O P ROJETO DE L EI O RGÂNICA DA P ROCURADORIA G ERAL DO E STADO DE
S ÃO P AULO (PLC Nº 25, DE 2013) E A P OLITIZAÇÃO DA A DVOCACIA
P ÚBLICA
DERLY BARRETO E SILVA FILHO
([email protected])
1
O P ROJETO DE L EI O RGÂNICA DA P ROCURADORIA G ERAL DO E STADO DE
S ÃO P AULO E A P OLITIZAÇÃO DA A DVOCACIA P ÚBLICA
DERLY BARRETO E SILVA FILHO ∗
SUMÁRIO: I – INTRODUÇÃO. II – A SEPARAÇÃO
INTRA-ORGÂNICO
DO
DOS
PODERES
DOS
CONTROLE JURÍDICO
PODER. III – GARANTIAS FUNCIONAIS NECESSÁRIAS
CONTROLADORA EXERCIDA PELA ADVOCACIA PÚBLICA.
ATENUADA
E O
PROCURADORES
DO
ESTADO
NO
À
ATIVIDADE
IV – A INAMOVIBILIDADE
PROJETO
DE
LEI ORGÂNICA
DA
PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO. V – CONCLUSÃO. VI – BIBLIOGRAFIA.
I – INTRODUÇÃO
O Projeto de Lei Orgânica da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo
Complementar (PLC nº 25), que desde 2 de agosto de 2013 tramita pela Assembleia
Legislativa do Estado de São Paulo, arrola, em seu art. 118, XIII, dentre as prerrogativas e
garantias do Procurador do Estado, “a inamovibilidade em relação ao órgão de execução em
que estiver classificado”. No art. 74, caput, dispõe que “os Procuradores do Estado serão
lotados na Procuradoria Geral do Estado e classificados nos órgãos de execução pelo
Procurador Geral”, e, no parágrafo único do mesmo dispositivo, esclarece que “as
consultorias jurídicas (...) serão consideradas, em seu conjunto, um único órgão de execução”
(grifou-se). Ou seja, pela proposição do Governador do Estado de São Paulo, os Procuradores
do Estado de São Paulo, não obstante desfrutarem nominalmente de inamovibilidade, podem
ter a sua designação, em especial no âmbito das consultorias jurídicas, alterada por ato
unilateral do Procurador Geral do Estado.
A presente tese pretende investigar se referida previsão harmoniza-se com o
regime jurídico-constitucional da Advocacia Pública e com a proficiente defesa do interesse
público.
∗
Procurador do Estado de São Paulo, Conselheiro Eleito da PGE-SP (biênio 2013-2014), Doutor e Mestre em
Direito Constitucional pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, Professor do Curso de Especialização
em Direito Constitucional da PUC-SP, Professor do Curso de Especialização em Direito Público da ESAOAB/SP, Membro da Comissão de Direito Constitucional da OAB-SP, Diretor do Instituto Brasileiro de
Advocacia Pública e autor do livro intitulado “Controle dos atos parlamentares pelo Poder Judiciário”
(Malheiros, 2003).
2
II – A SEPARAÇÃO DOS PODERES E O CONTROLE JURÍDICO INTRA-ORGÂNICO DO PODER A
CARGO DA ADVOCACIA PÚBLICA
Embora siga a clássica tripartição orgânico-funcional – ao prescrever, no art.
2º, que são poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo
e o Judiciário –, a Constituição brasileira de 1988 inova sobremaneira no assunto, ao
estruturar os controles interorgânicos e intra-orgânicos.
Segundo o art. 165, I, II e III, por exemplo, que contém regra de competência
eminentemente governamental, são de iniciativa do Presidente da República o plano
plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. A par disso, consciente de que
o Parlamento é um órgão de representação dos mais diversos segmentos sociais, o legislador
constituinte incumbiu o Congresso Nacional de legislar sobre tais matérias (arts. 48, II, e
166). Repartiu, portanto, a função governamental entre o Executivo e o Legislativo – ao
primeiro reservando a iniciativa; ao segundo, a deliberação. De acordo com o art. 165, § 3º, o
Poder Executivo deve publicar, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório
resumido da execução orçamentária.
