CONSELHO ECONÓMICO E SOCIAL
COLÓQUIO “AGENDA 2000 DA UE: AS SUAS IMPLICAÇÕES PARA
PORTUGAL”
(Organizado pelo Conselho Económico e Social, no Auditório 2 da Fundação
Calouste Gulbenkian, a 18 de Fevereiro de 1998)
LISBOA, 1998
ÍNDICE
Sessão de Abertura
Intervenção do Presidente do Conselho Económico e Social
Dr. José da Silva Lopes
Intervenção Secretário de Estado dos Assuntos Europeus
Dr. Seixas da Costa
3
10
O novo quadro financeiro para a UE: 2000-2006
Dr. Carlos Costa – Relator
Prof. João Ferreira do Amaral – Comentador
Dr. José Amaral – Comentador
19
34
36
Perspectivas para as despesas agrícolas
Eng.º Armando Sevinate Pinto – Relator
Prof. Francisco Avillez – Comentador
Eng.º José Cabrita – Comentador
42
58
65
As transferências dos fundos estruturais e a sua aplicação
Dr. Vasco Cal – Relator
Dra. Isabel Mota – Comentadora
Eng.º Luís Mira Amaral – Comentador
Dr. Pedro Dias – Comentador
72
90
102
113
As transferências comunitárias e o desenvolvimento da economia portuguesa
Prof. Vítor Gaspar – Relator
140
Dra. Alda de Carvalho – Comentadora
147
Programa
153
1
Sessão de Abertura
2
Intervenção do Senhor Presidente do Conselho Económico e Social
Dr. José da Silva Lopes
No Colóquio sobre a Agenda 2000 que agora estamos a iniciar, vão ser tratados
alguns dos problemas que mais decisivamente irão influenciar a economia portuguesa
nos próximos anos.
De entre os temas da Agenda 2000, os que mais têm atraído a atenção nas discussões
públicas são os que se prendem com as orientações a seguir na preparação do novo
quadro financeiro para os Orçamentos da União Europeia no período 2000-2006. Mas
essas orientações reflectirão, fundamentalmente, as opções básicas que vierem a ser
tomadas no que respeita ao alargamento da União Europeia, à reforma da PAC e ao
futuro da coesão económica e social.
Daí a explicação para a estrutura que foi dada ao presente Colóquio.
Começar-se-á por se discutir, no plano geral, O novo quadro financeiro para a UE:
2000-2006. Seguidamente, entrar-se-á em análises mais especializadas sobre As
perspectivas para as despesas agrícolas, abordando a esse propósito a reforma da PAC.
Por fim, tratar-se-á da coesão económica e social, examinando explicitamente nas duas
sessões desta tarde, As transferências de fundos estruturais e sua aplicação e os
Efeitos das transferências comunitárias sobre o desenvolvimento da economia
portuguesa.
Não haverá nenhuma secção dedicada especificamente ao alargamento da UE, em
virtude de o Conselho Económico e Social já se ter ocupado desse tema num parecer
aprovado em 1997.
Também não iremos discutir expressamente neste Colóquio, os aspectos mais
directamente relacionados com a União Económica e Monetária.
O principal motivo para essa exclusão está no facto de o documento sobre a Agenda
2000, preparado pela Comissão das Comunidades, não tratar, de forma explícita, da
União Monetária.
No entanto, apesar de, pelas razões que acabo de referir, o Alargamento da União
Europeia e a União Económica e Monetária não aparecerem como títulos das sessões
deste Colóquio, as suas implicações não poderão ser completamente ignoradas nos
debates que vamos iniciar. Não se poderá abstrair dessas implicações quando se procura
avaliar as perspectivas orçamentais da União Europeia no período 2000-2006, e apreciar
o futuro da coesão económica e social.
Por isso, me parece apropriado incluir, nestas palavras introdutórias, alguns
comentários sobre os reflexos que o Alargamento e a União Económica e Monetária
poderão ter, ou deveriam ter, na política orçamental da União Europeia. A conclusão
que vou procurar destacar é a de que a análise desses reflexos torna perfeitamente claro
que os cenários traçados na Agenda 2000 envolvem um considerável enfraquecimento
das políticas de coesão económica e social no âmbito da União Europeia.
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Na defesa de tais cenários, tem-se apresentado como positiva a previsão de que os
recursos orçamentais a aplicar nos fundos estruturais, que atingirão 0,46% do PNB
comunitário em 1999, se manterão nesse nível nos seis anos seguintes. E acrescenta-se
que, como haverá algum crescimento económico, o valor absoluto daqueles recursos
aumentará ao ritmo de tal crescimento. Daí resulta que, segundo o cenário da Agenda
2000, no período 2000-2006, haverá alguma subida do montante absoluto dos recursos a
aplicar nas políticas económicas e sociais (embora a um ritmo que dificilmente excederá
2,5% ao ano, em termos reais).
O grande problema suscitado por esse cenário é que ao crescimento extremamente
modesto que nele é projectado, se deve contrapor o aumento espectacular das
necessidades financeiras da política de coesão económica e social, que resultará do
alargamento da União Europeia e também, em meu entender, do funcionamento da
União Económica e Monetária.
Os efeitos do alargamento da União Europeia sobre as necessidades no domínio da
coesão económica e social são óbvios, embora difíceis de quantificar. O alargamento vai
ampliar as disparidades regionais no interior da União Europeia incomparavelmente
mais do que qualquer dos alargamentos anteriores. Na União Europeia actual, o rácio
entre o PIB per capita, na base das PPC, de um dos países mais ricos – a Dinamarca – e
dos dois países mais pobres – a Grécia e Portugal – é da ordem de 1,7:1. Com o
alargamento, o rácio equivalente passará a ser de cerca de 3,5:1, se os países mais
pobres ficarem a ser a Polónia a Hungria e cerca de 4,5:1, se a Bulgária e a Roménia
vieram também a ser abrangidos. Por outro lado, de acordo com as projecções da
Comissão, na base dos regulamentos actuais, a população das zonas elegíveis para
efeitos do objectivo n.º 1 dos fundos estruturais poderão passar de cerca de 94 milhões
actualmente, para cerca de 200 milhões, na hipótese do alargamento abranger todos os
países candidatos. É claro que, com estes acréscimos para o dobro, ou mais, da
amplitude das desigualdades regionais e da população nas regiões em atraso de
desenvolvimento, os recursos financeiros necessários para manter a mesma intensidade
na política de coesão económica e social teriam de aumentar espectacularmente. É de
admitir, em termos grosseiros, que tivessem pelo menos de duplicar.
Todavia, nas prospecções da Comissão, foi previsto que as transferências de fundos
estruturais a receber pelos candidatos e pelos novos Estados-Membros durante o
período 2000-2006, serão muito moderadas em relação às respectivas necessidades de
desenvolvimento. Em parte isso sucede porque, durante os anos iniciais desse período,
estarão ainda a decorrer as negociações para a adesão. Argumenta-se, por outro lado,
que a capacidade de absorção de auxílios financeiros pelos novos Estados-Membros só
gradualmente se irá desenvolvendo.
Apesar de tudo isso, está previsto que os candidatos à adesão e os novos EstadosMembros virão a absorver cerca de 30% dos recursos financeiros dos fundos estruturais
no período 2000-2006. Tudo leva a crer, porém, que, em períodos futuros, essa
percentagem terá de passar a ser bastante maior, uma vez que não será possível manter
discriminações contra os novos Estados-Membros, em comparação com os actuais.
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A manter-se o limite proposto na Agenda 2000 para os dispêndios dos fundos
estruturais, é evidente que a parte que vier a ser destinada aos países envolvidos no
processo de alargamento, terá de sair do quinhão que, nos anos recentes, tem cabido aos
actuais Estados-Membros beneficiários dos mesmos fundos.
Em meu entender, as perspectivas orçamentais da União Europeia para o período
2000-2006 deveriam também reflectir as necessidades criadas pela entrada em
funcionamento da União Económica e Monetária. No documento sobre a Agenda 2000
nada se diz a esse respeito. Isso significa que, no entender da Comissão, nada terá de ser
feito no domínio orçamental por causa da União Económica e Monetária. Essa posição
corresponde à dos países com mais peso nas decisões comunitárias. Ela explica que na
preparação da União Económica e Monetária se tenha insistido muito sobre os critérios
de convergência nominal, mas não se tenha dado atenção à convergência real.
Todavia, as análises da teoria económica sobre as uniões monetárias – englobadas na
chamada teoria das zonas monetárias óptimas – fariam esperar exactamente o contrário.
Segundo tais análises, a convergência nominal imposta pelos critérios de Maastricht e
pelo chamado Pacto de Estabilidade, não é um pré-requisito indispensável, sob o ponto
de vista económico, ao bom funcionamento de uma União Monetária. Em contrapartida,
a teoria das áreas económicas óptimas assinala, que há sérios riscos de uma União
Monetária não funcionar bem quando há uma grande heterogeneidade entre as
estruturas económicas das regiões que a compõem.
Quando essa heterogeneidade existe, é maior a probabilidade de choques
assimétricos, isto é, de perturbações graves na oferta ou na procura, que afectam muito
mais umas regiões do que outras. Os países que dispõem de razoável autonomia nas
suas políticas monetária, cambial e orçamental, ajustam-se a tais choques com
desvalorizações da sua moeda, com alterações da sua política monetária e com
variações nos impostos, nas receitas públicas e nos deficits orçamentais. As regiões
mais desfavorecidas integradas num espaço nacional não têm esses instrumentos à sua
disposição para lutar contra choques assimétricos, mas compensam uma grande parte
das suas dificuldades através de migrações para outras regiões do mesmo país e através
do efeito estabilizador das transferências financeiras do orçamento central: quando a
crise atinge uma região, fazendo baixar o seu rendimento, ela passa a pagar menos
impostos para o orçamento central e a receber deste mais recursos financeiros, por
exemplo, sob a forma de subsídios de desemprego, gastos em investimentos locais,
comparticipação no financiamento das actividades das autoridades regionais, etc.
Assim, por exemplo, foi estimado que, nos Estados Unidos da América, por cada
descida de US$1.000 no rendimento de um Estado da União, há um benefício
orçamental líquido a favor desse Estado, suportado pelo orçamento federal, da ordem de
40% desse montante.
Na União Económica e Monetária, os países atingidos por choques económicos
assimétricos, não poderão reagir com alterações nas suas políticas cambial, monetária e
orçamental, como sucedia quando dispunham de maior autonomia nessas políticas, nem
poderão contar com ajustamentos baseados nas migrações ou nos efeitos estabilizadores
5
automáticos das transferências orçamentais. É que, quanto às migrações, estas
encontram na Europa barreiras culturais, linguísticas e sociais que não existem, na
mesma escala, nos espaços nacionais. E, quanto às transferências orçamentais, o
orçamento da União Europeia, sujeito a um limite equivalente a 1,27% do PIB agregado
da União, é demasiado exíguo para que as suas receitas e despesas possam ter efeitos
significativos na conjuntura das diferentes regiões.
É por isso que se tem sustentado que a União Económica e Monetária fará aumentar
a necessidade do reforço das políticas de coesão económica e social e, sobretudo,
tornará necessário que se aumente substancialmente o montante dos recursos do
orçamento comunitário a aplicar em tais políticas. Tem-se argumentado, em particular,
que seria especialmente importante que fosse criado um Fundo de Estabilização para
apoiar financeiramente as regiões mais desfavorecidas afectadas por choques
assimétricos, ajudando-as a atenuar as dificuldades provocadas por tais choques no
emprego e no rendimento. Mas não é nada disso o que, de acordo com o cenário
desenhado na Agenda 2000, se irá passar. As resistências à criação de um Fundo de
Estabilização, para apoiar o ajustamento a choques assimétricos, têm-se revelado
completamente inultrapassáveis.
A posição oficial das forças com maior poder nos centros de decisão da União
Europeia é a de que, contrariamente aos argumentos que acabam de ser expostos e,
diferentemente do que se propunha já em 1977 no conhecido Relatório McDougall, a
União Económica e Monetária não exigirá integração orçamental acrescida, nem o
reforço da transferências inter-regionais.
Para suportar essa posição, invoca-se, por um lado, que a probabilidade de choques
assimétricos não é grande e sublinha-se, por outro lado, que o ajustamento a esses
choques deve ser conseguido através da flexibilidade dos salários e dos preços. Essas
duas justificações parecem-me extremamente discutíveis. No que respeita à
probabilidade de choques assimétricos, é difícil compreender que se defenda que a
estrutura da economia portuguesa está já muito próxima da média comunitária, ou que
não se atribua grande importância a choques assimétricos como os que ocorreram na
Finlândia após o colapso do mercado soviético, e como os que as variações dos preços
do petróleo provocaram no passado e podem voltar a provocar em Portugal, por ser o
país da Europa mais dependente da importação de energia.
E quanto à flexibilidade dos preços e dos salários, ela está muito longe dos níveis
necessários de bom funcionamento de uma União Monetária, embora devamos
reconhecer que tudo deve ser feito para que ela melhore substancialmente.
Não se pode, no entanto, esperar que estes comentários possam ter grande utilidade
prática. Poderemos estar convencidos de que a decisão de se avançar para a União
Económica e Monetária sem o mínimo de esforço no domínio da integração orçamental,
envolverá grandes perigos. Mas nada faz crer que essa decisão possa ser alterada a curto
prazo. É forçoso reconhecer que não há condições para encarar avanços significativos
no domínio das finanças públicas comunitárias: os contribuintes dos países mais ricos
não estão dispostos a aceitar mais encargos orçamentais com o objectivo de reforçar a
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solidariedade com os Estados-Membros mais pobres; e mesmo os maiores entusiastas
da integração europeia reconhecem que será extremamente difícil avançar mais na
integração europeia se ao mesmo tempo não se avançar, também, na integração política.
De acordo com as propostas formuladas pela Comissão na Agenda 2000, o total das
despesas do orçamento da União Europeia manter-se-á em 1,27% do PNB global da
União e o limite para as despesas com fundos estruturais permanecerá em 0,46% do
mesmo produto. Mas uma parte importante das despesas dos fundos estruturais virá a
ser absorvida por apoios financeiros aos países envolvidos no processo de alargamento
da União e terá, por conseguinte, de ser retirada aos actuais países beneficiários. Além
disso, uma outra parte das mesmas despesas será destinada a financiar acções de
combate ao desemprego. Haverá, por conseguinte, uma redução significativa do
montante de recursos destinados a auxiliar as regiões em atraso de desenvolvimento dos
actuais Estados-Membros. Daí resultarão, em princípio, sérios prejuízos para o nosso
país, tanto mais que ele tenderá a ganhar pouco com os novos apoios ao combate ao
desemprego, em virtude da taxa de desemprego ser, entre nós, bem inferior às de vários
outros países europeus.
Na avaliação destas perspectivas pouco animadoras, deverão ainda levar-se em conta
outros factores que colocam Portugal numa posição especialmente desfavorável:
– em primeiro lugar, Portugal é, de acordo com um estudo do Center for Economic
Policy Research, o único país da União Europeia em que o ganho líquido do
alargamento será negativo;
– em segundo lugar, a economia portuguesa é das que apresentam mais
vulnerabilidades a choques externos assimétricos susceptíveis de perturbar o
bom funcionamento da União Económica e Monetária;
– em terceiro lugar, Portugal é dos países que menos beneficiam com a Política
Agrícola Comum.
A respeito deste último ponto, vale a pena apontar que, no ano de 1994, as
transferências brutas por activo agrícola, recebidas do FEOGA-Garantia foram em
países ricos, como a Dinamarca, a Holanda e a França, cerca de 6 a 9 vezes superiores
às de Portugal. Por outro lado, no mesmo ano, as transferências líquidas provocadas
pela PAC, incluindo os efeitos sobre os preços no comércio agrícola intercomunitário,
apresentaram um saldo praticamente nulo no caso português, ao passo que o mesmo
saldo atingiu aproximadamente 200 ecus por habitante no caso da Dinamarca, de 355
ecus por habitante no caso da Irlanda, 175 ecus por habitante no caso da Grécia e 110
ecus por habitante no caso da França. Se os portugueses tivessem recebido
proporcionalmente tanto como os franceses, o nosso país terá, desse modo, conseguido
um ganho líquido de 1.100 milhões de ecus. E o ganho terá sido cerca de 2.000 milhões
de ecus se tivessem recebido tanto per capita como os dinamarqueses.
Mas não é nada disto o que se prevê nas propostas formuladas pela Comissão na
Agenda 2000.
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É por causa deste quadro tão pouco animador que os debates no plano nacional sobre
a Agenda 2000, como os que vão ter lugar neste Colóquio, serão de maior utilidade.
Interessa reunir o máximo possível de contribuições, colhidas junto de especialistas e
dos responsáveis de agentes económicos, para ajudarem à definição de estratégia
negocial face às propostas da Agenda 2000.
As questões que nós devemos debater são múltiplas e bem difíceis:
• Será que, em face das resistências aparentemente inabaláveis dos países mais ricos,
valerá a pena que as nossas autoridades se continuem a bater por um aumento do
limite dos recursos próprios do orçamento comunitário, actualmente fixado em
1,27% do PNB comunitário?
• Será que se deve insistir em que o sistema de contribuições nacionais para o
orçamento da Comunidade, seja substancialmente revisto, por forma a assegurar
mais equidade nessas contribuições?
• Será que Portugal se deve mostrar interessado em que as despesas da PAC sejam
reduzidas a fim de, por essa forma, se conseguir o aumento das despesas com os
fundos estruturais, e se disponibilizarem recursos para a política de acção regional a
favor dos novos Estados que vierem a entrar na União, sem ter que se cortar nos
fundos actualmente utilizados pelas regiões com maior atraso de desenvolvimento?
• Que alterações interessaria mais a Portugal que sejam introduzidas na estrutura de
despesas da PAC, para que sejam corrigidos os efeitos altamente regressivos dessa
política e melhore a posição tão desfavorável em que ela coloca o nosso país, no
que respeita ao balanço dos seus custos e benefícios?
• Como reagir perante a intenção anunciada pela Comissão de desviar recursos dos
fundos estruturais, das acções a favor do desenvolvimento das regiões mais pobres
para acções a favor do combate ao desemprego, nas zonas onde ele é mais elevado?
• Como enfrentar a ameaça de excluir a região de Lisboa e Vale do Tejo do conjunto
de regiões abrangidas pelo objectivo 1 dos Fundos estruturais, levando em conta
que os dados estatísticos invocados parecem duvidosos e que as ameaças ao
desenvolvimento económico dessa região tenderão a reflectir-se desfavoravelmente
sobre o resto do país?
• Em face das perspectivas tão desfavoráveis que se desenham para Portugal em
consequência da Agenda 2000, e, em face de outras dificuldades específicas do
nosso país atrás apontadas, será razoável que se pretenda negociar um regime de
transferências orçamentais especial para o caso português? E na hipótese positiva,
quais as características de tal regime?
Esta lista de questões dão bem a ideia da importância e da complexidade dos temas
sobre os quais nos iremos ocupar nos nossos trabalhos. Não poderemos encontrar
respostas seguras e incontroversas para todas essas questões. Mas os nossos debates à
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volta delas poderão contribuir enormemente para avançarmos na definição das opções
de negociação a considerar pelas autoridades.
É por isso que o Conselho Económico e Social está tão agradecido aos autores das
comunicações e dos comentários que hoje vão ser apresentados e aos demais
participantes no presente Colóquio.
A todos muito obrigado!
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Intervenção de Sua Excelência o Secretário de Estado dos Assuntos Europeus
Dr. Francisco Seixas da Costa
Na impossibilidade de poder corresponder ao amável convite do Senhor Prof. Silva
Lopes, para estar presente neste Colóquio, e seguindo uma sua sugestão, reproduzo de
seguida o essencial do texto referido em epígrafe, cuja actualidade creio manter-se.
A abordagem de temas europeus desta dimensão, cujas consequências para o futuro
do país são da maior importância, necessita de se alargar aos diversos sectores da
sociedade e requer mesmo como que a criação de uma cumplicidade objectiva entre
esses mesmos sectores e os responsáveis políticos.
Uma cumplicidade que não tem como finalidade absolver estes últimos pelas
escolhas feitas, mas tão somente garantir que a perspectiva sectorial qualificada dos
primeiros não é esquecida na formulação de uma decisão que, em última instância,
compromete o Estado e condiciona o desenvolvimento colectivo.
O tema que me foi proposto para abordar – “o que é a Agenda 2000” – sugeriu-me
quase que uma resposta simples, mas algo provocatória: a Agenda 2000 não é mais do
que a radiografia do nível actual da ambição europeia.
Com efeito, o texto-proposta que hoje aqui nos reúne consagra uma filosofia de
estratégia que é decisiva para o futuro europeu dentro da primeira década do próximo
século.
Essa proposta, apresentada pela Comissão Europeia a solicitação dos EstadosMembros, pretende formular uma resposta aos novos desafios com que a União
Europeia se confronta, tentando compatibilizar o imperativo político do alargamento
com um modelo diferenciado para o prosseguimento das políticas integradoras, tudo
isto num quadro de não agravamento do esforço financeiro comum.
Esta aparente tentativa de fazer a quadratura do círculo assenta, finalmente, numa
leitura prospectiva do crescimento do produto dos actuais 15 e dos futuros aderentes, no
período de uma década.
A grande e complexa característica do conjunto de propostas que a Agenda 2000
encerra é a cumulação, nos termos de referência em que se apoia, de um conjunto de
indeterminações e de variáveis dificilmente controláveis.
O exemplo mais evidente é a impossibilidade de consideração da data efectiva de
acesso de novos Estados à União e, por esse motivo, a dificuldade de introduzir um
modelo diferenciado de regime de decréscimo das ajudas aos actuais 15, assente em
dados minimamente reais.
Por outro lado, nenhuma das propostas incluídas na Agenda 2000 leva em conta os
modelos de aplicação transitória das políticas que os futuros alargamentos forçosamente
acarretarão, o que cria um imenso espaço de indefinição que é difícil de gerir no plano
negocial.
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Todas essas indeterminações têm o efeito perverso de transformarem este texto num
documento aberto, susceptível de várias leituras – desde as relativamente optimistas até
às mais catastróficas – como todos já tiveram a oportunidade de observar.
No que directamente toca a Portugal, a questão é muito clara: não sendo nós dos
principais beneficiários das políticas que a Agenda 2000 optou por privilegiar, somos,
contudo, dos principais prejudicados pela linha seguida naquela proposta, no sentido de
fazer assentar nas políticas estruturais o essencial do esforço para comportar os futuros
alargamentos.
De forma um tanto bizarra, a complexa situação em que a Agenda 2000 nos colocou
tem, a meu ver, a vantagem de tornar muito clara a interpretação dos seus efeitos sobre
o caso português.
Valerá a pena interrogarmo-nos sobre se tudo poderia ter sido diferente, se a
Comissão poderia ter optado por uma outra metodologia de abordagem que tornasse as
coisas mais transparentes e mais concretas.
Não tenho a mais leve dúvida que teria sido possível avançar numa outra direcção, se
tivesse havido vontade política para o fazer.
Mas não houve e é na explicação dessa falta de vontade para optar por um modelo
alternativo que deve ser procurada a chave política desta proposta de reforma.
Com efeito – e a título de exemplo –, uma fórmula perfeitamente possível, que a
Comissão não quis encarar, seria a de estabelecer um quadro de perspectivas financeiras
temporalmente mais limitado, que poderia prolongar-se até ao primeiro dos próximos
alargamentos.
Esse quadro intercalar mais curto poderia mesmo, se outra fórmula não fosse
consensualizável, assentar apenas no nível de recursos próprios do último ano do
período financeiro anterior, deixando assim o financiamento da União de ser marcado
por uma subida anual regular desses mesmos recursos.
Seria já uma opção algo recuada em termos de ambição europeia – lembremo-nos
que a Comissão chegou a propor 1,37 % do PNB para uma eficaz execução de políticas
na União ainda a 12 – mas talvez fosse a opção possível no estado médio actual da
disponibilidade dos diversos Governos em matéria orçamental.
Nessa hipótese, e assente numa perspectiva de crescimento razoável do produto
europeu a 15, o financiamento da pré-adesão ficaria garantido através de um reforço
substancial da rubrica das acções externas.
A estabilização da ajuda para os actuais Estados-Membros contribuiria para
consolidar o esforço anteriormente executado, abrindo de qualquer forma terreno para
um quadro futuro de diminuição faseada, à luz mais realista das exigências que as
negociações do alargamento, entretanto em curso, fossem projectando.
Neste modelo, saber-se-ia concretamente quantos e que tipo de países a integrar na
primeira vaga do alargamento e que eventual esforço seria necessário mobilizar para a
sua integração, à luz de dados mais reais – e mais próximos no tempo – sobre o modo
como as diversas políticas lhes seriam aplicadas.
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Tal conduziria à fixação de umas novas perspectivas financeiras para o primeiro
período pós-alargamento, as quais, além do mais, teriam já em conta o que por ora é
uma outra imensa incógnita que esta Agenda 2000 mete sob o tapete – o impacto do
projecto do euro e da experiência de execução da 3.ª fase da UEM na economia
europeia.
Mas, perguntar-se-á, porque razão este ou outro modelo alternativo não foi encarado?
Porque é que se insistiu em forjar um plano financeiro assente em tantas variáveis
dificilmente ponderáveis a esta distância?
Sem que isto se possa confundir com uma qualquer teoria conspirativa, não tenho
qualquer dificuldade em assumir publicamente que entendo que a Agenda 2000, na sua
formulação actual, tem como objectivo garantir uma dulcificada transição entre dois
modelos de integração europeia que, não se excluindo, têm entre si fortes contradições
de natureza estratégica.
Com isto quero dizer que é minha convicção que a Comissão Europeia tem
consciência clara de que o modelo de integração que tem estado em vigor, e cuja lógica
se nos aplicou desde 1986, tem os seus dias contados e vai ser substituído.
O crescimento e o reforço da rede de políticas de natureza económica que esse
modelo comportava, na procura da aproximação progressiva do nível de
desenvolvimento dos diferentes Estados-Membros, deixou de ser o objectivo estratégico
comum, diga-se o que se disser.
Assim, começa a prevalecer hoje em sectores europeus responsáveis a convicção
profunda que a Europa irá ser, pelo menos, dualista no seu desenvolvimento e nas
políticas para o prosseguir, e que a diferenciação será aceite como regra estruturante
essencial da União Europeia do futuro.
Aliás, a consagração institucional da chamada “flexibilidade” ou “cooperações
reforçadas” mais não é que a abertura formal para essa nova realidade.
A justificação da opção por este novo modelo de integração deriva assim, e muito
simplesmente, da assunção da prioridade política de garantir o alargamento do espaço
comunitário, mesmo que em detrimento da respectiva homogeneidade global.
Resta saber qual será o termo médio dessa Europa menos integrada e em que medida
ele é suficiente para assegurar um nível de coerência global de políticas.
A isto temos de juntar a indisponibilidade que hoje se detecta nos contribuintes
líquidos para encarar um esforço financeiro acrescido com vista a garantir um razoável
prosseguimento das políticas dos actuais 15, que vá de paralelo com uma ajuda
significativa aos novos membros.
Neste contexto, o caso do nosso país é muito complexo de gerir, porque a mudança
de filosofia integradora apanha-nos no curso de um processo de maturação de apenas
uma década de ajudas.
Acresce que o tecido económico português está, precisamente neste período, a levar
a cabo um processo de reajustamento e modernização, nomeadamente no sector
industrial, num quadro de aplicação completa do mercado interno e dos efeitos da
globalização, quadro esse gerador de inevitáveis quebras de competitividade.
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Esta é uma situação bem diversa daquela por que passaram alguns dos nossos
parceiros, que tiveram o ensejo de conduzir o mesmo processo num cenário bastante
mais proteccionista.
Para Portugal, o processo de ajuda estrutural necessitaria de algum tempo mais de
execução continuada para produzir efeitos duradouros, em especial para nos garantir
que o novo modelo de políticas privilegiado pela União pudesse responder aos nossos
interesses nacionais essenciais.
Ora o que tudo indica – e a leitura dos nossos interesses projectados na Agenda 2000
assim o revela – é que esta mutação de prioridades políticas tem lugar excessivamente
cedo para as nossas prioridades nacionais e que a gestão do processo de transição é,
assim, muito mais complicada e de resultado mais incerto para o nosso país.
Eu creio que é importante referir aqui uma constatação que se nos evidencia no diaa-dia comunitário, em particular após o último alargamento aos países escandinavos e à
Áustria.
Essa constatação tem a ver com a definição daquilo que, por facilidade, designarei
como o padrão médio de interesses da União, isto é o nível de formulação de políticas
que melhor representa a generalidade dos Estados-Membros e que, muito naturalmente,
se efectiva na condução da União e, muito em particular, nas propostas que a Comissão
Europeia apresenta.
Pela experiência em torno da condução de diversos processos em Bruxelas, sou
levado a concluir que o padrão médio de interesses da União não corresponde, em
muitos e importantes aspectos, ao interesse português actual, mesmo se assumirmos
uma leitura diacrónica da respectiva evolução.
Com efeito, arrisco-me mesmo a afirmar que, em particular após o já referido último
alargamento, Portugal agravou a sua marginalidade face a determinadas políticas da
União e que começa a ser difícil gerir essa distância e essa diferença em termos do
processo decisório.
A circunstância das decisões comunitárias serem crescentemente tomadas por
maioria qualificada, num processo que é imparável e que se justifica muito
simplesmente pela lógica da eficácia, tenderá, no futuro, a tornar mais evidente esta
nossa situação de periferização de interesses.
Neste contexto, só há duas respostas possíveis a este estado de coisas.
A primeira é a resposta dinâmica, que passa pelo esforço de recentragem das nossas
opções em matéria de desenvolvimento, isto é, que passa pela nossa aproximação
voluntarista a esses padrões prevalecentes.
Todo o esforço para entrar no primeiro grupo da 3.ª fase da UEM vai nessa direcção
e uma série de opções e de orientações que temos procurado projectar em Bruxelas, no
sentido de nos inserir no debate central europeu, segue a mesma lógica.
Aparentemente essa é a resposta racional, é a resposta lógica de um país que não tem
medo de se confrontar com o choque de modernidade e que percebe que para tal chegou
o tempo certo.
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Essa resposta é possível e indispensável em determinados domínios – e a bondade da
opção pela política de convergência nominal aí está para o demonstrar.
Mas outros domínios há em que uma resposta desse teor tem o seu preço no curto
prazo, nomeadamente por desencadear impactos negativos sobre determinadas faixas do
tecido produtivo.
Esses sectores não têm condições para beneficiar em pleno da adopção de certas
opções, sofrendo assim efeitos graves não compensados, de imediato, pela criação de
soluções alternativas a nível da produção.
O caso do ambiente é, talvez, dos mais patentes, mas diversas dimensões da política
comercial externa são igualmente exemplos significativos.
Além disso, esse voluntarismo tem limites: não é possível estar em determinados
projectos europeus, adoptar algumas políticas de vanguarda, pela simples razão de que
“não estamos lá”.
Por exemplo, não temos dimensão tecnológica para explorar determinadas linhas de
investigação aplicada, por muito que gostássemos de as prosseguir com os nossos
parceiros.
Assim, o nosso actual grau de desenvolvimento funciona como um limite para o
nosso esforço de recentragem europeia, que nem a boa vontade e o europeísmo mais
esforçado podem ajudar a ultrapassar.
Há ainda uma segunda resposta a este desafio, e essa é a resposta estática, é a
utilização possível dos mecanismos de decisão comunitária para forçar a concentração
da atenção nos nossos próprios interesses.
Esta segunda resposta implica, no presente estado institucional de coisas, uma
delicada e cada vez mais difícil política de alianças, assente na assunção de que existe
uma geometria variável de interesses no conjunto dos Estados-Membros.
O próximo alargamento pode, no entanto, acabar por trazer algumas surpresas
positivas neste domínio, por poder redundar na circunstância de passarmos a contar com
parceiros que, sectorialmente, podem ter connosco algumas afinidades – que o mesmo é
dizer algumas linhas comuns com reflexos no processo decisório comunitário.
Aliás, é a consciência de que a gestão orçamental numa União alargada se tornará
mais complexa para os seus interesses que leva alguns dos mais importantes
contribuintes líquidos a quererem forçar uma reforma institucional radical ainda antes
do próximo alargamento.
Em causa estão verbas que alimentam políticas que são do seu interesse prioritário.
Esses países entendem – e muito bem , de acordo com a sua perspectiva – que não se
podem dar ao luxo de ver a gestão quotidiana da União, que hoje controlam no
essencial, bloqueada ou sujeita a laboriosa negociação pela possível conjugação de
Estados com interesses similares entre si, mas com um padrão de desenvolvimento
sectorial inferior, que não deixarão de querer projectar no corpo de políticas.
Essa é a razão para a regular insistência na reforma da ponderação de votos e para a
reduzida dimensão da própria Comissão – que, não o esqueçamos, vota internamente
por maioria simples o que, no futuro, poderá vir a resultar em interessantes cenários.
14
Neste quadro, creio que há que ter a consciência perfeita que o discurso de reforma
institucional baseado nos critérios de democraticidade e de eficácia vale o que vale.
Esses critérios, que têm um interesse óbvio para uma União operativa que todos
desejamos promover, somam-se aos imperativos dos interesses – e é ingenuidade, como
por aí vemos frequentemente, referir uns sem ter os outros em conta.
Mas, afinal, perguntarão, o que é que isto tem a ver com a Agenda 2000? Tudo.
A Agenda 2000 reflecte precisamente uma consideração diferenciada dos vários
interesses dos Estados europeus, uma priorização das políticas que os beneficiam ou
afectam, com tradução na distribuição pelas várias rubricas das prioridades orçamentais
numa União alargada, à luz da lógica de equilíbrio de poder que hoje marca a União a
15 e que alguns pretendem, a todo o custo, manter no futuro.
A Agenda 2000 não pode ser desligada do quadro institucional que o Tratado de
Amesterdão fez evoluir em matéria decisória – mais maioria qualificada, mais codecisão com o Parlamento Europeu – e que promete ter um prolongamento dramático na
Conferência Intergovernamental que antecederá o primeiro alargamento.
Todos estes aspectos se ligam e não vale a pena ter quaisquer ilusões: este é um
debate pela distribuição de poder, ou melhor, pela redefinição dos equilíbrios que hoje
prevalecem na União.
Esta será uma constatação política que alguns, talvez, qualificarão de excessivamente
fria.
Foi de propósito que despi esta análise, que é uma análise de uma natureza que sei
controversa, da vulgata euforista do discurso europeu tradicional.
É porque penso que não está ainda assumido por muitos que a Europa dos anos 80 ou
do início dos anos 90, a Europa da solidariedade e da duplicação dos fundos – para
sermos claros, a Europa que pagou o mercado único com a Coesão –, essa Europa
começou a cair com o muro de Berlim.
É por isso que, no plano negocial, a experiência da época nos é interessante numa
perspectiva histórica, mas a realidade é hoje muito diferente e quem não entender isto
não entendeu nada, ou então pretende apenas dividendos políticos.
Todos nós temos suficiente respeito pelo empenhamento do nosso país no processo
comunitário para termos a coragem de assumir um discurso frontal e aberto que
desconstrua o modo como a União Europeia de hoje funciona.
Pela minha parte, não tenho o mais leve cepticismo quanto às virtualidades globais
da nossa integração. Bem pelo contrário. É precisamente pelo facto de ter uma leitura
muito positiva sobre o modo como a Europa se projectou sobre a realidade portuguesa,
sobre o choque de modernidade e de desenvolvimento que a Europa induziu no nosso
país, que tenho alguma dificuldade em aceitar que esse esforço possa vir a ser posto em
causa pela adopção de uma proposta que pode fazer perigar o que foi laboriosamente
conseguido até agora.
A União Europeia é uma conjugação de interesses diversos que ganham em se
assumir em conjunto. Em nenhum outro contexto o interesse português estaria melhor
15
protegido do que no âmbito da União Europeia, apesar das disfunções sectoriais
inevitáveis que, aqui ou ali, possam detectar-se.
Mas, para que nos revejamos nas instituições europeias, é importante que possamos
condicionar e adaptar esse mesmo contexto europeu à diversidade de todos os interesses
que nele se projectam. E, no que nos toca, aos nossos interesses.
Para terminar, algum enquadramento de calendário.
O debate público em torno da Agenda 2000 iniciou-se em Julho e, no plano formal,
teve um período de intensa discussão no âmbito do Conselho entre Setembro e
Dezembro últimos.
Desde o início, a presidência luxemburguesa da União deu sinais claros que a
dimensão financeira da Agenda 2000 não constituía o centro das suas preocupações. Os
seus esforços foram concentrados na descoberta de uma fórmula que procurasse
compatibilizar as diferentes perspectivas sobre o início do processo de alargamento,
bem como na questão da dimensão comunitária da política de emprego.
Os luxemburgueses interpretaram assim o que muitos pensam: que é difícil, senão
impossível, obter qualquer pista de compromisso financeiro da Agenda 2000 antes das
eleições alemãs de Setembro próximo.
Nem por isso alguns deixaram de tentar fixar nas conclusões do último Conselho
Europeu alguns princípios que pudessem balizar – que o mesmo é dizer, condicionar – a
discussão futura deste dossier. Essencialmente, esses países pretendiam fixar, desde já,
o nível de recursos próprios do futuro quadro financeiro.
Pela nossa parte, mostrámo-nos indisponíveis para acordar na fixação de um tecto de
recursos sem que fossem aceites, em paralelo, alguns princípios básicos que
entendíamos indispensável assegurar.
Na impossibilidade de garantir a explicitação clara desses princípios nas conclusões
do Conselho do Luxemburgo, procurámos garantir uma linguagem mais ou menos
neutral que não comprometesse a negociação futura. Dir-se-á que não foi uma vitória.
Eu diria que conseguimos evitar uma derrota numa conjuntura que, à partida, nos era
muito desfavorável e que o conseguimos fazer de forma muito firme, mas sem qualquer
excessivo dramatismo.
Foi igualmente possível assegurar o reconhecimento pelo Conselho Europeu da
necessidade de ser feita “uma distinção clara, na apresentação e na execução do futuro
quadro financeiro, entre as despesas que se referem à União na sua composição actual e
as despesas reservadas aos futuros aderentes, a título de ajuda de pré-adesão ou de
adesão”.
Julgo que isto é, sem dúvida, uma linguagem que nos convém.
É provável que no Conselho Europeu de Cardiff novas tentativas surjam no sentido
de fixar mais doutrina para as futuras perspectivas financeiras.
Cá estaremos para ver o que se propõe e se tal é compatível com os nossos interesses.
De qualquer forma, tudo indica que o Reino Unido não parece disposto a conferir uma
grande prioridade à questão financeira da Agenda 2000. Londres parece ter como
preocupação central nos seis meses da sua presidência as questões da selecção dos
16
países que passarão à terceira fase da UEM e o lançamento das negociações efectivas do
alargamento.
Este atraso do debate sobre o quadro financeiro, que não vale a pena ajuizar se é
positivo ou negativo – porque é inevitável – não exclui que a matéria continue a ser
tratada em contactos bilaterais e num conjunto de iniciativas que estamos a levar a cabo
em diversos quadros.
Pela nossa parte, temos vindo a desenvolver, junto dos nossos parceiros e das
instâncias comunitárias, um argumentário sólido, que chama a atenção para os
problemas essenciais que a Agenda 2000 nos coloca e procura apontar soluções para
correcção de algumas das propostas, numa perspectiva essencialmente objectiva.
Nestes nossos contactos temos, em especial, sublinhado a necessidade de ser
garantido o princípio da equidade do esforço financeiro para a integração dos novos
Estados-Membros, tanto mais que há um evidente impacto diferenciado desse mesmo
alargamento – pela positiva e pela negativa – entre os diferentes Estados-Membros
actuais.
Essa nossa acção diplomática não deixa de relevar a circunstância de Portugal se ter
colocado, desde o início deste debate, numa posição de grande clareza face ao processo
do alargamento, precisamente por partilharmos a convicção que ele constitui um
imperativo essencial para a estabilidade do continente.
O modo como o nosso país soube gerir a sua posição na recente discussão que, sobre
esta matéria, ocorreu dentro da União garantiu-nos um capital de credibilidade, não
apenas junto dos futuros membros, mas igualmente junto dos nossos parceiros, com
quem partilhamos essa leitura do alargamento como interesse comum europeu.
Essa credibilidade vai ser importante para a gestão de uma negociação que nada tem
de fácil.
Eu diria mesmo que, no âmbito europeu, a negociação da Agenda 2000, no contexto
conjuntural em que se insere, é talvez a mais difícil negociação desde que entrámos para
a então CEE.
Basta ver o quadro de alianças possível, no cruzamento dos interesses que se
reflectem nas várias políticas, para se perceber a complexidade da tarefa.
Estamos em crer que a razão que nos assiste, e a firmeza com que não deixaremos de
expressá-la, são um bom trunfo nesse exercício.
17
O novo quadro financeiro para a
UE: as suas implicações para
Portugal
18
Dr. Carlos Costa*
Orador
AGENDA 2000: UMA PROPOSTA DE QUADRO FINANCEIRO
COMUNITÁRIO PARA O PERÍODO 2000-2006 **
CONTEXTO E SIGNIFICADO
1. Antes de abordar o cerne do tema, permitam-me três notas preliminares. A
primeira para agradecer ao Sr. Dr. Silva Lopes, ilustre Presidente do Conselho
Económico e Social, o convite que amavelmente me dirigiu para intervir neste
Colóquio, iniciativa muito oportuna do Conselho Económico e Social. A segunda para
me desculpar junto dos meus comentadores e amigos, Prof. João Ferreira do Amaral e
Dr. José Amaral, pelo facto de não lhes ter entregue uma intervenção escrita.
Comuniquei apenas os tópicos pelo telefone. Tal não será, todavia, um grande
obstáculo. Conhecemo-nos há longos anos pelo que estou convencido que já antecipam
aquilo que eu penso dizer. A terceira para sublinhar que falo a título pessoal.
2. Feitas estas três notas preliminares, permitam-me que introduza o tema com cinco
notas de enquadramento.
A primeira nota de enquadramento destina-se a precisar o objecto da reflexão, isto é
a “Agenda 2000”. Trata-se de um exercício de programação política e financeira
plurianual, para o período que vai de 2000 a 2006, que visa estabelecer as grandes
prioridades políticas e as dotações orçamentais para grandes categorias políticas.
Trata-se de um exercício que arrancou com uma proposta apresentada pela Comissão
Europeia, o documento Agenda 2000 que dá o nome ao exercício, e que encerrará com a
decisão do Conselho Europeu, com toda a probabilidade durante o primeiro semestre de
1999, após a realização das eleições legislativas na Alemanha.
A segunda nota para precisar o meu ângulo de abordagem. Vou tentar pôr em
destaque as determinantes estruturais da proposta inicial e dos resultados do exercício
da Agenda 2000, tanto do ponto de vista do conteúdo como do ponto de vista
institucional, como se fosse um observador distante das negociações. Isto é, vou analisar
a Agenda 2000 de um ângulo mais amplo e numa óptica estrutural.
A terceira nota de enquadramento é a seguinte: a ambição de uma proposta
apresentada pela Comissão não é senão o reflexo da ambição da própria União
Europeia. A Comissão é uma espécie de barómetro da UE. Mesmo se por vezes tem um
líder mais ambicioso, que aceita correr o risco de entrar em ruptura com o seu meio,
como já aconteceu, em regra geral a Comissão não pode fugir a ser a bissectriz da
correlação de forças no interior da UE. Mais: um afastamento da linha bissectriz que
ultrapassa um dado limiar de razoabilidade tenderá a ser visto como um enviesamento
*
Chefe de Gabinete do Dr. João de Deus Pinheiro.
Transcrição do registo magnético da intervenção no Colóquio promovido pelo Conselho Económico e
Social, em 18.02.98.
**
19
ou uma tomada de posição a favor de uma das partes, o que vai dificultar a obtenção de
um compromisso e, sobretudo, tenderá a desequilibrá-lo em sentido oposto por “efeito
de retorno do pêndulo”.
A quarta nota de enquadramento relaciona-se com o que disse o Sr. Dr. Silva Lopes
na alocução de abertura. O exercício comunitário é, por natureza, evolutivo o que
significa que os estados de espírito que hoje reinam não duram necessariamente
indefinidamente. Tudo depende do que está em causa em cada momento e do custo de
oportunidade da falta da decisão correspondente. Por isso, uma resistência pode
converter-se num entusiasmo; e, inversamente, um entusiasmo de hoje pode converterse numa resistência amanhã. Esta lógica evolutiva permite explicar a alteração do
posicionamento dos diferentes Estados-Membros em função dos sucessos da
programação financeira e política plurianual. Assim, é natural que alguns dos que
defenderam, em dado momento, os princípios da concentração geográfica dos fundos
estruturais e da aplicação rigorosa dos respectivos critérios de elegibilidade, surjam hoje
com posições que reduzem o grau de concentração ou alargam a elegibilidade. O
discurso nacional evolui e a situação comunitária também.
