PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NA AMÉRICA LATINA:
contextualização, a pobreza em foco e os significados e controvérsias do potencial das
condicionalidades para formação de capital humano e capital social
Maria Ozanira da Silva e Silva1
Valéria Ferreira Santos de Almada Lima2
Maria Laura Vecinday Garrido3
Silvia Gabriela Fernández Soto4
RESUMO: A CEPAL (2009) identificou a implementação de Programas de Transferência de
Renda (PTR) em 17 países da América Latina, alcançando 22 milhões de famílias, 100
milhões de pessoas, 12% da população, sendo aplicado, em média, 0,25 do PIB dos
respectivos países. Para Ceccbini; Madariaga (2011), os PTR alcançaram 19 países na
América Latina e Caribe, crescendo de 5,7%, em 2000, para 19,3%, em 2010. Survey
desenvolvido em 2012 e 2013 por pesquisadores do Brasil, Argentina e Uruguai, identificou
18 países desenvolvendo PTR na América Latina e Caribe. Portanto, nas últimas duas
décadas vem se ampliando a proteção social não contributiva na América Latina e Caribe
enquanto estratégia para enfrentar a crescente pobreza decorrente do ajustamento
estrutural da economia, sob a inspiração da ideologia neoliberal. Entre essas estratégias,
encontram-se os Programas de Transferência de Renda Condicionada (PTRC), por vezes
organizados, inspirados e financiados por organizações multilaterais, com destaque ao
Banco Mundial. São estratégias para enfrentar o desemprego, trabalhos precários e
elevação da pobreza. A Mesa Coordenada propõe a abordar a proteção social na América
Latina, com destaque à contextualização e desenvolvimento dos PTRC em implementação
no Continente, destacando a pobreza enquanto categoria teórica de fundamentação e
enquanto
foco
de
intervenção
desses
programas.
Visa
também
considerar
as
condicionalidades enquanto qualificadores voltados para formação de capital humano e
capital social com vistas ao enfrentamento da pobreza intergeracional da população
atendida. Esses programas serão contextualizados no âmbito do surgimento e
desenvolvimento da proteção social na América Latina e na realidade socioeconômica e
política que determinou seu surgimento e desenvolvimento.
1
Doutora. Universidade Federal do Maranhão (UFMA). E-mail: [email protected]
Doutora. Universidade Federal do Maranhão (UFMA). E-mail: [email protected]
3
Doctora. Docente e investigadora del Departamento de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias
Sociales, Universidad de la República, Uruguay. E mail: [email protected]
4
UNCPBA.CONICET E-mail:[email protected]
2
A POBREZA ENQUANTO CATEGORIA TEÓRICA DE FUNDAMENTAÇÃO E FOCO DE
INTERVENÇÃO DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NA AMÉRICA
LATINA5
Maria Ozanira da Silva e Silva6
RESUMO: O artigo, referenciado em estudo exploratório,
bibliográfico e documental, tem como foco de discussão a
pobreza enquanto categoria teórica determinante na
formulação e implementação dos Programas de Transferência
de Renda Condicionada (PTRC) na América Latina. A pobreza
é apresentada e problematizada tendo como principal
determinação a estrutura social, sendo também considerado
seu caráter multidimensional. Segue destacando conteúdos e
significados que a categoria pobreza, representa no contexto
desses programas para fundamentar concepções e orientar
sua implementação. É destacada a atribuição de conteúdos
individualizantes e discriminatórios à população beneficiária e
sua responsabilização pela superação da pobreza
intergeracional na qual está imersa.
Palavras-chaves: Programas de transferência de renda,
pobreza, américa Latina.
ABSTRACT: The article, based on a survey, bibliographic and
documental research, has as subject a discuss about poverty
as main theoretical category in the formulation and
implementation of the Conditional Income Transfer Programs in
Latin America. The poverty is presented and problematized
considering the social structure as its main determination. It is
followed by a presentation of contends and significations of the
focused theoretical category in the context of those programs. It
are accentuated the individualistic and discriminatory contends
directed to beneficiary population and to charge them to
surpass the intergenerational poverty in which is living.
