TCE/RJ
PROCESSO N.º 234.601-9/13
RUBRICA
FL.: 40
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
Gabinete do Conselheiro Aluisio Gama de Souza
VOTO GC-1
PROCESSO:
ORIGEM:
INTERESSADO:
TCE-RJ Nº 234.601-9/13
PREFEITURA MUNICIPAL DE ITAGUAÍ
PREFEITURA MUNICIPAL DE ITAGUAÍ
ASSUNTO:
CONSULTA
11589/2014
Trata o presente processo da Consulta formulada pelo
Secretário Municipal de Administração do Município de Itaguaí,
encaminhada por meio do Ofício nº 525/2013-SMA, para indagar sobre
a possibilidade dos Procuradores Municipais terem como limite
remuneratório o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça.
O Corpo Instrutivo, em seu relatório às fls 18/22, sugere
Conhecimento, em caso, da presente consulta, tendo em vista a
imperiosa relevância da matéria no âmbito da municipalidade. No
mérito, sugere Expedição de Ofício ao consulente, dando-lhe ciência da
decisão desta Corte e posterior Arquivamento do processo, pautado
pelos seguintes fundamentos:
O posicionamento mais coerente parece ser o que considera
apenas
os
Procuradores
Estaduais
submetidos
ao
teto
remuneratório percebido pelos Desembargadores do Tribunal de
Justiça. Corroborando tal posicionamento, tem-se;
A uma, por ter o art. 37, XI estipulado subtetos de modo a agrupar
os ocupantes de cargos, empregos e funções públicas tomando por
critério não a semelhança de atribuições desempenhadas, mas a
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esfera
federativa
a
que
se
vinculam,
considerando
as
peculiaridades, principalmente financeiras, de cada ente
A duas, por ter o art. 37, XI, com clareza, determinado que no
âmbito municipal deve incidir um único teto remuneratório, qual
seja,
o
subsídio
percebido
pelo
Prefeito,
recusando-se
a
excepcionar tal lógica. Afirmar que a sistemática elaborada para os
estados, o que se refere a seus procuradores, deve ser estendida
aos
Procuradores
Municipais
é
subverter
a
sistemática
constitucional.
A três, por inexistir menção na CRFB/88 a Procuradores Municipais,
dispondo, tão somente, os artigos. 131 e 132 CF, sobre
Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, sendo, portanto,
pouco crível que o constituinte, no inciso XI do art. 37,
implicitamente pretendeu incluir aqueles Procuradores, em que
pese não terem sido expressamente disciplinados em qualquer
outro dispositivo constitucional.
No âmbito jurisprudencial, por sua vez, o tema é objeto de
controvérsia. A título de ilustração, tem-se:
“”CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PROCURADORES
MUNICIPAIS.
PREFEITO.
REMUNERAÇÃO.
ART.
37,
INCISO
LIMITE.
SUBSÍDIO
XI,
CONSTITUIÇÃO
DA
DO
FEDERAL. Nos termos da norma do art. 37, inciso XI, da CF/88,
a
remuneração
devida
aos
Procuradores
Municipais
encontra limite no valor do subsídio do Prefeito, impondo-se
destacar que, por óbvia hermenêutica do referido dispositivo
constitucional, os Procuradores e Defensores referidos na parte
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final da norma são os da esfera estadual. (TJMG, 6ª Câmara
Cível, processo n. 1.0024.07.460846-4/004(1) Relator: Des.
Antônio Sérvulo, Data do Julgamento: 14/04/2009, Data da
Publicação: 22/05/2009).”
“EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. APELAÇÃO CÍVEL.
TETO
REMUNERATÓRIO.
ARTIGO
37,
INCISO
DESEMBARGADOR.
XI,
PROCURADOR
DA
RECURSO
CRFB.
MUNICIPAL.
SUBSÍDIO
DESPROVIDO.
1.
DE
A
aquiescência tácita com o conteúdo da decisão há de inferir de
fatos inequívocos, inconciliáveis com a impugnação da decisão.
