REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Controladoria-Geral da União
Secretaria Federal de Controle Interno
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO DE
PROGRAMAS DE GOVERNO Nº 29
CONTRIBUIÇÃO AO FUNDO GARANTIA-SAFRA
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – CGU
SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro
70070-905 – Brasília-DF
[email protected]
Jorge Hage Sobrinho
Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União
Carlos Higino Ribeiro de Alencar
Secretário-Executivo
Valdir Agapito Teixeira
Secretário Federal de Controle Interno
José Eduardo Romão
Ouvidor-Geral da União
Waldir João Ferreira da Silva Júnior
Corregedor-Geral da União
Sérgio Nogueira Seabra
Secretário de Transparência e Prevenção da Corrupção
Equipe responsável pela elaboração:
Diretoria de Auditoria das Áreas de Produção e Comunicações – SFC
Lucimar Cevallos Mijan (Diretora)
Varciolino de Sousa Dias (Coordenador-Geral de Auditoria)
Bruno Martins da Silva (Chefe de Divisão)
Allison Roberto Mazzuchelli Rodrigues
Andreia Mano da Silva
Eduardo Simão de Souza Vieira
João Paulo Silveira
Lennon Mota Cantanhede
Marina Ramos Caetano
Diretoria de Pesquisas e Informações Estratégicas – DIE/SE
Gilson Libório de Oliveira Mendes (Diretor)
Henrique Aparecido da Rocha (Coordenador-Geral)
Luciano Trindade Altoe
Roberto Jorge Dummar Filho
Werbethi Vilar Viana
Equipe responsável pela revisão:
Diretoria de Planejamento e Coordenação das Ações de Controle – SFC
Ronald da Silva Balbe (Diretor)
Rogério Vieira dos Reis (Coordenador-Geral)
Rafael da Silva Assunção
Rafael Rabelo Aroucha
Brasília, dezembro/2014.
Competência da CGU
Assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência
da gestão no âmbito da administração pública federal.
Avaliação da Execução
de Programas de Governo
Em atendimento ao disposto no art. 74 da Constituição Federal de 1988, a CGU realiza
ações de controle com o objetivo de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual e a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.
A escolha do programa de governo para avaliação de sua execução se dá por um processo de
hierarquização de todos os programas constantes da Lei Orçamentária Anual, utilizando-se
para esse fim critérios de relevância, materialidade e criticidade.
A partir de então são geradas ações de controle com o fito de avaliar a efetiva aplicação dos
recursos destinados ao cumprimento da finalidade constante da ação governamental.
As constatações identificadas nas ações de controle são consignadas em relatórios específicos
que são encaminhados ao gestor do programa para conhecimento e implementação das medidas nele recomendadas.
Cada uma das medidas é acompanhada e monitorada pela CGU até a certificação de sua efetiva
implementação.
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Sumário-Executivo
Objetivo do Programa
O Programa 2012 (Agricultura Familiar) tem o objetivo de promover o desenvolvimento
sustentável do meio rural, por intermédio de ações destinadas a implementar o aumento da capacidade produtiva, a geração de empregos e a elevação da renda, visando à melhoria da qualidade
de vida e ao exercício da cidadania dos agricultores familiares (art. 1º do Decreto nº 3.991/2001).
Finalidade da Ação
O benefício da Ação 0359 (Contribuição ao Fundo Garantia-Safra) destina-se a garantir renda mínima para agricultores familiares de municípios sistematicamente sujeitos a perda de safra em
razão do fenômeno da estiagem ou excesso hídrico, situados na área de atuação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE (Cadastro de Ações do Ministério do Planejamento e art. 1º do Decreto nº 4.962/2004, com redação dada pelo Decreto nº 6.760/2009).
Como acontece
De maneira resumida, a execução da Ação de Governo consiste nas seguintes etapas:
i) Adesão dos Estados;
ii) Reunião do Comitê Gestor do Garantia-Safra para definição das diretrizes do ano agrícola;
iii) Adesão dos municípios;
iv) Inscrição, seleção e adesão dos agricultores;
v) Realização dos aportes financeiros ao Fundo Garantia-Safra (municípios, estados e União);
vi) Verificação de perdas de safra nos municípios; e
vii) Pagamento do benefício.
Volume de recursos envolvidos
Os gráficos abaixo demonstram a representatividade do Programa 2012 (Agricultura
Familiar) introduzido pelo PPA 2012-2015 (antigo Programa 0351 – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar) em relação ao orçamento anual previsto para o Ministério
do Desenvolvimento Agrário (MDA), bem como a representatividade da Ação 0359 – Contribuição ao Fundo Garantia-Safra em relação ao Programa 2012 – Agricultura Familiar:
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Orçamento R$ (Milhões)
Representatividade do Programa Agricultura Familiar
2.500
1.500
1.426,89
1.355,08
1.000
500
2.089,23
1.816,38
2.000
835,54
641,57
259,17
226,82
2010
2011
Programa Agricultura Familiar
2012
2013
Orçamento do MDA
No Plano Plurianual 2012-2015, o Governo Federal propôs um conjunto de ações que integram metas e iniciativas nos
Programas Temáticos da Agricultura Familiar, Segurança Alimentar e Desenvolvimento Territorial. Desta forma, as Ações do
PRONAF foram incorporadas ao Programa 2012 – Agricultura Familiar.
A execução da Ação 0359 tem superado, nos últimos anos, as previsões constantes da
lei orçamentária, em razão do alto índice de sinistralidade observado, o que tem obrigado a
União a promover a abertura de créditos suplementares e extraordinários para cobertura do
déficit do Fundo Garantia-Safra, como exposto a seguir:
Orçamento R$ (Milhões)
Dotação Inicial e Execução Total - Ação Garantia-Safra
1.200
980,33
1.000
800
627,13
600
320,06
400
200
100,06
130,00 130,00
130,00
203,00
2010
Dotação Inicial
2011
2012
2013
Execução (Desp. Empenhadas)
É necessário observar que o alto índice de execução nos exercícios de 2012 e 2013 é devido, em sua
maior parte, à prorrogação do benefício relativo ao ano safra 2011/2012, conforme medidas provisórias de
nº 587/2012 e 610/2013, respectivamente convertidas nas leis nº 12.806/2013 e 12.844/2013.
Nas safras 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012 e 2012/2013, houve, respectivamente,
661.802, 737.920, 771.343 e 961.594 agricultores aderidos ao Garantia-Safra, e, para o
exercício de 2013 (safra 2013/2014), a meta física constante da Lei Orçamentária Anual previu
a cobertura de 1.492.647 agricultores familiares, sendo que o Comitê Gestor do GarantiaSafra, no exercício de suas atribuições, de acordo com o disposto no Decreto n.º 4.962/04,
ajustou a meta para 1.200.000 agricultores, conforme consta da Resolução nº 4/2013.vt
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Questões Estratégicas
A abordagem de atuação adotada pela CGU no presente Relatório objetivou responder
as questões estratégicas relacionadas a seguir:
1) O Garantia-Safra é acessível ao seu público-alvo?
1.1) O público-alvo/clientela conhece a Ação, bem como seu cronograma, de forma a possibilitar o acesso ao Garantia-Safra?
1.2) A distribuição de cotas ocorre com isonomia no tratamento entre estados e municípios
componentes da clientela?
1.3) O participante inscrito atende aos critérios de elegibilidade da Ação?
1.4) Os participantes são efetivamente selecionados de acordo com os critérios de priorização estabelecidos?
2) Os controles e a atuação da SAF/MDA quanto aos aportes financeiros ao Fundo
Garantia-Safra são efetivos?
2.1) O Gestor dispõe de efetivo controle e gestão sobre os aportes de responsabilidade da
União, estados, municípios e agricultores?
2.2) Os aportes são suficientes para manter o equilíbrio financeiro do Fundo Garantia-Safra?
3) A verificação de perdas de safras nos municípios reflete a realidade?
3.1) Os procedimentos previstos de Verificação de Plantio e Colheita do Garantia-Safra são
suficientes para atestar as perdas com grau razoável de certeza?
3.2) Os procedimentos de Verificação de Plantio e Colheita do Garantia-Safra são corretamente executados?
4) O processo de pagamento do benefício é transparente e atende à finalidade da Ação?
4.1) Os pagamentos são disponibilizados tempestivamente, de modo a garantir a efetividade do benefício quanto à sua finalidade?
4.2) As autorizações de pagamento são devidamente publicadas?
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5) Os registros relativos aos dados cadastrais dos beneficiários e movimentação financeira do Fundo são acessíveis e confiáveis?
5.1) A movimentação financeira do fundo é corretamente registrada?
5.2) Os dados são armazenados de forma a possibilitar a obtenção tempestiva de informações eventualmente necessária ao gerenciamento e controle do Programa?
Os trabalhos de auditoria foram realizados de forma centralizada (mediante a análise
dos controles internos da Secretaria de Agricultura Familiar (SAF/MDA), bem como por meio
da utilização de recursos de tecnologia da informação, a partir de cruzamentos de informações
da base cadastral do Garantia-Safra e outras bases de dados do Governo Federal), buscando
otimizar os recursos disponíveis em função dos resultados a serem alcançados. Em razão disso,
questões estratégicas cujas respostas têm como pressuposto a realização de fiscalização in loco
serão objeto de análise futura.
Dessa forma, o presente relatório contemplou os resultados da análise das seguintes questões
estratégicas:
• processo de inscrição, seleção, homologação e adesão - questão estratégica nº 1;
• atuação da SAF/MDA quanto aos aportes financeiros ao Fundo Garantia-Safra questão estratégica nº 2;
• processo de verificação de perdas – questão estratégica nº 3;
• processo de pagamento dos benefícios – questão estratégica nº 4; e
• registros relativos aos dados cadastrais dos beneficiários e movimentação financeira do
Fundo – questão estratégica nº 5.
Conclusões e Recomendações
As análises realizadas permitiram concluir, quanto à transparência e publicidade da Ação
junto ao público-alvo, que o gestor disponibiliza informações no sítio eletrônico do MDA e
também no sítio eletrônico “Portal da Transparência do Governo Federal”, proporcionando
transparência e viabilizando o controle social. Entretanto, constatou-se a inexistência de normativos que estabelecessem critérios mínimos de publicidade a serem adotados no âmbito dos
estados ou municípios, de forma a alcançar o público-alvo da ação.
Dessa forma, foi recomendado ao Gestor:
Promover estudos junto aos estados e municípios de forma a definir critérios mínimos
de publicidade da ação, levando a proposta de normatização de tais critérios ao Comitê Gestor.
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Para atendimento à recomendação, a SAF/MDA propôs a submissão de minuta de
resolução que visa a estabelecer critérios mínimos de publicidade à aprovação do Comitê
Gestor do Garantia-Safra.
A referida minuta atribuiu às coordenações estaduais do Garantia-Safra o encargo de
divulgação do Programa no âmbito dos estados e municípios, por meio da emissão de ofício às
prefeituras municipais, realização de reuniões regionais/territoriais com o objetivo de discutir
o Garantia-Safra e mobilizar os parceiros do Programa, realização de visitas e reuniões técnicas
nos municípios para divulgação do Garantia-Safra e distribuição de folders e/ou cartazes aos
escritórios locais de assistência técnica, sindicatos, associações de assentados, conselhos municipais de desenvolvimento rural e meios de comunicação locais.
A minuta de resolução proposta deverá ser submetida à deliberação do Comitê Gestor
do Garantia-Safra ainda no primeiro semestre de 2014, conforme informação da SAF/MDA, e
será acompanhada por meio do Plano de Providências Permanente.
No que se refere à distribuição das cotas pelo Comitê Gestor entre os estados, a análise
dos registros das atas de reunião do Comitê Gestor [safras 2010/2011, 2011/2012 e 2012/2013]
evidencia a adoção de critérios isonômicos e coerentes com a finalidade da Ação.
Com relação à priorização na distribuição das cotas aos municípios, os critérios a serem
observados estão estabelecidos na Resolução nº 04/2010 do Comitê Gestor do Garantia-Safra
e dão preferência aos municípios incluídos no semiárido, aos municípios que participaram do
Garantia Safra preferencialmente no ano-safra anterior, e aos municípios inseridos nos territórios de priorização das Ações do MDA, nessa ordem. Quanto a esse assunto, verificou-se conforme registrado em parte específica deste relatório que, de forma geral, a Ação tem um nível
de implementação maior na região do semiárido e que existe uma forte tendência de que os
municípios uma vez aderidos ao Garantia-Safra voltem a aderir nos anos subsequentes, o que
demonstra a efetividade desses dois critérios de priorização, elencados na referida resolução.
Tendo por base dados relativos às safras 2010/2011, 2011/2012 e 2012/2013, é possível
afirmar que o processo de distribuição das cotas entre os entes participantes é, de forma geral,
coerente com os critérios de priorização estabelecidos pelo Comitê Gestor do Garantia-Safra.
Diante dos fatos supracitados, foram expedidas recomendações ao MDA para:
• Publicar, no sítio do MDA na internet, o inteiro teor das atas das reuniões deliberativas
do Comitê-Gestor do Garantia-Safra; e
• Instituir avaliação para as justificativas de aumento de cotas encaminhadas pelos municípios, contendo, no mínimo, os seguintes dados: a) data da avaliação; b) servidor responsável
pela avaliação; c) memória resumida da análise onde conste, pelo menos, o quantitativo
considerado efetivamente comprovado.
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A SAF/MDA informou que solicitará à Assessoria de Comunicação do MDA a inserção
das atas no sítio do MDA e que a avaliação para as justificativas de aumento de cotas nos termos
da recomendação será implementada de imediato.
A efetiva adoção das medidas indicadas pelo Gestor será objeto de monitoramento pela
CGU por meio do Plano de Providências Permanente.
No que tange aos critérios de elegibilidade dos participantes inscritos, não foi evidenciada a existência, por parte da SAF, de qualquer tipo de verificação, ainda que por amostragem,
quanto à validade das inscrições efetuadas. Tal fragilidade pode facilitar o recebimento de benefícios por público que não preenche o perfil desejado pela política pública em análise.
A partir do cruzamento de base de dados tais como: dados do sistema de gestão do
Garantia Safra e dos sistemas corporativos RAIS, SIAPE, SIAFI, TSE, SISOBI, RENAVAM e CNPJ
verificou-se a existência de beneficiários inelegíveis, devido principalmente ao fato de possuírem renda média bruta familiar mensal nos 12 (doze) meses que antecederem à inscrição
excedente a 1 (um) e ½ (meio) salário-mínimo.
Os resultados dos cruzamentos indicaram:
- 2 beneficiários com endereços não coincidentes com a área de atuação da Sudene,
conforme dados do cadastro do Garantia-Safra;
- 5.120 beneficiários com indícios de possuírem renda familiar incompatível com o disposto no normativo da Ação, tendo sido considerada também a renda do cônjuge. Além disso,
tendo em vista que os rendimentos constantes do referido cruzamento tem como fonte uma
relação de trabalho, deve ser considerada a possibilidade de que esses beneficiários, ao menos
em parte, não sejam agricultores.
- 1.097 beneficiários tinham algum vínculo laboral com o poder público (bases RAIS
e SIAPE), sendo que, desses, 950 (novecentos e cinquenta) tinham vínculo com o respectivo
poder executivo municipal;
- 25 beneficiários sócios de empresas;
- 4 beneficiários que realizaram doações para campanhas de candidatos a Deputado
Estadual nas eleições de 2010. As doações consideradas foram aquelas em espécie, superior a
10% da renda anual máxima admitida para beneficiários do Garantia-Safra. A referida linha de
corte teve como base a Lei nº 9.504/97 (art. 23, § 1º, I – que limita as contribuições de pessoas
físicas a 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição) e busca delimitar
o valor a partir do qual a doação passa a ser incompatível com a renda máxima admitida aos
beneficiários.
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- 7 candidatos eleitos ao cargo de vereador que, após a sua eleição, se inscreveram no
Garantia-Safra;
- 5.898 beneficiários proprietários de veículos automotores cuja soma dos respectivos
valores venais é igual ou superior a R$ 20.000,00 (tabela Fipe), de forma a indicar renda incompatível com o máximo admitido para os beneficiários da Ação de Governo.
Foram realizados testes de conformidade quanto aos dados cadastrais constantes da
base de dados do Garantia-Safra, com o objetivo de identificar eventuais fragilidades quanto à
identificação dos agricultores familiares inscritos na Ação, sendo que, a partir do cruzamento
da base do Garantia-Safra com a base SISOBI, verificou-se a inscrição de 136 (cento e trinta
e seis) beneficiários inscritos no Garantia-Safra com registro de óbito na base SISOBI em data
anterior à respectiva inscrição.
Eliminando-se as duplicidades, foram relacionados 11.563 beneficiários com algum indício de inelegibilidade, do total de 634.147 beneficiários. Assim, os resultados apresentaram
indícios de irregularidades na concessão do benefício que demonstram a existência de oportunidades de melhorias no processo de inscrição ao Garantia-Safra e no controle social.