Keywords: Income transfer programs, poverty, Latin America.
5
6
Esse artigo, apresentado na VII Jornada Internacional de Políticas Públicas (JOINPP), São Luís, 25
a 28 de agosto de 2015, contém resultados parciais de estudos desenvolvidos com o apoio da
Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), entidades do Governo brasileiro,
voltadas para a formação dos recursos humanos e a pesquisa.
Doutora.Professora do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da Universidade Federal
do Maranhão (UFMA).E-mail: [email protected]
3
1 INTRODUÇÃO
O presente texto tem como referência central o entendimento de que a América
Latina é uma região continental que apresenta traços da “[...] longa história que a
condiciona: colonização, lutas pela independência, modos de produção, formas de
dependência, planos de desenvolvimento, tipos de Estado, políticas sociais etc.”
(WANDERLEY, 2011, p. 56). Essa referência coloca a necessidade de cuidados para evitar
à formulação de hipóteses e generalizações devendo considerar a diversidade de espaços,
tempos e forças sociais em cada Estado-Nação (WANDERLEY, 2011).
O pressuposto é que a América Latina é, ao mesmo tempo, una e diversa, por
poder-se identificar características homogêneas e heterogêneas que decorrem de
diferenciações de fatores territoriais, étnicos, demográficos, ao mesmo tempo em que
apresenta traço unificador representado pela elevada desigualdade e pela pobreza de
grande contingente de sua população, em decorrência das relações de exploração
econômica e dominação política. Isto é, torna-se necessário que cada país da América
Latina seja considerado uma formação social específica.
É no âmbito dessa realidade, una e diversa, que nos anos 1990 surgem e se
ampliam Programas de Transferência de Renda Condicionada (PTRC) que vêm integrando
os Sistemas de Proteção Social da grande maioria dos países da América Latina.
Os PTRC vêm sendo denominados de “Rede de Proteção Social”, composta por
um conjunto de intervenções compensatórias de natureza focalizada na pobreza e na
extrema pobreza. Essas intervenções constituem o principal mecanismo para combater a
denominada pobreza intergeracional no Continente. Portanto, a população beneficiária é
proveniente de famílias qualificadas como pobres e extremamente pobres, selecionadas
mediante complexos e sofisticados sistemas de identificação, seleção e acompanhamento,
com largo emprego de modernas tecnologias da informação, conduzindo a uma ampla
tecnificação do campo assistencial. Assim, sob a justificativa de objetividade, o público alvo
é submetido a diversificados testes de meios próprios das políticas sociais focalizadas. São
famílias e pessoas que recebem transferência monetária sob a condição de cumprirem
certos requisitos (condicionalidades) para desenvolver certas qualificações e melhorar seu
nível educacional, de saúde e nutricional. Para isso, os PTRC da América Latina propõemse a oferecer proteção social aos ciclos iniciais da vida, mediante a oferta de valores
variados de transferência monetária, ao mesmo tempo que se propõem a oferecer
atendimento à saúde e a incluir crianças e adolescentes no sistema escolar, com o objetivo
4
de elevar seus níveis de escolaridade. Programas de alguns países incluem também
pessoas idosas, pessoas com deficiências e adultos pobres em idade de trabalho (SILVA,
2014).
Por conseguinte, os PTRC são programas que materializam a dimensão não
contributiva da proteção social na América Latina, situando-se no campo assistencial, cujo
foco é o enfrentamento à pobreza, o que requer compreendê-los não só nos seus
significados explícitos e implícitos e nas contradições reveladoras de limites e
potencialidades (SILVA, 2014).
O corte de análise do presente texto é voltado para a compreensão e
problematização da pobreza enquanto categoria teórica central de fundamentação dos
PTRC na América Latina e enquanto foco de intervenção e proteção assistencial dos
segmentos da população que vivenciam a pobreza estrutural e geracional. Nesse aspecto, a
pobreza é apresentada e problemetizada considerando a concepção construída pela autora,
e pela indicação de conteúdos e significados da categoria pobreza, conforme identificado
em vários estudos sobre a realidade dos PTRC na América Latina e, especificamente, no
Brasil (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2012; SILVA, 2013; 2014; SILVA; YAZBEK: COUTO,
2015).