Correlatamente, compete ao Congresso Nacional
apreciar o mencionado relatório, função que revela o seu papel de controlador do
cumprimento da política constitucional, materializada na execução do orçamento. Por fim,
conforme o art. 84, XI, deve o Presidente da República remeter mensagem e plano de governo
ao Congresso Nacional por ocasião da abertura da sessão legislativa, expondo a situação do
País e solicitando as providências que julgar necessárias. Como a função política, inclusive a
de planejamento, não é mais exclusiva do Poder Executivo – não obstante a ele ser reservado
o impulso da atividade governamental –, a Constituição, no art. 48, IV, entregou ao Congresso
Nacional a competência para, em colaboração ativa no estabelecimento da orientação da
política do País, dispor sobre os planos e programas nacionais regionais e setoriais de
desenvolvimento.
O princípio da separação dos poderes, por conseguinte, sob o primado da
Constituição vigente, experimenta uma relativização, a fim de lograr, por meio de um jogo de
influências e inter-relações entre os órgãos estatais, uma maior coordenação, uma efetiva
harmonia entre os poderes, visando a aumentar a eficiência do Estado na execução das várias
3
tarefas a seu cargo, e, com isso, a um só tempo, proteger a esfera jurídica dos indivíduos e
realizar o interesse público 1.
Ao lado dos controles que o Legislativo e o Judiciário exercem sobre a
Administração, a Constituição de 1988 criou um outro, que ainda não revelou todas as suas
potencialidades.
Considerando que o Estado passou a disciplinar os mais diversos aspectos da
vida social e econômica por meio de políticas públicas de saúde, educação, tributação,
finanças, comércio, meio ambiente, energia, transporte, segurança, entre outras, e dos
respectivos atos de execução (deferimento de licenças ambientais, aprovação de empréstimos
públicos, venda de títulos do Tesouro Nacional, concessão de isenções, anistias e benefícios
fiscais, entre outros), tornou-se indispensável, além dos controles exteriores à Administração
Pública (os controles parlamentar e judicial), o estabelecimento de formas de fiscalização
interiores (controles intra-orgânicos), vocacionadas a acautelar, promover e defender o
interesse público dentro do Poder Executivo.
Nos arts. 131 e 132, a Carta Política reservou essa atribuição, em caráter
privativo 2, à Advocacia Pública.
III – GARANTIAS FUNCIONAIS NECESSÁRIAS
À
ATIVIDADE CONTROLADORA EXERCIDA
PELA ADVOCACIA PÚBLICA
A fim de que a Advocacia Pública mantenha-se fiel às suas funções, é
necessário, como dito em outro momento 3, que tanto a instituição quanto seus agentes sejam
resguardados de pressões internas ou externas.
1
J. H. Meirelles Teixeira, Curso de direito constitucional, texto revisto e atualizado por Maria Garcia, Rio de
Janeiro, Forense Universitária, 1991, p. 590 e 591.
2 “Por isso – adverte Cármen Lúcia Antunes Rocha – é que se tem que o advogado público (advogado da União,
procurador do Estado ou do Distrito Federal), devidamente concursado em conformidade com os parâmetros
constitucionais fixados – e somente daquela forma –, é que pode exercer as competências da representação
judicial e da consultoria jurídica como exercício do cargo de provimento efetivo e componente da carreira.
Qualquer estrangeiro administrativo carece de competência, não pode exercer o cargo de Procurador e, então,
não pode desempenhar as funções a ele inerentes, pena de invalidade absoluta dos atos por ele praticados”
(Boletim de Direito Administrativo, nº 3, março/99, p. 150). No mesmo sentido, o STF decidiu, ao julgar a ADI
nº 881-1. Relator do acórdão, o Ministro Celso de Mello pontuou: “O conteúdo normativo do artigo 132 da
Constituição da República revela os limites materiais em cujo âmbito processar-se-á a atuação funcional dos
integrantes da Procuradoria-Geral do Estado e do Distrito Federal. Nele contêm-se norma que, revestida de
eficácia vinculante e cogente para as unidades federadas locais, não permite conferir a terceiros – senão aos
próprios Procuradores do Estado e do Distrito Federal, selecionados em concurso público de provas e títulos – o
exercício intransferível e indisponível das funões de representação estatal e de consultoria jurídicas do Poder
Executivo”.