Dessa forma, recomendou-se ao gestor:
• Adotar providências de forma a confirmar e sanar as inconsistências, apresentando ainda justificativa/esclarecimentos para os casos em que o beneficiário esteja inscrito de forma
regular, em que pese os indícios dos cruzamentos realizados.
Os fatos apontados e a recomendação foram encaminhados à SAF/MDA, em 13/02/2012.
Com o fim de atender à recomendação, o gestor informou em 28/03/2012, dentre
outras providências, a realização do bloqueio de todos os beneficiários identificados, com consequente solicitação à CEF dos valores efetivamente sacados pelos beneficiários identificados,
bem como o bloqueio dos valores ainda não sacados. O cronograma inicialmente proposto
pela SAF/MDA estabelecia a data de 30/07/2012 como prazo para a conclusão das apurações e
previa ainda o encaminhamento de 990 ofícios aos gestores estaduais, municipais e EMATERs
solicitando manifestação e posterior análise das manifestações, com encaminhamentos para
cancelamento das DAPs e providências para ressarcimento ao Erário.
O assunto foi abordado outra vez pela CGU junto ao Gestor em 19/10/2012.
Todavia, até 24/05/2013 as providências ainda não haviam sido completamente implementadas, tendo a SAF/MDA informado o recebimento de respostas de 289 gestores municipais, tendo sido analisadas a situação de 6.406 beneficiários. Dos documentos analisados, foi
mantido o bloqueio para 6.116 agricultores (95% dos casos analisados).
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O assunto voltou a ser abordado pela CGU junto ao Gestor em 23/12/2013 e reiterado
em 18/02/2014 e 06/03/2014.
A manifestação mais recente do gestor, de 14/03/2014, a respeito do atual estágio
de implementação das providências, retificou a informação de 24/05/2013 e informou que,
por enquanto, a reversão do bloqueio preventivo deverá ocorrer para apenas um dos beneficiários. Dessa forma, com base na manifestação da SAF/MDA, verifica-se que, dos 11.563
beneficiários com registro de bloqueio preventivo, 11.562 permanecem nessa situação. Além
disso, o gestor informa que encaminhou, em 14/03/2014, pedido de orientação à Consultoria
Jurídica do MDA quanto a procedimentos para apuração de responsabilidades e devolução
dos recursos pagos indevidamente.
A manifestação aduzida pela Unidade corrobora o entendimento de que, após dois
anos do conhecimento pelo Gestor dos resultados dos cruzamentos efetuados pela CGU, não
foram, ainda, adotadas providências efetivas para a quantificação dos prejuízos, apuração de
responsabilidade e ressarcimento ao Fundo Garantia-Safra.
Quanto aos critérios de priorização estabelecidos para seleção dos participantes, ressalvada a existência de inconsistências relativas à pontuação atribuída ao parâmetro “família
sustentada somente pela mulher”, concluiu-se que a seleção realizada por meio do sistema de
gerenciamento do Garantia-Safra atende aos critérios de priorização estabelecidos pelo Comitê Gestor do Garantia-Safra.
Como providência, para que sejam evitadas novas ocorrências de inconsistência quanto
ao citado parâmetro, foi recomendado ao gestor:
• Implementar regra de negócio no Sistema Garantia-Safra para evitar, no processo de
seleção de beneficiários, o registro de pontuação quanto ao quesito ‘família sustentada somente pela mulher’ para DAP cujo titular seja do sexo masculino.
A recomendação foi acatada pela SAF/MDA, que deverá solicitar sua implementação à
área responsável pela tecnologia da informação no MDA, sendo que as providências serão objeto de monitoramento pela CGU por meio do Plano de Providências Permanente da unidade.
Em relação ao controle e gestão sobre os aportes de responsabilidade da União, estados, municípios e agricultores, verificou-se que a SAF/MDA – SAF/MDA mantém rotinas de
controle sobre os referidos aportes, de forma a garantir a devida operacionalização da Ação.
Verificou-se, ainda, que os controles do Gestor acerca da realização dos aportes financeiros ao Fundo são parcialmente adequados, carecendo de aprimoramentos que possibilitem
a identificação tempestiva de eventuais falhas nos registros das movimentações financeiras.
Dessa maneira, foi recomendado à Unidade:
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• Implantar rotina de conciliação bancária, com periodicidade mínima mensal, para controle dos aportes de recursos devidos ao Fundo Garantia-Safra.
A SAF/MDA informou a imediata implementação da recomendação, cuja efetividade
será objeto de monitoramento pela CGU por meio do Plano de Providências Permanente.
No que se refere à suficiência dos aportes para manter o equilíbrio financeiro do Fundo
Garantia-Safra, verificou-se a necessidade de revisão do percentual do aporte financeiro em
relação ao total de benefícios previstos, devido à existência de recorrente suplementação orçamentária (inclusive com a abertura de créditos extraordinários), tendo por base os exercícios
de 2007 a 2010.
Nesse sentido, destaca-se que a alteração do percentual de contribuição ao Garantia-Safra implementada pela Lei nº 12.766, de 27/12/2012, vem a contribuir para mitigar o desequilíbrio existente entre a arrecadação e as despesas do Fundo.
Quanto aos procedimentos de Verificação de Plantio e Colheita do Garantia-Safra para
atestar as perdas, verificou-se que o formato baseado em seguro de índice é adequado às características do Programa.
Quanto à confiabilidade do diagnóstico proporcionado pela metodologia de avaliação
definida pelo MDA, não foi possível realizar uma abordagem conclusiva, devido à ausência
de informações oficiais recentes que sirvam de parâmetro para avaliação. Todavia, elementos
trazidos pelo gestor demonstram a necessidade de aprimoramentos, pelo menos, quanto à
utilização dos dados agroclimáticos.
Dessa forma, foi recomendado ao MDA:
• Promover estudo comparativo da metodologia utilizada no Garantia Safra com a de
outros países, com vistas a aprimorar o processo de avaliação de perdas quanto à confiabilidade dos resultados obtidos, incluindo: a) análise das tecnologias utilizadas no programa; b)
análise das tecnologias disponíveis/desejáveis, considerando o custo benefício.
• Desenvolver metodologia para avaliação de perdas em decorrência de estiagem para as
culturas de algodão, arroz e mandioca.
A SAF/MDA informou que contratará consultoria para a produção de estudo comparativo da metodologia utilizada no Garantia-Safra com a de outros países e, quanto ao desenvolvimento de metodologia para avaliação de perdas para as culturas de algodão, arroz e mandioca,
informou a implementação imediata de metodologia de avaliação de perdas para algodão e
arroz, e que contratará consultoria para o desenvolvimento de metodologia de avaliação de
perdas para a cultura da mandioca.
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As providências serão objeto de monitoramento pela CGU por meio do Plano de Providências Permanente.
Quanto à execução dos procedimentos de avaliação de perdas, verificou-se a ocorrência de situações em que foram evidenciadas oportunidades de melhoria das memórias de
cálculo que subsidiam a decisão da Comissão de Avaliação de Perdas, quanto à clareza, padronização, precisão e aderência às normas.
As falhas apontadas dizem respeito a: i) falta de clareza quanto aos critérios de utilização
dos índices fornecidos pelo Inmet; ii) autorização de pagamento a município que apresentou
índice de perda inferior ao mínimo estabelecido em normativo; iii) falta de padronização dos
cálculos; iv) adoção de ajustes nos cálculos sem respaldo normativo; v) utilização de fórmulas
para obtenção da média de produtividade, para fins de aferição de perdas, sem o devido respaldo normativo e; vi) existência de informações contraditórias nas planilhas, com prejuízo à
clareza da memória de cálculo.
Como providência, recomendou-se ao gestor:
• Estabelecer manual de avaliação de perdas em que sejam detalhadas todas as etapas
necessárias à elaboração dos cálculos que subsidiam as análises de perdas; e
• Instituir modelo padronizado para registro da memória de cálculo relativa à avaliação
das perdas.
A SAF/MDA acatou as recomendações, cujas providências serão monitoradas por meio
do Plano de Providências Permanente.
Quanto à tempestividade dos pagamentos disponibilizados pelo Garantia-Safra, de
modo a garantir a efetividade do benefício quanto à sua finalidade, o levantamento realizado
pela CGU apontou que o período médio transcorrido entre a solicitação de vistoria e a publicação da autorização de pagamento no Diário Oficial da União, na safra 2011/2012, foi de 97
(noventa e sete) dias, indicando que os prazos regulamentares para o processo de verificação
e avaliação de perdas têm sido extrapolados em cerca de 10 dias, na média.
Esse prazo médio não pode ser considerado satisfatório a priori, pois, além de exceder
o prazo regulamentar, indica uma defasagem média de mais de 3 (três) meses entre a solicitação de vistoria e a disponibilização do pagamento aos beneficiários (devendo ser considerando,
ainda, o tempo adicional necessário à preparação e envio da folha de pagamento à instituição
financeira e à disponibilização do benefício de acordo com o calendário de pagamentos), prazo
excessivo para uma política que busca restituir o poder de compra para o atendimento das
necessidades básicas do público beneficiário.
Não foi possível, contudo, obter um diagnóstico a respeito dos fatores que influenciam
de forma preponderante a formação dos prazos, uma vez que o módulo de verificação de per13
das do Garantia-Safra não está preparado para registrar as fases de tramitação do processo de
verificação e avaliação de perdas de cada município.
Nesse sentido, recomendou-se à Unidade:
• Instituir indicador de tempestividade do pagamento, de forma a aferir o prazo médio
de pagamento, desde a emissão da solicitação de vistoria até a data em que o benefício se
torne disponível para os beneficiários, contemplando a opção de desagregação do prazo
médio de pagamento entre as diversas fases do processo, de forma que seja possível identificar a contribuição de cada uma das fases na composição do prazo médio; e
• Reavaliar de forma fundamentada os prazos regulamentares da Portaria nº 42/2012
para a realização dos procedimentos de verificação de perdas do Garantia-Safra, com vistas
à redução do lapso temporal existente entre o início da verificação das perdas e o início dos
pagamentos.
As recomendações foram acatadas pela SAF/MDA, mas ainda não implementadas.
Cabe registrar que a instituição de indicador de tempestividade do pagamento depende
de alterações no sistema de verificação de perda do Garantia-Safra, que deverão ser realizadas
pela equipe de tecnologia da informação do MDA.
As providências serão monitoradas por meio do Plano de Providências Permanente
da unidade.
No que diz respeito à transparência do processo de pagamento de benefícios, verificou-se que a SAF promove adequadamente a publicação no Diário Oficial da União das autorizações de pagamento de benefícios, disponibilizando também em seu sítio eletrônico tais
informações.
Quanto ao adequado registro da movimentação financeira do Fundo, foi verificado que
a base de dados do Garantia-Safra contém registros das ordens relativas ao pagamento das
parcelas do benefício aos agricultores residentes em municípios nos quais foram registradas
perdas. Todavia, o gestor não possui registros consolidados sobre os saques das parcelas efetivamente realizados junto à instituição financeira, item essencial quanto à mensuração do alcance dos objetivos da política pública.
Recomendou-se, portanto, à SAF/MDA:
• Implementar, junto à Caixa Econômica Federal, o retorno sistemático de registro dos
saques realizados pelos beneficiários.
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A recomendação foi acatada pela SAF/MDA, não havendo, entretanto, registro de
sua implementação até a conclusão do presente Relatório. Dessa forma, a recomendação
será monitorada por meio do Plano de Providências Permanente.
As análises demonstraram, ainda, que os débitos realizados à conta do Fundo a título de
pagamento de benefícios aos safristas apresentam divergência em relação às parcelas da folha
de pagamento registradas no sistema de gerenciamento do Garantia-Safra. Além disso, restou
evidenciado que não há controle instituído com o fim de avaliar a correta remuneração das
disponibilidades do Fundo pelo agente financeiro.
Dessa forma, os controles do gestor relativos à movimentação financeira do Fundo
(excluído o depósito dos aportes efetuados pelos estados, municípios e safristas, tratados em
tópico próprio) necessitam de aprimoramentos para que reflitam com precisão os dados das
movimentações financeiras, propiciando seu adequado controle.
Diante disso, foi recomendado à SAF/MDA:
• Estabelecer rotina para verificação dos valores pagos pela instituição financeira a título
de correção monetária; e
• Implementar mecanismo de consulta, no sistema de gerenciamento do Garantia-Safra,
que retorne o valor exato da folha de pagamento debitado na conta gráfica do Garantia-Safra em determinada data, com possibilidade de obtenção de relatório analítico dos valores da folha constando, no mínimo, a identificação do beneficiário, a safra de referência, o
sequencial e o valor da parcela.
As recomendações foram acatadas pela SAF/MDA. A implementação de mecanismo
de consulta à folha de pagamento envolverá a equipe de tecnologia da informação do MDA,
conforme informação da SAF.
As providências serão monitoradas por meio do Plano de Providências Permanente.
Em síntese, as análises realizadas demonstram que, apesar da necessidade de melhorias
em relação a determinados processos da Ação, a atuação da SAF/MDA em relação ao Fundo
Garantia-Safra é, de forma geral, satisfatória e contribui para o alcance dos objetivos do Programa dentro dos parâmetros legais estabelecidos.
Ressalta-se que as recomendações para o saneamento de falhas foram encaminhadas ao
gestor e serão objeto de monitoramento no Plano de Providências Permanente.
15
Benefícios obtidos
Não é possível avaliar de forma conclusiva os benefícios gerados e prejuízos evitados,
em razão de pendência de manifestação conclusiva do gestor sobre as providências efetivas relacionadas à apuração dos indicativos de inelegibilidade dos beneficiários da Ação de Governo.
Todavia é possível registrar que dos 11.563 beneficiários com indícios de não terem
atendido os critérios de elegibilidade da Ação, constatado a partir de cruzamentos de bases de
dados realizados pela CGU, permanecem com registro de bloqueio conforme informado pelo
Gestor, o total de 11.562 beneficiários.
Considerando que o valor dos benefícios pagos na safra 2012/2013 foi de R$ 1.880,00
(soma do valor original do benefício e das prorrogações determinadas pelas Leis nº 12.806/2013
e nº 12.844/2013), o bloqueio dos benefícios dos 11.562 agricultores evitou um dano potencial
de aproximadamente R$ 21.736.560,00.
É importante registrar, também, que estão sujeitos à devolução os recursos pagos indevidamente na safra 2009/2010; porém, após dois anos do conhecimento pelo Gestor dos
resultados dos cruzamentos de bases de dados efetuados pela CGU, não foram, ainda, adotadas providências efetivas para a quantificação dos prejuízos, apuração de responsabilidade e
ressarcimento ao Fundo Garantia-Safra.
Além disso, durante a execução dos trabalhos foi identificada falha com impacto financeiro de R$ 1.734.734,40, relativo à falta de depósito de aporte estadual; sendo que a
CGU informou tal fato ao gestor em 25/07/2013. Daquele montante, a importância de R$
1.673.043,33 foi regularizada em 02/08/2013 junto à conta do Garantia-Safra.
Por fim, deve ser considerado que a implementação das recomendações consignadas
no presente relatório trarão benefícios de natureza não financeira e que consistem em incrementos de transparência na execução da Ação e melhorias nos controles internos do gestor.
16
Sumário
Competência da CGU................................................................................................................3
Avaliação da Execução de Programas de Governo....................................................................3
Sumário-Executivo ....................................................................................................................4
1. Introdução............................................................................................................................18
2. Objetivos e abordagem........................................................................................................19
3. Escopo da avaliação..............................................................................................................21
4. Resultados............................................................................................................................23
17
1. Introdução
O poder aquisitivo de agricultores familiares residentes em Municípios situados na área
de atuação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), público-alvo
do Garantia-Safra, é sistematicamente afetado por perdas de safra em razão dos fenômenos da
estiagem ou do excesso hídrico.
Com o objetivo de minimizar o impacto causado em razão de tais fenômenos, a Lei nº
10.420/2002 instituiu o benefício Garantia-Safra, que busca restituir o poder aquisitivo daquelas
famílias alcançadas pelo Programa, garantindo-lhes uma renda mínima necessária à subsistência.
Para custeio do benefício, a mesma Lei criou o Fundo Garantia-Safra (FGS), que possui
gestão contábil, financeira, patrimonial e administrativa sob a responsabilidade da Secretaria da
Agricultura Familiar do Ministério do Desenvolvimento Agrário (SAF/MDA).
Os aportes financeiros necessários à manutenção de tal Fundo são de responsabilidade
compartilhada entre a União, estados, municípios e agricultores, cabendo à União o aporte de
recursos adicionais caso a arrecadação ordinária do Fundo não seja suficiente para o custeio
dos benefícios.
No período recente, a Lei nº 12.766, de 27/12/2012, que alterou dispositivos da Lei
nº 10.420/2002, a Portaria SAF nº 42, de 07/12/2012, e a Resolução do Comitê Gestor do
Garantia-Safra nº 01, de 02/01/2013, trouxeram significativas inovações à estrutura e ao funcionamento do Programa.
Dentre essas alterações, podem ser destacadas: a) possibilidade legal de expansão da
área geográfica da Ação para outros Municípios, mediante o atendimento de critérios específicos; b) incremento dos percentuais de contribuição ao Fundo Garantia-Safra pelos entes
participantes, de forma a minimizar o desequilíbrio até então existente entre a arrecadação
ordinária do Fundo e o índice de sinistralidade histórico das culturas cobertas e; c) priorização
da mulher enquanto titular do benefício.
