REBECA DE SOUZA LEÃO ALBUQUERQUE
PROCESSO LEGISLATIVO E TOMADA DE DECISÕES:
A ELITE PARLAMENTAR DA CÂMARA DOS
DEPUTADOS (1998-2008)
Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de
Pós-Graduação do Cefor como parte das
exigências do curso de Especialização em
Processo Legislativo
Brasília
2009
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1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: Processo Legislativo e Tomada de Decisões: a Elite Parlamentar da Câmara dos
Deputados (1998-2008).
Autor: Rebeca de Souza Leão Albuquerque
Instituição: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos
Deputados.
Data: 12 de abril de 2009.
Orientador:
Resumo: A elite do poder é composta de homens cuja posição os diferencia dos demais
homens comuns, principalmente quanto à capacidade de influenciar grandes decisões. À
luz da teoria das elites, que considera os cargos institucionais fundamentais para o
político exercer o poder, o objetivo do projeto é descobrir a importância dos cargos de
líderes e vice-líderes partidários, presidentes e vice-presidentes de Comissões e
membros da Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, para o parlamentar fazer parte da
elite do Congresso Nacional. O problema do projeto é entender quais são as
características que os deputados apresentam para se configurarem como elite. O
Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar – DIAP- lançou em 2008 a sua
15a. edição de “Os Cabeças do Congresso”, uma publicação que se tornou referência
entre os parlamentares, estudiosos e autoridades do Poder Executivo. A pesquisa utilizará
como fonte primária os elementos trazidos pelas publicações do DIAP dos anos de 1998 a
2008 e pretende acrescentar conhecimentos referentes às estruturas de poder do
Congresso Nacional ao sistematizar os dados coletados desse período de dez anos,
apresentado um cenário analítico para a Câmara dos Deputados.
2. APRESENTAÇÃO
Este projeto é fruto do interesse em compreender o processo legislativo sob uma
ótica ampliada. Descobrir o que está por trás dos procedimentos legislativos. A boa
compreensão dos conceitos envolvidos é o caminho que leva ao bom entendimento de
qualquer área do saber. Neste estudo, não é diferente, sendo mister compreender
acuradamente o processo legislativo. Torna-se, portanto, imprescindível conceber a
distinção entre “procedimento legislativo” e “processo legislativo” que na linguagem
comum “designam igualmente e de forma genérica as vicissitudes da produção das leis”
(OLIVETTI, 2004).
O procedimento legislativo, por vezes chamado rito, é, de maneira objetiva, o modo
de se realizar a elaboração das normas e “diz respeito ao andamento da matéria nas
Casas Legislativas […, sendo] na prática [o que] se chama ‘tramitação do projeto’”.
(SILVA, 2008). Já o processo legislativo, sob a ótica sociológica, pode ser interpretado
como o conjunto de fatores reais que impulsionam os legisladores. O Processo legislativo
é a técnica a serviço de concepções políticas (Horta, 2003), ou seja, é mais amplo do que
apenas as regras procedimentais, sendo composto de inúmeros fatores políticos que o
fazem existir e ser legitimado pela sociedade.
A motivação para a elaboração desse projeto de pesquisa surgiu pela minha
vivência profissional na Câmara dos Deputados nos últimos três anos como bacharel em
Ciência Política. A curiosidade em estudar quem mais influencia as decisões da Câmara
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dos Deputados foi impulsionada pela leitura das publicações anuais do Departamento
Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP) - “Os Cabeças do Congresso Nacional” - e
pelo estudo das Teorias das Elites e da formação política do Brasil. Pretende-se portanto,
fazer uma análise que seja de importância para quem se interessa pelo estudo da política
brasileira, em especial do Poder Legislativo, a fim de trazer mais luz ao debate sobre
quem são os parlamentares mais influentes do Congresso Nacional e como eles
influenciam as principais decisões do processo legislativo.
3. PROBLEMA
Em que medida os cargos de líderes e vice-líderes partidários, presidentes e vicepresidentes de Comissões e membros da Mesa Diretora são de relevância para o
processo legislativo e de tomada de decisões na Câmara dos Deputados?
Quais são os meios de legitimação política dos principais influenciadores das
decisões do Parlamento? O que fazem deles influentes? Qual é a real força que os
cargos da Mesa Diretora dão aos parlamentares? E os de lideranças partidárias? E as
presidências de Comissões? Há poder sem a barganha desses cargos institucionais?
Quais as características dos parlamentares influentes que não são investidos nesses
cargos: saber especializado, carisma, confiança dos pares?
