08, 09 E 10 DE AGOSTO DE 2011
PELOTAS - RS – BRASIL
ISBN 978-85-7590-139-7
A POLÍTICA DE QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL NO BRASIL E O MERCOSUL:
análise dos desafios da integração regional e da circulação de trabalhadores
Karla Beatriz Roesler da Silva1
Lucia Cortes da Costa2
RESUMO
Este trabalho apresenta algumas conclusões referentes à pesquisa
de mestrado intitulada “Política de Qualificação Profissional no
Brasil e Integração Regional do MERCOSUL”. Apresenta um
referencial teórico sobre a função da qualificação profissional no
contexto capitalista, indicando as possiveis demandas do processo
de integração no sentido da circulação de trabalhadores. Após o
relato da metodologia, são apresentadas de forma resumida as
análises resultantes da pesquisa documental, sobre o tratamento
do tema da qualificação profissional nos espaços deliberativos do
MERCOSUL, e sobre a consideração do processo de integração
regional como tema relevante no espaço gestor das políticas
brasileiras de mercado de trabalho.
Palavras-chave:
Qualificação
profissional,
MERCOSUL,
Circulação de trabalhadores.
ABSTRACT
This paper presents some conclusions concerning the master's
research entitled “Política de Qualificação Profissional no Brasil e
Integração Regional do MERCOSUL”. Presents a theoretical
framework on the basis of professional qualifications in the
capitalist
context, indicating the possible demands of the
integration process in the direction of movement of workers.
After the
report of
the
methodology are
presented briefly analyzes the resulting documentary research on
the
treatment of
the
subject
of professional
training in
1
Assistente Social, Mestre em Ciências Sociais Aplicadas pela Universidade Estadual de Ponta Grossa,
Professora Colaboradora do Departamento de Serviço Social da Universidade Estadual de Ponta Grossa.
Rua Quinze de Novembro, 545, ap. 13, Centro. Ponta Grossa, PR. CEP: 84010-020.
[email protected]
2
Assistente Social, Doutora em Serviço Social pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo,
Professora Associada da Universidade Estadual de Ponta Grossa. Rua Manuel Ferreira Pinto, 258, ap.
53, Centro. Ponta Grossa, PR. CEP: 84010-660. [email protected]
1
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deliberative MERCOSUR, and
the consideration
of
the
process of regional integration as a major theme in the space of
Brazilian policy manager labor market.
Keywords: Professional Qualification. MERCOSUR. Movement of
workers.
1 INTRODUÇÃO
Este trabalho representa um esforço em sintetizar e divulgar os resultados da pesquisa
referente à realização do mestrado em Ciências Sociais Aplicadas, da Universidade Estadual de
Ponta Grossa, cursado de março de 2009 a fevereiro de 2011. Esta pesquisa pode ser
considerada como uma continuação e aprofundamento da pesquisa desenvolvida no âmbito da
graduação, mesmo que enfocando aspectos diferenciados.
O objetivo geral da pesquisa foi definido no sentido de identificar as ações e propostas
da política de qualificação profissional no Brasil, considerando o contexto da integração
regional, e desdobrado nos seguintes objetivos específicos: a) caracterizar a Política Pública de
Emprego, Trabalho e Renda no Brasil e, especificamente, a Política de Qualificação
Profissional, desenvolvida a partir da década de 1990; b) identificar as propostas para a
qualificação profissional nos espaços decisórios do MERCOSUL, como a Reunião de Ministros
de Trabalho do MERCOSUL; c) identificar as reivindicações da sociedade civil sobre a
qualificação profissional nas discussões sobre o MERCOSUL; e d) identificar as ações do
Ministério do Trabalho e Emprego no Brasil para a qualificação profissional tendo em vista o
contexto do MERCOSUL. A cada um destes objetivos correspondeu um conjunto de
documentos selecionados para a análise documental, conforme especificado no tópico sobre a
metodologia da pesquisa.
De maneira geral, este artigo apresenta as definições conceituais sobre a função da
qualificação profissional no mercado de trabalho capitalista, e sua utilização para atender às
demandas do sistema produtivo em transformação. Demonstra também que a qualificação pode
representar para os trabalhadores um fator de diferenciação, dada a condição de concorrência
constante característica do mercado de trabalho. Nesse sentido entende-se que a concorrência
pode ultrapassar os limites das fronteiras nacionais e significar a concorrência de trabalhadores
2
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de diferentes países, o que pode ser especialmente verificado no caso das fronteiras no interios
do bloco MERCOSUL. Identifica-se ainda que a proposta de circulação de trabalhadores, que
faz parte do estágio de integração do mercado comum (ainda não consolidade no caso do
MERCOSUL) pode trazer demandas e conflitos entre os trabalhadores da região.
Após a apresentação da metodologia de trabalho da pesquisa documental, são
apresentadas as análises referentes, em um primeiro momento, aos documentos emanados do
MERCOSUL, que contém importantes elementos sobre a qualificação profissional. Estes
elementos puderam ser facilmente relacionados com as características do desenvolvimento da
política de qualificação profissional no Brasil3. Na análise dos documentos referentes a gestão
da política de qualificação profissional no Brasil, verificou-se a pequena referência ao tema do
MERCOSUL no país, o que indica a necessidade de aprofundamento das discussões sobre a
integração regional e suas influências para pos países membros.
As considerações da pesquisa apontam justamente esta necessidade, e demonstram o
papel do Brasil no sentido de sua influência nas questões relacionadas às definições políticas
do bloco, especialmente no que tange as propostas do bloco para a qualificação profissional.