O MDA vem, gradativamente, ampliando o acesso à Ação, aumentando a quantidade de
beneficiários em mais de 400% desde o primeiro ano de sua implementação:
18
Previsão
Meta Física
Orçamentária Orçamentária
Valor
Benefício
Agricultores
Aderidos
Atingimento
da Meta
550.000
177.839
37%
550,00
550.00
287.861
111%
459.477
550,00
459.091
356.584
78%
50.500.000
459.090
550,00
686.363
346.321
75%
50.500.010
459.091
550,00
686.363
558.606
122%
2008/2009
75.500.000
686.363
550,00
686.363
553.225
81%
2009
2009/2010
100.058.750
718.813
600,00
694.852
661.802
92%
2010
2010/2011
100.058.750
833.822
640,00
748.907
737.920
88%
2011
2011/2012
130.000.000
1.083.333
680,00
940.000
771.343
71%
2012
2012/2013
130.000.000
955.882
760,00
1.072.000
961.594
101%
2013*
2013/2014
203.000.000
1.492.647
850,00
1.200.000
-
Exerc.
Safra
2003
2003/2004
82.300.000
476.793
550,00
2004
2004/2005
28.500.000
259.091
2005
2005/2006
50.500.000
2006
2006/2007
2007
2007/2008
2008
Quant. de
Cotas
Fontes: a) leis orçamentárias; b) resoluções do Comitê-Gestor do Garantia-Safra; c) indicadores
disponibilizados no sítio do MDA na internet e; d) Sistema de Gerenciamento do Garantia-Safra.
* O ano safra 2013/2014 encontra-se em andamento à época de elaboração do relatório.
Porém, apesar da evolução na quantidade de beneficiários, conforme quadro acima,
estima-se que esse número ainda se encontre aquém da universalização do acesso à Ação em
sua área de atuação prioritária.
O IBGE levantou no Censo Agropecuário de 2006 a existência de 2.348.191 de estabelecimentos agrícolas familiares existentes nos municípios situados na área de atuação da Sudene
(desses, 1.526.434 estão localizados em municípios do semiárido), o que pode ser tomado, a
grosso modo (na falta de indicador mais fidedigno), como uma estimativa da quantidade de potenciais titulares de benefícios do Garantia-Safra existentes na área de atuação prioritária da Ação.
Dessa forma, a Ação estaria atendendo efetivamente (agricultores aderidos) a cerca de
63% do público-alvo prioritário estimado na safra 2012/2013.
2. Objetivos e abordagem
O benefício Garantia-Safra é destinado a agricultores familiares de baixa renda e de
municípios sistematicamente sujeitos a perda de safra por razão do fenômeno da estiagem ou
excesso hídrico. Seu adequado funcionamento tem especial relevância social, pois tem se constituído instrumento fundamental para mitigação dos efeitos da seca.
A busca pela universalização do acesso à Ação, de forma a incluir todos os poten-
19
ciais beneficiários do Garantia-Safra, exige a realização de crescentes aportes de recursos
ao Fundo Garantia-Safra.
Esse papel de crescente importância do Garantia-Safra ficou evidenciado durante a seca
recente (2012/2013), que atingiu a região de abrangência da Sudene, tendo sido causa, inclusive, da prorrogação do pagamento dos benefícios relativos ao ano safra 2011/2012, conforme Medidas Provisórias de nº 587/2012 e 610/2013, respectivamente convertidas nas Leis nº
12.806/2013 e 12.844/2013.
Por consequência, a quantidade de recursos aportados na execução da Ação têm tido
significativo aumento. Enquanto nos exercícios de 2010 e 2011 a União aportou R$ 320,06
milhões e R$ 130 milhões, respectivamente, na execução da Ação, no ano de 2012 foram aportados R$ 627,13 milhões e no ano de 2013, até agosto, já haviam sido aportados cerca de R$
980,33 milhões.
Dessa forma, a crescente relevância social e orçamentária da Ação corrobora a necessidade de adoção de uma abordagem específica para o acompanhamento da execução do Fundo
Garantia-Safra, por meio da sistemática de Avaliação da Execução dos Programas de Governo
adotada pela Controladoria-Geral da União.
Após estudo para levantamento de informações relativas à forma de atuação da SAF/
MDA para a operacionalização da Ação, foram elencadas as seguintes questões estratégicas,
que servem como parâmetro para a avaliação da execução da Ação de Governo:
1) O Garantia-Safra é acessível ao seu público-alvo?
1.1) O público-alvo/clientela conhece a Ação, bem como seu cronograma, de forma a possibilitar o acesso ao Garantia-Safra?
1.2) A distribuição de cotas ocorre com isonomia no tratamento entre estados e municípios
componentes da clientela?
1.3) O participante inscrito atende aos critérios de elegibilidade da Ação?
1.4) Os participantes são efetivamente selecionados de acordo com os critérios de priorização estabelecidos?
2) Os controles e a atuação da SAF/MDA quanto aos aportes financeiros ao Fundo
Garantia-Safra são efetivos?
2.1) O Gestor dispõe de efetivo controle e gestão sobre os aportes de responsabilidade da
União, estados, municípios e agricultores?
2.2) Os aportes são suficientes para manter o equilíbrio financeiro do Fundo Garantia-Safra?
3) A verificação de perdas de safras nos municípios reflete a realidade?
20
3.1) Os procedimentos previstos de Verificação de Plantio e Colheita do Garantia-Safra são
suficientes para atestar as perdas com grau razoável de certeza?
3.2) Os procedimentos de Verificação de Plantio e Colheita do Garantia-Safra são corretamente executados?
4) O processo de pagamento do benefício é transparente e atende à finalidade da Ação?
4.1) Os pagamentos são disponibilizados tempestivamente, de modo a garantir a efetividade do benefício quanto à sua finalidade?
4.2) As autorizações de pagamento são devidamente publicadas?
5) Os registros relativos aos dados cadastrais dos beneficiários e movimentação financeira do Fundo são acessíveis e confiáveis?
5.1) A movimentação financeira do fundo é corretamente registrada?
5.2) Os dados são armazenados de forma a possibilitar a obtenção tempestiva de informações eventualmente necessária ao gerenciamento e controle do Programa?
3. Escopo da avaliação
Os trabalhos de auditoria foram realizados de forma centralizada (mediante a análise
dos controles internos da Secretaria de Agricultura Familiar-SAF/MDA, bem como por meio
da utilização de recursos de tecnologia da informação, a partir de cruzamentos de informações
da base cadastral do Garantia-Safra e outras bases de dados do Governo Federal), buscando
otimizar os recursos disponíveis em função dos resultados a serem alcançados. Em razão disso,
respostas que têm como pressuposto a realização de fiscalização in loco serão objeto de avaliação futura.
O escopo da avaliação realizada contemplou as seguintes análises:
- Análise da base normativa da Ação (Lei nº 10.420/2002 e Decreto nº 4.962/2004),
bem como a adequação das normas infralegais (Resoluções do Comitê Gestor do Garantia-Safra e Portarias do MDA e da SAF correlatas) aos referidos diplomas legais;
- Análise das informações relativas aos beneficiários quanto aos critérios de elegibilidade
da Ação, de forma a identificar eventuais irregularidades na concessão dos benefícios por meio
de cruzamento de dados, utilizando-se para tanto a base de dados do Garantia-Safra, com um
total de 634.147 beneficiários (data base: maio de 2011);
21
- Análise, para a safra 2010/2011, dos controles internos da Unidade, relativos às seguintes fases de operacionalização da Ação: procedimentos para transparência e publicidade da
Ação (com foco no alcance do público alvo); procedimentos para verificação do regular pagamento dos benefícios; e gestão do Fundo Garantia-Safra (economicidade, eficiência, eficácia e
efetividade dos procedimentos atualmente adotados);
- Verificação do processo de distribuição das cotas entre os estados participantes e,
sucessivamente, entre os municípios, quanto à transparência e coerência com os objetivos da
Ação, mediante análise dos registros das atas de reunião do Comitê Gestor [safras 2010/2011,
2011/2012 e 2012/2013], da Base de Dados atualizada do sistema de gerenciamento do Garantia-Safra, da distribuição de cotas entre estados (realizando comparativo entre quantidade de cotas
distribuída e as seguintes variáveis: 1 - Municípios incluídos no Semi-Árido [quantidade de estabelecimentos]; 2 - Municípios participantes no ano-safra anterior; 3 - Municípios inseridos nos
territórios de priorização do MDA e; 4 - Percentual de cobertura do público-alvo estimado);
- Verificação, quanto à existência e adequação, das justificativas para a concessão de
cotas a municípios, além da quantidade de estabelecimentos agrícolas familiares constantes no
censo agropecuário 2006 do IBGE (amostragem não probabilística pelo critério de criticidade
- 20 maiores variações percentuais com base no ano agrícola 2012/2013);
- Verificação, quanto à consistência e aderência às normas, dos resultados das seleções
realizadas pelo sistema de gerenciamento do Garantia-Safra e armazenadas na base de dados
do Garantia-Safra, mediante amostragem aleatória não probabilística;
- Realização de conciliação dos aportes de estados e municípios indicados nas planilhas
públicas disponibilizadas pelo MDA, realizados nos exercícios de 2011 e 2012, e os valores depositados na conta do Fundo, com vistas a verificar a consistência do controle do Gestor sobre
os aportes financeiros dos demais entes participantes;
- Realização de conciliação financeira do valor relativo aos boletos de safristas registrados como pagos no período e valor arrecadado na conta do Fundo, com vistas a verificar a
consistência do controle do Gestor sobre os aportes dos safristas;
- Análise da metodologia utilizada para a avaliação de perdas, quanto à adequação às
normas e transparência;
- Análise das memórias de cálculo que subsidiaram a Comissão de Avaliação de Perdas
para a autorização de pagamentos relativos ao ano agrícola 2011/2012, quanto à aderência à
norma, clareza, consistência e uniformização. Foram selecionados por amostragem não probabilística os cálculos relativos à avaliação de perda dos estados da Bahia, Ceará, Paraíba, Pernambuco e Piauí, atendendo ao critério de materialidade;
- Levantamento do prazo médio de verificação de perdas e pagamento no ano agrícola
2011/2012, com vistas a verificar a tempestividade dos pagamentos;
22
- Análise do relatório anual de execução financeira emitido pelo agente financeiro do
Fundo Garantia-Safra, relativo ao exercício de 2011, com vistas a verificar a adequação dos
controles do Gestor; e
- Análise da gestão financeira para avaliação do controle de que o gestor dispõe acerca
da movimentação dos recursos do Fundo Garantia-Safra, tendo sido analisados os controles
relativos aos pagamentos devidos pela Instituição Financeira ao Fundo a título de remuneração
sobre as disponibilidades financeiras, valores debitados a título de folha de pagamento e demais
ocorrências ocasionalmente verificadas, tendo por base os exercícios de 2011 e 2012.
4. Resultados
A partir dos exames realizados, obteve-se um conjunto de constatações e recomendações que foram previamente submetidas e discutidas com os gestores responsáveis pela
execução do Fundo Garantia-Safra.
Para cada uma das constatações mantidas após discussão com os gestores dessa Ação,
foram acordadas recomendações estruturantes, com vistas ao aperfeiçoamento dos controles
internos, para as quais a SAF/MDA indicou providências para atendimento.
Cada uma das recomendações será monitorada pela CGU, de acordo com o cronograma para implementação estabelecido em acordo com o gestor, no sentido de certificar sua
implementação.
São apresentados a seguir os registros dos resultados para cada uma das questões estratégicas avaliadas e as recomendações estruturantes decorrentes dos fatos relatados.
As recomendações para o saneamento de falhas pontuais foram encaminhadas ao gestor e serão objeto de monitoramento no Plano de Providências Permanente.
1) O Garantia-Safra é acessível ao seu público-alvo?
A partir das análises realizadas, verificou-se que o Garantia-Safra tem um grau satisfatório de acessibilidade pelo seu público-alvo. Apesar de ainda não terem sido estabelecidos
critérios formais de publicidade, o alcance da Ação em termos de público atingido demonstra
que a publicidade realizada tem obtido resultados satisfatórios. A distribuição das cotas tem
efetivamente priorizado os municípios localizados na região do semiárido, potencializando os
benefícios da Ação, a despeito da necessidade de aprimoramento quanto à qualificação da demanda. Quanto ao processo de inscrição e seleção, verificou-se que atende de forma geral a
23
sua finalidade, sendo necessário considerar que foi identificada a existência de beneficiários não
elegíveis, o que demonstra a necessidade de acompanhamento constante quanto a esse último
aspecto.
1.1) O público-alvo/clientela conhece a Ação, bem como seu cronograma, de forma a possibilitar o acesso ao Garantia-Safra e o controle social?
No que tange à transparência e publicidade da Ação ao público-alvo, verificou-se que
o gestor disponibiliza informações no sítio eletrônico do MDA e também no sítio eletrônico
“Portal da Transparência do Governo Federal”, proporcionando maior transparência e controle social. Entretanto, constatou-se a inexistência de normativos que estabelecessem critérios
mínimos de publicidade a serem adotados no âmbito dos estados ou municípios, de forma a
alcançar o público-alvo da ação.
Recomendação 001: promover estudos junto aos estados e municípios de forma a
definir critérios mínimos de publicidade da Ação, levando a proposta de normatização de tais
critérios ao Comitê Gestor.
Para atendimento à recomendação, a SAF/MDA propôs a submissão de minuta de resolução que visa a estabelecer critérios mínimos de publicidade à aprovação do Comitê Gestor
do Garantia-Safra.
A SAF/MDA compilou, ainda, informações encaminhadas pelos estados participantes
em um documento denominado ‘Estratégias de Divulgação do Garantia-Safra nos Estados’.
A partir da leitura desse documento, verificou-se que as formas de divulgação do Garantia-Safra podem sofrer variações em razão das peculiaridades locais dos estados e municípios. Dentre as estratégias de mobilização listadas pelos estados destacam-se as seguintes
modalidades:
1) Ofício às Prefeituras: BA, MA, MG, PB, PE, PI, RN, SE;
2) Reuniões com técnicos e lideranças locais: AL, BA, CE, MG, PB, SE;
3) Divulgação junto a entidades representativas dos agricultores: AL, CE, MA, PB, PE, RN, SE;
4) Carros de som, panfletagem, folders e cartazes: AL, BA, MA, MG;
5) Divulgação em rádios: AL, MG, PB, SE;
6) Divulgação em sítios da internet: AL, MA, MG;
7) Videoconferências: BA, MG;
8) Reuniões diretamente com o público beneficiário: AL, RN;
9) Divulgação/sensibilização junto a técnicos/secretários: BA.
Dessa forma, dentre as estratégias de divulgação adotadas pelos estados, verifica-se
que a maioria é de difícil sistematização, uma vez que devem levar em conta as peculiaridades
24
locais, como a existência de entidades representativas, lideranças atuantes e meios de comunicação de alcance local.
Excetua-se, entretanto, o envio de ofício às prefeituras com as informações necessárias
à inscrição, pois se trata de ferramenta de fácil implementação e pode ser adotada de forma
sistematizada.
Quanto à citada minuta de resolução, verificou-se que foi atribuído às coordenações
estaduais do Garantia-Safra o encargo de divulgação no âmbito dos estados e municípios, por
meio das seguintes ações:
“I - Ofício da Coordenação Estadual, a todas as prefeituras municipais, com as informações
necessárias para divulgação dos agricultores, incluindo o número de cotas disponibilizadas
para os agricultores familiares do município a cada safra e com a lembrança das
normas que regulam o Fundo no que trata da inscrição e pagamento dos boletos;
II – a Coordenação Estadual deverá realizar reuniões regionais/territoriais com
o objetivo de iniciar o processo de discussão do Garantia Safra para mobilizar
os parceiros para as reuniões de planejamento nos municípios;
III – a Coordenação Estadual deverá efetivar visitas e reuniões técnicas
nos municípios para divulgação do Garantia-Safra;
IV – a Coordenação Estadual fará a distribuição de folders e/ou cartazes aos escritórios
locais de assistência técnica, sindicatos, associações de assentamentos, Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural e aos meios de comunicação local.”
Tais atividades constituem, segundo a minuta, ‘critérios mínimos de divulgação’. Não
limitam, portanto, a existência de atividades complementares.
Em razão do proposto na minuta, e ainda levando em conta as dificuldades para sistematização de ações de divulgação, conforme ponderado acima, entende-se que os critérios
mínimos a serem estabelecidos a partir da minuta de resolução apresentada têm potencial para
atender ao contido na recomendação.
A minuta de resolução proposta deverá ser submetida à deliberação do Comitê Gestor
do Garantia-Safra ainda no primeiro semestre de 2014, conforme informação da SAF/MDA, e
será acompanhada por meio do Plano de Providências Permanente.
1.2) A distribuição de cotas ocorre com isonomia no tratamento entre os estados e municípios componentes da clientela?