4
Isto
porque
a
tarefa
de
controle
jurídico
do
poder
dinamiza-se,
necessariamente, mediante a confrontação entre os órgãos técnicos de controle jurídico
interno e as instâncias políticas com poder de decisão; mediante o cotejamento das visões
jurídica e política sobre um mesmo assunto de interesse público.
Enquanto os tecnocratas que elaboram políticas públicas preocupam-se com o
atingimento de metas 4 – e não necessariamente com a observância de uma ordem de valores
juridicamente plasmada –, os advogados públicos velam pela constitucionalidade, legalidade,
licitude e legitimidade da ação estatal.
Como nem sempre o desígnio político dos governantes encontra esteio jurídico,
graves atritos e dissensões podem ocorrer entre os membros da Advocacia Pública e as
autoridades político-administrativas.
Se é certo, como dito em outro momento, 5 que os advogados públicos não são
títeres de governantes transitórios, não oficiam por encomenda
6
e não estão funcionalmente
subordinados a qualquer Poder do Estado, 7 a eles deve ser assegurada estabilidade funcional,
sob pena de malograr toda a intenção constitucional de submeter o Poder e as ações estatais a
um contexto de juridicidade.
No que tange ao controle de juridicidade das políticas públicas – cumpre
pontuar –, revelam-se fundamentais a constituição e a atuação efetiva, no âmbito
administrativo da Advocacia Pública, de órgão de execução específico encarregado de
examinar previamente as proposições governamentais que as consubstanciarão 8, órgão este
3
Derly Barreto e Silva Filho, A advocacia pública e o controle de juridicidade das políticas públicas, in Revista
da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, nº 71, jan./jun. 2010, p. 85 a 109.
4 A propósito, Luiz Carlos Bresser Pereira, então Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado do
governo Fernando Henrique Cardoso, desnuda a alma da visão tecnocrática gerencial inglesa, que serviu de
modelo para a reforma administrativa brasileira empreendida pela Emenda Constitucional nº 19/98: “Toda
administração pública gerencial tem de considerar o indivíduo, em termos econômicos, como consumidor”
(Gestão do setor público: estratégia e estrutura para um novo Estado, in Reforma do Estado e Administração
Pública Gerencial, Rio de Janeiro, Editora Getúlio Vargas, 1998, p. 33).
5 Derly Barreto e Silva Filho, O controle da legalidade diante da remoção e da inamovibilidade dos advogados
públicos, in Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, n. 57/58, jan./dez. de 2002, p. 209 a 235.
6 Como assevera Maria Sylvia Zanella di Pietro, “o advogado público que cede a esse tipo de pressão
amesquinha a instituição e corre o risco de responder administrativamente por seu ato” (Advocacia Pública, in
Revista Jurídica da Procuradoria Geral do Município de São Paulo, nº 3, São Paulo, CEJUR - Centro de
Estudos Jurídicos, 1995, p. 18).
7 O que existe, esclarece Diogo de Figueiredo Moreira Neto, “são relações legalmente definidas, que são
incompatíveis com a subordinação funcional”; “nem mesmo em relação ao Chefe dos órgãos colegiados das
procuraturas existe hierarquia funcional: apenas administrativa” (As funções essenciais à justiça e as
procuraturas constitucionais, in Revista de Informação Legislativa, a. 29, n. 116, out./dez. 1992, p. 96).