2 OS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA CONDICIONADA NA AMÉRICA
LATINA
Os PTRC da América Latina apresentam diversos qualificadores que
representam elementos comuns que os transforma na estratégia prevalente de proteção
social adotada a partir de 1990 para enfrentar sequelas dos processos de ajuste econômico
representadas pela elevação dos índices de pobreza, de indigência e de diferentes
modalidades de trabalhos precarizados, instáveis e de baixos salarios. Entre esses
qualificadores, destacam-se: focalização na pobreza e na extrema pobreza; famílias como
os principais beneficiários dos programas; adoção de condicionalidades, com destaque à
saúde e à educação, tendo como pressuposto a elevação do capital humano e do capital
social em relação às novas gerações e às formas de organização societária. Além do
benefício monetário transferido para satisfação de necessidades imediatas, a maioria dos
PTRC da América Latina disponibiliza diversas ações complementares, consideradas oferta
de oportunidades para ultrapassagem da pobreza intergeracional (SILVA, 2015). Todavia,
esses programas não constituem um modelo único de proteção social. São adaptados às
5
realidades sociopolíticas e institucionais de cada país, atribuindo-lhes perfis próprios. Entre
as especificificidades identificadas têm-se diversos níveis de cobertura da população e
orçamentos diferenciados de recursos que são transferidos aos pobres. Aquí tem-se uma
situação contraditória: são os países que apresentam o menor nível de desenvolvimento
humano, consequentemente com uma população constituída por um contingente
relativamente maior de pobres, que apresentam menos possibilidades de investir nesses
programas. Em consequência, têm menor cobertura e efeitos mais modestos, de modo que
as transferências monetárias, que já se situam num patamar de sobrevivencia minimalista,
pouco têm conseguido contribuir para que grande parte das famílias consigam ultrapassar
as linhas de pobreza de seus países. O mais que têm alcançado é superar níveis de
indigência, limitando-se à mera funcionalidade do atendimento de necessidades básicas de
sobrevivência das famílias beneficiárias (SILVA, 2014).
Os PTRC são programas apresentados como incentivo da demanda e da oferta
de serviços sociais, com registro de significativo crescimento em número de programas e
em cobertura da população beneficiária na primeira década do século XXI, ocorrendo
significativa ampliação de recursos a eles destinados. Em 2010, já eram implementados em
18 países, voltando-se largamente para a inclusão da população pobre, constituindo-se na
principal política do campo assistencial. Portanto, são programas não contributivos,
direcionados para o enfrentamento da pobreza e da extrema pobreza na agenda pública dos
países da Região (COMISSÃO ECONÔMICA PARA AMÉRICA LATINA E O CARIBE,
2012). Segundo dados também da CEPAL, considerado a população total de 19 países da
América Latina e Caribe onde esses programas eram implementado, a cobertura dos PTRC,
cresceu de 5,7%, em 2000, para 19,3%, em 2010. Em termos de inversão do PIB, foi
registrado um incremento de 0,19%, em 2000, para 0,40%, em 2010. (CECCHINI;
MADARIAGA, 2011). Esses dados revelam o destaque desses programas no Continente
como forma de proteção social dos extremamente pobres, embora os recursos a eles
destinados não venham acompanhando a ampliação da cobertura da população.