Finalmente, e ainda a título de enquadramento do exercício, penso que é necessário
distinguir entre aquilo que é razoavelmente expectável, dada a correlação de forças
entre Estados-Membros e entre Instituições, e aquilo que seria desejável do ponto de
vista de um dado Estado-Membro. O facto de algo ser desejável não implica, nem
permite, que se ignore aquilo que é razoavelmente expectável. Por isso, o que importa
quando se pretende avaliar uma proposta, como a Agenda 2000, é saber se ela se afasta
muito, e em que sentido, daquilo que era de esperar, dada a correlação de forças do
momento. Se o que é proposto era razoavelmente expectável, mesmo quando fica muito
aquém daquilo que seria desejável, há que ter algum cuidado tanto na sua qualificação
como na sua subsequente negociação.
3. Feitas estas observações passo a atacar o cerne do tema.
Não se pode entender a programação financeira plurianual da União Europeia – as
Perspectivas Financeiras – sem ter presente as duas dimensões do exercício: uma de
natureza técnica e outra de natureza política.
Em primeiro lugar, há uma dimensão técnica. A adopção das perspectivas financeiras
plurianuais, exercício que se vai repetir pela terceira vez, constitui uma importante
inovação do ponto de vista dos procedimentos orçamentais da Comunidade porque
permite assegurar a garantia de meios financeiros plurianuais, indispensáveis à
continuidade de políticas de natureza estrutural, e porque confere segurança aos
Estados-Membros que dela beneficiam. Tive a ocasião de viver o estertor dos antigos
procedimentos orçamentais, com reuniões do Conselho de Ministros do Orçamento que
só acabavam na manhã do dia seguinte, onde era permanente a incerteza quanto aos
equilíbrios finais entre políticas e entre Estados-Membros; e situações de guerrilha
institucional que puseram em causa a continuidade e a intensidade de todas as políticas
comunitárias, com excepção da política de garantia dos preços agrícolas. Com quadros
orçamentais incertos, dependentes da guerrilha institucional que se repetia todos os
20
anos, não era possível, por exemplo, adoptar Quadros Comunitários de Apoio ou
iniciativas ou programas plurianuais e, de modo mais geral, prosseguir políticas de
natureza plurianual no domínio estrutural. Só uma abordagem multianual no plano
financeiro é consistente com a natureza plurianual das diferentes políticas comunitárias
de natureza estrutural, nomeadamente, a política de coesão económica e social, a
política de investigação, e todas as políticas que implicam decisões em que os
horizontes temporais são superiores a um ano.
Isto significa que, do ponto de vista técnico, o exercício negocial que está em curso
neste momento – a Agenda 2000 – tem uma virtualidade própria, que é independente da
sua dimensão política que vou abordar de seguida.
Em segundo lugar, o exercício de programação plurianual tem uma importante
dimensão política, que constitui a sua faceta mais inovadora. A programação política e
financeira plurianual é uma importante alavanca da integração comunitária que permite
superar conflitos de interesses e aprofundar a integração europeia.
Porquê? Porque este exercício parte do princípio de que os interesses na UE são
necessariamente divergentes, contraditórios e conflituais; e de que cada Estado-Membro
faz “investimentos políticos” diferentes em cada um dos pontos de intervenção/conflito.
Há, portanto, transacções que são possíveis – isto é, há um mercado potencial. E,
sobretudo, há possibilidade de através destas transacções facilitar a realização de
objectivos que interessam apenas ou em grande medida a uma das partes do grupo ou
mesmo a um só dos intervenientes. Por último, este exercício parte ainda do princípio
que a probabilidade de uma dada transacção depende directamente da variedade e da
complexidade do que está à venda nesse mercado.
Esta alavanca é tanto mais potente quanto maior é a variedade e a complexidade das
posições em confronto.
Uma das maiores homenagens que se pode fazer ao Presidente Delors, é atribuir-lhe
a paternidade desta ideia.
Ele percebeu que, com a crescente complexidade da integração europeia, já não era
possível resolver isoladamente cada problema e que só atacando todos os problemas
simultaneamente, no quadro de uma discussão alargada, dramatizada e com um clímax
final, se poderia conseguir encontrar respostas satisfatórias para cada um deles.
No fundo o que está em causa no exercício de programação política e financeira
plurianual é um típico exercício de equilíbrio de mercado:
– há um conjunto de produtos à venda (isto é, de questões a resolver);
– há um conjunto de vendedores e de compradores (os Estados-Membros conforme
têm interesse ou têm que ser convencidos);
– e há que encontrar o preço (isto é, o compromisso que satisfaz todos os EstadosMembros).
A viabilidade política do exercício de programação plurianual depende em primeiro
lugar da vontade dos diferentes participantes em realizar transacções. Não há equilíbrio
possível se alguns dos Estados-Membros não estiverem interessados em contribuir para
21
um compromisso político. Um Estado-Membro que não procura nada constitui um
elemento perturbador da elaboração de um compromisso. Não querendo vender nada,
também não aceita comprar, e porque não aceita comprar limita as transacções possíveis
e vai naturalmente obstruir a formação do compromisso.
O compromisso final não representa necessariamente o óptimo para cada um dos
Estados-Membros, mas é a resposta satisfatória para cada um dos interesses
representados.
É este o exercício técnico e político que agora se repete pela terceira vez, sob a
designação de “Agenda 2000”. Se quisermos avaliar a sua viabilidade teremos que
analisar: primeiro, a variedade das questões em jogo; segundo, o grau de complexidade
dos interesses em presença; e, por último, a intensidade do “investimento político” de
cada Estado-Membro com relação a cada questão e a sua vontade ou necessidade, de
fazer transacções.
4. Perguntar-se-á: porquê atribuir tanta relevância à proposta da Comissão se as
determinantes do exercício se situam ao nível da interacção dos Estados-Membros e se
o compromisso final é a resultante de transacções que são função dos seus interesses?
Da Comissão depende a inventariação das questões, a avaliação dos interesses em jogo
e das transacções possíveis e a definição do compromisso que concilia os interesses. É,
assim, a Comissão que vai determinar a extensão e o valor do compromisso final.
Por outras palavras, cabe à Comissão determinar quais são os produtos que poderão
estar em leilão, qual o interesse dos diferentes participantes nesses mesmos produtos e
qual é o risco de não adjudicação. Cabe-lhe, pode-se dizer, “estudar” os participantes no
mercado e em função desse “estudo”, enriquecer o jogo de mercado, de forma a
assegurar que nada fica por vender no final do leilão. Caso contrário, não haveria
consenso nem, portanto, solução política dos problemas.
5. Quais são as lições que resultam dos dois exercícios de programação que tiveram
lugar no passado? O primeiro exercício de programação plurianual – o chamado
“primeiro pacote Delors” – discutido em 1987-1988, teve como ponto de partida uma
grave crise de financiamento da Comunidade que pôs em jogo vários interesses:
– o interesse dos que estavam preocupados em garantir o financiamento da política
agrícola, porque os recursos próprios não permitiam sequer financiar a
continuação da política agrícola;
– o interesse dos que pretendiam aumentar a dimensão da política de coesão;
– o interesse dos que queriam uma maior equidade do sistema de financiamento do
orçamento comunitário;
– o interesse dos que pretendiam discutir o abatimento britânico.
Isto é, o “primeiro pacote Delors” surge num momento em que todos os EstadosMembros tinham interesses em jogo e todos tinham grande vontade de encontrar uma
solução política, ou seja, em participar nesse mercado.
22
O primeiro pacote Delors foi, por isso, um exercício rico em oportunidades de
transacções. Permitiu transacções altamente valiosas para quem tinha mais capital de
negociação.
Portugal, por exemplo, iniciou a negociação com um capital importante de
negociação, que tinha a ver com a iniquidade do sistema de financiamento, tirou um
excelente partido desse facto durante a discussão do aumento dos recursos próprios e do
sistema de financiamento. Desse modo, pode negociar as contrapartidas: um aumento
dos fundos estruturais, um montante financeiro para o PEDIP e outros elementos
acessórios, como a redução na contribuição para os custos de escoamento dos stocks
acumulados de manteiga.
6. contexto que presidiu à apresentação do Segundo Pacote Delors foi diferente.
No Segundo Pacote Delors já não houve um motor de negociação tão forte como o
que resultara do contexto de ruptura financeira. O contexto era mitigado:
– por um lado, um grande empenho dos Estados-Membros mais desenvolvidos no
aprofundamento político da integração;
– por outro, uma maior resistência dos Estados-Membros ao aumento das
contribuições para o orçamento comunitário, a braços com os esforços de
consolidação orçamental exigidos para respeitar os critérios de convergência para
a passagem à terceira fase da UEM.
Por isso, o lema do segundo pacote Delors passou a ser “os meios à medida das
ambições”. Tratava-se de fazer com que um conjunto de Estados-Membros do Norte
“pagassem” os compromissos assumidos no quadro de duas Conferências
Intergovernamentais que entretanto tinham tido lugar, e, sobretudo, no quadro de um
conjunto de objectivos de integração que entretanto tinham sido confirmados.
Isto é, o segundo pacote Delors assentava, em grande medida, na cobrança junto dos
líderes dos Estados-Membros mais desenvolvidos dos compromissos políticos
assumidos, convertendo-os em obrigações de natureza comunitária, nomeadamente em
termos de solidariedade e de coesão.
Assim, o contexto era muito mais incerto. Para ter uma ideia do grau de incerteza que
rodeou o exercício de antecipação que a Comissão fez das transacções possíveis, basta
referir que, tendo em consideração os interesses dos Estados-Membros mais
desenvolvidos, o segundo pacote Delors avançava com uma proposta de aumento da
Rubrica 3 das Perspectivas Financeiras, relativa às políticas internas, de 72% para
reforço das políticas de ambiente e de investigação. Os interessados não agarraram a
proposta que lhes era dirigida e o aumento da Rubrica 3 ficou reduzido, no
compromisso final de Edimburgo, a 27%. Isto é, aquilo que a Comissão admitia ser um
meio de amarrar os países do Norte à negociação global, acabou por ser menos
valorizado do que o previsto inicialmente.
Para se chegar a um acordo, a Comissão teve necessidade de introduzir outras
possibilidades de transacção; algumas “cenouras” como, por exemplo, a elegibilidade de
23
algumas regiões da Bélgica, do Reino Unido, e da Holanda ao objectivo n.º 1 dos
fundos estruturais e a manutenção da elegibilidade de Berlim Leste.
Constata-se assim, que entre o primeiro e o segundo pacote Delors há um nítido
enfraquecimento da “correlação de forças”. Passou-se de uma situação em que os
Estados-Membros mais desenvolvidos tinham necessariamente vontade de participar no
exercício de negociação global – na medida em que estavam em causa os seus interesses
fundamentais, e em particular a continuidade da política de garantia dos preços
agrícolas – para uma situação em que eles já se podem distanciar do que lhes é
proposto.
Por isso, as negociações iniciais do segundo pacote Delors foram particularmente
penosas para os Estados da coesão. As suas delegações, bem como a delegação da
Comissão, enfrentaram uma barragem de resistência às suas propostas. O cenário
repetiu-se ao longo de vários meses: oito Estados-Membros opunham-se às propostas da
Comissão; do outro lado, quatro Estados-Membros defendiam a necessidade de ser mais
ambicioso e de, no mínimo, aceitar a proposta da Comissão como base de trabalho.
Do ponto de vista negocial esta fase foi complicada para a delegação portuguesa,
dado que Portugal exercia nessa altura a Presidência, o que anulava em parte a sua
capacidade de radicalização de posições.
7. O confronto entre os compromissos finais e as propostas iniciais dos pacotes
Delors são, em si, uma demonstração da determinação das condições de negociação.
Confrontando a proposta do primeiro pacote Delors e os resultados do Conselho
Europeu de Bruxelas, de Fevereiro de 1988, constata-se que:
– o período das perspectivas financeiras foi de 5 anos, como proposto pela
Comissão;
– foi aceite o princípio da duplicação dos fundos estruturais, embora um ano mais
tarde do que inicialmente proposto;
– foi aceite a duplicação em 1992 do esforço de coesão destinado às regiões menos
desenvolvidas;
– a Comissão tinha proposto a passagem de 1,15% do PNB para 1,20% do PNB, e
essa foi a decisão final.
No caso do segundo pacote Delors, e não obstante a negociação por parte da
Comissão continuar entregue ao Presidente Delors, há uma maior distância entre o
compromisso final e a proposta inicial:
– o período de programação passou de 5 para 7 anos e os objectivos de programação
propostos para o 5.º ano de programação não chegaram sequer a ser concretizados
no 7.º ano;
– os aumentos das dotações para a política de garantia agrícola passaram de 12% em
5 anos para 8% em 7 anos;
– o aumento proposto para a política de coesão, que era de 57% nos 5 anos iniciais,
passou para 42% nesse período e 61% no conjunto dos 7 anos;
24
– nas políticas internas, que eram as que mais interessavam aos Estados do Norte,
passou-se de uma proposta de aumento de 72% em 5 anos para um crescimento de
27% em 7 anos;
– e, sobretudo, o tecto dos recursos próprios, que a Comissão tinha proposto que
passasse de 1,20% para 1,37% do PNB, ficou limitado a 1,27% do PNB – o actual
limite.
Na passagem do primeiro para o segundo pacote Delors assiste-se a uma alteração da
correlação de forças: há um número maior de intervenientes que estão cada vez menos
interessados nas propostas em negociação. Isto é, para utilizar a imagem do leilão, há
cada vez mais observadores e cada vez menos compradores/vendedores.
8. Perguntar-se-á: quais são os factores que determinam e explicam este maior
distanciamento dos Estados-Membros em relação ao exercício de programação
plurianual?
A reacção dos Estados-Membros é fundamentalmente o cruzamento de quatro tipos
de considerações:
– em primeiro lugar, é função dos saldos líquidos que cada Estado-Membro retira
das diferentes políticas comunitárias; se tivermos presente o quadro dos saldos
líquidos de cada Estado-Membro, em cada uma das grandes políticas,
conseguimos determinar o seu posicionamento provável nas negociações;
– em segundo lugar, é função do peso socio-político do grupo social que beneficiará
da política; isto explica que determinados Estados-Membros revelem uma atitude
sistematicamente positiva com relação a políticas em que acusam saldos
financeiros negativos;
– em terceiro lugar, é função das contrapartidas que pretende obter noutros
domínios ou de um objectivo de “minimização de riscos”, nomeadamente quando
correm o risco de ver postos em causa determinados mecanismos específicos
(como, no caso do Reino Unido, relativamente à redução da sua contribuição
orçamental);
– e, por último, é função da sua postura geral em matéria de integração europeia –
como tem acontecido no caso da Alemanha, Estado-Membro que tende a reflectir
uma aposta continuada no aprofundamento da integração europeia e, portanto,
uma atitude geralmente favorável às propostas da Comissão.
9. Quais são as diferenças entre os contextos de negociação do presente exercício –
“Agenda 2000” – e dos primeiro e segundo pacotes Delors?
– Em primeiro lugar, tal como no exercício precedente, não há uma estrita
necessidade de aumentar os recursos próprios, (não havendo necessidade deste
aumento, não é necessária uma decisão por unanimidade com eficácia jurídica) o
que significa que é menor o poder negocial dos Estados-Membros que pretendem
reforçar as políticas comunitárias, nomeadamente a política de coesão.
25
– Em segundo lugar, há uma margem considerável no interior do tecto da despesa
agrícola, o que confere uma maior tranquilidade àqueles Estados que estão mais
interessados nesta política.
– Em terceiro lugar, o peso socio-político dos agricultores diminuiu entretanto, o
que significa que a política agrícola hoje condiciona menos o posicionamento
negocial dos grandes Estados-Membros do que há 7 anos ou há 12 anos. Por isso,
há uma maior margem de manobra por parte daqueles que, tradicionalmente,
determinaram as suas posições em função do dossier agrícola. Alguns EstadosMembros, tendo assumido os custos políticos do Acordo do Uruguay Round,
passaram a equacionar a questão agrícola noutros termos, nomeadamente no que
respeita à integração da sua agricultura no comércio internacional.
Cada vez mais se confrontam duas agriculturas: uma, a agricultura eficiente que pode
ser competitiva à escala internacional, e outra que, por razões estruturais, não atinge os
limiares de eficiência necessários à sobrevivência em mercado aberto e que, por isso,
tem que ser assistida. Os Estados-Membros que são potências agrícolas “hesitam” entre
manter o “status quo” e tirar o máximo partido da sua posição competitiva no plano
internacional, antecipando algumas propostas que resultam da Organização Mundial do
Comércio, nomeadamente no que diz respeito à convergência dos preços garantidos
com os preços dos mercados internacionais.
– Em quarto lugar, num contexto em que o número de contrapartidas de negociação
é menor, não se criou um clima intelectual ou um paradigma (utilizemos esta
expressão) suficientemente forte para condicionar à partida o debate político em
torno das prioridades de médio prazo. Importa salientar este ponto porque as
negociações não se ganham só na mesa do Conselho, as negociações ganham-se
muito antes, através do condicionamento intelectual que resulta dos estudos
universitários, dos debates nos meios socioprofissionais, do eco que esses debates
têm ao nível daqueles que vão formular as propostas de reforma, etc.
Não se foi tão longe quanto se devia na renovação do discurso político, por parte dos
Estados-Membros cujas posições se enfraqueceram em matéria agrícola e em matéria de
coesão. O discurso político tem estado muito mais condicionado pelos princípios da
disciplina orçamental e da convergência nominal, factores que já tinham sido
importantes no segundo pacote Delors.
A convergência nominal dominou o debate sobre os objectivos a médio prazo, como
se houvesse uma contradição inelutável de objectivos, o que não é estritamente verdade.
Ter uma política diferente, por exemplo em matéria agrícola, ou em matéria de coesão
económico-social, não implica necessariamente pôr em causa a convergência nominal.
Implicava pura e simplesmente reequacionar os objectivos e a eficácia da política. Do
ponto de vista da formação do paradigma que serviu de base à reflexão dos actores que
determinaram o exercício, interessa salientar que estes não foram alimentados com uma
nova reflexão ou com novas ideias que pudessem de alguma forma relançar o debate.
26
– em quinto lugar, e como reflexo de tudo o que precede, havia uma
indisponibilidade total da maioria dos Estados-Membros para aumentar o volume
de recursos próprios da União Europeia. Alguns deles pretendiam mesmo reduzir
o montante da sua contribuição, argumentando com um saldo líquido negativo
insuportável.
10. De que modo o contexto da negociação influenciou a formulação da proposta?
Quais eram as grandes questões que se colocavam à Comissão no momento da
preparação da Agenda 2000?
O actual exercício de programação financeira plurianual, a Agenda 2000, distinguese dos precedentes pela restrição a que esteve sujeito do lado dos recursos próprios. Esta
restrição determinou a ambição das políticas comunitárias e o alcance das respectivas
reformas, como se verá a propósito da PAC. Por outro lado, e em sentido oposto, este
exercício caracteriza-se pela incerteza que acompanha a avaliação do impacto
orçamental do alargamento.
O facto da maioria dos Estados-Membros ter anunciado a sua total oposição a um
aumento do tecto dos recursos próprios, que, como se disse, foi fixado em 1,27% do
PNB pelo Conselho Europeu de Edimburgo, condiciona fortemente a definição das
prioridades políticas. Qualquer alteração das prioridades políticas que se traduza numa
modificação do peso relativo das correspondentes rubricas do orçamento comunitário,
representa um aumento da conflitualidade entre Estados-Membros e um risco de
impasse negocial.
A proposta da Agenda 2000 integrou a sobredeterminação que resultou da
manutenção do tecto dos recursos próprios, confirmando o “status quo”, isto é,
consolidando as posições relativas das duas grandes políticas, a PAC e a política de
coesão, e fazendo uma arbitragem da margem disponível entre as políticas internas (que
compreende, nomeadamente, a política de investigação) e as políticas externas. Assim, a
Agenda 2000 propõe a confirmação da regra que determina o crescimento do tecto das
despesas agrícolas, igual a 72% do crescimento nominal do PNB, e propõe a
manutenção da quota parte dos recursos que é destinada à política de coesão (0,46% do
PNB).
11. A restrição que resultou da manutenção do actual tecto dos recursos próprios, e
que distingue a Agenda 2000 dos dois pacotes Delors que a precederam, é agravada, do
lado das despesas, pela incerteza quanto ao impacto orçamental do alargamento.
A questão do alargamento é extremamente importante e exige uma profunda
reflexão. Para além das questões relacionadas com o quando e quem, com os períodos
de transição e com as fórmulas de financiamento, há um conjunto de outros problemas,
tanto ou mais importantes, que, no meu entender, não foram até hoje suficientemente
equacionados, seja por razões de “generosidade” ou de “lip service” dos meios políticoeconómicos comunitários em relação aos países candidatos.
Uma primeira questão que exige reflexão é a relativa ao impacto económico do
alargamento, tanto do ponto de vista dos actuais Estados-Membros, como do ponto de
27
vista dos países candidatos. Não foram feitas avaliações do choque estrutural que se
verificará nos países candidatos, nem nos países que os vão acolher na UE. Ninguém se
quis assumir como o mensageiro das dificuldades. Há um voluntarismo que cria a ilusão
de que se pode escamotear indefinidamente os problemas. A prazo, este voluntarismo,
por falta de um adequado acompanhamento, acabará por dar lugar a reticências que,
transpostas para a opinião pública, serão difíceis de superar.
Uma segunda questão relaciona-se com os impactos sobre os diferentes equilíbrios
comunitários: institucionais, Norte-Sul, Leste-Oeste e entre grandes e pequenos países
dentro da UE.
Depois, há que avaliar o impacto sobre as políticas comunitárias a médio prazo,
nomeadamente sobre a sustentabilidade da PAC, em função do risco da criação
descontrolada de excedentes, e sobre a gestão das assimetrias de desenvolvimento.
Assim, por um lado, o alargamento vai acentuar a contradição de interesses entre as
duas agricultoras europeias: a eficiente e competitiva no plano internacional e a pequena
agricultura cujos custos marginais são muito superiores aos preços internacionais.
Por outro lado, o alargamento vai acentuar as assimetrias de desenvolvimento no
interior da UE, submetendo a política de coesão económica e social a um duplo desafio:
primeiro, o desafio da suficiente dotação em recursos; segundo, o desafio do
ajustamento das regras de elegibilidade regional, de forma a conciliar a necessidade de
continuar a gerir as assimetrias de desenvolvimento entre as regiões dos actuais
Estados-Membros e integrar ao mesmo tempo os problemas de coesão dos países que
vão aderindo.
A proposta da Comissão seguiu uma posição muito simples que foi a de tomar em
consideração o equilíbrio de forças no interior do Conselho. E, este equilíbrio apontava
nos seguintes sentidos:
– em primeiro lugar, para a objectividade da análise, o que foi feito;
– em segundo lugar, para a avaliação da elegibilidade dos candidatos segundo
critérios políticos económicos e segundo a sua capacidade para respeitarem o
acervo regulamentar comunitário;
– e, em terceiro lugar, para a vontade dos Estados-Membros em realizar o
alargamento. Nesta matéria eu permitia-me fazer o seguinte parêntesis.
O consenso em torno do alargamento tem ocultado as divergências de atitude dos
diferentes Estados-Membros. Na fase de preparação da Agenda 2000 era possível
constatar que:
– oito Estados-Membros eram maximalistas, isto é, não punham nenhuma
condicionalidade ao alargamento;
– seis Estados-Membros tinham preocupações institucionais e de equilíbrio entre
pequenos e grandes países (o Luxemburgo, a Bélgica, a França, a Itália, a
Espanha, e Portugal);
– um outro conjunto de Estados-Membros, cerca de metade, tinha preocupações
quanto ao impacto do alargamento sobre a sua própria estrutura produtiva;
28
– e, por fim, alguns Estados-Membros, fundamentalmente os da coesão,
manifestavam preocupações do ponto de vista do impacto do alargamento no
orçamento comunitário.
12. Passando agora às questões que se colocam nas grandes áreas da política
comunitária, analisaremos o panorama de partida.
Na política agrícola colocavam-se várias questões:
– Manter ou alterar o tecto das despesas (a chamada linha directriz agrícola)?
– Como acomodar os efeitos Uruguay Round sobre os preços agrícolas?
– Qual o grau de compensação da perda de rendimento dos agricultores?
O aumento do tecto da despesa agrícola estava fora do campo das soluções admitidas
pela maioria dos Estados-Membros porque, como disse, havia uma margem disponível
no interior desse tecto e porque tal entrava em choque com o discurso dominante, que
era um discurso de limitação das despesas.
Em contrapartida, a questão da redução dos preços de garantia agrícola e a sua
compensação através de ajudas directas ao rendimento apresentava-se com maiores
nuances na medida em que se confrontavam três posições:
– os países que eram contrários à baixa dos preços, porque entendiam que é
inaceitável criar uma dependência relativamente aos subsídios, que corresponde a
uma degradação do estatuto social dos agricultores. Este é o caso da Bélgica e,
sobretudo, da Áustria e da República Federal Alemã, que se opõem à antecipação
das datas de realização das negociações da Organização Mundial do Comércio;
– em segundo lugar, os Estados-Membros que aceitavam uma baixa dos preços com
compensação integral – caso de países como a França, a Itália, a Irlanda e a
Grécia;
– finalmente, os países que apostavam mais na exportação e menos na compensação
do rendimento.
E, havia ainda a posição extrema dos que entendiam que se devia baixar os preços
sem compensação é, por exemplo, o caso do Reino Unido e da Suécia.
A maioria dos Estados-Membros, pretendia manter o tecto da despesa agrícola,
ajustar os preços para tirar proveito do mercado internacional e, simultaneamente,
salvaguardar o rendimento dos agricultores. Três objectivos que são contraditórios. Não
é possível manter o tecto da despesa agrícola, reduzir os preços de garantia e compensar
totalmente a perda de rendimento ao mesmo tempo. A título de exemplo, basta referir
que:
– a compensação de uma descida de preços do leite de 10%, conjugada com uma
ajuda directa de 80%, significava um acréscimo da despesa de 2.200 Mecus;
– uma compensação nos cereais a 60% de uma quebra de preços de 20%, significa
uma despesa adicional de meio milhão de Ecus;
– na carne de vaca, uma compensação de 80% com uma descida de 30% nos preços,
significa um aumento da despesa na ordem de 3.000 Mecus.
29
Porquê esta contradição entre os três objectivos? A razão é simples: quando se
compensa integralmente a redução dos preços através de ajudas directas ao rendimento,
estamos a integrar no orçamento comunitário a transferência de rendimento que tinha
antes lugar entre o consumidor e o produtor, através da fixação dos preços de garantia.
Isto é, nem toda a ajuda ao agricultor se reflecte no orçamento comunitário. Uma parte
da ajuda ao agricultor é transferida directamente do consumidor para o agricultor,
quando este paga um preço mais alto do que o preço do mercado internacional.
Assim, a ideia de compensação total da perda de rendimento está em contradição
com a vontade de manter o envelope financeiro. Recorde-se que o exercício estava
condicionado por uma vontade generalizada de não aumentar o tecto dos recursos
próprios da Comunidade.
Depois, havia a questão da abolição ou não das quotas. Aqui há duas vozes
dissonantes, que são o Reino Unido e a Suécia, claramente a favor da abolição das
quotas.
A inviabilização de uma compensação integral dos efeitos sobre o rendimento,
resultante da redução dos preços agrícolas, introduz três questões suplementares,
importantes do ponto de vista português, e que passo a esquematizar:
– favorecer a extensificação, em detrimento de uma intensificação agrícola? Não,
segundo os países do Norte; sim, segundo os países do Sul;
– favorecer os pequenos agricultores que estão no limiar da viabilidade? Sim,
segundo os Estados-Membros do Sul; não, segundo os Estados-Membros do
Norte;
– equilibrar as produções agrícolas típicas dos Estados-Membros do Norte com as
produções agrícolas dos Estados-Membros do Sul da Europa? Aqui os campos
determinam-se essencialmente em função do posicionamento geográfico dos
países.
Sendo este o contexto, percebe-se que a bissectriz passasse por uma baixa de preços
agrícolas, embora escalonada pela compensação parcial do rendimento dos agricultores
com uma abertura limitada, por razões orçamentais, ao reequilíbrio entre agriculturas do
Norte e do Sul, entre pequenos e grandes agricultores e entre agricultura extensiva e
intensiva.
Assim, a Agenda 2000 assegura uma maior neutralização dos factores favoráveis à
intensificação, contrariando as resistências dos que pretendem salvaguardar uma
agricultura intensiva; toma posição a favor dos grandes e pequenos agricultores, com o
estabelecimento de limiares a partir dos quais a ajuda directa ao rendimento passa a ser
degressiva; e subscreve o conceito de globalização da reforma das organizações comuns
de mercado, abrindo a porta a um eventual reequilíbrio entre agricultores do Norte e do
Sul.
13. O segundo grande domínio da Agenda é o relativo à política de coesão
económica e social.
Estavam em causa, fundamentalmente, cinco questões:
30
– montante dos recursos próprios para a política de coesão económica e social;
– o grau de concentração regional do esforço de coesão;
– a elegibilidade para o Fundo de Coesão dos Estados-Membros, com PNB's per
capita inferior a 90% da média comunitária, mas que participam na terceira fase
da União Económica e Monetária;
– a natureza do montante reservado para a política de coesão económica e social
(um objectivo de despesa? Ou, em alternativa, um tecto?);
– por último, a simplificação dos processos de gestão e a salvaguarda da
correspondente responsabilização.
A primeira questão, relativa ao montante reservado para a política de coesão
económica e social, suscitava respostas divergentes:
– determinadamente a favor de um aumento significativo, dos quatro EstadosMembros da coesão;
– os demais Estados-Membros com posições reticentes com o argumento falacioso
de que as regiões do objectivo 1 não teriam capacidade de absorção dos montantes
postos à sua disposição ou com um argumento suplementar de que não estavam
em causa as regiões do objectivo 1, na medida em que se estaria a aumentar a
concentração nas regiões do objectivo 1, mesmo diminuindo o esforço global.
A questão do rigor na aplicação dos critérios de elegibilidade regional tornou-se
indissociável da questão do montante, com uma maioria a pretender contrariar os efeitos
políticos da limitação do montante através de um maior rigor na elegibilidade. Note-se
que este discurso de rigor em matéria de elegibilidade regional, que serviu para limitar a
ambição da política de coesão, está condenado a ser abandonado durante as negociações
da Agenda 2000. De facto, assegurado que está o objectivo da contenção do esforço
financeiro, a generalidade dos Estados-Membros que o brandiu vai procurar agora
assegurar a elegibilidade do maior número de regiões suas, em prejuízo do grau de
concentração.
No domínio da elegibilidade, a Comissão retomou o segundo pacote Delors que, por
sua vez, retomava já o primeiro pacote Delors. Isto é, a Comissão propõe manter os
critérios de elegibilidade regional já estabelecidos nos regulamentos. O que a Comissão
fez, e esta é a novidade em relação ao passado, foi avançar com uma proposta de
“phasing out” das regiões que deixam de beneficiar da elegibilidade. Esta proposta
constitui uma resposta a dois factos que não podiam deixar de ser tidos em conta:
– Primeiro, no passado as propostas de rigor em matéria de elegibilidade foram
objecto de cedências ad-hoc, através da incorporação de última hora de regiões
cuja elegibilidade era questionável.
– E, em segundo lugar, a Comissão antecipou assim a grande preocupação de todos
os Estados da coesão (excepto da Grécia) quanto à exclusão de algumas das suas
regiões.
31
Isto é, o “phasing out”, que é visto pelas regiões atingidas como um elemento
negativo, quando perspectivado na história das negociações dos “pacotes”, é um
exercício de cedência controlada por parte da Comissão, que procura antecipar os
efeitos de uma correlação de forças desfavorável e, assim, evitar o risco de soluções adhoc.
A terceira questão no domínio da política de coesão era a da elegibilidade para o
Fundo de Coesão. A correlação de forças era, à partida, adversa aos países que
provavelmente iriam fazer parte da UEM. Três países, ou mesmo quatro, tomaram uma
posição radicalmente contrária a esta elegibilidade (refiro-me à Holanda, à Alemanha e
à Áustria, e também à Suécia que partilha em grande medida estes argumentos). Ao
contrário do que aconteceu no segundo pacote Delors, os Estados-Membros do Norte
desencadearam reflexões e exercícios de “condicionamento”, muito antes do começo da
preparação da Agenda 2000. Os meios políticos alemães anteciparam, por exemplo, esta
questão da elegibilidade ao Fundo de Coesão, procurando condicionar a reflexão e o
debate que haveria que ter lugar na Comissão. E, este condicionamento negativo foi
tanto mais forte quanto rarearam as posições de sentido contrário.
Em quarto lugar, colocava-se a questão da natureza do montante para a política de
coesão: um objectivo de despesa? Ou um tecto? Como sabem, o objectivo de despesa
constituiu um elemento essencial dos compromissos políticos que estiveram subjacentes
à adopção dos pacotes Delors, porque é um elemento de segurança para os EstadosMembros beneficiários da política de coesão. A Agenda 2000 propõe uma alteração, a
esta regra, na medida em que os montantes orçamentados passam a ser anulados se não
forem utilizados no prazo de dois anos. O equilíbrio de forças é, assim, também aqui
diferente do passado.
Finalmente, colocavam-se as questões da simplificação, da descentralização e da
responsabilização. Nestas questões a Comissão está limitada por três tipos de
condicionamentos:
– primeiro, a vontade de simplificar e de dar autonomia aos beneficiários;
– segundo, o crescente apelo político para um reforço das instâncias de controlo e
para uma maior responsabilização, quer por parte do Tribunal de Contas, quer por
parte do Parlamento Europeu;
– e, por último, a sua responsabilidade pela aplicação do artigo 205.º do Tratado,
em matéria de boa gestão do orçamento comunitário.
14. Ficar-me-ia por estas considerações, produzidas em discurso livre, para dar
oportunidade aos meus comentadores de fazerem as suas próprias considerações sobre o
tema. Todavia, e antes de passar a palavra ao orador que se segue, permito-me insistir, a
título de síntese, nos três seguintes pontos:
– primeiro, importa distinguir entre o que seria desejável e o que era expectável no
início deste exercício de programação política e financeira plurianual;
– segundo, a Agenda 2000 reflecte uma conjuntura político-económica e social no
interior da UE, que é menos favorável do que aquela que acompanhou a
32
apresentação dos dois pacotes Delors. Onde uns vêem a ausência de ambição,
outros vêem excesso dela. A real medida da ambição da Comissão na formulação
da Agenda 2000 será dada mais tarde pela distância entre a proposta e a decisão
final que resultar do Conselho Europeu;
– e, por último, as eventuais insuficiências do programa político e financeiro
plurianual que vier a ser adoptado pelo Conselho Europeu não poderá nunca
chegar ao ponto de pôr em causa o processo de integração em curso. O custo de
oportunidade seria demasiado grande.
33
Professor João Ferreira do Amaral*
Comentador
A intervenção do Dr. Carlos Costa revestiu-se de grande interesse porque nos deu um
conhecimento precioso sobre a história recente destes processos de negociação e sobre a
forma como eles evoluem no terreno.
Do meu ponto de vista, as condições em que Portugal vai negociar o próximo Quadro
Comunitário de Apoio são muito diferentes das anteriores.
São diferentes, em primeiro lugar, porque a Comunidade é diferente. Tem mais
estados e mais desemprego e isso traduz-se, respectivamente, em mais dificuldades de
decisão e em menos ou quase nenhuma atenção ao objectivo do reforço da coesão
económica e social entre regiões comunitárias.
Mas as diferenças resultam, principalmente, da nossa própria situação – e esta
caracteriza-se pela vulnerabilidade. Vulnerabilidade que tem muito a ver com a perda de
instrumentos de política económica que fomos sofrendo a partir da integração na então
Comunidade Económica Europeia.
Em primeiro lugar, e no seguimento da liberalização do nosso comércio com o
exterior que vem desde os anos sessenta tivemos, como não podia deixar de ser, de
adoptar a pauta exterior comum a partir da nossa adesão às comunidades.
Por outro lado, a própria União Europeia, por força dos acordos do Uruguay Round
encontra-se em processo de liberalização final do seu comércio com o resto do mundo.
Perdemos assim um instrumento tradicional da política económica que são as pautas
aduaneiras. Perda inevitável e que não é em si própria negativa, mas que, de toda a
forma, traduz uma perda de autonomia na política económica.
Com a realização do mercado interno e a liberalização do movimento de capitais em
1992 perdemos a independência entre política cambial e política monetária. Ou seja, de
dois instrumentos de política quase independentes – o monetário e o cambial, passámos
a ter de usar os dois em dependência um do outro, como não pode deixar de ser em
regime de liberdade de circulação de capitais. Isso significa, na prática, a perda de um
instrumento de política.
Com a aprovação do chamado Pacto de Estabilidade e Crescimento, a nossa política
orçamental ficou muito reduzida nas suas possibilidades.
E finalmente, a partir de 1 de Janeiro do próximo ano, com a moeda única,
perderemos definitivamente o instrumento monetário/cambial.
É nesta situação de inexistência de instrumentos de actuação macroeconómica que se
acentua a nossa vulnerabilidade, quer a estrutural, quer a que resultar de choques
externos.
A vulnerabilidade estrutural tem a ver com o próprio processo de integração
económica e monetária. Como é bem sabido, estes processos criam efeitos de
*
Assessor Económico da Presidência da República.
34
polarização que tendem a concentrar, mais ainda, as actividades e o poder económico
nas zonas já de si mais poderosas do ponto de vista económico.
Além disso o Tratado de Maastricht, ao apontar como critério para a realização das
políticas comunitárias a eficácia e não a equidade na atribuição de recursos, não permite
garantir nem o progresso nem sequer a sobrevivência das regiões mais débeis.
A eficácia comunitária pode perfeitamente ser obtida através do sacrifício das regiões
menos prósperas, como o nosso próprio País.
Mas temos uma vulnerabilidade adicional: a que resulta dos choques externos que
vamos sofrer, em particular o da liberalização do comércio mundial e o que resultará do
alargamento da União Europeia.
Ora, a gravidade da situação poderá avaliar-se pela possibilidade da combinação das
duas vulnerabilidades.
A vulnerabilidade latente estrutural pode, em resultado de um choque externo, criar
uma dinâmica irreversível de declínio do nosso potencial económico e demográfico que
será extremamente difícil de inverter.
Não temos instrumentos macroeconómicos para fazer face a esta eventualidade.
E é por isso que os fundos comunitários assumem uma importância acrescida, para
além da sua função normal de apoio a investimentos em capital físico e em capital
humano.
Eles ganham para o nosso País importância como segurança possível (embora
insuficiente) a nível macroeconómico.
Alguns países tentam, nestas negociações, desviar a maior parte dos fundos
estruturais para o combate ao desemprego.
Isso resulta em grande parte de mais uma infelicidade do Tratado de Maastricht, ao
não dar nenhum papel à política macroeconómica no combate ao desemprego.
Temos, por isso, de convencer os nossos parceiros de que tempos uma situação
difícil de desemprego potencial em resultado da situação de sectores como a agricultura
(que tem visto crescer o seu emprego, evidentemente improdutivo, nos últimos anos) o
têxtil e outros sectores industriais que irão perder muito emprego no futuro.
Para além disso, será necessário, para que as negociações da Agenda 2000 possam
correr bem do nosso ponto de vista, apresentar uma avaliação tanto quanto possível
completa, dos efeitos, sobre a nossa economia, da liberalização do comércio mundial e
do alargamento e dos efeitos negativos sobre a coesão de certa políticas comunitárias
como a Política Agrícola Comum.
Só assim poderemos ter acesso a um volume de fundos estruturais que possa, do
ponto de vista macroeconómico, compensar, ainda que imperfeitamente, a situação
extremamente vulnerável em que nos colocámos de não dispor, actualmente, de
instrumentos de política macroeconómica.
35
Dr. José do Amaral*
Comentador
Muito Obrigado Senhor Professor
Agradeço a amável apresentação e o convite do Conselho Económico e Social, que
muito me honra. Apesar das limitações de tempo, vou tentar trazer para a discussão um
ângulo novo, complementar em relação às intervenções anteriores.
Começo por sublinhar um ponto que me parece fundamental ter presente e que foi já
devidamente evidenciado pelo Dr. Carlos Costa: esta proposta da Comissão é um
exercício político. É talvez uma banalidade dizer isto, visto que todas as propostas
orçamentais são sempre, também, exercícios políticos. Mas a Agenda 2000 parece
apenas um exercício político, no sentido estrito do termo, porque define à partida o
resultado final, através da parametrização de um conjunto de variáveis-chave,
nomeadamente:
• o tecto dos recursos próprios;
• a reserva dos recursos próprios;
• o tecto para o conjunto da despesa relacionada com os fundos estruturais e a
coesão económica e social - 0,46% do PIB;
• a realização do alargamento.
Tudo isto implica que não vamos ter novos meios, apesar de termos novos fins. E a
partir daqui o exercício está fortemente condicionado.
Num quadro em que a União avança para a União Económica e Monetária, procura
preparar um alargamento, está à beira de organizar uma profundíssima reforma
institucional, é extremamente difícil imaginar que se pudesse apresentar uma proposta
diferente com as condicionantes que à partida estão estabelecidas e essa é, portanto, a
primeira perspectiva que temos de ter. Esta proposta é uma proposta política, não
apenas pelos meios e fins que estabelece, mas porque procura encontrar um caminho
para que a negociação não fique paralisada, numa altura em que a Comunidade não
pode ir mais longe. Esta é, a meu ver, a questão central.
Em primeiro lugar a Comunidade não vai mais longe porque está prisioneira da
questão alemã, cuja evolução terá um episódio decisivo nas próximas eleições de
Setembro. Não é óbvio que a questão alemã se resolva no quadro da actual solução
política que tem governado o país e, tudo isso estando em aberto, é extremamente difícil
poder fazer avançar a Comunidade em domínios fundamentais como os do seu próprio
financiamento onde, como sabemos, a posição da Alemanha é determinante.
Não queria reduzir a questão europeia à questão alemã, mas é evidente que se trata
de uma condicionante fundamental, até porque, de certa forma, ela acaba também por
acomodar os interesses imediatos de alguns outros Estados-Membros que, por razões
*
Administrador do Banco Português de Investimento – BPI.
36
diferentes, não dispõem de condições políticas para aprofundar o processo de integração
no contexto em que vivem presentemente. É, particularmente, o caso da França por
razões que todos conhecemos.
Assim sendo, julgo que podemos qualificar a Agenda 2000 como uma proposta de
enquadramento financeiro para um período transitório, com elevado grau de incerteza,
determinado pela dificuldade de gerir politicamente o avanço da União, na actual
situação da França e da Alemanha que, entre outros pontos, dificulta seriamente o
esclarecimento das condições concretas em que vai realizar-se o alargamento.
Na verdade, bastaria, por exemplo, que o próximo alargamento fosse adiado 2 ou 3
anos em relação à actual data de referência (2003) para resolver em larga medida o
financiamento desta fase transitória, porque seria possível protelar por mais algum
tempo o debate sobre o aumento dos recursos próprios e, em consequência, estabelecer
um enquadramento mais tranquilo para o período de cinco anos que agora se inicia.
Vejamos os factos: não sabemos, com segurança, se vai ou não haver um alargamento
durante este período das perspectivas financeiras (2000-2006); no caso (provável) de se
verificar o alargamento, não sabemos exactamente em que data, com quantos países e
com que países. Nestas condições, temos que olhar para a Agenda 2000 como um
exercício de enquadramento, uma tentativa, uma proposta de trabalho, que deve ser
tomada como uma importante referência, mas não pode ser considerada como uma linha
absolutamente segura para a evolução das perspectivas financeiras da Comunidade nos
próximos anos.
A esta condicionante do alargamento, acrescenta-se uma outra, não menos relevante,
que diz respeito ao financiamento do crescimento orçamental, que resulta, em grande
parte, do próprio crescimento do produto da Comunidade, para o qual se assume uma
taxa média anual de 2,5% no período de seis anos coberto pelas novas perspectivas
financeiras. Aqui temos, também, uma incógnita, cuja discussão, apesar de muito
importante, não cabe no âmbito desta reunião, ultrapassando como se compreende, o
contexto da União, uma vez que está em causa uma previsão sobre a evolução da
economia mundial e não apenas europeia.
Referidos estes pontos, relacionados com os pressupostos do exercício, gostaria de
sublinhar alguns outros sobre a evolução recente do processo de integração europeia e a
natureza da negociação em curso. Apesar da sua aparente letargia e da sua aparente
incapacidade de avançar, verificamos que nos últimos anos a União Europeia deu saltos
qualitativos absolutamente muito importantes, no que respeita ao seu próprio
aprofundamento.
A concretização da União Económica e Monetária e a criação das condições para o
início das negociações sobre o alargamento são duas eloquentes ilustrações deste facto.
Sob um manto de indefinição, incerteza e aparente incapacidade política, o programa
que a União traçou para a sua própria transformação – aprofundamento (UEM) e
alargamento – vai sendo executado. E vai sendo executado apesar de não haver
condições políticas para criar os meios adequados aos fins proclamados, em termos
intelectualmente aceitáveis por aquilo que podemos chamar um consenso razoável no
37
conjunto da União, não só ao nível dos Estados, mas também das principais forças
políticas e da opinião dominante. Lembro aqui, a propósito deste desequilíbrio entre
meios e fins, a intervenção do Professor Silva Lopes – corroborada pelo Professor
Ferreira do Amaral e pelo Dr. Carlos Costa – quanto à necessidade de enquadrar a
União Económica e Monetária com um exercício orçamental muito mais ambicioso do
que o proposto pela Comissão.
