concretos já testados no desenvolvimento de estratégias
locais de emprego.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
A acção ao nível local conquistou o seu lugar por direito entre as políticas gerais, à
medida que cada vez mais intervenientes locais estão envolvidos não só na aplicação,
mas também na concepção e desenvolvimento de políticas de criação de emprego
e de inclusão. Espero que este manual contribua para incentivar mais pessoas e
organizações a participar.
Odile Quintin
Directora-Geral para o Emprego e os Assuntos Sociais
Comissão Europeia
1 ‘'Reforçar a dimensão local da Estratégia Europeia para o Emprego' - COM (2001) 629, 6
Nov. 01.
3
4
ÍNDICE
ÍNDICE
1.
INTRODUÇÃO
6
2.
A DIMENSÃO EUROPEIA
8
3.
CRIAR AS CONDIÇÕES CERTAS
11
4.
IMPLEMENTAÇÃO
20
5.
CONTEXTO DE GOVERNAÇÃO EM PORTUGAL
32
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
6.
CONTEXTO POLÍTICO EM PORTUGAL
39
7.
ESTABELECER E GERIR UMA PARCERIA EM PORTUGAL
42
8.
IMPLEMENTAR A ESTRATÉGIA
47
9.
ACESSOA FINANCIAMENTO
51
5
INTRODUÇÃO
1.
INTRODUÇÃO
1.1
Um Manual Prático para Desenvolver Estratégias Locais
de Emprego
Os intervenientes locais podem dar um contributo único para o emprego na sua
localidade. Mas o seu esforço é particularmente eficaz se se unirem em parceria e
desenvolverem uma estratégia partilhada. As estratégias locais de emprego podem
reforçar o valor dos esforços da União Europeia (UE), dos governos nacionais e dos
governos regionais. De facto, a experiência demonstra que podem ter um impacto real
sobre problemas persistentes de desemprego, ausência de competências e desigualdade por toda a Europa.
Este Manual Prático apresenta práticas adequadas no desenvolvimento dessas
estratégias locais de emprego. Não recomenda uma fórmula única limitada. Em
alternativa, descreve características e princípios cruciais, bem como exemplos
individuais específicos nas Secções 2, 3 e 4. A partir da Secção 5, apresenta conselhos
e exemplos específicos de Portugal.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Seja eficiente - aprenda com a prática adequada
1.2
O que é o Desenvolvimento do Emprego ao Nível Local?
O desenvolvimento do emprego ao nível local abrange uma gama alargada de acções
que lidam com o desemprego e reduzem a desigualdade. Envolve um processo que é
concebido, implementado e 'dominado' pelos intervenientes locais. Outras actividades,
por exemplo programas comunitários e nacionais, poderão desenvolver o emprego
numa localidade. Mas o desenvolvimento do emprego ao nível local pode reforçar o
valor dessas outras actividades ao mobilizar intervenientes locais e ao reconhecer as
necessidades e as potencialidades de uma determinada localidade.
Por exemplo, podem ser criados tipos completamente novos de empregos que podem
simultaneamente reduzir o desemprego e satisfazer as necessidades locais em
termos de serviços. Muitas destas novas fontes de emprego têm potencialidades para
atrair para o mercado de trabalho pessoas com diferentes atributos, competências e
aspirações.
Muitos destes novos empregos criados ao nível local podem ser ocupados facilmente
por aqueles que estão fora do mercado de trabalho geral. Podem ajudar a promover a
igualdade entre sexos porque a natureza local dos empregos pode torná-los mais
'favoráveis-à-família'. Por exemplo, podem ser concebidos novos empregos adequados
às necessidades de pais trabalhadores. As abordagens locais ao desenvolvimento de
6
INTRODUÇÃO
competências e à formação também podem atrair tipos diferentes de pessoas para a
aprendizagem, como primeiro passo para o emprego.
O impacto do desenvolvimento do emprego ao nível local numa localidade, quando
somado ao de outras localidades, pode reduzir significativamente o desemprego e a
desigualdade por toda a Europa. Por isso o desenvolvimento do emprego ao nível local
é importante por si mesmo, mas também pelo seu contributo para as políticas
económicas e sociais europeias. De facto, a política comunitária actualmente reconhece
a importância da acção ao nível local. A UE também disponibiliza recursos para testar e
promover abordagens inovadoras ao desenvolvimento do emprego ao nível local.
(Ver Secção 2 adiante.)
O desenvolvimento do emprego ao nível local melhora as partes que a política
comunitária e nacional não consegue atingir.
1.3
O que Funciona Melhor no Desenvolvimento do Emprego
ao Nível Local?
Embora o desenvolvimento do emprego ao nível local possa assumir muitas formas, os
melhores exemplos tendem a revelar um conjunto de factores cruciais de sucesso. Estes
são:
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
conhecimento do contexto nacional;
uma parceria de intervenientes locais dos sectores público, privado e terciário;
diálogo significativo entre parceiros;
coordenação com política regional, nacional e comunitária;
uma dimensão europeia;
uma compreensão exaustiva das necessidades e potencialidades locais;
uma concentração na igualdade entre sexos e na inclusão social;
coordenação de actividades ao nível local;
uma estratégia e um plano de acção;
actividades inovadoras;
boa gestão;
domínio local;
recursos suficientes; e
aprendizagem com a experiência.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
As Secções 3 e 4 explicam estes factores cruciais de sucesso de forma mais detalhada
e apresentam exemplos práticos de práticas adequadas. Mas primeiro verificamos aquilo
que a Europa pode oferecer àqueles envolvidos no desenvolvimento do emprego ao
nível local.
Uma estratégia de parceria é extremamente eficaz para o desenvolvimento do
emprego ao nível local
7
A DIMENSÃO EUROPEIA
2.
A DIMENSÃO EUROPEIA
2.1
Mais e melhor emprego
Ao analisar evoluções recentes da política comunitária, em primeiro lugar verificamos
como a UE colocou a tónica no emprego em termos gerais. Em segundo lugar, podemos
ver como é que a UE agora reconhece o contributo único que as parcerias locais podem
dar para os seus objectivos ao nível do emprego.
'Mais e melhor emprego e maior coesão social' é um dos objectivos gerais da política da
UE. Este objectivo está reflectido na Estratégia Europeia para o Emprego da UE. A
estratégia foi concebida para permitir à UE criar as condições para o pleno emprego e
fortalecer a coesão até 2010. Constitui a ferramenta fundamental para coordenar as
políticas de emprego dos Estados Membros da UE.
A Estratégia tem três objectivos principais:
■
■
■
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
pleno emprego;
qualidade e produtividade no trabalho; e
coesão social e inclusão.
Também inclui metas específicas para o emprego na Europa:
■
■
■
uma taxa geral de emprego de 70% em 2010;
uma taxa de emprego para mulheres de 60% em 2010; e
uma taxa de emprego de 50% para trabalhadores mais velhos
(55-64 anos) em 2010
O desenvolvimento do emprego ao nível local tem um papel fundamental a
desempenhar na concretização dos objectivos e metas da Estratégia. Isto está reflectido
nas Directrizes para o Emprego que a UE elabora para orientar as políticas de emprego
dos Estados Membros e para assegurar a coordenação com a Estratégia. As Directrizes
emitidas em 2003 incentivam especificamente os Estados Membros a apoiar o desenvolvimento do emprego ao nível local. Ao orientar os Estados Membros, afirmam que:
"Deveria ser apoiado o potencial de criação de postos de trabalho a nível local,
incluindo na economia social, e deveriam ser incentivadas as parcerias entre todos os
intervenientes relevantes."
A Comissão Europeia reconheceu a importância do desenvolvimento do emprego ao
nível local para a Estratégia Europeia para o Emprego em várias Comunicações2. Estas
Comunicações reflectem a política e o pensamento actuais europeus.
8
2 http://europa.eu.int/comm/employment_social
A DIMENSÃO EUROPEIA
As entidades locais do projecto LEAPS na Escócia reconheceram o valor da
Estratégia Europeia para o Emprego. Consideraram que a Estratégia era uma
ferramenta analítica valiosa para identificar lacunas e sobreposições em
estratégias e iniciativas ao nível local. Por isso usaram as Directrizes para o
Emprego como enquadramento para desenvolver um plano de acção ao nível
local para o emprego.
www.cosla.gov.uk
Assim, a UE reconhece a necessidade de informar intervenientes regionais e locais
sobre a Estratégia Europeia para o Emprego. Também os incentiva a dinamizar o
desenvolvimento do emprego ao nível local. Isto irá garantir que todos os níveis
trabalham em conjunto de forma coerente para atingir as metas em termos de emprego
que a UE definiu, abordando ao mesmo tempo os seus próprios problemas de emprego.
A Estratégia Europeia para o Emprego promove o desenvolvimento do emprego ao
nível local.
2.2
Apoio da UE
As parcerias locais envolvidas no desenvolvimento do emprego ao nível local podem
beneficiar de diversas formas do apoio da UE. Podem receber financiamento para as
suas actividades directamente através de programas comunitários (ver Secção 4.3.3).
Também podem participar em acções experimentais e acções-piloto com outros
parceiros internacionais. Para além disso, uma dimensão europeia proporciona um maior
reconhecimento dos seus esforços.
Por exemplo, a UE tem apoiado uma vasta gama de trabalhos experimentais no
desenvolvimento do emprego ao nível local. Isto inclui o Programa de Acção para o
Desenvolvimento Local do Emprego, os Pactos Territoriais para o Emprego, o Programa
Terceiro Sector e Emprego, as Acções-Piloto Locais de Capital Social e as Medidas
Preparatórias de Acção Local para o Emprego.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
O projecto Quartiers en Crise em Bruxelas (Bélgica) recebeu o apoio da UE
através das Medidas Preparatórias de Acção Local para o Emprego. Isto
permitiu-lhe ir além do seu ponto de concentração na recuperação urbana e
considerar questões como empregabilidade e criação de emprego.
www.qeconline.org
Através destes programas, a UE promove os princípios fundamentais de
desenvolvimento do emprego ao nível local por toda a Europa. De facto, foram retiradas
muitas lições destes programas. São apresentadas em relatórios de avaliação e outros
documentos, igualmente disponíveis no site da Comissão. Mas as lições também foram
integradas nos conselhos apresentados nas secções finais deste Manual Prático.
As parcerias locais também podem esperar obter mais reconhecimento e apoio dos seus
governos nacionais, através dos Planos Nacionais de Emprego e dos Planos Nacionais
para a Inclusão Social. Todos os anos, cada Estado Membro elabora os Planos, de
acordo com as directrizes definidas ao nível da UE. Os Planos incentivam os governos
nacionais a adoptar a prática adequada em política de emprego e de inclusão social.
Reflectem o envolvimento crescente das autoridades locais e regionais em acções de
emprego na maioria dos Estados Membros. Por exemplo, o Plano Nacional sueco (2003)
reconhece os esforços da Associação Sueca de Autarquias, da Federação Sueca de
9
A DIMENSÃO EUROPEIA
Concelhos Municipais e de um conjunto de municípios na elaboração de planos de
acção ao nível local para o emprego.
A UE promove e financia práticas adequadas no desenvolvimento do emprego ao
nível local.
2.3
Lições da OCDE
A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico (OCDE)3 também
estuda e promove práticas adequadas no desenvolvimento do emprego ao nível local.
Os intervenientes locais podem aprender muito com os princípios e exemplos de
práticas adequadas no âmbito do programa da OCDE Desenvolvimento Local da
Economia e do Emprego.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
10
3 www.oecd.org
CRIAR AS CONDIÇÕES CERTAS
3.
CRIAR AS CONDIÇÕES CERTAS
Desenvolver uma estratégia bem-sucedida de emprego ao nível local não pode ser feito
à pressa. Os factores cruciais de sucesso identificados na Secção 1.3 são o resultado
de passos cuidadosos que reúnem grupos locais com interesses comuns e ajudam-nos
a agir de forma estratégica e a desenvolver actividades. Isto exige a disponibilização de
tempo e de recursos numa fase preparatória.
A preparação é particularmente importante em localidades com pouca experiência em
desenvolvimento do emprego ao nível local e nas quais a capacidade tem de ser criada.
Poderá até dar-se o caso de ser a primeira vez que se verifica verdadeira actividade ao
nível local. Deve ser tido em conta um conjunto de passos práticos desde o início do
processo. Estes passos não têm necessariamente de ser dados segundo esta ordem
particular. De facto, alguns ou todos podem ser dados em simultâneo, dependendo das
circunstâncias locais.
■
■
■
■
Verificar qual o apoio dado pelo sistema político e administrativo existente
ao desenvolvimento do emprego ao nível local.
Definir a melhor gama geográfica para intervenção.
Ponderar o recurso a uma parceria.
Coordenar as actividades da parceria local tanto no sentido ascendente para o governo regional e central; como no sentido exterior - para
administrações vizinhas e para outras parcerias por toda a UE.
Esta secção apresenta a forma como esses passos práticos devem ser dados para
criar as condições certas em que uma parceria local pode conceber, desenvolver,
implementar, acompanhar e avaliar uma estratégia bem-sucedida de emprego ao nível
local. A Figura 1 abaixo ilustra este processo.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Comece bem - crie boas condições para o emprego ao nível local.
Figura 1: Criar as condições certas
Estudar o contexto
nacional e local
Definir a localidadealvo
Ponderar uma
parceria
Fazer ligações com
os outros
Compreender a
política nacional
Ter em conta áreas
do mercado de
trabalho
Escolher um formato
eficaz
Ligação com responsáveis pela definição de
políticas regionais,
nacionais e comunitários
Examinar a
capacidade local
Ter em conta áreas
administrativas
Garantir uma boa liderança
Ligação com localidades
vizinhas
Verificar parceiros
existentes
Ter uma atitude
estratégica mas local
Envolver os parceiros
certos
Ligação com localidades
semelhantes por toda a
Europa
11
CRIAR AS CONDIÇÕES CERTAS
3.1
Conhecer o contexto para o desenvolvimento do emprego
ao nível local
As práticas adequadas no desenvolvimento do emprego ao nível local tendem a surgir
quando os intervenientes locais compreendem o contexto mais alargado que enfrentam
e trabalham com ele, em vez de contra ele. Este contexto mais alargado inclui política
nacional, capacidade local e iniciativas de parceria existentes. A experiência indica três
factores cruciais de sucesso neste caso.