Mais recentemente, uma equipe de pesquisadores de universidades brasileiras,
do Uruguai e da Argentina7 desenvolveram em 2011/2012 um levantamento sobre os PTRC
em implementação na América Latina e Caribe, tendo como principais fontes de
7
Trata-se do Projeto: Programas de Transferência de Renda Condicionada na América Latina:
estudo comparado - Bolsa Família (Brasil), Nuevo Régimen de Asignaciones Familiares (AFAM-PE)
(Uruguay) y Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (Argentina), financiado pela
CAPES (Edital CGCI no. 072/2010) e pelo CNPq (Edital Universal – CNPq no. 14/2011), contando
com pesquisadores das seguintes instituições: PPGPP/UFMA/Brasil; PPGPP/PUC-SP/Brasil;
PPGPP/PUC-RS/Brasil; Programa de Doctorado en Ciencias Sociales de la FCS/Udelar/Uruguay e
Mestrado en Ciencias Sociales de la FCH/UNICEN da Argentina.
6
informações os sites e documentos dos respectivos programas. Esse levantamento permitiu
a elaboração do quadro, cujo critério de exposição é o ano de criação de cada programa.
Quadro - Programas de transferência de renda condicionada em implementação na
América Latina e Caribe, 20128
País
Nome do Programa
Honduras
Programa de Asignación Familiar (PRAF),
“Bonos 10.000” Programa Presidencial Salud, Educación y Nutrición
criado em 2010
Bono de Desarrollo Humano
Programa Famílias en Acción
Programme of Advancement through Health and Education (PATH)
Oportunidades9
Chile Solidário
Bolsa Família
Red Juntos (Programa Nacional de Apoyo Directo a los más pobres)
Programa Abrazo, Programa Tekoporã e Programa Ñopytyvô
Programa Solidaridad
Equador
Colômbia
Jamaica
México
Chile
Brasil
Peru
Paraguai
República
Dominicana
Panamá
Costa Rica
Trindad e
Tabago
Uruguai
Bolívia
El Salvador
Argentina
Ano de
criação
1990
1998
2000
2001
2002
2002
2003
2005
2005
2005
Red de Oportunidades
Avancemos
Target Conditional Cash Transfer (TCCTP)
2006
2006
2007
Programa Nuevo Régimen de Asignaciones Familiares (AFAM-PE)
Programa Bono Madre – Niño “Juana Azurduy”
Red Solidaridad
Programa Comunidades Solidarias Rurales
Programa Comunidades Solidarias Urbanas
Programa Asignación Universal por Hijo para Protección Social
(AUF)
2008
2009
2009
2009
8
O quadro acima apresenta PTRC distribuídos em 18 países da América Latina e Caribe, em
implementação em 2012. Todavia, é importante considerar que alguns desses programas são
formados de mais de um componente, às vezes, considerados programas independentes. Não
consta da lista de países a Nicarágua que manteve o RPS, implementado de 2000 a 2006. Também
o programa da Guatemala mais conhecido foi o MIFAPRO, implementado de 2008 a 2011,
substituído em 2012 pelo Mi Bono Seguro. Ademais, a relação de programas é restrita a programas
que mantêm condicionalidades para sua implementação, deixando de incluir alguns programas
importantes, mesmo que de transferência de renda, como o BPC do Brasil, direcionado a idosos a
pessoas com deficiências. Dada a complexidade, em razão de criação, desativação e programas às
vezes com diferentes componentes, possivelmente, não foi possível, nesse estudo exploratório,
terem sido incorporados todos os aspectos presentes nesses programas.
9
Em 2002, o Programa Oportunidades foi a designação substituta do Programa de Educación, Salud
y Alimentación (PROGRESO) instituído em 1997 em substituição ao Programa Nacional de
Solidaridad (PRONASOL) 1989-1994. Os três programas foram direcionados para a população
pobre e indigente no contexto da notoriedade e inclusão da pobreza na agenda governamental, a
partir da década dos anos 1980.
7
Guatemala
Mi Bono Seguro
2112
Fonte: SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Caracterização e Problematização dos Programas de Transferência de
Renda Condicionada (PTRC) na América Latina e Caribe. In: SILVA, Maria Ozanira da Silva e.
Programas de Transferência de Renda na América Latina e Caribe. São Paulo: Cortez, 2014. p. 85232.