Para tentar responder essas perguntas, a pesquisa terá como base a seleção anual
dos parlamentares mais influentes do Congresso Nacional feita pelo Departamento
Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP), trabalho que se tornou referência entre os
parlamentares, autoridades do Poder Executivo, dirigentes partidários, sindicais e
empresariais, estudiosos e demais interessados no processo decisório do Poder
Legislativo.
O DIAP identifica, desde a eleição, quem são os parlamentares eleitos, quais são
seus redutos eleitorais, quem os financia, e elabora um perfil político. Identificam o que
pensam os parlamentares sobre os principais temas que serão objetos de debate e
deliberação durante a legislatura e mapeam os principais atores do processo legislativo,
identificando os cem parlamentares mais influentes do Congresso. A metodologia para a
identificação considera as habilidades para elaborar, interpretar, debater ou dominar
regras do processo decisório, bem como manipular recursos de poder, de tal modo que
suas preferências prevaleçam no conflito político.
As publicações partem da premissa de que a disputa política é assimétrica, sendo
alguns atores mais poderosos que outros. De acordo com as publicações do DIAP, no
Parlamento, assim como na sociedade, há os que lideram – geralmente em menor
número – e os liderados, em maior número. Essa concepção perfeitamente se adéqua às
teorias políticas dos autores Gaetano Mosca, Vilfredo Pareto, Robert Michels e Wright
Mills, os “teóricos das elites”.
O DIAP constatou ao longo de suas publicações que as posições ocupadas, como
as presidências das Casas Legislativas, das Comissões, lideranças e vice-lideranças
partidárias, relatorias de importantes matérias, e a reputação entre os pares são
fundamentais para o ingresso no grupo da elite. No entanto, ainda segundo o DIAP,
ocupar essas posições não basta para ser classificado como “Cabeça”. O parlamentar
deve ter habilidades que comprovadamente influencie o processo legislativo, seja na
bancada de seu partido, nas votações das Comissões, no Plenário ou nas decisões de
bastidores. O trabalho do DIAP analisa quantitativa e qualitativamente a atuação dos
parlamentares cujas preferências afetam a disposição de agir de outros e assim
influenciam as decisões no processo legislativo.
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4. OBJETIVOS
O objetivo do projeto é analisar qual a importância dos cargos institucionais da
Câmara dos Deputados para os processos decisórios do Poder Legislativo brasileiro. Ao
sistematizar as informações das publicações “Os Cabeças do Congresso”, de 1998 a
2008, à luz da Teoria das Elites, a pesquisa deverá responder a pergunta de quais são os
principais fatores que levam os deputados a se tornarem “elite” no Congresso Nacional,
para poder então conferir qual é a importância dos cargos institucionais da Câmara para
as importantes disputas do processo legislativo.
Os objetivos específicos são:
-
descobrir quais são os principais fatores que levam os parlamentares a
influenciar as decisões do processo legislativo;
-
descobrir qual a importância dos cargos institucionais da Câmara dos
Deputados nos processos decisórios;
-
identificar o índice de renovação dos “cabeças” ao longo das publicações da
década de 1998 a 2008;
-
identificar o índice de reincidência dos “cabeças” ao longo das publicações da
década de 1998 a 2008;
-
relacionar os dados do DIAP com a teoria das elites.
5. JUSTIFICATIVA
Muito se estuda sobre o Congresso Nacional brasileiro. Existem estudos sobre a
evolução democrática da representação parlamentar, sobre os perfis dos parlamentares,
sobre as regras do processo legislativo e sobre os processos decisórios. O DIAP coleta
dados sobre os parlamentares mais influentes e edita publicações anuais com uma
análise panorâmica do perfil do Congresso em cada sessão legislativa. Mas este projeto
pretende acrescentar conhecimentos referentes às estruturas de poder do Congresso
Nacional ao relacionar os dados empíricos com as teorias das elites e com as teorias
democráticas de enfoques institucionais. Além disso, a pesquisa irá sistematizar os dados
coletados ao longo de dez anos pelo DIAP e apresentará um cenário analítico para a
Câmara dos Deputados.
O projeto pretende ser útil para quem se interessa pela política brasileira. Trata-se
de pretender contribuir com a academia e também com aqueles que trabalham e estudam
o processo legislativo no Brasil.
6. REVISÃO DA LITERATURA
Os principais conceitos a serem utilizados nesta pesquisa são os da teoria das
elites e os conceitos de instituições democráticas. Os teóricos das elites refutam qualquer
possibilidade de democracia como governo do povo, sendo os ideais democráticos
elementos fundamentais para a legitimação de novas minorias. Autores das novas
democracias enfocam as instituições poliárquicas como fundamentais para a
consolidação da democracia. Enfatizam, sem ignorar os avanços das renovações no
poder, as instituições e as regras do jogo como fundamentais para o fortalecimento das
próprias instituições democráticas.