2 SOBRE A QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL E A INTEGRAÇÃO DOS MERCADOS
A qualificação profissional adquire importância significativa no desenvolvimento
capitalista pela função de potencializar as forças produtivas na execução das atividades
laborais. A qualificação profissional proporciona ao sistema produtivo trabalhadores aptos para,
no desenvolvimento de seu trabalho, suprir as demandas da produção, que são cada vez mais
diferenciadas e crescentes, visto que atendem as necessidades ampliadas de consumo.
No entanto, apesar de diferenciadas e crescentes, estas demandas não implicam
necessariamente em um aumento da qualidade do trabalho para os trabalhadores. O
desenvolvimento tecnológico da segunda metade de século XX demandou, por exemplo,
trabalhadores altamente qualificados para o desenvolvimento de produtos e serviços em
tecnologia e, ao mesmo tempo, uma grande quantidade de trabalhadores com pouca
3
Para consulta da análise da política de qualificação profissional no Brasil, ver o capítulo 2 da dissertação de
mestrado (SILVA, 2011).
3
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qualificação formal, para executar atividaddes simples nas linhas de montagem destes
produtos. Para os primeiros a qualificação profissional representava o acúmulo de vários anos
de estudo formal e estudos pós-graduados especializados. Para os segundos, as atividades de
qualificação profissional, muitas vezes reservadas a treinamentos específicos, representaram a
continuidade da execução de atividades limitadas, manuais, caracterizadas pelo esforço de
evitar o desperdício, de garantir qualidade do produto em todas as etapas do processo de
produção, ou seja, estabelecer regras gerenciais avançadas a fim de ampliar a produtividade
do trabalhador, representando um aprofundamento da exploração da força de trabalho.
A análise e a conceituação da qualificação profissional, iniciada na década de 1950, a
partir dos estudos de Georges Friedmann, Allain Touraine e Pierre Naville, pode ser identificada
com diversas correntes teóricas, quanto ao seu conteúdo e quanto a sua funcionalidade. De
acordo com estes referenciais, a tradição teórica demonstra a existência de duas principais
correntes que tratam da análise da qualificação profissional no contexto capitalista, e explicam
as mudanças ocorridas no âmbito da qualificação profissional de acordo com diferentes
preceitos.
A corrente denominada existencialista, que agrega o pensamento de Friedmann e
Touraine (cf. FERRETTI, 2004; ANDRADE, 2007), entende a qualificação profissional como
uma necessidade do avanço técnico no processo de produção. Nesse sentido, seriam
necessárias cada vez mais habilidades por parte do trabalhador para conseguir se adequar as
novas características do processo produtivo, incluindo o domínio dos instrumentos tecnológicos
(FERRETTI, 2004). A segunda corrente, denominada de “relativista”, parte de uma perspectiva
ampliada do conceito de qualificação profissional. Ferretti (2004, p. 417) aponta que esta visão,
que tem em Naville seu principal precursor, engloba a primeira concepção, mais restrita, mas
amplia as discussões entendendo que não é apenas a evolução técnica que determina a
questão das qualificações, mas outros fatores sociais encontrados “nas relações de produção, o
que implica, necessariamente, tratar a qualificação profissional no âmbito da correlação de
forças capital/trabalho”.
As concepções existencialista e relativista são fundamentadas no contexto da
produção sob o modelo taylorista/fordista, mas permanecem pertinentes no contexto do modelo
de produção chamado flexível, difundido na década de 1980 nos países desenvolvidos, e
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principalmente na década de 1990 no Brasil. Neste contexto, o conceito de qualificação
profissional passa a ser substituído pelo de competência e apresenta um debate mais voltado
às novas exigências postas ao trabalhador e ao sentido individual do trabalho em contraponto
ao sentido coletivo do período anterior.
Ferretti (2004, p. 415) afirma que o modelo de competência passa a demandar um tipo
de qualificação tácita, ou seja, proveniente da experiência dos trabalhadores, reconhecendo
“sua força para a resolução dos problemas diários com que a produção se defronta”, o que
passa a englobar “não apenas o saber/fazer, o domínio do conhecimento técnico, mas,
principalmente, o saber/ser, a capacidade de mobilização dos conhecimentos (não apenas
técnicos) para enfrentar as questões problemáticas postas pela produção”. Como aliar, nesse
sentido, a exigência deste saber ser, representado pela apropriação e utilização pelo sistema
produtivo de elementos da subjetividade do trabalhador, com a remuneração desta
qualificação? Em referência a Hirata (1994) o autor levanta a questão da dificuldade, ou
impossibilidade de compensação salarial destas novas competências, já que não podem ser
quantificadas.
Rigby e Sanchis (2006) apresentam exemplos que expressam a questão da construção
social das qualificações, entendendo que as relações de poder, dentro e fora da empresa,
aliadas também às transformações técnicas, influenciam a definição da qualificação
profissional. Os autores citam a situação das mulheres e dos jovens, cujas qualificações nem
sempre são consideradas, por ser seu trabalho em parte desvalorizado socialmente, inclusive
no aspecto salarial. O mesmo ocorre em algumas instâncias do setor de serviços que, pelas
características que lhe são particulares, também pode ser desvalorizado.