Em termos contextuais, os PTRC são assumidos enquanto resposta a um
conjunto de transformações experimentadas pelo sistema capitalista em âmbito mundial e
em especial no Continente latino-americano, com destaque às transformações no padrão de
regulação econômica e social do Capitalismo, cuja centralidade é focada na garantia de
condições de flexibilidade das formas de reorganização capitalista para enfrentamento dos
efeitos perversos da globalização, da busca da eficiência e de competitividade da economia.
Essa realidade da conjuntura mundial recente tem impactado diretamente no padrão
dominante de Política Social, adotando políticas residuais e focalizados em substituição a
políticas universalistas. Nesse redimensionamento do padrão de políticas sociais, os PTRC
são assumidos como a principal estratégia de enfrentamento à pobreza e às desigualdades
sociais na América Latina. Estas são mudanças, inspiradas no Consenso de Washington e
impostas pelos Organismos Financeiros Internacionais, com vistas a favorecer a inserção
das economias da Região à nova ordem mundial globalizada (SILVA, 2014). Assim, os
PTRC passaram a constituir as denominadas Redes de Proteção Social, cujo foco de
intervenções compensatórias e focalizadas é as famílias em situação de pobreza e extrema
pobreza intergeracional. Nesse contexto, os pobres são selecionados mediante complexos
testes de meios para sua identificação e separação dos não pobres. A partir do ingresso nos
programas, os beneficiários passam a ser submetidos a processos de acompanhamento e
controle, com emprego de modernas tecnologias da informação. Esse nova forma de gestão
dos programas sociais tem submetido o campo assistencial a um amplo processo de
tecnificação, considerado pelos idealizadores e gestores dos programas forma de garantir
objetividade e eficiência para separar os pobres dos não pobres. Por conseguinte, os
beneficiários são submetidos ao controle de suas vidas e de seus ambientes, além da
exigência do cumprimento de condicionalidades, sob a justificativa de elevação dos níveis
de escolaridade, principalmente de crianças e jovens e o nível de saúde e nutricional das
famílias.
Como vêm sendo elaborados e implementados os PTRC na América Latina,
de acordo com o estudo referenciado, vem sendo possível a identificação de categorias
teóricas de fundamentação na elaboração dos programas e com rebatimentos diretos nas
estratégias de gestão e implementação. Entre essas categorias, merecessem destaque:
pobreza, focalização, capital humano e capital social que se apresentam devidamente
8
articuladas (SILVA, 2015). Entre essas categorias, destaco a pobreza enquanto categoria
fundante e modeladora das demais categorias, conforme apresentação e problematização a
seguir.
3 POBREZA: foco da intervenção dos programas de transferência de renda
A pobreza, enquanto categoria teórica apresenta concepções diferenciadas
conforme a corrente teórica que a inspira. No censo comum e no ideário dominante, a
concepção de pobreza é expressa pela presença de um atributo negativo, ou seja, significa
carência ou ausência de alguma coisa, principalmente da renda, sendo restrita a uma
concepção monetarista. A tendência dos estudos mais recentes é ampliar a concepção de
pobreza para uma perspectiva multidimensional. Passa, então, a ser concebida como um
fenômeno dinâmico e heterogêneo. Nesse aspecto, abrange elementos quantitativos e
qualitativos, significando acúmulo de deficiências socioeconômicas e culturais, com
inclusão, para além da renda, de deficiências de saúde, educação, moradia, desemprego,
direitos econômicos e sociais, igualdade entre os sexos, liberdade e participação política.
Tem-se, portanto, a inclusão de um conjunto de situações abrangentes, de caráter múltiplo e
cumulativo, referindo-se, por conseguinte, a aspectos materiais e subjetivos, a dimensões
políticas e sociais (CODES, 2008).
Para Euzeby (1991), a pobreza é uma situação intensiva, extensiva e duradoura
de não ter, não saber e de não poder. É também um problema político, por decorrer de
escolha de estratégias, quer por deficiência de recursos ou de possibilidades (MILANO,
1988).