Apesar do aparente paradoxo entre os fins e os meios, a União avança. E avança não
apenas neste aspecto fundamental do seu aprofundamento. Já falei da União Económica
e Monetária e do Alargamento; mas podia invocar a próxima reforma institucional já
programada para ocorrer antes da entrada de novos Estados, através de uma Conferência
Intergovernamental, que dará origem a uma revisão do Tratado de Amesterdão; e podia
citar os novos ingredientes que progressivamente vão sendo acrescentados ao acervo
comunitário, criando o embrião de uma União Política, cada vez mais subjacente na
evolução que temos vindo a assistir recentemente.
Há, portanto, uma situação estranha que se traduz, por um lado, na incapacidade de
atribuição dos meios necessários a esta evolução e, por outro, na vontade de não a
travar. A discussão na especialidade da Agenda 2000 confirma esta vontade de mudar e
reformar. Há uma mudança em curso na Política Agrícola Comum, há uma mudança na
política de financiamento dos Fundos Estruturais, há alterações no próprio conceito da
Coesão Económica e Social, há muitos elementos nesta proposta que fazem adivinhar já
o que vão ser as perspectivas financeiras pós-2006, que deverão ser na verdade, as
primeiras perspectivas financeiras da comunidade alargada. Abro um parêntesis para
assinalar um ponto óbvio, mas muito interessante. Se olharmos para o que são as
dotações médias nas várias rubricas orçamentais e compararmos estas perspectivas
financeiras com as anteriores, verificamos que há um crescimento. Mas se compararmos
os dois anos terminais de cada exercício, verificamos que há uma clara redução nas
acções estruturais e ficamos com uma visão muito mais clara da verdadeira natureza
deste exercício. Porque na primeira fase do período o alargamento não existe, mas
quando passa a ser considerado percebemos o que pode vir a ser o pós-2006. É para aí
que devemos olhar, porque, apesar de tudo creio que ainda temos algum tempo para
fazer alguma coisa.
Do ponto de vista português, – tenho pena de não poder ir mais longe nesta
apreciação, mas cabe aqui apenas um comentário muito breve – julgo que podemos
admitir que o esforço de apoio à economia portuguesa, através dos fundos estruturais,
acabará por não se reduzir substancialmente no período destas perspectivas financeiras,
sobretudo porque o phasing-out em relação à região de Lisboa e Vale do Tejo, que sai
do objectivo 1, deverá será bastante suave, mas também porque não será impossível, na
fase decisiva do quadro negocial, obter algumas compensações e medidas transitórias na
gestão dos restantes objectivos e no domínio da Agricultura e das acções de apoio rural.
Sublinho, porém, uma vez mais, que é fundamental perceber o que está para além de
2006 e não encarar a hipótese de manter o stato quo – já em si defensiva – como um
bom resultado negocial a médio prazo.
38
O problema desta negociação reside na ausência de uma adequação entre fins e
meios, que ajudou a suportar um método de negociação fragmentada, baseado numa
abordagem sequencial e casuística dos grandes dossiers, a meu ver prejudicial para um
país como o nosso. Podemos eventualmente pensar, ingenuamente, que estamos perante
um perverso produto das circunstâncias, nomeadamente políticas, que impedem o
englobamento da negociação, impondo à União a solução progressiva e sequencial de
cada um dos projectos que foram caindo sobre a mesa a partir do Acto Único e, mais
tarde, da queda do muro de Berlim. Não penso que isso seja assim, penso que esta
evolução reduz um método e uma estratégia. Porque no Tratado de Maastricht, apesar
de estar em jogo toda a nova arquitectura da União Europeia, fixou-se apenas o quadro
da União Económica e Monetária; no Tratado de Amesterdão apesar de estar de novo
em causa o ajustamento da estrutura político-institucional da União, optou-se por uma
revisão minimalista, destinada a consumar o objectivo seguinte: a criação de condições
políticas para iniciar o Alargamento e realizar a UEM com alguma paz e sossego. Tudo
o que procurasse estabelecer condições rígidas para o futuro seria paralisante e por isso
foi evitado.
E é assim que nos encontramos agora a discutir as condições do alargamento, em
todos os seus planos, por interpostas perspectivas financeiras. Como foi referido pelos
oradores que me precederam, não há um balanço sério sobre as consequências do
Alargamento. E apesar disso, os compromissos que assumirmos agora sobre a Agenda
2000 vão condicionar definitivamente as nossas posições futuras. Esta fragmentação de
uma negociação inevitavelmente global e interdependente, sobre as condições de
realização de uma União Europeia alargada a Leste e com uma União Económica e
Monetária em funcionamento, é um inconveniente sério para a posição portuguesa.
Portugal está numa posição de fácil definição. Por um lado, o balanço de ganhos e
perdas em relação à União Europeia torna irrealista uma hipotética renúncia. Não tenho
sobre isto a menor dúvida e não aceito a perspectiva do meu colega e amigo João
Ferreira do Amaral, que evidenciou a vulnerabilidade do País perante a evolução
europeia. Não podemos discutir a vulnerabilidade como um conceito absoluto. A
vulnerabilidade é um conceito relativo, sobretudo quando se aplica a estados e potências
e, portanto, considero que, neste momento, a presença de Portugal na União Europeia
tem de ser tomada, nesta discussão, como um axioma. A partir deste axioma, sabemos
que esta será a última vez que vamos negociar a estrutura futura da União com o mesmo
poder relativo herdado do passado. O alargamento irá diluir inelutavelmente esse poder
relativo, que terá de ser, por isso, cuidadosamente administrado. Portugal pode ainda
condicionar de alguma forma esta negociação, mas apresso-me a esclarecer que não
estou com isto a sugerir, como por vezes se ouve, o recurso a soluções radicais, como
um hipotético veto ao alargamento.
Não creio que seja método para negociar, mas sublinho que este é o momento em
que ainda é possível estabelecer condições futuras em relação a países que não são
Estados-Membros. Não podemos por isso deixar de ter uma visão clara e propostas
fortes, sérias, globais sobre o futuro da União. É verdade, por outro lado, que somos
39
vulneráveis nesta negociação porque Portugal é talvez o País mais prejudicado pelos
efeitos do Alargamento e pelas propostas da Agenda 2000. Não há, neste momento,
qualquer dossier em que o País tenha uma vantagem clara em relação ao passado; e nos
dossiers onde tem vantagens potenciais, não há nenhum em que esteja no grupo dos
mais beneficiados. Isto cria aquilo a que eu chamaria um “caso”, na acepção académica
do termo. “The Portuguese Case” poderia ser o título de um completo trabalho de
fundo que infelizmente não foi feito e que seria muito útil para sustentar uma adequada
estratégia negocial. A tudo isto acresce um aspecto que o Professor Ferreira do Amaral
referiu: a vulnerabilidade em matéria de emprego, que não tem a ver com a taxa actual
de desemprego, não tem a ver com a visão estática da situação presente, mas com as
limitações que vamos enfrentar neste domínio, em consequência da baixa qualificação
dos recursos humanos e das tendências demográficas estruturais.
Antes de terminar gostaria de deixar a minha resposta a uma das grandes perguntas
do Professor Silva Lopes: “Vale a pena?”, “Ainda vale a pena?”. Digo claramente que
sim.Vale a pena procurar esclarecer rigorosamente o que são os ganhos e perdas de
Portugal nesta questão. Vale a pena pôr a actual negociação em perspectiva,
relacionando-a com os problemas e a evolução possível da União Europeia. E apesar de
ser tarde – porque esta negociação, como disse o Professor Carlos Costa, já começou há
muitos anos – ainda temos a possibilidade de encontrar, nesta abordagem global da
posição portuguesa perante a União Europeia, a margem de manobra necessária para
podermos fazer vencer algumas das posições portuguesas. Porque, apesar de tudo, digo
eu com algum optimismo, não são estas ainda as perspectivas financeiras da futura
Comunidade alargada. O Alargamento ainda vai no adro, vai haver uma nova
Conferência Intergovernamental e há portanto um quadro negocial que não se esgota
nos próximos anos, se houver o engenho de evitar factos consumados e compromissos
definitivos.
É útil ganhar algum tempo, porque há um impasse político que resulta da questão
alemã, do mal-estar francês e da incerteza associada ao funcionamento concreto da
União Económica e Monetária, que poderão alterar as “condições intelectuais” do
debate sobre o financiamento futuro da Comunidade – como foi referido pelo Dr. Carlos
Costa. Se não houver sobressaltos imprevistos, está nas estrelas o caminho para a
harmonização fiscal, para a União Política e, mais remotamente, para um aumento dos
recursos próprios da União. O que torna ainda mais urgente uma atitude de combate
permanente do lado português, com o objectivo de conquistar uma posição de vantagem
intelectual neste debate decisivo.
Muito obrigado.
40
Perspectivas para as despesas
agrícolas
41
Engenheiro Armando Sevinate Pinto*
Relator
1. INTRODUÇÃO
As despesas europeias com o sector agrícola suscitam, desde há muito, acesas
polémicas.
Compreende-se que assim seja. Elas representam ainda 49% do orçamento
comunitário e a controvérsia sobre a sua justificação torna-se incontornável sempre que
se discute o futuro da União, quer seja a propósito do peso relativo das diferentes
políticas, quer seja, como agora, essencialmente a propósito do seu previsto
alargamento.
A Agenda 2000 contém propostas dirigidas ao sector agrícola e equaciona a
evolução futura das respectivas despesas no quadro das Perspectivas Financeiras para o
período 2000-2006.
Para melhor podermos avaliar as suas implicações e contribuir para o
aprofundamento do debate, analisaremos primeiro, ainda que brevemente, o que são e
como têm evoluído as despesas agrícolas, recordaremos a seguir as propostas da
Comissão Europeia relativamente à Política Agrícola Comum e à sua expressão
orçamental, e, finalmente, procuraremos avaliar o seu mérito, quer em termos absolutos,
quer relativamente a Portugal.
2. O CONCEITO DE “DESPESAS AGRICOLAS”
Em rigor, o conceito de “despesas agrícolas” deveria abranger todos os encargos com
a Política Agrícola Comum (PAC), ainda hoje constituída por duas componentes:
• a componente “garantia”, relacionada com os preços e mercados, cujo
financiamento é assegurado pela Secção Garantia do FEOGA;
• a componente “orientação”, relacionada com as estruturas agrícolas, cujo
financiamento é assegurado pela Secção Orientação do FEOGA, à qual actualmente
também se associa o apoio ao Desenvolvimento Rural.
Na prática, porém, a expressão “despesas agrícolas”, mesmo quando é mencionada
em documentos oficiais, refere-se normalmente às despesas cobertas pela Secção
Garantia do FEOGA, que é considerada a expressão orçamental da PAC, e não às
despesas estruturais cuja separação das primeiras é total1. Estas últimas estão inseridas
na rubrica referente aos Fundos Estruturais que, como se sabe, para além de obedecer a
*
1
As respectivas dotações são aliás inscritas em subsecções diferentes da parte B do Orçamento (créditos
operacionais). A subsecção B1 compreende as despesas da Garantia enquanto que a subsecção B2
compreende as acções dos Fundos Estruturais no âmbito das quais se insere a acção Orientação do
FEOGA.
42
outras regras e disciplinas, é a expressão de um conjunto de intervenções que no plano
formal e regulamentar constitui actualmente uma política comunitária autónoma,
também designada por Política Estrutural ou simplesmente Fundos Estruturais.
Assim, para evitar confusões, utilizaremos a terminologia oficial e relacionaremos o
conceito de despesas agrícolas apenas com as acções e medidas financiadas pelo
FEOGA-Garantia. Sempre que tal não seja o caso, referi-lo-emos expressamente.
3. NATUREZA E REPARTIÇÃO DAS DESPESAS AGRÍCOLAS
As despesas agrícolas, apesar de se repartirem por mais de duas centenas de postos
orçamentais, abrangeram durante muitos anos apenas as acções incluídas nas diferentes
“Organizações Comuns de Mercado” (OCM’s) que, no essencial, se destinam a suportar
um complexo sistema de intervenções no mercado com o fim de assegurar o seu
equilíbrio a nível europeu, a garantir a formação dos preços agrícolas com alguma
independência relativamente ao mercado mundial e a apoiar os rendimentos dos
agricultores.
Assim, até 1992, altura em que ocorreu a reforma da PAC, as despesas agrícolas
repartiram-se em média, segundo a natureza económica das medidas, entre subsídios
aos preços (43%), restituições à exportação (34%) e custos de armazenagem (23%).
Depois da reforma da PAC, que consistiu essencialmente numa redução de alguns
preços agrícolas compensada por ajudas directas ao rendimento dos agricultores, essa
repartição alterou-se substancialmente como se pode constatar pelo quadro seguinte.
1996 (Milhões deEcus)
Créditos totais do
FEOGA Garantia
40.828
(1)
REPARTIÇÃO SEGUNDO A NATUREZA ECONÓMICA DAS MEDIDAS
Restituição à
INTERVENÇÕES
exportação
Armazenagem Ajudas compensatórias(1)
Outras
6.299
1.430
31.949
1191
15.40%
3.50%
78.20%
2.90%
Inclui medidas de acompanhamento da reforma mas não a reserva monetária (500 Mecus)
Fonte: Relatório da CE sobre agricultura (1996)
As ajudas compensatórias passaram a representar uma parte ainda mais significativa
dos custos (actualmente cerca de 78%) enquanto que as restituições à exportação
desceram substancialmente (representam actualmente 15%), em consequência da
aproximação dos preços com os do mercado mundial, o mesmo acontecendo aos custos
de armazenagem em virtude da redução dos stocks de intervenção (3.5%).
Além disso, a reforma da PAC teve também como consequência o alargamento do
financiamento do FEOGA-Garantia a um conjunto de medidas de “acompanhamento da
reforma”que até então eram muito menos expressivas e financiadas pela Secção
Orientação do FEOGA. Referimo-nos às medidas agro-ambientais, à florestação das
43
terras agrícolas e à reforma antecipada dos agricultores que em conjunto representam
hoje cerca de 4,5% do total das despesas agrícolas.
Estas medidas, cuja natureza é claramente mais estrutural do que de mercado,
passaram a ser incluídas no FEOGA-Garantia, para não sobrecarregar os Fundos
Estruturais, apesar do financiamento europeu ser apenas parcial (75% no caso
português) e não a 100% como no caso das restantes medidas abrangidas pela Secção
Garantia do FEOGA.
Em resumo, a partir da reforma da PAC, as despesas agrícolas alargaram o seu
campo de elegibilidade e passaram a ter uma estrutura de repartição substancialmente
diferente daquela que se tinha verificado até então.
Esta operação, de importante significado político e prático, originou um crescimento
das despesas agrícolas mas teve também como consequência uma substancial contenção
dos preços dos produtos alimentares (menores direitos niveladores) e, por essa via, uma
transferência de encargos para os contribuintes europeus que até então eram suportados
pelos consumidores.
No que se refere à repartição actual das despesas agrícolas, o gráfico seguinte,
referente ao orçamento de 1997, evidencia a importância relativa dos diferentes sectores
e comprova a elevada concentração de custos (dois terços) no sector das culturas
arvenses2, no da carne de bovino e no do leite, que, para além da sua importância global
em termos europeus, os dois primeiros são exactamente aqueles nos quais o efeito das
ajudas ao rendimento incidiram mais significativamente para compensar as reduções de
preços decididas no âmbito da reforma da PAC de 1992.
Despesas do FEOGA - «Garantia» por sector
(1997: 41.305 MEcus)
Outros
6.5%
Medidas de
Acompanhamento
4.4%
Carne de Ovinos
e Caprinos
4.9%
Culturas
Arvenses
39.1%
Leite e
Lacticinios
8.8%
Carne de
Bovinos
18.0%
Vinho
2.1%
Tabaco
2.5%
Frutas e
Legumes
4.1%
Azeite
5.2%
Açucar
4.4%
Fonte: Orçamento de 1997
2
Culturas aráveis, constituídas pelo grupo dos cereais, oleaginosas e proteaginosas.
44
Quanto às despesas agrícolas comunitárias por Estado-Membro, a sua repartição
recente consta da figura seguinte que evidencia uma estreita relação, quer com o
potencial produtivo, quer com a representatividade, em cada país, dos sectores cujas
OCM’s são mais apoiadas.
Despesas do FEOGA - «Garantia»
por País em % do Total (1996)
Reino Unido
8.9
Suécia
1.6
Filândia
1.7
Portugal
1.7
3.1
Áustria
3.9
Países Baixos
Luxemburgo
0.1
10.8
Itália
Irlanda
4.3
24.4
França
10.3
Espanha
Grécia
7.2
15.5
Alemanha
Dinamarca
Bélgica
3.5
2.9
4. EVOLUÇÃO E IMPORTÂNCIA RELATIVA DAS DESPESAS AGRÍCOLAS
O montante global das despesas agrícolas tem conhecido uma evolução significativa
ao longo dos tempos, com crescimentos tendenciais, embora nem sempre regulares nem
contínuos.
Apesar do seu valor absoluto ser de facto muito elevado, actualmente cerca de 40 mil
milhões de Ecus por ano, o seu valor relativo no orçamento total da comunidade tem
vindo a decrescer. Esse valor era superior a 70% na década de 70, reduziu-se para 62%
na década de 80 e é actualmente inferior, embora ligeiramente, a 50%.
Por outro lado, as despesas agrícolas estão submetidas, desde há dez anos, a uma
estrita disciplina orçamental traduzida num limite máximo, ou “linha directriz”, que
não pode ser ultrapassado. Esse limite, que não tem aliás sido atingido, como se pode
verificar pelo gráfico seguinte, foi definido pelo Conselho Europeu de Edimburgo em
1988 e a sua evolução está limitada a 74% da evolução do PNB da Comunidade.
45
Evolução das despesas do FEOGA - «Garantia»
(milhares de milhões de ECUS)
50
40
Directriz
Despesas
30
20
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Anos
Fonte: DG VI - FEOGA
O Gráfico seguinte, permite constatar, a evolução das despesas comunitárias,
agrícolas e totais, desde o início dos anos 70, quando ambas começaram a ter alguma
expressão orçamental.
Evolução das Despesas Comunitárias
(1970 - 1997)
em milhões de Ecus
90 000
80 000
70 000
60 000
50 000
FEOGA - «Garantia»
40 000
Despesas Comunitárias
Totais
30 000
20 000
10 000
0
1970
1975
1980
1985
1990
1995
A análise desta evolução não é contudo rigorosa se não se tiver em conta, por um
lado, a evolução do desenvolvimento das políticas comuns e, por outro lado, a
circunstância da Comunidade, desde a sua constituição, se ter alargado por quatro vezes
(cinco, se considerarmos a Unificação Alemã como mais um alargamento) passando de
seis Estados-Membros aos quinze actuais.
Relativamente à primeira questão, embora se tenha tornado quase num lugar comum
o argumento defensivo de que a PAC é a única política realmente comunitária, a
46
verdade é que os seus custos, independentemente de serem ou não bem utilizados, são
suportados a nível europeu, não o sendo a nível de cada um dos Estados-Membros3.
Esta circunstância retira consistência aos comentários críticos que manifestam
estranheza e discordância de que “cerca de 50% do orçamento comunitário se destine a
suportar um sector com cerca de 5% da população activa europeia e que representa
apenas 3.5% do PIB comunitário”. A comparação não tem de facto qualquer relevância
porque sendo a agricultura o único sector “comunitarizado” em matéria de custos não é
comparável com qualquer outro sector da economia europeia.
Além disso, este tipo de crítica com larga repercussão pública, sucessivamente
retomado por pessoas e entidades com elevadas responsabilidades, é todo ele baseado
em grosseiras incorrecções que, em princípio, deveriam ser do conhecimento de quem
as faz.
De facto, por um lado, a população activa beneficiada é muito superior a 5.5% da
população activa total na medida em que a PAC também abrange e beneficia o sector
florestal e o sector agro-industrial, elevando aquela percentagem para cerca do dobro, e
pela mesma razão, a contribuição do sector agro-alimentar e florestal para o PIB
comunitário não é de 3.5% mas sim cerca de três vezes superior.
Por outro lado, se relativizarmos as despesas agrícolas comunitárias verificamos que
as mesmas têm representado valores inferiores a 1.2% do conjunto das despesas
públicas dos Estados-Membros e que nunca ultrapassaram 0.6% do PIB comunitário,
situando-se actualmente em cerca de 100 Ecus por ano e por habitante.
Relativamente à segunda questão, a expressão orçamental dos sucessivos
alargamentos numa política europeia que substitui as respectivas políticas nacionais,
não pode, como é óbvio, ser considerada irrelevante. Para se ter uma ideia do
significado desses alargamentos basta recordarmo-nos que enquanto a CEE a seis
dispunha de uma superfície agrícola utilizada de 64 milhões de hectares, a actual União
dispõe de mais do dobro (135 milhões), ou que, quando em 1986 Portugal e a Espanha
aderiram à CEE o número de explorações agrícolas aumentou cerca de 40% com mais
de 2.5 milhões de novas explorações.
5. AS PROPOSTAS DA AGENDA 2000 E O RESPECTIVO QUADRO
FINANCEIRO
Desde 1988 que a evolução do orçamento comunitário se insere num quadro
financeiro plurianual (as chamadas perspectivas financeiras), conjuntamente aceites
pelo Conselho, pelo Parlamento e pela Comissão.
O quadro financeiro actual esgota-se em 1999 pelo que, no âmbito da Agenda 2000,
a Comissão propõe novas perspectivas financeiras para o período 2000 a 2006.
A novidade, e também a dificuldade, resulta essencialmente do facto de, para além
de um novo período de programação para os Fundos Estruturais, se proporem alterações
3
Esta constatação é evidente em todos os Estados-Membros, incluindo Portugal que, antes da adesão à
CEE, gastava com o sector agro-alimentar português seis ou sete vezes mais do que actualmente.
47
importantes para a PAC e se prever um primeiro alargamento da União sensivelmente a
meio do período.
Contudo, apesar dos custos suplementares associados às importantes alterações
previstas e propostas, a Comissão considera ser possível cobrir as despesas totais da
União com um plafond de “recursos próprios”, sem alterações, de 1.27% do PNB.
Nestas condições, as propostas da Agenda 2000, do ponto de vista financeiro, têm uma
apertada inter-relação e a sua discussão, no caso da PAC, associa-se à relativa ao
próprio conteúdo das propostas de reforma.
5.1. As propostas de reforma da PAC
Em termos muito resumidos, as propostas de reforma da PAC contidas na Agenda
2000, mantêm as orientações e acentuam as características que dominaram a reforma de
1992 através de uma redução suplementar de preços (nos sectores das culturas arvenses,
da carne de bovino e do leite), aproximando-os dos preços mundiais, em alguns casos
parcialmente compensada por acréscimos nas ajudas directas à produção.
Ainda no âmbito das COM’s, a Comissão é praticamente omissa no que se refere aos
produtos mediterrânicos e anuncia a sua intenção de propor um limite individual às
ajudas directas ao rendimento e a abertura da possibilidade dos Estados-Membros
introduzirem critérios de diferenciação nas ajudas.
Estas propostas, no âmbito das OCM’s, traduzir-se-iam, no horizonte 2006, num
custo suplementar estabilizado de 4 mil milhões de Ecus, de acordo com os valores
constantes do seguinte quadro:
Impacto orçamental no horizonte 2006
Milhares de MEcus
correntes
Despesas
suplementares
Economias
(intervenções e
restituições)
Custo líquido
Culturas arvenses
+1.7
-1.4
+0.3
Carne de Bovino
+4.1
-1.2
+2.9
Leite
+3.0
-0.9
+2.1
Supressão do
prémio à silagem
-1.0
Outros
-0.1
-0.2
-0.3
TOTAL
+7.7
-3.7
+4.0
Fonte: Agenda 2000
48
-1.0
No que se refere à política estrutural e rural bem como às medidas de
acompanhamento da reforma de 1992 e designadamente à política agro-ambiental, a
Comissão anuncia o seu reforço com novas medidas, insuficientemente explicitadas, ao
mesmo tempo que propõe uma transferência para o FEOGA-Garantia das seguintes
despesas que são actualmente imputadas à política estrutural (FEOGA-Orientação) e
que seriam abrangidas pela “linha directriz” cujos montantes e modalidades de cálculo
actuais se manteriam:
• as relativas ao actual objectivo 5.a)4 dos Fundos estruturais (cerca de 1000 MEcus
em 1997);
• as relativas às indemnizações compensatórias nas regiões desfavorecidas
abrangidas pelo objectivo 1 (cerca de 300 MEcus);
• as relativas ao objectivo 5.b)5(cerca de 540 Mecus).
No que se refere ao alargamento da União, a Comissão Europeia começa por admitir
que o mesmo se concretizará para um primeiro grupo de países a partir de 2002. Nessas
circunstâncias, o quadro financeiro apresentado na Agenda 2000 prevê um conjunto de
despesas no domínio da PAC, quer relativas às acções pré-adesão para todos os
candidatos, quer relativas à extensão das OCM’s e das medidas de acompanhamento
rural, a partir de 2002, apenas para os países candidatos para os quais se prevê a
integração nessa data.
Despesas da PAC ligadas ao alargamento
Em milhares de MEcus a preços correntes
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
AJUDAS PRÉ-ADESÃO(1)
Modernização das explorações e
circuitos agro-alimentares
0.5
0.5
0.6
0.6
0.6
0.6
0.6
Extensão das O.C.M.(s)
1.1
1.2
1.2
1.3
1.4
Medidas de acompanhamento
rural
0.6
1
1.5
2
2.5
2.3
2.8
3.3
3.9
4.5
FINANCIAMENTO POST-ADESÃO
TOTAL
-
0.5
0.5
(1)
Até 2002 para todos os candidatos . Depois de 2002 só para os que continuarem a manter
esse estatuto.
Finalmente, nas suas propostas, a Comissão considera, não só possível financiar estes
vários conjuntos de medidas pelo FEOGA-Garantia no interior da “linha directriz”,
mantendo as actuais modalidades do seu cálculo, como ainda que os montantes em
4
Correspondente às medidas estruturais agrícolas horizontais nas regiões fora do objectivo 1:
investimentos nas explorações; instalação de jovens; comercialização e transformação; indemnizações
compensatórias nas regiões desfavorecidas.
5
Constituídas pelas medidas de desenvolvimento rural nas zonas rurais fora do objectivo 1.
49
presença dariam origem a uma margem de segurança confortável tal como consta do
seguinte quadro financeiro global proposto na Agenda 2000.
Evolução das despesas agrícolas a preços correntes
Milhares de MEcus
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
LINHA DIRECTRIZ
(1)
45.0 46.7 48.5 50.6 52.6 54.7 56.9 59.2
DESPESAS TOTAIS DO FEOGA GARANTIA
41.7 44.0 45.9 49.7 52.1 53.2 53.9 54.5
Comunidade a 15
Custo líquido da reforma
Outras despesas OCM (s)
Medidas actuais de acompanhamento
41.7 43.5 45.4 47.4 49.3 49.9 50.0 50.0
0.3 1.2 3.0 3.4 3.7 4.0
39.5 39.3 40.7 41.7 41.7 41.8 41.4 41.1
2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.8
Novas medidas estruturais rurais e pesca
(transferência dos fundos estruturais)
1.9
2.0
Novos Estados-Membros
Extensão das OCM
(s)
Medidas específicas de acompanhamento rural
Ajuda pré-adesão
MARGEM
(1)
(2)
(2)
3.3
2.0
2.0
2.0
2.1
2.1
1.7
2.2
2.7
3.3
3.9
1.1
1.2
1.2
1.3
1.4
0.6
1.0
1.5
2.0
2.5
0.5
0.5
0.6
0.6
0.6
0.6
0.6
2.7
2.6
0.9
0.5
1.5
3.0
4.7
Hipotese de um deflactor de 2% ao
500Mecus a preços de 1997. Até 2002 para todos os candidatos, depois de 2002 para os que continuarem nessa
Fonte: Comissão Europeia - Agenda 2000 e Chambres d'Agriculture
6. PRINCIPAIS QUESTÕES SUSCITADAS E SUAS IMPLICAÇÕES EM
PORTUGAL
A avaliação das perspectivas de evolução das despesas agrícolas contidas na Agenda
2000 depende da óptica em que ela é feita, isto é, depende da forma como se encara a
Política Agrícola Comum e do que se julga serem os interesses do nosso país.
Dada a globalização financeira das propostas, agrícolas e não agrícolas, admite-se
que a sua discussão faça salientar a existência de interesses contraditórios a nível dos
Estados-Membros em geral e em particular em Portugal.
Um exemplo dessa possibilidade pode ser dado pelo eventual choque de interesses
entre os montantes reservados à PAC e os reservados aos Fundos Estruturais no âmbito
de uma proposta financeira global limitada, ainda que decomposta, tal como a
apresentada na Agenda 2000.
Do meu ponto de vista será um erro enveredar-se por essa via, tal como infelizmente
me parece estar já a acontecer entre nós. Penso que cada política comunitária deve ser
equacionada segundo os seus méritos próprios e a sua dimensão financeira adequar-se
50
às necessidades politicamente identificadas (PAC, Fundos Estruturais, Alargamento,
etc.).
Aceitar-se a ideia de que podemos reduzir as implicações financeiras de uma das
componentes para aumentar a de outra componente, no âmbito de uma negociação com
a amplitude e a complexidade daquela que está em curso, é, na minha opinião, cair-se
num logro que nos pode custar caro.
No domínio das despesas agrícolas, a Agenda 2000 suscita essencialmente dois
grupos de questões que envolvem directamente os interesses portugueses:
• as relacionadas com o conteúdo das propostas de reforma da PAC;
• as relacionadas com as despesas financiáveis no âmbito da “linha directriz”.
6.1. Questões relacionadas com o conteúdo das propostas de reforma da PAC
Do meu ponto de vista, as propostas de reforma da PAC, representam sobretudo a
perda de mais uma excelente oportunidade de dar à PAC uma orientação mais justa e
equitativa, que permitisse redistribuir e equilibrar os seus benefícios entre EstadosMembros (e regiões), sectores de produção e agricultores.
O aspecto mais evidente da orientação proposta é a vontade de aproximação entre
preços europeus e mundiais com o objectivo de se permitir aos sectores e regiões
(países) excedentários e mais competitivos exportar para o mercado mundial sem
infringir as regras do GATT, progressivamente mais restritivas em matérias de
subsídios à exportação.
Ao fazê-lo, a Comissão dá satisfação aos interesses agrícolas mais poderosos no seio
da Europa, correspondentes às regiões agrícolas mais privilegiadas e cuja
competitividade é assim triplamente premiada.
Por um lado, libertam-se dos sistemas de controlo até agora em vigor, por outro,
poderão exportar sem limitações da OMC, e, finalmente, são compensadas com
acréscimos nas ajudas directas.
Nestes casos, a circunstância dos aumentos das ajudas não cobrirem completamente
a redução de preços é largamente compensada pela não necessidade de se reduzirem as
produções.
Desta forma, as propostas da comissão, se forem aprovadas, continuarão a fazer com
que a PAC proteja mais as agriculturas mais eficazes e produtivas da União e a reduzir
em termos relativos a protecção às agriculturas das regiões que dispõem de condições
naturais menos favoráveis e de estruturas económicas e produtivas mais frágeis e
dependentes.
Dito de outra forma, conduziriam a uma concentração adicional de recursos
financeiros nos sectores agrícolas característicos das regiões do Norte em prejuízo
relativo das regiões do Sul, em particular dos produtos característicos das regiões
mediterrânicas e da pequena agricultura cuja situação se tem vindo a agravar na
sequência da política de livre troca consubstanciada em acordos comerciais
51
estabelecidos, quer com países vizinhos exteriores à UE, quer com outras regiões do
Globo altamente concorrenciais relativamente à Europa.
No quadro financeiro actual da PAC, cuja ampliação é seguramente difícil, a única
forma de contrariar as tendências que se desenham é poupar recursos que são hoje
dirigidos para as regiões mais produtivas e intensificar os apoios à agricultura que as
autoridades europeias desde sempre anunciaram querer e dever defender: a pequena
agricultura familiar, a agricultura extensiva e não poluente e a agricultura mediterrânica
cujas estruturas (fundiárias, económicas e empresariais) dificilmente poderão evoluir
com ritmos semelhantes aos que se têm verificado nos outros tipos de agriculturas.
Nestas condições, e embora o considere politicamente difícil, só vejo uma saída:
reduzir-se, no âmbito das OCM’s, o actual financiamento comunitário de 100% para
níveis inferiores, entre 50 e 75%, no caso dos Estados-Membros que tenham um PIB
per capita superior a um determinado nível, ou ultrapassem uma determinada
intensidade produtiva.
Do meu ponto de vista, só assim se poderiam encontrar os meios financeiros
necessários para reduzir os desequilíbrios produzidos pela PAC e cujo reconhecimento
deveria conduzir à sua reorientação e não à sua liquidação, como é preconizado por um
certo número de países, que, em matéria agrícola, desfrutam de condições objectivas e
suficientemente favoráveis para se poderem dar ao luxo de serem liberais. Infelizmente,
não é esse o caso português, pelo que penso não dever ser essa a posição portuguesa.
Feitas as contas numa perspectiva estética, as propostas de reforma das OCM’s, até
poderiam no seu conjunto não se revelar financeiramente negativas para Portugal.
Porém, elas aumentariam a dependência dos agricultores relativamente às ajudas
directas ao rendimento e por isso o risco do seu desmantelamento futuro. Por outro lado,
elas iriam acentuar ainda mais o desequilíbrio dos benefícios relativos da PAC que já
nos é desfavorável.
Julgamos ser de facto inaceitável que um país com o nosso nível de desenvolvimento
agrícola, claramente o mais baixo de toda a União, beneficie apenas 1.7% das despesas
deste Fundo, cerca de quatro vezes menos por activo do que a média comunitária,
quando a nossa Superfície Agrícola Utilizada (SAU) representa cerca de 2.8% e o
número das nossas explorações atinge 6.5% do total da União.
6.2. Questões relacionadas com as despesas financiáveis no âmbito da “linha
directriz”
A Comissão Europeia assume como pressuposto que o conjunto das despesas,
antigas e novas, incluindo as transferidas do FEOGA-Orientação e as relativas ao
alargamento, seriam financiadas pelo actual sistema de “recursos afectos à agricultura”
materializados no plafond da “linha directriz” cuja evolução está ligada ao
crescimento do PNB e ela própria inserida no âmbito do plafond global dos “recursos
próprios” (1.27% do PNB comunitário).
52
Assim, “a linha directriz” aumentaria 2% ao ano em resultado da inflação e 1.9% em
resultado do crescimento previsto do PNB6.
O primeiro problema que se coloca, e que ultrapassa o âmbito da agricultura,
resulta da circunstância da Comissão ter utilizado uma previsão de crescimento do PNB
comunitário de 2.5% ao ano (da qual a evolução da linha directriz está dependente).
Várias opiniões, incluindo as contidas no Relatório da Comissão do Orçamento do
Parlamento Europeu, consideram que sendo o quadro macroeconómico um elemento
central, a Comissão comete uma imprudência ao basear toda a análise numa hipótese
única e muito aleatória.
No caso do crescimento económico médio europeu se revelar sobrestimado a cascata
de consequências seria grave. Desde logo, a “linha directriz” agrícola, cujo montante
parece confortável para cobrir todas as despesas previstas pela Comissão, revelar-se-ia
para tal insuficiente, a partir de 2001, se o crescimento económico da União não fosse
de 2,5% mas sim igual ou inferior a 2.25% ao ano.
Se tal acontecesse, seria de esperar entre outras dificuldades, quer uma tensão sobre o
financiamento das OCM’s, quer uma impossibilidade total de financiamento de novas
medidas sobre as OCM’s dos produtos mediterrânicos que interessam aos países do Sul
e designadamente a Portugal.
Em segundo lugar, não deixa de ser curioso que na Agenda 2000 a Comissão tenha
apresentado as despesas agrícolas em Ecus correntes quando os custos das outras
políticas são apresentados em Ecus constantes (a preços de 1997). Se no entanto
procedermos a essa transformação, podemos verificar pelo quadro seguinte que as
despesas das OCM’s permanecem praticamente constantes (incluindo as despesas
suplementares da reforma) o que faz avolumar um risco de carência de meios para o
conjunto FEOGA-Garantia.
6
Taxa de crescimento da “linha directriz” = 74% do crescimento previsto do PNB (2.5% ao ano) = 1.9%.
53
Evolução das despesas agrícolas em Ecus constantes
Milhares de MEcus (1997)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
LINHA DIRECTRIZ
43.3 44.1 44.9 45.9 46.8 47.7 48.6 49.6
DESPESAS TOTAIS DO FEOGA GARANTIA
40.1 41.5 42.5 45.0 46.3 46.3 46.1 45.7
Comunidade a 15
Custo liquido da reforma das OCMs
Outras despesas das OCMs
Medidas actuais de acompanhamento
Novas medidas estruturais, rurais e pesca
(transferência dos fundos estruturais)
40.1 41.0 42.0 43.0 43.8 43.5 42.7 41.9
0.3 1.1 2.7 2.9 3.1 3.4
38.0 37.1 37.6 37.8 37.0 36.5 35.4 34.4
2.1 2.1 2.2 2.3 2.3 2.4 2.4 2.3
1.8
1.8
Novos Estados membros
Extensão das OCM (s)
Medidas especificas de acompanhamento rural
Ajuda pré-adesão
MARGEM
3.2
1.8
1.8
1.7
1.8
1.8
1.5
1.0
2.0
1.1
2.3
1.0
2.8
1.1
3.3
1.2
0.5
0.9
1.3
1.7
2.1
0.5
0.5
0.5
0.5
0.5
0.5
0.5
2.5
2.4
0.8
0.4
1.3
2.6
3.9
Fonte: Agenda 2000 e COPA
Em terceiro lugar, a evolução das despesas ligadas às OCM’s, com ou sem reforma,
parecem-nos excessivamente optimistas. Elas são assumidamente dependentes da
previsão de uma evolução altista dos preços mundiais baseada no crescimento
económico e no desenvolvimento do consumo nos países em vias de desenvolvimento,
que, no mínimo, considero arriscada.
Partindo desse pressuposto, a Comissão prevê uma grande aproximação entre os
preços mundiais e europeus e, por essa via, uma redução acentuada dos subsídios à
exportação e até a supressão da necessidade da “reserva monetária” ligada ao FEOGA
Garantia, actualmente no valor de 500 milhões de Ecus, destinada a fazer face às
alterações significativas e imprevistas nas taxas de câmbio entre o Dólar e o Ecu,
relativamente à paridade utilizada na elaboração do orçamento anual.
Em quarto lugar, a circunstância da Comissão pretender integrar no FEOGAGarantia uma parte das despesas actuais do FEOGA-Orientação, suscita-nos várias
reservas.
Parece-nos completamente inaceitável a proposta de transferência de apenas algumas
despesas do FEOGA-Orientação (objectivo 5a) + objectivo 5b) + Indemnizações
Compensatórias do objectivo 1) deixando nos Fundos Estruturais todas as outras
medidas agrícolas estruturais (horizontais e regionais) e de desenvolvimento rural do
objectivo 1.
54
Se uma tal proposta fosse aprovada, os países do objectivo 1 como Portugal sairiam
duplamente prejudicados. Por um lado seriam prejudicados pela sobrecarga do FEOGA
Garantia com despesas estruturais dos outros Estados-Membros e, por outro lado,
continuariam a ter a sua “quota” dos Fundos Estruturais parcialmente “ocupada” com as
despesas estruturais agrícolas à excepção das Indemnizações Compensatórias.
Se, pelo contrário, por razões de coerência, todas as despesas estruturais agrícolas
(incluindo as do objectivo 1 que em 1997 atingiram cerca de 2.5 milhões de Mecus)
passassem para o FEOGA-Garantia o conjunto das despesas agrícolas ultrapassaria a
“linha directriz” e, por essa razão, teriam que ser comprimidas. Nestas circunstâncias,
julgamos que a posição portuguesa terá necessariamente que ser negativa, tal como nos
parece que tem sido, relativamente a esta proposta.
Em quinto lugar, merece-nos a maior estranheza que a Comissão anuncie nas
propostas de alteração da PAC que nas regiões fora dos actuais objectivos 1 e 5b) as
medidas de desenvolvimento rural serão elegíveis ao financiamento comunitário quando
tal não é actualmente o caso nem a Comissão prevê o seu custo suplementar no quadro
financeiro apresentado!
Além disso, no quadro financeiro da Agenda 2000, a Comissão não desdobra com
clareza os custos dos diferentes grupos de medidas. Se no entanto o fizermos, tal como
são apresentados no quadro da página anterior, verificamos que, o que a Comissão
designa por “novas medidas de acompanhamento rural”, não são novas, e correspondem
às medidas cuja transferência do FEOGA Orientação é proposta.
A confirmá-lo, basta verificar-se que a previsão de despesas apresentadas para esse
grupo de medidas corresponde às despesas actuais com as medidas actualmente
elegíveis a título dos objectivos 5a), 5b) e Indemnizações Compensatórias do objectivo
1.
Do igual modo, sublinhamos a nossa estranheza por ver que no texto da Agenda
2000 a Comissão diz que as medidas agro-ambientais deverão ser “reforçadas e
incentivadas através de meios orçamentais acrescidos e, quando necessário, de taxas
de co-financiamento mais elevadas” quando, no quadro financeiro, os aumentos
previstos para estas medidas nos parecem extremamente modestos e insuficientes.
Em sexto e último lugar, a inclusão dos custos do alargamento no âmbito da linha
directriz também suscita problemas importantes.
De facto, a previsão de um custo de aplicação da PAC a um conjunto de EstadosMembros cujas condições de adesão não foram ainda negociadas e relativamente aos
quais a realidade agrícola não parece ainda completamente confirmada, torna legítimas
algumas reservas quanto à sua correcção.
Nestas condições, a sua inclusão na “linha directriz”, torna-se um exercício de alto
risco que nos parece pouco aceitável na medida em que, no caso de derrapagem, põe em
perigo a própria Política Agrícola Comum.
Do nosso ponto de vista, a única solução aceitável era fazer figurar os custos do
alargamento numa nova rubrica orçamental autónoma que permitisse, por um lado, uma
total transparência do esforço financeiro associado a uma decisão de tão grande
55
importância política, e, por outro lado, facilitasse a revisão das perspectivas financeiras
no momento do alargamento e em caso de necessidade.
Dá-nos a sensação que a Comissão quis “meter à força” o alargamento dentro do
plafond actual dos “recursos próprios” fazendo com que os factores de risco ligados à
indeterminação do seu custo venham a ser suportados, ou pela PAC, ou pelos Fundos
Estruturais.
Do meu ponto de vista, qualquer dessas soluções seria inaceitável para os interesses
portugueses, embora reconheça que ambas podem recolher alguma simpatia em vários
países da Europa. Estranharia se qualquer delas recolhesse simpatias em Portugal.
7. CONCLUSÕES
A negociação da Agenda 2000 não será fácil para Portugal. As suas propostas
contêm contradições e têm implicações cruzadas que tornam complexa a definição do
interesse nacional.
As respeitantes à agricultura suscitam-nos muitas reservas, seja pela discordância
relativamente às propostas objectivas e quantificadas, seja pelas excessivas
indeterminações, dúvidas e ambiguidades, relativas às propostas insuficientemente
concretizadas e ao quadro financeiro que lhe está associado.
As razões principais dessas reservas são as seguintes:
• o conteúdo da reforma da PAC proposta teria como consequência a consolidação
e o agravamento de uma má distribuição de benefícios que não favorece Portugal,
ao mesmo tempo que faria aumentar os riscos sobre o futuro da nossa
agricultura;
• o quadro financeiro não prevê, nem comporta, qualquer reforço das OCM’s
relativas aos produtos mediterrânicos (vinho, azeite, frutos e hortícolas e tabaco);
• as transferências de algumas despesas até agora suportadas pelo FEOGAOrientação para o FEOGA-Garantia, e, consequentemente, para o âmbito da
“linha directriz”, prejudicariam os interesses portugueses. Elas teriam como
resultado que as mesmas medidas seriam imputadas ao FEOGA-Garantia, se
fossem aplicadas fora das regiões do objectivo n.º 1, e aos Fundos Estruturais, se
fossem aplicadas nas regiões do objectivo 1. Em resultado disso, Portugal perderia
margem em ambos os sectores;
• o quadro financeiro proposto parte de pressupostos que poderão revelar-se
excessivamente optimistas. Além disso, não parece poder cobrir os custos, quer
das OCM’s cuja estimativa nos parece subavaliada, quer das novas medidas de
desenvolvimento rural que não nos parecem sequer orçamentadas, quer das
medidas agro-ambientais que nos parecem insuficientemente dotadas, quer ainda
dos custos do alargamento, para os quais não nos parece poder haver ainda
condições objectivas que permitam a sua quantificação;
56
• os custos do alargamento aparecem misturados, quer com os da PAC, quer com os
de outras políticas, quando deveriam figurar numa rubrica orçamental separada
(eventualmente com um p.m.) e dar origem a uma revisão das perspectivas
financeiras depois da conclusão das respectivas negociações. Evitar-se-ia assim, o
“ping pong” sobre quem deve pagar os custos do alargamento que ameaça
transformá-lo numa mera operação contabilística que ninguém parece querer
assumir.