A qualificação profissional, por ser funcional ao desenvolvimento do sistema produtivo,
serve também como fator de diferenciação entre os trabalhadores, que competem entre si para
ocupar as vagas disponíveis no mercado de trabalho. Offe (1985) explica que a concorrência
que existe no mercado de trabalho, como em outros mercados, é uma concorrência imperfeita4,
ou seja, uma situação em que compradores e vendedores não se adaptam aos preços vigentes
4
“Um mercado é de concorrência imperfeita se as ações de um ou mais compradores ou vendedores têm influência
perceptível nos preços. Esta definição ampla de concorrência imperfeita abrange mercados de diferentes tipos”
(HANDERSON; QUANDT, 1976, p. 201).
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no mercado, adotando estratégias para manipular estes preços. Estas estratégias podem se
configurar nos sentidos capital-capital e capital-trabalho ou trabalho-trabalho e trabalho-capital.
Conforme o autor, as estratégias empreendidas pelo capital são a “monopolização de
mercados” (capital-capital) e a “segmentação do mercado de trabalho” (capital-trabalho) (p. 79).
Em relação às estratégias empreendidas pelo trabalho, que o autor exemplifica como “formação
de associações e sindicatos” (trabalho-capital) e “aquisição de habilidades e qualificações”
(trabalho-trabalho), o autor explica que os trabalhadores “procuram limitar a concorrência”
criando uma “relação social mais ou menos fechada” (OFFE, 1985, p. 79).
Existe, portanto, uma relação de poder que se estabelece neste mercado, tendo em
vista que seus agentes não têm condições iguais de prever suas estratégias. O capital, que
detêm a força produtiva e também o poder político, é o agente com maior capacidade de prever
suas ações e adequá-las às expectativas da oferta de trabalhadores. A formação de sindicatos
pode amenizar este fato, mas não altera as estruturas de dominação, além de criar uma
estrutura fechada nos interesses de categorias mais fortalecidas. Para os trabalhadores que
procuram inserir-se no mercado, e que, portanto não estão atrelados a qualquer grupo de
interesse, fica bastante difícil individualmente criar estratégias para disputar as melhores
oportunidades no mercado de trabalho, dependendo, portanto, da execução pelo Estado de
políticas públicas para ter acesso a orientações e atividades relacionadas à qualificação
profissional.
Todas estas estratégias empreendidas no âmbito do mercado de trabalho podem
ocorrer tanto no interior de um espaço nacional quanto numa relação internacional. Entende-se
que no contexto de criação de blocos regionais, como a União Européia e o MERCOSUL, a
circulação de trabalhadores pode modificar o perfil da população economicamente ativa, a sua
qualidade, ou seja, os níveis de escolaridade e qualificação, e a sua quantidade, ampliando a
oferta de mão de obra, o que nem sempre pode favorecer os trabalhadores que estão excluídos
no mercado de trabalho. Existe, portanto, também nesse espaço, uma ação dos trabalhadores
no sentido de minimizar a concorrência e, de forma prática, restringir o aumento da oferta de
mão de obra, ou mesmo criar meios de diferenciação, como no caso das qualificações. No caso
da União Européia – UE, que é considerado o bloco de maior avanço em termos de integração,
a inclusão no bloco de países do centro e leste europeu causou desconforto para alguns
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países, visto que a UE já prevê a circulação de trabalhadores, como demonstra o trecho a
seguir do artigo intitulado “O bloco da desunião européia”:
Boa parte da população da Europa Ocidental tem medo de que a mão-de-obra barata e
os baixos impostos industriais desses países levem embora seus postos de trabalho – o
que de fato já vem acontecendo. Ocorre o que a imprensa francesa e a holandesa
apelidaram de „síndrome do encanador polonês‟. O temor é que profissionais desse tipo
invadam a Europa Ocidental dispostos a trabalhar por salários miseráveis. A competição
desleal destruiria empregos e arruinaria de vez o modo de vida tradicional (BARELLA,
2005).
Sobre o MERCOSUL, a análise de Barbiero e Chaloult (2003), realizada a partir de
entrevistas com representantes das centrais sindicais dos países membros do bloco, demonstra
a importância da questão da concorrência entre os trabalhadores dos países. As centrais
sindicais passam a reivindicar formas institucionais de contornar especialmente a questão dos
fluxos ilegais de trabalhadores.
Como constatamos nas entrevistas realizadas, embora haja uma convergência entre as
centrais, existem pontos de tensão e de conflito interno quando alguns temas são
abordados, entre eles o fluxo de mão-de-obra entre os quatro países.
Por exemplo, as centrais sindicais não são favoráveis às migrações clandestinas de
trabalhadores rurais que partem do Paraguai ou do Brasil para trabalhar nos campos
agrícolas da Argentina, onde os salários para uma mesma atividade são melhores que
em seus países e onde eles são contratados, em substituição à mão-de-obra local, por
um salário abaixo do praticado normalmente em território argentino. Existem relatos
sobre a ocorrência de violência física entre trabalhadores argentinos e trabalhadores
clandestinos. Logo, um conflito como este não teria como não repercutir no interior das
centrais sindicais (BARBIERO; CHALOULT, 2003, p. 175-6).
As estratégias por parte do trabalho, seja em direção ao capital, seja em direção aos
próprios trabalhadores, pode-se perceber, vêm beneficiar grupos limitados de trabalhadores, e,
conciliadas com as estratégias do capital, dificultam ainda mais a participação adequada de
grupos vulneráveis, o que acarreta no empobrecimento de massas de trabalhadores que ficam
de fora do processo alocativo de força de trabalho e riquezas.
O Estado, desta forma, tem um papel de grande importância no sentido de atuar na
regulação do mercado de trabalho, e as políticas de mercado de trabalho, como a política de
qualificação profissional, desenvolvidas pelo Estado, têm o potencial de sanar as deficiências
de inserção de trabalhadores neste mercado.
