TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
8 – SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
A palavra ”controle” tem origem na Língua Francesa; sua etimologia
vem de “contre-rôle”: “rôle” significa rol, lista de nomes, e “contre”, outro registro
efetuado em confronto com o original. Portanto, tratava-se de um registro com
finalidade de verificar a fidedignidade de dados. A partir do início do século passado,
as atividades da Administração Pública tornaram-se mais complexas, o que levou ao
necessário aprimoramento dos mecanismos de controle.
Hoje, pode-se conceituar “controle” como poder-dever de inspeção,
registro, exame e fiscalização, exercidos pela própria Administração, pelos demais
Poderes ou pela sociedade, com o objetivo de garantir que a atuação dos
administradores públicos esteja em conformidade com o ordenamento jurídico, bem
como atenda aos princípios de eficiência, eficácia e efetividade das ações
governamentais.
Na Constituição de 1988, o art. 70 assim dispõe:
“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.”
Adiante, no art. 74, constam as atribuições do Controle Interno:
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução
dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de
direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da
União, sob pena de responsabilidade solidária.”
Além dessas atribuições, cabe ao Controle Interno verificar a
observância dos princípios constitucionais da Administração Pública  legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência , previstos no art. 37 da
Carta Magna.
363
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
A Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF, nos arts. 77 e 80, em
consonância com a Constituição Federal, recepciona as atribuições do Controle
Interno.
Após dezessete meses da elaboração da LODF, foi editada a Lei
distrital nº 830/94, criando o Sistema de Controle Interno – Sicon, com a finalidade
de exercer as funções de planejamento, orçamento, administração financeira,
contabilidade, auditoria e patrimônio, previstas no § 1º do art. 2º do Ato das
Disposições Transitórias da LODF.
A LRF, editada em 2000, delineou, em seu art. 59, a ênfase a ser dada
pelos órgãos de controle na fiscalização da gestão fiscal.
Em 27.12.02, foi criada a Corregedoria-Geral do Distrito Federal –
CGDF, por meio da Lei distrital nº 3.105, modificada pela Lei nº 3.163/03.
Atualmente, o Sistema de Controle Interno envolve as Secretarias de
Fazenda e de Planejamento, Coordenação e Parcerias e a CGDF.
A Corregedoria-Geral tem como atribuições, entre outras: a assistência
direta e imediata ao Governador do DF nos assuntos e providências relativos à
defesa do patrimônio público; a correção de possíveis desvios de conduta de
servidores, por meio de sindicâncias, processos administrativos disciplinares e
tomadas de contas especiais; e o atendimento a reclamações da sociedade quanto
à prestação de serviços pelos órgãos e entidades do GDF.
A Lei que instituiu a CGDF definiu-a como órgão central do Sistema de
Correição, Auditoria e Ouvidoria do DF. Para tanto, dotou-a de três unidades
executivas:
CORREGEDORIA-GERAL DO DISTRITO FEDERAL
Corregedoria
Controladoria
Ouvidoria
defesa do patrimônio
público e correção dos
desvios de conduta
auditoria pública em
defesa do patrimônio
público
atendimento de
solicitações,
reclamações e elogios
Fonte: Corregedoria-Geral do DF.
A estrutura administrativa e as respectivas competências foram
definidas no Regimento Interno da CGDF. O organograma adiante retrata a situação
organizacional do órgão em 2004.
364
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DA CORREGEDORIA-GERAL DO DISTRITO FEDERAL
- 2004 Corregedoria-Geral do
Distrito Federal
Corregedoria-geral
Adjunta
Assessoria Especial
Gabinete
Assessoria de
Comunicação Social
Assessoria
Técnico-legislativa
Diretoria de
Sistemas
Operacionais
Diretoria de Apoio
Operacional
Controladoria
Diretoria de Auditoria
da Administração
Indireta
Diretoria de Auditoria
da Administração
Direta
Corregedoria
Diretoria de Análise
de Atos de
Recursos Humanos
Diretoria de
Instrução
Ouvidoria
Diretoria de
Execução e
Acompanhamento
Diretoria de
Planejamento e
Articulação
Diretoria de
Atendimento
Diretoria de
Processamento de
Ocorrências
Fonte: Corregedoria-Geral do DF.
O número de servidores em exercício na CGDF, ao final de 2004,
encontra-se na tabela adiante.