57
Professor Francisco Avillez*
Comentador
A DISTRIBUIÇÃO DOS FUNDOS AGRÍCOLAS DA UE ENTRE OS
DIFERENTES ESTADOS-MEMBROS: EVOLUÇÃO RECENTE E
PERSPECTIVAS FUTURAS
1. INTRODUÇÃO
A distribuição, entre os diferentes Estados-Membros (EM), dos fundos agrícolas
comunitários tem vindo a sofrer, desde a reforma da PAC de 1992, algumas alterações
que foram consequência, no essencial, da substituição gradual dos mecanismos de
suporte de preços de mercado por ajudas directas à produção.
As propostas de reforma da PAC contidas na Agenda 2000 apontam para a
continuação das referidas alterações. No entanto, o modelo de afectação de fundos
subjacente às propostas apresentadas não assegura um adequado reequilíbrio dos apoios
comunitários entre Estados-Membros, regiões e agricultores. De facto, não contribui de
forma significativa para a mobilização dos recursos financeiros indispensáveis a um
reforço substancial das ajudas aos rendimentos e aos investimentos àquelas empresas
agrícolas e agro-industriais cuja viabilidade futura possa por um processo de
reconversão e ajustamento que lhes permita, quer competir em mercados cada vez mais
alargados e concorrenciais, quer assegurar uma adequada valorização dos recursos
ambientais, patrimoniais e humanos das zonas rurais.
O objectivo deste meu comentário é o de chamar a atenção para a evolução nestes
últimos anos do modelo de distribuição dos fundos agrícolas comunitários entre os
diferentes EM e o de contribuir para a concepção de um modelo mais equitativo de
afectação dos fundos agrícolas da UE.
2. EVOLUÇÃO RECENTE DO MODELO DE AFECTAÇÃO DE FUNDOS
AGRÍCOLAS COMUNITÁRIOS
Até à reforma de 1992 a distribuição dos fundos agrícolas comunitários entre os
diferentes Estados-Membros era bastante desequilibrada privilegiando, no essencial,
aqueles cujas agriculturas produziam excedentariamente cereais, leite e lacticínios e
carne de bovinos. De facto, a quase totalidade dos fundos agrícolas utilizados visavam o
financiamento dos mecanismos de suporte de preços de mercado (intervenções e
restituições à exportação) com o objectivo de assegurar a formação de preços agrícolas
comunitários a níveis superiores à generalidade dos correspondentes preços mundiais
(Quadro 1).
*
Professor Catedrático do Departamento de Economia Agrária e Sociologia Rural do ISA, UTL.
58
Quadro 1
Média anual dos fundos agrícolas comunitários distribuídos entre os diferentes
Estados-Membros durante o período 1990-92 (preços reais de 1995)
FEOGA
garantia
FEOGA
orientação
FEOGA
total
contos/UTA
UE=1
contos/UTA
UE=1
contos/UTA
UE=1
Bélgica
3.050
3,63
67
1,01
3.118
3,44
Dinamarca
2.742
3,27
46
0,69
2.787
3,08
Alemanha
1.067
1,27
47
0,71
1.115
1,23
Grécia
673
0,80
98
1,48
771
0,85
Espanha
564
0,67
91
1,36
655
0,72
França
1.124
1,34
83
1,24
1.207
1,33
Irlanda
1.440
1,72
144
2,16
1.584
1,75
Itália
522
0,62
34
0,52
556
0,61
Luxemburgo
120
0,14
229
3,45
349
0,39
Holanda
2.531
3,01
17
0,25
2.548
2,81
Portugal
99
0,12
88
1,32
187
0,21
1.203
1,43
54
0,81
1.258
1,39
840
1,00
67
1,00
906
1,00
Reino Unido
UE - 12
Nesta perspectiva, parece-nos ser correcto considerar que a distribuição dos fundos
da secção garantia do FEOGA, apesar de estar muito desigualmente distribuída entre os
diferentes Estados-Membros, acabava por beneficiar indirectamente todos eles, uma vez
que permitia assegurar níveis de preços mais elevados na generalidade dos mercados
agrícolas comunitários. O diferente grau de equidade resultante para os rendimentos dos
produtores agrícolas comunitários das medidas de suporte de preços em vigor era, no
essencial, consequência do desigual tratamento dado, neste âmbito, aos diferentes tipos
de produtores agrícolas e da maior ou menor importância que os referidos produtos
assumiam no contexto agrícola empresarial, regional e nacional.
Do ponto de vista dos fundos da secção orientação do FEOGA (apoios ao
investimento agrícola privado e público e aos rendimentos dos agricultores) a situação
antes da reforma de 1992 era não só bastante equilibrada como também constituía uma
contribuição relativamente equitativa para os agricultores dos diferentes EstadosMembros.
De facto, se exceptuarmos os casos da França e do Luxemburgo, os únicos EstadosMembros que beneficiaram, entre 1990 e 1992, de um montante de fundos agrícolas
estruturais por unidade de trabalho agrícola superiores à média comunitária
59
correspondem aos chamados países da coesão: Portugal, Espanha, Grécia e Irlanda
(Quadro 1).
Importa, no entanto, sublinhar que a componente nacional das ajudas estruturais é,
em termos relativos, muito superior nas zonas que beneficiam das taxas de cofinanciamento comunitárias mais baixas. Deste modo, ao procedermos a uma
comparação dos apoios estruturais entre Estados-Membros baseada unicamente na
componente comunitária estamos a sobreavaliar a importância relativa do benefício por
UTA obtido pelos países da coesão face aos dos restantes Estados-Membros.
A reforma da PAC de 1992 não só não contribuiu para um reequilibro na distribuição
dos fundos agrícolas comunitários entre os diferentes Estados-Membros como ainda
constituiu um agravamento do ponto de vista do grau de equidade da sua contribuição
para a formação dos rendimentos dos produtores agrícolas da UE.
É verdade que a introdução de ajudas directas à produção como forma de compensar
os decréscimos introduzidos nos preços de intervenção e a criação de medidas de
acompanhamento da reforma da PAC permitiram um alargamento significativo dos
fundos da secção garantia do FEOGA aos Estados-Membros que até então menos dela
tinham beneficiado (Quadro 2).
Poder-se-á, no entanto, afirmar que as alterações introduzidas pela reforma da PAC
de 1992 contribuíram negativamente para a equidade na distribuição dos rendimentos
entre os produtores agrícolas comunitários. Apesar da redução verificada no
financiamento dos mecanismos de suporte de preços de mercado ter permitido atenuar a
sua contribuição negativa para a repartição inter-sectorial dos fundos comunitários, a
indexação das novas ajudas compensatórias aos correspondentes sectores e níveis
históricos de produção veio contribuir para um repartição menos equitativa dos apoios
dados pelo conjunto formado pelas ajudas directas à produção, aos rendimentos dos
agricultores e aos investimentos agrícolas comunitários
60
Quadro 2
Média anual dos fundos agrícolas comunitários distribuídos entre os diferentes
Estados-Membros durante o período 1993-95 (preços reais de 1995)
FEOGA
FEOGA
FEOGA
garantia
orientação
total
contos/UTA
UE=1
contos/UTA
UE=1
contos/UTA
UE=1
Bélgica
3.340
3,46
97
1,05
3.457
3,24
Dinamarca
3.088
3,20
61
0,66
3.157
2,96
Alemanha
1.411
1,46
170
1,83
1.620
1,52
Grécia
786
0,81
113
1,22
901
0,85
Espanha
841
0,87
107
1,15
956
0,90
França
1.548
1,60
101
1,09
1.679
1,58
Irlanda
1.307
1,35
145
1,56
1.485
1,39
Itália
429
0,44
50
0,53
484
0,45
Luxemburgo
442
0,46
323
3,49
776
0,73
Holanda
1.839
1,90
19
0,21
1.861
1,75
Portugal
216
0,22
126
1,36
352
0,33
1.442
1,49
51
0,55
1.501
1,41
966
1,00
93
1,00
1.065
1,00
Reino Unido
UE - 12
Na realidade, se exceptuarmos o caso da Holanda, foram só Estados-Membros
integrantes da região Objectivo n.º 1 – Portugal, Itália, Grécia e Irlanda – que receberam
em 1995 um montante de fundos do FEOGA-garantia não afectos aos mecanismos de
suporte de preços de mercado, por unidade de trabalho agrícola, significativamente,
inferior à média da UE – 12 (Quadro 3).
A natureza das ajudas compensatórias à produção teve ainda uma outra consequência
sobre a distribuição dos fundos comunitários entre sectores, regiões e agricultores. De
facto, a sua introdução em substituição dos mecanismos de suporte de preços de
mercado e a sua indexação a sectores e a níveis históricos de produção tornaram não só
mais transparente o processo de distribuição dos fundos agrícolas comunitários, como
também mais evidente a forma pouco equitativa como este se processa a nível sectorial,
regional e empresarial.
61
Quadro 3
Fundos do FEOGA-garantia para pagamento de ajudas directas e do
FEOGA-orientação distribuídos entre os diferentes Estados-Membros no ano de 1995
Ajudas
FEOGA
directas
orientação
Total
contos/UTA
UE=1
contos/UTA
UE=1
contos/UTA
UE=1
520
0,95
97
1,05
618
0,96
Dinamarca
1.441
2,63
61
0,66
1.502
2,34
Alemanha
939
1,71
170
1,83
1.108
1,73
Grécia
192
0,35
113
1,22
305
0,48
Espanha
629
1,15
107
1,15
736
1,15
França
1.067
1,95
101
1,09
1.168
1,82
Irlanda
543
0,99
145
1,56
687
1,07
Itália
201
0,37
50
0,53
250
0,39
Luxemburgo
515
0,94
323
3,49
839
1,31
Holanda
155
0,28
19
0,21
174
0,27
Portugal
125
0,23
126
1,36
252
0,39
1.108
2,02
51
0,55
1.158
1,81
548
1,00
93
1,00
641
1,00
Bélgica
Reino Unido
UE - 12
3. POR UM MODELO MAIS EQUITATIVO DE AFECTAÇÃO DOS FUNDOS
AGRÍCOLAS COMUNITÁRIOS
As propostas de reforma da PAC que constam da Agenda 2000 não contêm
alterações significativas neste âmbito uma vez que se manteve, no essencial, o modelo
de afectação dos fundos agrícolas decorrente da reforma de 1992. O possível
plafonamento futuro das ajudas directas à produção ao nível das explorações agrícolas e
a sua eventual modulação a nível nacional poderão vir a ter consequências positivas do
ponto de vista da repartição dos apoios comunitários, desde que, no primeiro caso, os
montantes assim libertos sejam canalizados para o reforço das ajudas agro-ambientais e
rurais e redistribuídos entre os diferentes Estados-Membros e, no segundo, se
privilegiem as regiões mais desfavorecidas e os pequenos agricultores.
No entanto, a manutenção do actual sistema de ajudas directas aos rendimentos
indexados aos sectores e níveis históricos de produção, não só constitui um desincentivo
a uma sua mais profunda reconversão e um entrave à expansão da produção nacional,
como também não permite uma libertação significativa de fundos agrícolas
comunitários indispensáveis a um reforço das ajudas ao investimento e/ou rendimento
agrícolas daqueles sistemas de agricultura cuja viabilidade futura passa por um processo
de transformação que lhes permita, quer competir em mercados cada vez mais alargados
62
e concorrenciais, quer assegurar uma adequada valorização dos recursos ambientais,
patrimoniais e humanos das zonas rurais.
De facto, sem uma distribuição mais equitativa dos fundos comunitários entre
Estados-Membros, regiões e agricultores não será possível vir a ser alcançada a margem
de manobra necessária para um adequado desenvolvimento futuro da agricultura e do
mundo rural português.
A posição negocial portuguesa deverá reafirmar a indispensabilidade de uma mais
equitativa distribuição dos fundos agrícolas, baseada num critério de equidade adequado
e em taxas de co-financiamento diferenciadas.
O quociente entre o montante total das despesas públicas comunitárias e nacionais
referentes ao FEOGA-orientação e as do FEOGA-garantia referentes às ajudas directas
aos rendimentos (ajudas compensatórias e medidas de acompanhamento da reforma da
PAC) e o número de unidades de trabalho agrícola ano (UTA) disponíveis no conjunto
da UE deverá corresponder, em nosso entender, ao valor de referência a utilizar no
cálculo dos fundos afectos a cada um dos Estados-Membros ao longo do período que
venha a ser definido (10-15 anos) como o mais adequado para um reequilíbrio dos
apoios agrícolas comunitários.
Uma vez definido o valor de referência e estabelecida a duração do período de
transição, os fundos agrícolas disponíveis para apoio directo aos rendimentos dos
agricultores da UE deverão ser gradualmente redistribuídos entre os diferentes EstadosMembros, em função do valor que o critério de equidade estabelecido assuma em cada
um deles face à média da UE, e de modo a que no final do período de transição todos os
Estados-Membros recebam por UTA um montante de fundos de apoio aos rendimentos
agrícolas igual ao da média comunitária. A aplicação deste critério de equidade terá
consequências muito positivas sobre o financiamento futuro daqueles Estados-Membros
que, como Portugal, beneficiam anualmente de um montante de fundos por UTA
inferior à média da UE.
Esta reafectação de fundos deverá basear-se nas poupanças que vieram a ser
alcançadas com o desmantelamento dos mecanismos de suporte de preços, com a
limitação temporal da aplicação das ajudas compensatórias e o seu respectivo
plafonamento a nível comunitário e, predominantemente, através do estabelecimento de
taxas nacionais de co-financiamento diferenciadas em relação ao conjunto dos fundos
não afectos a medidas de regulação dos mercados e de acordo com a posição relativa
dos diferentes Estados-Membros face ao referido critério de equidade ao longo do
período de transição.
O modo como estes fundos poderão vir a ser aplicados, dentro de cada EstadoMembro, entre as respectivas regiões e explorações agrícolas será, por um lado,
condicionado pelas opções futuras dos agricultores no que respeita às respectivas ajudas
compensatórias à produção e, por outro lado, pelas decisões que venham a ser tomadas
quanto ao plafonamento das ajudas directas à produção, pela forma como vierem a ser
modulados a nível nacional os diferentes tipos de apoios aos rendimentos dos
63
agricultores e pelas prioridades que venham a ser estabelecidas no âmbito das acções de
natureza estrutural.
Assumirá, neste âmbito, particular importância uma modulação nacional das ajudas
directas aos produtores que, sendo da responsabilidade de cada Estado-Membro, se
baseie prioritariamente em critérios de natureza económica (apoio à reconversão das
actividades, sistemas e estruturas potencialmente competitivas), social (apoio aos
rendimentos dos pequenos produtores agrícolas), ambiental (apoio à reconversão de
sistemas agrícolas em agro-ambientais e à manutenção e desenvolvimento deste tipo de
sistemas) e rural (apoio à consolidação e diversificação do tecido económico e social e à
valorização do património humano e cultural das zonas rurais).
Na hipótese, muito provável, de não vir a ser possível um consenso a curto prazo
sobre a adopção e implementação de um processo de reequilíbrio financeiro do tipo
indicado, torna-se indispensável obter, para os Estados-Membros que, como Portugal,
têm níveis de apoio directo inferiores à média da UE, algumas alterações na forma
como os fundos agrícolas são distribuídos o que poderá passar, nomeadamente, pelo
financiamento a 100% dos apoios dados no contexto das Indemnizações
Compensatórias e das medidas de acompanhamento da reforma da PAC de 1992, para
além da integração no contexto do FEOGA-garantia de acções de natureza estrutural do
tipo dos anteriormente referidos e beneficiando de um financiamento integral por parte
dos fundos comunitários.
64
Engenheiro José Cabrita*
Comentador
Antes de fazer alguns comentários sobre o tema “Despesas Agrícolas” no quadro da
“Agenda 2000: as suas implicações para Portugal”, permitam-me algumas
considerações prévias ao tema proposto, que auxiliarão na compreensão da perspectiva
do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas sobre a
agricultura e a Agenda 2000.
I – CONSIDERAÇÕES PRÉVIAS
Desde logo está em causa analisar um quadro que não será, seguramente, definitivo;
trata-se do documento da Comissão apresentado em Julho, cuja discussão se iniciou,
mas está longe de estar terminada. Nos debates já ocorridos a nível político, nos
Conselhos de Ministros da Agricultura, foram possíveis descortinar vias de
desenvolvimento diferentes das propostas pela Comissão, que conduzirão, tudo o indica,
a decisões distintas daquelas propostas. E no caso específico do sector agrícola e dos
Fundos FEOGA (Orientação e Garantia), ainda não existem propostas concretas, por
parte da Comissão Europeia, que visem consubstanciar os desenvolvimentos futuros da
PAC. Apenas foram avançadas ideias (mais concretas nuns sectores, mas bastante
vagas, noutros) no documento geral da Agenda 2000.
Outra consideração prévia que gostava de fazer, tem a ver com a tendência existente
em Portugal, que do meu ponto de vista persiste desde a nossa adesão em 1986, pelo
menos na Agricultura, de sobrevalorizar sistematicamente as questões financeiras,
esquecendo, aparentemente, a vertente económica e o futuro económico do sector
agrícola.
Não é que as questões financeiras não sejam importantes!
Mas restringir o debate sobre a agricultura a essa vertente é francamente redutor,
concentra as atenções numa parte do problema e secundariza sistematicamente a
discussão do presente e do futuro económico sustentável do sector; afinal aquilo que
devem ser as nossas preocupações fundamentais, de horizonte mais longo e estratégicas;
por que, o futuro do sector agrícola, no quadro da multifuncionalidade, ou tem
uma base económica sustentável ou então não é futuro.
Por isso, antes da questão financeira, deve pôr-se a questão: para quê os fundos?
Para responder cabalmente a esta questão tem de ter-se em conta as alterações do
contexto do mercado e as suas perspectivas de evolução.
*
Director do Gabinete de Planeamento e Política Agro-Alimentar do Ministério da Agricultura, do
Desenvolvimento Rural e das Pescas.
65
II – O FUTURO DA AGRICULTURA E OS FUNDOS AGRÍCOLAS
O contexto de mercado alterou-se radicalmente com a abertura de Portugal à Europa
apôs a adesão à CE, e vai alterar-se na sequência i) dos acordos de Marraquech (OMC),
ii)
da nova reforma proposta; iii) das próximas negociações comerciais pos-99 e iv) do
alargamento perspectivado; as condições de preços e de concorrência estão em
permanente evolução e por isso o sector agrícola tem de adaptar-se ao novo contexto de
mercado; sendo previsível a evolução do contexto, até o devíamos fazer por
antecipação, e não por reacção, como tem vindo a acontecer.
O sector terá de adoptar uma postura de dinamismo, atento às oportunidades e às
ameaças.
Que modelo, então, de especialização produtiva para o futuro?
Tem de ser diferente do anterior (que era orientado para a auto-suficiência) e
acentuar as tendências de evolução que já se vêm manifestando, no sentido de
aproveitar as nossas vantagens comparativas: naturais, de localização geográfica, de
situação ambiental e estrutural, no quadro do mercado cada vez mais aberto em que
estamos inseridos.
Deverá consubstanciar-se em três vectores:
i) -
aposta nos produtos de qualidade, diferenciados, de elevado valor acrescentado
e dirigidos a nichos especiais de mercado: Exemplos: vinhos, azeite, hortícolas
frescos e para congelação, frutas frescas, queijos (D.O.), carnes e transformados
de carne da pecuária extensiva (D.O. - bovinos, suínos e ovinos/caprinos);
ii) - Racionalização da produção de produtos de massa, com valor acrescido, como
floresta, leite de bovino, cereais de regadio, hortícolas para conservação (tomate,
pimento), beterraba açucareira, cereais de sequeiro (em certas regimes e com
alterações tecnológicas), oleaginosas e leguminosas, sempre que possível inseridos
numa cadeia integrada de incorporação de valor que potencie a riqueza originada
pelo sector;
iii) - Promoção do desenvolvimento rural integrado, através da diversificação de
actividades económicas (turismo, artesanato e outros serviços) que complementem
as actividades agro-alimentares, gerem rendimentos complementares e dinamizem
o tecido socioeconómico em meio rural.
O acentuar da estratégia de evolução no sentido daquela especialização, pressupõe o
prosseguir do esforço do apetrechamento em infra-estruturas agrícolas e rurais, desde
logo de regadio, ao nível colectivo e ao nível das explorações agrícolas, (sabida como é
a limitação que a ausência de chuvas no verão empresta às nossas possibilidades de
produção), mas também de electrificação, de vias de comunicação e de concentração de
produtos e da sua preparação para o mercado.
66
Pressupõe igualmente o prosseguir da reconversão produtiva e tecnológica, o
reforço da preparação dos recursos humanos e da dinamização das actividades de
IED adaptados às necessidades daquele novo modelo de especialização.
Recursos humanos formados e profissionalizados, capazes de delinear e concretizar
as formas da organização das fileiras produtivas e as estratégias de acesso aos mercados
dos respectivos produtos.
Põe-se a questão: que tem tudo isto a ver com as despesas agrícolas?
Para prosseguir e acentuar as mudanças acima referidas, é indispensável que Portugal
possa dispor, no próximo pacote de fundos estruturais para o sector agrícola, dos meios
adequados para tais objectivos.
Por isso, o MADRP vê com preocupação a proposta da Comissão de financiar o
alargamento à custa dos fundos estruturais (sendo esta componente decisiva para o
nosso processo de adaptação). Por outro lado, igualmente com preocupação, se vê o
facto de as despesas estruturais horizontais para a agricultura nas regimes Objectivo - 1)
serem financiadas pelos fundos estruturais, enquanto que nas regiões fora daquele
objectivo o seu financiamento é proposto fazer-se pelo FEOGA-G.
Preferíamos, e o MADRP tem-no defendido, que também nas regiões Objectivo -1) o
financiamento das medidas estruturais horizontais da agricultura fosse assegurado pelo
FEOGA-G; evitaria discriminações, e dava idêntico tratamento a todos os produtores da
União, para o financiamento das mesmas finalidades.
III – SOBRE AS AJUDAS AO RENDIMENTO E UMA REPARTIÇÃO MAIS
EQUILIBRADA DOS FUNDOS DO FEOGA-G.
Igualmente, duas considerações prévias sobre este assunto:
O modelo de afectação dos recursos comunitários, no âmbito do FEOGA-G,
influenciado pelo “pecado original” da CEE a 6, continua a privilegiar os apoios aos
produtos típicos do Norte da Europa, dando origem até ao momento, a uma repartição
claramente desequilibrada, entre os produtores dos diferentes sectores, e entre as
diferentes regiões da União Europeia.
Insistir num reforço das ajudas para Portugal na lógica da actual afectação de fundos
do FEOGA-G, seria insistir na contradição bloqueadora entre as actuais políticas
comunitárias de apoio ao rendimento, e o nosso sistema nacional de apoios ao
investimento.
Seria desastroso para o futuro do sector agrícola em Portugal, distorcer ou bloquear a
nossa futura especialização produtiva com o único objectivo de captar maiores ajudas
comunitárias.
O segundo comentário tem que ver com o bloqueamento da reconversão induzido
pelo actual processo de atribuição das ajudas directas ao rendimento dos produtores;
sendo atribuídas apenas para certas culturas, e obrigando à realização das mesmas,
pode, em muitas situações, conduzir ao imobilismo e bloquear a reorientação para
outros produtos que, não dispondo de ajudas, teriam melhores perspectivas de mercado.
67
Não sendo realista nesta altura a alteração no sentido da atribuição de ajudas
desligadas da produção, temos solicitado que seja atribuída uma ajuda transitória à
reconversão para os agricultores que abandonem culturas apoiadas e se orientem para
produtos economicamente mais interessantes.
Quanto ao FEOGA-Garantia, em concreto, Portugal tem posto desde início sobre a
mesa a necessidade de reequilibrar a repartição dos fundos entre sectores, entre
produtores e entre Estados-Membros. Queremos com isso significar a necessidade de
concretização de maiores transferências para Portugal, em especial naquelas medidas
em que, face ao tipo de regiões dominantes em Portugal e às características de muita da
nossa produção, nos serão mais favoráveis: refiro-me às Indemnizações Compensatórias
para os produtores das regiões desfavorecidas ou de montanha (que, recorde-se, ocupam
cerca de 85% do território continental), e às medidas agro-ambientais.
Quanto às Indemnizações Compensatórias, o MADRP concorda com o seu
financiamento pelo FEOGA-G, foi Portugal que o propôs, e a Comissão adopta-o na
Agenda 2000; trata-se de ajudas ao rendimento, que até 1999 são financiadas pelos
fundos estruturais e que têm relativamente baixos montantes em Portugal, dada a sua
concorrência com os fundos para investimentos, e a preocupação que se teve em evitar
que os limitassem. Com as I.C.s financiadas pelo FEOGA-G, evita-se essa situação e
criam-se condições para a fixação destas ajudas em níveis mais adequados às
necessidades dos agricultores e ao objectivo de Portugal de ver aumentadas as
transferências do FEOGA-G, especialmente orientadas para os agricultores das regiões
desfavorecidas e de montanha. Trata-se de uma via de concretização do objectivo de
reequilíbrio da repartição dos fundos entre regiões e entre produtores que Portugal tem
vindo a defender.
De igual modo para as medidas agro-ambientais (compensação ao rendimento dos
produtores situados em regiões ambientalmente sensíveis ou que praticam sistemas
extensivos de exploração da terra); Portugal viu recentemente aprovada uma alteração
intercalar ao programa em vigor desde 1994, que duplicará já em 1998, os fundos
transferidos para Portugal. Em 1999 será apresentado novo programa para vigorar a
partir do ano 2000, com o objectivo de aumentar de novo as transferências financeiras
para o nosso país. É uma outra via importante de promover o reequilíbrio da repartição
dos meios entre produtores, regiões e mesmo sectores produtivos.
Por outro lado, temos objectivos negociais na discussão das OCM's, no caso dos
bovinos (contemplando a produção extensiva, de qualidade), do leite (com a introdução
de uma ajuda aos produtores para compensar a prevista descida de preços e um apoio ao
resgate de quotas e reestruturação do sector), dos cereais (onde podemos admitir vir de
novo a aumentar a quota de trigo-rijo – assim se concretize a utilização da quota
actualmente atribuída), assim como a possibilidade de aumentar a produção no azeite e
nos vinhos de qualidade. O quadro negocial é complexo e muito difícil. O nosso
objectivo é o de puder vir a conciliar, por um lado, a reorientação do sector e o
desenvolvimento do novo modelo de especialização produtiva e, por outro, um aumento
das transferências de fundos para Portugal.
68
Os resultados das discussões havidas, no Conselho até ao momento e alguns sinais
emitidos pela Comissão são, nesse aspecto, positivos.
As propostas concretas serão apresentadas pela Comissão no final do próximo mês
de Março, e os debates e as negociações serão longos.
Deixo aos CES a sugestão de voltar a promover novos debates, em fase mais
adiantada da discussão da Agenda 2000.
Muito Obrigado!
69
70
As transferências dos fundos
estruturais e a sua aplicação
71
Dr. Vasco Cal
*
Relator
A REFORMA DOS FUNDOS ESTRUTURAIS E A SUA
APLICAÇÃO EM PORTUGAL
NOTA PRÉVIA
Esta comunicação não aborda as questões financeiras da Agenda 2000, nem a
estratégia proposta pela Comissão para o acordo inter-institucional: manter o tecto das
despesas comunitárias em 1,27% do PNB, manter a linha directriz agrícola, reduzir o
total das despesas estruturais para uma média de 0,46% do PNB, contrariamente ao que
aconteceu nos períodos anteriores, em que o esforço de coesão e de solidariedade entre
os Estados-Membros levou a um aumento progressivo das despesas estruturais no total
do orçamento e aumentar, no próximo período de programação, o peso das despesas
internas no total do orçamento, que são as que mais interessam aos Estados mais
desenvolvidos da UE. Nem trata da questão do “desvio” progressivo dos recursos dos
fundos estruturais dos actuais países beneficiários para os países candidatos, antes e
após as respectivas adesões à União Europeia, temas esses que são referidos em outras
comunicações ao Colóquio.
Esta comunicação também não trata dos problemas estatísticos relacionados com a
definição das regiões elegíveis para cada um dos objectivos, nem das questões que
poderão decorrer das alterações da média comunitária que a entrada dos novos países
provocará (com a adesão dos dez países de centro e leste europeu, a população
comunitária aumentará de 29%, o produto interno bruto aumentará de 4% e a média de
rendimento por habitante às taxas de câmbio correntes, baixará de 20% ou, às paridades
de poder de compra, baixará de quase 15% – com profundas consequências sobre a
elegibilidade de quase todas as regiões do objectivo 1 da actual União Europeia).
O Parecer do Comité Económico e Social sobre a Agenda 2000, de Novembro de
1997, encontra-se disponível e pode ser consultado. De referir que as duas votações de
propostas de emendas em que o relator foi vencido na sessão plenária, embora por
estreita margem (57-55), se referiam à suficiência ou insuficiência dos recursos
próprios, no caso de manutenção do tecto de 1,27% do PNB e à necessidade da
Comissão apresentar o quadro de perspectivas financeiras com a actual composição da
União – um ponto que veio a ser posteriormente acolhido pelo Conselho Europeu de
Dezembro de 1997, nas recomendações feitas para a preparação do Acordo interinstitucional a vigorar para o período 2000-2006.
*
Conselheiro do Comité Económico e Social das Comunidades Europeias.
72
I. SITUAÇÃO ACTUAL
1.1. Após os debates lançados pelo Relatório da Coesão, em que muitas das
alterações ao funcionamento dos fundos estruturais se encontravam já implícitas, o
documento da Agenda 2000 veio desenvolver essas propostas. Os debates que se
realizaram nas diversas instituições e nos Estados-Membros e no Fórum sobre a coesão,
conduziram a Comissão a preparar as propostas de modificação dos Regulamentos do
Conselho que tratam da coordenação dos fundos estruturais, de cada um dos fundos, do
Fundo de Coesão e a propor um novo instrumento para as políticas estruturais para a
pré-adesão (ISPA).
Estes textos encontram-se actualmente no processo de consulta inter-serviços,
prevendo-se que a Comissão venha a adoptar formalmente e a publicar todas as
propostas no próximo mês de Março. Seguir-se-ão as discussões no Conselho e no
Parlamento Europeu e, numa hipótese optimista, prevê-se que poderão ser aprovadas até
ao final do ano de 1998 (ou, numa hipótese mais realista, no primeiro semestre de
1999). O ano seguinte seria, assim, aproveitado para levar a cabo a preparação dos
programas e projectos, de forma a que possam entrar em vigor no início do ano 2000.
A interacção entre os debates que decorrem entretanto e o teor das propostas da
Comissão pode ser ilustrado por um exemplo significativo: no final de 1996, quando se
preparava o Relatório da Coesão, a Comissária responsável pelo pelouro defendia
abertamente que o Fundo de Coesão não deveria ser acessível aos países beneficiários
que, entretanto, participassem na terceira fase da União Económica e Monetária e que
os montantes assim poupados deveriam servir para reforçar o processo de pré-adesão.
A posição que a Comissão acabou por adoptar foi outra, admitindo que os países
beneficiários continuassem a receber as transferências do Fundo de Coesão, desde que
se mantivessem dentro dos limites estabelecidos relativamente ao PIB por habitante em
paridades do poder de compra (inferior a 90% da média comunitária) e “retirando” os
montantes para a pré-adesão dos fundos estruturais. Sabendo-se que a quota-parte de um
dos países da coesão é diferente no Fundo de Coesão e no conjunto dos fundos
estruturais, pode apreciar-se melhor quem foram os mais beneficiados por esta “ligeira”
alteração.
1.2. Um aspecto que se encontra sempre subjacente nos debates sobre o tema da
reforma dos fundos estruturais, mas que não é tratado directamente nas reuniões das
diversas instituições, é o da repartição dos montantes atribuídos a cada objectivo pelas
respectivas regiões e países. À medida que os debates sobre os diversos textos se
processam, a Comissão vai realizando simulações, aplicando os diversos critérios
referidos nos textos mas ponderando-os de forma diversa. São os resultados dessas
simulações que periodicamente são referidos pelos órgãos de comunicação como
aconteceu com a polémica de saber se Portugal iria receber mais ou menos fundos do
que no período de programação precedente, dado o facto da região de Lisboa e Vale do
73
Tejo apresentar um PIB por habitante em paridades de poder de compra superior aos
75% da média comunitária e deixar de ser elegível para o objectivo 1.
As negociações no Conselho e no Parlamento Europeu poderão alterar as propostas
da Comissão, por exemplo no que se refere à duração e intensidade do “phasing-out”
ou à alteração da ordem incluída no novo artigo 6.º que refere os indicadores a ter em
consideração para fixar os montantes indicativos (no Regulamento actual, a ordem
começa com o índice da prosperidade nacional, enquanto que a proposta em discussão
faz retroceder esse indicador ao terceiro lugar, após a população e a prosperidade
regional e antes da taxa de desemprego) e levar à necessidade de outras formas de
cálculo da repartição dos fundos estruturais, a exemplo do que aconteceu no
Regulamento do Fundo de Coesão, em que o Conselho decidiu fixar os critérios para
determinar a repartição bem como fixar os decorrentes intervalos das percentagens do
total do Fundo que cabem a cada país beneficiário ou do que aconteceu no regulamento
quadro actual em que se estabeleceu a duplicação dos fundos destinados aos quatro
países da coesão.
As propostas abaixo referidas decorrem da Agenda 2000 e dos projectos em consulta
inter-serviços. Também o debate interno dos serviços da Comissão pode alterar estas
propostas antes de a Comissão as aprovar e publicar. Por exemplo, no que se refere à
reserva de 10% dos FE para atribuição pela Comissão, a meio do período de
programação, “aos programas que, clara e objectivamente, tenham maior sucesso”,
poderá vir a ser modificada face aos problemas jurídicos e às dificuldades técnicas que
levanta.
Algo semelhante poderá passar-se no que se refere à proposta da Comissão para que
seja ela a estabelecer a lista de regiões do objectivo 1 após a aprovação dos novos
Regulamentos, quando nos actuais Regulamentos essa lista é referida no texto e anexa
ao Regulamento-Quadro, ou seja, decidida pelo Conselho, enquanto a lista de regiões de
objectivo 2 é decidida pela Comissão em concertação e sob proposta do EstadoMembro respectivo (no actual e no proposto). A forma como o Conselho decidir
examinar as propostas da Comissão poderá também ter influência nestes casos pontuais,
pois se se partir dos Regulamentos actuais será mais fácil defender a posição de que é o
Conselho a fixar a listas de regiões do objectivo 1.
1.3. Nesta comunicação, não podemos analisar todos os aspectos envolvidos no
conjunto das propostas da Comissão (reagrupamento dos regulamentos quadro e de
coordenação em um só regulamento geral, o que parece ser positivo e contribuir para
uma melhor sistematização dos textos, propostos para cada um dos quatro fundos
estruturais, para o fundo de coesão e para o instrumento financeiro para a pré-adesão).
Nesta comunicação, iremos descrever algumas das principais alterações propostas
pela Comissão no novo regulamento geral e propor algumas pistas para o seu melhor
aproveitamento em Portugal, sem por isso darmos por adquiridos os resultados de uma
negociação que continuará ainda por largos meses e que deve conduzir à sua aprovação
por unanimidade, nos termos do actual artigo 130.º D do Tratado (futuro artigo 161.º
nos Tratados consolidados).
74
II. PRINCIPAIS ALTERAÇÕES PROPOSTAS PELA COMISSÃO AOS
REGULAMENTOS ACTUAIS
2.1. Nos actuais Regulamentos prevê-se (artigo 8.º do Regulamento-Quadro) que o
processo de programação nas regiões de objectivo 1 se inicie pela apresentação pelos
Estados-Membros dos seus planos de desenvolvimento regional (PDR), com a descrição
da situação em matéria de disparidades e atrasos de desenvolvimento, a descrição de
uma estratégia apropriada para promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural
dessas regiões, uma apreciação da situação ambiental das regiões em questão, bem
como um quadro financeiro indicativo global recapitulativo dos recursos financeiros
nacionais e comunitários previstos para cada um dos principais eixos do
desenvolvimento regional. A Comissão apreciava os planos propostos e estabelecia, em
partenariado com o Estado-Membro, um Quadro Comunitário de Apoio (QCA) que
incluía os objectivos de desenvolvimento, os eixos prioritários, as formas de
intervenção, o plano de financiamento indicativo com o montante, a duração e a fonte
das intervenções. Para poupar uma etapa que no período de programação anterior
(1988-93) tinha causado atrasos em muitos casos, as propostas dos EM podiam vir já
com os pedidos financiamento para os programas operacionais incluídos no PDR e a
aprovação do QCA podia ser feita ao mesmo tempo que a aprovação das intervenções.
Nas propostas que agora prepara, a Comissão propõe-se elaborar e publicar no jornal
oficial, até três meses depois da publicação dos regulamentos alterados, e antes que os
EM submetam os seus PDR, as “orientações” que estabelecem as prioridades
comunitárias para cada um dos objectivos, agora reduzidos formalmente a três: 1 –
regiões em atraso de desenvolvimento, onde se juntam os antigos objectivos 1 e 6,
regiões com uma baixa densidade de população, bem como as ilhas, que foram objecto
de uma alteração no Tratado de Amesterdão; 2 - regiões com problemas de reconversão
socioeconómica, onde se encontram os antigos objectivos 2 e 5b, bem como as zonas
urbanas em dificuldades; 3 - adaptação e modernização das políticas e sistemas de
educação, formação e emprego, para as áreas fora dos objectivos 1 e 2 e que congrega
os actuais objectivos 3 e 4.
A importância dessas “orientações” torna-se ainda mais evidente quanto se percorre
o texto da proposta e se constatam as referências sucessivas que lhes são feitas: assim,
os planos apresentados pelos EM devem ser consistentes com as “orientações”, bem
como o devem ser os QDA aprovados pela Comissão e os programas operacionais ou os
documentos únicos de programação. Além disso, os relatórios anuais, a avaliação exante, a meio do período de programação e ex-post devem ser analisadas em função da
sua coerência com essas “orientações”. Mais, como a Comissão pretende retirar-se dos
Comités de Acompanhamento para aí estar presente a título de observador, sem se
vincular com eventuais decisões de reafectação das verbas programadas, o seu poder de
suspender essas decisões aumenta e pode ser utilizado a pretexto de não consistência
com as “orientações”.
75
Não nos cabe nesta comunicação desenvolver argumentos sobre o que o Tratado
estabelece no artigo 161.º (antigo 130.º-D), quando refere que compete ao Conselho
definir as missões, os objectivos prioritários e a organização dos fundos com finalidade
estrutural, bem como as regras gerais aplicáveis e as disposições necessárias para
assegurar a sua eficácia e a coordenação dos fundos, que podem ser reagrupados.
Convém referir aqui que para essas “orientações”, o que se pretende incluir não são
os temas “verticais”, entendidos no sentido de temas relacionados com a promoção do
crescimento económico, a coerência com a política macroeconómica e a redução de
disparidades entre regiões. O que se pretende referir nestas “orientações” são temas
“horizontais” como o emprego (ligação à estratégia aprovada no Luxemburgo), o
ambiente (onde se pretende introduzir a possibilidade de suspender ou reduzir as
contribuições no caso de não-respeito da legislação comunitária), a igualdade de
oportunidades entre homens e mulheres (referência à Resolução do Conselho de finais
de 1996), a sociedade de informação (ver a Comunicação da Comissão sobre a
sociedade de informação e a coesão), as deslocalizações (o que está ligado à questão da
criação de empregos permanentes, ou seja, dever considerar-se eventuais perdas de
emprego noutras regiões) e as privatizações (e toda a questão de financiar a fundo
perdido investimentos que poderão gerar receitas e lucros privados).
Todos estes temas têm sido objecto de debates a nível comunitário, por vezes
seguido de “resoluções” do Conselho. Tornou-se mesmo um hábito que no debate sobre
os mais diversos temas se concluísse com uma declaração de boas intenções advogando
que os fundos estruturais deveriam para isso contribuir. Estas posições quase nunca
tiveram consequências práticas porque a aplicação concreta dos fundos dependia do
acordo em parceria entre o Estado-Membro e a Comissão. Agora, se se introduzirem
estas “orientações”, os fundos estruturais terão de ter sempre em consideração estas
questões “horizontais” e ficam muito vagas as formas de resolução de conflitos que
podem aparecer na arbitragem entre estas questões e os domínios habituais de aplicação
dos fundos.
2.2. Nas suas propostas, a Comissão propõe que o partenariado entre a Comissão e
o Estado-Membro seja mais “estratégico”, interpretando isto de uma forma peculiar,
pois considera que os Estados-Membros poderão basear-se sobre as “orientações” para a
preparação dos seus programas, nomeadamente na selecção dos objectivos e na escolha
das modalidades de aplicação dos programas. No Regulamento em vigor, diz-se que “a
Comissão e, se for caso disso, o BEI podem fazer-se representar nos comités de
acompanhamento”. Na prática, não só a Comissão está sempre presente como raramente
um comité de acompanhamento decidiu algo contra a opinião do representante da
Comissão. Na proposta em discussão, diz-se que o representante da Comissão deve
participar, com funções consultivas, no trabalho dos comités de acompanhamento.
E propõe, por outro lado, que o partenariado seja reforçado no interior dos EstadosMembros, remetendo-se os representantes da Comissão a um estatuto de observador ou
consultivo (conforme as diversas versões das propostas) e alargando a participação de
outros parceiros – autoridades ambientais, autoridades regionais e locais, outras
76
autoridades como as responsáveis da promoção da igualdade de oportunidades, e os
parceiros económicos e sociais designados pelo Estado-Membro, a nível nacional,
regional, local ou outro.
Este partenariado no interior dos EM adquire uma importância enorme pois a
Comissão propõe que quase todos os documentos dos EM sejam objecto de consulta
antes de ser enviados à Comissão e que devem conter os Pareceres emitidos pelos
parceiros. Além disso, os Comités de Acompanhamento, como estrutura de direito
nacional, deverão incluir diversas classes de membros: os que participam nas decisões –
representantes das autoridades do Estado e das entidades que participam no
financiamento dos programas, com direito de voto, representantes de outros parceiros
que não participam no financiamento do programa, como os parceiros económicos e
sociais, as organizações profissionais, as organizações não-governamentais, com direito
de consulta e a presidência, assumida pela autoridade de gestão designada pelo EstadoMembro.
O Comité de Acompanhamento teria o papel de acompanhar e deliberar sobre as
orientações estratégicas do programa, assegurando, entre outros objectivos, a sua
consistência com as “orientações” estabelecidas pela Comissão, sobre os relatórios de
avaliação e de execução, sobre o reexame a meio do período de programação, em
particular, no que se refere a indicadores quantificados dos objectivos, das prioridades,
das medidas, do plano financeiro. A pormenorização das propostas da Comissão, no que
se refere a relatórios de execução e a exames de avaliação, é tal que quase se pode dizer
que dará trabalho a tempo inteiro aos membros dos Comités de Acompanhamento...
2.3. A questão da repartição de competências entre o Estado-Membro e a Comissão
na aplicação dos fundos estruturais e a confusão existente a nível dos beneficiários
finais, os atrasos e as decisões contraditórias tomadas, foram temas muito focados nos
debates do Fórum da Coesão. A “simplificação” tornou-se assim uma questão central
neste processo de reforma dos fundos estruturais.
Porém, a Comissão não teve a coragem de propor o reagrupamento dos fundos, que o
Tratado permite. Apenas no que se refere às iniciativas comunitárias se propõe que estas
sejam reduzidas a três (cooperação trans-regional, desenvolvimento rural e cooperação
transnacional para combater as formas de discriminação e desigualdades no acesso ao
mercado de trabalho) e se prevê que cada uma corresponda ao respectivo fundo,
respectivamente regional, agrícola – garantia e social. Esta correspondência entre as três
iniciativas e os três fundos facilitará a implementação das iniciativas, que deverão
receber 5% do total dos fundos e que poderão decorrer em todo o território comunitário,
sem obrigação de respeitar a quota-parte relativa correspondente na distribuição global
dos fundos às regiões de objectivo 1, ou seja cerca de dois terços do total, como
acontece no Regulamento actual.
Assim, para os restantes 95% dos fundos, continuarão a coexistir os fundos com
finalidade estrutural nos âmbitos regional, social, agrícola – orientação, o das pescas,
que era um instrumento financeiro, bem como o Fundo de Coesão. Note-se que, no que
se refere às estruturas agrícolas e ao desenvolvimento rural e no que se refere às pescas
77
e aquacultura, a Comissão é coadjuvada por um comité de gestão, composto por
representantes dos Estados-Membros, aos quais a Comissão submete os projectos de
decisão e que votam de acordo com as ponderações previstas no Tratado. Para o Fundo
Social, existe o Comité previsto no artigo 147.º (antigo 124.º), composto por
representantes dos Estados-Membros e de organizações sindicais de trabalhadores e de
empregadores, que tem funções consultivas. No que respeita ao desenvolvimento e
reconversão das regiões existe um comité consultivo composto por representantes dos
Estados-Membros, que pode emitir pareceres não-vinculativos, que a Comissão tomará
em consideração o mais possível. Este comité pronunciar-se-á, por exemplo, sobre os
QCA ou sobre a lista de regiões do objectivo 2, mas na sua proposta a Comissão não
prevê, por exemplo, a consulta do Comité sobre as “orientações” que deve aprovar antes
da preparação dos planos dos Estados-Membros.