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No contexto da integração regional no MERCOSUL entende-se que existe a
necessidade de regulação da condição do trabalhador em relação à sua circulação entre os
países membros tendo em vista que, mesmo ainda não consolidada a circulação de
trabalhadores no bloco (que ainda se configura como União Aduaneira), já existem fluxos
importantes de trabalhadores entre os países, de maneira formal e informal, além da previsão
de aprofundamento da integração. Conforme o exemplo da União Européia, entende-se que a
consolidação de um mercado comum cria, conseqüentemente, um “mercado comum do
trabalho”, já que prevê a livre circulação de pessoas (D‟ARCY, 2002, p. 151). Desta maneira, a
mobilidade de trabalhadores pode criar novas demandas para os países, pois a circulação está
muito influenciada pelas qualificações dos trabalhadores, pelo clima econômico, e demais
fatores que incentivam a procura de novos espaços para a atividade laboral. Isso ocorre tanto
para trabalhadores com baixa qualificação quanto para trabalhadores que atingiram altos níveis
de qualificação.
3 METODOLOGIA DE INVESTIGAÇÃO
Com o objetivo de pesquisar em um primeiro momento as questões pertinentes à
política de qualificação profissional no Brasil e em um segundo momento a articulação entre a
política brasileira e as novas configurações referentes à integração regional do MERCOSUL,
optou-se pela utilização, enquanto instrumentos metodológicos, da revisão bibliográfica e da
pesquisa documental, sendo esta dividida em três etapas.
A primeira etapa buscou dar conta da caracterização da política de qualificação
profissional desenvolvida no Brasil a partir da década de 1990, envolvendo os dois planos
nacionaios de qualificação desenvolvidos pelo governo federal: PLANFOR (Plano Nacional de
Qualificação do Trabalhador), desenvolvido no período de 1994 a 2002 e PNQ (Plano Nacional
de Qualificação), analisado na gestão 2003 a 2010. Esta etapa foi importante para a
identificação das configurações que marcaram as ações desta política no Brasil, caracterizadas
pela descentralização administrativa compartilhada com estados e municípios, parecrias com a
iniciativa privada na oferta de cursos, atenção privilegiada de grupos tidos como vulneráveis no
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mercado de trabalho e incentivo ao empreendedorismo, entre outras características. Nesta
análise ficou evidente o papel residual que têm representado a política de qualificação
profissional, política promocional, em detrimento de políticas compensatórias, como o segurodesemprego, especialmente pelo volume de recursos destinados.
A segunda etapa da pesquisa documental buscou identificar, nos documentos
emanados do MERCOSUL, quais as demandas ou proposições apareciam em relação à
qualificação profissional. Para este objetivo foram selecionados como documentos as
Declarações de Ministros do Trabalho, resultantes das Reuniões de Ministros do Trabalho,
órgão de deliberação máximo nos temas trabalhistas do MERCOSUL. Foram selecionadas
também as atas das reuniões do Fórum Consultivo Econômico-Social (FCES) como
documentos relevantes para a pesquisa para identificar as posições dos trabalhadores e
empresários em relação ao tema. Infelizmente muito pouca referência foi encontrada sobre o
tema da qualificação profissional nesses documentos. Ainda nesse conjunto de documentos
emanados do MERCOSUL a análise incluiu o Repertório de Recomendações Práticas sobre
Formação Profissional, Recomendação 01/03 do Conselho Mercado Comum, que estabelece,
conforme apresentado a seguir, proposições referentes à qualificação profissional bastante
identificadas com as proposições da política brasileira de qualificação.
No último conjunto de documentos, que compreende a terceira etapa da pesquisa
documental, foram analisados os documentos brasileiros referentes à política de qualificação
profissional e às políticas de mercado de trabalho como um todo, para verificar a existência de
proposições dos gestores em referência ao processo de integração regional. Foram
selecionadas as atas do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(CODEFAT), documentos que evidenciaram a pequena alusão ao tema do MERCOSUL no
âmbito das políticas no Brasil. Os principais elementos levantados nesses documentos e pontos
de sua análise são apresentados no tópico a seguir.
4 A QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL E OS DESAFIOS DA INTEGRAÇÃO REGIONAL DO
MERCOSUL
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Neste tópico, a intenção é apresentar em primeiro lugar as questões identificadas nos
documentos emanados do MERCOSUL sobre o tema da qualificação profissional, dando
especial destaque a questão da circulação de trabalhadores, tanto nos espaços de participação
dos gestores nacionais das políticas quanto nos espaços de participação da sociedade civil.
Sobre esses documentos, especialmente as Declarações de Ministros do Trabalho,
cabe ressaltar seu caráter de proposição, o que mantém facultativo aos Estados-parte a adoção
ou não destas propostas no interior dos países. Este fato decorre do modelo intergovernamental
adotado pelo bloco, que não admite estruturas de poder supranacionais, acima das decisões
dos Estados, que permanecem com sua soberania intacta. Desta forma, no MERCOSUL a
tomada de decisões ocorre de acordo com o critério de unanimidade, que caracteriza o modelo
intergovernamental (ACCIOLY, 2004), e garante a descentralização do poder e a coordenação
de soberanias, na vigência do Direito da Integração. O conceito de intergovernabilidade pode
ser assim definido quando:
[…] o Estado Membro detém a mesma liberdade de ação que possuía antes de
pertencer ao organismo internacional, pois não há restrições ao seu poder nacional. [...]