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Gaetano Mosca estudou teoria segundo a qual, em todas as sociedades, das mais
primitivas às mais desenvolvidas, existem duas classes de pessoas: a dos governantes e
a dos governados. “O que Aristóteles chamava de democracia era simplesmente uma
aristocracia com maior participação. O próprio Aristóteles pôde observar que em todo
Estado grego, quer aristocrático, quer democrático, existia sempre uma pessoa, ou mais
de uma, que possuía influência preponderante”. (MOSCA, 1966, p. 51). Observou em
toda elite a existência de duas tendências opostas, a aristocrática, que bloqueia o acesso
de baixo, e a democrática, que permite o acesso, sendo que a longo do prazo há
prevalência da democrática, havendo modificação na elite. Na avaliação do autor, a
tendência democrática é essencial para o progresso das sociedades pois previne a classe
dirigente da exaustão. Mosca salientou a organização como fator fundamental para o
exercício do poder: “O domínio de uma minoria organizada [...] sobre a maioria
desorganizada, é inevitável na realidade. O poder de qualquer minoria é irresistível ao se
dirigir contra cada um dos membros da maioria tomado isoladamente, o qual se vê
sozinho face à totalidade da minoria organizada. Ao mesmo tempo, a minoria é
organizada exatamente por ser uma minoria [...]. Segue-se daí que quanto maior a
comunidade política, tanto menor será a proporção da minoria governante em relação à
maioria governada, e tanto mais difícil será para a maioria organizar-se em relação à
minoria”. (MOSCA, 1966, p. 54). Além disso, a minoria também se destaca por possuir
algum tributo, alguma qualidade altamente valorizada em termos sociais.
Ainda que, dos pais fundadores, tenha sido Mosca o primeiro a ter suas análises
publicadas, é a Pareto que se atribui a afirmação sociológica do termo “elite”. (Grynszpan,
1996, p. 36). Para Pareto, no livro Tratado de Sociologia Geral, cuja primeira edição é de
1916, há em todas as áreas de ação humana indivíduos que se destacam dos demais por
seus dons, por suas qualidades superiores. Eles compõem uma minoria distinta do
restante da população, configurando uma elite.
Para Pareto, os homens são desiguais em todo campo de atividade e se dispõem
em vários níveis. Os que ocupam o nível superior são a elite. As elites formam as
aristocracias que, por sua vez, circulam no poder. “As aristocracias não duram. Quaisquer
que sejam as ocasiões é incontestável que depois de certo tempo desaparecem. A
história é um cemitério de aristocracias [...]. Não é somente em número que certas
aristocracias decaem, mas também em qualidade, no sentido de que nelas diminui a
energia e se modificam as proporções dos resíduos que lhes foram úteis para apoderarse do poder e conservá-lo [...]. A classe governante se restaura não só em número [...]
mas em qualidade pelas famílias que vêm das classes inferiores [...].” (PARETO, 1984, p.
81). As diversas classes de elite se intercambiam e atingem um equilíbrio, sendo essas
classes políticas, econômicas e intelectuais. É a circulação das elites que assegura o
equilíbrio e a longevidade do corpo social. Segundo Pareto, quando a circulação cessa,
ou se torna muito lenta, observa-se uma degeneração da elite: ela passa a concentrar
elementos de qualidade inferior, ao mesmo tempo que, abaixo dela, acumulam-se
indivíduos de traço superior. “Agrade ou não a certos teóricos, é fato que a sociedade
humana não é homogênea, que os homens são diferentes física, moral, intelectualmente;
[...] as classes sociais não estão inteiramente separadas, mesmo nos países onde
existem castas, e que as nações civilizadas modernas promovem intensa circulação entre
as várias classes. [...] Além disso, considera-se como se entrelaçam os vários grupos da
população. Quem passa de um grupo para outro, leva para lá geralmente certas
inclinações, certos sentimentos, certas atitudes que adquiriu no grupo de onde veio, e é
preciso levar em conta esta circunstância”. (PARETO, 1984, p. 75-78).
Michels também elegeu a democracia como seu principal objeto de preocupação
em Sociologia dos partidos políticos , livro cuja primeira edição data de 1911. Assim
como Mosca, deu à “organização” relevância teórica. “[...] a organização é a fonte de
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onde nasce a dominação dos eleitos sobre os eleitores, dos mandatários sobre os
mandantes, dos delegados sobre os que delegam. Quem diz organização, diz oligarquia”.