8 Fala-se não apenas na constituição, mas também na atuação efetiva desse órgão, porque, no Estado de São
Paulo, por exemplo, o art. 25 da Lei Orgânica da Procuradoria Geral do Estado (Lei Complementar nº 478, de
5
formado por um corpo tecnicamente capacitado 9, em que os cargos, privativos de membros
da Advocacia Pública, sejam providos segundo o critério objetivo de merecimento e não por
indicação político-partidária 10.
Para que esse corpo técnico tenha estabilidade funcional, é imprescindível,
além do predicado da autonomia, a garantia da inamovibilidade, com a finalidade de obviar
casos como o relatado por Tomás Pará Filho 11 há quase meio século no I Congresso Nacional
de Procuradores de Estado, em que um advogado público, que, no estrito cumprimento dos
deveres de seu cargo junto ao Tribunal de Contas do Estado, opinara contra a aprovação de
contas de antigo Secretário da Educação e, conseqüentemente, pela sua responsabilidade por
malversação do dinheiro público, e, por isso, fora intempestiva e arbitrariamente afastado de
suas funções pelo Governo da época.
IV – A INAMOVIBILIDADE ATENUADA DOS PROCURADORES DO ESTADO NO PROJETO DE LEI
ORGÂNICA DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO
O Projeto de Lei Orgânica da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo
Complementar (PLC nº 25), que desde 2 de agosto de 2013 tramita pela Assembleia
Legislativa do Estado de São Paulo, prevê, em seu art. 118, XIII, no rol das prerrogativas e
18 de julho de 1986) prevê expressamente a Procuradoria para Assuntos Tributários, a quem atribui a
competência de emitir pareceres sobre matéria tributária de interesse da Fazenda do Estado. No entanto, tal
dispositivo ainda não saiu do papel, restando letra morta há mais de duas décadas.
9 O que se requer, para se atingir um grau de excelência dessa atuação, é um pesado investimento na formação
intelectual dos advogados públicos, através da criação e manutenção, em caráter permanente, de Escolas de
Advocacia Pública, que teriam por objetivo aperfeiçoar os conhecimentos científicos dos integrantes da carreira
sob um enfoque interdisciplinar (assim, por exemplo, um procurador fiscal estudaria, além de matérias
estritamente jurídicas, contabilidade, economia, matemática financeira, filosofia, ciência política, etc.),
capacitando-os a intervir, proficientemente, no processo formativo das políticas públicas.
10 Acerca da influência dos partidos políticos sobre a burocracia estatal, Reinhold Zippelius escreve: “A
regulamentação, sempre mais perfeita e totalizante, de todos os sectores da vida possíveis proporciona ao
aparelho burocrático um peso cada vez maior. A legislação converte-se progressivamente em matéria de peritos,
sendo eles os únicos que ainda se entendem nas interligações normativas que poderão afectar a disposição
jurídica a adoptar. A burocracia está prestes a emancipar-se da autoridade do parlamento”. “Para não perderem
o domínio sobre o processo político, os partidos políticos tentam sujeitar este crescente poderio da burocracia ao
seu controlo. Assim, na República Federal da Alemanha, os partidos ocupam cada vez mais posições-chave da
burocracia com membros do seu partido”. “Este fenômeno de os partidos políticos deitarem mão às burocracias
estatais representa, contudo, uma flagrante evolução negativa. O patrocínio dos cargos corrompe a instituição de
um funcionalismo imparcial, seleccionado segundo qualidades exclusivamente profissionais, elimina a
“distância” dos funcionários face à sua função, e perturba a descrita interacção, desejável por muitas razões,
entre as instâncias políticas e as especializadas. Cria vassalagens descabidas e cultiva o oportunismo. O
“controlo interno” político-partidário – diferentemente do controlo parlamentar – também não ocorre, de modo
democrático, à luz da opinião pública e com a participação equilibrada de todos os partidos, mas sim com o
apoio do “factor casa” o mais amplo possível, prestado por adeptos do partido que se sentem obrigados a mostrar
uma boa conduta político-partidária” (Teoria geral do Estado, tradução de Karin Praefke-Aires Coutinho, 3ª
edição, Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian, 1997, p. 501 e 502).