Inteligência do artigo 503, parágrafo único, do CPC. 2. Se não
há exceção no texto constitucional, deve a remuneração
dos
Procuradores
Municipais,
assim
como
a
dos
Procuradores Estaduais e Distritais, ficar limitada ao
subsídio dos Desembargadores. Aliás, é regra basilar da
hermenêutica que não cabe ao intérprete restringir ou
excepcionar onde a lei não o fizer. Vistos, relatados e discutidos
os autos de APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA
024070096706, sendo APELANTE: MUNICÍPIO DE VITÓRIA E
APELADO:
ASSOCIAÇÃO
DOS
PROCURADORES
DO
MUNICÍPIO DE VITÓRIA. Acorda a Egrégia Primeira Câmara
Cível, à unanimidade, rejeitar a preliminar arguida e, no mérito,
por igual votação, negar provimento ao recurso e julgar
prejudicada a remessa necessária, nos termos do voto do Exm.º
Des. Relator. (TJES, Câmaras Civeis Reunidas, Processo:
0009670-50.2007.8.08.0024 (024.07.009670-6), Relator: Carlos
Henrique Rios do Amaral, Data de Julgamento: 22/11/2011)”
“DIREITO
CONSTITUCIONAL.
SERVIDORES
PROCURADOR
DA
DO
TETO
ADMINISTRAÇÃO
MUNICÍPIO.
REMUNERATÓRIO.
PÚBLICA
ARTIGO
37,
DIRETA.
XI,
DA
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA, ALTERADO PELA EMENDA
CONSTITUCIONAL 41/2003. ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS
DA TUTELA JURISDICIONAL EM FAVOR DO AUTOR.
AGRAVO. NÃO PROVIMENTO. O procurador municipal tem
seu teto remuneratório baseado no subsídio dos Ministros
do Supremo Tribunal Federal, como os membros do Ministério
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Público e da Defensoria Pública. Verba de caráter alimentar.
Ausência de prova segura de dano de difícil reparação. Decisão
vergastada que se revela moderada e prudente. Aplicação do
verbete nº 59, da súmula da jurisprudência deste Tribunal de
Justiça. Recurso não provido. (TJRJ, Terceira Camara Civel,
Agravo
de
(2005.002.28318),
Instrumento,
Rel.
Des.
0017764-24.2005.8.19.0000
Werson
Rego,
Julgamento:
03/10/2006)”
“AÇÃO DECLARATÓRIA Teto remuneratório dos servidores
municipais Extensão, aos servidores do Legislativo Municipal de
Campinas, do limite de 90,25% dos subsídios mensais dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, tal qual fixado para os
integrantes da carreira de Procurador do Município Há
orientação jurisprudencial no sentido de que o termo
“procuradores”, inserido no texto do artigo 37, XI, da
Constituição Federal, compreende, na sua extensão, todas
as espécies do gênero, abrangendo, pelo menos em tese,
os procuradores do município. Deste ponto de vista, não se
vislumbra ilegalidade na diferenciação estabelecida nos artigos
1º e 2º do Decreto 14.580/2004 do Município de Campinas Por
outro lado, se a interpretação da norma constitucional
orientar-se no sentido de que a aplicação do teto
remuneratório para os Procuradores do Município deve ser
o subsídio do prefeito, então inconstitucional se mostraria,
em tese, a regra do artigo 2º do Decreto 14.580/2004, o que
exclui, por via de consequência, a possibilidade de extensão do
limite previsto neste artigo aos demais servidores municipais
Recurso improvido. (TJSP, 7ª Câmara de Direito Público,
Apelação 0059043-41.2005.8.26.0114 Relator Des. Luiz Sérgio
Fernandes de Souza, Data do julgamento: 16/04/2012, Data de
registro: 18/04/2012)”
Neste contexto, o STF no Recurso Extraordinário 663.696/MG
reconheceu a repercussão geral da matéria, como segue:
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“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO.
TETO
REMUNERATÓRIO
(CF,
ART.
37,
XI).
PROCURADORES MUNICIPAIS. LIMITE DO SUBSÍDIO DO PREFEITO.