FORÇA DE TRABALHO - CORREGEDORIA-GERAL - 2004
ATIVIDADE-MEIO
SERVIDORES
Quadro do GDF
Requisitados
COM CARGO EM
COMISSÃO
4
Órgãos do GDF
Órgãos do Governo Federal
Servidores comissionados sem vínculo efetivo
ATIVIDADE-FIM
SEM CARGO EM
COMISSÃO
COM CARGO EM
COMISSÃO
18
1
32
Conveniados
6
Estagiários
4
TOTAL
111
1
1
1
45
77
Contratados temporariamente
Subtotal
SEM CARGO EM
COMISSÃO
89
14
14
23
27
6
36
11
64
126
237
36
11
64
126
237
(+) Cedidos para outros órgãos
TOTAL
Fonte: Corregedoria-Geral do DF.
A exemplo do ocorrido nas administrações regionais, a CGDF
apresentou elevado número de servidores não pertencentes ao Quadro de Pessoal
do GDF (do total de 237 servidores, 112 são do Quadro).
A Corregedoria-Geral informou ter priorizado, em 2004, os assuntos
abordados nas recomendações efetuadas por esta Corte quanto às deficiências
operacionais do Sistema de Controle Interno, visando, inclusive, a eliminação das
ressalvas apontadas nas Contas de Governo de exercícios anteriores.
365
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
Dessa forma, destaca que, após estudo conjunto realizado pelas
Secretarias de Gestão Administrativa – SGA, de Planejamento, Coordenação e
Parceiras – Seplan e de Fazenda – SEF, decidiu-se, entre outros procedimentos,
pela:
•
realização de concurso público para ingresso de 150 servidores nas
carreiras de Finanças e Controle e de Planejamento e Orçamento,
escalonado em três anos consecutivos a partir de 2005;
•
recondução, ao quadro funcional da Corregedoria-Geral, de
técnicos e analistas que estavam cedidos a outros órgãos;
•
reestruturação dos cargos da CGDF, proposta por meio de Projeto
de Lei.
A CGDF informa também, que, em 2004, foi:
•
implantado o Sistema de Ouvidoria e Informações em Ambiente
WEB – SOI WEB, em conjunto com a Codeplan;
•
instituído o acolhimento de denúncias anônimas, tanto pela central
telefônica de atendimento (Central Única de Atendimento Telefônico
do GDF – Central 156) quanto pelas unidades integrantes do
Sistema de Ouvidorias do GDF;
•
realizado o desenvolvimento e a implantação de sistemas
operacionais para registro e disponibilização, por meio da Internet,
de informações referentes a processos administrativos disciplinares,
sindicâncias, tomadas de contas especiais e aposentadorias,
inclusive quanto ao cumprimento de prazos.
Diante da tríplice competência da Corregedoria-Geral  auditoria
pública, ouvidoria e correição , aquele órgão traz informações sobre cada uma
das respectivas unidades administrativas, relatadas a seguir.
CONTROLADORIA
Entre as atribuições dessa unidade, está o controle interno no âmbito
do Poder Executivo, por meio da fiscalização orçamentária, financeira, contábil,
patrimonial, operacional e de pessoal nos órgãos e entidades da administração
pública do DF, no que se refere à legalidade, legitimidade, economicidade e
avaliação dos resultados quanto à eficiência e eficácia da gestão pública.
Em 2004, houve expressiva melhoria de desempenho na atuação da
Controladoria. Como exemplo, surge o quantitativo de processos analisados no
último exercício, 193,9% superior ao de 2003. O gráfico seguinte retrata essa
evolução.
366
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE PROCESSOS ANALISADOS PELA CONTROLADORIA
- 2000/2004 -
7.377
8.000
6.000
2.510
4.000
1.850
2.000
1.067
1.148
0
2000
2001
2002
2003
2004
Fonte: Corregedoria-Geral do DF.
Obs.: não inclui o atendimento a consultas, buscas na legislação, bancos de dados e biblioteca.
Do total de processos examinados em 2004, predominam os de
concessão de aposentadorias, pensões, reformas e revisões e de admissão de
pessoal (5.139); de Tomadas de Contas Especiais (165); de Tomadas de Contas
Anuais dos Ordenadores de Despesa e de Agentes de Material (113); e de
Prestações de Contas Anuais (34).
Quanto à realização das metas, o Relatório informa que se alcançou,
em média, 75% de execução no que estava previsto para 2004. Cita, por exemplo,
que havia previsão de acompanhar e avaliar 100% da gestão dos administradores
públicos e 25% dos programas de governamentais, tendo atingido 80% e 20%,
respectivamente.