3.1.1
Compreender a forma como a política nacional apoia o desenvolvimento económico
local
Nalguns países e regiões, o governo nacional já poderá oferecer um papel definido para
o desenvolvimento do emprego ao nível local, talvez até com um enquadramento legal
ou constitucional. Este papel muitas vezes faz parte de um padrão mais alargado de
devolução de poder do governo central para os governos regionais e locais. Assim, as
parcerias locais já poderão ter responsabilidades claras e financiamento real para o
desenvolvimento do emprego ao nível local nesses países. A Irlanda, a Itália e zonas da
Áustria e da Espanha são exemplos disso.
O Programa Local de Desenvolvimento e Inclusão Social (2000-06) da República
da Irlanda reconhece e disponibiliza financiamento a parcerias e grupos
comunitários 'que adoptem uma abordagem de parceria para lidar com questões
locais com base em planos de acção locais integrados e exaustivos concebidos
para combater a exclusão'.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
www.adm.ie
Mas outros países têm mantido uma posição mais centralizadora, com menos devolução
de poder ao nível local. Logo, os governos nacionais ou regionais poderão estar menos
receptivos. Terão de ser convencidos da necessidade de oferecer flexibilidade e recursos para o desenvolvimento do emprego ao nível local. Os novos Estados Membros e
alguns dos Estados Membros do sul da Europa poderão encontrar-se nesta situação.
3.1.2
Saber qual a capacidade existente para desenvolvimento do emprego ao nível local
Nos casos em que existe alguma experiência ou tradição de desenvolvimento do
emprego ao nível local, também é provável que exista a capacidade para o pôr em
prática. Isto inclui capacidade institucional, como a autoridade para agir ao nível local
e ter uma capacidade de resposta rápida, bem como a possibilidade de receber
financiamento e de gerir contratos. Também inclui capacidade pessoal em termos de
liderança, conhecimento da localidade e comunicação com os outros.
Alguns países, particularmente aqueles da Europa Ocidental, também dispõem de uma
longa tradição de sociedade civil e de parceria. Muitas organizações do sector terciário
nesses países têm experiência na compreensão e satisfação das necessidades dos
grupos desfavorecidos. Também têm experiência em trabalhar de perto com entidades
empregadoras e com o responsabilidade empresarial, que inclui acção ao nível local.
Nesses países, as parcerias locais podem ser criadas com relativa facilidade e avançar
mais depressa para desenvolver estratégias e actividades.
12
CRIAR AS CONDIÇÕES CERTAS
Nos casos em que existe uma capacidade local limitada, adopte uma abordagem
paciente e faça investimentos a longo prazo. Analise os princípios básicos de desenvolvimento do emprego ao nível local, descubra o que é que funciona localmente e vá
trabalhando lenta e pacientemente a partir daí. Tente igualmente incentivar os governos
regionais e nacionais a estar receptivos a iniciativas com origem ao nível local.
3.1.3
Verificar quais as parcerias que já existem
Dependendo da política nacional e da tradição local, já poderão existir uma ou mais
parcerias relevantes para o emprego ao nível local e a trabalhar em qualquer localidade.
Um factor crucial de sucesso na criação das condições certas é portanto a criação de
estruturas de parceria que tenham em conta aquilo que já existe.
Nos países com limitações de devolução de poder para o nível local, e uma tradição
reduzida de acção ao nível local e de sociedade civil, poderá ser necessário formar
uma parceria totalmente nova. Nesse caso será importante reunir organizações públicas,
privadas e do sector terciário, possivelmente pela primeira vez. Irá ser necessário tempo
para estabelecer confiança e entendimento entre os parceiros, antes de se definirem
quaisquer objectivos ambiciosos.
Alguns países atribuíram às parcerias de desenvolvimento do emprego ao nível local um
enquadramento legal e constitucional claro. Logo, não será necessário criar uma nova
parceria ou justificar a sua existência. O ponto de concentração poderá ser a obtenção
de resultados.
Noutros países, como o Reino Unido, tem havido muitas iniciativas ao nível local. Já
existe uma rede alargada de parcerias locais. Isto pode causar problemas como
concorrência na obtenção de financiamento e duplicação de papéis. Por isso, nessas
localidades o ponto de concentração poderá ser a coordenação ou combinação das
parcerias existentes, em alternativa à criação de novas parcerias. Por exemplo, as
parcerias locais para investimento interno e inclusão social poderiam ser combinadas
numa parceria local de emprego.
Quando a região de South Tyneside (UK) recebeu financiamento para um Pacto
Territorial para o Emprego, optou por não criar uma nova parceria. Em alternativa,
o papel de uma parceria existente para a iniciativa - a South Tyneside Enterprise
Partnership - foi alargado para abranger o emprego ao nível local.
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Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
www.southtyneside.info/communitysupport/step.asp
3.2
Definir a localidade-alvo
Alguns intervenientes individuais, como os municípios, intervêm em localidades claramente definidas. Mas uma das incertezas relativas às parcerias, na realidade um possível ponto forte, é o facto da zona-alvo para intervenção não estar necessariamente
limitada. Nos casos em que uma parceria surgiu de forma voluntária, poderá haver uma
margem de manobra considerável para escolher a zona em que irá intervir.
Naturalmente, nos casos em que a política nacional oferece um papel claramente definido para o desenvolvimento do emprego ao nível local, a localidade já poderá estar claramente definida.
13
CRIAR AS CONDIÇÕES CERTAS
Para parcerias a desenvolver actividades no âmbito do desenvolvimento do emprego
ao nível local, a experiência indica três factores cruciais de sucesso a ter em conta ao
definir uma localidade para intervenção.
3.2.1
Ter em conta a geografia do mercado de trabalho local
Os problemas e as oportunidades de emprego raramente respeitam limites administrativos. Logo, uma abordagem estratégia poderá exigir que uma parceria defina como
alvo uma zona que é maior do que um único município, por exemplo, uma zona de
passagem-para-o-trabalho. A principal vantagem desta abordagem é o facto das
soluções locais poderem ser desenvolvidas como resposta directa aos problemas e às
potencialidades de emprego de qualquer localidade. Por exemplo, o Pacto Territorial
para o Emprego de Tampere-Pirkkala (Finlândia)4 desenvolveu um plano de acção para
vários municípios vizinhos que tinham todos sofrido um declínio das indústrias têxteis,
de confecções e de calçado.
3.2.2
Ter em conta limites administrativos
Poderá ser útil definir uma localidade de acordo com limites administrativos locais,
por exemplo um município. Isto pode simplificar a actividade, uma vez que muitos
intervenientes locais cruciais já estarão a trabalhar na mesma zona. Também permite
evitar alguns dos problemas envolvidos na reunião de várias parcerias provenientes de
diversos municípios. Também poderá ser fácil recolher dados sobre a zona. No entanto,
a localidade-alvo poderá não reflectir a geografia do mercado de trabalho local e os
problemas a ser abordados.
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Desenvolvimento
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de Emprego
em Portugal
3.2.3
Avaliar bem a dimensão
A parceria local de emprego deveria ser suficientemente grande para ser estratégica,
mas suficientemente pequena para ser local. Os parceiros precisam de ter conhecimento
e influência suficientes sobre a localidade para poder deixar a sua marca. Poderão ter
de ser capazes de reagir rapidamente a novos acontecimentos.
'Local' pode certamente designar os níveis sub-regional, local (municipal) ou vizinho mas
a sua escala, dimensão, amplitude e limites administrativos irão variar. Uma parceria responsável por uma zona com um número muito elevado de habitantes poderá ser pesada
e dispersa, sem uma concentração nas necessidades realmente locais. As parcerias que
abrangem populações inferiores a um município (como uma zona vizinha) poderão ser
demasiado pequenas para ser eficazes em qualquer sentido estratégico.
Diferentes tipos de acção são mais eficazes a diferentes níveis. Por exemplo, o Proyecto
Pléyade (Espanha)5 definiu zonas-alvo para análise com base em mercados de trabalho
locais abrangendo vários municípios. Mas criou planos de acção individuais para cada
município dentro da zona-alvo. Em geral, um município poderá ser mais adequado para
a integração de grupos desfavorecidos. Mas uma sub-região ou região poderá ser mais
adequada para investimento interno e desenvolvimento de infra-estruturas.
Tenha uma atitude estratégica, local, viável.
4 http://europa.eu.int/comm/regional_policy/innovation/innovating/pacts/en/list/fin_tampere.html
or www.tampere.fi/english
14
5 www.femp.com/pleyade/eng/index.htm
CRIAR AS CONDIÇÕES CERTAS
3.3
Desenvolver uma parceria eficaz.
Embora o desenvolvimento do emprego ao nível local possa ser assegurado sem uma
parceria, a experiência revela que uma parceria pode acrescentar valor que não pode
ser obtido de outra forma. Mas tem de ser uma verdadeira parceria para que este efeito
atinja o seu ponto alto. Nos casos em que, por exemplo, as parcerias são meramente
simbólicas ou 'casamentos de conveniência', os resultados serão menos certos.
Uma abordagem de parceria pode ser mais eficaz porque tem potencial para:
■
■
■
■
■
■
■
■
■
Envolver um conjunto mais alargado de interesses, incluindo a indústria, o
comércio e os parceiros sociais;
Gerar apoio político alargado e 'domínio' local da actividade;
Dar poder às pessoas, em especial aos grupos desfavorecidos;
Reduzir a duplicação de esforços e produzir acção concentrada;
Aumentar os recursos financeiros, físicos e humanos disponíveis;
Proporcionar serviços mais coerentes ou integrados;
Compreender, prever e satisfazer as necessidades locais;
Injectar inovação e criatividade em projectos de desenvolvimento regional e
local; e
Combinar os efeitos de vários programas, optimizando assim o seu impacto.
É importante que uma parceria local de emprego tenha o formato, liderança e
participação adequados, para conseguir ser eficaz.
A vantagem fundamental da parceria é uma governação local melhorada.
3.3.1
Formato
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de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
O formato mais eficaz para a parceria irá depender das suas circunstâncias particulares,
como política nacional, capacidade local e parcerias existentes. Logo, haverá uma
grande variedade entre diferentes localidades. No entanto, a experiência passada indica
um conjunto de factores cruciais de sucesso na forma como a parceria está estruturada
e é gerida.
■
■
■
Uma verdadeira abordagem 'ascendente' que incentiva iniciativas e ideias
do nível 'popular'.
Uma base alargada de participação de organizações dos sectores público,
privado e terciário com interesse na questão do emprego ao nível local.
Um objectivo comum para as unir independentemente das suas
responsabilidades individuais.
■
Um acordo de parceria que reforça a responsabilização através da
distribuição de responsabilidades entre os parceiros.
Uma estrutura formal, enquanto entidade legal distinta (como uma
empresa limitada por garantia) ou enquanto associação mais informal de
parceiros.
■
Diálogo aberto e franco entre parceiros.
■
15
CRIAR AS CONDIÇÕES CERTAS
Uma avaliação do Programa Piloto para o Progresso Económico e Social na
Irlanda identificou três modelos de parceria:
■
A Abordagem de Cumprimento, em que a parceria concebe, desenvolve,
financia e dirige a actividade, normalmente segundo uma base piloto/de
demonstração de duração limitada e em que a actividade geralmente
dá resposta a uma situação de ausência de serviços locais ou de nível
insuficiente de prestação por parte dos serviços gerais.
■
A Abordagem de Agência, que também aborda uma necessidade
identificada mas cuja resposta está mais centrada na concepção, ou por
vezes na atribuição de recursos em alternativa a um envolvimento directo na
prestação concreta de serviços ao grupo-alvo.
■
A Abordagem de Mediação, que proporciona uma estrutura de apoio aos
intervenientes locais. Os principais papéis são planeamento, coordenação,
apoio, facilitação e pressão.
www.combatpoverty.ie
3.3.2
Liderança
Uma parceria eficaz exige uma boa liderança organizacional e individual. Mas o parceiro
líder não deve assumir o domínio exclusivo da parceria e da sua actividade. Em
vez disso, proporciona o ambiente e as condições adequadas para a intervenção da
parceria. Também incentiva o envolvimento activo de todos os intervenientes locais. O
parceiro líder deve manifestar empenho político genuíno na parceria. Deve pôr o
interesse geral acima do seu interesse institucional.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
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Um bom parceiro líder já terá um papel local estabelecido ao nível de desenvolvimento
económico, formação profissional e inclusão social. Também poderá precisar da
capacidade financeira para ser responsável por quantias elevadas em nome da parceria.
Muitas vezes as autoridade locais estão em melhor posição para liderar uma parceria
local de emprego. São eleitas, responsáveis perante a população local e reconhecidas
por responsáveis pela definição de políticas regionais, nacionais e comunitários. Têm a
capacidade de prestar serviços locais, muitos dos quais são relevantes para o emprego
ao nível local, como a segurança social. Muitos governos nacionais também estão a
devolver a implementação da política pública de emprego às autoridades locais.
Mas algumas autoridades não têm a experiência, o poder e os recursos necessários
para liderar uma parceria local de emprego. Por isso outros parceiros poderão ser mais
indicados, particularmente se já são responsáveis ao nível local pelo desenvolvimento
económico ou pela formação profissional.
Todas as parcerias precisam igualmente de um líder individual eficaz com autoridade
política forte. Por exemplo, experiências em Itália e na Grécia revelam que o presidente
da câmara normalmente é o líder mais adequado. Mas o líder também precisa de
competências e atributos pessoais para liderar a parceria e controlar a sua estratégia
numa base diária. Por isso talvez fosse melhor ter um executivo a trabalhar juntamente
com o líder político.
16
CRIAR AS CONDIÇÕES CERTAS
A avaliação do projecto de Medidas Preparatórias liderado pela KEDKE em
Atenas (GR) concluiu que o líder de uma parceria local de emprego precisa de:
■
comunicação com intervenientes locais;
■
conhecimento de intervenientes locais e da forma como trabalham;
■
realismo;
■
conhecimento e experiência com fontes de financiamento; e
■
inovação e espírito empreendedor.
www.kedke.gr
3.3.3
Participação como membros
A parceria deve incluir todos os intervenientes locais com o conhecimento,
especialização e poder de orientação necessários para contribuir para o
desenvolvimento do emprego ao nível local. Estes podem incluir:
■
autoridades locais e regionais e os representantes locais das autoridades
nacionais;
■
entidades empregadoras locais como grandes empresas, instituições financeiras, representantes de pequenas empresas e organismos de economia
social;
■
comissões responsáveis pelo acompanhamento do apoio estrutural da UE;
■
associações de desenvolvimento local;
■
organizações de parceria social;
■
organizações não-governamentais;
■
organizações comerciais, Câmaras de Comércio, Associações Comerciais;
■
delegações locais do Serviço Público de Emprego; e
■
organizações de educação, formação e investigação.