INTERPRETAÇÃO DA PARTE FINAL DO DISPOSITIVO. PRETENSÃO DE
APLICAÇÃO DA EXCEÇÃO TAMBÉM PARA OS ADVOGADOS PÚBLICOS
MUNICIPAIS. LIMITE DO SUBSÍDIO DOS DESEMBARGADORES DO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL. QUESTÃO CONSTITUCIONAL COM
REFLEXOS INDIRETOS NA ESFERA JURÍDICA DOS PROCURADORES DE
TODOS OS ENTES MUNICIPAIS DA FEDERAÇÃO. PRESENÇA DE
REPERCUSSÃO GERAL SOB”
A Procuradoria-Geral deste Tribunal manifesta-se de
forma parcialmente dissonante.
Processo encaminhado ao Dr. Felipe Rocha Deiab, ilustre
Procurador do TCE-RJ, que em seu parecer conclui pelo Não
Conhecimento da consulta; e no mérito, pela resposta nos termos da
decisão proferida por esta Egrégia Corte de Contas, no processo
tombado sob o nº 202.841-1/13, transcrita abaixo:
“que o limite remuneratório para os servidores públicos municipais é
o subsídio do Prefeito (observado o limite do subsídio dos Ministros
do Supremo Tribunal Federal-STF), nos termos do artigo 37, inciso
XI, da CRFB, excetuando-se os Procuradores do Município e das
autarquias e fundações municipais, cujo limite é o subsídio dos
Desembargadores (observado o limite de 90,25% do subsídio dos
Ministros do STF); e para que, por sua vez, dê ciência aos gestores
de autarquias e fundações municipais;”
O Exm° Sr. William Maciel Andrade, Subprocurador-Geral
do TCE-RJ, em seu parecer às fls 33/38, conclui pelo Não
Conhecimento da consulta, tendo em vista a ilegitimidade, uma vez que
foi encaminhada pelo Sr. Secretário de Administração do Município de
Itaguaí. No mérito, endossa as conclusões alcançadas pelo referido
Procurador.
E o Exmº Procurador-Geral do TCE-RJ, Sergio Cavalieri
Filho, em seu despacho às fls. 38, corrobora o entendimento do Dr.
Felipe Rocha Deiab, ilustre Procurador do TCE-RJ.
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O Ministério Público Especial, representado pelo Exmº
Procurador-Geral, Dr. Horacio Machado Medeiros, à fls. 39, manifestase de acordo com o exposto pela Procuradoria-Geral do TCE-RJ de fls.
33/38.
É O RELATÓRIO
Conforme decidido nos autos dos processos TCE-RJ n.ºs
203.391-1/12 e 204.040-1/12, afaste-se a aplicabilidade da Lei
Complementar n.º 124/09 já que padece de flagrante vício de
inconstitucionalidade.
Como o consulente ocupa cargo de secretário municipal,
mesmo aplicando a redação original do art. 3º, VII da Lei Complementar
junto com o Regimento Interno desta Casa, em tese, o Plenário não
conheceria a consulta ora em exame.
Contudo, o objeto da presente consulta tem repercussão
geral conforme fundamentos invocados pelo Egrégio Supremo Tribunal
Federal no Recurso Extraordinário 663.696/MG:
“RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.
REPERCUSSÃO
GERAL.
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TETO REMUNERATÓRIO
(CF, ART. 37, XI). PROCURADORES MUNICIPAIS. LIMITE DO
SUBSÍDIO DO PREFEITO. INTERPRETAÇÃO DA PARTE FINAL DO
DISPOSITIVO. PRETENSÃO DE APLICAÇÃO DA EXCEÇÃO TAMBÉM
PARA OS ADVOGADOS PÚBLICOS MUNICIPAIS. LIMITE DO
SUBSÍDIO DOS DESEMBARGADORES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
ESTADUAL. QUESTÃO CONSTITUCIONAL COM REFLEXOS
INDIRETOS NA ESFERA JURÍDICA DOS PROCURADORES DE
TODOS OS ENTES MUNICIPAIS DA FEDERAÇÃO. PRESENÇA DE
REPERCUSSÃO GERAL SOB”
Embora a douta Procuradoria Geral deste Tribunal tenha
opinado no sentido de não conhecer a consulta, afirmou às fls. 38 que
“A questão tratada na consulta transcende os limites geográficos do Município de
Itaguaí, razão pela qual entendo conveniente o encaminhamento de cópia da
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presente consulta a todos os Municípios Fluminenses, principalmente diante da
possibilidade de grande repercussão do entendimento firmado por esta E. Corte de
Contas e a necessidade de eventuais ajustes na remuneração dos Procuradores
Municipais.”