11 A Advocacia do Estado, in Anais do I Congresso Nacional de Procuradores do Estado, São Paulo, 1969, p. 45,
nota 22.
6
garantias do Procurador do Estado, “a inamovibilidade em relação ao órgão de execução em
que estiver classificado”, dispondo, em seu art. 74, caput, no entanto, que “os Procuradores do
Estado serão lotados na Procuradoria Geral do Estado e classificados nos órgãos de execução
pelo Procurador Geral”, e, no parágrafo único do mesmo dispositivo, que “as consultorias
jurídicas (...) serão consideradas, em seu conjunto, um único órgão de execução” (grifou-se).
Ou seja, pela proposição do Governador do Estado de São Paulo, os Procuradores do Estado
de São Paulo, não obstante serem inamovíveis, podem ter a sua designação, notadamente no
âmbito das consultorias jurídicas das Secretarias de Estado, alterada por ato unilateral do
Procurador Geral do Estado.
Trata-se de previsão que claramente fragiliza a estabilidade funcional de que
são titulares os membros da Advocacia Pública.
Por meio desse regramento, um Procurador do Estado designado para oficiar
em uma dada consultoria jurídica pode, ao bel-prazer do Procurador Geral do Estado, ser
redesignado para outra, vinculada a Secretaria de Estado diversa.
Indubitavelmente, redesignações desse jaez, implementadas sem a adoção de
critérios objetivos, isto é, impessoais
12,
ou informadas por critérios puramente subjetivos
infundem sério e preocupante sentimento de apreensão e geram grave instabilidade funcional
nos quadros da Advocacia Pública. Qualquer Procurador, independentemente de motivos ou
com base em critérios aleatórios pode, de inopino, ver-se deslocado de suas atribuições
normais para outras, com as quais muitas vezes não tem afinidade. E mais: a ausência de
critérios objetivos na espécie, tanto quanto a falta de motivação, enseja arbitrariedades, desde
favoritismos até perseguições, e dá azo ao cometimento de ilegalidades e de irregularidades
funcionais.
Basta imaginar o deslocamento compulsório de advogado público que,
exatamente por estar no exercício regular de sua função consultiva, venha a contrariar
12 A propósito, ensina Lúcia Valle Figueiredo: “Não pode a Administração agir por interesses políticos,
interesses particulares, públicos ou privados, interesses de grupos”. “A impessoalidade – esclarece – implica (...)
o estabelecimento de regra de agir objetiva para o administrador, em todos os casos. Assim, como exemplo
curial, em nomeações para determinado cargo em comissão, os critérios devem ser técnicos, e não de
favoritismos ou ódios. Não pode a nomeação ser prêmio atribuído ao nomeado, como, também, não pode haver
impedimento a nomeações por idiossincrasias” (Curso de Direito Administrativo, 5ª edição, São Paulo,
Malheiros, 2001, p. 62). Imperioso, pois, que, em nome da impessoalidade, sejam fixados critérios objetivos
para a promoção de remoções, classificações, lotações ou designações, evitando-se, desta forma, que os
deslocamentos de advogados públicos procedam-se segundo particularidades individuais. Na ordem jurídica
brasileira, nenhum agente público, por mais conspícuo que seja, goza de inamovibilidade irrestrita. Da mesma
forma, nem o mais humilde ocupante de cargo público pode ser removido sem propósito ou com base em
critérios puramente pessoais.
7
interesses individuais, políticos ou econômicos eventualmente afetos, por exemplo, ao
governante.
Ao possibilitar que o Procurador Geral do Estado altere livremente a
designação de um Procurador do Estado no âmbito das consultorias jurídicas das Secretarias
de Estado, consideradas “um único órgão de execução”, o PLC nº 25, de 2013,
inexoravelmente coloca-o a serviço das políticas e dos governos de ocasião.
Para se
manterem “designados” em dada consultoria jurídica, os advogados públicos consultores
jurídicos haverão de dobrar-se às vontades e às orientações políticas que lhes são inculcadas
pelos detentores do poder político, haverão de ser dúcteis e transigentes com projetos e
políticas de governo que nem sempre encontrarão respaldo no ordenamento jurídico.