As propostas da Comissão mantêm as possibilidades de descoordenação das
actividades financiadas pelos diversos fundos, apesar de formalmente manterem uma
abordagem “integrada”, o que, na gíria comunitária, quer dizer com o financiamento
proveniente de diversos fundos. A coordenação realizar-se-á a nível das “orientações”
acima referidas, nos QCA, na programação financeira, no acompanhamento e na
avaliação da assistência. Ou seja, na concretização no terreno dos projectos financiados,
poderá continuar a verificar-se a falta de coordenação hoje existente (por exemplo,
projectos financiados pelo fundo social que não têm em consideração os apoios ao
sector produtivo ou os investimentos em infra-estruturas que se executam na mesma
região geográfica).
É referido por muitos especialistas que o fundo social é aquele cujos projectos
levantam mais dúvidas quanto às suas orientações, prioridades e resultados. Em 1988,
tentou-se uma maior coordenação da gestão dos fundos, mas os diversos fundos
continuaram a funcionar de forma mais ou menos autónoma. Em 1993, pretendeu-se
reforçar a coordenação mas os resultados não foram melhores. O que se passou
recentemente com os pactos territoriais para o emprego, demonstrou os limites
existentes deste funcionamento dos fundos. Porém, apesar disso, a Comissão nada
propõe que permita dizer que a coordenação vai ser melhorada.
2.4. A questão da gestão financeira das transferências comunitárias, dos seus
montantes, dos avanços feitos aos Estados-Membros no início dos programas
operacionais respectivos e dos atrasos generalizados dos pagamentos aos beneficiários
finais, constitui uma das áreas em que maiores dificuldades, bloqueios e atrasos, se têm
verificado na execução da assistência dos fundos estruturais. Esperava-se, portanto, que
as propostas da Comissão permitissem uma maior clarificação e simplificação dos
procedimentos, de forma a facilitar o trabalho das entidades responsáveis pela gestão
dos programas e a aliviar os custos financeiros em que os beneficiários finais muitas
vezes incorrem devido aos atrasos de pagamento.
As propostas apresentadas no que respeita aos compromissos vão no sentido de
tornar o sistema mais automático, inscrevendo-se a primeira “tranche” quando da
aprovação da assistência e inscrevendo-se automaticamente as seguintes no início de
78
cada ano, tomando também como base uma taxa de inflação anual de 2%, de forma a
ultrapassar os longos e complicados cálculos que hoje se efectuam para determinar a
indexação das rubricas orçamentais. Porém, para “evitar discrepâncias crescentes entre
os compromissos e os pagamentos”, a Comissão propõe que os compromissos não
utilizados até ao fim do segundo ano em que foram inscritos sejam automaticamente
anulados e reafectados a outra finalidade. Esta proposta é completada nas medidas
transitórias com a desorçamentação automática em Março de 2001 das verbas inscritas
antes de Janeiro de 1994 e que não tenham sido objecto de pagamentos até essa data e
com a desorçamentação em Setembro de 2003 das verbas não objecto de pagamentos
até Março de 2003 e que tenham sido decididas entre 1994 e 1999.
No que respeita aos pagamentos, a situação parece mais complicada: a Comissão
prevê, como regra geral, que os pagamentos correspondam a despesas já efectuadas e
diminui os adiantamentos dos actuais “até 50% do valor orçamentado” para “10%, no
máximo, da contribuição prevista pelos fundos para a operação em questão” e
acrescenta ainda que este pagamento é “dependente da disponibilidade das verbas
orçamentais”. O que nos regulamentos actuais constituía o segundo adiantamento e que
poderia aumentar o montante adiantado até 80%, podia ser transferido quando o
organismo responsável certificava que pelo “menos metade da primeira “tranche” tinha
sido utilizada e que a acção progredia satisfatoriamente”. Agora propõe-se que os
pagamentos se efectuem regularmente, à medida que o organismo responsável certifique
os pagamentos já efectuados.
Estas propostas poderão ter consequências muito negativas para uma grande parte
dos promotores de acções financiadas pelos fundos, devido às dificuldades acrescidas
que poderão trazer ao nível da gestão financeira. Elas correspondem à concretização de
debates e pressões realizadas, nomeadamente ao nível do Conselho Ecofin, em que
alguns ministros acusavam os países beneficiários dos fundos estruturais de se
aproveitarem dos adiantamentos do orçamento comunitário para mais facilmente
cumprirem os critérios de convergência nominal!
2.5. Outra dificuldade sempre presente na gestão dos programas é a da elegibilidade
das despesas. Nos actuais regulamentos presumia-se que a elegibilidade das operações,
das medidas, das acções e dos projectos financiados pelos fundos estruturais era
certificada quando a Comissão aprovava os respectivos programas operacionais.
Verificavam-se até, muitas vezes, atrasos na aprovação pela Comissão que decorriam
das consultas em curso aos serviços, por exemplo no que se referia à política de
concorrência, ou à política do ambiente, etc. Mas verificava-se também, mais tarde e
quando se executavam as medidas previstas que, por vezes a Comissão podia contestar a
elegibilidade de algumas despesas e que cada fundo tinha as suas próprias regras
internas sobre a elegibilidade das despesas. Era referido, a título de anedota, que o
financiamento da construção das casas de banho de uma exploração agrícola não era
elegível segundo um dos fundos e era elegível segundo outro.
Estas questões criavam dificuldades de interpretação, nomeadamente porque não era
clara a base jurídica de muitas decisões, dificultavam a boa gestão dos programas, bem
79
como constituíam quase sempre a origem das críticas que o controlo financeiro ou o
Tribunal de Contas endereçavam à gestão dos fundos estruturais. Verificavam-se muitas
vezes critérios informais, baseadas em práticas de trabalho corrente, em interpretações e
em precedentes cujo valor legal podia ser contestado.
O Conselho Ecofin foi solicitado pela Comissão para se pronunciar sobre estes
problemas e acabou por aprovar em Abril de 1997, 22 fichas muito pormenorizadas
sobre elegibilidade de despesas que passaram a ser obrigatórias na apresentação das
acções a financiar pelos fundos estruturais. Este tipo de abordagem burocratizada foi
longamente debatida pelos representantes dos ministros de finanças, com menos
conhecimento concreto sobre muitas das operações dos fundos estruturais do que os
seus colegas do planeamento. Apesar da clarificação que permitiu de alguns pontos de
conflito, é evidente que não puderam, nem podem, prever-se todo o tipo de despesas
que poderão aparecer no período de programação. Além disso, levantam-se questões
relativamente à subsidiariedade, ou seja, às regras que os Estados-Membros têm quanto
à elegibilidade das suas despesas e às relações dessas regras com as fichas de
elegibilidade.
Na preparação das propostas, ainda subsistem várias versões sobre a posição final da
Comissão: em alguns casos, pretende-se que se aplique a legislação nacional, sem
prejuízo da Comissão poder vir a estabelecer regras comuns se necessário, noutros casos
preconiza-se que a Comissão estabeleça essas regras e que só se não o fizer se apliquem
as regras dos Estados-Membros. Em nenhuma das redacções alternativas, se chega a
perceber o que acontecerá às referidas fichas de elegibilidade decididas a nível do
Conselho Ecofin.
De qualquer forma, a discussão sobre a elegibilidade das despesas, em oposição à
elegibilidade das operações, devia levar a Comissão a reconsiderar toda esta
problemática. Apesar dos defensores das fichas continuarem a querer impor a sua
aplicação e de alguns Estados-Membros levantarem a questão das distorções que podem
decorrer das diferenças de elegibilidade de despesas a nível nacional, uma abordagem
com base na subsidiariedade será mais coerente com as intenções afixadas de
simplificação e descentralização e teria as vantagens de terminar com discussões sem
fim sobre pormenores, como a da elegibilidade dos equipamentos em segunda mão e,
ainda, de terminar com a maior fonte das “irregularidades” alegadas pelo Tribunal de
Contas na gestão dos fundos estruturais.
2.6. As subvenções globais são uma das formas de intervenção financeira dos
fundos estruturais e estão previstas nos regulamentos desde a reforma de 1988.
Consistem na delegação e atribuição da gestão a um organismo intermédio, designado
pelo Estado-Membro, de acordo com a Comissão, que assegura a repartição em
subvenções individuais aos beneficiários finais. Estes organismos devem estar presentes
ou representados na região em causa, devem ser investidos de uma missão de interesse
público e devem associar de forma adequada os meios económicos e sociais
directamente implicados na execução das medidas previstas. Dispondo da capacidade
administrativa necessária e dando garantias de solvabilidade, essa estrutura de
80
desenvolvimento estaria mais próxima dos actores do terreno e poderia ser mais do que
um simples organismo financeiro, devendo desenvolver um papel de relevo nas
iniciativas de desenvolvimento local e na criação de sinergias entre os parceiros
económicos e sociais e as autoridades locais.
Apesar de todas estas teorias expressas na regulamentação em vigor, a verdade é que
as subvenções globais têm sido relativamente pouco utilizadas e em montantes
reduzidos. O facto de exigirem a assinatura de uma convenção financeira com a
Comissão, para além da aprovação por esta da intervenção respectiva, conduz a atrasos
adicionais. Para além disso, as exigências de solvabilidade financeira poderão ser
relativamente importantes. Além disso, para fechar a subvenção global, o organismo
deve adiantar a soma correspondente ao saldo final com a Comissão, o que põe
problemas de tesouraria pois a Comissão atrasa-se a transferir o saldo final por vezes
durante bastante tempo.
Na verdade, o que se passou na prática demonstra que as subvenções globais
individuais, com a intervenção da Comissão, não produziram resultados significativos
enquanto as subvenções organizadas pelos Estados-Membros no interior de programas
operacionais exigiam procedimentos menos pesados, eram mais rápidas e mais fáceis de
organizar, não punham problemas de risco de câmbio, ao contrário do que sucede nas
primeiras.
Face a este balanço, o que se propõe agora? Para os programas de iniciativa
comunitária e no caso de medidas inovadoras, propõe-se que a Comissão possa decidir,
sem ser obrigada a acordar com o Estado-Membro, que uma subvenção global possa ser
utilizada no todo ou em parte do programa.
Para os Estados-Membros, exige-se que a decisão de utilizar a subvenção global
tenha o acordo da Comissão e conste dos documentos de programação, que devem
incluir todos os pormenores relevantes (medidas a executar, critérios para escolha dos
beneficiários, condições e taxas de assistência dos fundos, formas de acompanhamento
e avaliação da subvenção global e, quando aplicável, garantias bancárias, também com
o acordo da Comissão). Além disso, alargam-se as possibilidades de recorrer a outro
tipo de organismos que poderão ser encarregados de gerir as subvenções globais pois as
organizações não governamentais também poderão ser consideradas no âmbito das
subvenções globais e não se põe a condição de serem organismos investidos de uma
missão de serviço público.
Portugal, nos dois períodos de programação, utilizou o mecanismo da subvenção
global apenas sob a forma de bonificação das taxas de juro dos empréstimos acordados
às autarquias locais, o que permitiu apoiar as acções levadas a cabo no âmbito dos
programas operacionais regionais.
2.7. O princípio da adicionalidade visa assegurar que os créditos dos fundos
estruturais não venham substituir-se às despesas públicas e assimiláveis de um EstadoMembro e tenham um impacto económico real. Actualmente, a adicionalidade é
definida em função das despesas estruturais públicas ou similares aplicadas no território
em questão e a sua verificação é feita na fase de elaboração dos programas, devendo
81
manter-se o mesmo nível que no período anterior, deve ser feita anualmente com o
fornecimento dos dados pelo Estado-Membro e devem ser objecto de uma avaliação no
final do período de programação. Este processo é complexo, devido à falta de clareza
das definições de despesas elegíveis e às dificuldades de verificação da consistência dos
dados fornecidos e envolve diferentes serviços da Comissão, por vezes com
interpretações diferentes sobre os conceitos.
As principais alterações propostas pela Comissão referem-se 1 – ao nível das
despesas dos Estados-Membros, que deve ser “negociado” entre o Estado-Membro e a
Comissão, para que possa ser aumentado relativamente ao período de programação
anterior, afirmando-se também no texto a regra geral de que o nível não pode ser
inferior ao do passado, 2 – ao período de verificação da adicionalidade, que passa a ser
feita em três momentos (ex-ante, meio-percurso e ex-post) e 3 – à introdução da
verificação da adicionalidade para efeitos da atribuição da reserva. Uma simplificação
da definição das despesas elegíveis para este efeito, por exemplo, recorrendo-se ao
indicador de despesas de capital do sector público, segundo a metodologia das contas
nacionais, foi considerada pelos serviços da Comissão que consideravam que podia
simplificar de forma acentuada as dificuldades actuais, não figura, no entanto, na
proposta agora em discussão.
2.8. Das propostas avançadas pela Comissão a da reserva de 10% do total dos
fundos, ou seja cerca de 21 mil milhões de Ecus a preços de 1999, para posterior
distribuição a meio do período de programação é uma das que tem levantado mais
controvérsias. A definição dos critérios de “performance”, na avaliação da
adicionalidade e dos indicadores a utilizar levantam controvérsias no plano técnico. O
papel que a Comissão se atribui levanta controvérsias no plano institucional e objecções
dos Estados-Membros no que se refere à subsidiariedade. Note-se que, na parte dos
fundos estruturais referentes aos países candidatos neste período de programação, não se
prevê nenhuma reserva, pois o ISPA funcionará nos mesmos termos que o Fundo de
Coesão, financiando projectos de infra-estruturas e de ambiente.
A metodologia para a atribuição da reserva não consta na proposta de regulamento,
que apenas refere a adicionalidade e a “performance”. Porém, nos documentos internos
da Comissão é possível obter algumas informações mais concretas. Assim, o princípio
da repartição seria o de aumentar a dotação orçamental de 10 a 15% nos
programas/regiões consideradas mais eficientes; o de aumentar de 8 a 10% para as que
tenham utilizado normalmente a sua dotação; e a de aumentar de apenas 5% as dotações
das regiões que tenham demonstrado uma menor capacidade de gestão e sob a condição
de aceitação de um programa de assistência técnica.
Os dados a utilizar são, em primeiro lugar, os dados quantitativos provenientes dos
relatórios de execução, bem como do relatório a meio do período, que deve estar pronta
até Dezembro de 2003 e serão organizados por critérios dos resultados obtidos
relativamente às realizações físicas (40%), critérios de qualidade de gestão (30%) e
critérios de boa gestão financeira (30%). Em segundo lugar, o julgamento qualitativo da
Comissão sobre a credibilidade e exactidão de cada um dos indicadores e basear-se-á
82
sobre os relatórios de avaliação e sobre o julgamento dos gestores da Comissão tendo
em consideração a credibilidade dos dados quantitativos fornecidos pelos EstadosMembros, o contexto socioeconómico do programa e a qualidade do programa
(ambição, inovação, respeito das políticas comunitárias). Por exemplo, no que se refere
aos indicadores incluem-se os dados sobre o emprego permanente criado (a meio do
período) e o emprego temporário, ambos comparados aos objectivos provisionais
respectivos; no que se refere aos indicadores de realização física a Comissão tentará
definir um grupo restrito de indicadores para permitir a comparabilidade dos dados.
Na apreciação dos especialistas independentes, consultados pela Comissão, foram
levantadas inúmeras reservas e apontados diversos problemas que este sistema poderá
introduzir, perturbando o normal funcionamento dos programas e dos fundos: no plano
político, conflitos administrativos aos diversos níveis, distorções no processo de
acompanhamento e avaliação para mostrar melhores resultados, maior intervenção de
“lobbying”, problemas decorrentes de ser um jogo de soma zero e de dificultar a
cooperação entre regiões bem como de distorcer o sentido da coesão, não
comparabilidade de indicadores que poderá levar a conflitos políticos, diferenças de
tratamento de regiões consoante o Estado-Membro de origem, as questões relacionadas
com os prazos (de início dos programas, da avaliação a meio percurso), os problemas
decorrentes das funções de responsáveis da gestão dos programas simultaneamente com
a de definição dos indicadores e de avaliação dos progressos.
No plano técnico, pode haver tendência de fixar objectivos menos ambiciosos e
menos inovadores, metas não apropriadas poderão levar à diversão de energias, os
resultados a meio percurso podem ser muito diferentes dos resultados no fim do
período, e questiona-se se fará sentido fixar os mesmos indicadores para os quatro
fundos e se que esses indicadores contribuirão para melhorar a gestão dos programas.
Sobre as questões de emprego, levantam-se também muitas controvérsias sobre a sua
pertinência e relevância para avaliar o tipo de operações financiadas pelos fundos. Sobre
as questões de gestão, para além de se contestar a ponderação dominante que lhes são
atribuídas questiona-se se a execução financeira constitui um critério de boa gestão e se
não levará a distorcer a afectação de recursos, se não haverá mais pesos-mortos com a
tendência de apoiar projectos que, de qualquer forma, o capital privado financiaria, para
se melhorar desta forma os rácios de execução.
Embora todas estas questões sejam pertinentes e dificultem a defesa das propostas da
Comissão, a verdade é que o essencial para que uma reserva com esta dimensão possa
ser aceite pelo Conselho depende em muito da confiança que os Estados-Membros
tenham na imparcialidade dos serviços da Comissão e da transparência dos critérios a
aplicar, pois será no plano político que a decisão será tomada sobre a existência ou não
de uma reserva e sobre a sua dimensão relativa.
2.9. Acresce que, com as novas regras que a Comissão propõe, de desorçamentação
de verbas não utilizadas até ao fim do segundo ano do respectivo compromisso, se
levantam também questões sobre os montantes que poderão ser acumulados e a forma
como deverão ser reafectados. Por último, refira-se que, com a aplicação da taxa
83
automática de 2% ao ano para a indexação poderão criar-se excedentes a meio do
período, quando for reavaliada a situação e, também no que se refere a esta questão,
nada está previsto nas propostas da Comissão sobre a sua reutilização.
Tudo somado, não ficariam contemplados na programação inicial entre a Comissão e
os actuais Estados-Membros beneficiários cerca de 24% (dos 275 mil milhões de Ecu),
que seriam destinados aos países candidatos.
Sobre os 210 mil milhões restantes, destinados aos actuais Estados-Membros, quase
20%, ou seja, os 10% da reserva, os 1,5% da assistência técnica e das medidas
inovadoras, os 5 ou 6% decorrentes da correcção do deflactor, bem como os montantes
decorrentes da desorçamentação automática das verbas não utilizadas, proposta pela
Comissão, poderão vir a ser afectados pela Comissão sem passar por uma discussão e
acordo com os Estados-Membros.
Nesta hipótese, cerca de 40% dos montantes a inscrever na rubrica 2 – acções
estruturais – seriam decididos pela Comissão, sem sequer passar por um comité de
gestão.
Nesta estimativa, não puderam evidentemente ser considerados os montantes das
multas aplicadas aos Estados-Membros e que o texto chama de “correcções”
financeiras. Aliás, nada é referido no texto da Comissão sobre o destino a dar a esses
montantes: se devem continuar no fundo respectivo ou se devem reverter para o
conjunto do orçamento, questão que parece levantar dificuldades entre as diversas
direcções gerais envolvidas. Apenas no caso das correcções serem efectuadas por
iniciativa do Estado-Membro se diz que poderão ser reafectados pelo Estado-Membro.
No caso da Comissão considerar que o Estado-Membro não cumpriu as suas obrigações,
que uma operação não justificava as contribuições dos fundos, que havia falhas de
gestão de que resultassem irregularidades sistemáticas ou que tenham sido infringidas
normas legais da Comunidade, a Comissão pode fixar os montantes das multas se o EM
não tiver procedido às “correcções” exigidas.
III. ALGUMAS PISTAS PARA A APLICAÇÃO DAS ALTERAÇÕES AOS
REGULAMENTOS DOS FUNDOS ESTRUTURAIS
3.1. A descentralização constitui uma das palavras de ordem das alterações propostas
nesta revisão dos regulamentos. As propostas concretas que são feitas baseiam-se na
seguinte abordagem: os representantes da Comissão não podem acompanhar todos os
acontecimentos, os membros dos comités de acompanhamento devem representar todos
os parceiros e devem ter a capacidade de introduzir as alterações que verificarem
necessárias, mas a Comissão reserva-se o direito de não concordar e de poder suspender
pagamentos ou aplicar sanções.
Sem entrar aqui no debate sobre este argumento, nem nas questões constitucionais
que levanta (existe um processo em curso no Tribunal Europeu a este propósito), não se
pode deixar de referir que ao partenariado existente, e que constitui um dos princípios
do funcionamento da política regional comunitária, se propõe agora uma “liberdade
condicionada” que, para evitar problemas nas relações entre a Comissão e os Estados84
Membros, torna ainda mais importante a confiança mútua e a clara delimitação de
responsabilidades.
3.2. Há, no entanto, um aspecto nas propostas da Comissão que poderá contribuir
para um funcionamento dos fundos mais participado, mais transparente e mais perto das
realidades locais: trata-se da questão de fazer participar nos comités de
acompanhamento os representantes “das autoridades regionais e locais, das entidades
ambientais, das responsáveis pela promoção da igualdade dos homens e mulheres e dos
parceiros sociais, designados pelo Estado-Membro, ao nível nacional, regional, local ou
outro”. Ou seja, os comités de acompanhamento seriam o local privilegiado para o
exercício da parceria no interior dos Estados-Membros.
De facto, o actual artigo 4.º do regulamento quadro, que trata do partenariado,
incluindo os parceiros económicos e sociais, foi aplicado de forma muito diversa nos
vários Estados-Membros: em Portugal, a consulta aos parceiros sociais limita-se aos
Pareceres emitidos anualmente pelo Conselho Económico e Social e, a nível dos
programas operacionais, as organizações sindicais não participam nos comités de
acompanhamento (ao contrário do que sucede em outros países), algumas associações
patronais mais directamente envolvidas na implementação de um programa participam
nos comités respectivos e muitas autarquias locais apenas são convocadas para reuniões
gerais de consulta.
A oportunidade que poderá ser aberta para uma participação mais generalizada deve
ser encarada também como um desafio às formas de gestão. O comité de
acompanhamento terá importantes funções no acompanhamento dos programas
operacionais e poderá propor às entidades encarregadas da gestão os ajustamentos ou
revisões necessárias.
É um facto que as propostas em discussão incluem uma clara delimitação de
responsabilidades entre o comité de acompanhamento e a “entidade gestora do
programa” designada pelo Estado-Membro. Se a estas alterações formais de
participação, forem acrescentadas alterações nas formas de gestão, que deve ser mais
profissionalizada e mais participada, todo o processo de aplicação dos fundos poderá vir
a beneficiar.
3.3. O processo de programação no interior dos Estados-Membros poderá vir a
tornar-se mais flexível e poderá permitir uma maior aderência à realidade,
nomeadamente a nível local. Hoje, os programas são concebidos e apresentados pelo
governo central e os projectos são apresentados pelas empresas ou associações
profissionais, uma parte dos quais é aprovada e acede aos financiamentos estabelecidos.
Raramente se consideram as implicações da localização geográfica desses projectos, à
excepção dos investimentos das autarquias locais incluídos no eixo 4, nem se
consideram as relações que a nível territorial poderão existir entre os projectos das
empresas, das associações profissionais e destes com os investimentos municipais.
O sistema que se aplica em alguns países, incluindo Portugal, de forma circunscrita
aos investimentos municipais e intermunicipais, é o de fixar “plafonds” para cada
85
autarquia, definidos em função de critérios objectivos e de assegurar o financiamento
das autarquias que apresentem projectos elegíveis, que se enquadrem nos respectivos
programas, possibilitando também o agrupamento de diversas autarquias para projectos
de interesse supra-municipal.
Nada impede que esta abordagem se generalize a outros programas operacionais,
incluindo os de apoios às empresas e modernização do tecido produtivo, ao
desenvolvimento rural, à formação profissional e emprego, à saúde e integração social.
Isto permitiria que, dentro dos “plafonds” fixados para distribuição entre as autarquias,
com critérios objectivos e transparentes, que sejam aceites pelo poder local, os
municípios possam, sozinhos ou em associação com outros, priorizar os seus projectos
de desenvolvimento conforme a sua realidade e os resultados da concertação efectuada a
nível local, com os parceiros económicos e sociais.
A nível local, as alterações poderiam ser radicais: não só as verbas disponíveis
aumentariam, porque os projectos não se poderiam concentrar nas grandes cidades,
como hoje acontece, como também poderiam ser programadas as acções de
desenvolvimento a médio prazo, em todas as suas componentes. Isto permitiria aquilo a
que se chama, na terminologia de política de desenvolvimento, a “apropriação” do
processo de desenvolvimento pelos seus actores. A coerência das intervenções
comunitárias no terreno poderia ser assegurada e contribuir para o desenvolvimento
endógeno, com o aproveitamento das potencialidades locais.
A concertação a nível local dos representantes dos municípios, das entidades
descentralizadas do Estado, dos parceiros económicos e sociais, de outras organizações
não governamentais, permitiria criar consensos sobre a estratégia de desenvolvimento a
nível local, as suas prioridades, os recursos internos a mobilizar e a utilização dos
“plafonds” dos fundos nacionais e comunitários determinados. Esta abordagem, afinal,
não é mais do que pôr em prática as concepções que estiveram na origem das propostas
de pactos territoriais de desenvolvimento.
3.4. A abordagem dos pactos territoriais para o emprego para ser incluída no
processo de programação para o próximo período, não se deve confundir com a
confusão criada neste período de programação, em que a Comissão quer impor a
redefinição e o corte de programas em curso, baseando-se nas decisões do Conselho
Europeu de Florença e reafirmadas no Conselho Europeu de Dublin.
Os pactos territoriais devem ser baseados num diagnóstico da situação local, devem
propor uma estratégia integrada e inovadora para o desenvolvimento do tecido
produtivo e para a luta contra o desemprego e contra a exclusão social, devem ser alvo
de negociações entre todos os parceiros interessados, com vista a criar um consenso
alargado a nível local. Na comunicação da Comissão sobre a execução dos pactos
territoriais para o emprego (CSE (97) 3 final de 10.6.1997) constata-se que “nas regiões
do sul da União e, em geral, nas zonas elegíveis a título do objectivo 1, as orientações
estratégicas dos projectos estão principalmente centralizadas no desenvolvimento do
tecido produtivo e, nas outras zonas o destaque vai prioritariamente para a luta contra o
86
desemprego de longa duração e para a inserção de grupos particularmente afectados
pelo subemprego ou pelo desemprego, incluindo nas zonas rurais”.
Os pactos podem ser elaborados a nível de cidades, de zonas rurais ou de bacias de
emprego. A iniciativa deve partir do nível local e não ser imposta pela tutela. Os pactos
pressupõem a associação de múltiplos parceiros: os parceiros sociais, organizações
sindicais e patronais, os representantes dos meios associativos e cooperativos, as
instituições de formação, de promoção tecnológica e de investigação, as associações
para o desenvolvimento do território em causa, os representantes das empresas, as
instituições financeiras presentes, bem como as autoridades a nível nacional, regional ou
local. Uma vez acordada a definição do pacto, o seu conteúdo deverá ser objecto de
discussões com todos os interessados, mesmo os não representados na mesa de
concertação, com o objectivo de envolver na sua aplicação o maior número de sujeitos
possível. Os pactos devem indicar os sujeitos responsáveis por cada acção, os tempos e
modalidades de realização, os recursos humanos, organizativos e financeiros
necessários, os recursos disponíveis e os apoios utilizáveis em cada projecto, os
procedimentos de avaliação e controlo, quer no plano técnico, quer no da utilização dos
recursos financeiros.
A elaboração e a gestão dos pactos poderá ser objecto de assistência técnica (o
montante é actualmente limitado a 80% dos custos e até 200 mil Ecus, disponibilizados
pela Comissão, para dado coordenador de projecto). O plano de acções previsto no
pacto deverá contar com o apoio dos fundos estruturais comunitários e deverá prever
também uma implicação reforçada do sector privado, cooperativo e de economia social.
Uma das vantagens de incluir os pactos territoriais no início do próximo processo de
programação e como parte integrante deste é a de poder reservar os montantes
correspondentes dos fundos estruturais e de facilitar assim todo o processo de gestão
descentralizada que esta abordagem implica. Eventuais objecções da parte dos serviços
da Comissão sobre a multiplicação de iniciativas e a dificuldade de as seguir em
pormenor, não teriam acolhimento pois o que se propõe é levar à prática de forma
consequente a descentralização, o carácter ascendente e a ampla participação dos
parceiros.
Outra das vantagens desta abordagem, é a de levar à prática as orientações para o
emprego, aprovadas na Cimeira extraordinária do Luxemburgo, integrando-as no plano
nacional para o emprego – o que constituirá seguramente uma das “orientações”
horizontais que a Comissão publicará após a aprovação das alterações aos
Regulamentos dos fundos estruturais e à luz das quais todos os programas de
desenvolvimento regional serão avaliados.
3.5. Este processo de descentralização defrontará seguramente resistências, não só
dos organismos dos ministérios sectoriais que têm o encargo de gerir a aplicação dos
fundos, como também por parte dos serviços dos diversos fundos comunitários porque a
coerência das acções a financiar seria assegurada a nível local e regional e não em
função das orientações internas que a cada momento estes serviços possam “inventar”,
como acontece por vezes. Em particular, permitiria a coordenação do desenvolvimento
87
regional com as acções elegíveis do fundo social europeu e do fundo agrícolaorientação, que continua a estar ausente nos actuais procedimentos dos fundos.
Uma abordagem profundamente descentralizada teria também a vantagem adicional
de quebrar as cumplicidades mais ou menos abertas que têm tendência a desenvolver-se
entre as entidades nacionais encarregadas de gerir os fundos e as respectivas contrapartes dos serviços da Comissão e que são, muitas vezes, a causa da incompreensão por
parte dos beneficiários finais sobre o funcionamento dos fundos.
Os ministérios e os serviços, participariam como parceiros, transmitindo a
experiência acumulada e divulgando as boas práticas, nomeadamente na valorização dos
recursos humanos, para que nas iniciativas a nível local todos esses aspectos fossem
tomados em consideração na elaboração dos respectivos programas.
A administração pública terá, em todo este processo, um papel-chave, para o que é
necessário criar as condições para que possam cumprir estas novas tarefas, a que não
estão habituados, de promotor e motor do desenvolvimento local. A criação de novas
competências profissionais, o surgimento dos agentes de desenvolvimento local, a
reorganização funcional das administrações públicas locais, são condições importantes
para descentralizar ao máximo os procedimentos de acesso aos fundos, reservando para
si as tarefas de definir as prioridades globais e de criação do quadro estratégico.
Deveria também incentivar-se a possibilidade de os municípios se associarem entre
si, com “geometrias variáveis”, consoante o objecto da associação (em alguns casos,
vias rodoviárias ou tratamentos de lixo, como hoje acontece, noutros casos, pactos
territoriais para o emprego, para acções de formação profissional, apoios ao
investimento ou desenvolvimento rural). Desta forma, o processo de regionalização
poderia ser incentivado de baixo para cima, com base em projectos concretos, que
associem os municípios, consoante os interesses comuns. Os comités de
acompanhamento deveriam seguir a delimitação geográfica de cada programa. O
mecanismo das subvenções globais deveria ser mais amplamente utilizado no interior
do processo de programação, nomeadamente quando os diversos municípios se
associem entre si.
3.6. A valorização dos recursos humanos constitui uma área fundamental e que
deve estar no centro da melhoria do potencial regional. Portugal é o país da União
Europeia que apresenta as mais baixas taxas de educação e formação, em que a
esmagadora maioria dos trabalhadores (e dos patrões) tem nove ou menos anos de
escolaridade. A própria actividade de formação profissional contínua ou a dirigida aos
desempregados de longa duração, defronta-se com dificuldades acrescidas devido à
necessidade de actividades de pré-formação (por exemplo, em relação à matemática ou
da língua portuguesa) para que os trabalhadores possam seguir e aproveitar os cursos de
formação profissional.
O processo de parceria que deverá ser posto em marcha no próximo período de
programação poderá servir também para associar os parceiros públicos e privados, os
parceiros sociais, os parceiros locais e regionais à concepção, implementação e
validação das formações.
88
A criação e utilização de procedimentos de validação das qualificações e das
competências adquiridas nos sistemas de ensino e de formação formais e não formais
facilitaria os percursos individuais de aprendizagem, a tomada em consideração da
experiência profissional nos cursos de formação e a uma melhor circulação de
informação entre os parceiros.
A criação de regiões “inteligentes” está no centro dos debates na OCDE sobre
competitividade regional e as qualificações, no actual contexto de globalização das
actividades económicas e de desenvolvimento tecnológico acelerado. Este processo
tende a favorecer as zonas com grande potencial, como as grandes metrópoles e
verifica-se que outras zonas não conseguem aproveitar as oportunidades criadas pelo
desenvolvimento exógeno e pelo crescimento do comércio internacional. Entre os
factores identificados para reforçar a contribuição das regiões ao crescimento, para
melhorar as “perfomances” e para aumentar a capacidade de criação de empregos,
encontram-se as possibilidades de valorização dos recursos humanos (ver,
nomeadamente, “Competitivité Régionale et Qualifications”, OCDE 1997).
No próximo programa de desenvolvimento regional, a valorização dos recursos
humanos e a coordenação das diversas vias de aprendizagem e de formação deveriam
constituir aspectos centrais, tanto mais que o sistema de ajudas directas, ou indirectas,
às empresas, a pretexto da criação de postos de trabalho, não deu resultados
significativos.
89
Dra. Isabel Mota*
Oradora
1. Quero, naturalmente, começar por agradecer o convite que me foi dirigido para
participar neste encontro, o que faço com muito gosto. E felicito o CES pela
oportunidade deste importante debate, num momento em que, estando iminente a
apresentação dos regulamentos dos fundos estruturais, começam a ficar bastante nítidos
os contornos das implicações da Agenda 2000 para Portugal.
Vou, de uma forma muito prática, tentar organizar os meus comentários à volta de
três questões fundamentais:
1.º – Quanto é que se pode esperar que Portugal receba no próximo exercício?
2.º – Como é que podemos aplicar os recursos que venham a estar à nossa
disposição?
3.º – Quando é que é previsível que se concluam as negociações?
O novo ciclo negocial
2. Como hoje de manhã foi dito com grande realismo, considero que a negociação da
Agenda 2000 já começou há muito tempo. Tenho verificado ser usual dizer-se que a
negociação está agora a começar – isto é verdade no plano formal, mas não é verdade no
plano prático.
Na realidade, o que aconteceu é que o novo ciclo negocial começou de facto, com a
apresentação do Relatório da Coesão. Com efeito, este relatório prefigura e prenuncia
tudo aquilo que, de uma forma muito sólida e consistente, a Comissão veio acabar por
apresentar na Agenda 2000.
É importante termos a consciência deste facto porque, neste momento, penso que já
algumas oportunidades negociais foram perdidas, embora obviamente ainda estejamos a
tempo de pôr a nossa “carta negocial” em cima da mesa.
Foi com a apresentação da Agenda 2000, (que é, digamos, uma “fotocópia” daquilo
que constava no Relatório da Coesão) que apareceram as grandes “guide lines”
relativamente aos grandes temas que estão sobre a mesa: o alargamento, a reforma dos
fundos, a reforma da PAC e o financiamento.
Penso que, neste momento, estamos a meio da segunda fase deste ciclo negocial. (ver
Q. 1).
*
Economista.
90
Q.1
Novo Ciclo Negocial
Calendário previsível
1.ª Fase -
Nov. 1996
- Relatório da Coesão
Pré-figura e pré-anuncia a Agenda
2.ª Fase -
Julho 1997
- Documento Agenda 2000
Princípios
e
Guide-lines
3.ª Fase -
- Alargamento
- Reforma F.E.
- Reforma PAC
- Financiamento
Março 1998
- Regulamentos de aplicação
- Acordo interinstitucional
Dez 1998 /
/1.º trim 1999
- Aprovação perspectivas
financeiras
1.º trim 1999
- Aprovação regulamentos
- Envelopes financeiros pª E.M.
2.º Trim 99
Dez 99
- Apresentação PDR
- Aprovação QCA
91
Estamos a aguardar a apresentação dos regulamentos, os quais já estão a ser objecto
de apreciação. Julgo que será em Março de 1998, de acordo com as informações que
temos, que os referidos regulamentos irão ser apresentados formalmente ao Conselho,
juntamente com a proposta do acordo interinstitucional.
Em seguida, haverá uma outra fase, que ocorrerá em Dezembro (ou primeiro
trimestre de 1999), com a aprovação das perspectivas financeiras. E, finalmente, admito
que, por volta do primeiro trimestre, os regulamentos venham ser objecto de aprovação.
É claro que se trata de um calendário previsível, pois como sabem, todos os
observadores consideram que só depois das eleições alemãs, será possível que as
perspectivas financeiras venham a ser um dado consolidado de todo este exercício.
Há entretanto, um aspecto neste calendário que, normalmente nunca é citado, mas
que é muito importante – “a divisão” dos recursos entre os Estados-Membros há-de
ocorrer, algures, após a aprovação das perspectivas financeiras e antes da apresentação
dos Planos de Desenvolvimento Regional. Entraremos assim, numa terceira fase, vital,
que é a formalização por parte dos Estados-Membros da candidatura do PDR e a
discussão do respectivo QCA.
E, finalmente, se tudo correr bem, no final de 99, estarão concluídas as negociações.
Será encerrado este ciclo negocial e entrará em vigor um novo Quadro Comunitário de
Apoio.
3. Este calendário suscita-me, desde logo, algumas considerações:
1.º) Em primeiro lugar, julgo ser a primeira vez que uns regulamentos vão começar
a ser discutidos no Conselho antes de haver qualquer consenso relativamente
àquilo que é essencial, ou seja, o enquadramento financeiro. E, quanto a isto, eu
diria de uma forma muito simplista que é importante que os negociadores tenham
a noção de que aquilo que é verdadeiramente importante para Portugal não está
tanto nos regulamentos mas sim na própria Agenda 2000.
Os regulamentos desenvolvem e clarificam os princípios enunciados na Agenda,
ocupando-se dos aspectos instrumentais e operacionais da Reforma.
Mas os aspectos politicamente mais relevantes em discussão – montante de
recursos, impacto económico da reforma, conceito de empregabilidade – não são
tratados nos regulamentos.
2.º) Em segundo lugar, acho que é importante referir que a Comissão tem tido uma
estratégia extremamente consistente. Começou, antes mesmo da apresentação do
Relatório da Coesão, a defender as suas posições com uma solidez e com uma
persistência absolutamente notáveis. E, de facto, os regulamentos são mais um
passo na consolidação e na sedimentação dessa estratégia. Penso que começa a
ficar cada vez mais claro para todos nós, que a proposta da Comissão representa
a bissectriz dos interesses que estão em jogo. E isso começa a entrar nos nossos
subconscientes e no subconsciente dos negociadores.
Ou seja, de facto, a Comissão há perto de ano e meio que anda a “vender” as
suas ideias. E eu penso que nós já estamos quase inclinados a achar que, vendo
92
bem, face aos interesses em jogo, do mal o menos… Eu acho que isto é uma
estratégia muito inteligente da Comissão, para “levar a água ao seu moinho”.
3.º) O terceiro aspecto, ainda sobre o calendário, tem a ver com a terceira fase do
processo de negociação, e que se traduz no seguinte: – se de facto os Planos de
Desenvolvimento Regional forem apresentados neste calendário, significa que os
Estados-Membros começam a ficar muito pressionados para que não haja
atrasos. Ou seja, o tempo joga, mais uma vez, a favor das “teses” da Comissão.
Porque, de facto, nenhum Estado-Membro quer atrasar a apresentação dos novos
instrumentos de programação para não atrasar as transferências de fundos. E,
sobretudo, quando as consequências orçamentais do Pacto de Estabilidade nos
vários países começarem a tornar-se extremamente prementes.
Em conclusão, eu penso que este calendário joga todo a favor de uma
sedimentação e consolidação das propostas da Comissão.
Agenda 2000
4. A avaliação das consequências da Agenda 2000 deve ser feita com base em três
perspectivas:
1.ª) a importância que atribuímos ao montante de fundos estruturais para o
desenvolvimento do País;
2.ª) o que é que a experiência nos ensina relativamente a esta matéria; e,
3.ª) no plano dos princípios.
Quanto à importância dos fundos, em concordância com o que já foi referido hoje de
manhã, e contrariamente a algumas opiniões que têm surgido em recentes artigos, eu
também acho que os fundos estruturais vão ter um papel acrescido no próximo ciclo de
programação.
Estamos num cenário em que o aprofundamento e o alargamento do processo de
construção europeia vão dar passos gigantescos e vão ter consequências muito
importantes para o nosso país. Concretizando, entendo que no contexto do Pacto de
Estabilidade, que nos tira margem de manobra orçamental, é evidente que os fundos
estruturais serão um instrumento fundamental para continuar o apoio ao investimento
privado e ao investimento público. Provavelmente mais ainda do que tem sido no
passado, será maior o valor que lhes vamos dar. Acresce que os fundos estruturais vão
ter de desempenhar um papel de “compensação”, relativamente aos efeitos do
alargamento.
E, por estas razões, penso que os fundos estruturais vão ter, de facto, uma
importância acrescida no nosso contexto económico-social dos próximos anos.
Além disso, é sempre bom olharmos para o passado e para a experiência. Eu
gostaria, muito brevemente, de recordar os factos que indico a seguir. (ver Q. 2).
93
Q. 2
Cronologia
1973 – 1.º Alargamento - Reino Unido; Irlanda; Dinamarca
1975 - Criação Feder - (mecan. Redão financ. Em favor E.M. menos prósperos)
1981 – 2.º Alargamento - Grécia
1985 - PIM´s - (compensação da adesão P/E em favor Gr/Fr/It)
1986 – 3.º Alargamento - Portugal; Espanha
1986 - Acto Único Europeu
- Mercado Único
- Coesão Económico-Social
1988 - Pacote Delors I
- Duplicação Fundos Estruturais
- QCA I 89 – 93
1992 - Tratado Maastrich
- UEM
- Reforço CES
- Fundo de Coesão
1992 - Pacote Delors II
- Duplicação para 4 EM do Fundo Coesão
- QCA II 94 - 99
1995 – 4.º Alargamento. Áustria; Finlândia; Suécia.
- Mecanismo Financeiro EEE
1997 - Tratado Amesterdão
- Emprego
- Alargamento
- Reforma FE
- Reforma PAC
- Financiamento 2000 - 2006
1998 - Agenda 2000
94
Se olharmos para a cronologia dos acontecimentos, verificamos que, desde a própria
criação do FEDER, até aos nossos dias, a evolução dos fundos estruturais tem estado
sempre ligada, quer aos alargamentos da Comunidade, quer às várias etapas do seu
aprofundamento. Ou seja, a experiência mostra-nos que os fundos estruturais têm sido
sempre o instrumento privilegiado, através do qual têm sido canalizados os recursos
exigidos pelas economias mais débeis, face aos desafios de uma maior concorrência ou
abertura.
Muito brevemente, verificamos que: o próprio FEDER foi criado em função do
primeiro alargamento; quando do segundo alargamento, os países que já estavam na
Comunidade receberam uma compensação (os PIM); quando assistimos às duas etapas
de aprofundamento da Comunidade, ou seja à criação do Mercado Único e à criação da
União Económica e Monetária, houve duplicação de fundos, em ambas as ocasiões; e,
mais espantoso ainda, mesmo quando se tratou do quarto alargamento, em que os
Estados-Membros que aderiram tinham um nível de rendimento superior aos outros, (e,
não houve, digamos, um efeito de alteração de equilíbrios) mesmo assim, houve lugar a
uma compensação através da criação do Mecanismo Financeiro EEE.
Em resumo: todos os alargamentos foram feitos, até agora, com aumento de
recursos e acompanhados por compensações aos Estados-Membros em que os
efeitos negativos mais se fazem sentir.
Acresce que desde a criação do FEDER até aos nossos dias, o peso dos fundos
comunitários no orçamento comunitário cresceu sempre, excepto agora na proposta da
Agenda 2000, em que, o peso dos fundos no volume total de recursos volta aos níveis de
1993. Há que ter a noção de que há um retrocesso nesta matéria. (Q. 3.).
95
Q. 3
Fundos no OGCE
• 1987 - 17%
1992 - 27%
1993 - 30.8%
1999 - 35.7%
• Agenda 2000 - 30.8%
Finalmente, o terceiro fundamento relativamente ao qual penso ser vital avaliarmos a
proposta, coloca-se no plano dos princípios.
E, no plano dos princípios, a Coesão Económica e Social foi consagrada no Tratado
como um pilar da construção europeia.
E sendo certo que a questão do desemprego, com toda a sua carga social, tem vindo a
abanar muitas das análises em que assenta a construção europeia e a exigir,
naturalmente, um reforço da acção mais directamente dirigida a esse domínio, eu não
aceito, no plano dos princípios, que a recuperação do atraso estrutural das economias e
das regiões mais débeis seja subalternizado ou menorizado em relação a outras mais
desenvolvidas, por força do critério do desemprego.