(MICHELS, 1982, p. 238). Intitulado pai da “Lei de ferro da oligarquia”, sua questão inicial
ao estudar as grandes agremiações de esquerda européias era a de como a democracia
podia ser exercida no interior dos partidos políticos, visto que neles se operava
concentração de poderes, cristalização de líderes, uma oligarquização. O ideal
participativo da democracia havia se tornado inviável diante da complexificação das
sociedades. Michels justificou sua avaliação a partir do que chamou de patologia das
massas que, ao anular as individualidades, tornavam-se facilmente influenciáveis por
oradores competentes e incapazes de, por si mesmas, tomarem decisões importantes,
sendo necessário a existência de chefes, de líderes a quem delegar tais funções.
(GRYNSZPAN, 1966, p. 38).
A representação dos interesses, para Michels, por meio das organizações
partidárias, geram representantes que passam a permanecer em seus cargos por
longuíssimos períodos, fugindo do controle da massa, que passa a ser direcionada não
mais para os seus interesses, mas para os dos representantes, que deixam de servir o
povo para se tornarem “seus patrões”. “Uma vez eleitos, os delegados passavam a
permanecer em seus cargos por longuíssimos períodos, o que viviam mesmo como um
verdadeiro direito moral conquistado. Percebendo suas posições como um direito, os
chefes tendiam, por extensão, a interceder em sua sucessão, reservando-as a seus
herdeiros. Nesse sentido, o que se notava era a prevalência de práticas como a do
nepotismo, do favorecimento e da cooptação, e não a do mérito, da concorrência, da
eleição”. (MICHELS, 1982, p. 66-67).
Há questões e problemáticas que são comuns aos três autores e bastante
características do contexto social, político e intelectual da virada do século XIX, quando
no mundo se desagregava uma antiga ordem, em que se rompiam os laços tradicionais
de dominação e emergiam regimes democráticos, de ampliação da participação política e
de surgimento de nova forma de legitimação política: o voto.
Norberto Bobbio chegou a afirmar que foi nos Estados Unidos que a teoria das
elites alcançou sua cidadania na Ciência Política (Bobbio, 1991, p. 387). A Elite do Poder
foi o livro que mais diretamente ficou associado à imagem de Mills, impondo-o à tradição
da teoria das elites. Essa elite, segundo Mills, postada no topo das principais hierarquias
e instituições da sociedade americana, tomava por si mesma as grandes decisões. Seu
poder, assim como sua celebridade e riqueza, resultava de sua posição à frente das
hierarquias e instituições, ou, mais especificamente, do Estado, das empresas e das
Forças Armadas. (MILLS, 1962, p. 13-14). Para Mills, o poder, entendido como a
faculdade de tomar grandes decisões, para ser estudado implica na investigação dos
processos de tomada de decisão e, da mesma forma, dos tomadores de decisão, as
elites.
A elite para Mills é composta pelos homens que transcendem o ambiente do
homem comum e ocupam posições estratégicas na estrutura sociais, concentrando poder,
riqueza e celebridade. Diferentes elites são ligadas por razões sociais, familiares e
econômicas, tendendo a concentrar os instrumentos de poder. São constituídas pelos
setores dominantes da economia, das forças armadas e da política. “Na cúpula de cada
um desses três domínios ampliados e centralizados surgiram as altas rodas que
constituem as elites econômica, política e militar. [...]. As altas rodas nesses postos de
comando e em torno deles são freqüentemente consideradas em termos daquilo que seus
membros possuem: têm uma parte maior que a dos outros nas coisas e experiência mais
altamente valorizadas. Desse ponto de vista, a elite é simplesmente o grupo que tem o
máximo que se pode ter, inclusive, de modo geral, dinheiro, poder e prestígio [...]. Mas a
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elite não é simplesmente constituída dos que têm o máximo, pois não o poderiam ter se
não fosse pela sua posição nas grandes instituições, que são as bases necessárias do
poder, da riqueza, e do prestígio, e ao mesmo tempo constituem os meios principais do
exercício do poder, de adquirir e conservar riqueza, e de desfrutar vantagens do
prestígio”. (MILLS, 1975, p. 18). Para ter poder de fato, segundo Mills, é indispensável
que se ocupe cargos nas instituições. Os altos políticos e autoridades do governo
controlam o poder institucional, sendo que somente através das instituições o poder será
mais ou menos contínuo e importante.
Mills, portanto, acrescentou algo muito importante a teoria das elites, que foi a
conceituação da importância das instituições para o exercício do poder, sendo a elite
aquela que ocupa os postos de comando dentro de uma instituição. “Dentro de cada uma
das ordens institucionais mais poderosas da sociedade moderna, há uma gradação de
poder”. (MILLS, 1975, p. 28).