Mas não existe uma 'combinação' única, uniforme, ideal de parceiros. A participação
irá variar de forma significativa, de localidade para localidade. Tal como os papéis,
responsabilidades e estruturas organizacionais, mesmo dentro do mesmo Estado
Membro. Alguns parceiros estarão totalmente envolvidos na implementação. Mas outros
poderão estar envolvidos apenas como consultores. A chave reside em assegurar uma
consulta alargada bem como uma tomada de decisões eficaz.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
3.4
Fazer a ligação com os outros
O sucesso da parceria local de emprego depende em parte da influência que pode ter
além da sua localidade imediata. Isto porque outros tomam decisões que têm impacto
sobre o emprego ao nível local. Por isso é importante estabelecer e manter boas
ligações com níveis nacionais e regionais, localidades vizinhas e outras localidades por
toda a Europa.
17
CRIAR AS CONDIÇÕES CERTAS
3.4.1
Níveis nacionais e regionais
A maioria dos governos nacionais está a descentralizar a implementação das suas
políticas de emprego. Isto é feito sobretudo através de delegações locais dos serviços
públicos de emprego. Mas também envolve parcerias com diferentes tipos de
intervenientes locais. Logo, existe uma oportunidade real para as parcerias locais
influenciarem a implementação da política nacional ao nível local. Podem fazer com que
esta seja mais receptiva às necessidades das suas próprias localidades.
Por exemplo, o New Deal for the Unemployed6 do governo britânico envolve parcerias
de entidades empregadoras locais, autoridades locais, sindicatos e organizações do
sector terciário. Estas parcerias aconselham o serviço público de emprego relativamente
à concepção e implementação do programa New Deal na sua localidade.
Ao mesmo tempo, os governos nacionais também definem directrizes para o
desenvolvimento do emprego, inclusive ao nível local. Estas directrizes são cada vez
mais encorajadoras em relação ao desenvolvimento de estratégias locais de emprego.
A UE também está a incentivar os governos nacionais a envolver intervenientes locais
na concepção da política nacional, incluindo o Plano Nacional de Emprego e o Plano
Nacional para a Inclusão Social. Logo as parcerias locais de emprego têm a
oportunidade de fazer com que a política nacional apoie mais as suas actividades.
As parcerias locais de emprego deveriam procurar:
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
■
ter voz activa e um papel interventivo reconhecidos ao nível nacional e
regional;
■
agir de acordo com a política regional e nacional, particularmente os Planos
de Acção Nacionais;
■
desenvolver ligações institucionais com os níveis regional e nacional; e
■
fazer parte do processo de definição de políticas ao nível regional e
nacional.
Política nacional: compreenda-a, influencie-a, trabalhe com ela.
3.4.2
Localidades vizinhas
Os problemas e as oportunidades de emprego muitas vezes ultrapassam os limites
administrativos locais. Por isso é útil estabelecer ligações com intervenientes locais e
parcerias em localidades vizinhas para lidar com problemas e oportunidades partilhados.
A cooperação pode incluir:
18
■
Coordenar estratégias para garantir complementaridade;
■
Pressão junto de autoridades regionais, nacionais e comunitárias para
salientar problemas partilhados e para influenciar políticas;
■
Contratar ou partilhar investigação relativa a problemas comuns;
■
Projectos específicos a funcionar além dos limites (administrativos);
■
Promover oportunidades de emprego e de formação em localidades
vizinhas; e
■
Garantir que as entidades empregadoras e os habitantes locais recebem
apoio consistente para além dos limites municipais.
6 www.newdeal.gov.uk
CRIAR AS CONDIÇÕES CERTAS
3.4.2
Localidades semelhantes por toda a Europa
As localidades com características semelhantes poderão viver problemas e ter
oportunidades semelhantes. Por isso há muito a ganhar com a cooperação entre
parcerias em localidades semelhantes por toda a Europa. A cooperação pode incluir
pressão conjunta perante autoridades nacionais e comunitárias. Também pode incluir a
partilha de informação e de práticas adequadas relativas ao emprego ao nível local.
A cooperação muitas vezes é mais eficaz se fizer parte de uma rede estabelecida. As
redes permitem o acesso a meios não dispendiosos de divulgação de actividades como
seminários, conferências, sites, jornais e boletins informativos. Uma parceria também
poderá criar uma nova rede com uma ou mais parcerias.
As parcerias locais de emprego de cinco grandes cidades do norte da Europa
reuniram-se para criar a Rede Metronet. Trata-se de Pactos Territoriais para o
Emprego de Berlin (D), Bremen (D), Copenhaga/Malmo (DK/S), Dublin (IRL),
Hamburg (D), Tottenham (UK) e Vienna (A). A rede desenvolveu temas comuns,
partilhou práticas adequadas e ponderou uma abordagem comum à avaliação.
Deu origem a um projecto conjunto sobre exclusão social, bem como à cooperação na elaboração de candidaturas à iniciativa comunitária EQUAL.
www.aforesund.org/eng/oresund_employment_pact.aspx
Uma rede existente importante é o Comité das Regiões7. Trata-se de um organismo
consultivo da UE, constituído por representantes de autoridades regionais e locais. A UE
tem de consultar o Comité sobre assuntos que dizem respeito ao governo local e
regional, como o emprego.
Outras redes reúnem regiões ou localidades com características geográficas ou
económicas comuns. Os exemplos destas redes incluem a Eurocities8 e a Associação
Europeia de Regiões Industriais9.
Algumas redes assumem uma abordagem temática. Por exemplo, cinco Grupos
Temáticos Europeus reúnem profissionais locais de parcerias de desenvolvimento da
EQUAL de toda a Europa para partilhar práticas adequadas entre profissionais . Também
garantem que a política comunitária tem em conta as experiências de actividades locais
de toda a Europa.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
7 www.cor.eu.int
8 www.eurocities.org
9 www.eira.org
19
IMPLEMENTAÇÃO
4.
IMPLEMENTAÇÃO
Logo que esteja criada uma boa parceria local, com um papel claramente definido, o
passo seguinte consiste em conceber e implementar uma estratégia. A experiência
revela que o impacto de uma estratégia local de emprego depende de alguns factores
cruciais de sucesso. Estes são:
■
Conhecer a localidade e o seu mercado de trabalho;
■
Desenvolver uma estratégia alargada;
■
Implementar a estratégia; e
■
Analisar o progresso e retirar lições.
A aprendizagem a partir destes factores cruciais de sucesso poderá indicar um processo
semelhante ao 'mapa de estradas' apresentado na Figura 2 adiante. Mas o mapa é uma
ferramenta flexível que pode ser adaptado de acordo com as circunstâncias locais. Por
exemplo, alguns passos podem já ter sido dados durante a 'criação das condições certas' (apresentadas na secção anterior). Para além disso, alguns passos podem ser
dados em simultâneo ou segundo uma ordem diferente daquela aqui descrita.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Em todo o caso, o desenvolvimento do emprego ao nível local é um processo contínuo e
dinâmico. As lições que uma parceria retira do acompanhamento e avaliação da sua
estratégia devem salientar novas oportunidades e problemas. Compreender essas oportunidades e problemas poderá exigir a recolha de mais informação ao nível local, conduzindo a uma estratégia nova e revista e a novas acções.
Figura 2: Implementar uma estratégia
Conhecer a zona
Desenvolver uma
estratégia alargada
Implementar a
estratégia
Analisar o processo e
aprender com ele
Compreender o
mercado de t
rabalho local
Determinar objectivos
e acções
Acções-piloto
Escolher indicadores
de desempenho
Descobrir o que os
outros estão a fazer
Gerar domínio local
Encontrar recursos
Acompanhar o
progresso
Garantir igualdade
Implementar
totalmente a
estratégia
Avaliar o impacto
Promover os
sucessos
20
IMPLEMENTAÇÃO
4.1
Conhecer a Zona
4.1.1
Compreender o mercado de trabalho local
Uma parceria local precisa de compreender os problemas que pretende abordar. A
melhor maneira de fazer isso é através da recolha de forma sistemática de informação
sobre emprego ao nível local. A informação pode então ser analisada, o que irá orientar
a escolha de objectivos e de acções. A recolha contínua de informação também permite
medir o impacto das actividades relativas a emprego ao nível local. A estratégia também
pode ser revista à medida que surgirem novos problemas e oportunidades.
A recolha de informação de forma sistemática é importante porque alguns ou todos os
parceiros podem não ter consciência de alguns problemas e oportunidades. A gravidade
e a origem dos problemas poderá não ser conhecida. Em todo o caso, a situação do
emprego ao nível local irá mudar com o tempo.
Uma parceria local de emprego provavelmente terá de recolher informação sobre:
■
Níveis de emprego e de desemprego;
■
Características dos empregados e dos desempregados (idade, graus de
competência, localização, etc.);
■
Competências necessárias para as entidades empregadoras locais;
■
Competências disponíveis na mão-de-obra local;
■
Principais ocupações;
■
Principais sectores económicos;
■
Igualdade entre sexos;
■
Demografia;
■
Necessidades de grupos desfavorecidos;
■
Tendências sociais e económicas mais alargadas; e
■
Tendências futuras.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Uma parceria provavelmente terá de reunir informação proveniente de várias
fontes diferentes para permitir uma aferição exaustiva da situação local. O volume de
informação recolhida deverá ser proporcional à dimensão da parceria e das suas
actividades.
Os governos nacionais normalmente divulgam informação sobre tendências gerais
de emprego, bem como informação estatística detalhada. Os dados nacionais
constituem um bom ponto de partida mas nem sempre reflectem as experiências reais
das comunidades locais e dos habitantes locais. Logo, também é necessária informação
local. Alguns intervenientes locais podem já estar a recolher informação para os seus
próprios fins. Por exemplo, poderá estar relacionada com as necessidades de grupos
desfavorecidos. Também poderá ser necessário contratar novos trabalhos de
investigação, quando existirem lacunas ao nível de informação.
Algumas parcerias criaram 'observatórios' locais ou regionais. Os observatórios
recolhem informação sobre o emprego através de várias fontes e usam-na para criar
uma análise exaustiva da situação local. Em seguida distribuem-na de forma alargada
para ajudar os intervenientes locais a planear as suas actividades.
21
IMPLEMENTAÇÃO
O Nottinghamshire Research Observatory reúne informação e investigação local
sobre questões económicas e sociais no condado de Nottinghamshire (UK).
Disponibiliza online relatórios de investigação recentes e publica boletins sobre
o desemprego. Esta investigação pode então orientar a concepção e
implementação de estratégias e projectos no âmbito do emprego ao nível local.
O Observatório também promove parcerias na realização e divulgação de
investigação. Isto ajuda a aumentar a cooperação, a evitar a duplicação e a
preencher lacunas de informação.
www.theobservatory.org.uk
4.1.2
Descobrir as actividades que já estão a ser desenvolvidas
O desenvolvimento do emprego ao nível local não ocorre isoladamente. Faz parte de
um padrão de actividade mais alargado. Na Secção 3 foi ponderada a importância de
verificar quais os intervenientes e as parcerias que já estão a trabalhar ao nível local.
Também é importante verificar quais as actividades que estes intervenientes estão
realmente a desenvolver. As novas actividades deverão reforçar o valor das actividades
existentes.
Examine as seguintes actividades e tente reforçar o seu valor:
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
■
Programas 'gerais' comunitários, nacionais e regionais a funcionar ao
nível local. Estes programas deverão oferecer muitos mais recursos do que
aqueles disponíveis ao nível local. Por isso é importante trabalhar
juntamente com eles em vez de contra eles. Mas eles não satisfazem
necessariamente os objectivos locais e podem ser inflexíveis. Por isso é
importante tentar influenciá-los para que possam satisfazer melhor as
necessidades locais.
■
Outras estratégias locais que podem influenciar indirectamente o emprego
ao nível local. Estas podem incluir estratégias para desenvolvimento
sustentável, inclusão social ou investimento interno. Uma estratégia local de
emprego deverá reforçar o seu valor trabalhando juntamente com elas em
vez de contra elas. A parceria local de emprego também pode influenciar
estas outras estratégias para que também contribuam para os objectivos em
termos de emprego.
■
As iniciativas locais podem já estar a lidar com o emprego, sem fazer
parte de uma estratégia de parceria. As organizações do sector terciário, em
particular, poderão concentrar-se nas necessidades dos seus grupos-alvo.
Poderão não ter conhecimento de políticas e actividades mais alargadas.
Na realidade, as estruturas de apoio do sector terciário poderão mesmo
coexistir juntamente com aquelas dos serviços públicos.
Compare estas actividades com a aferição de problemas e oportunidades locais. Esta
comparação irá salientar as prioridades de acção.
Reforçar o valor daquilo que já está a acontecer.
22
IMPLEMENTAÇÃO
4.2
Desenvolver uma estratégia alargada
A experiência revela que as iniciativas de emprego ao nível local são mais eficazes se
fizerem parte de uma estratégia. Isto permite que toda a actividade seja coordenada no
sentido de atingir objectivos comuns. A estratégia normalmente deverá incluir acções
para criar empregos, bem como acções para ajudar as pessoas a chegar até esses
empregos. Por outras palavras, deverá ter em conta a 'procura' de mão-de-obra bem
como a 'oferta' de mão-de-obra. Deverá ser 'dominada' ao nível local e abordar a
questão da desigualdade.
4.2.1
Determinar objectivos e acções
Uma estratégia local de emprego poderá ter quatro objectivos gerais:
■
criar novos empregos;
■
melhorar a empregabilidade dos habitantes locais;
■
ajudar as pessoas a chegar até aos empregos; e
■
reduzir a desigualdade.
Algumas ideias para atingir cada um destes quatro objectivos são apresentadas abaixo.