Por outras palavras, eu diria o seguinte: não considero que seja politicamente
aceitável que, à luz do princípio da coesão económica e social, no final de contas, por
exemplo, a Espanha saia ganhadora e Portugal perdedor. E, sobre isto, penso que vale a
pena fazer uma reflexão bastante profunda. Entendo que o princípio da coesão
económica e social é o nosso pilar para a discussão de tudo aquilo que está em cima da
mesa.
E é por estas três ordens de razões (pela importância que atribuo ao papel dos fundos
no nosso desenvolvimento no futuro; por aquilo que a experiência sobre a evolução do
processo de integração nos ensina; e no plano dos princípios em que assenta a
construção europeia) que considero que a proposta da Agenda 2000 é limitativa e
injusta, e é, sobretudo, particularmente penalizadora para Portugal.
5. A avaliação que faço da proposta da Comissão é, em síntese, a seguinte:
96
• Montante global – é a 1.ª vez que se faz um alargamento sem aumentar os
recursos.
• Custos do alargamento – a repartição proposta sobrecarrega as regiões mais
desfavorecidas.
• Consequências – económicas do alargamento – é a 1.ª vez que não se prevêem
apoios específicos para sectores/regiões mais atingidos.
• Coesão – deixa de haver um objectivo financeiro para os países da Coesão.
• Desemprego – a prioridade nos critérios de afectação de recursos penaliza regiões
mais atrasadas a favor de outras mais desenvolvidas.
Quadro Negocial
6. A leitura que faço do quadro negocial em que nos movemos é em síntese, a
seguinte:
– o nível de desemprego que alastrou nos países da União Europeia é inaceitável;
portanto, é normal que o cidadão comum dê prioridade a essa questão;
– radicalizaram-se claramente as posições entre os E.M. que contribuem e entre
aqueles que beneficiam do orçamento comunitário;
– a opinião pública dos países do Norte e do Centro está pouco favorável à Coesão;
– desmoronou-se o bloco da Coesão face a interesses divergentes que movem os 4
Países (por exemplo, a Espanha e Portugal têm, pelo menos em parte, interesses
divergentes, neste momento. Se fizermos para a Espanha as mesmas contas que
temos feito para Portugal, verificamos que a Espanha sai “ganhadora”, logo à
partida, e Portugal sai perdedor);
– tem-se adiado sucessivamente a discussão sobre qualquer compromisso financeiro
da Agenda 2000 (agora, para depois das eleições alemãs);
– a Comissão, entretanto, vem fazendo o seu caminho assumindo o papel de “fiel da
balança” que atrás referi.
7. E o que se tem passado em Portugal? Penso que se tem assistido a uma certa
tendência para assumir que os resultados da Agenda 2000 serão “fatalmente”
prejudiciais para o nosso País. E têm surgido sucessivos cenários, cada um mais
negativo do que o anterior.
Sobre isto, é preciso ter a noção de que a negociação que está sobre a mesa, não é
uma mera aplicação cega de critérios. Isso seria a negação da existência de uma
negociação política.
A negociação é, antes de mais, a procura de uma solução política que corrija
injustiças e que compatibilize o interesse comum e o interesse nacional. Portanto, acho
que os cenários que nos têm sido apresentados, aparentemente passam por um
pressuposto, que é o de que não haverá negociação. Se não houver negociação, é
97
evidente que a Agenda daria um resultado negativo para Portugal. Penso, porém, que é
inaceitável admitir tal situação.
8. Por força da leitura que faço do quadro negocial, tenho vindo a defender que a
nossa negociação deve assentar na defesa da “especificidade portuguesa”. Há que fazer
um chamado “caso português”:
– apesar dos esforços realizados nos últimos anos, a verdade é que Portugal continua
a ser o segundo país mais atrasado no “ranking” do desenvolvimento;
– além disso, Portugal é o país que apresenta o mais baixo nível de produtividade da
União Europeia;
– é, também, o país com maior índice de pobreza e com graves problemas de
exclusão;
– acresce que Portugal, apesar de ter uma baixa taxa de desemprego, tem problemas
grandes de qualificação. (E daí, que seja um imperativo levar à prática aquele
conceito de empregabilidade que ficou consagrado na Cimeira de Luxemburgo.
Caso contrário não se passou de meras intenções).
– Portugal, ao ver excluída a região L.V.T. do apoio dos fundos comunitários, ao
abrigo do obj.1, por força dos critérios de elegibilidade, confronta-se com uma
situação que não é comparável com qualquer outro E.M. mais desenvolvido, na
medida em que se trata do motor da nossa economia representando cerca de 42,5%
do PIB nacional. Os efeitos que a nova situação pode ter no restante território
nacional não podem ser ignorados (no plano dos princípios, penso que é difícil,
neste momento, pormos em causa a exclusão da região de Lisboa e Vale do Tejo
dos fundos comunitários; porque pôr agora em causa os critérios, seria pôr em
causa muitas outras coisas. Além disso, o sistema de “phasing out” que neste
momento está previsto parece relativamente bem pensado);
– e, mais importante do que tudo o mais, é o facto de existirem estudos credíveis
(não desmentidos nem pelo Governo nem pela Comunidade Europeia), que
concluem que Portugal é o único país que vai perder com o alargamento.
Eu acho que isto exige de todos uma grande reflexão. Se, de facto, Portugal é o único
país que vai perder com o alargamento, então a questão toma contornos de absoluta
“especificidade” com um impacto político da maior importância.
9. Por todas estas razões, entendo ser vital que se faça “o caso português”, para
assegurar a continuidade e sustentabilidade do nosso processo de desenvolvimento. O
pacote financeiro que resulte da Agenda 2000, deverá manter, pelo menos, a
intensidade da ajuda que tivemos no actual exercício financeiro. Para além disso,
dever-se-á negociar uma compensação para os sectores mais atingidos pelos efeitos
negativos do alargamento.
Vou fazer, ainda, um breve comentário àquilo que esta semana, certamente, todos os
que estão mais interessados nestes assuntos leram, sobre as declarações que a
98
Comissária responsável pela política regional fez relativamente a esta matéria. A
Comissária diz que não haverá lugar a uma negociação específica para o caso português,
acrescentando, além disso, que não recebeu, do lado português, qualquer proposta sobre
a aplicação do conceito de “empregabilidade”.
O comentário breve que eu faço, é que a senhora Comissária está cumprindo o papel
dela, que é o da defesa das propostas da Comissão. Ao contrário, o papel de Portugal é,
precisamente, tomar a iniciativa de demonstrar à Comissão e aos outros parceiros, de
forma criativa, sólida e persistente, que existe um caso português, e que as propostas da
Comissão são inaceitáveis para Portugal.
Os regulamentos
10. E vou terminar com uma breve nota sobre os regulamentos.
Penso que a apresentação que o Dr. Vasco Cal fez foi extremamente completa. Da
leitura que eu fiz acho que esta proposta da Comissão sobre os regulamentos tem uma
linha de continuidade com os anteriores. Vão na mesma lógica e tentam repor muitas das
coisas que foram chumbadas na anterior negociação (por exemplo, a história da reserva
dos 10%). Acho que há alguns aspectos inovadores que foram inspirados na experiência
portuguesa, o que me apraz muito registar, designadamente, quanto ao sistema de
programação, ao pretender consagrar aquilo que foi feito para Portugal, e ao nível de
modelo de gestão, ao profissionalizar a gestão e ao propor um gestor para cada um dos
programas.
As mudanças mais radicais são feitas ao nível institucional e ao nível do sistema de
pagamentos e de controlo conforme já referido. Portanto, eu não vou voltar a esses
aspectos. Farei, apenas, dois comentários breves que são a minha leitura muito pessoal
do assunto.
Acho que as questões mais delicadas que temos que gerir resultam, por um lado, do
novo papel que a Comissão quer reservar para si e, por outro lado da questão da
operacionalização da reforma.
Quanto ao papel da Comissão, acho que, ao pretender retirar-se da gestão, em favor
de uma maior descentralização para os E.M. e ao reservar para si, “a definição da
estratégia e a fiscalização”, a Comissão coloca-nos perante uma questão de fundo sobre
as competências dos Estados-Membros e da Comissão.
Há aqui um claro passo em frente no sentido da Comissão ganhar mais poder naquilo
que é realmente importante. Isto é, na definição das estratégias, deixando a gestão para
os Estados-Membros.
E deve perguntar-se: quem é que define o equilíbrio entre as prioridades comunitárias
e as prioridades nacionais? Sem prejuízo de, relativamente a algumas prioridades poder
haver uma total sintonia, tenho dúvidas que relativamente a outras, que neste momento
são anunciadas como as grandes bandeiras da Comissão, sejam aquilo que interessa ao
nosso País.
99
Um segundo aspecto a referir tem a ver com a operacionalização da reforma. Eu não
vi simplificação nenhuma. Acho que o objectivo é esse, mas, da leitura dos
regulamentos fica-se com a ideia de uma sobrecarga administrativa e de procedimentos.
Em resumo, as principais consequências das alterações propostas situam-se a dois
níveis:
1.º – ao nível da coordenação interna das acções do PDR/QCA, dado que entendo
ser muito negativo que (sem prejuízo de se caminhar no sentido da
descentralização e de um reforço do papel dos parceiros sociais), a Comissão
surja, de alguma forma, com um papel que lhe permita dirimir conflitos internos,
substituindo-se ao Estado-Membro. É óbvio que numa sociedade aberta e
dinâmica, os conflitos surgem. E ser a Comissão a substituir-se ao EstadoMembro, acho inaceitável, no plano dos princípios. Portanto, há que deixar claro
nos regulamentos como é que esta questão se resolve.
2.º – ao nível de programação das acções do PDR/QCA, na medida em que todo o
sistema de pagamentos (adiantamentos, suspensão de pagamentos, etc.) passa a ser
muito mais rígido e rigoroso. Estou certa que nas negociações muitos dos aspectos
mais preocupantes para nós vão ser limados, mas temos de ter a noção de que
temos defeitos na forma de programar. E temos que aceitar, com naturalidade, que
o Governo possa cortar aqui e pôr ali, de forma a que o dinheiro seja bem
utilizado.
Acho ainda que a reserva dos 10% para a Comissão é inaceitável. Envolve grande
arbitrariedade e não vejo qualquer razão para que a Comissão seja o grande juiz nesta
matéria.
11. Uma última nota sobre o PDR e o Quadro Comunitário de Apoio.
Da leitura que faço dos regulamentos, no que respeita à estrutura, filosofia,
elegibilidades, co-financiamentos etc., não há grandes modificações quanto às técnicas
de programação.
As principais modificações que, no nosso caso, advirão em matéria de programação
têm, do meu ponto de vista, duas origens:
1.º – a primeira tem a ver com o facto da região de Lisboa e Vale do Tejo sair do
objectivo 1 e ficar abrangida pelo sistema do “phasing out”. Isso significa,
praticamente, fazer um PDR para Lisboa e negociar recursos completamente à
parte para esta Região. É diferente do que foi no passado, mas é, uma questão
relativamente fácil de pôr em prática;
2.º – a segunda questão, que pode ser mais complicada, tem a ver com o processo de
regionalização. O facto do PDR ter de ser feito antes dos resultados do
Referendo, aconselha a que todo o regime institucional/regional seja
suficientemente flexível, para que possa vir a ser adaptado mais tarde sem grandes
sobressaltos. Esta é, também uma questão que exige alguma reflexão.
100
12. A negociação da Agenda 2000 está a desenrolar-se num momento em que,
claramente, se sente que há novos ventos e novas prioridades para a construção
europeia. Ninguém tem dúvidas disso. Reconhecê-los é uma prova de realismo. Partilhar
as novas responsabilidades é um imperativo político e social.
Mas, é também realista e imperativo, perceber que a nova Europa alargada não pode
ser uma Europa desequilibrada. E que a construção europeia não pode avançar de uma
forma sã, sem que todos os cidadãos, quer sejam os dos novos Estados-Membros, quer
sejam os dos Estados-Membros actuais – se revejam no interesse comum. Penso que é
aqui que reside a força da nossa razão.
Muito obrigada!
101
Engenheiro Luís Mira Amaral*
Comentador
Muito obrigado!
Começo por agradecer ao Conselho Económico e Social na pessoa do Dr. Silva
Lopes, o convite que me foi dirigido para estar aqui a debater uma questão tão
importante para o nosso país. É evidente que desligado da política activa há cerca de
dois anos e meio, não tenho, no momento, sobre o assunto, o conhecimento e a
profundidade dos ilustres oradores anteriores, – Dr. Vasco Cal e a Dra. Isabel Mota –
que têm continuado a debruçar-se sobre a matéria.
Nestes dois anos tenho sido um leitor atento, e é na qualidade de cidadão que sabe
deste processo, através daquilo que lê nos jornais, e de alguns documentos que me têm
chegado às mãos que eu posso fazer umas declarações. Também não vou duplicar ou
repetir o que já foi dito pelos anteriores intervenientes, até porque têm, sobre a matéria,
mais conhecimentos específicos do que eu. Vou tentar fazer a minha intervenção nesta
perspectiva:
Como é que vamos conseguir ter fundos estruturais, ou gerir esses fundos estruturais
com o enquadramento que a Moeda Única e o Pacto de Estabilidade nos impõem? De
seguida darei algumas pistas ou algumas reflexões, na base da minha experiência no
domínio da Indústria e da Energia, sobre a forma como podemos utilizar o Novo Quadro
Comunitário de Apoio. Será uma intervenção ligeiramente diferente daquela que foi
feita anteriormente, penso que poderá complementar a questão.
Gostaria de dizer que fiquei chocado quando ouvi a Comissão Europeia dizer que os
países que vão entrar na Moeda Única não deviam ter Fundo de Coesão. Isto é
completamente inaceitável para Portugal, dado que ao entrarmos na Moeda Única o que
conseguimos foi a convergência nominal. Não atingimos ainda a convergência real. E
falo tanto mais à vontade, quanto sou daqueles que acreditam que a convergência
nominal é uma condição necessária e indispensável para que depois se atinja a
convergência real. Sei que com indisciplina financeira não se consegue crescimento
económico sustentável a prazo. Os critérios de Maastricht e a convergência nominal
foram muito importantes e úteis para o nosso país, mas o trabalho não está terminado e,
portanto, vamos ter direito e ter necessidade, no quadro do federalismo monetário em
que vamos entrar, dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão, pelo que, mesmo do
ponto de vista técnico-económico, é incorrecto aquilo que a Comissão disse.
Gostaria de referir que a União Europeia no quadro da Moeda Única devia ter dois
tipos de instrumentos financeiros: um, os estabilizadores automáticos de conjuntura
como têm todos os Estados Federais, e outro os Fundos Estruturais. Têm objectivos
diferentes: os estabilizadores automáticos de conjuntura pretendem, de facto, resolver o
*
Administrador do BPI – Banco Português de Investimento.
102
problema dos choques assimétricos sobre Regiões e Estados e o problema das posições
diferentes no ciclo económico das Regiões e dos Estados.
Explicando concretamente dou um exemplo muito simples que os empresários e os
industriais portugueses perceberiam. Suponham uma situação em que há um boom no
sector têxtil e do calçado do Terceiro Mundo que está a exportar maciçamente para a
Europa. Aí quem aproveita? A Indústria alemã, fabricante de equipamentos. Quem
perde? Portugal que é concorrente com esses países na produção e nos mercados desses
produtos de consumo. Trata-se de um exemplo típico, dum choque assimétrico sobre a
economia portuguesa que está numa situação diferente da economia alemã.
Os estabilizadores automáticos de conjuntura nos Estados Federais, o que é que
pretendem? Fazer uma minimização dum choque assimétrico compensando
automaticamente através do aumento de transferências para essa Região ou,
reciprocamente essa região diminuindo a sua contribuição para o orçamento central.
Isso, infelizmente não existe na União Monetária Europeia. É uma falha que ela tem,
que é tanto mais grave quanto não vamos ter mobilidade de pessoas entre os vários
Estados europeus e havendo choques assimétricos, a região tem de se ajustar através do
emprego e do output. Há aqui um risco, mas, em todo o caso, é melhor estar na Moeda
Única do que não estar.
Sou adepto da União Monetária, mas reconheço que há aqui este risco, há falta deste
instrumento financeiro. Por sua vez, a política monetária europeia terá o objectivo da
estabilidade de preços e não vai atender à situação específica de cada região. Portanto,
não se pode esperar que o Banco Central Europeu vá atender aos casos específicos de
cada Região. E o que é que fazem os fundos estruturais? Os fundos estruturais não têm a
ver com isto. Os fundos estruturais pretendem o quê? Aproximar a estrutura económica
das regiões menos desenvolvidas daquelas mais desenvolvidas. Na medida em que o
façam, obviamente que vão minimizar os riscos de choques assimétricos sobre as
economias.
Por exemplo, o relatório do Banco de Portugal em 1995 dizia que pela primeira vez
Portugal tinha conseguido nos sectores novos ultrapassar em exportações os sectores
tradicionais. Estávamos pois a aproximar-nos da estrutura dos países mais
desenvolvidos da Europa, a entrar na especialização intra-industrial e a abandonar a
especialização inter-industrial. Isso é resultado das políticas que seguimos ao longo dos
anos, e na medida em que o conseguimos estamos a minimizar os riscos de choques
assimétricos. Portanto os fundos estruturais vão minimizar os riscos de choques
assimétricos. Nesse aspecto minimizam a importância dos estabilizadores automáticos
de conjuntura, mas não resolvem completamente o problema, porque não chegámos
ainda a esse processo de ter estruturas idênticas, se é que alguma vez se chega lá. Isto
significa que neste momento, com os instrumentos que temos, na realidade os fundos
estruturais são o único instrumento em que podemos pôr a especificidade portuguesa
como já aqui foi referido.
Melhor ou pior, com mais ou menos imaginação, mas é o único instrumento que
temos. Não há estabilizadores automáticos de conjuntura, não há política monetária
103
nacional, e portanto é por aqui que temos que lá ir. Isto implica um desafio estratégico, a
estratégia para o Quadro Comunitário de Apoio português e a consequente gestão disto.
Implica um trabalho que não é só do Governo, é da sociedade civil. Só que o Governo
nisto como em tudo tem que ter a liderança, e não se pode ter a noção derrotista que o
quadro hoje é diferente do que era no passado, e que vamos aceitar com passividade o
que a Comissão propõe. Porque se fosse assim eu posso dizer, da experiência
portuguesa, que não tínhamos tido PEDIP, não tínhamos IMIT para o sector têxtil.
Estávamos sozinhos quando levantámos estas questões, e acabámos por obter o que
pretendíamos, argumentando com a especificidade portuguesa. Isto é sempre muito
duro, muito difícil, mas um Governo que aceita ser Governo deve estar consciente, deve
estar preparado para lutar com dificuldades.
A vida para os Governos não é só facilidades, ao contrário do que alguns
infelizmente, julgam e isto porque o actual Governo tem tido até agora a vida muito
facilitada.
E agora qual é a grande condicionante que ponho e a minha grande angústia sobre os
fundos estruturais?
É que estamos todos aqui a falar, não estamos satisfeitos, não queremos diminuição
dos fundos, se possível ainda queremos aumentos, mas esquecemo-nos de uma coisa: é
que se calhar o Pacto de Estabilidade que assinámos é um instrumento muito útil para a
União Europeia nos condicionar na utilização dos fundos estruturais. E vou explicar
porquê. Esta é que é para mim a grande angústia e o problema.
Porquê?
Porque este Governo herdou uma situação em que tem calma e comodamente
fechado o Orçamento do Estado sem grandes problemas. Do lado da receita, o aumento
da eficiência fiscal, fruto das medidas tomadas anteriormente, tem permitido aumentar a
receita fiscal. Também o IRC de grandes empresas públicas ajudou, e portanto do lado
da receita, mesmo com algum aumento escondido de impostos tudo tem corrido bem.
Do lado da despesa, a diminuição das taxas de juro, com a aproximação aos níveis
europeus, tem permitido, de facto, uma poupança substancial nos juros da dívida
pública. Basta dizer que quando desce um ponto percentual da taxa de juro poupa-se
cerca de cem milhões de contos do Orçamento do Estado. Logo aqui, há um grande
contributo. Complementarmente, as privatizações reduzem o stock da dívida pública, e
consequentemente diminuem também o serviço da dívida. Obviamente que tudo isto
tem contribuído para comodamente fechar o Orçamento do Estado. E aí é que reside o
ponto essencial que muito me preocupa, pois temos assistido a aumentos de despesa
corrente sem paralelo nos outros países europeus. Considero que esta Legislatura é uma
Legislatura perdida em termos de ajustamento estrutural da despesa corrente portuguesa.
Chegados a 1999, este quadro de acalmia não pode continuar. O aumento da
eficiência fiscal acabou, a máquina fiscal tem limites. Se entramos no Euro e as taxas de
juro chegarem aos níveis europeus não há mais efeitos de poupança de serviços de taxas
de juro. As grandes privatizações também estão a acabar e, portanto, já não contamos,
daqui a dois anos, com a ajuda das privatizações.
104
No âmbito do Pacto de Estabilidade, chegará a hora da verdade para as Finanças
Públicas portuguesas, e só vejo três soluções:
1) O aumento dos impostos, o que é sempre impopular e tem dificuldades; é que não
se consegue aumentar mais os impostos das empresas nem taxar mais o capital
porque isto é móvel, e foge para outro lado no quadro da liberdade de circulação
dos factores de produção que já temos. Então aumentar os impostos significará
neste quadro aumentar os impostos sobre o trabalhador por conta de outrem que,
obviamente, do ponto de vista político não é a ideia mais brilhante e é difícil e
também aumentar os impostos sobre os patrimónios, trabalhador por conta de
outrem e patrimónios não são móveis no mercado internacional...
2) Ou cortar na despesa corrente, o que implicava reformas estruturais, por exemplo
na Saúde e na Segurança Social, ou cortes também na Administração Pública e
designadamente a funcionários públicos, tudo coisas não agradáveis do ponto de
vista político.
3) Ou então, finalmente, e é aí que quero chegar, como é que isto se resolve
facilmente no curto prazo? Cortando no Investimento Público. E cortando no
Investimento Público isto vai ter a ver também com a capacidade de executar
fundos estruturais. Portanto, a mensagem que eu quero transmitir, é que no quadro
de laxismo das despesas correntes em que temos vivido, isto acaba em 99. Neste
quadro não é possível continuar a fechar orçamentos neste contexto. E uma das
três coisas terá que acontecer, e obviamente onde é mais fácil cortar é no
Investimento Público, e portanto este quadro de aumento de despesas correntes
que temos tido nesta Legislatura, pode ter implicações na execução dos fundos
estruturais.
O Pacto de Estabilidade que assinámos, que diz que o défice público não pode ser
superior a 3% nos anos maus – significa que nos anos bons até podemos ter um
superavit ou estar equilibrados – vai-nos colocar um condicionamento, de facto, em
termos de fundos estruturais. Quando oiço dizer: “isto não nos chega, gostávamos de ter
mais, isto, aquilo”, lembro-me sempre: – então mas o Pacto de Estabilidade não será o
principal instrumento que têm para nos condicionar nos fundos estruturais? E é preciso
termos consciência disso. Esta é uma limitação que normalmente é esquecida nesta
discussão. Já assinámos e está lá, da qual não podemos fugir.
Há um outro aspecto que as pessoas normalmente se esquecem, que é o de estarmos a
tratar esta matéria no quadro do futuro alargamento da União Europeia. Mas a União
Europeia já fez um alargamento, que as pessoas se esquecem e que foi o alargamento à
Alemanha de Leste. Nesse alargamento todos os europeus, e designadamente os
portugueses, pagaram. Eu como responsável da Indústria bem senti o que é que isso
custou! Talvez do ponto de vista macroeconómico não seja a maneira mais correcta de
colocar o problema, mas ponho a questão muito simples, desta maneira:
Os alemães, para financiarem o esforço de despesa pública na Alemanha de Leste,
tinham duas maneiras: ou a poupança forçada dos cidadãos alemães, que significava
105
aumento dos impostos ou poupança espontânea dos cidadãos europeus que significava
subir taxas de juro e afluxo de capitais à Alemanha. Foi o que aconteceu porque a
Alemanha deixou de ser exportador líquido de capitais, passou a ser importador líquido
de capitais.
Dito de outra forma, o mix de políticas, uma política orçamental expansionista, e uma
política monetária restritiva do Bundesbank para controlo da massa monetária e da taxa
de inflação, obviamente que fez subir as taxas de juro na Alemanha e fez com que os
outros países tivessem que acompanhar isso para que não houvesse, de facto, ainda
maior afluxo de capitais à Alemanha. E, portanto, toda a comunidade, e nós sentimo-lo
em Portugal com taxas de juro extremamente elevadas, já pagou o custo do primeiro
alargamento. E isto teve consequências nos fundos estruturais portugueses
nomeadamente nos fundos estruturais que utilizámos nas empresas. O seu efeito teria
sido muito melhor se não tivessemos tido taxas de juro reais tão elevadas. Cheguei a
dizer que uma parte dos apoios que dávamos, no fundo, era para pagar taxas de juro.
Portanto, os nossos fundos, a nossa política estrutural nesse aspecto foi afectada pelo
primeiro custo do alargamento.
Agora, vamos novamente ser afectados pelo segundo custo. Como já aqui foi referido
pelos oradores anteriores, até agora sempre que houve alargamentos houve aumento dos
recursos próprios. No fundo havia uma vontade política, e havia os meios para satisfazer
essa ambição e agora devo dizer, franca e realisticamente, não acredito que haja a
vontade política de satisfazer esta ambição. Há a vontade política alemã obviamente do
alargamento, mas não há vontade política de pagar mais. E, é com os mesmos recursos
que vamos ter que fazer o alargamento.
E como?
Também não há poder político para ultrapassar os agricultores alemães e franceses.
Também, a meu ver, não há capacidade política para reformar a PAC e poupar dinheiro
aí. E como não se consegue poupar dinheiro na PAC, como os recursos próprios não vão
aumentar, significa que os recursos que existem para fundos estruturais, vão ser
divididos por mais países. No fundo, os países de Coesão vão ter que redistribuir
também para os outros países. É aqui que se põe a grande questão, a meu ver, para
Portugal.
O que é que isto vai significar em termos de Comissão? A estratégia que já está
subjacente ao que aqui foi dito: um controlo mais rigoroso sobre a execução, tentando
que à mais pequena não execução orçamental o dinheiro seja cativado para depois poder
vir a ser afectado a outras necessidades no sector leste-europeu. Esta é, em termos
simples, a visão que tenho do problema.
Esta lógica é difícil de combater neste plano mas tem subjacente de facto uma
perspectiva: tentar gastar menos connosco, com os países que já estavam, para poder
libertar dinheiro para os novos, dado que há aqui uma situação orçamental que é difícil
compatibilizar.
É muito fácil dizermos que o processo de alargamento não deverá comprometer o
processo de consolidação política no interior da União Europeia nem o processo de
106
Coesão, mas obviamente o problema está posto e é difícil de resolver. Esta é a realidade
dos factos. É claro que não será tudo tão dramático ou tão cor-de-rosa, a realidade nunca
é preta nem branca, é matizada mas a questão essencial é esta e, portanto, há aqui um
trade-off óbvio entre alargamento e aprofundamento da actual União Europeia, e nós,
como já foi dito, somos principalmente expostos.
Os números que aliás vêm nos textos são impressivos para mim, a população crescerá
30% com o alargamento mas o PIB comunitário só cresce 5%. Isto demonstra, de facto,
o esforço que tem que ser feito, com quase o mesmo produto para se redistribuir por
mais, e aí a ameaça que existe sobre nós. É evidente que a Comissão tem feito um
discurso, a meu ver, extremamente coerente, como já foi aqui exaustivamente explicado,
e não tenho visto da parte portuguesa uma estratégia coerente de resposta a este
discurso.
É que estas coisas constroem-se ao longo do tempo, não é no Conselho de Ministros
que se vai tomar a decisão, que isto se resolve. Ou se obtém – desculpem-me, os termos
automobilísticos – a pole-position muito antes, ou não é lá, na recta de chegada que se
consegue resolver isto. Depois, no Conselho de Ministros, o Ministro que lá vai faz a
jogada política, de que colhe os louros ou não dos resultados que obtém, mas houve todo
um trabalho prévio feito antes, pelo Governo e pela sociedade, em negociação
permanente e defendendo os pontos de vista das várias organizações e reuniões em
Bruxelas para que depois, no Conselho de Ministros em que se toma uma decisão, se
obtenham resultados que são úteis para o país.
Não pensem que é no Conselho de Ministros que isto se resolve, isto começa muito
antes. E sinceramente não sinto que isso tenha começado muito antes. É evidente que
em termos da nossa coerência, que também é importante mantermos, nesta matéria – e
não nos podemos confundir com os gregos, que hoje dizem sim e amanhã, dizem o
contrário, como constatei durante vários anos – não é realista conseguimos defender que
a Região de Lisboa e Vale do Tejo como está, possa continuar no objectivo 1. A
proposta da Comissão é, de facto, realista – não lhe chamaria generosa – aquele
phasing-out é realista, e é difícil de combater.
A questão que se punha é que talvez não se devesse ter feito a Região de Lisboa e
Vale do Tejo. Dever-se-ia sim, ter Lisboa e depois o resto que – no actual quadro –
evidentemente irá ser penalizado pelo desenvolvimento de Lisboa. Mas isso devia ter
sido tratado antes, não era agora e vejo com alguma dificuldade que isso seja possível.
Fico também satisfeito com a figura do gestor. Com efeito, o gestor do PEDIP foi dos
mais emblemáticos ou dos pioneiros em termos de gestor de programas comunitários –
para isso contribui.
Considero que no âmbito dos objectivos que aqui estão propostos, e naquela
perspectiva que eu referi de ter alguma especificidade portuguesa, fazia sentido tentar
aproveitar alguns dos objectivos para pôr aqui algo sobre a habitação. Considero que se
há índice socioeconómico, que em Portugal está atrasado, até em relação ao seu estado
de desenvolvimento actual, é a situação habitacional. Considero que temos carências
habitacionais que não se coadunam com o nosso estado de desenvolvimento e, portanto,
107
acho que, de acordo com aquela especificidade que devíamos ter, podíamos ter algo
sobre a habitação.
Mas aí também considero, que aquilo que se devia fazer sobre a habitação devia estar
ligado a algum programa de modernização e aumento drástico da produtividade da
indústria de construção civil. A minha experiência é a de que a indústria de construção
civil em termos gerais – não estou a falar de casos particulares – tinha níveis de
produtividade e de eficiência muito inferiores ainda à indústria transformadora. E por
falta de eficiência e de produtividade as casas são caras. E se houvesse fundos
comunitários para a habitação, considero que devia estar ligado a alguma preocupação
de aumento de eficiência e de produtividade, por forma a resolver o problema no
domínio da habitação.
Quanto à gestão dos programas é evidente que esta reserva de eficiência é uma arma
que, se deixam a Comissão ficar com isto, ela vai saber utilizar naquela perspectiva de
saber poupar dinheiro e ter um cutelo sobre os Estados-Membros. Considero que as
propostas de co-financiamento, são realistas no quadro de uma economia de mercado.
Sempre me chocou, no quadro de uma economia de mercado, dar financiamentos a
fundo perdido a empresas mesmo que seja numa região atrasada, de 75% a 80%. Foi
uma coisa com que nunca concordei com esses objectivos que diziam ser de
desenvolvimento regional. Acho que o desenvolvimento regional deveria começar com
as vias de comunicação, as telecomunicações, a energia, a escola e se calhar o ensino
politécnico. Se não houver estas externalidades, não há empresa que se aguente mesmo
com incentivos a fundo perdido de 80%...
Aliás não sei se, neste momento, não se está a correr o risco de nalgumas regiões do
país, chegar com o gás natural antes dos telefones. Creio que, neste momento, estão a ir
com algum exagero, em termos de desenvolvimento regional com o gás natural para o
interior. Estou a ver que nalguns casos se vai ter gás natural antes dos telefones, o que é
talvez inovador em termos comunitários. Co-financiamentos, até 75% do total dos
custos, para projectos não geradores de receitas, acho realista. Quando forem em
projectos geradores de receitas só até 40%, nas empresas é 35%. Acho isto
perfeitamente realista no quadro de uma economia de mercado.
Chocou-me imenso uma vez, estar a anunciar o Sistema de Incentivos de Base
Regional. Pagava 75% numa determinada região, para desenvolvimento do país. Diziame um empresário assim: “Então Senhor Ministro, e quem é que paga os outros 25%?”.
Isto, no quadro de uma economia de mercado, chocou-me.
Já acho perigoso o esquema de gestão financeira. Numa estrutura financeira
portuguesa débil, esquemas de adiantamento só até 10% são difíceis para os promotores
portugueses. E portanto isto, face à situação actual portuguesa acho que é claramente
difícil.
Depois vejo aqui alguma dificuldade nalguns temas horizontais. Por exemplo, na
igualdade de oportunidades entre homens e mulheres não consigo ver como é que isto se
resolve com fundos estruturais, aqui o defeito deve ser meu, confesso! Não domino este
software, de maneira que a questão deve ser minha!
108
Quanto ao emprego, considero que o Primeiro-Ministro português tem sido
impecável na frente europeia. Tem feito um bom trabalho. Só cometeu uma grande
gaffe; foi na política de emprego! Quando veio apoiar entusiasticamente a política social
e a política de emprego, estava a abrir a porta para que aqueles países que tinham taxas
de desemprego em termos absolutos maiores, dissessem logo isto tem que entrar como
um critério essencial para chave de repartição. No fundo, temos que compreender o
Primeiro-Ministro que é líder do Partido Socialista. Os cromossomas dos socialistas
tinham que vir ao de cima alguma vez. Vieram dessa vez! Temos que perceber isso!
Mas falando a sério!
Acho que houve aqui uma gaffe e eu explico porquê. Porque o que está em causa, não
é a taxa de desemprego em termos absolutos, é a variação relativa dessa taxa de
desemprego. Se um país como a Espanha, e agora falando fria e cruamente, já está há
muitos anos com aquela taxa de desemprego que dizem que é 20% sem ter explodido
socialmente, só faço duas interpretações: é porque se calhar a taxa de desemprego não é
realmente aquela, e porque se calhar aquilo já é no fundo, uma taxa natural de
desemprego para eles. Nós é que talvez não conseguíssemos, habituados a taxas de 4%,
5% ou 6%, viver com uma taxa de desemprego de 15%.
O conceito de empregabilidade é aquele que devia, a meu ver, ter desde o primeiro
momento sido posto na mesa. Tentou-se emendar o mal tardiamente, abrindo-se a porta
para uma chave de repartição que tinha a ver com taxas de desemprego absolutas e não
com as ameaças que existem sobre o stock de empregados actuais. Esta é, para mim, a
questão chave nestes temas horizontais. E porque aí, de facto, é toda a questão da
produtividade da nossa estrutura empresarial que está em causa e isso, obviamente, não
nos pode deixar de preocupar num quadro de Moeda Única, em que não há mais
instrumentos cambiais para repor de forma artificial a competitividade. Agora o
ajustamento passa pelas empresas e pelo seu aumento de produtividade. E, portanto,
penso que aqui há estes dois pontos: o emprego que de facto nos deve preocupar, e a
igualdade de oportunidades que não consigo perceber como é que se resolve com fundos
comunitários.
No que diz respeito à questão do partenariado. Sou o primeiro a compreendê-la, a
incentivá-la, mas tenho aqui uma angústia de fundo: andamos a falar e bem em reforço
dos meios financeiros das Autarquias, mas eu não oiço falar em reforço da capacidade
técnica das Autarquias. E não vejo que as Autarquias sem um reforço maciço de quadros
técnicos capazes, possam responder a este desafio. E isto não o fazendo, é o melhor
momento para continuarmos com o centralismo de Lisboa. A Administração Pública em
Lisboa vai dizer: “nós bem queríamos, mas eles não têm capacidade técnica para gerir
connosco”. Está aqui um problema crucial de reforço de capacidade técnica de quadros
nos municípios. E este é que é para mim o grande problema, não é o da regionalização.
Dizer que é administrativa mas, a meu ver, o que querem fazer é uma regionalização
político-administrativa porque as pessoas, os dirigentes das regiões são eleitos. Logo, a
regionalização que querem fazer é político-administrativa. É incoerente chamar-lhe
administrativa. E essa para mim não é a questão de fundo. A questão de fundo para mim
109
é o problema da descentralização. Acabar com a estrutura majestática de Lisboa, dos
organismos públicos majestáticos em Lisboa, a sua passagem para os municípios, mas
não só dos meios financeiros como também o reforço maciço de quadros técnicos por
forma a que possam responder. Isto tem a ver com os municípios, tem a ver com os
agentes de desenvolvimento local. Porque se não o fizermos de nada adianta falar em
Partenariado porque isto não vai funcionar. Sejamos realistas e eu tive essa experiência,
e sou profundamente descentralizador.
Para terminar gostava de dar uns contributos na base da minha experiência.
Quanto à questão do desenvolvimento rural: hoje em dia, por vezes, confunde-se
erradamente desenvolvimento rural com a situação da agricultura. O que é que fez o
aumento de produtividade na agricultura? Primeiro fez com que acabasse a fome nos
países desenvolvidos. E agora na segunda fase está a fazer com que se desertifiquem
muitas regiões, precisam de menos gente ou já não precisam de quase ninguém para
produzir. O Plano de Desenvolvimento Rural tem que ser desacoplado do
desenvolvimento da agricultura. O desenvolvimento rural passa, muitas vezes, pela
reanimação de actividades socioeconómicas que possam servir a rede de cidades que
existe no país. Por exemplo, o esquema de lazer de segunda habitação ao fim-desemana, é uma forma de fazer o desenvolvimento rural como são também a recuperação
de artes e ofícios tradicionais e do artesanato. Acho que aqui devia haver algo de
inovador, compatibilizando instrumentos do Fundo Social Europeu com instrumentos do
FEOGA, para fazer programas do tipo dos que se fizeram para o Vale do Ave mas agora
em termos de desenvolvimento rural. Este é um exemplo típico em que se deviam
conciliar os fundos que normalmente não têm estado a trabalhar em conjunto para fazer
algo sobre o desenvolvimento rural.
Quanto aos apoios à estrutura empresarial, disse várias vezes durante o Governo: o
primeiro Quadro Comunitário de Apoio deu subsídios a fundo perdido às empresas, o
segundo por iniciativa nossa, começou com os subsídios reembolsáveis. Embora este
Governo diga que acabou com os subsídios e que criou esquemas de empréstimos à taxa
zero, subsídios reembolsáveis, quem os criou fomos nós. Este Governo, está apenas a
gerir aquilo que nós aí deixámos. Disse sempre que no Segundo Quadro Comunitário de
Apoio íamos ter subsídios reembolsáveis para compra de equipamento produtivo, não
subsídios a fundo perdido, excepto para as PME’s de pequena dimensão. Íamos ter
subsídios reembolsáveis, ou seja, empréstimos à taxa zero. No Terceiro Quadro
Comunitário de Apoio, já dizia eu isto há uns anos, se estivermos na Europa, se
estivermos na Moeda Única, temos taxas de juro de nível europeu. Logo, não fará
sentido dar às empresas quaisquer subsídios para compra de equipamento produtivo.
Foi sempre a minha lógica desde há vários anos. A partir de agora para as empresas,
apoios financeiros, a meu ver, têm que ser para os projectos de internacionalização, e
para as componentes imateriais, aquelas que a teoria económica chama “as falhas do
mercado” como é o ambiente, a qualidade, a inovação e todo o esforço de
comercialização e distribuição, em que estamos de facto atrasados, toda a parte imaterial
e aí é que se vê a diferença em relação aos países mais desenvolvidos. Não é nos
110
equipamentos pois aí, muitas vezes estamos ao mesmo nível dos mais desenvolvidos. É
toda a componente de serviços a montante e a jusante da parte manufactureira, aí é que
reside a nossa diferença em relação aos países mais desenvolvidos. E ao esforço de
extroversão das empresas e investimentos no exterior, aí é que eu deixaria de facto os
apoios.
E tentaria, também, outra coisa que nós nunca conseguimos, não por culpa nossa mas
porque a Comissão nunca percebeu. É que numa estrutura empresarial existente, é muito
mais eficiente o incentivo fiscal que o incentivo financeiro. É mais líquido em
eficiência, é dado a posteriori face às performances e estimula o salto em frente. Isso
significava, a meu ver, o co-financiamento da despesa fiscal implícita ao incentivo
fiscal, coisa que a Comissão nunca aceitou. Acho que é um erro para a estrutura
empresarial existente. Devíamos ir pelos incentivos fiscais, não pelos financeiros. Os
financeiros devíamos reservar para criar novas coisas, indústrias emergentes ou coisas
novas com capital semente que íamos desenvolver.
Na estrutura existente, sinto isso nalgumas empresas em que estou na Administração,
é muito mais interessante, por exemplo, permitirem-me a consolidação fiscal em Lisboa
quando faço investimentos no exterior e tenho prejuízos nos primeiros anos, do que
andar a dar alguns apoios financeiros. Portanto há aqui uma questão que nós nunca
conseguimos na Comissão, mas que, em termos económicos, fazia todo o sentido
debatermos no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio.
Só para terminar, gostaria de dizer o seguinte: não julgo que este problema do
desemprego na União Europeia se resolva só de forma mecânica e com os fundos
estruturais. Há aqui problemas do software, de software de funcionamento do mercado
de trabalho e emprego, software da sociedade, e não é só com fundos que isto se resolve.
Queria referir, ainda, só um pormenor que aqui foi mencionado, a velha questão dos
equipamentos industriais em segunda mão. Eu sempre distingui equipamentos em
segunda mão novos dos equipamentos usados. É que ás vezes há uma fábrica que é feita
num sítio, o equipamento não foi utilizado e pode perfeitamente ser utilizado por
Portugal. Isto para mim é um equipamento de segunda mão mas é novo. O que nós não
devemos aceitar é a chamada sucata industrial, e ter apoios comunitários para incentivar
a vinda de sucata industrial para Portugal. Há casos concretos: mais vale uma empresa
comprar um equipamento que é novo mas que não é em primeira-mão. Sempre geri isso
com grande flexibilidade e permiti casos desses.
E ainda, para terminar, dizer que ouço todos os dias nos media o Governo a falar –
como se fosse uma grande coisa – que vai fazer reprogramação financeira. Eu devo
dizer que nós e a Dra. Isabel Mota fazíamos isso todos os dias. O Ministério do
Planeamento fazia isso todos os dias. Reprogramação financeira é um exercício
constante.
A reprogramação financeira significa que os orçamentos são indicativos e temos que
fazer uma gestão flexível cá dentro, por forma a que o dinheiro fique entre nós, naqueles
programas que mostram capacidade de execução, porque se não o fizermos obviamente
o dinheiro vai para Bruxelas. Esta é a questão operacional, que considero relevante.
111
Muito obrigado!
112
Dr. Pedro Dias*
Comentador
1. INTRODUÇÃO
A comunicação apresentada pelo Dr. Vasco Cal trata, com grande clareza, um
conjunto de questões de grande relevância quanto à reforma dos fundos estruturais e às
consequências que daí poderão decorrer para Portugal.
A circunstância de não abordar os “…problemas estatísticos relacionados com a
definição das regiões elegíveis para cada um dos objectivos…” permite-nos, mais do
que um comentário, que não poderia ir além do realçar de alguns aspectos abordados na
comunicação, apresentar algumas reflexões complementares relacionadas com esta
questão que, no contexto da Agenda 2000, se reveste da maior importância para
Portugal.
O tema proposto, “as transferências dos fundos estruturais e a sua aplicação” no
contexto das implicações para Portugal decorrentes da denominada “Agenda 2000”, não
poderia deixar de conduzir a uma reflexão sobre a questão da utilização da informação
estatística no processo de decisão ao nível da União Europeia e, em particular, no
contexto da Agenda 2000.
A simples constatação de que a adesão dos dez países do centro e leste europeu,
provocará um acréscimo da “população comunitária” da ordem de 29%, aumentando o
PIB de cerca de 4% e baixando a média de rendimento por habitante, a taxas de câmbio
correntes, de 20% e de 15% em paridades de poder de compra, conjugada com o
conhecimento do indicador utilizado na definição da elegibilidade de uma região para o
objectivo 1, impõe uma reflexão sobre a adequação dos indicadores que tem vindo e
poderão continuar a ser utilizados – tanto para fixar as regiões elegíveis como para,
posteriormente, determinar os fundos que lhe serão afectos – e, acima de tudo, quanto
ao grau de harmonização das metodologias e técnicas de determinação destes
indicadores ao nível comunitário.
Questionar a diferença de procedimentos adoptados pela Comissão, no caso da
Agenda 2000, face a anteriores situações em que as questões da comparabilidade dos
indicadores quantitativos se colocaram com semelhante ou idêntica acuidade, embora
exigindo soluções de menor complexidade, é outro aspecto que nos parece digno de
realce.
Estabelecer um paralelo entre a actual situação e a ocorrida no quadro da decisão de
introdução do PNB como base de cálculo para o 4.º recurso próprio da Comunidade, do
processo denominado dos “défices excessivos” e das questões ligadas ao Pacto de
Estabilidade e Crescimento, é outro dos aspectos merecedores de atenção.