Portanto, os Estados Membros continuam tão soberanos quanto antes de pertencerem
ao organismo intergovernamental. Os órgãos estruturais, com característica
intergovernamental, não são autônomos e independentes em relação aos governos
nacionais. Representam a vontade política dos Estados (LORENTZ, 2000, p. 48).
A manutenção do modelo de intergovernabilidade, diferentemente do modelo europeu
da supranacionalidade, é fundamentada nas próprias legislações nacionais, como no caso de
Brasil e Uruguai, que não admitem em suas Constiutuições a delegação de competências a
organismos supranacionais (ACCIOLY, 2004).
Nesse sentido, a adoção pelos países das proposições emanadas do MERCOSUL, e
dos príncípios definidos na Agenda Social do MERCOSUL, ainda permanece vinculada à
vontade política interna dos governantes, e, portanto, às condições internas dos países em
implementá-las por meio de ações e políticas públicas. No caso do tema do trabalho, a
Declaração Sócio-Laboral, de 1998, carece, conforme as reivindicações dos trabalhadores e
empresários apresentadas nas atas do FCES, de força política para sua efetivação. Existe,
nesse sentido, a reivindicação de redefinir os objetivos da Declaração em um Protocolo SócioLaboral, para incentivar maior poder de vinculação entre os Estados-parte no sentido de sua
internalização e efetivação de seus princípios.
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Dentre as proposições da Declaração Sócio-Laboral, podem ser destacados no tema
do trabalho os artigos sobre a não-discriminação de trabalhadores, a proteção do trabalhador
migrante e fronteiriço, e a proteção por meio da seguridade social (COSTA, 2009).
Fica patente no conteúdo do que se tem considerado como Agenda Social do
MERCOSUL a ênfase dada ao tema do trabalho, em detrimento de um fundamento baseado
nos conceitos de cidadania e direitos humanos. Nesse sentido,
O que se coloca de forma evidente no âmbito do MERCOSUL é a transposição de um
modelo de proteção dado pela condição de trabalho e não pela ampliação de um
conceito de cidadania, pois o trabalhador do MERCOSUL é definido como aquele que
tem vínculo de emprego com empresas que atuam no espaço do bloco, podendo
deslocar a força de trabalho nos diferentes Estados. Assim, é pelo estatuto do trabalho, e
não pela prevalência dos direitos humanos, que se está construindo a proteção ao
trabalhador do MERCOSUL. Nesse ponto, podemos considerar que a proteção social, ao
estar vinculada à definição do trabalhador do MERCOSUL, é uma medida regressiva
frente ao conceito de direitos sociais definidos em função da condição de cidadania. Não
é por ser cidadão do MERCOSUL que se tem acesso aos direitos sociais do trabalho,
mas pelo vínculo de emprego (COSTA, 2009, p. 77-8).
4.1 O tema da qualificação profissional nos espaços do MERCOSUL
Sobre os dados da pesquisa, a coleta das Declarações de Ministros do Trabalho do
MERCOSUL foi parcial, tendo em vista a indisponibilidade de algumas declarações nos órgãos
oficiais, como Ministério do Trabalho e Emprego no Brasil e Secretaria Executiva do
MERCOSUL em Montevidéu. Além disso, as informações no site oficial sobre a realização das
Reuniões de Ministros do Trabalho (das quais resultam as declarações) são incompatíveis com
os documentos a que se teve acesso5.
O quadro a seguir facilita a visualização dos temas identificados nas Declarações
sobre o tema da qualificação profissional, e as principais articulações realizadas em relação a
outros temas do mercado de trabalho.
5
No site oficial do Mercosul consta a realização de dez Reuniões de Ministros do Trabalho, durante o período de
vigência do Mercosul, nas seguintes datas: 05/02/96, 11/05/98, 19/11/98, 22/05/00, 19/11/01, 23/05/02, 30/10/02,
16/12/03, 07/12/05 e 07/06/07. No entanto, a partir do contato com os órgãos oficiais, foram conseguidas apenas
sete Declarações de Ministros do Trabalho, das seguintes datas: 09/05/91, 23/05/02, 16/04/04, 26/11/07, 20/10/08,
2009 e 2010. A Declaração de 2002 não aparece na análise por não conter elementos relativos ao tema da pesquisa.
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Quadro 1 – Declarações de Ministros do Trabalho do MERCOSUL
Data
Qualificação Profissional

Cooperação dos Estados para o conhecimento recíproco dos
regimes vinculados ao emprego, seguridade social, formação
profissional e relações individuais e coletivas de trabalho.

Políticas de reinserção laboral dos desempregados,
contribuindo para aumento de sua empregabilidade.

Formação profissional relacionada às políticas voltadas para
micro e pequenas empresas.

Promoção de sistemas de formação
articulação com políticas de educação.

Investimento em formação profissional.

Igualdade de oportunidades para homens e mulheres
relacionada à qualificação e outras políticas.

Promoção de sistemas de formação
articulação com políticas de educação.

Formação profissional relacionada às políticas voltadas para
micro e pequenas empresas.

Articulação da qualificação profissional com as políticas de
emprego, educação e com a política econômica.

Ampliação do investimento público e privado na qualificação.

Qualificação profissional e certificação de competências
relacionadas ao tema da circulação de trabalhadores.

Processo de
MERCOSUL.
2009

Programas
de
emprego para
grupos
vulneráveis,
especialmente jovens, a partir da formação profissional.