Criar novos empregos:
■
promover a localidade junto de investidores internos
■
incentivar a criação de novas empresas
■
criar empresas de carácter social
■
incentivar uma cultura local de iniciativa
■
identificar vagas de emprego em localidades vizinhas
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Melhorar a empregabilidade:
■
identificar as necessidades das entidades empregadoras em termos de
competências e formar as pessoas para satisfazer essas necessidades
■
identificar sectores em expansão e formar pessoas para trabalhar nesses
sectores
■
reconhecer a experiência e competências anteriores das pessoas e das
suas comunidades
■
criar oportunidades de emprego 'intermédias' ou 'apoiadas' para ajudar pessoas desempregadas há muito tempo a regressar ao trabalho
■
identificar e formar de novo pessoas em riscos de despedimento
■
incentivar aqueles com as competências certas a transitar para outras zonas
23
IMPLEMENTAÇÃO
Ajudar as pessoas a chegar até aos empregos
■
oferecer novas infra-estruturas para o cuidado de dependentes
■
cobrir custos de deslocação
■
resolver problemas de transporte
■
fornecer melhor informação sobre vagas de emprego
■
incentivar as entidades empregadoras a adoptar práticas de trabalho
flexíveis
■
realizar eventos que reúnam entidades empregadoras e pessoas à procura
de emprego
Reduzir a desigualdade
■
criar empregos adequados para grupos desfavorecidos
■
adaptar os serviços de orientação e aconselhamento às necessidades de
grupos desfavorecidos
■
reagir contra a discriminação em termos de educação, formação e emprego
■
incentivar as entidades empregadoras a recrutar pessoal junto de grupos
desfavorecidos, particularmente nos casos em que não há o hábito de o
fazer
■
dar aos diferentes grupos conhecimento de sectores e de empregos a que
normalmente não têm acesso
■
conceder poder aos grupos-alvo e às comunidades através da sua inclusão
no planeamento e na implementação de projectos
4.2.2
Domínio local
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
A principal vantagem do desenvolvimento do emprego ao nível local é o facto de poder
satisfazer especificamente as necessidades locais. Os parceiros locais muitas vezes
estão melhor posicionados para identificar e satisfazer essas mesmas necessidades
locais. Logo, devem estar inteiramente envolvidos na concepção e na implementação de
uma estratégia local de emprego. Devem 'dominá-la'.
■
oferecer a participação na parceria a qualquer interveniente local com
interesse na questão do emprego;
■
criar estruturas de parceria que envolvam intervenientes locais de forma
regular;
■
partilhar o poder de tomar decisões;
■
obter consenso em relação aos objectivos gerais da estratégia;
■
fazer com que a parceria defenda actividades específicas;
■
envolver um número elevado de intervenientes na implementação;
■
procurar obter contribuições financeiras de vários diferentes parceiros; e
■
manter todos os intervenientes locais e todos os habitantes locais
informados do progresso alcançado.
Assegurar o domínio local demora tempo. Pode envolver:
24
IMPLEMENTAÇÃO
A Intervenção Piloto para Promoção do Emprego ao Nível Local na Grécia
recorreu a conferências públicas para reforçar o domínio local do seu plano de
acção. As conferências tornaram as decisões e as promessas mais visíveis,
tornando mais difícil para os parceiros não cumprir os seus compromissos.
www.eetaa.gr/tsda
4.2.3
Garantir a igualdade
Para além de tomar medidas específicas para reduzir a desigualdade, uma parceria local
de emprego deverá integrar a igualdade de oportunidades em todas as suas actividades.
Isto inclui o funcionamento da parceria e todas as acções relativas a emprego, quer
estejam ou não directamente relacionadas com a questão da igualdade.
Uma parceria deverá assegurar cinco passos fundamentais para garantir a igualdade.
Estes passos fazem parte integrante da concepção, implementação, acompanhamento e
avaliação da estratégia:
■
desenvolver uma política de igualdade de oportunidades em que todos os
parceiros se possam empenhar.
■
baborar um 'ponto de partida' a partir do qual o progresso possa ser avaliado.
■
definir metas para objectivos em termos de igualdade.
■
recolher dados de acompanhamento de forma sistemática ao longo da
duração da estratégia.
■
avaliar progressos e analisar política e metas com regularidade.
4.3
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Implementar a estratégia
Tendo criado as condições certas, estudado a zona local e desenvolvido uma estratégia,
uma parceria local de emprego pode então implementar plenamente essa estratégia.
Isto envolve testar a eficácia de acções numa fase experimental, encontrar recursos
para a totalidade da estratégia e então conceber e implementar um plano de acção.
4.3.1
Acções-piloto
Os projectos-piloto permitem testar abordagens ao desenvolvimento do emprego ao
nível local. Proporcionam feedback valioso com base em experiência prática, bem como
comentários de quaisquer grupos-alvo. Podem ser usados para melhorar a abordagem.
Ao implementar mudanças apontadas por projectos-piloto ou por feedback, registe
quaisquer mudanças e as respectivas circunstâncias para utilização posterior na
avaliação.
A dimensão e extensão dos projectos-piloto irá depender dos fins e objectivos da
estratégia. Poderá envolver testar materiais de formação com um pequeno grupo de
voluntários, antes de recrutar formandos reais. Um projecto na sua totalidade poderia ser
25
IMPLEMENTAÇÃO
um trabalho-piloto. Por exemplo, testar uma abordagem para lidar com o desemprego
local no âmbito de um grupo desfavorecido específico. Se forem bem-sucedidos, os
projectos-piloto podem ser expandidos no contexto da estratégia mais alargada.
Os projectos-piloto pequenos ajudam a melhorar um plano de acção e a aumentar
a sua eficácia.
4.3.2
Encontrar recursos
A implementação da estratégia naturalmente irá exigir recursos financeiros. Alguns dos
parceiros terão os seus recursos próprios. Mas provavelmente será necessário procurar
obter financiamento adicional junto de várias fontes externas. Isto pode criar problemas
se o processo não for gerido de forma cuidadosa. Alguns princípios fundamentais
deverão ser respeitados.
Em primeiro lugar, desenvolver a estratégia a longo prazo da parceria
independentemente do financiamento para projectos individuais. A estratégia deverá
concentrar-se naquilo que tem de ser feito. Deverá continuar independentemente dos
limites de qualquer fonte individual de financiamento.
Em segundo lugar, procurar obter financiamento sustentável proveniente de várias
fontes, tanto para toda a estratégia como para projectos individuais. Estas fontes
incluem programas europeus, nacionais, regionais e locais. Combine as diferentes
fontes de financiamento num programa coerente e evite criar uma lista de projectos ad
hoc. Analise cuidadosamente cada fonte de financiamento antes de se candidatar junto
da mesma. As fontes de financiamento que não são relevantes ou que têm condições
onerosas irão desviar a atenção e o esforço das principais prioridades da estratégia.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Em terceiro lugar, assegure-se de que a parceria tem a capacidade necessária para
gerir as diferentes fontes de financiamento recebido. Isto não significa que todo o
financiamento tem de ser recebido e gerido por um parceiro. Diferentes parceiros podem
assumir a responsabilidade de receber e gastar dinheiro. Mas algumas parcerias
poderão exigir um 'parceiro principal' para gerir o financiamento e assegurar a prestação
de contas. Este parceiro principal pode então disponibilizar o financiamento a outros
parceiros, talvez através de um acordo de sub-contratação.
A próxima secção analisa algumas fontes de financiamento específicas da UE. As fontes
nacionais de financiamento para o desenvolvimento do emprego ao nível local são
analisadas em secções posteriores deste Manual Prático.
Uma estratégia deve ser sustentada pelo financiamento, não determinada pelo
financiamento.
4.3.3
Fontes de financiamento da UE
Os Fundos Estruturais da UE são uma fonte de financiamento importante para o
desenvolvimento do emprego ao nível local. Apoiam acções que criam empregos,
ajudam as pessoas a chegar até aos empregos, melhoram a empregabilidade e
reduzem a desigualdade ao nível local.
O Fundo Social Europeu (FSE) é o principal instrumento financeiro comunitário na
base da Estratégia Europeia para o Emprego. É portanto o mais importante para o
desenvolvimento do emprego ao nível local. No actual período de programação (200006), o FSE disponibiliza cerca de €9 biliões por ano. Este dinheiro apoia programas
regionais estratégicos de longo prazo que actualizam e modernizam as competências da
mão-de-obra e incentivam a iniciativa. Existem três tipos de programas regionais:
26
IMPLEMENTAÇÃO
■
Objectivo 1: para regiões cujo desenvolvimento está a ficar atrasado;
■
Objectivo 2: para conversão económica e social em zonas industriais,
rurais, urbanas ou dependentes das pescas que enfrentam dificuldades
estruturais; e
■
Objectivo 3: para modernizar sistemas de formação e promover o emprego
em todas as zonas excepto regiões abrangidas pelo Objectivo 1.
Os programas são planeados pelos Estados Membros juntamente com a Comissão
Europeia. São implementados através de uma vasta gama de organizações públicas
e privadas, incluindo organizações não-governamentais e parcerias locais. Estas
organizações podem candidatar-se a receber apoio do FSE através de programas
regionais.
O FSE oferece um apoio considerável para acção ao nível local nos programas para
2000-06. Na realidade, o desenvolvimento local é considerado como um 'objectivo
horizontal' para todas as operações do FSE. Isto significa que deve ser tido em conta
em cada uma das cinco 'áreas de intervenção' do FSE. Logo, todos os programas
regionais do FSE disponibilizam financiamento específico para o desenvolvimento do
emprego ao nível local.
Áreas de Intervenção do FSE
■
Desenvolver e promover políticas activas para o mercado de trabalho
■
Promover igualdade de oportunidades para todos no acesso ao mercado de
trabalho
■
Promover e melhorar a formação, a educação e o aconselhamento como
parte de uma política de aprendizagem ao longo da vida
■
Promover uma mão-de-obra competente, qualificada e adaptável
■
Melhorar o acesso e participação das mulheres no mercado de trabalho
O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) disponibiliza financiamento
para o desenvolvimento económico mais alargado, tais como serviços de apoio a
empresas ou novas infra-estruturas. Está disponível para regiões consideradas como
tendo direito a apoio no âmbito do Objectivo 1 ou do Objectivo 2.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Para além dos programas regionais, os intervenientes locais também podem receber
financiamento de outros programas da UE.
A Iniciativa Comunitária EQUAL disponibiliza financiamento do FSE para novas abordagens ao combate à discriminação e à exclusão, com base nos princípios 'ascendentes'
para criação de estratégia, parceria e atribuição de poder. A EQUAL financia as
actividades implementadas de 'parcerias de desenvolvimento' estratégicas. Uma parceria
local de emprego poderá candidatar-se à obtenção de fundos EQUAL para as suas
actividades ou poderá cooperar com uma parceria de desenvolvimento EQUAL na sua
localidade.
O financiamento do FSE do Artigo 6 está disponível para intervenientes locais e
destina-se a acções inovadoras. Os projectos Artigo 6 devem incentivar uma cooperação
estreita entre os níveis europeu, nacional, regional e local, bem como com os parceiros
sociais e com as organizações do sistema terciário. Exploram novas abordagens ao
conteúdo e à organização do emprego, incluindo formação profissional e adaptação
industrial. As medidas Artigo 6 incluem projectos-piloto, estudos, intercâmbio de
experiência e actividades relacionadas com informação.
Três convites anuais à apresentação de propostas, em 2004-2006, estão centrados no
tema 'Abordagens inovadoras à gestão da mudança'. Dentro deste tema, as medidas
inovadoras devem concentrar-se em dois sub-temas:
27
IMPLEMENTAÇÃO
■
gestão de mudança demográfica: apoiando iniciativas inovadoras para
promover um envelhecimento activo e para aumentar a taxa de emprego de
trabalhadores mais velhos; e
■
gestão de reestruturação: apoiar soluções inovadoras para a reestruturação
melhorando a capacidade de adaptação e de previsão de trabalhadores,
empresas e entidades públicas.
A Iniciativa Comunitária Leader+ incentiva novas abordagens ao desenvolvimento
integrado e sustentável em zonas rurais. Pode apoiar o desenvolvimento do emprego ao
nível local como parte de uma abordagem mais alargada com base na zona. A tónica é
colocada no estabelecimento de capacidade, na atribuição de poder aos intervenientes
locais e na definição de alvos ao nível da actividade local. A Acção 1 é mais relevante
para o desenvolvimento do emprego ao nível local. Financia estratégias de
desenvolvimento territorial integrado dos 'Grupos de Acção Local'. A Acção 2 apoia a
cooperação entre localidades rurais. A Acção 3 divulga informação do nível nacional
ao nível local.
A Iniciativa Comunitária Urban II apoia estratégias inovadoras para a recuperação
económica e social sustentável num número limitado de zonas urbanas por toda a
Europa. Mais uma vez, a tónica é colocada no estabelecimento de capacidade, na
atribuição de poder aos intervenientes locais e na definição de alvos ao nível da
actividade local. As actividades apoiadas incluem a criação de empregos e a integração
de grupos desfavorecidos na educação e na formação.
Os programas actuais de Fundos Estruturais são válidos até 2006. Um novo programa
irá funcionar em 2007-2013 centrado nos objectivos da convergência, da competitividade
e da cooperação. Para além do FEDER, o FSE e o Fundo de Coesão constituirão um
novo instrumento legal para ultrapassar obstáculos à cooperação transfronteiriça, o
Agrupamento Europeu de Cooperação Transfronteiriça (AECT).
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
4.3.4
Implementação total
Tendo testado as acções através de projectos-piloto e tendo obtido o financiamento para
a estratégia no seu conjunto, a parceria pode então implementar toda a estratégia. A
implementação total normalmente exige que os fins e os objectivos da estratégia sejam
convertidos num plano de acção. O plano de acção irá incluir acções específicas e
mensuráveis, bem como as responsabilidades de cada parceiro. Proporciona uma base
para analisar o progresso.
4.4
Analisar o progresso e aprender com ele
Analisar o progresso é essencial porque permite à parceria:
28
■
clarificar o 'ponto de partida' e permitir comparação posterior;
■
identificar problemas e resolvê-los;
■
demonstrar o progresso e os resultados do plano de acção;
■
identificar práticas adequadas para partilhar com os outros; e
■
salientar novos problemas e oportunidades que exigem nova investigação e
nova acção.
IMPLEMENTAÇÃO
4.4.1
Escolher indicadores de desempenho
Escolher e desenvolver 'indicadores de desempenho' mensuráveis permite à parceria
demonstrar os resultados do seu plano de acção. Os indicadores de desempenho
podem demonstrar o sucesso na concretização de objectivos mas também ajudam a
tornar claros para todos os critérios de avaliação do sucesso. Não devem ter em conta
apenas o resultado imediato da actividade, como os empregos criados ou as pessoas
formadas. Também devem ter em conta o impacto alargado sobre o emprego ao nível
local.
Os indicadores devem ser o mais relevantes e objectivos possível. Idealmente, todos
os parceiros devem aceitar a selecção de indicadores. A selecção final deverá incluir
indicadores 'quantitativos' e 'qualitativos'.
Os indicadores quantitativos (números e estatísticas) são específicos e mensuráveis.
São úteis para demonstrar posições iniciais e factos e resultados concretos, como
dispêndio financeiro ou número de pessoas a receber formação. Mas nem sempre
revelam o 'quadro geral'. Use definições standard sempre que for possível, para permitir
a comparação com outras localidades.