O conjunto de questões que decorrem da necessidade de acompanhar e intervir nas
diferentes etapas de aplicação das políticas regionais, faz com que se insista sobre a
*
Director do Departamento de Coordenação e Integração do INE.
113
importância primordial de construção dos principais indicadores regionais de acordo
com métodos comparáveis e coerentes com os adoptados para as comparações entre
países.
A evolução recente neste domínio, consubstanciada pela inclusão no SEC 95,
(aprovado por Regulamento do Conselho ao contrário do que aconteceu com o seu
antecessor o SEC 79) e agora denominado Sistema Europeu de Contas Nacionais e
Regionais, de um capítulo consagrado às contas regionais, é um sinal evidente do
reconhecimento pelas instâncias comunitárias, da necessidade de alteração visando a
harmonização.
Pena é que, no quadro da Agenda 2000, se tenha omitido a questão da
comparabilidade da informação estatística de carácter regional, situação que não deixará
de legitimar “perplexidades estatísticas” que não contribuirão para a credibilidade do
processo de decisão, podendo mesmo pôr em causa a avaliação, por parte dos principais
utilizadores da informação estatística – os decisores políticos – da coerência de alguns
indicadores para a comparação inter-regional.
Contudo, sendo certo que a generalidade dos países não colocou, até agora, em causa
a utilização do conjunto de indicadores estatísticos regionais que a Comissão se propõe
manter e ainda que a excessiva restrição, quanto à tomada em conta deste tipo de
indicadores, abre caminho a jogos de influências insusceptíveis de qualquer controlo ou
sequer avaliação das consequências daí decorrentes mesmo “a posteriori“, a posição da
Comissão parece suficientemente sólida para que possa ser alterada sem a apresentação
de propostas concretas por parte dos países.
Estas propostas dificilmente terão êxito, em tempo de produzirem consequências no
período 2000-2006, se não forem colocadas ao nível político.
2. A DEFINIÇÃO DAS REGIÕES ELEGÍVEIS PARA O OBJECTIVO 1
Como é conhecido, as regiões actualmente incluídas no denominado objectivo 1 são
aquelas cujo PIB por habitante avaliado em PPC, e considerando o nível II da NUTS,
era, à data da análise quanto à elegibilidade das regiões, com base na média dos últimos
três anos, inferior a 75% da média comunitária.
Foram ainda incluídas outras regiões (p.e. Irlanda do Norte e territórios franceses
ultramarinos) por razões especiais. Os novos “Lander” alemãs foram igualmente
considerados.
Na vigência do actual quadro, Portugal, Irlanda e Grécia, viram incluído naquele
objectivo todo o seu território.
Na situação até aqui vivida a utilização do indicador, 75% do PIB por habitante, foi
assumida com alguma flexibilidade o que teria em conta a evidência de, tratando-se de
um indicador estatístico obtido por recurso a métodos ainda fracamente harmonizados
ao nível europeu, não se tornar legítima a sua utilização estrita, para além de parecer ter
também subjacente a constatação da necessidade de possível tomada em conta de
situações particulares insusceptíveis de serem adequadamente reflectidas por aquele
114
macro indicador, mas que poderiam ser correctamente aferidas recorrendo a outro tipo
de dados.
No contexto da Agenda 2000 e citamos:
“No futuro, o limite de 75% do PIB por habitante em relação à média comunitária
deverá ser estritamente aplicado.”
“Partindo de critérios em grande medida análogos aos do período actual, há que
ter em conta apenas os critérios objectivos de população elegível, de disparidade entre
a prosperidade regional e a média comunitária e de prosperidade nacional. Às regiões
com um nível elevado de desemprego será concedido apoio adicional.”
Esta proposta, transforma o indicador PIB por habitante em PPC, não num dos
principais elementos de decisão, mas sim no indicador de decisão quanto às regiões
elegíveis para o mais relevante apoio dos fundos estruturais, pondo totalmente em causa
a flexibilidade, até aqui proporcionada pela possibilidade de tomada em conta de outros
elementos de natureza quantitativa ou qualitativa, que poderia contribuir para atenuar as
limitações da utilização daquele indicador para este objectivo.
A perspectiva de conseguir o melhor compromisso possível entre as características
dos indicadores disponíveis e os objectivos visados com a sua utilização parece não ter,
sequer, constituído elemento de reflexão para os autores da Agenda 2000.
Do ponto de vista de Portugal esta opção colocaria imediatamente de fora a região,
NUTS II, Lisboa e Vale do Tejo, podendo significar uma redução muito significativa
das transferências até agora garantidas pelos fundos estruturais, tudo dependendo das
negociações quanto ao “phasing out” para esta região.
Sendo certo que só a região, NUTS III, Grande Lisboa ultrapassa os temíveis 75% da
média comunitária em termos de PIB por habitante (ver anexo), a negociação do
“phasing out” e, porque não, do próprio espaço territorial a abranger por este processo
de retirada do objectivo 1, poderá conduzir a uma situação menos gravosa do que a que
decorrerá de considerar a NUTS II, Lisboa e Vale do Tejo, na sua totalidade.
O facto de se tratar de uma região que constitui manifestamente um “motor” de
desenvolvimento ao nível nacional, o que outros indicadores estatísticos permitem
demonstrar, é outro dos aspectos de grande importância e cuja análise é pura e
simplesmente neutralizada pela mera utilização do PIB por habitante, em PPC.
A serem mantidas, e estritamente aplicadas, as propostas da Agenda 2000 para
definição das regiões correspondentes ao objectivo 1, ou seja as que acederão à parte
mais substancial do orçamento dos fundos estruturais, significa que o PIB por habitante,
em PPC, será a única informação a considerar para a identificação destas regiões,
mesmo que alguns países possam dispor de outros macro indicadores de maior
relevância para a análise que é suposto ser o objectivo da Comissão.
Sabendo-se que muitos países da União Europeia dispõem de outros indicadores ao
nível regional, nomeadamente a população empregada na região, na óptica da
contabilidade nacional, por todos disponibilizada, o que permitiria determinar as
produtividades regionais, a opção retida não deixa de espantar.
115
3.
NATUREZA E LIMITAÇÕES DO INDICADOR PROPOSTO PARA
DETERMINAÇÃO DAS REGIÕES ELEGÍVEIS (objectivo 1)
Independentemente das razões que poderão determinar a escolha do PIB por
habitante como um indicador adequado face à relevância do processo de decisão em
causa, a principal das quais parece resumir-se, no dizer da Comissão, ao facto de ser o
único simultaneamente disponível em todos os Estados-Membros, a opção sobre se a
base de estabelecimento do indicador deve ser o ECU ou as PPC é, por si só,
extremamente relevante.
No caso de Portugal, a mera substituição da avaliação em PPC por ECU determinaria
que a região de Lisboa e Vale do Tejo permaneceria no objectivo 1, mesmo verificandose uma aplicação estrita do critério.
Em quadro anexo, evidencia-se o impacto que a passagem de ECU para PPC tem em
certos países, nomeadamente em Portugal, onde o impacto é fortíssimo sendo o maior
do conjunto da Comunidade.
Os resultados da análise serão ainda diferentes substituindo o PIB por habitante pelo
PIB por pessoa empregada, o que torna também pertinente a discussão desta questão.
As diferentes características das unidades territoriais consideradas nas NUTS, de que
se apresentam em anexo alguns indicadores, é outro aspecto que influencia
significativamente a análise qualquer que seja a opção retida (ECU ou PPC).
Abordar-se-ão, na sequência desta intervenção, algumas das questões suscitadas
pelas opções retidas quanto aos indicadores estatísticos procurando-se, também, dar
indicação de alternativas possíveis quer a partir de informação já existente, quer quanto
a informação susceptível de vir a ser produzida.
A redução de disparidades entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões é
explicitamente assumida (artigo 130-A do Tratado) como um objectivo de promoção do
desenvolvimento harmonioso do conjunto da comunidade.
Medir-se-á o nível de desenvolvimento das regiões pela mera avaliação da sua
capacidade produtiva ou terá o mesmo também a ver com o nível de vida das
respectivas populações?
Permite o indicador PIB por habitante, em PPC, avaliar adequadamente a evolução
conjugada da capacidade produtiva e do nível de vida das populações de uma
determinada região?
O entendimento da Comissão, no passado e no contexto da Agenda 2000, é, no
essencial, idêntico quanto à adequação do indicador PIB por habitante, em PPC, para
avaliar o nível de desenvolvimento das regiões, daí decorrendo que o “desenvolvimento
harmonioso” do conjunto da comunidade é igualmente avaliado tendo este indicador
como elemento muito relevante.
A Comissão não só considera aquele indicador adequado para o objectivo em causa,
como não se lhe oferecem quaisquer dúvidas a este respeito. Só assim se justifica que
preconize, para o futuro, a sua aplicação estrita na determinação das regiões elegíveis
para o objectivo 1, sem propor qualquer acção do aparelho estatístico comunitário, em
116
associação com os nacionais, que venha a permitir dispor de um painel de indicadores
mais adequados para os objectivos visados.
Diversos estudos, parte dos quais desenvolvidos sob a égide do próprio EUROSTAT,
preconizando a criação de um painel de indicadores adequado à avaliação das políticas
regionais e reflectindo criticamente sobre a adequação da utilização do PIB por
habitante, em PPC, para avaliação do progresso da coesão económica e social no seio da
Comunidade, foram pura e simplesmente ignorados.
Procuraremos, de seguida, apresentar alguns elementos que possam constituir
contributos simples, mas essenciais, para a formulação de uma resposta aquelas
questões.
O PIB regional mede o valor da produção ocorrida numa determinada região sendo
pois o indicador relevante para avaliação do potencial produtivo das regiões.
Não obstante esta interpretação ser aceite sem reservas, generalizou-se a utilização
do PIB como base de referência para a construção dos mais diversos indicadores.
Um possível indicador sintético do desenvolvimento económico é o valor
acrescentado total de cada região. Este indicador é, em geral, preferível ao PIB dado que
a diferença entre os dois tem essencialmente a ver com elementos de carácter supra
regional, em particular com o IVA.
Contudo, dada a forma como é calculado o PIB regional ao nível comunitário, é
praticamente indiferente a opção por um ou outro destes indicadores, já que a hierarquia
das regiões não seria alterada. A técnica da regra de três simples é aqui utilizada sem
pruridos.
A questão da desproporção entre as diferentes regiões, pelo menos quanto a áreas e a
populações, determina que o valor acrescentado deva ser relacionado com uma grandeza
que permita ter em conta esta diversidade de dimensão.
Se o objectivo for a mera avaliação do desenvolvimento económico o mais natural
será considerar a população empregada que contribuiu para gerar aquele valor
acrescentado podendo, no limite, considerar-se o total de activos da região (que incluiria
os desempregados) em lugar do total da população residente.
A utilização do PIB por habitante, como indicador do nível de vida potencial da
população residente numa determinada região, não obstante se ter tornado corrente,
corresponde a uma generalização no mínimo abusiva, para o nível regional, de um
indicador que, utilizado ao nível nacional, poderia apresentar, e apresentou no passado,
um adequado grau de aderência à realidade.
Actualmente as significativas diferenças que, em certos casos, podem ser constatadas
entre o PIB e o PNB tornam aquele indicador, mesmo ao nível nacional, inadequado
para avaliar o nível de vida potencial dos residentes num determinado país.
A Irlanda, constitui, ao nível nacional, um exemplo paradigmático da inadequação da
utilização do indicador PIB por habitante como medida do nível de vida da sua
população, dado o significativo peso, nesta economia, de empresas multinacionais que
transferem parte dos rendimentos gerados para o exterior do país, não sendo os mesmos
compensados por transferências de rendimentos equivalentes do exterior para este país.
117
Abstraindo, por agora, as questões metodológicas ligadas à respectiva ventilação
regional só o PNB por habitante se revelaria uma medida conceptualmente coerente
para avaliar o nível de vida potencial das populações.
Se, mesmo ao nível nacional, e no contexto da União Europeia, são já demonstráveis
fortes limitações quanto à utilização do PIB por habitante como indicador do nível de
vida potencial das populações, os problemas agravam-se ao nível regional, não fazendo
sentido que sejam mantidos por mera invocação da manutenção de anteriores
procedimentos.
A generalização de utilização para o nível regional, para além de outros problemas,
não tem em devida conta as limitações acrescidas deste indicador como medida do nível
de vida dos residentes numa determinada região devido, em especial, às seguintes
razões:
– existência de movimentos pendulares da população entre regiões, tanto mais
significativos quanto melhores forem as condições de mobilidade proporcionadas,
fazendo com que a produção gerada numa região determine rendimentos cujos
titulares residem noutra região, ou seja, o próprio impacto positivo da aplicação de
fundos comunitários contribui para aumentar a relevância deste factor nas
limitações introduzidas na análise do indicador;
– localização, em regiões de pequena dimensão, de empresas cujo contributo para o
PIB é muito significativo, e cuja distribuição de rendimentos, que não os gerados
pelo factor trabalho, é feita para outras regiões ou mesmo para outros países;
– redistribuição de rendimentos, particularmente no que se refere à interferência das
administrações públicas e do exterior (resto do mundo) através das denominadas
transferências privadas internacionais.
Assistindo-se a um efeito conjugado dos três tipos de factores referenciados, a
utilização do PIB por habitante, como medida do nível de vida dos indivíduos, revelarse-á absolutamente ilegítima.
A natureza da medida proporcionada pelo PIB, a produção gerada numa determinada
região, faz com que a obtenção de um indicador que o relacione com a população só
possa legitimamente fazer-se recorrendo à população empregada e não à população
residente, ou seja, a não distorção conceptual do conceito principal conduziria à
determinação de produtividades regionais (PIB ou VAB por pessoa empregada) e não à
determinação de uma suposta distribuição pela população residente na região onde o
produto foi gerado.
Pelo contrário a produtividade regional, ao relacionar o PIB ou o VAB, com o
emprego que lhes está subjacente, permite atender à heterogeneidade das regiões
consubstanciada em taxas de actividade e de emprego diferenciadas, ao contrário do que
acontece quando se considera a população residente.
Este indicador de produtividades está disponível em todos os países da União
Europeia podendo, mesmo assumindo o principal e único argumento da Comissão para
justificar a utilização do PIB por habitante, o facto de ser o único disponível, ser
118
vantajosamente considerado no contexto das futuras decisões ligadas aos fundos
estruturais.
Ao considerar o PIB por habitante, e não por pessoa empregada, a Comissão
evidencia pretender avaliar não só o acréscimo da capacidade produtiva das regiões mas
também a sua conjugação com o nível de vida das populações, ou seja, como não
poderia deixar de ser, pretende relacionar o crescimento económico com a repartição
dos rendimentos gerados.
As limitações quanto ao significado do PIB por habitante como indicador do nível de
vida das populações de uma determinada região, aconselham a opção pelo indicador,
rendimento disponível das famílias, a analisar preferencialmente em conjugação com
outros.
O rendimento disponível das famílias por habitante representa, no actual estádio de
desenvolvimento do sistema estatístico regional dos países da União Europeia, o
indicador mais indicado para a análise comparativa do nível de vida das regiões ou,
mais propriamente, das famílias nelas residentes.
A medida do bem-estar das populações, certamente a mais importante para avaliação
do progresso da coesão económica e social, é dificilmente susceptível de avaliação
recorrendo a um indicador sintético. Contudo, a possibilidade de acesso a um
determinado nível de rendimentos é certamente uma parte muito relevante para a sua
adequada avaliação.
Avaliar a parte relativa de indivíduos involuntariamente privados de um rendimento
do trabalho através das diferentes taxas de desemprego – total, por sexo, por idade, de
longa duração, etc. – constitui igualmente uma indicação importante da distribuição do
rendimento.
Estes indicadores traduzem em simultâneo um fenómeno de natureza económica e
social sendo considerados como essenciais a qualquer análise devendo, por maioria de
razão, ser tidos em conta quando está em causa avaliar a coesão económica e social.
Contudo, as taxas de desemprego apresentam, quando consideradas ao nível regional,
o inconveniente de serem fortemente influenciadas por fenómenos migratórios, o que
determina uma excessiva imprecisão das conclusões susceptíveis de serem retiradas da
respectiva análise.
Acresce, a esta limitação, o facto de não existir adequada harmonização ao nível
comunitário na determinação das taxas de desemprego e dos movimentos migratórios
inter-regionais e mesmo inter-países se apresentarem como das variáveis medidas com
menor rigor ou mesmo não medidas.
Pelo contrário, a avaliação directa do rendimento das famílias residentes numa
determinada região não só não apresenta aqueles inconvenientes como se integra no
quadro conceptual da contabilidade nacional, o que permite ainda a respectiva
comparabilidade inter-países.
A escolha do PIB por habitante, medido em PPC, como indicador único para
determinar quais as regiões elegíveis para o objectivo 1, como proposto na Agenda
2000, parece legitimar a conclusão de que a avaliação da coesão económica e social é
119
entendida de uma forma “sui generis”, privilegiando a medição do acréscimo da
capacidade produtiva das regiões e subalternizando a avaliação do nível de vida das
populações que nelas residem.
Só assim se compreende que se persista na utilização isolada daquele indicador, já de
utilização discutível para avaliar a coesão económica e social entre países, para a
determinação do principal critério de acesso aos fundos estruturais pelas regiões quando
estes visam aumentar aquela coesão, e é conhecida a cada vez maior facilidade de
mobilidade inter-regional das populações e de transferência de rendimentos das
empresas.
A utilização das paridades de poder de compra coloca diversas questões que
abordaremos brevemente na sequência desta intervenção.
Um dos primeiros aspectos a ter em conta tem a ver com o facto das PPC variarem
significativamente de uma para outra região dentro do mesmo país (ver anexo), o que
coloca a questão da adequação da aplicação das mesmas PPC, as do país, a todas as
regiões que o constituem, questão que permaneceria mesmo que se admitisse sem
reservas a legitimidade da sua utilização na avaliação da produção.
A utilização do PIB por habitante em PPC em lugar de ECU, de acordo com testes
feitos por diferentes entidades, faz com que as regiões mais ricas dos países mais pobres
pareçam mais ricas e as regiões mais pobres dos países mais ricos pareçam mais pobres,
o que, a ser cabalmente demonstrado, não deixa de ser relevante no quadro das
negociações em curso.
Se admitirmos que, para objectivos de tamanha relevância política, é admissível, na
base do argumento do PIB por habitante em PPC, constituir o único indicador
disponível em todos os Estados-Membros, o que nem tão pouco é o caso, caminhar de
simplificação conceptual em simplificação conceptual a ponto de se construir um
indicador aparentemente comparável inter regionalmente mas que suscita dúvidas tanto
no domínio teórico como quanto à sua efectiva determinação, então, contribuíremos
para transformar o processo de decisão de relevantes matérias políticas num mero
exercício tecnocrático de duvidosa legitimidade.
Paridades de Poder de Compra (PPC)
Sendo a análise das disparidades do desenvolvimento económico (e crê-se que do
nível de vida das populações) dos países e das regiões centrada, no contexto da política
regional, na relação entre o PIB por habitante convertido em paridades de poder de
compra e a consequente média Comunitária, e dada a discussão ultimamente surgida à
volta não só das questões metodológicas que justificarão esta opção como do próprio
significado teórico das PPC, importará apresentar alguns dos elementos conhecidos
relativos à determinação das PPC.
Para Portugal, no actual contexto, a questão da obtenção do conversor do Escudo
para PPC para o PIB é um aspecto fulcral na determinação dos índices de disparidade
regionais e, obviamente, dos índices de disparidade dos países no contexto da UE.
120
Não se pretendendo discutir agora todas as questões ligadas à determinação das PPC
e à legitimidade da sua utilização para certos fins, limitar-nos-emos a realçar alguns
aspectos ainda não inteiramente resolvidos no domínio conceptual.
O cálculo dos PPC insere-se no Projecto de Comparação Internacional das Nações
Unidas visando proporcionar uma melhor comparabilidade internacional dos agregados
macroeconómicos e, em particular, do PIB.
O objectivo principal assumido é o de eliminar os efeitos que as variações de taxas
de câmbio e do nível geral de preços tem nos agregados económicos dos diferentes
países quando convertidos numa mesma unidade monetária, incluindo o ECU.
Se admitirmos que este é, de facto, o objectivo principal, constante de diversos
documentos sobre o tema, coloca-se de imediato a questão de saber quais as razões que
terão levado a Comissão, no quadro da definição de um conjunto de decisões que
abrangerão já um período importante de vigência da Moeda Única, a não ter sequer
colocado esta questão.
As razões em causa são certamente as mesmas que “justificam” a ausência de
qualquer referência à entrada em vigor do EURO na Agenda 2000.
As PPC correspondem a médias de relações de preços internacionais obtidos para um
cabaz de bens e serviços considerados comparáveis e representativos entre os diversos
países considerados.
As PPC são o único indicador estatístico directamente produzido pelo EUROSTAT
sendo também utilizadas exclusivamente pela União Europeia para fundamentar
decisões de significativo impacto económico e social.
O EUROSTAT compila as informações dos países aplicando as metodologias
estabelecidas no processo de comparação internacional dos preços, desde a
determinação das relações de preços ou paridades elementares e sua integração a níveis
sucessivos até à obtenção das paridades dos diferentes agregados da despesa final e,
finalmente, do PIB.
A metodologia de cálculo das PPC não é consensual, quer quanto ao seu fundamento
teórico quer, especialmente, quanto aos métodos de agregação.
De acordo com diversa bibliografia existente mesmo o princípio teórico base das
PPC – lei do preço único – é refutável.
Por outro lado, o método de agregação actualmente utilizado – EKS/ Elteto-KovesSzulc, embora garanta a transitividade dos resultados, ou seja, as relações indirectas por
encadeamento, entre (terceiros) países são coerentes com as relações directas, comporta
inconvenientes como o de não assegurar a aditividade entre os agregados e suas
componentes em termos reais (PPC) ou de possível incoerência entre os índices de
volume dos agregados e das suas componentes.
Existe pelo menos outro método de determinação das PPC.
Em qualquer caso o EUROSTAT é, em última análise, o responsável pelos
resultados e estudos produzidos sobre as PPC, não sendo fácil aos países controlar os
resultados produzidos.
121
NUTS – Nomenclatura de Unidades Territoriais para Fins Estatísticos
Outra questão que contribui para o possível enviesamento da utilização de qualquer
indicador ao nível regional tem a ver com o grau de homogeneidade das diferentes
regiões as quais, no contexto comunitário, constam da NUTS - Nomenclatura de
Unidades Territoriais para fins Estatísticos.
As NUTS foram concebidas como a referência territorial para a ventilação dos
indicadores estatísticos de base regional, por acordo estabelecido entre os diferentes
Estados-Membros e a Comissão.
Visavam criar um sistema coerente de repartição territorial para o
estabelecimento das estatísticas regionais comunitárias.
Os princípios essenciais retidos para a elaboração das NUTS foram os seguintes:
– privilegiar as divisões institucionais já existentes nos Estados-Membros, no caso
de Portugal os concelhos, essencialmente por razões práticas ligadas à
disponibilidade de dados estatísticos;
– privilegiar as unidades territoriais de carácter geral, no caso de Portugal as áreas
de intervenção das CCR, em lugar das específicas de certos domínios de
intervenção (zonas agrárias, de turismo, etc.).
Da mera análise dos critérios retidos pode concluir-se, imediatamente, que as
unidades da NUTS, dificilmente poderão apresentar homogeneidade que legitime a
comparabilidade, sem reservas, da generalidade dos macro indicadores entre regiões da
Europa.
Num dos anexos apresentam-se, para as regiões da NUTS, as respectivas áreas e
população (média, máximo e mínimo).
A única conclusão possível, como é intuitivo pela mera tomada em conta dos
critérios retidos para construção da NUTS, é a de que as características das regiões são
tão diferenciadas que a comparação entre elas, qualquer que seja o indicador escolhido,
não pode deixar de ser feita com grandes reservas.
A dimensão das diferenças constatadas através das variáveis apresentadas no anexo
não pode deixar de ser considerada tão relevante quanto é demonstrável a grande
sensibilidade da avaliação do PIB relativamente à dimensão da unidade espacial de
análise.
A relevância desta questão fica ainda melhor vincada se, por absurdo, assumirmos,
agora, por exemplo as seguintes hipóteses:
– considerar a totalidade do território português, como acontece com a Irlanda,
numa única NUTS II (não se poria agora a questão da exclusão do objectivo 1 da
região de Lisboa e Vale do Tejo);
– considerar as NUTS III, em lugar das NUTS II, (só uma pequena parcela, em
termos territoriais, da Região de Lisboa e Vale do Tejo seria agora excluída do
objectivo 1).
122
A não homogeneidade e coerência na definição dos diferentes níveis da NUTS ao
nível europeu, que decorre, naturalmente, do critério principal adoptado de retenção da
tradição administrativa dos diferentes países, é outro dos aspectos de natureza
metodológica que merece uma reflexão que possa conduzir à alteração das actuais
opções, e que, conjugado com as limitações dos indicadores retidos, contribui para que
se levantem legítimas interrogações quanto às consequências de não se ter procedido,
em tempo, à harmonização metodológica que a relevância da situação impunha nem se
prever que tal venha a acontecer.
Em conclusão, ao pretender avaliar-se conjugadamente a evolução da capacidade
produtiva das regiões e do rendimento das populações aí residentes, o que parece ser o
objectivo da Comissão, recorrendo ao PIB por habitante em PPC, cometem-se alguns
atropelos conceptuais e metodológicos susceptíveis de levantar legitimas dúvidas
quanto à natureza das conclusões obtidas, nomeadamente:
– não se tem em conta o facto do PIB ser um macro indicador concebido para medir
a capacidade produtiva de determinado país ou região e não o rendimento das
populações;
– assumir que aquele macro indicador é susceptível de contribuir para avaliar o
rendimento potencial de determinada região, legitima-se a utilização acrítica quer
da sua avaliação em PPC, quer da utilização do total da população residente e não
da população que contribui para gerar a produção em causa;
– procede-se, assim, à amálgama de um conjunto de conceitos de natureza muito
diferenciada, sem que se coloque qualquer questão quanto à respectiva coerência
conceptual (que não pode ser suprida pelas notas de rodapé constantes das
publicações sobre estatísticas regionais do EUROSTAT), por mero recurso ao
argumento fácil, mas não verdadeiro, de se tratar do único indicador existente em
todos os países da comunidade;
– não se consideram as dificuldades particulares da ventilação regional da
informação, as quais aconselhariam a maior prudência no estabelecimento de
analogias entre a utilização de indicadores para avaliações ao nível nacional e ao
nível regional.
4. REPARTIÇÃO DOS FUNDOS PELAS REGIÕES
O conjunto de aspectos abordados no ponto anterior, também relacionados com os
indicadores base para repartição financeira pelas regiões, levam a que as reflexões que
aqui se apresentam se circunscrevam à questão da avaliação do desemprego.
De acordo com a Agenda 2000 os critérios de repartição financeira pelas regiões que
integrarão o objectivo 1, correspondentes a uma segunda fase de análise após a
utilização do indicador PIB por habitante e só esse, assentarão na “população elegível”,
na “disparidade entre a prosperidade regional e a média comunitária” e na “prosperidade
123
nacional”. O “elevado nível de desemprego” será outra das variáveis a ter em conta para
atribuição de apoio adicional.
A repartição financeira atribuída na base destes critérios, é qualificada, pela
Comissão, de mais objectiva, transparente e equitativa do que anteriormente.
Não obstante a escassez de detalhes sobre os aspectos concretos de utilização dos
diferentes indicadores não nos permitir uma opinião sobre a objectividade, transparência
e equidade que é suposto serem atingidas, importará alinhar uma breve reflexão sobre as
características destes indicadores e a legitimidade e limitações da sua utilização no
processo de decisão em causa.
Assumindo que se mantêm as técnicas usadas no anterior período a avaliação da
“prosperidade nacional” e da “disparidade entre a prosperidade regional e a média
comunitária”, assentarão no indicador mágico “PIB per capita”, o que nos remete para a
apreciação já feita atrás.
A questão da utilização da taxa de desemprego pode vir a revelar-se determinante
sendo certo que, a este nível, há já longo tempo que se vem questionando o grau de
harmonização metodológica existente, ou pelo menos da aplicação em concreto dos
princípios fixados.
A análise comparada de taxas de desemprego com outros indicadores levanta
algumas perplexidades logo a nível nacional agravando-se, em muitos casos, quando a
análise desce ao nível da região.
A elevada taxa de desemprego de Espanha face a todos os restantes países da
Comunidade, é um dos exemplos de uma situação dificilmente compreensível se
tomados em conta outros indicadores que não poderão deixar de apresentar alguma
correlação com este.
No caso da determinação da taxa de desemprego, não obstante o esforço que tem
vindo a ser feito ao nível do EUROSTAT para a respectiva harmonização, parece
colocar-se um problema de adaptação metodológica ao nível nacional o que exigirá,
aquilo que falta em todos os domínios das estatísticas regionais, ou seja o recurso a
auditorias às estatísticas dos diversos Estados-Membros no sentido de avaliar
discrepâncias que possam contribuir para harmonizar procedimentos.
Sendo claro que a utilização de diferentes indicadores provoca diferentes impactos na
afectação dos fundos aos países e regiões estas questões, não obstante a inércia da
Comissão, não poderão deixar de ser objecto de análise aprofundada no contexto das
negociações em curso.
Nestes casos, de pouco valerá recorrer a insinuações tradicionais e fáceis quanto às
limitações dos indicadores estatísticos. O que contará será a capacidade de apresentar
uma proposta exequível que possa ter consequências práticas no decurso do período
2000-2006.
O assumir, no quadro da Agenda 2000, por omissão de qualquer referência mesmo
que só ao de leve, ao contrário do que aconteceu noutras circunstâncias em que os
problemas da comparabilidade da informação se poriam com menor acuidade (p.e. a
utilização do PNB para determinação do 4.º recurso próprio comunitário, a
124
harmonização metodológica na determinação do défice orçamental, as avaliações em
volume no contexto do Pacto de Estabilidade e Crescimento etc.), que os indicadores
quantitativos são directamente comparáveis entre regiões, sem necessidade de qualquer
flexibilidade (aplicação estrita), constitui, desde logo, uma situação que não abona a
favor da assumida transparência dos critérios de afectação dos fundos.
Se, no passado recente, foi assumida a necessidade de proceder a um conjunto de
revisões metodológicas na determinação de macro indicadores tendo como âmbito
geográfico a totalidade do território económico de cada Estado-Membro da Comunidade
e partindo de uma realidade em que existia já uma experiência de aplicação anterior do
SEC – Sistema Europeu de Contas Económicas Integradas, compreende-se mal que a
relevância do processo de decisão política ao nível regional, não tenha conduzido a um
esforço antecipado ou paralelo de harmonização dos métodos e das técnicas adoptadas
no processo de regionalização da informação.
Com efeito, a um nível mais fino de ventilação da informação correspondem sempre
problemas metodológicos mais complexos, aumentando a necessidade de definição de
critérios de harmonização da informação que legitimem a respectiva comparabilidade
inter-países e mais ainda inter-regiões.
Tanto o critério principal para determinação das regiões objectivo 1, como os
critérios de afectação dos recursos pelas regiões, com eventual excepção da população
ilegível, colocam diversos problemas metodológicos agravados pela inexistência de
documentos que permitam avaliar como se procedeu, em cada país, à aplicação concreta
das metodologias em causa.
Neste sentido podem aqui considerar-se aplicáveis todas as questões já suscitadas.
5. PROCEDIMENTOS ANTERIORES DA COMISSÃO NO DOMÍNIO DA
COMPARABILIDADE DA INFORMAÇÃO ESTATÍSTICA
Em anteriores situações, relativamente recentes, nas quais se colocou a questão da
utilização directa e única de indicadores estatísticos para fundamentar processos de
decisão de significativo impacto económico e político, assistiu-se sempre a um extremo
cuidado da Comissão quanto à comparabilidade intra-comunitária dos indicadores,
tendo sido criadas estruturas para análise das questões ligadas à respectiva
harmonização e previstos mecanismos relativamente expeditos de intervenção.
Referem-se os seguintes casos:
– utilização do PNB para determinação do 4.º recurso próprio comunitário;
– exercícios dos défices excessivos;
– pacto de estabilidade e crescimento;
– IPC harmonizado.
No caso do “recurso PNB” foi criado um Comité de Gestão para avaliação dos
procedimentos técnicos e do grau de exaustividade na determinação do PNB pelos
diferentes Estados-Membros.
125
Da acção deste Comité, articulada com missões sistemáticas de “auditoria” aos
diversos Estados-Membros sobre a determinação do respectivo PNB, levadas a cabo
pelo EUROSTAT, resultaram diversas Decisões da Comissão visando a harmonização
metodológica. Foram, neste quadro, levantadas diversas reservas às contas nacionais de
todos os Estados-Membros e previsto um mecanismo de acerto das contribuições para o
recurso PNB após o levantamento de todas as reservas.
Aquele mecanismo consiste no funcionamento em “conta corrente” do contributo dos
países no âmbito do recurso PNB, que determina devoluções por parte da Comissão ou
acréscimos por parte dos países, sempre que são revistos os dados do PNB e até que as
reservas às contas nacionais sejam levantadas.
Foi previsto um período de transição, que se esgota em Outubro de 1998, tendo sido
igualmente disponibilizados fundos para apoiar os países no processo de adaptação das
suas contas nacionais às decisões tomadas.
No caso do exercício dos “défices excessivos” são conhecidas, dada a sua sistemática
divulgação pelos órgãos de comunicação social, as decisões tomadas visando a
harmonização na determinação do défice orçamental e da dívida pública.
Quanto ao “Pacto de Estabilidade e Crescimento”, a circunstância dos países, para
não incorrerem nas penalidades previstas para aplicação aos que ultrapassem os limites
decididos quanto ao défice orçamental, poderem invocar razões excepcionais avaliadas
através da evolução em volume dos seus PIB, determinou a criação de diversos grupos
técnicos, liderados pelo EUROSTAT e com a participação dos Estados-Membros, que
se ocuparão da análise dos actuais procedimentos e da definição de uma metodologia
harmonizada para cálculo das evoluções em volume do PIB.
Enfim, existiu, sempre, por parte da Comissão e/ou do Conselho, uma grande
preocupação quanto à necessidade de avaliar as limitações de comparabilidade dos
indicadores directamente utilizados em relevantes processos de decisão política e de
definir actuações visando a respectiva comparabilidade, acompanhadas da criação de
mecanismos de transição.
Compreende-se, também por isso, mal que tais questões não se tenham colocado no
domínio da política regional, tanto mais quanto é bem conhecida a relação directa entre
o acréscimo de dificuldades metodológicas e a diminuição da dimensão das unidades
geográficas em análise.
No caso dos indicadores regionais a situação é ainda agravada pela circunstância de
existirem um conjunto de interacções entre as regiões insusceptíveis de avaliação
recorrendo às estatísticas tradicionais ao contrário do que acontece ao nível nacional.
6. O
FUTURO:
ALGUNS
CONTRIBUTOS
PARA
PROCURAR
ULTRAPASSAR OS PROBLEMAS COLOCADOS PELA UTILIZAÇÃO DOS
INDICADORES ESTATÍSTICOS NO QUADRO DA AGENDA 2000
É indiscutível que o alargamento da União Europeia tornará mais relevante o
objectivo da coesão económica e social, como é expressamente assumido no quadro da
126
Agenda 2000, sendo certo que permanecerá, por alguns anos, uma Europa com níveis de
desenvolvimento muito diferenciados.
Atingir o objectivo da coesão económica e social não pode deixar de assentar em
informação crescentemente harmonizada que contribua para estabelecer a máxima
coerência entre as políticas seguidas aos diferentes níveis.
Não é, por isso, possível continuar, no domínio da informação estatística de base
regional, a utilizar, no contexto de processos de decisão de grande impacto económico e
social, indicadores tradicionais cuja adopção só parece continuar a justificar-se por
inércia.
A reflexão sobre o painel de indicadores susceptíveis de permitir, com adequado
rigor, o que significa garantindo a máxima comparabilidade, definir, acompanhar e
avaliar as políticas regionais é pois um imperativo que não pode deixar de ser assumido
tanto pelos diversos órgãos comunitários como pelos Estados-Membros.
Parece hoje indiscutível que é absolutamente essencial ter em atenção o instrumental
estatístico necessário para garantir o desenvolvimento de uma adequada política
económica e social regional nas suas diferentes fases (lançamento, execução, avaliação,
etc.), não se limitando os indicadores a assegurar uma mera descrição das disparidades
inter-regionais, mas visando antes fornecer aos decisores políticos um conjunto de
dados que lhes permitam, em associação com outros elementos, centrar as suas acções
sobre os aspectos susceptíveis de terem o maior impacto possível sobre o
desenvolvimento, significando o aprofundamento da coesão económica e social, das
regiões.
Neste sentido é decisivo que, ao nível político, sejam, em tempo, devidamente
ponderadas as potencialidades/limitações dos indicadores estatísticos e, acima de tudo,
que seja exacta e formalmente decidido o contexto da sua utilização.
Para bem da credibilidade das estatísticas oficiais e dos decisores políticos, os
indicadores estatísticos não podem senão continuar a servir para aquilo para que foram
concebidos, ou seja, como instrumento de apoio ao processo de decisão política e nunca
como espartilhos tecnocráticos deste processo.
Deveria iniciar-se, desde já, um processo de avaliação do painel de indicadores
regionais mais adequado para aplicação nos diversos aspectos das políticas regionais.
Tal poderia fazer-se aproveitando trabalhos já iniciados no seio ou sob a égide da
Comissão, nomeadamente os realizados pelo CEIES – Conselho Europeu de Informação
Económica e Social (órgão consultivo do EUROSTAT com representantes dos vários
Estados-Membros).
Apresenta-se em anexo, a título ilustrativo, um quadro contendo alguns dos
indicadores regionais considerados relevantes pelo CEIES, cuja apresentação teve lugar
na reunião realizada em Lisboa, em Setembro de 1996.
Solicitar à Comissão que indique as razões porque prefere os indicadores propostos e
não outros, bem como proceder ao inventário de toda a informação regional produzida
nos diferentes Estados-Membros por forma a possibilitar uma adequada avaliação das
127
possibilidades de utilização de diferentes indicadores é outros dos pontos no qual se
deve insistir.
Por outro lado, mesmo que acabe por permanecer a posição da Comissão quanto aos
indicadores agora propostos, os mesmos deverão ser objecto de acompanhamento pelo
EUROSTAT e pelos Estados-Membros visando avaliar da respectiva comparabilidade.
Não parece inadequado considerar a possibilidade, a exemplo do que acontece com o
recurso PNB, de se preverem mecanismos de transição quanto às afectações financeiras
condicionadas à avaliação e concretização da harmonização de procedimentos
estatísticos entre os diversos países.
Insistir na necessidade de garantir um maior conhecimento/controlo por parte dos
países quanto à determinação das PPC e mesmo quanto à consistência teórica da sua
actual e futura aplicação – no quadro do EURO – é outra questão merecedora de realce.
Não obstante o papel que os representantes nacionais nos grupos técnicos do
EUROSTAT poderão ter neste domínio é indiscutível, e a experiência recente
demonstra-o cabalmente, que só ao nível político estas questões poderão ser suscitadas
com implicações imediatas quanto às acções a desenvolver no plano técnico.
7. CONCLUSÕES
Sintetizando o que vem de ser referido pode afirmar-se que a utilização de um
indicador de produtividade tem indiscutivelmente maior significado económico do que
o PIB por habitante quando se pretende comparar o desempenho económico dos países
ou das regiões entre si.
Este indicador, porque existe para todos os países da Comunidade, poderia ser
privilegiado ou, no mínimo, tomado em conta em conjunto com outros.
O indicador do rendimento disponível bruto por habitante é o mais adequado nas
comparações relativas ao nível de vida das populações residentes nas regiões, fazendo
todo o sentido centrar a análise de avaliação do progresso da coesão económica e social
na conjugação deste indicador com o das produtividades.
A não existência deste indicador nalguns países deveria conduzir à elaboração de
propostas que permitissem vir a disponibilizá-lo com a consequente previsão de
mecanismos de ajustamento que a futura utilização conjugada deste indicador pudesse
determinar.
Continuar a optar pelo PIB por habitante, em PPC, e, pior ainda, assumir a sua futura
aplicação estrita, a mais não corresponde do que a uma posição de inércia insensível ao
acréscimo de limitações que, ao nível regional, este indicador tende a apresentar como
consequência do próprio processo de coesão económica.
Aprofundar os estudos quanto aos indicadores regionais adequados aos processos de
decisão ao nível europeu e fazê-lo em tempo útil é um imperativo que não pode deixar
de ser devidamente tido em conta ao nível político.
128
ANEXOS
129
ANEXO I
Índice de disparidade regional do PIB pc em PPP da região de Lisboa e Vale do Tejo
em relação ao índice 75 do PIB pc em PPP
EUR 15 = 100
120
1991
105
90
índice
1992
75
1993
60
45
1994
30
Oeste
Grande Lisboa
Península de Setúbal
130
Médio Tejo
Lezíria do Tejo
ANEXO II
Relação entre
índices
93-95
EUR 15=100
EUR 15=100
NUTS95
93-95
93-95
EUR_EC
EUR 15
ECU
100
PPP
100
PPP/ECU
BE
BELGIQUE-BELGIE
ECU
115
BE32
HAINAUT
ECU
84
PPP
83
PPP/ECU
BE35
NAMUR
ECU
85
PPP
84
PPP/ECU
-2
BE31
BRABANT WALLON
ECU
87
PPP
86
PPP/ECU
-2
113
-2
-2
BE24
VLAAMS BRABANT
ECU
96
PPP
95
PPP/ECU
-2
BE34
LUXEMBOURG (B)
ECU
101
PPP
99
PPP/ECU
-2
BE33
LIEGE
ECU
105
PPP
103
PPP/ECU
-2
BE22
LIMBURG (B)
ECU
107
PPP
106
PPP/ECU
-2
BE23
OOST-VLAANDEREN
ECU
109
PPP
107
PPP/ECU
-2
BE25
WEST-VLAANDEREN
ECU
120
PPP
118
PPP/ECU
-2
BE21
ANTWERPEN
ECU
141
PPP
138
PPP/ECU
-2
BE1
REG.BRUXELLES-CAP./BRUSSELS HFDST.GEW.