OUVIDORIA
A Ouvidoria é o canal de comunicação entre o cidadão e o Governo,
pelo qual são recebidos reclamações, denúncias, solicitações, sugestões e elogios,
posteriormente encaminhados e analisados, com o objetivo de controlar e corrigir
disfunções no aparelho estatal.
Para o desenvolvimento dos trabalhos, foi instalada, em 2004, a
Câmara Setorial de Ouvidoria, com o objetivo de promover a integração das
ouvidorias dos órgãos e entidades do GDF, em busca da padronização de
procedimentos e aprimoramento dos serviços prestados à sociedade.
Existem, ainda, os Comitês de Ouvidoria, que participam da Câmara
Setorial, compostos por representantes das diversas ouvidorias públicas do GDF,
distribuídos em cinco áreas de atuação: Governo, Infra-estrutura, Econômica, Social
e das Administrações Regionais.
Em parceria com a SGA e a Codeplan, são realizados atendimentos
por meio da Ouvidoria Itinerante, que consiste na utilização de um caminhão
367
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
adaptado especialmente para o atendimento ao público. As demandas colhidas são
registradas, por servidores daquela autarquia, na Central 156, para posterior triagem
e encaminhamento. Em 2004, esse serviço promoveu 13.261 atendimentos, em 32
eventos realizados em 25 localidades do Distrito Federal.
Até 2003, os serviços da Ouvidoria da CGDF eram prestados
diretamente pelo tele-atendimento da Controladoria-Geral. Em 2004, contudo,
passaram a ser realizados pela Central 156 e registrados em sistema informatizado,
o que incrementou as demandas, que passaram de 8.543, em 2003, para 81.612,
em 2004.
Esse expressivo aumento nas demandas fez com que a meta prevista
no PPA 2004/2007 para o Índice de Retorno ao Cidadão (86%) não fosse alcançada
(chegou a 62%).
CORREGEDORIA
A correição, realizada por essa Unidade da CGDF, visa,
essencialmente, à preservação da probidade administrativa e é realizada por meio
da apuração de responsabilidades, aplicação de sanções e reposição de prejuízos
ao Erário, com ênfase na prevenção dessas irregularidades.
Para tanto, foi criada a Câmara Setorial de Corregedoria, que realiza o
acompanhamento dos processos administrativos referentes a sindicâncias,
processos disciplinares e tomadas de contas especiais que envolvam a prática de
irregularidades atribuídas a servidores públicos do GDF.
A tabela seguinte resume a movimentação de processos no âmbito
dessa unidade nos dois últimos exercícios.
368
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
PROCESSOS ANALISADOS - 2003/2004
MOVIMENTAÇÃO DE PROCESSOS
DENÚNCIAS E
MESES REPRESENTAÇÕES
AUTUADAS
2003
2004
Jan*
APURAÇÕES EM
ANDAMENTO
2003
73
2004
DILIGÊNCIAS REALIZADAS
PROCESSOS
CONCLUÍDOS E
ARQUIVADOS
2003
200
ANÁLISE E COLETA
INDICAÇÃO DE
DE INFORMAÇÕES PROCEDIMENTOS E
INICIAIS
PROVIDÊNCIAS
2004
2003
8
2004
2003
118
2004
190
Fev
65
25
65
265
25
65
25
39
251
Mar
57
44
119
265
3
12
57
44
44
303
Abr
44
40
153
297
10
24
27
40
11
299
Mai
46
79
184
314
15
19
26
79
34
312
Jun
35
54
207
374
12
29
17
54
36
334
Jul
40
38
235
399
12
44
22
38
23
175
Ago
60
49
281
393
14
64
28
49
8
204
Set
27
37
242
321
66
28
30
33
51
203
Out
23
28
202
302
63
47
21
28
37
149
Nov
33
30
222
303
13
29
21
30
61
182
Dez
126
35
332
298
16
40
87
35
49
180
TOTAL
556
532
332**
298**
224
369
401
573
393
2.782
Fonte: Relatório de Gestão da Corregedoria-Geral do Distrito Federal no ano de 2004.
* os valores de 2003 estão incluídos no mês de fevereiro.
** o dado não é cumulativo, informa a posição no último dia de cada mês.
É evidente a evolução em relação a 2003. Nesse período, à exceção
do número de processos autuados, houve melhora de desempenho em todas as
atividades, com o percentual mais expressivo nas indicações de procedimentos e
providências a serem efetuadas (607,9%). Destaca-se, também, a eficiência na
solução das apurações em andamento em 2004. O estoque de 399 apurações em
julho de 2004 foi reduzido a 298 ao final do exercício (redução de 25,3%).