Os indicadores qualitativos (opiniões e atitudes) reflectem as experiências de vida de
indivíduos e de organizações. Podem ser elementos importantes de avaliação de
competências, como a capacidade de comunicação e de relacionamento inter-pessoal,
que normalmente são negligenciadas por indicadores quantitativos. Podem ser
particularmente importantes para projectos de trabalho com grupos desfavorecidos
uma vez que podem ajudar a revelar o progresso pessoal no sentido de arranjar um
emprego.
Use uma Matriz de Indicador para ligar os objectivos do plano de acção a
indicadores específicos. A Matriz deverá apresentar os objectivos
hierarquicamente e definir actividades e marcos para cada objectivo. Seleccione
um 'cabaz' de indicadores para corresponder a resultados esperados para cada
objectivo.
4.4.2
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Acompanhamento
O acompanhamento do plano de acção é um processo constante que deverá continuar
ao longo da implementação do plano de acção. Consiste no registo de resultados de
acordo com os indicadores de desempenho.
Acompanhar o plano de acção é importante porque:
■
permite à parceria verificar se está dentro do calendário definido;
■
ajuda a analisar o desempenho constante;
■
mantém a parceria informada de questões emergentes; e
■
satisfaz os pedidos de informação de entidades financiadoras e de outras
partes interessadas.
Os sistemas de acompanhamento deverão permitir recolher eficaz e eficientemente a
informação necessária de uma forma utilizável. Poderá não ser possível desenvolver um
sistema de acompanhamento standard para todos os projectos devido às diferenças ao
nível de grupos de clientes, de posições iniciais e do contexto em que intervêm. No
entanto, os dados comuns relativos a todos os projectos deverão ser introduzidos nos
sistemas de acompanhamento do plano de acção no seu conjunto. Os sistemas de
29
IMPLEMENTAÇÃO
acompanhamento não devem ser demasiado complicados. Devem recolher apenas
dados essenciais. Para garantir que os sistemas de acompanhamento estão a funcionar
correctamente, pondere a realização de um pequeno teste-piloto dos sistemas.
Um bom sistema de acompanhamento permite acompanhaa sobretudo:
■
contributos de recursos como tempo e dinheiro para garantir que os
orçamentos são respeitados; e
■
resultados, usando indicadores para aferir o progresso no sentido da
concretização dos objectivos do plano de acção
O acompanhamento ajuda a controlar as actividades do dia-a-dia.
4.4.3
Avaliação
A avaliação determina o valor do plano de acção analisando a concretização geral de
metas e de objectivos. Julga o sucesso global e o impacto alargado da estratégia. A
avaliação envolve a análise e interpretação dos dados do plano de acção fornecidos
pelos sistemas de acompanhamento para identificar resultados e pontos fracos. Mas a
avaliação é muito mais do que o mero controlo de informação. Permite responder a
perguntas sobre a razão porque e a forma como as coisas aconteceram.
A avaliação do plano de acção salienta factores e circunstâncias que afectaram aquilo
que resultou e aquilo que não resultou. Ao recolher essa informação, a parceria estará
melhor preparada para compreender os seus sucessos e para aprender com os seus
erros.
Podem ser realizados dois tipos de avaliação:
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
■
Avaliação interna (ou 'auto-avaliação') por alguém dentro da parceria. Os
responsáveis pela avaliação deverão ser suficientemente competentes, ou
deverão receber a formação adequada. Devem dispor do tempo e dos
recursos necessários para realizar uma avaliação eficaz. Adicionalmente,
terão de saber que dados lhes serão disponibilizados, para além de terem
alguma experiência em métodos de investigação, análise de dados e
apresentação de dados.
■
Avaliação externa (ou 'independente'). Os responsáveis pela avaliação
externos podem oferecer conhecimento especializado e vasta experiência.
A sua independência e objectividade dão credibilidade à avaliação,
particularmente perante entidades financiadoras e responsáveis pela
definição de políticas externos. Recorrer a um responsável pela avaliação
externo também evita sobrecarregar a parceria com uma tarefa para cuja
realização eficaz poderá não ter o tempo e as competências necessárias.
Uma avaliação somatória ou final é essencial para aferir lições gerais a retirar do plano
de acção. Algumas parcerias também realizam avaliações formativas, que se debruçam
sobre pontos-chave do plano de acção. Controlam o progresso e tornam possível a realização de ajustamentos. O âmbito de uma avaliação deverá ser proporcional à escala
da actividade da parceria.
30
IMPLEMENTAÇÃO
O ponto de concentração da avaliação irá depender de:
■
os objectivos da estratégia, que irão influenciar aquilo que é avaliado;
■
o fim da avaliação e aquilo para que será usada; e
■
o público da avaliação; por exemplo, a parceria, a comunidade mais
alargada ou entidades financiadoras e responsáveis pela definição de
políticas externos.
4.4.4
Promover os sucessos
Uma parceria local de emprego deverá promover as suas actividades e sucessos de três
formas. Todas as três estão intimamente ligadas e deverão realizar-se ao longo da
duração de um plano de acção.
Em primeiro lugar, 'publicidade', que faz com que as pessoas tomem conhecimento da
parceria e da sua actividade. A publicidade pode ajudar a manter apoio público e político
importante à parceria. Poderá ser exigida pelas entidades financiadoras, que querem
garantir o reconhecimento público do seu apoio financeiro. Por exemplo, os projectos
que recebem financiamento do FSE ou do FEDER são obrigados a apresentar de forma
destacada o respectivo logótipo. A publicidade também é importante para incentivar
indivíduos a aproveitar novas oportunidades de formação ou empresas a usar novos
serviços de apoio.
Em segundo lugar, 'divulgação', que promove os resultados obtidos pela parceria.
Fornece informação sobre a qualidade, relevância e eficácia de novos produtos e
processos. O objectivo é convencer os outros a usar estes novos produtos e processos
ou pelo menos a retirar as lições daí decorrentes. Por exemplo, a parceria poderia
promover novos materiais de formação junto de redes de prestadores de serviços de
formação para criar rendimentos comerciais.
Em terceiro lugar, 'generalização', que visa garantir que os resultados obtidos pela
parceria passam a fazer parte de provisões ou práticas regulares. Destina-se sobretudo
a responsáveis pela definição de políticas e a entidades financiadoras em todos os
níveis. A generalização visa convencer os responsáveis pela definição de políticas e as
entidades financiadoras a adoptar novos métodos ou abordagens para lidar com um
problema. Permite às políticas comunitárias, nacionais e regionais reagir perante as
lições aprendidas ao nível local. A generalização também pode garantir que a parceria
recebe financiamento sustentável a longo prazo dos programas comunitários, nacionais
ou regionais.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
O projecto HOME em Puglia (I) formou desempregados locais na manutenção e
recuperação de casas e em questões ambientais locais. A parceria publicitou o
projecto junto dos habitantes locais para os manter informados dos resultados e
para os recrutar para a formação. Também divulgou informação a outros profissionais através de uma brochura em papel, um seminário internacional e um
relatório de avaliação. Através desta actividade, deu conhecimento aos organismos públicos nacionais daquilo que podia ser feito através de actividades inovadoras ao nível local.
Promover a parceria e a sua actividade ao longo da duração do plano de acção.
31
CONTEXTO DE GOVERNAÇÃO EM PORTUGAL
5.
CONTEXTO DE GOVERNAÇÃO EM PORTUGAL
O desenvolvimento do emprego em Portugal tradicionalmente tem sido responsabilidade
do governo nacional. Os programas têm sido bastante centralizados com flexibilidade
local limitada. Logo, as oportunidades de parcerias locais autónomas são limitadas.
Mas tem havido uma descentralização crescente para os níveis regional e local nos
últimos anos, incentivada em parte pelos Fundos Estruturais europeus. É provável que
isso continue a verificar-se. Logo, é importante para os intervenientes locais, primeiro
compreender e trabalhar com o nível nacional. Segundo, os intervenientes locais
deverão tentar estabelecer capacidade local para poderem beneficiar de novas
oportunidades proporcionadas por qualquer descentralização futura.
Esta secção apresenta a situação actual em termos de governação para o
desenvolvimento do emprego ao nível nacional, regional e local em Portugal.
5.1
Governação nacional
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Segundo a Constituição, o desenvolvimento local é responsabilidade do governo
nacional (excepto no caso dos Açores e da Madeira). Esta responsabilidade está sob a
alçada do Ministério da Segurança Social e do Trabalho, do Ministério da Economia e do
Ministério da Agricultura e das Pescas. A coordenação de acções é atribuída ao
Ministério das Finanças e assegurada pela Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional
(DGDR).
O Conselho Económico e Social é responsável pela consulta e coordenação
relativamente às políticas económicas e sociais. Participa na elaboração dos principais
planos de desenvolvimento económico e social. Estes planos podem incluir programas
territoriais específicos, incluindo medidas políticas e administrativas especiais para os
Açores e a Madeira. A implementação desses planos nacionais é descentralizada.
Os Açores e a Madeira constituem regiões autónomas com estatuto político e
administrativo próprio e instituições de auto-governação próprias. Em cada caso, o
governo regional responde perante a assembleia legislativa regional, a qual por sua vez
é eleita por sufrágio universal. Nestas regiões o governo regional é responsável pelo
desenvolvimento do emprego.
5.2
Governação regional
No território continental português, até há pouco tempo as políticas foram
implementadas de uma forma descentralizada através de Comissões de Coordenação
Regional (CCRs) em cada uma das cinco regiões. Estas são Norte, Centro, Lisboa e o
Vale do Tejo, Alentejo e Algarve. O Governo introduziu recentemente novas medidas de
descentralização, através da criação de Comissões de Coordenação e Desenvolvimento
32
CONTEXTO DE GOVERNAÇÃO EM PORTUGAL
Regional (CCDRs). As CCDRs substituem as CCRs e as Direcções Regionais do
Ambiente e de Ordenamento do Território (DRAOT). Agora asseguram as
responsabilidades anteriormente asseguradas pelas CCRs e as DRAOT, bem como
competências adicionais incluindo planeamento regional e preservação do ambiente
e da biodiversidade.
Principais órgãos existentes no sistema português para políticas regionais e
locais sobre o emprego.
Órgãos responsáveis pela
definição de políticas
Governo da República
Conselho Económico e Social
■ Governo da Região Autónoma dos Açores
■ Governo da Região Autónoma da Madeira
■ Ministério das Finanças (MF)
Administração Geral de
Políticas de Desenvolvimento ■ Ministério das Cidades, do Ordenamento do Território
Regional
e do Ambiente (MCOTA)
■ Ministério da Economia (ME)
■ Ministério da Segurança Social e do Trabalho
(MSST)
■ Comissão de Gestão do QCA 2000-2006
Administração de Programas ■ Ministério da Segurança Social e do
Sectoriais para o Emprego
Trabalho (MSST)
■ Instituto de Gestão do Fundo Social
Órgãos de coordenação e
de supervisão
Europeu (IGFSE)
■ Gabinete de Gestão do Programa Operacional do
Emprego, Formação e Desenvolvimento Social
(POEFDS)
■ Gabinete de Gestão do Programa Operacional
da Economia (POE)
■ Instituto do Desenvolvimento Rural e
Hidráulica (IDRHa)
■ Direcção Regional de Estudos e Planeamento
(Açores) (DREPA)
■ Instituto de Gestão dos Financiamentos
Comunitários (Madeira) (IFC)
■ Direcção Regional de Planeamento e
Finanças (Madeira) (DRPF)
■ CCDRs (anteriores CCRs)- Comissões de
Órgãos consultores e
regulamentadores
Coordenação Regional
■ Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP)
■ Serviços Públicos de Emprego: Delegações
Órgãos executivos e
prestadoresde serviços
Locais de Emprego (IEFP)
■ Serviços públicos locais
(públicos)
■ Associações de Desenvolvimento Regional e Local
Órgãos executivos e
prestadores de serviços
(privados)
■
■
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Ao reorganizar este nível da administração e ao substituir as CCRs pelas CCDRs, o
governo visa envolver os intervenientes mais importantes do desenvolvimento
sustentável ao nível local e regional. Estes são os municípios, as ONGs, as
universidades e os institutos politécnicos, os sindicatos e as associações industriais
ou comerciais. O seu envolvimento é assegurado através da sua participação nos
Conselhos Regionais. Estes conselhos têm o poder de propor ao Governo pessoas a
ser nomeadas como Director-Executivo da CCDR.
A implementação de políticas de emprego é coordenada por uma estrutura de
planeamento e de acompanhamento a funcionar ao nível nacional, regional e local.
Um objectivo fundamental é a harmonização de metas, políticas e instrumentos
nacionais com aqueles definidos no Quadro Comunitário de Apoio (QCA). O actual
QCA português é um documento aprovado pela Comissão Europeia, com o acordo
das autoridades portuguesas, que define as principais prioridades estratégicas de
33
CONTEXTO DE GOVERNAÇÃO EM PORTUGAL
intervenção para o Fundo Estrutural Europeu para o período de programação 20002006. Apresenta uma descrição da situação socio-económica portuguesa e contém uma
estratégia para desenvolvimento, prioridades de acção, objectivos, a divisão dos
recursos dos Fundos Estruturais e as condições para actividade.
A estrutura do QCA compreende três níveis de acção:
■
o nível de execução global do QCA;
■
a implementação de cada Fundo Estrutural; e
■
a implementação de Programas Operacionais específicos incluídos no QCA.
Na prática, as instituições que constituem a estrutura podem pertencer tanto à área de
"coordenação e gestão" como à área de "acompanhamento" ou "controlo". Dentro da
estrutura de coordenação e gestão, e especificamente orientada para acompanhar a
execução geral do QCA, existe a Comissão Portuguesa de Gestão do QCA 2000-2006.
Esta é composta por funcionários do Ministério das Finanças e por representantes do
governo responsáveis por cada Fundo Comunitário.
O QCA é realizado através de Programas Operacionais. Estes Programas Operacionais
descrevem em pormenor as intervenções que serão efectuadas ao nível regional e sectorial. Os Programas Operacionais Regionais são o principal instrumento de política de
desenvolvimento regional descentralizado. Os CCDRs são responsáveis pela coordenação dos Programas Operacionais Regionais. Os Programas Operacionais Sectoriais
permanecem sob a alçada de Departamentos Ministeriais.
5.3
Governação local
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
As autoridades locais são instituições representativas que servem os interesses
particulares da população no seu território. Dispõem de activos e de recursos financeir
os próprios, bem como de instrumentos executivos próprios. Em Portugal, as
autoridades locais incluem:
■
freguesias;
■
municípios;
■
regiões administrativas; e
■
as regiões autónomas dos Açores e da Madeira.