No presente texto, a concepção de pobreza é percebida na sua historicidade,
portanto é relativa e tem como sua principal determinação a forma como a sociedade se
organiza para produzir e distribuir o produto do trabalho, ou seja sua determinação maior é
de natureza estrutural. Assim, a concepção de pobreza não pode ser considerada estável,
no tempo nem no espaço. Não se pode, também falar de uma definição científica, objetiva e
universal, por ser um fenômeno ou situação construída historicamente, reproduzindo-se com
marcas das especificidades históricas de cada formação social. Ou seja, embora seja um
fenômeno percebido numa perspectiva multidimensional, tem como determinação primeira a
dimensão estrutural, que considera os fatores externos geradores da pobreza. Fatores que
se colocam sobre o ambiente dos pobres, sem que individualmente, possam deles se livrar,
9
sendo o comportamento do pobre consequência e não a causa da pobreza (SILVA, 2014).
Essa é uma concepção de pobreza orientada pelo pressuposto de que a exploração é uma
dimensão constitutiva do sistema de produção capitalista, decorrente da separação do
trabalhador dos meios de produção, da concentração da propriedade nas mãos de poucos
(os capitalistas). Esse é um sistema gerador de mais valia, que permite a apropriação do
excedente do trabalho pelos capitalistas, proprietários dos meios de produção, base da
exploração social. Por conseguinte,
[...] O entendimento é de que o sistema de produção capitalista, centrado na
expropriação e na exploração para garantir a mais valia, e a repartição injusta
e desigual da renda nacional entre as classes sociais são responsáveis pela
instituição de um processo excludente, gerador e reprodutor da pobreza,
entendida enquanto fenômeno estrutural, complexo, de natureza
multidimensional, relativo, não podendo ser considerado como mera
insuficiência de renda; é também desigualdade na distribuição da riqueza
socialmente produzida; é não acesso a serviços básicos; à informação; ao
trabalho e a uma renda digna; é não participação social e política. (SILVA,
2010, p. 157).
No âmbito do presente texto, atribui-se à concepção de pobreza formulada por
Sen (1978; 1988; 1992; 2000) uma discussão mais ampliada por ser este o principal autor
que vem inspirando e fundamentando a concepção de pobreza que orienta as propostas e a
implementação dos PTRC na América Latina. Para este autor, a pobreza é concebida na
sua multifuncionalidade, constituindo-se num fenômeno social complexo, decorrente de
privações de necessidades materiais, de bem estar e de negações de oportunidades de
acesso a padrões aceitáveis socialmente. Essa concepção pode ser identificada nos
critérios de elegibilidade das famílias e pessoas, nos objetivos dos programas, na fixação
das condicionalidades e na oferta de benefícios não monetários e ações complementares
(SILVA; YAZBEK; COUTO, 2015).
Os estudos que tenho realizado sobre os PTRC na América Latina permitem
verificar que os PTRC implementados no Continente se referenciam na concepção de
multifuncionalidade
implementação
da
dos
pobreza,
programas.
identificado
Todavia,
a
tanto
no
dimensão
discurso
estrutural
oficial
como
na
da
pobreza
é
desconsiderado, o que termina instituindo um processo de individualização e de
responsabilização dos pobres por sua situação de pobreza e pela sua superação (SILVA,
2014). Em decorrência, a intervenção, mediada pela transferência monetária às famílias
pobres e extremamente pobres e pela oferta de ações complementares, é reduzida ao que
se pode considerar a mitigação da pobreza, mediante ações focalizadas e meramente
compensatórias. Assim, considero que a insuficiência da concepção de pobreza adotada,
mesmo
considerando
uma
perspectiva
multidimensional,
ao
desconsiderar
sua
determinação estrutural, termina por restringir a intervenção desenvolvida por esses
10
programas a melhorias imediatas das condições de vida dos pobres, visto, segundo a
concepção de pobreza formulada por Sen
como criação de oportunidades para gerar
capacidades, transferindo aos próprios pobres a responsabilidade pela superação da
pobreza intergeracional a que são submetidos.