ECU
177
PPP
173
PPP/ECU
-2
DK
DANMARK
ECU
143
DK
DANMARK
ECU
143
DE
DEUTSCHLAND
ECU
128
DEG
THUERINGEN
ECU
66
PPP
57
PPP/ECU
DE8
MECKLENBURG-VORPOMMERN
ECU
67
PPP
57
PPP/ECU
-15
DED
SACHSEN
ECU
69
PPP
59
PPP/ECU
-15
DE4
BRANDENBURG
ECU
73
PPP
62
PPP/ECU
-15
DE93
LUENEBURG
ECU
99
PPP
84
PPP/ECU
-15
DEB2
TRIER
ECU
104
PPP
88
PPP/ECU
-15
DEB1
KOBLENZ
ECU
107
PPP
91
PPP/ECU
-15
DEA3
MUENSTER
ECU
112
PPP
96
PPP/ECU
-15
DE22
NIEDERBAYERN
ECU
113
PPP
97
PPP/ECU
-15
DE94
WESER-EMS
ECU
117
PPP
100
PPP/ECU
-15
DE72
GIESSEN
ECU
118
PPP
101
PPP/ECU
-15
DE23
OBERPFALZ
ECU
119
PPP
102
PPP/ECU
-15
DE26
UNTERFRANKEN
ECU
122
PPP
104
PPP/ECU
-15
DE3
BERLIN
ECU
123
PPP
105
PPP/ECU
-15
114
PPP
114
-20
PPP/ECU
109
-20
-15
-15
DEF
SCHLESWIG-HOLSTEIN
ECU
123
PPP
105
PPP/ECU
-15
DEA4
DETMOLD
ECU
125
PPP
106
PPP/ECU
-15
DEB3
RHEINHESSEN-PFALZ
ECU
125
PPP
107
PPP/ECU
-15
DEC
SAARLAND
ECU
125
PPP
107
PPP/ECU
-15
DE24
OBERFRANKEN
ECU
126
PPP
108
PPP/ECU
-15
DEA5
ARNSBERG
ECU
126
PPP
108
PPP/ECU
-15
DE13
FREIBURG
ECU
128
PPP
109
PPP/ECU
-15
DE27
SCHWABEN
ECU
130
PPP
111
PPP/ECU
-15
DE91
BRAUNSCHWEIG
ECU
132
PPP
112
PPP/ECU
-15
DEA2
KOELN
ECU
134
PPP
114
PPP/ECU
-15
DE73
KASSEL
ECU
134
PPP
114
PPP/ECU
-15
DE14
TUEBINGEN
ECU
135
PPP
116
PPP/ECU
-15
DE92
HANNOVER
ECU
139
PPP
118
PPP/ECU
-15
DEA1
DUESSELDORF
ECU
145
PPP
123
PPP/ECU
-15
131
Relação entre
índices
93-95
EUR 15=100
EUR 15=100
NUTS95
93-95
93-95
DE12
KARLSRUHE
ECU
147
PPP
125
PPP/ECU
-15
DE25
MITTELFRANKEN
ECU
150
PPP
128
PPP/ECU
-15
DE11
STUTTGART
ECU
163
PPP
139
PPP/ECU
-15
DE5
BREMEN
ECU
179
PPP
153
PPP/ECU
-15
DE21
OBERBAYERN
ECU
186
PPP
159
PPP/ECU
-15
DE71
DARMSTADT
ECU
205
PPP
175
PPP/ECU
-15
DE6
HAMBURG
ECU
226
PPP
193
PPP/ECU
-15
GR
ELLADA
ECU
48
GR21
IPEIROS
ECU
32
PPP
43
PPP/ECU
36
GR41
VOREIO AIGAIO
ECU
36
PPP
49
PPP/ECU
36
GR23
DYTIKI ELLADA
ECU
41
PPP
55
PPP/ECU
36
GR25
PELOPONNISOS
ECU
42
PPP
57
PPP/ECU
36
GR11
ANATOLIKI MAKEDONIA, THRAKI
ECU
43
PPP
58
PPP/ECU
36
GR13
DYTIKI MAKEDONIA
ECU
44
PPP
60
PPP/ECU
36
GR14
THESSALIA
ECU
44
PPP
60
PPP/ECU
36
GR22
IONIA NISIA
ECU
44
PPP
60
PPP/ECU
36
GR12
KENTRIKI MAKEDONIA
ECU
48
PPP
65
PPP/ECU
36
65
36
GR24
STEREA ELLADA
ECU
48
PPP
65
PPP/ECU
36
GR43
KRITI
ECU
51
PPP
70
PPP/ECU
36
GR3
ATTIKI
ECU
54
PPP
73
PPP/ECU
36
GR42
NOTIO AIGAIO
ECU
54
PPP
73
PPP/ECU
36
ES
ESPANA
ECU
64
ES43
EXTREMADURA
ECU
45
PPP
55
PPP/ECU
20
ES61
ANDALUCIA
ECU
47
PPP
57
PPP/ECU
20
ES11
GALICIA
ECU
50
PPP
60
PPP/ECU
20
ES42
CASTILLA-LA MANCHA
ECU
54
PPP
64
PPP/ECU
20
ES63
CEUTA Y MELILLA
ECU
55
PPP
66
PPP/ECU
20
ES62
MURCIA
ECU
57
PPP
68
PPP/ECU
20
ES41
CASTILLA-LEON
ECU
59
PPP
71
PPP/ECU
20
ES12
ASTURIAS
ECU
60
PPP
72
PPP/ECU
20
ES52
COMUNIDAD VALENCIANA
ECU
62
PPP
75
PPP/ECU
20
ES7
CANARIAS
ECU
62
PPP
75
PPP/ECU
20
ES13
CANTABRIA
ECU
62
PPP
75
PPP/ECU
20
ES24
ARAGON
ECU
72
PPP
87
PPP/ECU
20
ES23
RIOJA
ECU
73
PPP
88
PPP/ECU
20
ES21
PAIS VASCO
ECU
76
PPP
91
PPP/ECU
20
ES22
NAVARRA
ECU
77
PPP
93
PPP/ECU
20
ES51
CATALUNA
ECU
78
PPP
94
PPP/ECU
20
ES3
MADRID
ECU
79
PPP
95
PPP/ECU
20
ES53
BALEARES
ECU
82
PPP
99
PPP/ECU
20
FR
FRANCE
ECU
116
77
20
108
-7
FR83
CORSE
ECU
81
PPP
75
PPP/ECU
-7
FR81
LANGUEDOC-ROUSSILLON
ECU
90
PPP
83
PPP/ECU
-7
FR3
NORD-PAS-DE-CALAIS
ECU
94
PPP
87
PPP/ECU
-7
FR63
LIMOUSIN
ECU
95
PPP
88
PPP/ECU
-7
FR72
AUVERGNE
ECU
95
PPP
88
PPP/ECU
-7
FR53
POITOU-CHARENTES
ECU
96
PPP
89
PPP/ECU
-7
132
Relação entre
índices
93-95
EUR 15=100
EUR 15=100
NUTS95
93-95
93-95
FR52
BRETAGNE
ECU
98
PPP
91
PPP/ECU
-7
FR62
MIDI-PYRENEES
ECU
99
PPP
91
PPP/ECU
-7
FR22
PICARDIE
ECU
99
PPP
92
PPP/ECU
-7
FR51
PAYS DE LA LOIRE
ECU
101
PPP
94
PPP/ECU
-7
FR41
LORRAINE
ECU
101
PPP
94
PPP/ECU
-7
FR26
BOURGOGNE
ECU
102
PPP
94
PPP/ECU
-7
FR61
AQUITAINE
ECU
104
PPP
96
PPP/ECU
-7
FR82
PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR
ECU
104
PPP
96
PPP/ECU
-7
FR25
BASSE-NORMANDIE
ECU
105
PPP
97
PPP/ECU
-7
FR43
FRANCHE-COMTE
ECU
106
PPP
98
PPP/ECU
-7
FR24
CENTRE
ECU
108
PPP
100
PPP/ECU
-7
FR23
HAUTE-NORMANDIE
ECU
109
PPP
101
PPP/ECU
-7
FR71
RHONE-ALPES
ECU
114
PPP
105
PPP/ECU
-7
FR21
CHAMPAGNE-ARDENNE
ECU
114
PPP
105
PPP/ECU
-7
FR42
ALSACE
ECU
118
PPP
109
PPP/ECU
-7
FR1
ILE DE FRANCE
ECU
175
PPP
162
PPP/ECU
-7
IE
IRELAND
ECU
76
IE
IRELAND
ECU
76
IT
ITALIA
ECU
88
IT93
CALABRIA
ECU
52
PPP
61
PPP/ECU
17
IT92
BASILICATA
ECU
58
PPP
68
PPP/ECU
17
IT8
CAMPANIA
ECU
58
PPP
68
PPP/ECU
17
ITA
SICILIA
ECU
59
PPP
69
PPP/ECU
17
IT91
PUGLIA
ECU
62
PPP
72
PPP/ECU
17
ITB
SARDEGNA
ECU
66
PPP
78
PPP/ECU
17
IT72
MOLISE
ECU
67
PPP
78
PPP/ECU
17
IT71
ABRUZZO
ECU
78
PPP
91
PPP/ECU
17
IT52
UMBRIA
ECU
85
PPP
99
PPP/ECU
17
IT53
MARCHE
ECU
90
PPP
105
PPP/ECU
17
IT51
TOSCANA
ECU
94
PPP
111
PPP/ECU
17
IT11
PIEMONTE
ECU
99
PPP
116
PPP/ECU
17
IT6
LAZIO
ECU
99
PPP
116
PPP/ECU
17
88
PPP
88
15
PPP/ECU
103
15
17
IT13
LIGURIA
ECU
103
PPP
121
PPP/ECU
17
IT32
VENETO
ECU
104
PPP
121
PPP/ECU
17
IT33
FRIULI-VENEZIA GIULIA
ECU
105
PPP
123
PPP/ECU
17
IT31
TRENTINO-ALTO ADIGE
ECU
108
PPP
127
PPP/ECU
17
IT4
EMILIA-ROMAGNA
ECU
111
PPP
131
PPP/ECU
17
IT2
LOMBARDIA
ECU
113
PPP
132
PPP/ECU
17
IT12
VALLE D'AOSTA
ECU
113
PPP
132
PPP/ECU
17
PPP
167
PPP/ECU
-8
LU
LUXEMBOURG (GRAND-DUCHE)
ECU
181
LU
LUXEMBOURG (GRAND-DUCHE)
ECU
181
NL
NEDERLAND
ECU
111
NL23
FLEVOLAND
ECU
81
PPP
77
PPP/ECU
-6
NL12
FRIESLAND
ECU
95
PPP
89
PPP/ECU
-6
NL13
DRENTHE
ECU
95
PPP
89
PPP/ECU
-6
NL21
OVERIJSSEL
ECU
99
PPP
94
PPP/ECU
-6
133
167
-8
105
-6
Relação entre
índices
93-95
EUR 15=100
EUR 15=100
NUTS95
93-95
93-95
NL42
LIMBURG (NL)
ECU
100
PPP
94
PPP/ECU
-6
NL22
GELDERLAND
ECU
100
PPP
95
PPP/ECU
-6
NL34
ZEELAND
ECU
105
PPP
99
PPP/ECU
-6
NL41
NOORD-BRABANT
ECU
110
PPP
104
PPP/ECU
-6
-6
NL33
ZUID-HOLLAND
ECU
116
PPP
110
PPP/ECU
NL31
UTRECHT
ECU
124
PPP
117
PPP/ECU
-6
NL32
NOORD-HOLLAND
ECU
125
PPP
118
PPP/ECU
-6
NL11
GRONINGEN
ECU
137
PPP
129
PPP/ECU
-6
AT
OESTERREICH
ECU
122
AT11
BURGENLAND
ECU
80
PPP
109
71
PPP/ECU
-10
-10
AT22
STEIERMARK
ECU
97
PPP
87
PPP/ECU
-10
AT21
KAERNTEN
ECU
99
PPP
88
PPP/ECU
-10
AT12
NIEDEROESTERREICH
ECU
101
PPP
91
PPP/ECU
-10
AT31
OBEROESTERREICH
ECU
112
PPP
100
PPP/ECU
-10
AT33
TIROL
ECU
119
PPP
106
PPP/ECU
-10
AT34
VORARLBERG
ECU
124
PPP
111
PPP/ECU
-10
AT32
SALZBURG
ECU
132
PPP
118
PPP/ECU
-10
AT13
WIEN
ECU
182
PPP
163
PPP/ECU
-10
PT
PORTUGAL
ECU
44
PT2
ACORES
ECU
32
PPP
48
PPP/ECU
51
PT3
MADEIRA
ECU
35
PPP
53
PPP/ECU
51
PT12
CENTRO (P)
ECU
35
PPP
53
PPP/ECU
51
PT14
ALENTEJO
ECU
36
PPP
54
PPP/ECU
51
PT11
NORTE
ECU
39
PPP
59
PPP/ECU
51
PT15
ALGARVE
ECU
47
PPP
71
PPP/ECU
51
PT13
LISBOA E VALE DO TEJO
ECU
57
PPP
86
PPP/ECU
51
FI
SUOMI/FINLAND
ECU
98
FI13
ITAE-SUOMI
ECU
77
PPP
73
PPP/ECU
FI14
VAELI-SUOMI
ECU
86
PPP
81
PPP/ECU
-6
FI15
POHJOIS-SUOMI
ECU
88
PPP
83
PPP/ECU
-6
FI12
ETELAE-SUOMI
ECU
94
PPP
88
PPP/ECU
-6
FI11
UUSIMAA
ECU
127
PPP
119
PPP/ECU
-6
FI2
AHVENANMAA/AALAND
ECU
130
PPP
123
PPP/ECU
-6
67
51
93
-6
SE
SVERIGE
ECU
115
SE02
OESTRA MELLANSVERIGE
ECU
103
SE04
SYDSVERIGE
ECU
106
PPP
92
PPP/ECU
-14
SE06
NORRA MELLANSVERIGE
ECU
109
PPP
94
PPP/ECU
-14
SE05
VAESTSVERIGE
ECU
110
PPP
95
PPP/ECU
-14
SE03
SMAALAND MED OEARNA
ECU
111
PPP
96
PPP/ECU
-14
SE08
OEVRE NORRLAND
ECU
111
PPP
96
PPP/ECU
-14
SE07
MELLERSTA NORRLAND
ECU
113
PPP
97
PPP/ECU
-14
SE01
STOCKHOLM
ECU
141
PPP
122
PPP/ECU
-14
UK
UNITED KINGDOM
ECU
86
UK23
SOUTH YORKSHIRE
ECU
65
PPP
74
PPP/ECU
13
UK84
MERSEYSIDE
ECU
66
PPP
75
PPP/ECU
13
134
99
-6
PPP
89
-14
PPP/ECU
98
-14
13
Relação entre
índices
93-95
EUR 15=100
EUR 15=100
NUTS95
93-95
93-95
UK91
CLWYD, DYFED, GWYNEDD, POWYS
ECU
69
PPP
78
PPP/ECU
13
UKB
NORTHERN IRELAND
ECU
69
PPP
78
PPP/ECU
13
UK11
CLEVELAND, DURHAM
ECU
70
PPP
79
PPP/ECU
13
UK62
CORNWALL, DEVON
ECU
70
PPP
79
PPP/ECU
13
UK72
SHROPSHIRE, STAFFORDSHIRE
ECU
70
PPP
79
PPP/ECU
13
UKA3
HIGHLANDS, ISLANDS
ECU
71
PPP
80
PPP/ECU
13
UK92
GWENT, MID-S-W GLAMORGAN
ECU
71
PPP
81
PPP/ECU
13
UK54
ESSEX
ECU
72
PPP
82
PPP/ECU
13
UK13
NORTHUMBERLAND,TYNE AND WEAR
ECU
75
PPP
85
PPP/ECU
13
UK83
LANCASHIRE
ECU
75
PPP
85
PPP/ECU
13
UK57
KENT
ECU
75
PPP
85
PPP/ECU
13
UK33
LINCOLNSHIRE
ECU
76
PPP
87
PPP/ECU
13
UKA2
DUMFR.-GALLOWAY, STRATHCLYDE
ECU
77
PPP
87
PPP/ECU
13
UK31
DERBYSHIRE, NOTTINGHAMSHIRE
ECU
77
PPP
87
PPP/ECU
13
UK71
HEREFORD-WORCS., WARWICKS.
ECU
78
PPP
89
PPP/ECU
13
UK63
DORSET, SOMERSET
ECU
78
PPP
89
PPP/ECU
13
UK21
HUMBERSIDE
ECU
79
PPP
89
PPP/ECU
13
UK82
GREATER MANCHESTER
ECU
79
PPP
89
PPP/ECU
13
UK24
WEST YORKSHIRE
ECU
80
PPP
90
PPP/ECU
13
UK73
WEST MIDLANDS (COUNTY)
ECU
84
PPP
95
PPP/ECU
13
UK51
BEDFORDSHIRE, HERTFORDSHIRE
ECU
85
PPP
96
PPP/ECU
13
UK53
SURREY, EAST-WEST SUSSEX
ECU
85
PPP
97
PPP/ECU
13
UK56
HAMPSHIRE, ISLE OF WIGHT
ECU
86
PPP
97
PPP/ECU
13
UK22
NORTH YORKSHIRE
ECU
86
PPP
98
PPP/ECU
13
UK4
EAST ANGLIA
ECU
87
PPP
99
PPP/ECU
13
UK12
CUMBRIA
ECU
88
PPP
100
PPP/ECU
13
UK32
LEICS., NORTHAMPTONSHIRE
ECU
88
PPP
100
PPP/ECU
13
UKA1
BORD.-CENTR.-FIFE-LOTH.-TAY.
ECU
89
PPP
101
PPP/ECU
13
UK81
CHESHIRE
ECU
94
PPP
107
PPP/ECU
13
UK61
AVON, GLOUCS., WILTSHIRE
ECU
94
PPP
107
PPP/ECU
13
UK52
BERKS.,BUCKS., OXFORDSHIRE
ECU
102
PPP
116
PPP/ECU
13
UKA4
GRAMPIAN
ECU
118
PPP
134
PPP/ECU
13
UK55
GREATER LONDON
ECU
128
PPP
145
PPP/ECU
13
135
ANEXO III
Quadro 1: Superfície das Regiões (1000 Km2)
NUTS 1
Média
B
Min.
10.2
0.2
DK
43.1
D
22.3
GR
NUTS 2
Max.
Média
NUTS 3
Min.
Max.
Média
4.4
Min.
0.7
Max.
16.8
3.4
2.40
0.10
2
43.1
43.1
43.1
43.10
43.1
2.9
0.10
6.2
0.4
70.6
8.9
0.40
29.5
0.7
0.03
2.9
33
3.8
56.8
10.2
2.31
19.1
2.6
0.33
5.4
E
72.1
7.2
215
28
0.03
94.2
9.7
0.01
21.7
F
70.36
12
145.6
24.4
1.10
83.9
6.3
0.11
83.9
IRL
68.9
68.9
68.9
68.9
68.90
68.9
7.7
3.32
12.2
I
27.4
13.6
44.4
15.1
3.30
25.7
3.2
0.21
7.5
L
2.6
2.6
2.6
2.6
2.60
2.6
2.6
2.60
2.6
3.4
NL
10.3
7.3
11.9
3.4
1.40
5.7
1
0.13
A
28
23.6
34.4
9.3
0.41
19.2
2.4
0.41
4.6
P
30.7
0.8
88.9
13.1
0.80
27
3.1
0.80
8.6
FIN
169.1
1.6
336.6
56.4
1.55
136.1
17.8
1.55
98.9
S
410.9
410.9
410.9
51.4
6.50
154.3
17.1
2.90
98.9
22
7.3
77.1
6.9
0.70
30.6
3.7
0.38
25.3
68.1
0.2
410.9
23.0
0.03
154.3
5.4
0.01
98.9
UK
EUR15
Quadro 2: População das Regiões – 1.1.1992 (1000)
NUTS 1
Média
Min.
NUTS 2
Max.
Média
NUTS 3
Min.
Max.
Média
Min.
Max.
B
3348
951
5810
1116
236
2258
234
38
DK
5171
5171
5171
5171
5171
5171
335
45
951
608
D
5039
684
17595
2015
492
5273
148
17
3456
GR
2578
1004
3540
793
195
3540
202
21
3540
E
5584
1502
10502
2171
127
6984
752
56
4910
F
6546
1539
10862
2266
134
10862
589
73
2540
IRL
3549
3549
3549
3549
3549
3549
444
195
1371
I
5169
1584
8868
2843
117
8868
599
92
3923
L
393
393
393
393
393
393
393
393
393
NL
3796
1605
7117
1265
238
3284
380
55
1292
A
2638
1750
3336
879
273
1570
226
21
1570
P
3286
238
9366
1408
238
3479
329
50
1832
FIN
2527
25
5030
842
25
1787
266
25
1278
S
8668
8668
8668
1084
397
1728
361
57
1662
UK
5273
2089
17703
1657
278
6905
892
72
6905
EUR15
4238
25
17703
1830
25
10862
410
17
6905
136
ANEXO IV
INFORMAÇÃO REGIONAL
NOVOS INDICADORES POSSÍVEIS:
Indicadores sintéticos (desenvolvimento económico/bem estar Social)
-
PIB por activo residente
taxa de desemprego por sexo e idade
taxa de desemprego de longa duração
rendimento disponível bruto das famílias
Indicadores sectoriais
Dados naturais
- área das terras cultiváveis
- estimativa das reservas do subsolo
- grau de urbanização
Recursos humanos
-
% de jovens (menos de 20 anos) na população total
% de idosos (mais de 65 anos) na população total
projecções demográficas
esperança de vida à nascença por sexo
indicadores de fecundidade
taxa de mortalidade
saldo migratório global
saldo migratório da população activa
% das pessoas que atingem formação superior em relação à população activa
% das pessoas em formação numa geração (20 anos)
relação entre o n.º de horas em formação permanente e as horas de trabalho
dedicadas à produção
- relação entre o n.º de horas dedicadas à investigação e as horas de trabalho
dedicadas à produção
Infra-estruturas
-
n.º de camas de hospital por mil habitantes
área média dos alojamentos
área de alojamento por habitante
parte do território com acesso a vias de comunicação de diferentes tipos (estradas
por tipos, caminho de ferro, aeroportos, etc.)
137
- n.º total de passageiros dos aeroportos
Características do tecido produtivo
- índice de Gini dos estabelecimentos por dimensão
- % de emprego dependente de uma empresa regional
- % de emprego dependente de um grupo extra-regional
Atractividade pelo exterior
-
% de população vivendo a menos de x Km de certos equipamentos
custo de mão de obra por qualificação
preço da electricidade
preços da comunicações telefónicas locais
preços das comunicações telefónicas internacionais
taxa normal de IVA
n.º de dias perdidos devido a greves
Dinamismo da região
-
taxa de crescimento do PIB
taxa de criminalidade
relação entre as despesas dos serviços públicos locais face aos centrais
peso dos impostos locais no total dos impostos
parte de recursos das administrações locais com origem nos impostos totais
parte dos impostos locais fixados regionalmente
138
As transferências comunitárias e
o desenvolvimento da economia
portuguesa
139
Professor Vítor Gaspar*
Orador
AS TRANSFERÊNCIAS NO CONTEXTO DA EUROPA COMUNITÁRIA:
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES A PROPÓSITO DA AGENDA 2000.
A justificação para a existência de políticas de apoio comunitárias associadas com os
Fundos Estruturais encontra-se no objectivo de promover um padrão harmonioso de
desenvolvimento que conduza ao reforço da coesão económica e social. Esta questão é
tanto mais relevante quando se observam significativas e persistentes disparidades entre
níveis de desenvolvimento entre Estados-membros e regiões da União Europeia. O
objectivo de redução destas disparidades está consagrado no Tratado de Maastricht e,
agora, no Tratado de Amesterdão.
O aprofundamento da integração europeia conduz ao reforço dos valores de equidade
e solidariedade no quadro comunitário. No essencial a actual concepção dos Fundos
Estruturais apareceu no contexto do Acto Único Europeu, em 1986, e do Programa do
Mercado Único. Entre 1987 e 1993 verificou-se uma duplicação dos Fundos Estruturais
comunitários. O Tratado de Maastricht acrescentou o Fundo de Coesão.
Para promover a convergência dos padrões de vida entre regiões e Estados-membros
da União Europeia é necessário compreender as razões do atraso relativo. Em geral
pode argumentar-se que o atraso relativo se deve à carência de fundamentos induzindo a
um crescimento endógeno suficientemente forte. Em primeiro lugar, uma insuficiente e
ou inadequada educação e formação conduzindo a um nível baixo de acumulação de
capital humano. Em segundo lugar, ineficiente processo de intermediação financeira
conduzindo a custos elevados de financiamento para o investimento privado. A
ineficiência do processo de intermediação financeira esteve associada à protecção e
regulamentação dos sistemas financeiros nacionais e à instabilidade macroeconómica.
Neste âmbito deve destacar-se a importância de défices orçamentais excessivos e do
financiamento privilegiado do Sector Público. Em terceiro lugar, um nível relativamente
baixo de capital público em infra-estruturas (por exemplo transportes, telecomunicações
e energia).
Os Fundos Estruturais deverão visar a promoção de investimento em áreas onde o
sector privado não actuaria (p.ex. construção de infra-estruturas). Em termos mais gerais
os Fundos Estruturais deverão procurar incentivar a provisão de um conjunto de bens e
serviços de carácter público de forma compatível com o reforço dos incentivos à
afectação eficiente de recursos na economia.
O período mais recente tem sido um período de convergência para os países que mais
beneficiam do esforço associado com as políticas estruturais comunitárias: Portugal,
Espanha, Grécia e Irlanda. Portugal, em particular, tem beneficiado de uma
convergência real continuada desde a adesão em 1986 (Gráfico 1).
*
Director do Departamento de Estudos Económicos do Banco de Portugal.
140
O processo de crescimento destes países nos últimos anos não resultou,
obviamente, de forma exclusiva do esforço de coesão a nível europeu. De entre outros
factores que terão tido importância podem destacar-se:
– o reforço dos mecanismos de mercado na determinação da afectação dos recursos;
– uma crescente convergência nominal apontando para um regime caracterizado
pela estabilidade macroeconómica (estabilidade de preços, equilíbrio das finanças
públicas, etc.);
– internacionalização, desregulamentação e liberalização do sistema financeiro;
etc.
Estas observações mostram que a questão da concepção e dos montantes de
transferências associados com os Fundos Estruturais têm de ser analisados globalmente
no contexto do desenvolvimento dos países e regiões beneficiados, por um lado, e no
contexto da integração europeia, por outro.
O debate recente e as propostas da Comissão sumariadas sob a designação Agenda
2000 interrompem a tendência de aumento dos fundos a transferir consagrada nas duas
Perspectivas Financeiras anteriores. A manutenção do tecto dos recursos próprios para
um período em que se antevê o alargamento da União europeia a novos EstadosMembros, do centro e do leste europeus, com um grau de desenvolvimento inferior ao
da média comunitária, reforça a importância do debate em torno do esforço de coesão
na Europa.
Este artigo está estruturado como segue: na primeira secção apresenta-se um quadro
analítico simples que permite obter alguma sensibilidade à ordem de grandeza do
impacto de transferências públicas, canalizadas para investimento, sobre a trajectória de
crescimento de uma economia. Para esse efeito será utilizado o modelo neoclássico de
crescimento. Na secção 2 far-se-ão algumas observações com base em cenários
141
plausíveis dadas as propostas da Comissão no contexto da Agenda 2000. Finalmente na
secção 3 apresentar-se-ão algumas conclusões.
1. A IMPORTÂNCIA MACROECONÓMICA DOS FUNDOS
O ponto de partida é a ideia de que o crescimento e o desenvolvimento são
fenómenos de longo prazo. Nesse horizonte de tempo a evolução do produto é
dominada pela evolução da capacidade produtiva. A capacidade produtiva é, por sua
vez, determinada pela tecnologia e a acumulação de factores produtivos. No gráfico 2,
que mostra a taxa de crescimento do produto verificado e do produto potencial, para a
economia portuguesa, desde 1980, pode ver-se que, a evolução do produto é explicada
nesse horizonte, em grande medida, pela evolução do produto potencial.
O quadro analítico para este tipo de análise é fornecido pela teoria do crescimento7.
Considere-se o caso (muito) simples seguinte em que a tecnologia tem a forma CobbDouglas:
Y(t) = A(t)K(t)αL(t)1-α
em que Y(t), representa o produto; K(t), representa o capital e L(t), representa o
trabalho. A(t) é um factor de escala que varia ao longo do tempo, t, para reflectir o
progresso tecnológico.
dInY(t)/dt = dInA(t)/dt + αdInK(t)/dt + (1-α)dInL(t)/dt
7
(1)
Ver, por exemplo, Frank Ramsey, 1928, A Mathematical Theory of Saving, Economic Journal, Robert
Solow, 1956, A Contribution to the Theory of Economic Growth, Quarterly Journal of Economics, Trevor
Swan, 1965, Economic Growth and Capital Accumulation, Economic Record.
142
A equação (1) permite aproximar o efeito de transferências unilaterais na trajectória
de crescimento:
∆( dInY(t)/dt) ≅ α(Y/K).Trf
Repare-se que com α ≅ 25% e Y/K ≅ 1/3 vem que transferências de 5 por cento do
PIB usadas integralmente em investimento têm um impacto sobre o crescimento do
produto de 0.4125 pontos percentuais.
A análise pode ser mais refinada usando uma ilustração gráfica.
A ideia é considerar a economia como tendo uma taxa de poupança exógena. O
estado estacionário da economia é determinado quando o investimento (I) é suficiente
para garantir que a taxa de crescimento do stock de capital iguala a taxa de crescimento
do trabalho medido em unidades de eficiência (o crescimento da população activa é
dado por n e o crescimento da produtividade do trabalho é dado por x).
Neste contexto as soluções de estado estacionário para o produto “per capita” e para
o capital por trabalhador8 podem escrever-se como:
k = K/L.exp(xt) = ((s + Trf)/(n+x+δ))1/(1-α)
y = Y/L.exp(xt) = ((s + Trf)/(n+x+δ))α/(1-α)
A hipótese que é feita é a de que as transferências unilaterais públicas em
percentagem do PIB (trf) aumentam 1 para 1 a poupança disponível para
investimento.
Designando o stock de capital (nível do produto) de equilíbrio de estado estacionário
por k* (y*) e o stock de capital de equilíbrio (nível do produto) de estado estacionário
com transferências públicas por k** (y**) tem-se, para os parâmetros considerados
(Figura 2):
8
O trabalho é aqui medido em unidades de eficiência.
143
k**/ k* = 1,275
y**/ y* = 1,063
Este ponto é ilustrado na Figura 2.
Por sua vez nas condições consideradas a velocidade de ajustamento (β) para o
equilíbrio de estado estacionário pode escrever-se como sendo:
β≅(1-α)H(n+x+δ)
Partindo da hipótese de que α=0,25; n=0.008; x=0.02; δ=0.05 pode determinar-se
que:
β≅(1-α)H(n+x+δ)≅0.0585
o que significa que em cada ano se verifica uma aproximação ao estado estacionário a
uma taxa de 5.85 por cento ao ano. Esta aproximação corresponde a percorrer metade da
distância face ao estado estacionário em (aproximadamente) 12 anos. O impacto médio
sobre a taxa de crescimento ao longo desses doze anos seria de (aproximadamente) 0,25
pontos percentuais.
As ordens de grandeza estimadas são consideráveis. Recapitulando:
Transferência unilaterais públicas, com carácter permanente, da ordem de 5 pontos
percentuais do PIB têm como efeitos:
• um impacto imediato sobre o crescimento do produto de cerca de 0,4 pontos
percentuais;
•
um aumento do produto, no estado estacionário, em cerca de 6,3 por cento;
•
uma velocidade de convergência para o estado estacionário de cerca de 5.85 por
cento ao ano;
144
•
um impacto médio sobre a taxa de crescimento do produto de cerca de 0,25
pontos percentuais durante doze anos.
Estes valores têm alguma relevância para Portugal uma vez que os montantes
transferidos no âmbito do primeiro QCA terão rondado os 3,5 por cento do PIB
português e os montantes recebidos no âmbito do segundo QCA se deverão
aproximar dos 4,5 por cento do PIB.
Os resultados obtidos no quadro deste modelo simples sugerem que os Fundos
Estruturais contribuem, de forma significativa, para o crescimento e desenvolvimento e,
assim, para o processo de convergência real da economia portuguesa.
2. ALGUMAS IMPLICAÇÕES DOS CENÁRIOS ORÇAMENTAIS INCLUÍDOS
NA AGENDA 2000.
Os cenários previstos para as perspectivas financeiras 2000-2006 prevêem a
manutenção do tecto dos recursos próprios em 1,27 por cento do PIB e um tecto para os
fundos estruturais de 0,46 por cento.
Trata-se de um esforço significativo no quadro do orçamento comunitário.
Para Portugal o valor total das transferências poderá ser, no entanto, cerca de 15 por
cento inferior (a preços constantes) do que nas anteriores perspectivas financeiras. Deve
recordar-se ainda que as próximas perspectivas financeiras têm 7 anos quando as actuais
tinham apenas 6.
Em percentagem do PIB as transferências deverão estar entre 2,5 por cento do PIB
(hipótese pessimista) e 3,5 por cento do PIB (hipótese optimista). Estes valores sendo
inferiores aos do anterior QCA conduzem ainda a impactos significativos face a um
cenário de ausência de fundos.
Assim para transferências de 2,5 por cento do PIB o impacto sobre o produto será
(em estado estacionário) da ordem dos 3.3 por cento. Se as transferências forem da
ordem dos 3,5 por cento o impacto pode ser estimado em cerca de 4,6 por cento.
CONCLUSÕES
Os Fundos Estruturais contribuíram de forma significativa para o crescimento e
desenvolvimento português nos últimos dez anos. De acordo com as perspectivas
propostas pela Comissão no âmbito da Agenda 2000 o contributo continuará a ser
significativo, pelo menos durante os primeiros anos do século XXI.
Tão importante como o volume de Fundos são as regras associadas com a sua
aplicação. É de crucial importância, neste contexto:
– garantir a racionalidade do processo de selecção de projectos; e, em particular:
– garantir a compatibilidade com a racionalidade dos procedimentos orçamentais;
145
– procurar a neutralidade em termos dos incentivos criados no quadro de uma
economia aberta e de mercado o que sugere privilegiar o investimento em capital
infra-estrutural e capital humano.
146
Dra. Alda de Carvalho*
Comentadora
A análise do impacto das transferências comunitárias no desenvolvimento da
economia portuguesa deverá ser acompanhada de uma referência, ainda que breve, a
algumas importantes transformações, contemporâneas da integração plena de Portugal
na então Comunidade Económica Europeia – onde a vertente económica era a que
apresentava maior visibilidade –, hoje União Europeia – com o aprofundamento da
vertente política e, muito em breve, União Económica e Monetária – com a introdução
da Moeda Única.
As transformações que é adequado referir ocorreram essencialmente na esfera
sociológica, com a alteração dos comportamentos, dos valores e dos padrões de
consumo, que deram lugar a um outro País e condicionaram naturalmente algumas das
mudanças que se verificaram na esfera económica.
Uma questão que pode colocar-se é a de saber se as alterações que se vêm registando
em Portugal estão exclusivamente relacionadas com a entrada do País na então CEE ou
teriam ocorrido independentemente dessa entrada.
É muito provável que o movimento de globalização de comportamentos, de
tecnologias e de economias à escala planetária induzisse, ainda que com desfasamento
temporal incerto, parte das transformações que ocorreram na sociedade e na economia
portuguesas a partir de meados da década de oitenta.
De facto, não seria possível a Portugal, enquanto sociedade democrática – com 3 a 4
milhões de portugueses e luso-descendentes espalhados pelo mundo e com ligações
ainda vivas ao País de origem – manter-se à margem das mutações que ocorrem pelo
mudo, quando as tecnologias de informação impõem a abertura total das fronteiras da
informação.
Não deve esquecer-se o papel das telecomunicações nas mudanças verificadas num
espaço “protegido”, como a antiga Alemanha Oriental, com a consequente queda do
muro de Berlim e a abertura de todo o bloco de leste.
E, ao que tudo indica, as telecomunicações estarão a desempenhar um papel também
importante na ocidentalização de todo o Oriente, designadamente da China.
Uma verdade parece irrefutável: a chamada Sociedade da Informação está a impor-se
e o conceito de “aldeia global” corresponde cada vez mais a uma realidade “real” e não
virtual.
Assim, só de forma muito redutora, pois, se podem atribuir exclusivamente à adesão
plena de Portugal à União Europeia e ao apoio dos seus fundos estruturais as
transformações, também económicas, que estão a ocorrer em Portugal.
Esta constatação não se refere apenas aos anos mais recentes: esteve presente já em
1986, quando se concretizou a adesão plena à Comunidade.
*
Directora-Geral do Departamento de Prospectiva e Planeamento, do Ministério do Equipamento,
Planeamento e Administração do Território.
147
De facto, a adesão verifica-se na sequência de um conjunto de factos ou em
simultâneo com outros que dificultam a avaliação do impacto das transferências
comunitárias para Portugal. Desses factos é de destacar apenas três, de carácter
claramente económico:
• o êxito do segundo processo de ajustamento macroeconómico negociado com o
FMI que permitiu que, em 1985, a economia se apresentasse “saneada” dos seus
maiores desequilíbrios e registasse um crescimento de cerca de 3%, depois de
quedas no produto nos dois anos anteriores;
• a queda significativa dos preços do petróleo, desonerando de forma evidente os
países dele mais dependentes, no grupo dos quais se encontra naturalmente
Portugal, e proporcionando importantes ganhos de termos de troca;
• a queda também significativa do dólar, a qual, contribuiu para os importantes
ganhos de termos de troca referidos anteriormente.
A ocorrência destes factos e as suas profundas consequências tornam muito
difícil isolar o impacto da abertura da economia e dos fundos comunitários que
começaram a afluir à sociedade e economia portuguesas, em especial a partir de
1989.
Mais tarde, em 1993, com a consagração do Mercado Único e o estabelecimento
da livre circulação de pessoas, mercadorias, serviços e capitais, reuniram-se todas
as condições para que a abertura do País fosse total e irreversível, em todos os
aspectos da vida colectiva e individual.
Cumulativamente, a actual “explosão” da Sociedade da Informação, iniciada do
lado de lá do Atlântico, está a aprofundar essa abertura do País, não só em termos
da realidade europeia mas face a uma realidade planetária. De salientar que essa
“explosão” também está a ter impactos muito significativos nos restantes países da
União Europeia, onde a Sociedade da Informação teria tendência a penetrar mais
lentamente não fosse a velocidade imparável imposta pela tecnologia americana.
As alterações de carácter estrutural (económicas e não só) que estão a verificarse vão relativizar ainda mais a avaliação do impacto económico global dos apoios
comunitários.
No entanto, deve salientar-se que, do exposto, não pode inferir-se uma
subalternização da importância destes apoios. Muito pelo contrário.
De facto, é importante relevar-se que a integração de Portugal na União Europeia e
tudo o que dela decorre tem permitido a Portugal acompanhar, sem desfasamentos
irremediáveis, as mutações que ocorrem a nível mundial e europeu, não só devido ao
apoio dos fundos estruturais mas também à assumpção plena do “normativo”
comunitário e de todas as reformas que lhe estão associadas.
Foi também graças ao facto de integrar a União Europeia que Portugal pôde
“endogeneizar” sem grandes choques, parte das mutações já verificadas,
designadamente as relacionadas com a Sociedade da Informação.
148
Face à grande velocidade que está a caracterizar essas mutações, em especial as
associadas ao comércio mundial e ao alargamento da União Europeia aos PECO, é
indispensável que Portugal continue a ter acesso ao apoio financeiro comunitário
através dos fundos estruturais para que possa prosseguir, sem grandes
sobressaltos, o processo de convergência real com a União Europeia que, como é
fácil reconhecer, se encontra naturalmente numa fase bem menos avançada do que
o da convergência nominal.
Pode dizer-se que, em princípio, não será difícil quantificar alguns dos impactos
directos dos fundos estruturais no curto prazo, no que se refere designadamente ao
investimento em infra-estruturas económicas e sociais, às acções de formação, aos
subsídios pagos, ao emprego criado...
No entanto, tal avaliação é demasiado limitada e simplista, devendo procurar
quantificar-se também os efeitos indirectos e induzidos e os de médio e longo
prazos.
É aqui que os modelos económicos surgem como instrumentos privilegiados.
No entanto é conveniente não esquecer dois aspectos:
• os modelos não são neutros, ou seja, a sua formulação não é completamente
objectiva e independente das concepções teóricas que lhe estão subjacentes;
• os modelos proporcionam uma visão simplificada da realidade e, por isso, a
análise dos seus resultados deve não só atender a tal limitação mas também
ter presentes as percepções da realidade que a experiência proporciona.
Se a situação estatística impõe o recurso a modelos “incipientes”, a visão da
economia que deles se obtém é ainda mais simplificada pelo que a análise dos seus
resultados merece ainda mais cuidado.
Em contrapartida, a utilização de modelos muito sofisticados exige um vasto
conjunto de informação estatística que nem sempre está disponível.
Deste modo, a aplicação de modelos complexos a economias onde o sistema
estatístico enferma de limitações, como é ainda o caso português, implica
normalmente um conjunto de simplificações e a adopção de parâmetros estimados
de forma mais ou menos precária, teóricos ou decalcados de outras economias.
Deverá ter-se ainda em atenção que a parcela mais significativa dos apoios
financeiros comunitários recebidos por Portugal é de natureza estrutural,
destinando-se, designadamente, à qualificação dos recursos humanos e à
construção de grandes infra-estruturas.
Assim sendo, a avaliação dos impactos de médio e longo prazos dos fundos
estruturais na dotação de capital físico e humano do País reveste especial
importância, pois será a partir do seu conhecimento que se poderá avaliar a
adequação da utilização desses apoios aos objectivos de coesão económica e social
que lhe estão subjacentes.
Neste campo, a modelização reveste normalmente algumas dificuldades, sendo
especialmente delicada no caso português, dadas não só a precariedade e deficiente
149
coerência temporal do sistema estatístico mas também a insuficiência de
informação relativa à utilização dos fundos comunitários.
De facto, não pode dizer-se que, na algo complexa estrutura criada em Portugal
para gerir o Quadro Comunitário de Apoio, a recolha e tratamento de informação
relativa à execução das diferentes intervenções concretas, para além da de
natureza financeira global, tenha constituído preocupação prioritária.
Deste modo, a utilização da informação disponível para a avaliação
macroeconómica dos projectos, essencialmente de carácter financeiro, tem exigido
a formulação de hipóteses, mais ou menos “heróicas” consoante as circunstâncias,
que naturalmente condicionam os resultados a que se chega.
Devido à “intromissão” dos múltiplos factores que actuaram (e actuam) na
economia portuguesa em simultâneo com os fundos estruturais, uma das maiores
dificuldades da avaliação do seu impacto macroeconómico consiste na simulação
da que teria sido a evolução da economia portuguesa e das suas principais
variáveis macroeconómicas na ausência do volume significativo de fundos
estruturais que se verificou a partir de 1986 e, em especial, a partir de 1989.
Essa simulação é pura análise conjectural que as profundas alterações
estruturais com outras origens torna especialmente vulnerável e discutível...
No entanto, destas considerações não deve de forma alguma inferir-se uma
postura de cepticismo acerca dos exercícios de avaliação do impacto
macroeconómico dos fundos estruturais que têm sido realizados para o caso
português, a nível de instituições nacionais e comunitárias.
Muito pelo contrário. A sua proliferação tem proporcionado uma diversidade
de abordagens teóricas e conceptuais, de metodologias e modelos e de formas de
tratamento da informação disponível que, ao conduzir a um núcleo de resultados
razoavelmente convergentes, permite conferir-lhes elevada probabilidade.
E, de facto, essa convergência tem-se verificado ao nível dos resultados obtidos
nas diversas avaliações conhecidas em relação às principais variáveis
macroeconómicas.
Haverá diferenças em relação a outras variáveis. Mas como já se referiu, os
modelos não são neutros: os seus resultados são inevitavelmente condicionados
pelas doutrinas económicas que lhes estão subjacentes, pela base de informação
que está associada à sua construção e pela vivência da realidade económica dos
seus “criadores”.
A título ilustrativo apresentam-se alguns resultados dos vários exercícios de
avaliação do impacto macroeconómico dos fundos comunitários abrangidos pelos
QCA I e QCA II que vêm sendo realizados no Departamento de Prospectiva e
Planeamento, exercícios de avaliação esses realizados predominantemente na
óptica da despesa e relativos aos impactos de curto prazo.
As metodologias utilizadas são naturalmente susceptíveis de crítica dado que,
como quaisquer outras, têm virtualidades e defeitos. Contudo, os seus resultados
não vieram a ser postos em causa por outras avaliações que se lhe seguiram.
150
IMPACTO MACROECONÓMICO
DOS FUNDOS ESTRUTURAIS (a)
Unidade
Valor médio associado à execução
dos fundos estruturais
1989/93
1994/9
6
Avaliação (ex post) na óptica
da procura
PIB
Em % do total da variável
2.1
2.7
FBCF
Em % do total da variável
6.8
9.5
Construção
Em % do total da variável
n.d.
13.2
Importações
Em % do total da variável
2.8
3.4
VAB
Em % do total da variável
2.0
2.7
Indústria e Energia
Em % do total da variável
1.8
2.3
Minerais não metálicos
Em % do total da variável
4.6
7.1
Outros materiais de construção
Em % do total da variável
7.1
12.3
Produtos metálicos
Em % do total da variável
3.3
3.8
Construção
Em % do total da variável
7.6
13.5
Serviços
Em % do total da variável
1.8
2.1
Em % do total da variável
2.3
2.7
Emprego
Milhares de indivíduos
85
114
Indústria e Energia
Milhares de indivíduos
20
24
Minerais não metálicos
Milhares de indivíduos
1
2
Outros materiais de construção
Milhares de indivíduos
2
3
Produtos metálicos
Milhares de indivíduos
3
3
Construção
Milhares de indivíduos
29
48
Serviços
Milhares de indivíduos
37
42
Serviços às empresas
Milhares de indivíduos
4
5
Saldo das Contas do SPA
Em % do PIB
+0.9
+1.3
Dívida Pública
Em % do PIB
-3.0
-6.7
BTC
Em % do PIB
+1.4
+1.9
1.0
4.6
Serviços às empresas
Avaliação (ex ante) na óptica
da oferta
PIB
Em % do total da variável
(a) Inclui o Fundo de Coesão
151
Programa
152
Agenda 2000 da UE: as suas implicações para Portugal
Dia 18 de Fevereiro de 1998
Auditório 2 da Fundação Calouste Gulbenkian
09H30
10H00-11H30
Abertura
O novo quadro financeiro para a UE: 2000-2006
Presidência:
Apresentação:
Comentários:
Presidente do CES,
Dr. José da Silva Lopes
Dr. Carlos Costa
Prof. João Ferreira do Amaral
Dr. José Amaral
11H30-11H45
Intervalo para café
11H45-13H15
Perspectivas para as despesas agrícolas
Presidência:
Apresentação:
Comentários:
15H00-16H30
Vice-Presidente do CES,
Eng.º R. Nogueira Simões
Eng.º Armando Sevinate Pinto
Prof. Francisco Avillez
Eng.º José Cabrita
As transferências de fundos estruturais e a sua aplicação
Presidência:
Apresentação:
Comentários:
Vice-Presidente do CES,
Eng.º João Proença
Dr. Vasco Cal
Dra. Isabel Mota
Eng.º Luís Mira Amaral
Dr. Pedro Dias
16H30-16H45
Intervalo para café
16H45-18H15
As transferências comunitárias e o desenvolvimento da economia
portuguesa
Presidência:
Apresentação:
Comentários:
Vice-Presidente do CES,
Dr. João Salgueiro
Prof. Vítor Gaspar
Prof. Daniel Bessa
Dra. Alda de Carvalho
153