2010

Impulsionar a formação profissional e a certificação de
competências.
Montevidéu, 9 de
maio de 1991
Buenos Aires, 16 de
Abril de 2004
Montevidéu, 26 de
novembro de 2007
Rio de Janeiro, 20 de
outubro de 2008
revisão
da
declaração
profissional
profissional
Sociolaboral
em
em
do
Fonte: elaboração própria.
As preocupações iniciais demonstradas nos documentos no primeiro ano da integração
foram relativas à cooperação no sentido do conhecimento compartilhado dos diferentes regimes
de trabalho e emprego, formação profissional e seguridade social ou previdência social.
Entende-se a importância desse compartilhamento de informações, especialmente no que se
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refere à circulação de trabalhadores, no sentido de regular as relações de trabalho e evitar ou
minimizar as situações de perda de direitos para os trabalhadores que ultrapassam a fronteira.
Essa situação é ainda mais evidente quanto se trata das populações fronteiriças, que muitas
vezes cruzam diariamente a fronteira para trabalhar. No caso da previdência social, a adoção
do Acordo Multilateral de Seguridade Social, em 1997, foi um passo importante para o bloco no
sentido do reconhecimento de direitos dos trabalhadores estrangeiros, a partir da coordenação
das contribuções previdenciárias entre os países.
No caso da qualificação profissional, a cordenação das políticas de formação e a
certificação de competências, citada dos documentos de 2008 e 2010, são elememntos que
garantem a possibilidade de trabalho nos países do bloco de maneira formal, e facilitam a
adequação do trabalhador às exigências de qualificação em cada país.
Outro tema relacionado à qualificação profissional é a questão da atenção aos
desempregados e ao incentivo ao empreendedorismo (declarações de 2004 e 2007). Neste
tema as proposições são bastante articuladas com o desenvolvimento da política de
qualificação profissional no Brasil desde a década de 1990, nos âmbitos do PLANFOR E PNQ,
e expressam sua aproximação às tendencias que marcaram a transformação do mercado de
trabalho nesta década.
Outra tendência das políticas de mercado de trabalhos da década de 1990, e que
aparece tanto na política de qualificação profissional do Brasil, quanto nas proposições
apresentadas nas declarações, é a da atenção aos grupos vulneráveis no mercado de trabalho,
com incentivo à atenção de jovens e à igualdade entre os direitos homens e mulheres no
mercado de trabalho.
Além disso, é reforçada a importância da articulação entre a política de qualificação
profissional e a política educacional. Entende-se que, no que se refere ao caso brasileiro, esta
articulação ainda é bastante frágil, tendo a qualificação profissional muita vezes o papel de
compensar a fragilidade ou a falta do estudo formal, para as necessidades emergenciais de
colocação de trabalhadores no mercado de trabalho. A deficiência do ensino formal,
especialmente em sua qualidade, afeta em muito as possibilidades de inclusão dos
trabalhadores em uma ocupação de qualidade, restando muitas vezes somente possibilidades
de inclusão em trabalhos informais, precarizados, sem a proteção dos direitos trabalhistas.
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Os documentos de 2004 e 2008 incentivam também os Estados-parte a ampliarem os
investimentos públicos e privados em qualificação profissional. No Brasil, o investimento público
em qualificação profissional (especificamente os investimentos referentes à gestão do Ministério
do Trabalho e Emprego) tem sofrido queda em detrimento de políticas compensatórias como o
seguro-desemprego e o abono salarial6.
Além dos elementos identificados nas Declarações de Ministros do Trabalho, o
Repertório de Recomendações Práticas sobre Formação Profissional fornece mais alguns
elementos relacionados especialmente à articulação das ações das políticas de qualificação
profissional com os ineresses econômicos dos países, atendendo os interesses do sistema
produtivo, tomando em consideração as necessidades e características regionais. Propõe ainda
a adequação das políticas de mercado de trabalho dos países às diretrizes estabelecidas pela
Organização Internacional do Trabalho (OIT) na Agenda do Trabalho Decente. O Repertório
define também a importância da participação de trabalhadores e empregadores na formulação e
acompanhamento das políticas de qualificação profissional. Em síntese, os prinicpais tópicos
identificados no Repertório de Recomendações Práticas sobre Formação Profissional são:
a) Formação integral para melhorar as condições de empregabilidade;
b) Adequação à Agenda do Trabalho Decente da OIT;
c) Qualificação profissional conforme as demandas do sistema produtivo;
d) Participação de trabalhadores e empregadores na definição da política de
qualificação profissional;
e) Qualificação articulada com o sistema educativo;
f)
Qualificação de acordo com as características e necessidades regionais;
g) Qualificação profissional para grupos vulneráveis;
h) Qualificação profissional como fator de desenvolvimento econômico dos países
membros.
Sobre as reivindicações da sociedade civil no âmbito do Fórum Consultivo EconômicoSocial não foram encontradas referências ao tema específico da qualificação profissional, mas
como temas relevantes abordados nas atas ficam evidentes as preocupações dos
6
Conforme estudo do DIEESE, MTE e UNICAMP, „‟Desde 2002, observam-se reduções significativas dos recursos
utilizados para qualificação profissional. Em 2001, foram direcionados R$ 853,7 milhões; em 2006, R$ 83,1 milhões.
Ou seja, um volume dez vezes menor‟‟ (DIEESE, MTE, UNICAMP, 2007, p. 40-1).