Historicamente, as autoridades locais têm tido uma margem de manobra limitada para
trabalhar fora do enquadramento nacional de políticas e de processos de desenvo
lvimento. Para além disso, instituições regionais como as CCRs são agências
descentralizadas das instituições do governo central. Não funcionam de forma
autónoma. No entanto, nos últimos anos os municípios começaram a receber poderes
novos mais abrangentes ao nível do planeamento regional. Logo, existe uma
possibilidade crescente de assumirem um papel activo em parcerias locais de emprego.
34
CONTEXTO POLÍTICO EM PORTUGAL
6.
CONTEXTO POLÍTICO EM PORTUGAL
6.1
Introdução
As oportunidades para as parcerias locais trabalharem para o desenvolvimento do
emprego em Portugal aumentaram nos últimos anos. Isto deve-se em parte à
disponibilidade de fundos nacionais e comunitários. Também se deve à descentralização
de responsabilidades e de financiamentos para o desenvolvimento do emprego nos
últimos anos. A responsabilidade pelo desenvolvimento do emprego tem sido cada vez
mais transferida do nível nacional para o nível regional e até para o nível local.
Um dos principais canais de descentralização tem sido a criação de estruturas para
implementação do QCA. Estas deram ao municípios maior responsabilidade não só
pelo emprego mas também pelo planeamento regional, sustentabilidade, ambiente,
cultura, educação e sociedade. Juntamente com isso aumentou a capacidade das
autoridades locais fomentarem actividades para o emprego ao nível local. De facto,
agora dispõem de melhores estruturas de investimento, equipamento e serviços. Com o
apoio de políticas e financiamento nacional e comunitário, também surgiram inúmeras
organizações associativas que se tornaram mais fortes. Por isso agora os intervenientes
locais encontram-se numa posição melhor para formar parcerias e fomentar o
desenvolvimento do emprego ao nível local.
Apesar destas oportunidades crescentes, as abordagens ascendentes ao
desenvolvimento do emprego ainda não amadureceram por completo. Tendem a
reproduzir estratégias nacionais em vez de criar processos verdadeiramente locais com
base na satisfação de necessidades especificamente locais. As parcerias locais de
emprego continuam a depender muito de intervenientes dos sectores público e terciário.
A participação do sector privado mantém-se limitada. As parcerias continuam dependentes de financiamento nacional e comunitário. Por isso é importante para qualquer
parceria local maximizar as oportunidades disponíveis através dessas fontes de
financiamento. Também devem continuar a criar capacidade local para o
desenvolvimento do emprego ao nível local.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
6.2
Políticas Nacionais
O principal instrumento para as políticas de emprego ao nível nacional, é o Plano
Nacional de Emprego (PNE). O PNE apresenta todas as medidas existentes concebidas
para dar resposta às directrizes da Estratégia Europeia para o Emprego (EEE). O PNE
descreve o desenvolvimento do emprego e medidas correlacionadas no âmbito de:
■
Programas Operacionais de Fundos Estruturais;
■
Programas de Iniciativas Comunitárias;
■
Programas de iniciativa nacional; e
■
Medidas específicas para as regiões dos Açores e da Madeira.
35
CONTEXTO POLÍTICO EM PORTUGAL
Outro instrumento de planeamento importante é o Plano Nacional para a Inclusão
(PNAI), para a promoção da inclusão social. O PNAI sublinha a importância da acção
ao nível local para a inclusão. Logo, representa uma oportunidade importante para
parcerias locais de emprego.
A implementação destes instrumentos ao nível nacional, regional e local dá origem a
acções adicionais especificamente adaptadas aos contextos locais e às sensibilidades
territoriais.
6.2.1
Plano Nacional de Emprego (PNE)
O PNE reconhece a importância do desenvolvimento do emprego ao nível local em
Portugal. A Directriz 2 (criação de emprego e espírito empresarial) em particular, contém
medidas para promover a acção ao nível local. A Directriz 8 (Tornar o trabalho
compensador através de incentivos para aumentar o seu carácter atractivo) inclui
medidas para simplificar e dar flexibilidade ao processo de constituição de empresas. O
PNE também reconhece a necessidade de simplificar os enquadramentos legal e fiscal,
a fim de os tornar atractivos para o investimento.
A Rede Nacional de Centros de Formalidades de Empresas (CFEs) é uma das medidas
incluídas no PNE. Trata-se de uma iniciativa que melhora a flexibilidade do apoio à
Rede Nacional de Centros de Formalidades de Empresas (CFEs)
Os obstáculos administrativos e o tempo necessário para estabelecer uma
empresa foram reduzidos através da Rede Nacional de Centros de Formalidades
de Empresas (CFEs). A Rede é constituída por 7 centros.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Em 2001, os centros registaram um total de 107.223 pedidos de informação e o
tempo médio necessário para criar uma empresa variou entre os 23 dias (Lisboa)
e os 33 dias (Coimbra). Em 2000, a Rede Nacional de Centros de Formalidades
de Empresas recebeu o "Prémio de Qualidade para os Serviços Públicos
Portugueses 1999" e foi reconhecida como um exemplo de prática adequada
pela UE.
criação de novas empresas.
URBCOM - Sistema de Incentivos a Projectos de Urbanismo Comercial
O URBCOM é o sistema de incentivos do POE (Programa Operacional da
Economia do QCA português 2000-2006), criado a fim de promover a modernização do comércio e dos serviços, através da promoção do desenvolvimento das
cidades.
Os projectos de planeamento comercial urbano podem ser desenvolvidos através
de parcerias formadas por PMEs, associações comerciais, municípios e as
unidades de acompanhamento e coordenação (UAC) do URBCOM. Desde 2001,
o URBCOM tem estado a apoiar pequenos investimentos efectuados por comerciantes implementados em mercados municipais.
As parcerias locais também são apoiadas através do URBCOM.
O Quadro Comunitário de Apoio (QCA) português também oferece incentivos para a
criação de micro e pequenas empresas, bem como para o trabalho por conta própria.
Bons exemplos desse tipo de iniciativas incluem os seguintes casos (ver secção 5.2
para dados de contacto para obter mais informação sobre estes programas):
36
CONTEXTO POLÍTICO EM PORTUGAL
■
sistema de Incentivos a Pequenas Iniciativas Empresariais (SIPIE);
■
sistema de Incentivos à Modernização Empresarial (SIME); e
■
programa de Estímulo à Oferta de Emprego (PEOE), promovido pelo
Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP).
O PNE também apoia activamente actividades relevantes para a Directriz 4 da EEE
(Investimentos no capital humano, na aprendizagem ao longo da vida e na economia do
conhecimento). Estas incluem:
■
serviços em zonas que precisam de competências elevadas e TICs;
■
serviços de apoio à família; e
■
serviços de segurança, higiene e saúde.
Ainda mais importante, o PNE incentiva as autoridades locais e regionais a desenvolver
estratégias para promover o emprego. Segundo o PNE, essas estratégias deverão:
■
promover parcerias locais;
■
ser coerentes com perspectivas de desenvolvimento endógeno de cada
território;
■
reforçar a competitividade e a capacidade da economia social gerar
empregos; e
■
melhorar a capacidade dos Serviços Públicos de Emprego de identificar
oportunidades locais de emprego e de regulamentar o mercado de trabalho
local.
Logo, o nível nacional agora reconhece estratégias de emprego ao nível regional e local.
A próxima secção analisa estas estratégias de forma mais detalhada.
6.3
Políticas Regionais e Sub-Regionais
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
6.3.1
Planos Regionais de Emprego
Existem Planos Regionais (Planos Regionais de Emprego PREs) para quatro regiões em
Portugal. Estas regiões debatem-se com necessidades particulares diferentes das do
resto do país. Primeiro, os Açores e a Madeira têm necessidades particulares devido a
motivos geográficos. Segundo, as regiões da Zona Metropolitana do Porto e do Alentejo
têm dificuldades particulares em termos de mercado de trabalho. Estas duas regiões
beneficiam por isso do Plano Regional da Área Metropolitana do Porto (PREAMP) e do
Plano Regional de Emprego do Alentejo (PREA).
Os PREs reflectem as metas e objectivos da Estratégia Europeia para o Emprego bem
como do Plano Nacional de Emprego. Também adaptam instrumentos de política
nacional ao nível regional. Como tal, visam melhorar a eficácia das actividades de
desenvolvimento do emprego.
O Programa Iniciativa Piloto de Promoção Local de Emprego no Alentejo (PIPPLEA) proporciona um exemplo útil neste caso.
37
CONTEXTO POLÍTICO EM PORTUGAL
PIPPLEA - Programa Iniciativa Piloto de Promoção Local de Emprego
no Alentejo
O PIPPLEA constituiu uma experiência interessante de promoção do emprego ao
nível local. Iniciado como projecto-piloto em 1998, o PIPPLEA visava apoiar projectos locais. Estes incluíam uma variedade de acções que "através da celebração de contratos de programas entre o IEFP e agentes públicos e privados,
propõem projectos de intervenção local destinados às regiões que sofrem de
problemas graves de despovoamento e de desemprego".
O PIPPLEA foi financiado através de fundos nacionais e durou três anos. Adoptou
uma abordagem ascendente. As acções foram implementadas através de parcerias. Foi definido um conjunto de objectivos incluindo a criação de emprego, a formação para determinados grupos-alvo, a satisfação de necessidades sociais e a
abordagem de dinâmicas culturais. Os promotores do projecto receberam apoio
para um conjunto de intervenções como a criação de emprego ou a formação
para grupos-alvo específicos.
A avaliação intermédia salientou pontos fortes e pontos fracos fundamentais do
PIPPLEA:
Pontos fortes
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
■
Uma das prioridades dos 23 Projectos de Intervenção Local (PILs) foi a
promoção de serviços locais para apoiar indivíduos e PMEs considerados
inovadores em Portugal.
■
A implementação de Projectos de Intervenção Local envolveu um conjunto
alargado de diferentes parceiros locais; em particular, explorou e
desenvolveu a rede regional LEADER II.
■
Um impacto significativo foi a criação de emprego ao nível local
nomeadamente através da migração de profissionais com educação de
nível terciário das zonas urbanas para as zonas rurais.
Pontos fracos
■
Muitos parceiros poderiam ter tido um papel mais activo na implementação
de projectos.
■
Apenas 10% dos fundos foram aplicados no desenvolvimento através da
exploração das potencialidades endógenas da zona.
■
Os resultados do Programa não foram devidamente divulgados (falta de
visibilidade).
6.3.2
Redes Regionais para o Emprego
As Redes Regionais para o Emprego (RREs) são uma iniciativa do governo nacional,
lançada em 1998. Constituem outro método para aumentar as acções concertadas em
territórios com uma identidade social e económica coerente. As RREs também são um
modelo de parcerias entre intervenientes públicos e privados. Através da parceria visam
aproveitar ao máximo os recursos disponíveis para a região.
As RREs reúnem serviços públicos administrativos descentralizados, municípios,
associações profissionais e empresariais, associações de desenvolvimento, instituições
de solidariedade social, escolas, centros de formação e empresas privadas. O Ministério
da Segurança Social e do Trabalho (MSST) supervisiona as RREs em colaboração com
os Ministérios das Finanças, da Educação e da Economia.
38
CONTEXTO POLÍTICO EM PORTUGAL
As Redes Regionais para o Emprego actualmente abrangem todo o território continental
português. Logo, qualquer parceria local de emprego deverá ter em conta as acções das
RREs e procurar cooperar com elas.
6.4
Rede de Desenvolvimento Social
A Rede de Desenvolvimento Social (RDS) cria oportunidades de inserção social e
profissional para pessoas que enfrentam condições de vida precárias. Faz isso através
do reconhecimento e da promoção do trabalho de redes locais de solidariedade social.
A Rede está integrada no Plano Nacional para a Inclusão.
6.4.1
Os Programas Operacionais Regionais
A política regional é apoiada sobretudo pelos Programas Operacionais Regionais do
QCA. Estes programas incluem políticas descentralizadas de emprego ao nível local.
Para além disso, alguns Programas Operacionais Regionais também definem políticas
de desenvolvimento territorial, embora não especificamente concentradas na criação de
emprego ao nível local. O Programa Operacional do Norte e o Programa Operacional do
Alentejo são exemplos relevantes neste caso.
6.4.2
Políticas Regionais e Locais Descentralizadas nas Regiões Autónomas dos
Açores e da Madeira
O Programa Operacional da Madeira (POPRAM) e o Programa Operacional dos Açores
(PRODESA) são os principais instrumentos no âmbito da estratégia de desenvolvimento
das duas Regiões Autónomas portuguesas. Estes programas integram um conjunto
coerente e interligado de medidas que são apoiadas pelos Fundos Estruturais (FEDER,
ESF, FEOGA e IFOP). Em particular, o PRODESA e o POPRAM incluem um conjunto de
subsistemas de apoio vocacionados para o desenvolvimento do emprego ao nível local.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Estas duas Regiões Autónomas portuguesas são arquipélagos e por isso constituem
territórios distintos a definir como alvos. Os municípios muitas vezes assumem um papel
importante na implementação dos Programas Operacionais nestas Regiões Autónomas.
São apoiadas por outros elementos dinâmicos a operar no âmbito da ou perto da
administração municipal.
6.4.3
Pactos Territoriais para o Emprego
Os Pactos Territoriais para o Emprego (PTEs) assentam numa abordagem territorial. São
parcerias para o desenvolvimento do emprego ao nível sub-regional ou local. Três PTEs
receberam financiamento comunitário, os do Norte Alentejano, do Vale do Sousa e da
Marinha Grande. Estes três projectos-piloto têm características diferentes em termos de
contexto socio-económico e em termos da natureza dos projectos apoiados.
39
CONTEXTO POLÍTICO EM PORTUGAL
■
O PTE do Vale do Sousa (Norte de Portugal) estava centrado em
"Qualificação de Emprego e Sustentabilidade". Este PTE abordou problemas
de emprego resultantes de infra-estruturas sociais fracas, escolaridade
inadequada, taxas elevadas de desistência do ensino secundário, um sector
de serviços débil e uma dependência excessiva em relação a indústrias
de capacidade e de valor acrescentado reduzidos como o calçado, as
confecções e o mobiliário em madeira.
■
O PTE da Marinha Grande (PTE-MG) visava criar oportunidades em
empresas de tecnologia avançada. Isto a fim de reduzir a excessiva
dependência do município em relação às indústrias do vidro e do plástico e
de diversificar a economia local.
■
O PTE do Norte Alentejano abrangeu vários municípios na região menos
desenvolvida do Alentejo. Esta região tem uma população envelhecida e
uma taxa elevada de desemprego. Concentrou-se na promoção de
actividades artesanais e do turismo local. Desta forma visou aproveitar as
potencialidades da região em termos de crescimento endógeno.