A quantidade de cotas a ser disponibilizada aos estados é estabelecida por deliberação
do Comitê Gestor do Garantia-Safra, que é integrado por representantes dos estados e municípios envolvidos na execução do Programa, representantes dos trabalhadores rurais, agri-
25
cultores familiares e organizações não-governamentais com atuação na área da Sudene, além
dos representantes dos ministérios e órgãos federais relacionados, cabendo a presidência do
Comitê ao representante do MDA.
As reuniões ordinárias do Comitê Gestor que deliberam acerca do valor do benefício,
número de total de cotas e sua distribuição entre os estados são, via de regra, realizadas no
mês de junho de cada ano, antes do início do ano agrícola (que vai de julho a junho).
Com relação a essa fase do procedimento de implementação do Garantia-Safra, a norma especifica critérios a serem observados para a distribuição das cotas estaduais entre os
municípios, mas não estabelece critérios para a distribuição das cotas disponíveis entre os estados. Buscou-se, assim, avaliar a distribuição das cotas quanto à coerência com os objetivos do
Programa e quanto à transparência.
Foram analisadas as atas do Comitê do Gestor do Garantia-Safra que deliberaram, entre
outros assuntos, acerca da quantidade e distribuição das cotas disponíveis entre os estados, para
os anos agrícolas 2010/2011, 2011/2012 e 2012/2013, contemplando os seguintes aspectos:
a) Determinação da quantidade de cotas e do valor do benefício
A quantidade de cotas e o valor do benefício são limitados pela disponibilidade financeira do fundo para o exercício (orçamento aprovado e superávit de exercícios anteriores),
sendo que o valor do benefício deve estar restrito ao teto definido pela Lei nº 10.420/2002
(atualmente R$ 1.200,00 anuais, conforme redação dada pela Lei nº 12.766/2012).
Segue abaixo quadro que demonstra a evolução da previsão orçamentária, da meta
física orçamentária e da execução física realizada em relação à meta:
Previsão
Meta Física
Orçamentária Orçamentária
Valor
Benefício
Quant. de
Cotas
Agricultores Atingimento
Aderidos
da Meta
Exerc.
Safra
2003
2003/2004
82.300.000
476.793
550,00
550.000
177.839
37%
2004
2004/2005
28.500.000
259.091
550,00
550.000
287.861
111%
2005
2005/2006
50.500.000
459.477
550,00
459.091
356.584
78%
2006
2006/2007
50.500.000
459.090
550,00
686.363
346.321
75%
2007
2007/2008
50.500.010
459.091
550,00
686.363
558.606
122%
2008
2008/2009
75.500.000
686.363
550,00
686.363
553.225
81%
2009
2009/2010
100.058.750
718.813
600,00
694.852
661.802
92%
2010
2010/2011
100.058.750
833.822
640,00
748.907
737.920
88%
2011
2011/2012
130.000.000
1.083.333
680,00
940.000
771.343
71%
2012
2012/2013
130.000.000
955.882
760,00
1.072.000
961.594
101%
2013*
2013/2014
203.000.000
1.492.647
850,00
1.200.000
-
Fontes: leis orçamentárias; resoluções do Comitê-Gestor do Garantia-Safra; indicadores disponibilizados
no sítio do MDA na internet e; Sistema de Gerenciamento do Garantia-Safra.
* O ano safra 2013/2014 se encontra em andamento à época de elaboração do relatório.
26
Verifica-se que o incremento de recursos orçamentários destinados à Ação teve como
principal consequência a ampliação da cobertura do Garantia-Safra junto ao seu público-alvo,
por meio da expansão do número de cotas disponibilizadas.
A partir da safra 2009/2010, os recursos adicionais passaram a ser destinados, também,
à preservação do poder de compra do benefício, por meio do aumento do valor nominal do
benefício. A tabela abaixo demonstra a evolução do valor real do benefício desde o início do
Programa (deflacionado para o ano base de 2004):
Safra
Valor Nominal
(R$)
IPCA (12 meses)
IPCA
Acumulado
Valor Deflacionado
(Ano Base 2004)
2003/2004
550,00
-
-
550,00
2004/2005
550,00
7,60%
7,60%
511,15
2005/2006
550,00
5,69%
13,72%
483,63
2006/2007
550,00
3,14%
17,29%
468,91
2007/2008
550,00
4,45%
22,51%
448,93
2008/2009
550,00
5,90%
29,74%
423,92
2009/2010
600,00
4,31%
35,33%
443,35
2010/2011
640,00
5,90%
43,32%
446,56
2011/2012
680,00
6,50%
52,63%
445,51
2012/2013
760,00
5,83%
61,53%
470,50
2013/2014**
850,00
5,75%**
70,82%
497,60
Fonte: Resoluções do Comitê Gestor do Garantia-Safra.
* IPCA acumulado de janeiro a dezembro do exercício do início da safra;
** Estimativa de mercado, com base no Relatório Focus de 26/07/2013.
Como é possível observar, o poder de compra do benefício sofreu uma defasagem até o
ano de 2008. Houve, contudo, recuperação parcial do valor do benefício nos anos subsequentes, devido aos reajustes aplicados anualmente a partir da safra 2009/2010.
Diante da existência de recursos orçamentários limitados, verifica-se que o Comitê-Gestor do Garantia-Safra busca equacionar a necessidade de expansão da quantidade de cotas
disponibilizadas e a necessidade de preservação do poder de compra do benefício, dentro dos
limites impostos pela Lei nº 10.420/02, tendo por referência a meta constante da LOA.
b) Distribuição das Cotas entre os Estados Participantes
Conforme dados constantes do sítio do MDA, verificou-se o seguinte quadro de cotas
disponibilizadas por estado a partir da safra 2008/2009:
27
UF
Cotas - Metas de Agricultores por Safra
2008/2009 2009/2010 2010/2011 2011/2012 2012/2013
Variação no Período
AL
BA
CE
MA
MG
PB
PE
PI
RN
SE
12.363
27.000
300.000
8.000
12.000
90.00
106.000
85.000
24.000
22.000
12.363
27.489
300.000
8.000
19.000
90.000
106.000
85.000
25.000
22.000
12.363
64.879
300.000
8.000
19.000
90.000
106.000
85.000
25.298
22.000
25.000
200.000
300.000
15.000
35.000
90.000
130.000
90.000
35.000
20.000
30.000
200.000
350.000
25.000
35.000
100.000
160.000
100.000
52.000
20.000
143%
641%
17%
213%
192%
11%
51%
18%
117%
-9%
Total
686.363
694.852
732.540
940.000
1.072.000
56%
O Ceará é o estado com maior participação, com 32,65% do total de cotas na safra
2012/2013. No entanto, no período recente, a Bahia é o estado que tem aumentado sua participação relativa de forma mais acentuada, seguida dos estados do Maranhão e de Minas Gerais.
O único estado que teve redução na quantidade de cotas disponibilizadas foi o de Sergipe.
Para análise do processo de distribuição das cotas, foram solicitados os registros das
atas de reunião do Comitê Gestor do Garantia-Safra, relativas às safras 2010/2011, 2011/2012
e 2012/2013.
Após análise das atas que tratam da deliberação acerca da distribuição das cotas entre
os estados para as safras 2010/2011 e 2011/2012, verificou-se que os estados participantes
devem apresentar suas respectivas demandas por cotas para o ano agrícola subsequente, conforme síntese constante da tabela a seguir:
UF
Cotas
09/10
Adesões
09/10
Demanda
10/11
Cotas
10/11
Adesões
10/11
Demanda
11/12
Cotas
11/12
Adesões
11/12
Demanda
12/13*
Cotas
12/13
Adesões
12/13
AL
12.363
10.881
30.000
12.363
12.735
25.000
25.000
20.786
-
30.000
27.003
BA
27.489
64.879
150.000
64.879
114.757
200.000
200.000
149.697
-
200.00
197.507
CE
300.000
290.105
300.000
300.000
272.581
300.000
300.000
239.982
-
350.000
303.598
MA
8.000
5.153
8.000
8.000
11.410
15.000
15.000
12.890
-
25.000
15.892
MG
19.000
10.942
19.000
19.000
19.796
35.000
35.000
19.251
-
35.000
25.132
PB
90.000
82.205
90.000
90.000
81.083
90.000
90.000
86.367
-
100.000
98.158
PE
106.000
90.528
106.000
106.000
98.967
130.000
130.000
102.635
-
160.000
125.857
PI
85.000
63.316
85.000
85.000
84.452
90.000
90.000
89.870
-
100.000
105.120
RN
25.000
25.298
30.000
25.298
31.209
35.000
35.000
37.074
-
52.000
45.972
SE
22.000
13.495
22.000
22.000
10.930
20.000
20.000
12.791
-
20.000
17.355
694.852
661.802
840.000
732.540
737.920
940.000
940.000
771.343
-
1.072.000
961.594
Total
A demanda relativa à safra 2012/2013 não foi consultada em razão da
indisponibilidade do teor da respectiva ata de reunião.
Fontes: a) adesões: http://comunidades.mda.gov.br/portal/saf/arquivos/download/Indicadores_ Garantia-Safra_2013.
28
xls?file%5fid=12088043. Consulta em 27/06/2013. As adesões relativas ao ano agrícola 2012/2013 foram obtidas
a partir de consulta direta ao banco de dados do sistema de gerenciamento do Garantia-Safra; b) Cotas distribuídas:
Resoluções do Comitê Gestor do Garantia-Safra; c) Demanda: Transcrição Ipsis Verbis da Reunião do Comitê Gestor
do Garantia-Safra de 18/06/2010 (linhas 2466 a 2473), da Reunião de 07/06/2011 (linhas 1668 e 1683).
Verificou-se, ainda, que o Comitê Gestor do Garantia-Safra atuou de forma a observar
as seguintes diretrizes para a distribuição das cotas entre os estados:
a) Distribuição de cotas para cada estado de forma a contemplar, pelo menos, o número
de aderidos na safra anterior; e
b) As cotas remanescentes são destinadas à expansão da cobertura do Programa, de forma proporcional à demanda dos estados.
Dessa forma, no que tange à alocação das cotas entre os estados, verifica-se que o processo tem ocorrido de forma isonômica, se considerada a demanda apresentada pelos estados
para as safras 2010/2011 e 2011/2012. Todavia, a não publicação das atas torna o processo pouco
transparente para os participantes do programa que não possuem assento no Comitê-Gestor.
c) Presença do Garantia-Safra junto ao Público-Alvo
O quadro a seguir realiza um comparativo entre a quantidade de cotas distribuída para
cada estado, na safra 2012/2013, e a quantidade de estabelecimentos familiares agrícolas, conforme dados do Censo Agropecuário de 2006:
Estabelec,
Estabelec,
Agric. Familiar
Agric.
no Semiárido
Familiar *
(%)
Cotas Disp./Estab.
Agric. Familiar
(Total)
UF
AL
102
111.751
63,12%
30.000
0,4253
0,2685
BA
417
665.831
77,04%
200.000
0,3899
0,3004
CE
184
341.510
84,67%
350.000
1,2105
1,0249
ES
27
23.631
0,00%
0
-
-
MA
217
262.089
0,00%
25.000
-
0,0954
MG
168
137.265
58,85%
35.000
0,4332
0,2550
PB
223
148.077
72,26%
100.000
0,8974
0,6753
PE
185
275.740
84,28%
160.000
0,6885
0,5803
PI
223
220.757
56,77%
100.000
0,7979
0,4530
RN
167
71.210
93,80%
52.000
0,7785
0,7302
SE
75
90.330
41,02%
20.000
0,5398
0,2214
1.988
2.348.191
65,00%
1.072.000
0,7023
0,4565
Total
Cotas Disp.
2012-2013
Cotas Disp./
Estab. Agric.
Familiar
(Semiárido)
Qtd
Munic.
* Censo Agropecuário 2006.
A partir dessa comparação, verifica-se que a quantidade de cotas disponibilizadas pelo
Garantia-Safra na safra 2012/2013 seria suficiente para contemplar apenas 45,65% dos estabelecimentos familiares agrícolas situados na região de abrangência da Ação, ou 70,23% dos
estabelecimentos familiares agrícolas situados no semiárido.
29
Verifica-se, também, a existência de discrepâncias no nível de cobertura da Ação em
relação aos estados participantes. Enquanto o Estado de Pernambuco, por exemplo, dispõe de
cotas correspondentes a 58% dos estabelecimentos agrícolas familiares no estado, o Estado
do Ceará, mesmo possuindo uma proporção parecida de estabelecimentos agrícolas familiares
na região semiárida, dispõe de um número de cotas superior à quantidade de estabelecimentos
agrícolas familiares estimados pelo Censo Agropecuário de 2006.
Há que se ressaltar a existência de fatores diversos a influenciar a discrepância no
nível de implementação do Garantia-Safra nos estados participantes, que não são passíveis
de intervenção direta pelo Comitê-Gestor do Garantia-Safra ou do Governo Federal. Entre
esses fatores podem ser citados desde aqueles ligados ao clima (como a probabilidade da
ocorrência de perdas por estiagem ou excesso hídrico) e à condição socioeconômica dos
produtores rurais (com repercussão quanto à elegibilidade ao Garantia-Safra) ou, até mesmo, aqueles ligados à iniciativa de cada estado na sensibilização dos municípios de suas respectivas circunscrições, bem como a disponibilidade orçamentária de cada ente participante
para a realização de aportes ao Fundo.
Entretanto, a ausência de informações detalhadas acerca da formação da demanda em
cada um dos estados, e ainda a imprecisão dos dados do Censo Agropecuário de 2006 enquanto estimativa de público-alvo potencial, não permitem concluir com razoável certeza o nível de
alcance da Ação junto ao seu público-alvo.
d) Priorização na distribuição das cotas do Garantia-Safra entre municípios
A Resolução do Comitê Gestor do Garantia-Safra nº 04/2010, estabelece os critérios
de priorização para participação dos municípios no Garantia-Safra, em caso de necessidade,
conforme consta do §1º do art. 1º da referida Resolução:
“§ 1º Se a cota estadual não for suficiente para atender a todos os municípios
que manifestarem interesse em aderir ao Garantia-Safra, haverá uma priorização
de atendimento das demandas, observando-se a seguinte ordem:
I - os municípios incluídos no semi-árido.
II - os municípios que participaram do Garantia Safra, preferencialmente no ano-safra anterior, desde
que tenham cumprido os compromissos adquiridos quando da assinatura do Termo de Adesão;
III - os municípios inseridos nos territórios de priorização das ações do
Ministério do Desenvolvimento Agrário, definidos pelo CEDRS.”
Uma vez que o MDA não dispunha da relação dos municípios que manifestaram interesse e que eventualmente não foram atendidos, não foi possível testar a aplicação dos
mencionados critérios.
Todavia, com o fim de evidenciar se a distribuição das cotas aos municípios tem sido coerente com os critérios estabelecidos na referenciada Resolução, procurou-se verificar em que
30
medida o fato de um determinado município possuir os requisitos de priorização elencados na
norma tem correlação com a possibilidade de esse mesmo município aderir ao Garantia-Safra.
Quanto ao tipo de clima semiárido, verificou-se que a área de atuação da Sudene conta
com 1.989 municípios, sendo que 57% deles se encontram na região em que predomina esse
tipo de clima:
Distribuição das adesões municipais
quanto ao tipo de clima - Safra
2012/2013
(Qtd. de Municípios Aderidos)
Distribuição dos municípios na área de
atuação da Sudene
quanto ao tipo de clima
165
856
1.133
Semiárido
949
Outros
Semiárido
Outros
Dentre os 1.114 municípios aderidos ao Garantia-Safra na safra 2012/2013, 85% estão localizados no semiárido, o que demonstra cobertura proporcionalmente maior da Ação
nessa região.
Distribuição dos estabelecimentos
agrícolas familiares na área de atuação
da Sudene quanto ao tipo de clima
Distribuição das adesões municipais
quanto ao tipo de clima - Safra
2012/2013
(Qtd. de estab. agrícolas familiares)
222.457
823.442
1.526.434
Semiárido
Outros
1.318.265
Semiárido
Outros
Um padrão de distribuição similar é encontrado pela perspectiva da quantidade de estabelecimentos de agricultura familiar. Segundo dados do IBGE (Censo Agropecuário 2006), há
2.349.876 estabelecimentos de agricultura familiar na área de atuação da Sudene, sendo que,
desses, cerca de 65% (1.526.434) se encontram no semiárido.
Desses 1.526.434 estabelecimentos situados no semiárido, cerca de 86% (1.318.265)
estão localizados em municípios que aderiram ao Garantia-Safra no ano agrícola de 2012/2013.
Dos 823.442 estabelecimentos agrícolas familiares situados na área de atuação da Sudene, mas
31
fora da região do semiárido, apenas 222.457 (cerca de 27%) estão localizados em municípios
que aderiram ao Garantia-Safra no ano agrícola em comento.
Quanto ao critério estabelecido no inciso II, do art. 1º, §1º da referida Resolução, que
prioriza os municípios que já participaram do Garantia-Safra, verificou-se que, dos 1.035 municípios aderidos na safra 2011/2012, 1.004 voltaram a aderir ao Garantia-Safra no ano subsequente, ou seja, 97%.