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trabalhadores e empresários no aspecto da circulação de trabalhadores. São tratados dos
aspectos
educacionais
referentes
à
circulação,
como
certificação
profissional
e
reconmhecimento de diplomas, bem como da adactação dos currículos da educação básica,
para incluir o tema da integração regional e o ensino de idiomas comuns. No aspecto trabalhista
os membros do fórum reivindicam o acompanhamento da implementação e dos efeitos do
Acordo de Residência para Nacionais dos Estados Parte do MERCOSUL, implantado em 2009,
bem como do fortalecimento dos órgãos dedicados a temas e estudos trabalhistas, como a
Comissão Sócio-Laboral, responsável por acompanhar a implementação da Declaração SócioLaboral, e o Observatório do Mercado de Trabalho, órgão de estudos sobre o tema no âmbito
do MERCOSUL.
De grande importância também é a reivindicação dos membros do fórum de ampliação
e efetividade de sua participação nos espaços decisórios do MERCOSUL.
4.2 O tema da integração regional no Brasil
Como exposto anteriormente, após a análise dos documentos emanados do
MERCOSUL sobre o tema da qualificação profissional, procurou-se identificar no espaço de
gestão das políticas brasileiras de que maneira estava sendo tratada a questão da integração
regional, buscando verificar se a integração estava sendo considerada como fator de influência
nos temas do mercado de trabalho.
Nas atas do CODEFAT, consultadas desde o ano de 1990, foram encontradas seis
ocorrências sobre o MERCOSUL, sendo três delas relevantes para a pesquisa. Nestas três
ocorrências foi tratado sobre um estudo, encomedado pelo Ministério do Trabalho e Emprego,
sobre os efeitos da integração regional sobre o mercado de trabalho no Brasil. O estudo
encomendado junto à ao Departamento de Economia da PUC-Rio procurou verificar e prever as
consequências do processo de integração a médio e longo prazo. O estudo foi realizado no ano
de 1997. Na ata de 4 de agosto de 1995, consta o seguinte:
Item 9 - Contratação de estudo sobre impacto do nível de emprego no âmbito do
MERCOSUL. O Conselheiro do MTb comentou que o Ministério do Trabalho participa do
Subgrupo Onze, e que seria interessante ter uma idéia do impacto desse processo de
integração na área de emprego. Sabe-se que o processo de integração aumenta o
comércio e tende a aumentar a produção de emprego em nível global; não obstante,
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poderá causar problemas setoriais de emprego. Na reunião que houve com o Itamaraty,
foi sugerido um estudo sobre o impacto no emprego, com previsões do comportamento e
análise de segmentos mais suscetíveis ao processo, para que o Governo tenha
condições de agir, adotando medidas compensatórias (CODEFAT, 1995).
O estudo de Gonzaga, Terra e Cavalcante (1997), denominado sobre "O impacto do
MERCOSUL referente ao Emprego Setorial no Brasil" e realiza análise sobre diferentes setores
da economia no Brasil, assim como sua relação com os países do bloco, com os demais países
do mundo e com as negociações bilaterais entre os países do MERCOSUL. A análise desse
estudo foi importante para verificar, a partir das suas conclusões, quais foram as discussões do
CODEFAT sobre os impactos do MERCOSUL no emprego no Brasil.
O estudo se baseia na análise das mudanças tarifárias previstas com o
desenvolvimento do MERCOSUL. O estudo relaciona a situação anterior ao MERCOSUL
(1990) com uma situação intermediária de redução de algumas tarifas (1996) e com uma
situação de implementação total da mudança tarifária no MERCOSUL, “que corresponde a
tarifas zero entre os países membros do acordo, e a tarifas externas comuns em relação às
transações comerciais com o resto do mundo” (p. 19) (prevista para 2006).
No Brasil, conforme o estudo, os efeitos setoriais envolvendo exercícios referentes à
implementação total demonstram efeitos sobre os setores de produtos químicos e extrativo
mineral, com aumento da produção e do emprego em relação a 1990. No primeiro setor os
números do aumento da produção seriam de aproximadamente 3% e os números do aumento
do emprego seriam de aproximadamente 4%. Para o setor extrativo mineral os números do
aumento da produção e do aumento do emprego seriam de aproximadamente 3%. Outro
aspecto demonstrado seria a variação negativa no setor de outros produtos comercializáveis,
que teria redução de aproximadamente 6%.
Esses dados, que demonstram pequenas variações relativas em relação aos níveis de
produção e emprego, parecem explicar de alguma forma a pouca alusão ao tema da integração
regional do MERCOSUL no interior do CODEFAT. Depois da data de 1997, em que foram
apresentados os resultados da pesquisa, não foram encontradas mais referências sobre o
MERCOSUL nas atas do conselho.
No entanto, entende-se que a o estudo realizado apresenta alguns aspectos frágeis
para a análise dos efeitos do MERCOSUL sobre o emprego, tendo em vista ainda a passagem
de uma década de sua conclusão, dadas às transformações na configuração do bloco, da
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economia interna dos países, do cenário econômico internacional, entre outros. Algumas das
fragilidades são apresentadas pelos próprios autores em relação à metodologia da pesquisa
realizada:
As simulações mostram que o Mercosul provoca uma realocação do emprego entre os
setores, de forma que em alguns setores deve haver um aumento do emprego em
relação aos outros setores, enquanto que em outros deve ocorrer uma diminuição. Estes
resultados podem servir para direcionar políticas de emprego, qualificação profissional, e
recolocação de trabalhadores.
É fundamental, no entanto, ressaltar a necessidade de se interpretar corretamente os
resultados apresentados neste trabalho para a sua utilização como subsídio na
formulação de política econômica.