Todos os três PTEs reuniram diversos intervenientes incluindo entidades públicas e
privadas, associações e ONGs. O Vale do Sousa foi provavelmente o PTE com mais
sucesso a este respeito. Mesmo no PTE-MG (um PTE com uma área de intervenção
mais restrita) um número importante de intervenientes locais uniu esforços para trabalhar
em conjunto. No entanto, foi difícil envolver empresas privadas, bem como instituições
financeiras nas parcerias do PTE, o que criou dificuldades na obtenção de financiamento
de desenvolvimento para os projectos.
PTE da Marinha Grande
O PTE-MG foi particularmente inovador através dos seus projectos cruciais e das
fortes sinergias existentes entre eles. Estes incluíram:
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
■
Centro de Formação para a Indústria do Vidro e do Cristal;
■
Centro de Apoio à Criação de Empresas (CACE); e
■
Escola Profissional e Agência de Desenvolvimento, relacionadas com uma
empresa de capital de risco.
Outra inovação importante foi um novo processo de certificação para produtos
artesanais.
http://europa.eu.int/comm/regional_policy/innovation/innovating/pacts/en/list/pt_ma
rinha.html
Em termos globais, os principais resultados dos PTE portugueses foram o seu sucesso
na criação de parcerias locais e no desenvolvimento de planos de acção coerentes. A
sua experiência de trabalho em parceria proporciona um exemplo importante que outras
regiões e localidades podem seguir. Também demonstraram como é que uma parceria
pode desenvolver uma estratégia e um plano de acção coerentes, com base numa
análise exaustiva das oportunidades e dos problemas na região ou na localidade.
40
CONTEXTO POLÍTICO EM PORTUGAL
Os PTE portugueses também revelam alguns factores cruciais de sucesso para
parcerias locais de emprego.
■
Identificar fontes de financiamento a longo prazo. O período de programação dos PTEs coincidiu com os últimos dois anos do Quadro Comunitário
de Apoio 1994-1999, criando alguma incerteza quanto ao financiamento.
■
Desenvolver a capacidade financeira dos principais parceiros. Isto é
necessário para receber financiamento e para o distribuir pela parceria e
pelos seus projectos.
■
Criar um diálogo positivo com os ministérios governamentais relevantes. Os
PTEs tiveram de desenvolver relações de trabalho com o Ministério do
Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território e com o
Ministério do Trabalho e da Solidariedade.
■
Estar preparados para uma curva de aprendizagem acentuada. Não existia
tradição anterior em Portugal de trabalho em parceria. Por isso os PTEs
tiveram de dedicar tempo e recursos ao processo de aprendizagem.
O PTE do Vale do Sousa e o PTE-MG mantêm alguma actividade, embora inferior
àquela do período de financiamento comunitário. No entanto, os PTEs partilham muitas
características comuns com as Redes Regionais para o Emprego (RREs), incluindo uma
parceria alargada, uma estratégia integrada e uma tónica na dimensão local. As RREs
são uma iniciativa nacional a funcionar no território continental português. Trabalharam
a partir dos resultados dos PTEs e por isso podem ser uma importante fonte de
informação e de práticas adequadas para outros intervenientes locais.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
41
ESTABELECER E GERIR UMA PARCERIA EM PORTUGAL
7.
ESTABELECER E GERIR UMA PARCERIA EM PORTUGAL
7.1
Definir um território
Uma parceria local deve definir o seu território de acordo com os seus objectivos e com
os problemas que pretende abordar. Mas a experiência em Portugal indica que o nível
sub-regional normalmente é o nível mais adequado para uma estratégia local de
emprego.
Por exemplo, as RREs têm estado sedeadas ao nível sub-regional, dentro de cada
região continental. Cada RRE abrange vários municípios vizinhos que partilham uma
identidade socio-económica comum. A formação das RREs tem tido em conta o reconhecimento consensual de problemas de emprego e de qualificação, a riqueza do tecido
institucional e a capacidade de assegurar o desenvolvimento regional e local.
Da mesma forma, o PTE do Norte Alentejo abrangia cerca de 16 municípios dentro da
Região do Alentejo, abrangendo uma população de 138.000 habitantes.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Em contraste, o programa PIPPLEA não dependia de limites administrativos específicos.
Em alternativa, a parceria definiu territórios-alvo em função de cada projecto, mas dentro
do enquadramento geral do programa. Por isso os territórios-alvo variavam muito.
Alguns projectos tinham como alvo uma única freguesia ou um grupo de freguesias.
Outros definiam como alvo um município ou um grupo de municípios.
7.2
Encontrar espaço para uma parceria
Como apontado anteriormente, a descentralização do desenvolvimento do emprego em
Portugal é ainda relativamente recente. As parcerias locais de emprego ainda não estão
amadurecidas. Ainda enfrentam restrições legais, técnicas e financeiras. Por isso, a
curto prazo, irão continuar a depender de e a reflectir políticas e programas nacionais.
No entanto, a política nacional e comunitária nos últimos anos tem apoiado parcerias
locais de emprego. Em particular os fundos comunitários têm gerado novas
oportunidades. Algumas parcerias conseguiram produzir resultados e impactos úteis.
Os pontos fracos administrativos poderão ser menos problemáticos no futuro em consequência da descentralização continuada.
Logo, é muito aconselhável que os promotores potenciais de iniciativas locais de
emprego se baseiem em enquadramentos, programas e parcerias pré-existentes.
Constituir uma parceria inteiramente informal ou autónoma continua a ser
potencialmente difícil e arriscado. Mas sempre que possível, as parcerias locais de
emprego deverão continuar a estabelecer capacidade a fim de beneficiar de
oportunidades futuras resultantes da descentralização.
42
ESTABELECER E GERIR UMA PARCERIA EM PORTUGAL
7.3
Parceiros
A descentralização está a envolver um conjunto mais alargado de intervenientes no
desenvolvimento do emprego ao nível local. Estes intervenientes locais são a base
sobre a qual diferentes tipos de parcerias podem ser estabelecidos. Incluem:
■
municípios e associações de municípios;
■
associações de desenvolvimento regional ou local;
■
parceiros sociais; e
■
organizações do sistema terciário.
A administração pública é representada ao nível local através de uma rede de unidades
locais. Isto é verdade em primeiro lugar para o Instituto de Emprego e Formação
Profissional (IEFP) cujas Delegações Locais de Emprego estão distribuídas por todo o
território continental português. O Serviço Público de Emprego nas Regiões Autónomas
também é organizado através de delegações locais, que por sua vez respondem perante
cada governo regional.
A experiência em Portugal revela dois tipos de intervenientes que são particularmente
importantes para qualquer parceria local de emprego:
■
Intervenientes institucionais relacionados com centros de decisão política,
como as CCDRs, o IEFP, municípios, freguesias e alguns serviços
descentralizados do governo central sob a alçada de Ministérios.
■
Organizações do sistema terciário como as ONGs ou Instituições Privadas
de Solidariedade Social (IPSSs). Dentro deste grupo, pode fazer-se uma
distinção entre instituições cujo trabalho depende sobretudo de trabalho
voluntário e instituições profissionais. Aquelas que dependem de trabalho
voluntário muitas vezes enfrentam restrições financeiras, técnicas e de
recursos humanos. As instituições profissionais têm a capacidade técnica e
a experiência necessárias para receber financiamento nacional e
comunitário. No entanto, algumas instituições profissionais poderão ter
problemas de estruturas internas precárias e sustentabilidade financeira
reduzida.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Embora as empresas do sector privado estejam presentes na maioria dos programas e
projectos locais de desenvolvimento, a sua participação não é suficientemente activa ou
autónoma. Em consequência, os processos de desenvolvimento local continuam a
depender de financiamento público.
O maior desafio para as parcerias locais de emprego em Portugal consiste em
envolver as empresas e os empresários locais na sua actividade.
A experiência de Portugal, como os PTEs e as RREs, indica que continua a ser difícil
envolver empresas privadas em parcerias locais de emprego. Consequentemente, qualquer parceria ainda tem de se voltar para serviços de administração pública descentralizados regionalmente e ONGs para que tomem a iniciativa. Independentemente de quem
toma a iniciativa, as parcerias devem tentar encontrar formas de envolver o mais possível o sector privado.
43
ESTABELECER E GERIR UMA PARCERIA EM PORTUGAL
Parcerias RRE
A composição de parcerias RRE foi ditada pelo enquadramento legal das RRE.
Este determina que Serviços e Instituições de Administração Pública (ao nível
central, regional ou local) e Instituições de Carácter Associativo participem nas
RREs. Estes incluem:
■
municípios e associações de municípios;
■
sindicatos e associações empresariais;
■
associações de desenvolvimento local e escolas;
■
instituições de interesse público; e
■
gestores de empresas do tecido económico regional, etc.
Embora a participação nas RREs seja muito variável, em todas as RREs está
presente um elemento forte de Instituições Estatais, Municípios e IPSSs, em
contraste com uma representação reduzida de empresas.
Pacto Territorial para o Emprego do Norte Alentejano
O PTE do Norte Alentejano atingiu um bom equilíbrio entre instituições públicas e
associações sem fins lucrativos, tanto ao nível local como regional. Idealmente,
as instituições financeiras e as empresas de capital de risco também deveriam ter
sido parceiros. Esse tipo de parceiros poderia ter enriquecido o PTE com capacidade humana e técnica e teria aumentado as suas possibilidades de sustentabilidade financeira. Mas revelou-se difícil conseguir o envolvimento desse tipo de
intervenientes. No entanto, o PTE obteve progressos importantes através do
envolvimento de associações privadas. Estas conseguiram reforçar a parceria ao
contribuir com uma 'perspectiva' do sector privado. Incluíram a:
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
■
Associação de Artesãos no Norte Alentejano
■
Associação de Agricultores do Distrito de Portalegre
■
Associação para o Desenvolvimento em Espaço Rural do Norte Alentejano
■
Agrupamento de Produtores Agrícolas e Florestais do Norte Alentejano
■
Núcleo Empresarial da Região de Portalegre - Associação Empresarial
7.4
Gestão
A experiência de Portugal indica que a eficácia de uma parceria depende em primeiro
lugar de condições regionais e locais, como a participação eficaz de todos os parceiros.
Mas a concepção de estruturas de gestão e de acompanhamento continua a ser importante.
As parcerias RRE e PTE revelam um tipo possível de abordagem à gestão. Os dois
tipos de parceria incluíram um órgão de coordenação apoiado por uma unidade técnica
e um fórum regional ou local. Futuras iniciativas locais de emprego poderão optar por
adoptar este tipo de estrutura coerente.
44
ESTABELECER E GERIR UMA PARCERIA EM PORTUGAL
Redes Regionais de Emprego (RREs)
A gestão de cada RRE consiste de três elementos.
■
Fórum Regional para o Emprego, que assegura acção estratégica
concertada por toda a rede. Inclui todas as partes interessadas que assinam
o protocolo de cooperação.
■
Núcleo de Coordenação responsável pelo estabelecimento e
desenvolvimento da rede e constituído pelo Representante Regional do
IEFP (i.e. o director da Direcção Regional do IEFP, que também é o
presidente do Núcleo de Coordenação), os directores das delegações locais
do IEFP e os representantes do Município e da CCDR regional.
■
Unidade de Apoio Técnico, a unidade executiva da rede que planeia
projectos, organiza acções e mobiliza recursos.
PTE do Norte Alentejano
A coordenação geral do PTE-NA foi assegurada pela CCDR-Alentejo com o apoio
da Direcção Regional do IEFP no Alentejo.
O PTE-NA tinha a seguinte estrutura:
■
O Fórum, que envolvia todos os parceiros. Estes incluíam aqueles com um
papel activo, como os promotores de projecto ou aqueles com um mero
papel passivo como os consultores.
■
A Comissão Executiva, ou seja, todos os promotores de projecto, e
■
O Núcleo de Coordenação Técnica que envolveu dois representantes da
CCDR e um representante do IEFP. As suas funções incluíam:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
diagnóstico da situação regional;
definir objectivos e metas a ser alcançados;
seleccionar, contactar e informar intervenientes cruciais;
coordenar e supervisionar a implementação;
apoio administrativo e logístico; e
organizar reuniões da parceria.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
7.5
Apoio de outros níveis de governo
O apoio quer de serviços regionais de administração pública, quer de serviços centrais
de administração pública, juntamente com a cooperação do Serviço Público de
Emprego, demonstrou ser muito valioso em iniciativas passadas.
As RREs e os PTEs revelaram uma dinâmica particular à medida que davam azo a um
conjunto de iniciativas localizadas relacionadas com serviços públicos locais. Estes
incluem o Serviço Público de Emprego (o IEFP), que por si só implementa um conjunto
de medidas para o emprego e a formação profissional ao nível local.
No entanto, as ligações a ser estabelecidas no contexto de intervenções localizadas
também poderão exigir uma cooperação estreita com outros serviços de administração
pública localizados no território de intervenção, para além do Serviço Público de
Emprego. De facto, os municípios e as freguesias têm desempenhado um papel cada
vez mais relevante na definição e implementação de estratégias de desenvolvimento
local.
45
ESTABELECER E GERIR UMA PARCERIA EM PORTUGAL
O PTE do Norte Alentejano oferece experiência útil na criação de ligações com
diferentes níveis de governo.
PTE do Norte Alentejano
O PTE desenvolveu ligações eficazes com os serviços de administração pública
regionais descentralizados. Estes incluíam:
■
DRA-IEFP;
■
Direcção Regional de Educação - Alentejo; e
■
Direcção Regional de Agricultura e Desenvolvimento Rural - Alentejo.
As ligações do PTE com os Serviços Centrais de Administração Pública também
foram cruciais. Estes serviços incluíam em particular a Direcção-Geral do
Desenvolvimento Regional (DGDR) e a Direcção-Geral do Emprego e Formação
Profissional (DGEFP). A DGEFP foi também o serviço que coordenou o
lançamento do programa.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
46
IMPLEMENTAR A ESTRATÉGIA
8.
IMPLEMENTAR A ESTRATÉGIA
8.1
Aferir as necessidades do território
Ao aferir as necessidades de um território, as seguintes instituições podem fornecer
informação importante sobre os programas e regulamentações em cada região do território continental português.
■
CCDR (anteriores CCR)
■
Delegações Regionais do IEFP
■
Instituto de Gestão dos Financiamentos Comunitários (IFC) - Madeira
■
Direcção Regional de Estudos e Planeamento (DREPA) - Açores
Estas instituições possuem os dados ou os contactos necessários para apoiar a análise
e o diagnóstico de:
■
condições gerais de mercado de trabalho;
■
necessidades territoriais e sociais;
■
oportunidades de investimento; e
■
formação profissional disponível.