Para reforçar, destaca-se ainda que o objeto da
presente consulta já foi enfrentada pelo Plenário desta Corte de
Contas nos autos do processo TCE-RJ n.º 202.841-1/13, em sessão
plenária realizada em 23/05/2013, razão pela qual não seria razoável
impedir a ciência do entendimento deste Tribunal acerca deste
tema a outros municípios por tratar de decisão pública.
Portanto, com esses fundamentos, concordo com o Corpo
Instrutivo para conhecer in casu a consulta ora em exame.
No mérito, sigo a douta Procuradoria deste Tribunal e
adoto a resposta nos termos da decisão proferida por esta Egrégia
Corte de Contas, nos autos do processo TCE-RJ n.º 202.841-1/13, que
invocou os seguintes argumentos:
Passo à análise do questionamento proposto pelo Exmº Senhor
Prefeito do Município de Duque de Caxias, in verbis:
O Município de Duque de Caxias, através do chefe do Poder
Executivo Municipal, vem por meio deste formular CONSULTA
sobre a seguinte questão: qual a posição deste Egrégio
Tribunal acerca da aplicação do teto constitucional
previsto no artigo 37, inciso XI da Constituição da
República, sobre as remunerações dos servidores
municipais do Estado do Rio de Janeiro, isto é, se o
subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal ou se
o subsídio dos Prefeitos.
(grifo no original)
Com efeito, ratifico o exame de mérito laborado pela douta
Procuradoria-Geral desta Corte, acompanhada pelo Ministério
Público Especial, que ressalva o entendimento do Corpo
Instrutivo quanto à regra ordinária do teto remuneratório aplicável
aos servidores em geral no âmbito do Município – o subsídio do
prefeito –, assentando que, no caso dos Procuradores
Municipais, o limite é o subsídio dos Desembargadores.
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Portanto, estou convencido de que ao termo “Procuradores”,
grafado na parte final do inciso XI do artigo 37 da Constituição da
República, não se pode aplicar interpretação restritiva de modo a
subtrair os Procuradores Municipais do limite remuneratório
aplicável aos Procuradores em geral, aos membros do Ministério
Público e aos Defensores Públicos.
A exclusão dos Procuradores Municipais desse rol seria
descaracterizá-los como integrantes que são de carreira típica de
Estado, uma vez que seu exercício, de elevado cunho
institucional, é de fundamental importância para a preservação
jurídica do Município.
Melhor dito, para que fosse reduzido o alcance do termo
“Procuradores”, teríamos que conceber que a norma extrapolou o
fim para o qual foi criada, considerando-se que o legislador
indicou o gênero, quando deveria ter se reportado à espécie.
Há que se ter diligência em tal tipo de interpretação, cujos efeitos
podem importar em consequências jurídicas significativas. Desta
forma, ao interpretar uma norma, distanciando-se de seu sentido
literal, se determina a substância de um direito que pode não
condizer com o escopo do legislador, o que implica procedimento
excepcional, somente aplicável quando, de fato, houver
amplitude no texto legal suscetível de redução.