Obviamente, a mudança tarifária não foi a única alteração na economia brasileira ao
longo desta década. Houve mudanças tecnológicas, alterações de restrições comerciais
não tarifárias, possíveis aumentos dos fluxos de investimentos externos para a região,
harmonização de políticas econômicas, entre outras mudanças macroeconômicas e
institucionais, que também tiveram impacto sobre a alocação de trabalhadores em cada
setor (GONZAGA; TERRA; CAVALCANTE, 1997, p. 26).
Outras análises mais recentes dos efeitos da integração regional sobre o mercado do
trabalho incluem a questão das legislações nacionais, como em Arbache (2004), e as
transformações decorrentes dos processos, desenvolvidos de maneira simultânea e articulada,
da integração regional e da internacionalização do capital, como em Pochmann (2003).
Acredita-se que a inclusão das análises sobre os flxos de circulação de trabalhadores é um
elemento importante de os estudos do impacto do MERCOSUL sobre o emprego no Brasil.
Além disso, a harmonização das estatísticas referentes ao mercado de trabalho nos quatro
países membros também é um fator determinante para as análises sobre as demandas do
processo de integração no sentido do planejamento das políticas de trabalho e renda e políticas
de mercado de trabalho.
5 CONCLUSÕES DA PESQUISA
As primeiras conclusões da pesquisa de mestrado apresentada neste artigo se referem
às dificuldades próprias à política de qualificação profissional no Brasil. Num cenário de
recuperação do mercado de trabalho, ainda permanecem efeitos do momento de
desestruturação iniciado na década de 1990. Nesse sentido permanecem também as
impotências da política de qualificação profissional no sentido de resolver o problema da
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alocação de trabalhadores. Ainda sobre este fato, permacesse a dificuldade de articulação entre
a qualificação profissional e o sistema educacional formal, o que representa que a política de
qualificação muitas vezes assume papel emergencial, com uma formação relativamente rápida
que não pode de fato substituir os anos de educação básica formal. Desta forma, a parcela de
trabalhadores sem esta base educacional apresenta dificuldades importantes no sentido de
atender as exigências de colocação nas vagas disponíveis no mercado de trabalho, além das
dificuldades de adaptação ao currículo dos cursos de qualificação profissional.
Internamente, a política de qualificação profissional no Brasil assume um caráter
residual em relação às políticas compensatórias, incentivadas em muito pela rotatividade no
mercado de trabalho. Desta forma, com redução de recursos e com a focalização nos grupos
mais vulneráveis no mercado de trabalho, a política pode ter comprometida a sua atuação no
sentido da universalização das ações de qualificação, como ocorre em outras políticas sociais a
partir da década de 1990. A prioridade de ação de instituições privadas na oferta de cursos
também pode comprometer as diretrizes definidas para a política.
Sobre a questão do MERCOSUL, identificou-se que existe um acervo importante de
proposições do bloco em relação ao tema da qualificação profissional. Entre os elementos
importantes considerados pelos ministros do trabalho dos países, encontram-se o incentivo ao
aumento de recursos, a atenção aos grupos vulneráveis e ao empreendedorismo, e a
articulação com o sistema educacional. No Repertório de Recopmendações Práticas sobre
Formação Profissional são incluídos ainda os aspectos referentes à políca econômica, e ao
papel funcional da qualificação profissional para os propósitos do desenvolvimento econômico.
Sobre este aspecto, é conhecida a reivindicação dos setores empresariais no sentido da
ampliação dos níveis de qualificação profissional de trabalhadores para atingir as exigências do
sistema produtivo. Nesse sentido cabe às políticas e ações do Estado considerar os interesses
dos setores empresariais no sentido de fomentar a ampliação dos níveis educacionais e de
qualificação dos trabalhadores, e ao mesmo tempo garantir o acesso aos trabalhadores a vagas
de emprego também qualificadas, com possibilidades de desenvolvimento pessoal e
profissional do trabalhador a partir da atividade laboral.
A questão da circulação de trabalhadores aparece nas propostas dos ministros do
trabalho do MERCOSUL e nas reivindicações dos trabalhadores e empresários no FCES, como
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fator de atenção, quanto aos efeitos, ainda desconhecidos, que pode gerar quando
implementada definitivamente. O que é conhecido no cenário atual do MERCOSUL, são os
fluxos de trabalhadores formais e informais que atravessam as fronteiras há algumans décadas.
Estes fluxos necessitam de regulação no sentido de garantir os direitos dos trabalhadores da
região.
As discussões sobre a circulação de trabalhadores no MERCOSUL não puderam ser
identificadas nos documentos selecionados referentes a gestão da política de qualificação
profissional no Brasil. Este fato pode ser em parte explicado pelas previsões de baixa influência
do processo de integraçãpo demonstradas pelo estudo encomendado pelo MTE. Mesmo assim,
acredita-se na relevância de atualizar as pesquisas e estudos, comtemplando diversos aspectos
relacionados às mudanças do mercado de trabalho para definir as possíveis demandas e
influências do processo de integração sobre o emprego no Brasil.
A intenção inicial da pesquisa foi definida como identificar as influências do processo
de integração regional para a política de qualificação profissional no Brasil. O que se constatou,
no entando, foi um movimento contrário de forte influência das prerrogativas da política
brasileira de qualificação profissional nas proposições do MERCOSUL, ambas orientadas pelas
definições da Agenda de Trabalho Decente da Organização Internacional do Trabalho.
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