Dito de outro modo, a inamovibilidade atenuada dos advogados públicos, da
forma como urdida sem meias-palavras pelo PLC nº 25, de 2013, traduz-se como
indisfarçável mecanismo a serviço da politização da Advocacia Pública e de sua
transformação em Advocacia de Governo.
Poder-se-ia contraditar a assertiva sob o fundamento de que a Advocacia
Pública há de subordinar-se hierarquicamente ao Chefe do Poder Executivo estadual e ser
parcial.
Todavia, a atividade de consultoria jurídica, por sua natureza, reclama, do
advogado público, imparcialidade. Se assim não fosse, ele não defenderia a juridicidade do
ato estatal e sim a vontade política do governante, ainda que dissonante da ordem jurídica.
Muito embora aberta e incompleta, não se pode olvidar que a Constituição cria
regras de atuação e de decisão estatal, fornecendo à política diretrizes e orientações.
Contudo, ela não se substitui à atuação dos poderes e agentes políticos; não suprime a
liberdade de decisão imanente a questões político-constitucionais deixadas propositalmente
«abertas».
Mas, ao conferir ampla liberdade aos poderes políticos, a Constituição não
autoriza a criação de direito novo segundo uma vontade preexistente a ela mesma. O Texto
Constitucional vincula os poderes quando dispõe sobre as linhas essenciais do Estado,
prescreve os seus fins e as suas tarefas, impõe limites à sua ação, estabelece a forma de
exercício de suas funções e prescreve valores, direitos e garantias fundamentais.
8
À Advocacia Pública, no exercício da função de controle de juridicidade do
Poder que lhe foi reservada com exclusividade, cabe assegurar o fiel cumprimento da ordem
jurídica.
Se assim é, descabe falar que os advogados públicos devem atuar,
incondicionalmente, em perfeita sintonia com as diretrizes fixadas pela Chefia da
Administração Pública. Simplesmente porque tais diretrizes podem colidir com os princípios
e preceitos constitucionais dotados de força normativa vinculante.
De outro lado, não há que se falar que a atividade de advocacia pública
subordina-se hierarquicamente ao Chefe do Poder Executivo.
Tanto nas relações dos Poderes do Estado com as Procuradorias quanto no
relacionamento dos advogados públicos entre si não há espaço para a hierarquia, entendida
como a “relação de subordinação existente entre os vários órgãos e agentes do Executivo,
com a distribuição de funções e a gradação da autoridade de cada um”. 13 Não há lugar para
imposição de ordens 14. O que existe, diz Diogo de Figueiredo Moreira Neto 15, “são relações
legalmente definidas, que são incompatíveis com a subordinação funcional”. “Nem mesmo
em relação ao Chefe dos órgãos colegiados das procuraturas – finaliza – existe hierarquia
funcional: apenas administrativa”.
Se fosse lícito aos Poderes Constituídos imiscuirem-se nas funções essenciais à
justiça, ditando-lhes os comportamentos e inculcando-lhes as suas “vontades políticas”, numa
relação estabelecida a partir da noção de “hierarquia”, o discurso constitucional dos arts. 127
e seguintes seria letra morta, inócua tentativa de estatuir limites à atividade do Estado, por
meio da atuação de órgãos públicos como as PGEs. Como poderia o Procurador do Estado,
por exemplo, emitir um parecer, visando a proteger a legalidade ou a moralidade de um ato
administrativo, se estivesse sob o influxo de ordens superiores ou de injunções políticas em
13
Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 17ª edição, São Paulo, Malheiros Editores, 1992, p.
105.
14 “Como o advogado particular, o advogado representante do Estado, de órgão público, propriamente dito, ou
de instituição assemelhada, deve ser independente – e não simples mandatário da vontade do poder dirigente –,
para resguardar as prerrogativas profissionais e da classe, consoante estipulado no diploma estatutário (Lei n.