Firmado nesse raciocínio, não vislumbro as condições
autorizadoras para que se possa moldar a vontade do legislador
expressa no vocábulo “Procuradores”. A propósito, Tercio
Sampaio Ferraz Jr. traz lição elucidativa das circunstâncias
essenciais passíveis de sofrerem restrição do intérprete:
Uma interpretação restritiva ocorre toda vez que se limita o
sentido da norma, não obstante a amplitude de sua expressão
literal. Em geral, o intérprete vale-se de considerações
teleológicas e axiológicas para fundar o raciocínio. Supõe,
assim, que a mera interpretação especificadora não atinge os
objetivos da norma, pois lhe confere uma amplitude que
prejudica os interesses, ao invés de protegê-los. Assim, por
exemplo, recomenda-se que toda norma que restrinja os
direitos
e
garantias
fundamentais
reconhecidos
e
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estabelecidos constitucionalmente deva ser interpretada
restritivamente. O mesmo se diga para as normas
excepcionais: uma exceção deve sofrer interpretação restritiva.
No primeiro caso, o telos protegido é postulado como de tal
importância para a ordem jurídica em sua totalidade que, se
limitado por lei, esta deve conter, em seu espírito (mens legis),
antes o objetivo de assegurar o bem-estar geral sem nunca
ferir o direito fundamental que a constituição agasalha. No
segundo, argumenta-se que uma exceção é, por si, uma
restrição que só deve valer para os casos excepcionais. Ir
1
além é contrariar sua natureza.
Desta sorte, em resposta à consulta formulada pelo Exmº Senhor
Prefeito do Município de Duque de Caxias, tem-se que o limite
remuneratório para os servidores públicos municipais é o
subsídio do Prefeito (observado o limite do subsídio dos Ministros
do Supremo Tribunal Federal-STF), nos termos do artigo 37,
inciso XI, da CRFB, excetuando-se os Procuradores do Município
e das autarquias e fundações municipais, cujo limite é o subsídio
dos Desembargadores (observado o limite de 90,25% do
subsídio dos Ministros do STF), pelos fundamentos ora expostos.
Portanto, em resposta à consulta formulada pelo Senhor
Secretário de Administração do Município de Itaguaí, tem-se que o
limite remuneratório para os servidores públicos municipais é o subsídio
do Prefeito (observado o limite do subsídio dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal-STF), nos termos do artigo 37, inciso XI, da CRFB,
excetuando-se os Procuradores do Município e das autarquias e
fundações municipais, cujo limite é o subsídio dos Desembargadores
(observado o limite de 90,25% do subsídio dos Ministros do STF), pelos
fundamentos ora expostos.
Para finalizar o voto, reputo necessário o envio de ofício
para todos os Prefeitos dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro
para que tomem ciência da presente decisão devido à repercussão
geral do tema e, também, em respeito à manifestação da douta
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FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio. Introdução ao estudo do direito: técnica, decisão, dominação.
Atlas: São Paulo. p.269.
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Procuradoria deste Tribunal constante das fls. 38, já reproduzida neste
voto quando da análise da admissibilidade.
Assim, parcialmente de acordo com o Corpo Instrutivo,
com a Procuradoria-Geral deste Tribunal e com o Ministério Público
Especial,
VOTO:
I - Pelo CONHECIMENTO in casu da presente consulta;
II - Pela EXPEDIÇÃO DE OFÍCIO ao consulente para
ciência própria da presente decisão, a qual enuncia que o
limite remuneratório para os servidores públicos
municipais é o subsídio do Prefeito (observado o limite do
subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal-STF),
nos termos do artigo 37, inciso XI, da CRFB, excetuandose os Procuradores do Município e das autarquias e
fundações municipais, cujo limite é o subsídio dos
Desembargadores (observado o limite de 90,25% do
subsídio dos Ministros do STF);
III - Pela DETERMINAÇÃO à Secretaria-Geral das
Sessões para que encaminhe ao destinatário, juntamente
com o ofício antes referido, cópia deste Voto;
IV - Pela EXPEDIÇÃO DE OFÍCIO aos Prefeitos de todos
os Municípios Fluminenses para que tome ciência desta
decisão; e para que, por sua vez, dê ciência aos gestores
de autarquias e fundações municipais;
V - Pela CIÊNCIA da presente decisão à Secretaria Geral
de Controle Externo;
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FL.: 50
VI - Pelo ARQUIVAMENTO do presente processo.
GC-1,
ALUISIO GAMA DE SOUZA
Conselheiro Relator
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