Ao estudar o Congresso dos Estados Unidos, Mills afirma que “[...] os presidentes
das principais comissões são a elite dos membros do Congresso. Em suas mãos estão os
poderes-chaves de legislar como de investigar. [...]. O poder político ampliou-se e passou
a ser mais decisivo, mas não o poder do político profissional no Congresso. A força
considerável que continua nas mãos de alguns congressistas é hoje dividida com alguns
outros atores políticos: há o controle da legislação, centralizado nos presidentes de
comissões [...]” (Mills, 1975, p. 304-306). O autor traz ainda uma análise sobre o poder
que os chefes dos departamentos administrativos do Congresso dos Estados Unidos vão
ganhando ao longo do tempo, significando o fortalecimento da burocracia como centro de
poder. Mas conclui no sentido de que se deve estudar a elite moderna de forma complexa
e relativizada, pois são diversas as variáveis que a compõe. “Assim como não podemos
basear a noção da elite do poder exclusivamente na mecânica institucional que levou à
sua formação, também não podemos baseá-la apenas na origem e carreira dos que a
compõem [...].” (MILLS, 1975, p. 332).
É nessa perspectiva de estudar o que compõe a elite e como ela atua frente as
mais importantes decisões políticas que a pesquisa se dará. Essas orientações teóricas
servirão de ponto de partida para a pesquisa, que verificará o comportamento da elite
parlamentar na Câmara dos Deputados. Parte-se da hipótese de que essa elite existe,
identificada pelo DIAP como “cabeças do Congresso”. Esta pesquisa buscará identificar
como se comportaram as elites durante os anos de 1998 a 2008 na Câmara dos
Deputados, quais são os elementos que as compõe e o que as sustentam no poder. Não
deixará de ser considerada e estudada a história e a peculiaridade da política brasileira. A
conquista da democracia no Brasil e os avanços democráticos, a partir da Constituição de
1988.
7. METODOLOGIA
Será uma pesquisa que utilizará como fonte primária os elementos trazidos pelas
publicações do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP), dos anos
de 1998 a 2008.
Primeiramente será feita uma revisão bibliográfica das teorias das elites de Mosca,
Pareto, Michels, Mills e das interpretações democráticas de Dahl, Schumpeter, O'donnel.
Além de revisitar outros autores, como Max Weber e Raymundo Faoro e contemporâneos
da Ciência Política, como Lúcia Avelar, Marcelo Lacombe, David Fleisher, Fernando
Sabóia.
Será criada uma planilha no Excel que disponibilizará, por ano, os nomes dos
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deputados constantes das publicações do DIAP. Nas colunas, serão criadas
classificações como Mesa Diretora, Liderança, Vice-liderança, Presidência de Comissão e
Presidência da cúpula partidária. As demais colunas serão compostas pelas
classificações do próprio DIAP, que são: profissão, número de mandatos, número de
vezes “Cabeça”, debatedor, articulador, formulador, formador de opinião, negociador. O
objetivo é fazer uma tabulação que mostre, dentre os parlamentares de maior número de
vezes “Cabeça”, quais são os principais elementos que os caracterizam e saber se há
relação entre eles.
Será feita uma pesquisa, na Secretaria-Geral da Mesa e na Biblioteca da Câmara
dos Deputados, de dados oficiais que contenham a movimentação parlamentar no
período estudado nos seguintes cargos da instituição: lideranças e vice-lideranças
partidárias, presidência e vice-presidência de Comissões, cargos da Mesa Diretora,
presidência de partidos políticos.
Não serão considerados, para fim dessa pesquisa, os cargos ocupados fora da
Câmara dos Deputados, como por exemplo, a presidência de sindicatos ou cargos no
Poder Executivo. Como exceção será considerada as presidências nacionais dos partidos
com representação no parlamento.
Pretende-se ainda calcular as taxas percentuais de renovação e reincidência dos
classificados “Cabeças” ao longo dos anos para saber se há renovação na Câmara dos
Deputados ou se o poder está concentrado nas mãos de grupos restritos.
8. CRONOGRAMA
Abril/09
Maio/09
Revisão Bibliográfica X
X
Plotagem de dados
no Excel
X
Cruzamento dos
dados: identificação
dos elementos
Junho/09
Julho/09
X
X
x
X
Cálculo das taxas de
renovação
x
Redação do texto
x
Agosto/09
Setembro/09
X
x
x
9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Unesp, 2007. 494 p.
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