4.215, art. 87, VII). Vale dizer que também não lhe cabe cumprir ordens, mas oficiar nos processos judiciais ou
administrativos, com autonomia de deliberação, respeitado o direito ou o interesse sob sua guarda profissional.
A medida de sua atuação encontra-se na lei e no amparo do patrimônio ou do interesse público, e não no arbítrio
ou no preconceito dos agentes da Administração. Servem-lhe de suporte, e ao mesmo tempo de advertência, a
caracterização ampla do litigante de má fé e a definição de sua responsabilidade civil e processual (Código de
Processo Civil, arts. 16, 17 e 18)” (Josaphat Marinho, Advocacia Pública, in Revista da Procuradoria Geral do
Estado, vol. 21, São Paulo, dezembro de 1983, p. 14 e 15).
15 Diogo de Figueiredo Moreira Neto, As Funções Essenciais à Justiça e as Procuraturas Constitucionais, in
Revista de Informação Legislativa, a. 29, n. 116, out./dez. 1992, p. 96.
9
dado sentido? De que forma o Advogado Público exercitaria o seu múnus em juízo se lhe
fosse determinado argumentar ou fundamentar de tal ou qual jeito?
V – CONCLUSÃO
A Constituição reconheceu a necessidade de haver uma instituição voltada a
garantir que as ações e as políticas públicas empreendidas pelo Estado permaneçam
confinadas aos quadrantes estabelecidos pela ordem jurídica e desenvolvam-se segundo
determinados modos de proceder – a constitucionalidade, a legalidade, a legitimidade e a
licitude.
Mantida nos lindes constitucionais e legais, a atuação estatal logicamente se
preordenaria a realizar as esperanças sociais escritas em bela retórica no art. 3º da
Constituição: a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a garantia do
desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e da marginalização, a redução das
desigualdades sociais e regionais e a promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem
raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
As funções de acautelamento, promoção e defesa do interesse público
constitucionalmente cometidas com exclusividade à Advocacia Pública representam
verdadeiro fator de contrabalanço dentro do Poder Executivo, porque nem sempre o desígnio
político dos governantes encontra esteio jurídico.
O diálogo entre ministros, secretários e demais agentes políticos com
competência decisória, de um lado, e advogados públicos, de outro, possui, assim, a inegável
virtude de conduzir a uma clarificação e maior correção jurídica das decisões de governo,
notadamente em sede de políticas públicas, mas desde que os membros da Advocacia Pública
não estejam coarctados por mecanismos inibitórios de seu múnus constitucional, que deve ser
desempenhado com autonomia e estabilidade funcional.
A previsão da inamovibilidade atenuada, contida no Projeto de Lei Orgânica da
PGE-SP (PLC nº 25, de 2013), longe de constituir-se uma prerrogativa funcional, afigura-se
inconstitucional, por legitimar o Procurador Geral do Estado a empreender alterações
arbitrárias na designação de Procuradores do Estado no âmbito das consultorias jurídicas das
Secretarias de Estado, colocando-os a serviço de políticas e governos de ocasião. Para se
manterem “designados” em dada consultoria jurídica, os advogados públicos consultores
jurídicos haverão de dobrar-se às vontades e às orientações políticas que lhes são inculcadas
10
pelos detentores do poder político e transigir com projetos e políticas de governo que nem
sempre encontrarão respaldo no ordenamento jurídico.
Em suma, a inamovibilidade atenuada dos advogados públicos estabelecida
pelo PLC nº 25, de 2013, traduz-se como indisfarçável mecanismo a serviço da politização da
Advocacia Pública e de sua transformação em Advocacia de Governo.
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DERLY BARRETO E SILVA FILHO
Procurador do Estado de São Paulo
Conselheiro Eleito da PGE-SP
Mestre e Doutor em Direito Constitucional pela
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
Professor do Curso de Especialização em Direito Constitucional da PUC-SP
Professor do Curso de Especialização em Direito Público da ESA-OAB/SP
Membro da Comissão de Direito Constitucional da OAB/SP
Diretor do Instituto Brasileiro de Advocacia Pública
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