Nas safras 2009/2010 e 2010/2011, esse índice de continuidade foi de 97% e 94%,
respectivamente, indicando que o objetivo de priorizar os municípios já participantes do
Garantia-Safra vem sendo atendido.
A Resolução nº 04/2010 estabelece também como prioritários “os municípios inseridos
nos territórios de priorização das ações do Ministério do Desenvolvimento Agrário, definidos
pelo CEDRS”. Dos 1.989 municípios que compõem a área de atuação da Sudene, 1.078 (54%)
estão inseridos em territórios da cidadania:
Municípios que compõem territórios
da cidadania na área de atuação da
Sudene
(Quantidade de Municípios)
911
Compõem
1.078
Não
compõem
Participação no Garantia-Safra dos
municípios que compõem territórios da
cidadania - Safra 2012/2013
(Quantidade de Municípios)
446
668
Territórios
Outros
Dentre os 1.114 municípios aderidos ao Garantia-Safra na safra 2012/2013, 668 estavam inseridos em territórios da cidadania, ou seja, aproximadamente 60%.
Ainda considerando a safra 2012/2013, verifica-se que, dos 1.078 municípios que
compõem territórios da cidadania, 668 (62%) participaram do Garantia-Safra; enquanto que
dos 911 municípios que não compõem territórios da cidadania, 446 (49%) aderiram ao Garantia-Safra.
Dessa forma, os municípios inseridos nos territórios da cidadania têm participação relativa no Garantia-Safra 13% maior, quando comparados àqueles municípios não priorizados.
Nesse sentido, foi possível verificar que existe maior concentração das adesões ao Garantia-Safra por parte de municípios situados no semiárido, de forma que a Ação tem maior
efetividade na área prioritária de atuação do Garantia-Safra. Além disso, verificou-se que nos
32
anos recentes os municípios participantes do Garantia-Safra tendem a voltar a aderir à Ação
nos anos subsequentes, em índice superior a 95%.
Analisando separadamente cada uma das variáveis, verificou-se, que esses dois critérios de priorização têm significativa correlação com a probabilidade de um município aderir
ou não ao Garantia-Safra:
Variáveis Relacionadas à Adesão
Ano
Adesão anterior
Semiárido
Território da Cidadania
2012
0,799000
0,413730
0,017051
2011
0,817672
0,343683
0,015206
2010
0,730187
0,352854
0,017154
Verifica-se que o critério “Adesão no exercício anterior” tem coeficiente de correlação
considerado forte, ou seja, acima de 0,7, e o critério relacionado ao semiárido tem correlação
moderada – entre 0,3 e 0,7.
Quanto à priorização dos municípios que compõem os Territórios da Cidadania não se
observou, contudo, correlação significativa entre essa variável e a probabilidade de adesão ao
Garantia-Safra, o que sugere que tal critério não tem sido relevante para a determinação da
adesão dos municípios.
A análise realizada tem como escopo, tão somente, a compreensão das características
da participação municipal, naquilo que diz respeito aos critérios de priorização estabelecidos
pelo Comitê-Gestor do Fundo Garantia-Safra.
Ressalva-se, todavia, que, no que concerne à condução do processo de alocação das
cotas entre os municípios, não foi possível concluir a respeito da efetiva observância dos critérios de priorização. Tal avaliação dependeria da existência de dados compilados a respeito da
demanda municipal por cotas.
e) Controle do Gestor acerca do processo de distribuição de cotas
Destaca-se, quanto ao controle exercido pelo Gestor Federal sobre o processo de
distribuição de cotas, o disposto na Resolução nº 04, de 05/08/2010 (com as alterações introduzidas pela Resolução nº 04, de 04/08/2011), ao estabelecer que “I – quantidade de cotas municipais deverá ser igual ou aproximada ao total de estabelecimentos familiares, conforme o Censo
Agropecuário de 2006.”
É possível, contudo, que um determinado município seja contemplado com um número
de cotas superior ao total de estabelecimentos agrícolas familiares estimados pelo IBGE, caso
verificada a necessidade. Essa possibilidade foi prevista pela Nota Técnica do DFPP/SAF/MDA,
33
de 25/07/2011, mediante a justificativa de que “a realidade do meio rural é dinâmica, sujeita a
transformações. O número de agricultores familiares apontados pelo Censo Agropecuário do IBGE
de 2006 ficou desatualizado, em muitos casos, por ação, por exemplo, do Programa Nacional de
Reforma Agrária e do Programa Nacional de Crédito Fundiário.”
O mesmo documento traz o procedimento para solicitação de cotas acima do número
de estabelecimentos familiares à SAF/MDA, estabelecendo que o pedido deve ser acompanhado de nota técnica e demais documentos que sustentem a solicitação para ampliação do
número de cotas.
Com a finalidade de verificar a existência de justificativas para a ampliação do número de cotas
municipais, foi solicitado à SAF/MDA que encaminhasse a comprovação técnica que justifica a ampliação das cotas para os municípios que apresentaram maior desvio percentual entre o número
de estabelecimentos familiares e o número de cotas recebidas, tendo por base a safra 2012/2013.
Foi verificado que dezesseis justificativas (80%), das vinte analisadas, foram adequadamente instruídas, explicando de forma pormenorizada a necessidade das cotas adicionais e,
sempre que possível, arrolando elementos que corroboram com as alegações, como listas de
associados em associações de produtores rurais e congêneres; lista de beneficiários em outros programas cuja definição de público-alvo se aproxime daquela aplicável ao Garantia-Safra;
resultados de levantamentos realizados em comunidades rurais pelas respectivas prefeituras
municipais; etc.
As fragilidades apresentadas nas outras quatro justificativas (16%), embora pontuais,
indicam a existência de oportunidades de melhoria quanto ao processo de análise das justificativas apresentadas pelos municípios para o aumento do número de cotas, de forma a aprimorar
esse mecanismo de controle instituído pela SAF/MDA.
f) Conclusão quanto à subquestão 1.2
Mediante as análises realizadas verificou-se que o Comitê-Gestor do Garantia-Safra
tem buscado implementar uma expansão da Ação, de forma a democratizar o acesso ao Garantia-Safra junto a seu público-alvo, aliada a uma política de preservação do poder de compra
do benefício. Além disso, a distribuição das cotas pelo Comitê Gestor entre os estados observa
critérios isonômicos e coerentes com a finalidade da Ação, apesar da falta de publicação das
atas do Comitê-Gestor.
Quanto à presença do Garantia-Safra junto ao seu público-alvo, verifica-se que o nível
de implementação da Ação nos diferentes estados participantes é distinto. Parte dessa diferença pode ser atribuída às características climáticas, socioeconômicas, demográficas de cada
estado, além de envolver aspectos institucionais, relativos à capacidade desses estados em
efetivar a Ação. Todavia, a falta de informações detalhadas acerca das demandas formuladas
e o fato de os dados do Censo Agropecuário 2006 não refletirem com exatidão a estimativa
34
de público-alvo da Ação, não permitem avaliar a proporção do público-alvo que de fato vem
sendo contemplada com a possibilidade de acesso ao Garantia-Safra.
Com relação à priorização na distribuição das cotas aos municípios, verifica-se que, de
forma geral, a Ação tem um nível de implementação maior na região do semiárido, e que existe
uma forte tendência de que os municípios uma vez aderidos ao Garantia-Safra voltem a aderir
nos anos subsequentes. Não foi observada, todavia, correlação significativa entre o nível de
adesão ao Garantia-Safra e o fato de o município estar inserido nos territórios de priorização
das ações do MDA, definidos pelo CEDRS.
No que tange ao controle acerca do processo de distribuição das cotas, especificamente no que se refere à análise por parte do MDA das justificativas para a concessão de cotas aos
municípios em montante superior à quantidade de estabelecimentos agrícolas familiares estimados pelo Censo Agropecuário de 2006, foram observadas fragilidades pontuais que indicam
a existência de oportunidades de melhorias no processo de análise das justificativas apresentadas pelos municípios que precisam ampliar a quantidade de cotas para além desse limite.
Em síntese, tendo por base dados relativos às safras 2010/2011, 2011/2012 e 2012/2013,
é possível afirmar que o processo de distribuição das cotas entre os entes participantes é, de
forma geral, coerente com os critérios de priorização estabelecidos pelo Comitê Gestor do
Garantia-Safra, não sendo possível, todavia, assegurar a aderência às diretrizes do Comitê Gestor em todas as fases do processo, devido à ausência de informações no que se refere à formulação da demanda municipal por cotas.
Recomendação 001: Publicar, no sítio do MDA na internet, o inteiro teor das atas das reuniões deliberativas do Comitê-Gestor do Garantia-Safra.
Recomendação 002: Instituir avaliação para as justificativas de aumento de cotas encaminhadas pelos municípios, contendo, no mínimo, os seguintes dados: a) data da avaliação; b)
servidor responsável pela avaliação; c) memória resumida da análise onde conste, pelo menos,
o quantitativo considerado efetivamente comprovado.
A SAF/MDA acatou as recomendações, informando que solicitará à Assessoria de Comunicação do MDA a inserção das atas no sítio do Ministério e que a avaliação para as justificativas de aumento de cotas nos termos da recomendação será implementada de imediato.
Dessa forma, a efetividade das providências adotadas será objeto de monitoramento
pela CGU por meio do Plano de Providências Permanente da Unidade.
1.3) O participante inscrito atende aos critérios de elegibilidade da Ação?
Verificou-se que o processo de inscrição dos beneficiários se dá por meio de Declaração de Aptidão ao Pronaf – DAP específica, sendo seu preenchimento declaratório, sem a
35
necessidade de documentação comprobatória quanto ao atendimento dos requisitos mínimos
legalmente exigidos, não existindo, por parte da SAF, qualquer tipo de verificação, ainda que
por amostragem, quanto à validade das inscrições efetuadas, o que pode facilitar o recebimento de benefícios por público que não preenche o perfil desejado pela política pública em análise.
Corroborando tal entendimento, a partir das análises resultantes do cruzamento de base
de dados realizados pela CGU, verificou-se a existência de beneficiários inelegíveis, devido principalmente ao não atendimento do critério “renda”, devendo ser destacado, ainda, que a concentração de beneficiários vinculados ao poder público municipal indicou a possibilidade de ocorrência de desvios no processo de inscrição e de fragilidades no Controle Social das respectivas
localidades, considerando a importância das prefeituras municipais na operacionalização da Ação
e na instituição dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável – CMDRS.
Após os cruzamentos de bases de dados realizados pela CGU e informados ao Gestor
em fevereiro de 2012, foram identificados os seguintes indicativos de beneficiários inelegíveis:
- 02 (dois) beneficiários com endereços não coincidentes com a área de atuação da Sudene;
- 5.120 (cinco mil, cento e vinte) beneficiários com indícios de possuírem renda familiar
incompatível com o disposto no normativo da Ação, tendo sido considerada também a
renda do cônjuge. Além disso, tendo em vista que os rendimentos constantes do referido
cruzamento tem como fonte uma relação de trabalho, deve ser considerada a possibilidade
de que esses beneficiários, ao menos em parte, não sejam agricultores;
- 1.097 (um mil e noventa e sete) beneficiários tinham algum vínculo laboral com o poder
público (bases RAIS e SIAPE), sendo que, desses, 950 (novecentos e cinquenta) tinham vínculo com o respectivo poder executivo municipal;
- 25 beneficiários, a partir de cruzamento com a base RFB Vínculo Sócio, foram identificados na condição de sócio (cotista ou administrador) de empresas. Desses, foram selecionados aqueles em que o beneficiário continua sócio durante a execução dos cruzamentos
(dez/2011), o CNPJ é válido, a situação da empresa encontra-se como “Ativa” e receberam
Ordens Bancárias do Tesouro Nacional entre os exercícios de 2000 a 2011.
- 4 (quatro) beneficiários que realizaram doações para campanhas de candidatos a Deputado Estadual nas eleições de 2010. As doações consideradas foram aquelas em espécie,
superior a 10% da renda anual máxima admitida para beneficiários do Garantia-Safra. A
referida linha de corte teve como base a Lei nº 9.504/97 (art. 23, § 1º, I – que limita as
contribuições de pessoas físicas a 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à
eleição) e busca delimitar o valor a partir do qual a doação passa a ser incompatível com a
renda máxima admitida aos beneficiários.
- 7 (sete) candidatos eleitos ao cargo de vereador que, após a sua eleição, se inscreveram
no Garantia-Safra;
- 5.898 beneficiários proprietários de veículos automotores, conforme cruzamento com a
base de dados do RENAVAM, sendo os respectivos valores venais igual ou superior a R$
20.000,00 (tabela Fipe), cuja soma dos valores podem indicar uma potencial renda incompatível com o máximo admitido para os beneficiários da Ação de Governo.
36
Foram realizados testes de conformidade quanto aos dados cadastrais constantes da base
de dados do Garantia-Safra, com o objetivo de identificar eventuais fragilidades quanto à identificação dos agricultores familiares inscritos na Ação, sendo que, a partir do cruzamento da base do
Garantia-Safra com a base SISOBI, verificou-se 136 (cento e trinta e seis) beneficiários inscritos
no Garantia-Safra com registro de óbito na base SISOBI em data anterior à respectiva inscrição.
Eliminando-se as duplicidades, foram relacionados 11.563 beneficiários com algum indício de inelegibilidade, do total de 634.147 beneficiários.
Em face do exposto foi recomendado ao Gestor adotar providências de forma a confirmar e sanar as inconsistências, apresentando ainda justificativa/esclarecimentos para os casos
em que o beneficiário esteja inscrito de forma regular, em que pese os indícios dos cruzamentos realizados.
Os fatos apontados e a recomendação foram encaminhados pela CGU à SAF/MDA
em 13/02/2012.
Diante dos fatos constatados, verifica-se necessidade de aprimoramentos nos controles,
uma vez que o processo de inscrição desenvolve-se de forma descentralizada, sem a institucionalização de controles primários por parte da SAF/MDA, cabendo a órgãos/entidades credenciados junto à SAF para a emissão da Declaração de Aptidão ao Pronaf – DAP a efetivação da
inscrição dos agricultores familiares no Garantia-Safra. Tem-se, todavia, que tal processo deve
ser acompanhado de mecanismos que garantam ao gestor o devido controle quanto a elegibilidade dos beneficiários que se inscrevem no Garantia-Safra. Atualmente, os únicos mecanismos
de controle estabelecidos consistem da homologação das inscrições por parte dos Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável - CMDRS, efetuada via sistema, bem como
da crítica realizada pelo sistema Garantia-Safra à formatação dos dados nele inseridos (não é
permitida a inserção de dados no sistema fora dos padrões exigidos em Lei).
Com relação ao assunto, é importante destacar que o Acórdão nº 2029/2011 – TCU
– Plenário determinou, em seu item 9.7, ao MDA, “... em articulação com o Ministério do
Trabalho e Emprego, da Previdência Social, do Planejamento, Orçamento e Gestão, e da Controladoria-Geral da União, que envie ao TCU, em até 90 (noventa) dias, plano de ação que
contemple atividades, cronograma e responsáveis com o objetivo de compartilhamento dos
dados que contenham qualificações socioeconômicas dos agricultores familiares, para que o
MDA ateste as características exigidas nos normativos para inclusão nos grupos do Pronaf...”.
A implementação do compartilhamento de dados a que se refere a determinação pode
propiciar significativa melhoria no controle primário do gestor quanto ao processo de inscrição
do Garantia-Safra. No entanto, até 24/05/2013 o MDA possuía apenas acesso à base do SISOBI
(Ministério da Previdência Social).
Com o fim de atender à recomendação atinente aos indicativos de beneficiários inele37
gíveis, o gestor informou em 28/03/2012, dentre outras providências, a realização do bloqueio
de todos os beneficiários identificados no cruzamento realizado pela CGU, com consequente
solicitação à CEF dos valores efetivamente sacados pelos beneficiários identificados, bem como
o bloqueio dos valores ainda não sacados. O cronograma inicialmente proposto pela SAF/MDA
estabelecia a data de 30/07/2012 como prazo para a conclusão das apurações e previa ainda
o encaminhamento de 990 ofícios aos gestores estaduais, municipais e EMATERs solicitando
manifestação e posterior análise das manifestações, com encaminhamentos para cancelamento
das DAPs e providências para ressarcimento ao Erário.
O assunto voltou a ser abordado pela CGU em relatório encaminhado ao Gestor em
19/10/2012.
Todavia, até 24/05/2013 as providências ainda não haviam sido completamente implementadas, tendo a SAF/MDA informado o recebimento de respostas de 289 gestores municipais, tendo sido analisadas a situação de 6.406 beneficiários. Dos documentos analisados, foi
mantido o bloqueio para 6.116 agricultores (95% dos casos analisados).
O assunto voltou a ser abordado pela CGU em relatório encaminhado ao Gestor em
23/12/2013. Posteriormente, em 18/02/2014 e 06/03/2014, foram solicitadas ao Gestor os
resultados das providências adotadas para apurar os pagamentos a beneficiários inelegíveis,
conforme registrado em cruzamentos de bases de dados realizados pela CGU.