Quanto ao cumprimento de metas, havia previsão, no PPA, de que
fossem concluídas as apurações de 50% dos processos recebidos em 2004.
Entretanto, esse percentual chegou a 36,7%, tendo sido recebidos 532 processos,
contra 195 apurações encerradas no exercício.
A Corregedoria justifica essa diferença por terem sido superestimadas
as metas, uma vez que “grande parte das denúncias depende de investigação
mediante a instauração de sindicâncias ou de processos administrativos
disciplinares, com prazos legais para investigação e julgamento, a cargo de outros
órgãos”.
DO CUMPRIMENTO DAS ATRIBUIÇÕES PREVISTAS NA LODF
O art. 80 da LODF determina, ao Sistema de Controle Interno, a
elaboração de relatório circunstanciado sobre o resultado de suas atividades. Os
incisos XVII, XVIII e XIX do art. 138 do Regimento Interno desta Corte relacionam o
conteúdo que deve constar nesse relatório, do qual se destacam:
•
os controles e avaliações previstos no art. 80 da LODF;
369
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
•
a situação organizacional do Sistema de Controle Interno,
informando os recursos humanos e financeiros, os propósitos e as
ações para seu permanente aprimoramento.
Na Prestação de Contas do exercício em análise, visando ao
atendimento a esses normativos, foram encaminhados os Relatórios:
•
de Avaliação dos Resultados Quanto à Eficiência e Eficácia da
Gestão Governamental, por Função;
•
sobre a Criação e Expansão da Despesa e Deferimento de
Vantagens e o Cálculo das Parcelas Remuneratórias;
•
sobre o Controle das Operações de Crédito, Avais e Garantias, bem
como o dos Direitos e Haveres do Distrito Federal;
•
da Avaliação da Relação de Custo e Benefício das Renúncias de
Receitas e de outros Incentivos;
•
sobre a Situação Organizacional do Sistema de Controle Interno do
Distrito Federal.
Quanto à avaliação da relação de custo/benefício da renúncia de
receita, prevista no inciso V do art. 80 da LODF, concluiu-se pela impossibilidade de
realização, devido à ausência de indicadores específicos e de outras informações
necessárias à adequada análise dos resultados. Em complemento, o respectivo
Relatório informa que, com a implementação do Sistema de Controle de Renúncia
Fiscal – Sisref em 2005, acredita-se ser possível cumprir essa determinação legal.
O Relatório de Avaliação dos Resultados Quanto à Eficiência e Eficácia
da Gestão Governamental, por Função, concluiu que as unidades gestoras devem
adotar medidas no sentido de aperfeiçoar os instrumentos de planejamento, de
orçamentação e de programação financeira, estabelecendo metas e construindo
indicadores de desempenho e qualidade. Sugere, ainda, a criação de um sistema de
apuração de custos.
Esse sistema é imposição do art. 50 da LRF. Contudo, a
implementação ainda não foi efetivada. O assunto é tema do Processo – TCDF
nº 3.653/04.
Destaque deve ser dado à inédita avaliação, conclusiva quando
possível, sobre a eficiência e eficácia da gestão governamental, elaborada pela
CGDF. O documento foi estruturado por função, em conformidade com o exigido no
inciso XVIII do art. 138 do RITCDF, enquanto que, no Relatório Analítico, essa
análise é realizada por Agenda. Mesmo assim, as considerações do órgão de
controle interno foram de extrema valia, a uma, por apoiar o controle externo
exercido por esta Casa e, a duas, por ratificar as dificuldades de se avaliar os
resultados alcançados pelo Governo.
370
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
A situação organizacional da CGDF encontra-se no Relatório da
Situação Organizacional do Sistema de Controle Interno do DF, que contém também
as principais realizações daquele órgão no ano de 2004.
Observa-se que a Corregedoria-Geral, ciente das anotações
constantes nos Relatórios Analíticos de exercícios anteriores, procurou reduzir suas
deficiências operacionais na busca de cumprir sua missão institucional e
constitucional.
Todavia, para a evolução da análise do Sistema de Controle Interno,
imprescindível se faz que haja a criação de unidades orçamentária e gestora
específicas para a Corregedoria-Geral do DF. O registro destacado das execuções
orçamentária, financeira e patrimonial possibilitará avaliação mais precisa da
eficiência e eficácia desse órgão de controle, além de conferir-lhe maior
independência.
371