A uma escala menor, os seguintes contactos também são úteis para recolha de informação:
■
regiões e municípios,
■
a delegação local do Serviço Público de Emprego,
■
associações locais de desenvolvimento ou até instituições sociais ou
humanitárias
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
ANIMAR
A ANIMAR é uma federação de associações locais e regionais de desenvolvimento de todo o país. A ANIMAR oferece os contactos mais adequados em cada
região, tanto para constituir parcerias futuras como para obter apoio para o lançamento de iniciativas locais.
47
IMPLEMENTAR A ESTRATÉGIA
8.2
Implementar a estratégia
Programas como as Redes Regionais de Emprego (RREs) e os Pactos Territoriais de
Emprego (PTEs) têm sido particularmente eficazes na promoção de novas parcerias
de emprego ao nível local e na expansão daquelas já existentes. A sua experiência
proporciona lições importantes sobre a implementação de estratégias locais de emprego
em Portugal.
Redes Regionais de Emprego (RREs)
As RREs revelam que as parcerias locais em Portugal podem proporcionar
benefícios através de:
■
■
■
■
■
partilha de experiência;
melhoramentos na coordenação de projectos;
melhor exploração de recursos escassos;
acumulação de conhecimento e reflexão;
promoção do desenvolvimento local;
Mas as RREs também revelam que uma parceria local em Portugal irá enfrentar
estes desafios:
■
■
■
■
■
■
■
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
gerar trabalho de equipa eficaz;
lidar com burocracia e formalidades;
mobilizar um número elevado de parceiros, mas mantendo a parceria viável;
assegurar coordenação e articulação;
desenvolver verdadeiro consenso;
disponibilizar informação aos parceiros; e
garantir apoio financeiro.
Pacto Territorial para o Emprego do Norte Alentejano
O PTE do Norte Alentejano abrangeu uma parte significativa do Alentejo, a região
menos desenvolvida em Portugal. O PTE foi desenvolvido entre 1997 e 2001,
assente em dois eixos de prioridades:
■
Eixo 1 - Turismo e Artesanato; e
■
Eixo 2 - Atracção de População e Desenvolvimento Empresarial.
A fundamentação e os objectivos dos PTEs relativos ao apoio para parcerias
locais continuaram para além do período de financiamento comunitário, através
da sua integração noutros instrumentos políticos. Isto foi feito particularmente
através do Programa Operacional para o Alentejo 2000-2006 e através da Acção
Integrada no Norte Alentejano (Eixo 2 do PO).
8.3
Acompanhamento e avaliação
Realizaram-se muitas avaliações de programas recentes em Portugal incluindo as
RREs, os PTEs e outras intervenções europeias como a EQUAL, a LEADER+ e a
INTERREG. Estas avaliações tiveram em conta efeitos quantificáveis. Mas também
48
IMPLEMENTAR A ESTRATÉGIA
tiveram em conta outros efeitos que, embora não sendo quantificáveis, não deixam de
ser importantes. As avaliações de iniciativas locais de emprego apoiadas por Fundos
Estruturais comunitários salientam a importância de ponderar esse efeitos.
Os Fundos Estruturais comunitários em Portugal
As avaliações de programas de Fundos Estruturais em Portugal salientaram os
resultados de iniciativas locais ao:
■
reforçar e mobilizar associações de desenvolvimento local e outros promotores de projectos;
■
fortalecer a capacidade desses intervenientes;
■
desenvolver projectos centrados numa localidade específica;
■
fortalecer a cultura de parceria no âmbito do desenvolvimento local de projectos;
■
entender a cultura de parceria como a forma através da qual a sociedade
civil é mobilizada para o desenvolvimento do emprego ao nível local;
■
aproximar os serviços públicos das populações locais através de projectos e
de redes de apoio (particularmente fora dos principais centros urbanos);
■
identificação
■
criar actividade local inovadora que possa ser reproduzida em diferentes
contextos por diferentes agentes, contribuindo para formação, teste e divulgação de práticas adequadas;
■
criar redes local que abordem a exclusão social.
de necessidades e de lacunas na intervenção através de uma
abordagem ascendente;
8.4
Redes e divulgação
O PTE do Norte Alentejano e o programa PIPPLEA proporcionam experiência útil na
divulgação de resultados das suas actividades.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
PTE do Norte Alentejano
O Norte Alentejano divulgou a sua experiência através de:
■
um Boletim Informativo regular;
■
um site;
■
um vídeo promocional;
■
seminários e conferências;
■
brochuras promocionais;
■
feiras temáticas;
■
campanhas na imprensa; e
■
materiais promocionais como canetas, blocos de notas, etc.
49
IMPLEMENTAR A ESTRATÉGIA
PIPPLEA
Todos os promotores no âmbito do programa PIPPLEA realizaram uma divulgação intensiva dos seus projectos. Os métodos de divulgação incluíram:
■
■
■
■
materiais publicados e brochuras;
apresentações públicas;
comunicados de imprensa; e
brochuras promocionais.
Em termos gerais, a experiência em Portugal sugere que os materiais publicados e as
apresentações públicas são os meios mais eficazes de divulgar informação sobre
projectos. Também são eficazes no que toca à aproximação das populações-alvo. Os
'Serviços de Informação' são outro método eficaz de divulgação que foi testado em
Portugal. Por exemplo, o SinPME - Serviço de Informação à Micro e Pequena Empresa
é um serviço especial prestado pelo IAPMEI (Instituto de Apoio às Pequenas e Médias
Empresas e ao Investimento) a fim de facilitar o aceso de PME a informação
fundamental (incentivos e programas, legislação, contactos importantes, etc.). Os
serviços de informação são apoiados por uma rede de delegações regionais, promovida
pelo IAPMEI ou por outras entidades com um acordo (protocolo) com o IAPMEI. O
SinPME também dispõe de uma linha telefónica de assistência a PMEs.
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
50
ACESSO A FINANCIAMENTO
9.
ACESSO A FINANCIAMENTO
9.1
Fontes de financiamento
O PNE é a fonte de informação mais útil sobre possíveis fontes de financiamento.
Descreve as várias políticas e programas a funcionar em Portugal. O quadro abaixo
apresenta alguns dos instrumentos mais relevantes para o desenvolvimento do emprego
ao nível local. Os PNEs para Portugal estão disponíveis no site Europa:
http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_strategy/
Instrumentos PNE para apoio directo ou indirecto ao desenvolvimento local:
Directriz PNE
Instrumentos
8 Reduzir significativamente
as despesas gerais e
administrativas das
empresas
■
9 Incentivar o acesso a
actividades empresariais
■
■
■
■
■
■
■
10 Novas oportunidades de
emprego na sociedade do
conhecimento e nos serviços
■
■
■
11 Acção regional e local em
prol do emprego
■
■
■
■
■
12 Reformas fiscais ao
serviço do emprego e da
formação
■
■
■
Centros de Formalidades de Empresas (CFEs rede nacional com 7 centros já em funcionamento)
Gabinetes de Investimento
Serviço de Informação à Micro e Pequena
Empresa (SinPME)
Centros de Apoio à Criação de Empresas (CACEs)
"Ninhos" de Empresas
Sistema de Incentivos a Pequenas Iniciativas
Empresariais (SIPIE)
Sistema de Incentivos à Modernização Empresarial
(SIME)
Programa de Estímulo à Oferta de Emprego (PEOE)
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
Sistema de Incentivos a Produtos Turísticos de
Vocação Estratégica (SIVETUR)
Sistema de Incentivos a Projectos de Urbanismo
Comercial (URBCOM)
Apoio a Projectos Integrados Turísticos de Natureza
Estruturante de Base Regional (PITER)
Planos Regionais de Emprego (PREs)
Redes Regionais para o Emprego (RREs)
Mercado Social de Emprego (MSE)
Programa de Desenvolvimento Cooperativo
(PRODESCOOP)
Apoio ao investimento em iniciativas locais visando
a criação directa de empregos
Incentivo fiscal para empresas que promovam o
emprego domiciliário de pessoas com deficiência
Incentivo fiscal para micro e pequenas empresas
Isenção de IRC para micro e pequenas empresas
51
ACESSO A FINANCIAMENTO
Alguns destes instrumentos, como o Programa de Estímulo à Oferta de Emprego
(PEOE) estão contidos no âmbito dos Programas Operacionais Regionais. O Programa
ILE (Iniciativas Locais de Emprego) é uma medida exemplar abrangida pelo PEOE.
O Programa ILE - Iniciativas Locais de Emprego
O Programa ILE teve origem numa iniciativa da OCDE em 1986. A política da UE
relativa ao desenvolvimento local e à criação de emprego também influenciou a
sua concepção. Os seus principais objectivos são a promoção e o reforço de
projectos de criação de emprego, bem como o estímulo à sinergia e ao
dinamismo do desenvolvimento local.
O Programa ILE sofreu diversas alterações desde a sua criação e agora está
integrado no âmbito do Programa de Estímulo à Oferta de Emprego ou PEOE
(www.iefp.pt). Actualmente apoia projectos de criação de emprego para
trabalhadores por conta própria e para empresas com menos de 20
trabalhadores. Isto é feito sob condição de que pelo menos 50% dos participantes
estejam desempregados actualmente. Os projectos podem ascender a €150.000.
As iniciativas locais deverão estar orientadas para actividades económicas
definidas no seu enquadramento legal.
Através do Programa ILE, são concedidos três tipos de apoio:
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
■
subsídios de criação de emprego equivalentes a 18 vezes o salário mínimo
por cada posto de trabalho criado e preenchido;
■
subsídios de investimento equivalentes até 40% do investimento total ou
€12.500 por cada posto de trabalho criado;
■
fundos especiais para iniciativas que não cumpram o requisito de ter 50%
dos participantes desempregados actualmente e de apoiar actividades
económicas definidas pelo enquadramento legal; nestes casos o ILE oferece
empréstimos isentos de juros equivalentes até 40% do capital investido
(máximo €50.000).
O apoio do ILE pode ser aumentado se os trabalhadores desfavorecidos forem
definidos como alvo. O Programa ILE também fornece apoio técnico ao nível da
gestão de iniciativas e de empresas. As entidades empregadoras que recebam
apoio são obrigadas a manter quaisquer novos postos de trabalho durante um
período de 4 anos.
9.2
Contactos úteis
9.2.1
Contactos UE
Organização
Site
Europa
Direcção-Geral do Emprego
e Assuntos Sociais
Desenvolvimento local
http://europa.eu.int
http://europa.eu.int/comm/employment_social
EQUAL
52
http://europa.eu.int/comm/employment
_social/local_employment/index_en.htm
http://europa.eu.int/comm/employment
_social/equal/index_en.html
ACESSO A FINANCIAMENTO
Artigo 6
http://europa.eu.int/comm/employment
_social/esf2000/article_6-en.htm
Direcção-Geral de
http://europa.eu.int/comm/regional_policy
Política Regional
FEDER
http://europa.eu.int/comm/regional_
policy/funds/prord/prord_en.htm
FSE
http://europa.eu.int/comm/regional_
policy/funds/prord/prords/prdsb_en.htm
URBAN II
http://europa.eu.int/comm/regional_
policy/urban2/index_en.htm
Política 2007-13
http://europa.eu.int/comm/regional_
policy/debate/forum_en.htm
Leader +
http://europa.eu.int/comm/agriculture/
rur/leaderplus/index_en.htm
Eurostat
http://europa.eu.int/comm/eurostat
Rede de Regiões Inovadoras
www.innovating-regions.org
da Europa (IRE)
9.2.2
Contactos portugueses
Organização
Site
Ministério da Segurança
Social e do Trabalho
Ministério da Economia
Ministério das Cidades, do
Ordenamento do Território e do Ambiente
Comissão de Coordenação
Regional - Norte
Comissão de Coordenação
Regional - Centro
Comissão de Coordenação e
Desenvolvimento Regional Direcção Regional de Estudos
e Planeamento - Açores
Instituto de Gestão dos Financiamento
Comunitários (Madeira)
Direcção Regional de Planeamento
e Finanças (Madeira)
Comissão de Gestão do QCA III
Instituto de Gestão do Fundo
Social Europeu
Comissão do Mercado Social de Emprego
Departamento de Prospectiva
e Planeamento
Direcção-Geral das Autarquias Locais
Direcção-Geral do
Desenvolvimento Regional
Direcção-Geral de Estudos e Previsão
Direcção-Geral de Ordenamento do
Território e Desenvolvimento Urbano
Gabinete de Estudos e Prospectiva
Económica
Observatório do Emprego e Formação
Profissional
Programa Operacional do Emprego,
Formação e Desenvolvimento Social
Programa Operacional da Economia
Gabinete de Gestão do EQUAL
www.msst.gov.pt
www.min-economia.pt
www.ambiente.gov.pt
www.ccr-n.pt
www.ccr-c.pt
www.ccr-alg.pt
www.drepa.raa.pt
[email protected]
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
[email protected]
www.qca.pt
www.igfse.pt
www.cmse.gov.pt
www.dpp.pt
www.dgaa.pt
www.dgdr.pt
www.dgep.pt
www.dgotdu.pt
www.gepe.pt
www.oefp.iefp.pt
www.poefds.pt
www.poe.min-economia.pt
www.equal.mts.gov.uk
53
ACESSO A FINANCIAMENTO
Organização
Site
Instituto do Emprego e Formação
Profissional
Instituto do Desenvolvimento Rural
e Hidráulica
Associação Portuguesa para o
Desenvolvimento Local
Gabinete de Lisboa
www.iefp.pt
Programa
CFEs, Gabinetes de Investimento,
SimPME
[email protected]
[email protected]
[email protected]
Dados de Contacto
Instituto de Apoio às Pequenas e Médias
Empresas e ao Investimento (IAPMEI)
www.iapmei.pt
www.cfe.iapmei.pt
SIPIE, SIME, URBCOM, SIVETUR, PITER Programa de Incentivos à Modernização da
Economia (PRIME)
www.prime.min-economia.pt
PREs; RREs; PEOE, PRODESCOOP
Instituto do Emprego e Formação
e outros esquemas de apoio ao
Profissional (IEFP)
investimento em iniciativas locais visan
Departamento de Emprego
do a criação directa de emprego
www.iefp.pt
CACEs
IEFP - Delegação Regional do Norte
www.iefp.pt
IEFP - Delegação Regional do Centro
www.iefp.pt
Pactos Territoriais de Emprego
http://europa.eu.int/comm/regional_policy/
innovation/innovating/pacts/en/list/pt.html
Manual Prático sobre
Desenvolvimento
de Estratégias Locais
de Emprego
em Portugal
54