A manifestação mais recente do gestor, de 14/03/2014, a respeito do atual estágio de
implementação das providências, retificou a informação de 24/05/2013 e informou que, por
enquanto, a reversão do bloqueio preventivo deverá ocorrer para apenas um dos beneficiários.
Dessa forma, com base na manifestação da SAF/MDA, verifica-se que, dos 11.563 beneficiários
com registro de bloqueio preventivo, 11.562 permanecem nessa situação. Além disso, o gestor
informa que encaminhou, em 14/03/2014, pedido de orientação à Consultoria Jurídica do MDA
quanto a procedimentos para apuração de responsabilidades e devolução dos recursos pagos
indevidamente.
As manifestações aduzidas pela Unidade corrobora o entendimento de que, após dois
anos do conhecimento pelo Gestor dos resultados dos cruzamentos efetuados pela CGU, não
foram, ainda, adotadas providências efetivas para a quantificação dos prejuízos, apuração de
responsabilidade e ressarcimento ao Fundo Garantia-Safra.
1.4) Os participantes são efetivamente selecionados de acordo com os critérios de
priorização estabelecidos?
Visando testar as regras de seleção dos beneficiários, foram analisados 31.812 (trinta
e um mil, oitocentos e doze) registros do banco de dados do Sistema de Gerenciamento do
Garantia-Safra relativos a 18 (dezoito) municípios selecionados aleatoriamente, que se referem
ao processo de seleção da safra 2012/2013.
38
A análise objetivou aferir se o cálculo da pontuação atende aos critérios das Resoluções
do Comitê Gestor do Garantia-Safra, bem como a consistência das informações que embasam
a pontuação atribuída.
A seleção dos candidatos deve obedecer aos critérios objetivos de priorização estabelecidos nas resoluções do Comitê Gestor do Garantia-Safra de nº 02/2003 e nº 03/2006, que
definem os seguintes parâmetros para a seleção:
Resolução nº 02/2003:
Art. 1º ...
I - família de menor renda per capita - Peso 4;
II - família sustentada somente pela mulher - Peso 3;
III - família com presença de portadores de necessidades especiais - Peso 2;
IV - família não proprietária do imóvel rural - Peso 1.
§ 1º Permanecendo casos de empate, após a aplicação dos critérios constantes nos
incisos I a IV, terá preferência o candidato mais idoso.
Resolução nº 03/2006:
§1º A participação dos agricultores familiares no Programa de Biodiesel resultará na inclusão de mais um critério de priorização para a seleção dos agricultores nos municípios
citados no caput e terá peso 2 (dois), seguindo as diretrizes da Resolução nº 2, de 10
de setembro de 2003.
As análises indicaram que a classificação dos candidatos, para a amostra selecionada,
seguiu a ordem das notas atribuídas mediante aplicação dos critérios listados acima.
Verificou-se, porém, a ocorrência de 748 registros, dentro do universo dos 31.812 analisados, em que foi atribuída nota ao quesito ‘família sustentada somente pela mulher’, porém o
titular principal da DAP é do sexo masculino, sem registro, também, de cônjuge ou companheira.
Instado a se manifestar, o gestor informou que a Coordenação Geral do Garantia-Safra
solicitou que fosse implementada regra de negócio no Sistema Garantia-Safra que impeça a
ocorrência de inscrições onde houver informação de que a família é sustentada pela mulher,
mas cuja DAP associada não possui mulher como titular.
Dessa forma, ressalvada a existência de inconsistências relativas à pontuação atribuída
ao parâmetro “família sustentada somente pela mulher”, as análises foram conclusivas no sentido de que a seleção realizada por meio do sistema de gerenciamento do Garantia-Safra atende
aos critérios de priorização estabelecidos pelo Comitê Gestor do Garantia-Safra.
Recomendação 001: Implementar regra de negócio no Sistema Garantia-Safra para evitar, no
processo de seleção de beneficiários, o registro de pontuação quanto ao quesito ‘família sus39
tentada somente pela mulher’ para DAP cujo titular seja do sexo masculino.
A recomendação foi acatada pela SAF/MDA, que deverá solicitar sua implementação à área
responsável pela tecnologia da informação no MDA, sendo que as providências serão objeto de
monitoramento pela CGU por meio do Plano de Providências Permanente.
2) Os controles e a atuação da SAF/MDA quanto aos aportes financeiros ao Fundo
Garantia-Safra são efetivos?
Foi verificado que a SAF/MDA mantém rotinas de controle sobre os aportes de agricultores, municípios, estados e União, de forma a garantir a devida operacionalização da ação.
Não obstante, observou-se oportunidade de melhoria dos controles no sentido de possibilitar
a identificação tempestiva de falhas nos registros das movimentações financeiras.
No que concerne ao equilíbrio financeiro do Fundo, verificou-se haver uma defasagem
da arrecadação ordinária do Fundo em relação ao índice de sinistralidade histórico, o que tem
gerado nos exercícios recentes a necessidade recorrente de suplementação orçamentária (ou
mesmo a abertura de crédito extraordinário) no âmbito da União para que se arque com as
despesas do Fundo.
Quanto esse fato, a Unidade adotou iniciativas que culminaram com a promulgação da
Lei nº 12.766, de 27/12/2012, que alterou dispositivos da Lei nº 10.420/2002, aumentando o
percentual dos aportes realizados pelos entes participantes de 30% para 60% dos benefícios
previstos, de forma a contribuir para mitigar o desequilíbrio existente entre a arrecadação ordinária do Fundo e o índice de sinistralidade histórico.
2.1) O Gestor dispõe de efetivo controle e gestão sobre os aportes de responsabilidade da União, estados, municípios e agricultores?
A adequada gestão dos aportes sob a responsabilidade da União, Estados e Municípios é
fundamental para a operacionalização da Ação Garantia-Safra, de forma a garantir o pagamento
dos benefícios de acordo com a previsão legal e de forma oportuna. A não realização dos aportes por parte dos municípios e estados tem como consequência a suspensão dos benefícios da
respectiva circunscrição, prejudicando o alcance dos objetivos da Ação. Além disso, a existência de descontrole sobre o processo pode comprometer a viabilidade financeira do Fundo.
Nesse sentido, verificou-se que a SAF mantém controles dos aportes sob a responsabilidade dos agricultores, municípios, estados e União. Além disso, o gestor publica em seu sítio
eletrônico, para cada uma das safras, as planilhas com os estados e municípios participantes, valores de aportes negociados, datas e valores previstos de pagamentos de parcelas, bem como
os valores realizados.
40
Para testar a consistência dos controles dos aportes de recursos ao Fundo Garantia-
-Safra, a CGU realizou a conciliação entre os registros constantes nas planilhas de controle
dos aportes de agricultores, municípios e estados e a movimentação da conta gráfica do Fundo
Garantia-Safra junto ao agente financeiro, relativamente aos exercícios de 2011 e 2012.
A conciliação realizada considera os dados (extratos) gerados pelo agente financeiro,
sendo tais dados comparados com aqueles obtidos por meio dos controles internos estabelecidos pelo gestor, como planilhas com dados de adesão e de aportes dos estados e municípios.
Com vistas a otimizar o resultado dos trabalhos em função dos recursos disponíveis, a
conciliação não teve como objetivo explicar toda a movimentação dos exercícios analisados,
dispensando-se eventuais pedidos de esclarecimentos quando a divergência relativa a uma determinada rubrica nos dois exercícios não fosse superior a 1% dos valores movimentados e não
houvesse indícios da existência de diferenças a menor na movimentação do Fundo Garantia-Safra. Dessa forma, a análise proporcionou os seguintes resultados:
a) Para conciliação dos valores relativos ao aporte dos safristas, foi confrontado o valor
relativo ao pagamento do boleto de adesão obtido por meio de consulta ao sistema de
gerenciamento do Garantia-Safra e os valores arrecadados por meio da conta gráfica do
Garantia-Safra junto ao agente financeiro. Os resultados indicaram uma diferença positiva
de 0,23%, para cujo valor arrecadado não foi localizado o registro de pagamento. Essa
divergência foi considerada aceitável e pode ser explicada por eventuais erros na leitura
dos códigos de barras dos boletos pagos (casos em que pode ocorrer o crédito financeiro
na conta gráfica do Garantia-Safra sem a respectiva liquidação do boleto de pagamento no
sistema de gerenciamento do Garantia-Safra), situação que pode ser corrigida, caso a caso,
mediante exibição do comprovante de pagamento depois de detectada a falha;
b) No que se refere aos aportes municipais, foi realizada a comparação entre os depósitos
registrados nas planilhas de controle dos aportes municipais realizados nos exercícios de
2011 e 2012 e o respectivo depósito a crédito do Fundo Garantia-Safra. Ao final da conciliação restou uma divergência equivalente a 0,86% dos aportes realizados por municípios,
relativos a depósitos realizados a crédito da Conta Gráfica do Fundo Garantia-Safra sem
registro correspondente na planilha de controle dos aportes. Uma vez que as divergências
não superam 1% do montante movimentado e não houve indícios da existência de aportes
a menor, a conciliação foi encerrada sem pedidos de esclarecimentos adicionais;
c) Quanto aos aportes estaduais, foi realizada a comparação entre os depósitos registrados nas planilhas de controle dos aportes estaduais registrados como realizados nos exercícios de 2011 e 2012 e o respectivo depósito a crédito do Fundo Garantia-Safra. Verificou-se que não haviam sido efetuados os depósitos relativos às 5ª e 6ª parcelas do ano-safra
2011/2012, do Estado da Bahia (Bahia I), no valor de R$ 867.367,20, cada uma, previstas
para 23/04/2012 e 23/05/2012, respectivamente. Esses depósitos haviam sido registrados
na planilha de controle dos aportes disponibilizada no sítio do MDA na internet, onde constava que teriam sido realizados em 03/05/2012 e 07/05/2012, respectivamente. Por meio
do Ofício nº 2891/2013/GAB/SAF, de 09/08/2013, a SAF/MDA informou que os valores
haviam sido creditados em conta corrente de titularidade do Estado da Bahia, em vez de
41
terem sido encaminhados para a conta gráfica do Fundo Garantia-Safra. Informou ainda que
o valor de R$ 1.673.043,33 foi transferido para a conta do Garantia-Safra em 02/08/2013,
restando ainda R$ 61.691,07, devido a bloqueio de valor por conta de determinações judiciais.
Diante dos resultados, conclui-se que os controles do Gestor acerca da realização dos
aportes financeiros ao Fundo Garantia-Safra carecem de aprimoramentos para possibilitar a
identificação tempestiva de eventuais falhas nos registros das movimentações financeiras.
Recomendação 001: Implantar rotina de conciliação bancária, com periodicidade mínima
mensal, para controle dos aportes de recursos devidos ao Fundo Garantia-Safra.
Recomendação 002: Notificar o Estado da Bahia para a devolução do valor restante de R$
61.691,07, devidamente atualizado. Caso não haja sucesso na recuperação pela via administrativa, realizar consulta junto à CONJUR desse Ministério para que seja avaliada a possibilidade
de medida judicial com vistas ao desbloqueio do valor.
Recomendação 003: Calcular a atualização monetária sobre o valor principal das parcelas já
ressarcidas (R$ 1.673.043,33), a contar da data em que as parcelas se tonaram devidas até a
data da efetiva transferência para a conta gráfica do Fundo Garantia-Safra, e notificar o Estado
da Bahia para o devido ressarcimento.
A SAF/MDA informou que já executou a recomendação atinente à implantação de rotina de conciliação bancária e que solicitará à CAIXA a cobrança dos valores pendentes junto ao
Estado da Bahia.
A efetividade das providências informadas será objeto de monitoramento pela CGU
por meio do Plano de Providências Permanente da Unidade.
2.2) Os aportes são suficientes para manter o equilíbrio financeiro do Fundo Garantia-Safra?
Verificou-se a necessidade de revisão do percentual do aporte financeiro em relação ao
total de benefícios previstos, devido à existência de recorrente suplementação orçamentária (inclusive com a abertura de créditos extraordinários), tendo por base os exercícios de 2007 a 2010.
À época dos trabalhos de auditoria o assunto já estava sendo tratado pelo gestor no
âmbito do Grupo de Trabalho de Revisão, constituído por meio da Resolução do Comitê Gestor do Garantia-Safra nº 2, de 22 de julho de 2011, com o objetivo, entre outros, de propor
medidas que contribuíssem para o aumento da eficácia e eficiência do Fundo, inclusive no que
tange às normas que o rege.
42
A partir das discussões do Grupo de Trabalho de Revisão, foi elaborado documento
sugerindo alteração do texto da Lei nº 10.420/2002, com modificação gradativa anual do percentual de contribuição dos participantes do Fundo (agricultores, municípios, estados e União),
de 30% para 60%, de 2012 até 2016, mantendo a proporção atual da contribuição entre os
participantes.
A proposta foi contemplada na redação da Lei nº 12.766, de 27/12/2012, que alterou
o art. 6º da Lei nº 10.420/2002, para dispor acerca do incremento da contribuição devida pelos agricultores familiares, municípios, estados e União, nos termos propostos pelo referido
Grupo de Trabalho.
O aumento deverá ocorrer de forma escalonada, à base de 25% ao ano (em relação
ao percentual de contribuição vigente até 2012), com início em 2013 e término em 2016,
conforme tabela a seguir:
Participante Condição
Agricultor
Município
Estado*
União
Total >>>
Até 2012
Até
1%
Até
3%
No mínimo
6%
No mínimo
20%
30%
Percentual de Contribuição
2013
2014
2015
A partir de 2016
1%
2%
2%
2%
4%
5%
5%
6%
8%
9%
11%
12%
25%
30%
35%
40%
38%
45%
53%
60%
* A contribuição do Estado deve ser suficiente para que, complementando a contribuição dos agricultores e municípios,
obtenha-se o montante de 10% até 2012, 12,5% em 2013, 15% em 2014, 17,5% em 2015 e 20% a partir de 2016.
A alteração do percentual de contribuição ao Garantia-Safra vem contribuir para mitigar o desequilíbrio existente entre a arrecadação ordinária do Fundo e o índice de sinistralidade
histórico, o que tem gerado nos exercícios recentes a necessidade recorrente de suplementação orçamentária (ou mesmo a abertura de crédito extraordinário) no âmbito da União para
que se arque com as despesas do Fundo.
3) A verificação de perdas de safras nos municípios reflete a realidade?
Verificou-se que o procedimento estabelecido pela SAF/MDA para a verificação de perdas tem o mérito de aliar diferentes fontes de informações a um baixo custo, todavia, apresenta
limitações quanto à precisão dos seus resultados, quanto ao detalhamento dos procedimentos
de avaliação das perdas e quanto à transparência da avaliação realizada pela Comissão de Avaliação de Perdas.
3.1) Os procedimentos previstos de Verificação de Plantio e Colheita do Garantia-Safra são suficientes para atestar as perdas com grau razoável de certeza?
a) Breve resumo sobre a metodologia adotada para a verificação de perdas
43
Nos termos da Portaria SAF nº 42, de 07/12/2012, as perdas serão verificadas por meio
de vistorias realizadas por técnicos designados pelas prefeituras municipais, por meio de amostragem aleatória definida pelo módulo de Verificação de Perdas do Sistema Garantia-Safra. O
técnico responsável pela vistoria deverá avaliar a área plantada com as culturas cobertas, medir
a produção obtida, preencher os laudos com as informações coletadas e enviá-los à SAF por
meio eletrônico.
A indicação do técnico vistoriador compete às prefeituras e, embora tal formatação
possa ser vista com a ressalva de que a proximidade do técnico com a autoridade municipal
possa ser um fator de pressão no sentido de que os laudos apontem a ocorrência de perda, a
SAF/MDA, ao regulamentar sobre os procedimentos de verificação de perda, estabeleceu que
o vistoriador, a princípio, deve ser servidor do quadro próprio da administração municipal e
com formação superior em agronomia ou em cursos de técnico agrícola ou técnico em agropecuária, com registro no CREA.
Além disso, a adoção, como regra, de solução diversa, como a realização das vistorias
por alguma entidade centralizada (a exemplo das empresas estaduais de assistência técnica e
extensão rural, que podem atuar quando os municípios não dispõem de servidores capacitados), poderia esbarrar em problemas como o incremento de custos em razão da necessidade
de deslocamentos e possíveis atrasos na realização das vistorias, a depender dos recursos humanos disponíveis em cada estado, comprometendo a efetividade da Ação.
À Comissão de Avaliação de Perdas, instituída no âmbito da SAF, incumbe apurar as
causas e extensão das perdas por meio da análise dos relatórios gerados a partir dos laudos encaminhados pelos técnicos vistoriadores e avaliação da compatibilidade das informações amostrais com os indicadores agroclimáticos fornecidos pelo Instituto Nacional de Meteorologia
- INMET, e/ou fornecidos por outras instituições oficiais de meteorologia e estatística (art. 9º
da Portaria SAF nº 42/2012).
Para o cálculo do índice de perdas de cada município, a Portaria SAF nº 42/2012 dispõe
no § 1º do art. 9º que: ‘será utilizado para determinação da produtividade esperada a Pesquisa
Agrícola Municipal - PAM, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE’.
O § 2º do mesmo artigo ainda prevê que: ‘o cálculo da produtividade esperada do município
será obtida mediante a ponderação da área plantada e da produtividade obtida em cada uma
das lavouras, segundo a PAM - IBGE nos últimos 10 (dez) anos, excluindo-se 2 (dois) anos de
menor produtividade e 2 (dois) anos de maior produtividade’.
O § 3º determina que, ‘para municípios de uma mesma microrregião homogênea, de
acordo com o IBGE, que apresentarem produtividade 50% (cinquenta por cento) abaixo da
média de produtividade da microrregião, o índice de produtividade desses municípios será revisado pela média dos últimos 10 (dez) anos da PAM, excluindo-se 4 (quatro) anos de menor
produtividade’.
44
O § 4º dispõe sobre a utilização de informações agrícolas do Grupo de Coordenação de
Estatísticas Agropecuárias GCEA/IBGE, índice vegetativo para o Semiárido do INPE, podendo,
ainda, ser acionada equipe de técnicos vistoriadores para supervisão das informações, para o
caso de as informações fornecidas nos laudos serem insuficientes e/ou divergentes dos indicadores agroclimáticos, fornecidos pelo Instituto Nacional de Meteorologia – INMET.
b) Quanto à avaliação por meio de índice
O benefício é pago aos agricultores familiares aderidos ao Garantia-Safra em municípios
que venham a registrar perda de, pelo menos, 50% do conjunto das culturas cobertas pela
Ação. (arts. 1º, § 2º e 8º, caput, da Lei nº 10.420/2002).
Uma vez que é verificada perda maior ou igual a 50% da produção de um determinado
município, em conformidade com a metodologia estabelecida pelo MDA, o pagamento deve
ser realizado para o conjunto dos produtores aderidos naquele município. A partir da mesma
lógica, quando não for verificada perda maior ou igual a 50% para o conjunto da produção municipal, não haverá pagamento do benefício para nenhum dos agricultores daquele município.
No que concerne à opção de verificação das perdas considerando o conjunto dos produtores do município, no formato de um seguro de índice, é importante destacar, em primeiro
lugar, que a aferição das perdas tendo como base o conjunto de produtores inscritos em cada
município tem implicações positivas, mas com riscos que devem ser considerados.
Um risco a ser assumido, do ponto de vista da Política Pública, é a possibilidade de que um
conjunto de agricultores de um município apresente perda superior a 50% da sua safra, sem que
o município como um todo atinja o mesmo índice. Em tais situações, o pagamento não ocorrerá.
Ressalta-se que, para evitar prejuízo significativo do ponto de vista do fim visado pela
política pública, que é o de ‘garantir renda mínima para agricultores familiares de Municípios sistematicamente sujeitos a perda de safra em razão do fenômeno da estiagem ou excesso hídrico’, existem
outras políticas públicas que podem, em certa medida, mitigar as imprecisões do modelo de verificação de perdas quanto à sua capacidade de identificar as situações individuais dos produtores.
Nesse sentido, a existência da possibilidade de o participante não contemplado com
o benefício recorrer a programas como o Bolsa Família (MDS) ou o Bolsa Estiagem (auxílio
emergencial financeiro coordenado pelo Ministério da Integração Nacional), ou mesmo outros
programas implementados nas esferas estaduais e municipais, pode mitigar os riscos inerentes
à metodologia adotada para a verificação de perdas do Garantia-Safra.
Por outro lado, a verificação da perda realizada por meio de laudos amostrais, índices
meteorológicos e dados do Levantamento Sistemático da Produção Agrícola do IBGE (LSPA),
possibilita que a execução da Ação ocorra com elevada eficiência e custos relativamente baixos
para a verificação de perdas. A importância da adoção dessa sistemática fica evidente se levado
45
em conta o valor relativamente baixo do benefício (R$ 850,00 na safra 2013/2014), o que torna
premente a necessidade de execução com baixo custo administrativo, para que os limitados
recursos disponíveis sejam aplicados prioritariamente no objeto finalístico da Ação.
Nesse sentido, a Nota Técnica da Coordenação-Geral do Garantia-Safra, de 18/12/2012
destaca que:
“O Garantia-Safra – GS é um seguro de índice. Assegura um benefício individual aos
agricultores familiares de menor renda com base no comportamento da produção média
do município. É um seguro moderno, com pequeno número de vistorias e laudos, com
mínima burocracia. Utiliza dados históricos da produção municipal, informações dos
laudos e os dados climatológicos do INMET. Sempre que a produtividade média municipal é inferior a 50% do índice, o agricultor tem auxílio. As culturas avaliadas são: o
arroz, o feijão, o milho, a mandioca e o algodão.”
Há que se ressaltar que o formato baseado em seguro de índice, devido ao menor custo
operacional, é considerado mais adequado em situações em que há uma grande quantidade de
produtores e baixos valores de benefícios (indenizações). Além disso, no seguro de índice, pelo
fato de não basear sua avaliação exclusivamente em informações prestadas individualmente
pelo produtor beneficiado, há mitigação do risco, havendo menor propensão ao cometimento
de fraudes relativas à verificação da ocorrência do sinistro (avaliação de perdas)¹1.
Dessa forma, conclui-se que a opção pelo formato similar a um seguro de índice é adequada às características de implementação do Garantia-Safra, sendo que os riscos inerentes
à metodologia utilizada para a verificação de perdas podem ser mitigados pela existência de
programas de proteção social básica aptos a amparar as famílias que registram perda da safra
causada por estiagem e, eventualmente, não possam ser contempladas caso o município como
um todo não registre perda de, pelo menos, 50% da produção das culturas cobertas.
c) Transparência
No que tange ao critério transparência, a análise da metodologia aplicada pelo MDA
para a verificação das perdas, evidenciou a necessidade de melhorias naquilo que concerne à
clareza dos parâmetros utilizados para a realização dos cálculos que subsidiam as decisões da
Comissão de Avaliação de Perdas.
Atualmente, da forma como ocorre o processo, não é possível aos demais entes participantes da Ação (estados e municípios), ou mesmo aos beneficiários, a compreensão dos fatores
que determinaram a concessão ou não do benefício.
1
Nesse sentido: Belém, Régis da Cunha. Seguro Agrícola Subsidiado no Rio Grande do Sul: Análise de uma
Experiência em Política Pública para a Agricultura Familiar. Dissertação de Mestrado, UFRRJ, 2004. Página 96. Disponível
em: http://r1.ufrrj.br/cpda/wp-content/uploads/2011/09/dissertacao_regis_cunha_belem_2004.pdf. Consulta realizada
em 17/10/2013.
46
Além disso, a falta de um manual de cálculo detalhado e da publicação de, ao menos, um
resumo dos cálculos que justificam a concessão (ou a não concessão) do benefício, são fatores
que diminuem a transparência do processo, por dificultar que o público externo compreenda a
motivação da decisão da Comissão de Avaliação de Perdas.
d) Confiabilidade do modelo
Devido às alterações na metodologia de verificação de perdas introduzidas pela
Portaria SAF nº 42/2012, principalmente no que concerne à utilização de informações do
GCEA/IBGE, não foi possível comparar as estimativas de perdas obtidas a partir da metodologia definida pelo MDA com os números da Pesquisa Agrícola Municipal – PAM, também do IBGE, uma vez que os dados relativos à PAM 2012 não haviam sido divulgados até
setembro/2013, período de encerramento das análises deste tópico.
Especificamente no que concerne à utilização de dados agroclimáticos fornecidos pelo
Instituto Nacional de Meteorologia – INMET, conforme exposto no documento intitulado “Avaliação de um sistema de estimativa de perda de produtividade de milho por deficiência hídrica no
semiárido brasileiro”¹2, verifica-se que os resultados do modelo, quando comparados com a produtividade obtida para determinados municípios a partir de dados do IBGE, pode apresentar
baixa correlação em situações específicas.
A referida avaliação aponta, contudo, que nos casos em que o modelo aponta perda
superior a 50% para determinados municípios, a probabilidade de que a avaliação do modelo
esteja correta aumenta significativamente, podendo superar 90% em determinadas situações.
Outra observação que merece destaque é o fato de que o modelo para a estimação
da perda decorrente de déficit hídrico do INMET contempla somente as culturas de milho
e feijão. Dessa forma, a precisão do modelo quanto a sua capacidade de avaliar as perdas
resta ainda mais comprometida, uma vez que, além dessas culturas, o Garantia-Safra prevê
também a cobertura das culturas de algodão, arroz e mandioca, conforme dispõe o art. 8º da
Lei nº 10.420/2002.
Entretanto, a despeito das limitações existentes, a utilização dos dados agroclimáticos
do INMET é um instrumento importante para avaliação das perdas, notadamente no sentido
de subsidiar a conclusão acerca da avaliação das causas das perdas eventualmente aferidas,
relacionando-as, ou não, com a ocorrência de déficit hídrico.
É importante ressaltar que o MDA tem adotado medidas para aprimorar o processo
de verificação de perdas com a introdução de elementos adicionais nessa análise (tais como a
exigência de registro fotográfico e das coordenadas geográficas do ponto central da lavoura
quando das vistorias, bem como a utilização de informações agrícolas do GCEA/IBGE), tendo
2
Disponível em: http://www.sbagro.org.br/anais_congresso_2011/cba2011/trabalhos/01/cba01_129_125.pdf.
Consulta realizada em 17/10/2013.
47
editado a Portaria SAF nº 42, de 07/12/2012, que dispõe sobre os procedimentos de verificação de perda do Garantia-Safra, revogando a Portaria nº 15/2009, que até então dispunha
sobre o assunto.
e) Conclusão quanto à subquestão 3.1
Verificou-se, em síntese, que o formato baseado em seguro de índice é adequado às
características do Programa, todavia, quanto à confiabilidade do diagnóstico proporcionado
pela metodologia de avaliação definida pelo MDA, não foi possível realizar uma abordagem
conclusiva, devido à ausência de informações oficiais recentes que sirvam de parâmetro para
avaliação. Destaca-se, ainda, que elementos trazidos pelo gestor demonstram a necessidade de
aprimoramentos quanto à utilização dos dados agroclimáticos.
Recomendação 001: Promover estudo comparativo da metodologia utilizada no Garantia
Safra com a de outros países, com vistas a aprimorar o processo de avaliação de perdas quanto
à confiabilidade dos resultados obtidos, incluindo: a) análise das tecnologias utilizadas no programa; b) análise das tecnologias disponíveis/desejáveis, considerando o custo benefício.
Recomendação 002: Desenvolver metodologia para avaliação de perdas em decorrência de
estiagem para as culturas de algodão, arroz e mandioca.
A SAF/MDA informou que contratará consultoria para a produção de estudo comparativo da metodologia utilizada no Garantia-Safra com a de outros países e, quanto ao desenvolvimento de metodologia para avaliação de perdas para as culturas de algodão, arroz e mandioca,
informou a implementação imediata de metodologia de avaliação de perdas para algodão e
arroz, e que contratará consultoria para o desenvolvimento de metodologia de avaliação de
perdas para a cultura da mandioca.
As providências serão objeto de monitoramento pela CGU por meio do Plano de Providências Permanente.
3.2) Os procedimentos de Verificação de Plantio e Colheita do Garantia-Safra são
corretamente executados?
Essa etapa da avaliação teve como escopo a análise crítica das memórias de cálculo
utilizadas pela SAF/MDA para o fornecimento de subsídios à decisão da Comissão de Avaliação de Perdas quanto à concessão do benefício aos municípios solicitantes, para o ano-safra
2011/2012.
Devido ao grande número de informações, a análise foi realizada por meio de amostragem não probabilística, abrangendo os processos de verificação de perda dos estados da Bahia,
Ceará, Paraíba, Pernambuco e Piauí, atendendo ao critério de materialidade (quantidade de
beneficiários).
48
Os principais aspectos avaliados foram: a) aderência à norma; b) clareza das memórias
de cálculo; c) consistência dos cálculos e; d) uniformização dos procedimentos.
Em síntese, verificou-se a ocorrência de situações em que foram evidenciadas oportunidades de melhoria quanto aos quatro aspectos citados acima, sendo que as falhas que dão subsídio a essa conclusão dizem respeito a: i) falta de clareza quanto aos critérios de utilização dos
índices fornecidos pelo INMET; ii) autorização de pagamento a município que não apresentou
perda média superior a 40%; iii) falta de padronização dos cálculos; iv) adoção de ajustes nos
cálculos sem respaldo normativo; v) utilização de fórmulas para obtenção da média de produtividade, para fins de aferição de perdas, sem o devido respaldo normativo e; vi) existência de
informações contraditórias nas planilhas, com prejuízo à clareza da memória de cálculo.
Recomendação 001: Elaborar manual de avaliação de perdas em que sejam detalhadas todas
as etapas necessárias à elaboração dos cálculos que subsidiam as análises de perdas.
Recomendação 002: Instituir modelo padronizado para registro da memória de cálculo relativa à avaliação das perdas.
A SAF/MDA acatou as recomendações, que serão monitoradas por meio do Plano de
Providências Permanente da Unidade.
4) O processo de pagamento do benefício é transparente e atende à finalidade da Ação?
Os pagamentos são realizados via cartão magnético da instituição financeira contratada,
o que proporciona o recebimento do benefício diretamente pelo beneficiário. As autorizações
da SAF/MDA para o pagamento do benefício aos municípios que tiveram perda são publicadas
no Diário Oficial da União. Verificou-se, todavia, que o prazo médio entre a verificação da
perda e a autorização do pagamento é de 97 dias, havendo necessidade de maior celeridade na
realização do procedimento de verificação de perdas para que o benefício seja disponibilizado
de forma tempestiva.
4.1) Os pagamentos são disponibilizados tempestivamente, de modo a garantir a efetividade do benefício quanto à sua finalidade?
Conforme consta da Portaria SAF/MDA nº 42/2012, os prazos regulamentares para os
procedimentos de verificação de perda do Garantia-Safra, a partir da safra 2012/2013 são os
seguintes:
i) a SAF/MDA tem 3 (três) dias para a geração da amostra (art. 1º, § 3º);
ii) o prazo que os municípios dispõem para a vistoria e digitação dos laudos varia entre 7
(sete) a 33 (trinta e três) dias úteis (a depender da quantidade de agricultores aderidos no
município – art. 3º, § 2º);
iii) a Comissão de Avaliação de Perdas do Garantia-Safra (CEAP-GS) tem 5 (cinco) dias
49
úteis para iniciar a análise dos relatórios de cálculo percentual de perdas (art. 9º, caput); e
iv) a SAF dispõe de 30 dias para divulgação do parecer final (art. 10, caput).
Considerando os prazos regulamentares em seu máximo para cada etapa, a realização
de todo o procedimento levaria em torno de 87 (oitenta e sete) dias corridos (sem considerar
eventuais feriados).
Tendo em vista a finalidade de garantir renda mínima para agricultores familiares que
sofreram perdas em suas safras, a celeridade na realização dos pagamentos após a constatação
da perda é fator determinante à efetividade dos benefícios. Assim, tanto mais será efetivo o
benefício, quanto seja pago mais próximo da época em que é esperada pelo agricultor a renda
que obteria da produção agrícola.
O levantamento realizado por esta CGU apontou que o período médio transcorrido
entre a solicitação de vistoria e a publicação da autorização de pagamento no Diário Oficial da
União, ocorrido na safra 2011/2012, foi de 97 (noventa e sete) dias, conforme tabela abaixo:
Estado
Alagoas
Bahia
Ceará
Maranhão
Minas Gerais
Paraíba
Pernambuco
Piauí
Rio Grande do Norte
Sergipe
Tempo Médio*
(dias)
102
90
81
151
121
89
74
88
81
90
Média Aritimética>>
97
* Tempo médio contado a partir da data da solicitação de vistoria até a data da
publicação da autorização de pagamento no Diário Oficial da União.
O prazo médio de 97 (noventa e sete) dias indica que os prazos regulamentares para o
processo de verificação e avaliação de perdas têm sido extrapolados. Além disso, mesmo para
os estados que conseguiram obter um prazo médio ligeiramente abaixo de 90 dias, o resultado
não pode ser considerado satisfatório a priori, uma vez que, mesmo observado o prazo regulamentar, pode haver uma defasagem de mais de 3 (três) meses entre a solicitação de vistoria e a
disponibilização do pagamento aos beneficiários (considerando o tempo necessário à preparação e envio da folha de pagamento à instituição financeira e à disponibilização do benefício de
acordo com o calendário de pagamentos), prazo excessivo para uma política que busca restituir
50
o poder de compra para o atendimento das necessidades básicas do público beneficiário.
Não foi possível, contudo, obter um diagnóstico a respeito dos fatores que influenciam
de forma preponderante a formação dos prazos, uma vez que o módulo de verificação de perdas do Garantia-Safra não está preparado para registrar as fases de tramitação do processo de
verificação de perdas de cada município.
Nesse sentido, o desenvolvimento de indicador que possibilite o acompanhamento gerencial dos trâmites realizados desde a solicitação de vistoria até a realização do pagamento é
instrumento necessário ao adequado diagnóstico acerca dos fatores que têm contribuído para
que o prazo médio exceda o prazo regulamentar.
Faz-se necessária, também, a reavaliação dos prazos regulamentares, de forma a propiciar maior efetividade da política pública, atendendo tempestivamente o público beneficiário.
Recomendação 001: Instituir indicador de tempestividade do pagamento, de forma a aferir
o prazo médio de pagamento desde a emissão da solicitação de vistoria até a data em que o
recurso se torne disponível para os beneficiários, contemplando a opção de desagregação do
prazo médio de pagamento entre as diversas fases do processo, de forma que seja possível
identificar a contribuição de cada uma das fases na composição do prazo médio.
Recomendação 002: Reavaliar de forma fundamentada os prazos regulamentares da Portaria nº
42/2012 para a realização dos procedimentos de verificação de perdas do Garantia-Safra, com vistas
à redução do lapso temporal existente entre a verificação das perdas e o início dos pagamentos.
As recomendações foram acatadas pela SAF/MDA, mas ainda não implementadas.
Cabe registrar que a instituição de indicador de tempestividade do pagamento depende
de alterações no sistema de verificação de perda do Garantia-Safra, que deverão ser realizadas
pela equipe de tecnologia da informação do MDA.
As providências serão monitoradas por meio do Plano de Providências Permanente da
unidade.
4.2) As autorizações de pagamento são devidamente publicadas?
A publicação das autorizações de pagamento, além de contar com previsão na Lei nº
10.420/02, é um dos mecanismos que visam a garantir a transparência do processo de pagamento e sua publicidade ao público alvo e aos agentes envolvidos na ação.
A partir das análises realizadas no âmbito do citado relatório, verificou-se que a SAF/
MDA publica no Diário Oficial da União e no sítio eletrônico do MDA as autorizações de pagamento de benefícios.
51
5) Os registros relativos aos dados cadastrais dos beneficiários e movimentação financeira do Fundo são acessíveis e confiáveis?
Os dados cadastrais e de movimentação financeira do Garantia-Safra são acessíveis. Todavia,
as análises apontaram para a necessidade de melhoria dos controles gerenciais da movimentação
financeira do Fundo no que concerne à exatidão dos relatórios relativos à folha de pagamento de
benefícios. Ressalva-se que não foi possível verificar a confiabilidade dos dados cadastrais de beneficiários, haja vista que a descentralização de ação de controle não compôs o escopo deste trabalho.
5.1) A movimentação financeira do fundo é corretamente registrada?
Foi verificado que a base de dados do Garantia-Safra contém registros das ordens relativas ao pagamento das parcelas do benefício aos agricultores residentes em municípios nos
quais foram registradas perdas. Entretanto, não constava na base de dados registros dos saques
das parcelas efetivamente realizados junto à instituição financeira.
Para aprofundamento das análises relativas ao controle financeiro do Fundo no presente Relatório, foram realizadas as seguintes verificações, relativamente à movimentação financeira compreendida no período de 01/01/2011 a 31/12/2012:
a) Se os débitos ocorridos na conta gráfica do Fundo Garantia-Safra são consistentes com
os valores da folha de pagamento de benefícios do Fundo Garantia-Safra;
b) Se as disponibilidades do Fundo foram remuneradas conforme dispõe o art. 7º, § 1º, da
Lei nº 10.420/2002.
Com relação ao item ‘a’, verificou-se que os débitos realizados à conta do Fundo a título de pagamento de benefícios aos safristas apresentam divergência em relação às parcelas da
folha de pagamento registradas no sistema de gerenciamento do Garantia-Safra.
Quanto ao item ‘b’, a análise teve o objetivo de verificar se o pagamento devido pelo
agente financeiro a título de atualização monetária foi pago conforme o §1º do art. 6º-A, da Lei
nº 10.420/2002, que dispõe sobre a remuneração das disponibilidades do Fundo, no mínimo,
pela taxa média referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia – Selic.
Observou-se que o pagamento da correção monetária relativa à conta movimento (Conta
Gráfica nº 218), nos exercícios de 2011 e 2012, foi corretamente realizado. Todavia, não foi
possível aferir se o pagamento referente ao saldo da conta suprimento ocorreu de acordo com
o que dispõe a lei, devido à falta de um controle do saldo diário da referida conta.
Diante do exposto, verificou-se que os controles do gestor relativos à movimentação
financeira do Fundo (excluído o depósito relativo aos aportes dos estados, municípios e safristas, tratados em tópico próprio) necessitam de aprimoramentos no sentido de qualificar os
relatórios da folha de pagamento para que reflitam com precisão os dados das movimentações
52
financeiras e permitam o controle do saldo da conta suprimento.
Recomendação 001: Implementar junto à Caixa Econômica Federal, retorno sistemático de
registro dos saques realizados pelos beneficiários.
Recomendação 002: Implantar rotina para verificação dos valores pagos pela instituição
financeira a título de correção monetária.
Recomendação 003: Implementar mecanismo de consulta no sistema de gerenciamento do
Garantia-Safra, estabelecendo cronograma e prazo de implementação, que retorne o valor
exato da folha de pagamento debitado na conta gráfica do Garantia-Safra em determinada
data, com possibilidade de obtenção de relatório analítico dos valores da folha constando, no
mínimo, a identificação do beneficiário, a safra de referência, o sequencial e o valor da parcela.
As recomendações foram acatadas pela SAF/MDA, porém ainda não implementadas.
Cabe registrar que, em relação à recomendação para implementação de retorno sistemático dos registros de saques, a SAF/MDA informou em 18/12/12 que a solução já havia
sido demandada junto à área de tecnologia da informação do MDA, que estaria estruturando o
sistema. Todavia, não houve registro de conclusão até o encerramento deste relatório.
A implementação de mecanismo de consulta à folha de pagamento, também envolverá a equipe de tecnologia da informação do MDA, conforme informado pela SAF/MDA em
31/01/2014.
Dessa forma, as recomendações serão objeto de monitoramento por meio do Plano de
Providências Permanente.
5.2) Os dados são armazenados de forma a possibilitar a obtenção tempestiva de
informações eventualmente necessárias ao gerenciamento e controle do Programa?
Verificou-se que, apesar do grande quantitativo de informações geradas pelos referidos
sistemas, a Unidade carece da instituição de indicadores operacionais e gerenciais para o adequado acompanhamento e divulgação dos resultados da Ação.
Como resultado dos trabalhos, recomendou-se à SAF/MDA o desenvolvimento de indicadores de desempenho, de forma a possibilitar acompanhamento da Ação e auxiliar na
tomada de decisões gerenciais.
Até o encerramento do presente relatório, a SAF/MDA já havia publicado planilha com
indicadores consolidados por safra no sítio do MDA na internet.
53
5. Conclusão
A crescente importância do Fundo Garantia-Safra, tanto em termos de materialidade
(recursos aportados) quanto em termos de relevância social (público-alvo beneficiado) veio a
corroborar a necessidade de adoção de uma abordagem específica para o acompanhamento da
Ação por meio da sistemática de Avaliação da Execução dos Programas de Governo adotada
pela Controladoria-Geral da União.
As análises realizadas tiveram por objetivo responder as questões estratégicas colocadas no item 2 do presente Relatório, que abrangem aspectos como: o acesso do público-alvo ao Garantia-Safra, envolvendo os processos de divulgação do Programa, planejamento da
demanda e distribuição das cotas; os controles relativos à realização dos aportes dos demais
participantes; o processo de verificação e avaliação de perdas; o processo de pagamento dos
benefícios e; os registros e controles relativos à operacionalização e gestão do Fundo Garantia-Safra. Aspectos vinculados à realização de fiscalização in loco serão objeto de análise futura.
Foram identificadas oportunidades de melhoria e aperfeiçoamento do Programa, notadamente no que tange à transparência na execução, ressarcimento ao erário e quanto aos
controles internos, para as quais foram expedidas recomendações de caráter estruturante à
SAF/MDA, enquanto órgão gestor do Fundo Garantia-Safra.
A partir das análises realizadas, verificou-se que o Garantia-Safra tem um grau satisfatório de acessibilidade pelo seu público-alvo. Apesar de ainda não terem sido estabelecidos
critérios formais de publicidade, o alcance da Ação em termos de público atingido demonstra
que a publicidade realizada tem obtido resultados satisfatórios. A distribuição das cotas tem
efetivamente priorizado os municípios localizados na região do semiárido, potencializando os
benefícios da Ação, a despeito da necessidade de aprimoramento quanto à qualificação da demanda.
No que tange à publicidade da ação e análise das justificativas dos municípios quanto ao
aumento das cotas, o Gestor informou que adotará medidas para a implementação das recomendações da CGU, ensejando o estabelecimento de normativos e qualificação da demanda.
Quanto ao processo de inscrição e seleção, foi identificada a existência de beneficiários não elegíveis, o que demonstra a necessidade de acompanhamento constante quanto
a esse último aspecto. Corroborando tal entendimento, a partir das análises resultantes do
cruzamento de base de dados realizados pela CGU, verificou-se a existência de beneficiários inelegíveis, devido principalmente ao não atendimento do critério “renda”, devendo ser
destacado, ainda, que a concentração de beneficiários vinculados ao poder público municipal
indicou a possibilidade de ocorrência de desvios no processo de inscrição e de fragilidades
no Controle Social das respectivas localidades, considerando a importância das prefeituras
54
municipais na operacionalização da Ação e na instituição dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável.
No que tange aos critérios de elegibilidade dos participantes inscritos, não foi evidenciada a existência, por parte da SAF, de qualquer tipo de verificação, ainda que por amostragem,
quanto à validade das inscrições efetuadas. Tal fragilidade pode facilitar o recebimento de benefícios por público que não preenche o perfil desejado pela política pública em análise.
A partir do cruzamento de base de dados realizado pela CGU verificou-se a existência
de beneficiários inelegíveis, devido principalmente ao fato de possuírem renda média bruta familiar mensal nos 12 (doze) meses que antecederem à inscrição excedente a 1 (um) e ½ (meio)
salário-mínimo.
Os resultados dos cruzamentos indicaram 2 beneficiários com endereços não coincidentes com a área de atuação da Sudene; 5.120 beneficiários com indícios de possuírem renda
familiar incompatível com o disposto no normativo da Ação; 1.097 beneficiários tinham algum
vínculo laboral com o poder público (bases RAIS e SIAPE), sendo que, desses, 950 (novecentos e cinquenta) tinham vínculo com o respectivo poder executivo municipal; 25 beneficiários
sócios de empresas; 4 beneficiários que realizaram doações para campanhas de candidatos a
Deputado Estadual nas eleições de 2010 (a Lei nº 9.504/97, art. 23, § 1º, I limita as contribuições de pessoas físicas a 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição);
Verificou-se, ainda, 7 candidatos eleitos ao cargo de vereador que, após a sua eleição, se
inscreveram no Garantia-Safra; 5.898 beneficiários proprietários de veículos automotores cuja
soma dos respectivos valores venais é igual ou superior a R$ 20.000,00 (tabela Fipe), de forma a
indicar renda incompatível com o máximo admitido para os beneficiários da Ação de Governo.
Foram identificados 136 beneficiários inscritos no Garantia-Safra com registro de óbito na base
SISOBI em data anterior à respectiva inscrição.
Eliminando-se as duplicidades, foram relacionados 11.563 beneficiários com algum indício de inelegibilidade, do total de 634.147 beneficiários.
As manifestações aduzidas pela Unidade corrobora o entendimento de que, após dois
anos do conhecimento pelo Gestor dos resultados dos cruzamentos efetuados pela CGU, não
foram, ainda, adotadas providências efetivas para a quantificação dos prejuízos, apuração de
responsabilidade e ressarcimento ao Fundo Garantia-Safra.
Foi verificado que a SAF/MDA mantém rotinas de controle sobre os aportes de agricultores, municípios, estados e União, de forma a garantir a devida operacionalização da ação.
Não obstante, observou-se oportunidade de melhoria dos controles no sentido de possibilitar
a identificação tempestiva de falhas nos registros das movimentações financeiras.
55
No que concerne ao equilíbrio financeiro do Fundo, verificou-se haver uma defasagem
da arrecadação ordinária do Fundo em relação ao índice de sinistralidade histórico, o que tem
gerado nos exercícios recentes a necessidade recorrente de suplementação orçamentária (ou
mesmo a abertura de crédito extraordinário) no âmbito da União para que se arque com as
despesas do Fundo.
Quanto esse fato, a Unidade adotou iniciativas que culminaram com a promulgação da
Lei nº 12.766, de 27/12/2012, que alterou dispositivos da Lei nº 10.420/2002, aumentando o
percentual dos aportes realizados pelos entes participantes de 30% para 60% dos benefícios
previstos, de forma a contribuir para mitigar o desequilíbrio existente entre a arrecadação ordinária do Fundo e o índice de sinistralidade histórico.
Constatou-se que o procedimento estabelecido pela SAF/MDA para a verificação de
perdas tem o mérito de aliar diferentes fontes de informações a um baixo custo, todavia, apresenta limitações quanto à precisão dos seus resultados, quanto ao detalhamento dos procedimentos de avaliação das perdas e quanto à transparência da avaliação realizada pela Comissão
de Avaliação de Perdas.
O formato baseado em seguro de índice é adequado às características do Programa,
todavia, quanto à confiabilidade do diagnóstico proporcionado pela metodologia de avaliação
definida pelo MDA, não foi possível realizar uma abordagem conclusiva, devido à ausência de
informações oficiais recentes que sirvam de parâmetro para avaliação. Destaca-se, ainda, que
elementos trazidos pelo gestor demonstram a necessidade de aprimoramentos quanto à utilização dos dados agroclimáticos.
Quanto à citada fragilidade o Gestor destacou que desenvolverá estudo comparativo da
metodologia utilizada no Garantia-Safra com a de outros países e, quanto ao desenvolvimento
de metodologia para avaliação de perdas para as culturas de algodão, arroz e mandioca, informou a implementação imediata de metodologia de avaliação de perdas para algodão e arroz, e
que desenvolverá metodologia de avaliação de perdas para a cultura da mandioca.
Na avaliação dos procedimentos de verificação de plantio e colheita realizados pelo
Garanti-Safra, constatou-se a ocorrência de situações em que foram evidenciadas oportunidades de melhoria, sendo que as falhas que dão subsídio a essa conclusão dizem respeito: a) falta
de clareza quanto aos critérios de utilização dos índices fornecidos pelo INMET; b) autorização
de pagamento a município que não apresentou perda média superior a 40%; c) falta de padronização dos cálculos; d) adoção de ajustes nos cálculos sem respaldo normativo; e) utilização
de fórmulas para obtenção da média de produtividade, para fins de aferição de perdas, sem
o devido respaldo normativo e; f) existência de informações contraditórias nas planilhas, com
prejuízo à clareza da memória de cálculo.
Em atendimento às recomendações da CGU, o Gestor informou que elaborará manual
de avaliação de perdas e instituirá modelo padronizado para registro da memória de cálculo
relativa à avaliação das perdas.
56
Os pagamentos do Garantia-Safra são realizados via cartão magnético da instituição
financeira contratada, o que proporciona o recebimento do benefício diretamente pelo beneficiário. As autorizações da SAF/MDA para o pagamento do benefício aos municípios que tiveram
perda são publicadas no Diário Oficial da União. Verificou-se, todavia, que o prazo médio entre
a verificação da perda e a autorização do pagamento é de 97 dias, havendo necessidade de
maior celeridade na realização do procedimento de verificação de perdas para que o benefício
seja disponibilizado de forma tempestiva.
Não foi possível, contudo, obter um diagnóstico a respeito dos fatores que influenciam
de forma preponderante a formação dos prazos, uma vez que o módulo de verificação de perdas do Garantia-Safra não está preparado para registrar as fases de tramitação do processo de
verificação de perdas de cada município.
Nesse sentido, o desenvolvimento de indicador que possibilite o acompanhamento gerencial dos trâmites realizados desde a solicitação de vistoria até a realização do pagamento é
instrumento necessário ao adequado diagnóstico acerca dos fatores que têm contribuído para
que o prazo médio exceda o prazo regulamentar.
Faz-se necessária, também, a reavaliação dos prazos regulamentares, de forma a propiciar maior efetividade da política pública, atendendo tempestivamente o público beneficiário.
Tendo em vista a finalidade de garantir renda mínima para agricultores familiares que
sofreram perdas em suas safras, a celeridade na realização dos pagamentos após a constatação
da perda é fator determinante à efetividade dos benefícios. Assim, tanto mais será efetivo o
benefício, quanto seja pago mais próximo da época em que é esperada pelo agricultor a renda
que obteria da produção agrícola. As recomendações foram acatadas pelo Gestor, mas ainda
não implementadas.
Os dados cadastrais e de movimentação financeira do Garantia-Safra são acessíveis.
Todavia, as análises apontaram para a necessidade de melhoria dos controles gerenciais da
movimentação financeira do Fundo no que concerne à exatidão dos relatórios alusivos à folha
de pagamento de benefícios; tendo o Gestor informado que implementará as recomendações
exaradas pela CGU.
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