O exposto sugere, que, ao considerar a pobreza numa perspectiva de privação
de necessidades materiais e de bem estar e de negação de oportunidades, os PTRC da
América Latina se colocam enquanto mecanismos capazes de criar as oportunidades e de
satisfazer as necessidades negadas, mediante transferências monetárias e a oferta de
serviços de educação, proteção básica à saúde e por um conjunto amplo de ações
complementares disponibilizados por alguns programas, o que tenho denominado de
benefícios não monetários. Por conseguinte, o entendimento, fundamentado na concepção
de pobreza formulada por Sen é que a superação de privações, pela concessão de uma
transferência monetária, e da criação de oportunidades, estas mediante a disponibilização
de ações complementares de serviços de educação, saúde e outras ações, são
mecanismos que habilitam os indivíduos a romper com o ciclo vicioso da pobreza
intergeracional, principal objetivo dos PTRC (SILVA, 2014).
As condicionalidades, componente fundamental dos PTRC na América Latina,
majoritariamente fixadas no campo da educação: matrícula e frequência de crianças e
adolescentes no sistema escolar e na saúde: frequência a atendimento básico e vacinação
de crianças e adolescentes e realização de pré-natal, no caso de mulheres grávidas, são
diretamente relacionadas com a concepção de pobreza, conforme formulações de Sen. Isto
porque é o estabelecimento de condicionalidades no campo da educação, saúde, nutrição,
capacitação profissional, etc. que representam as oportunidades para superação da
pobreza., cabendo ao estado disponibilizar os serviços e os beneficiários utilizá-los. A ideia
é a capacitação dos indivíduos para alcançar a tal inclusão e emancipação para superação
da pobreza intergeracional. Nesse processo não é considerado qualquer intervenção sobre
as determinações estruturais geradoras e mantenedoras da pobreza e de sua reprodução
(SILVA; YAZBEK; COUTO, 2015).
Nesses termos, a pobreza intergeracional é naturalizada e vista como uma
condição inerente às sociedades humanas. Decorre de déficit de liberdade e
de oportunidades, só sendo reduzida de modo sustentável mediante inversão
na criação de condições de oportunidades para aumentar os recursos dos
pobres, de modo a desenvolver suas capacidades para inserção no mercado
de trabalho, única forma de integração social. Essa é Missão dos PTRC em
implementação em diversos países da América Latina e Caribe com apoio e
recomendação dos Organismos Multilaterais de Desenvolvimento, com
destaque ao Banco Mundial e ao Banco Interamericano de Desenvolvimento
(SILVA, 2015, p. 7).
11
As análises desenvolvidas permitem considerar que o enfrentamento à pobreza,
à inclusão social e à ultrapassagem da vulnerabilidade das famílias beneficiárias, propostos
nos objetivos dos PTRC em implementação na América Latina, reduz-se ao atendimento de
situações de indigência, muito pouco favorecedoras da pretendida superação da pobre
intergeracional, que é, sobretudo, de natureza estrutural. O público beneficiário é
transformado em indivíduos consumidores marginais, inseridos no mercado informal de
trabalho, situados em nível de sobrevivência, sem que a organização da sociedade
capitalista seja alterada nos seus mecanismos de produção e distribuição da riqueza
socialmente produzida. Ou seja, a dimensão estrutural, principal determinante da pobreza,
não é considerada (SILVA, 2014).
Se a dimensão estrutural da pobreza não é considerada, o indivíduo passa a
ser o responsável pelo seu estado de pobreza, havendo fértil espaço para a
ideologia da responsabilização e da estigmatização. Mais que isso, o que
passa a importar não é superar ou erradicar a exploração e,
consequentemente, a pobreza, mas mitigar situações extremas, com
melhorias imediatas nas condições de vida do pobre que é transformado num
consumidor marginal, com consequente redução do seu potencial de sujeito
perigoso à estabilidade da ordem social. (SILVA; COUTO; YAZBEK 2015, p.
19).
Em síntese, os PTRC em desenvolvimento na América Latina tem os seus
fundamentos teóricos e suas orientações interventivas fundamentados num conceito de
pobreza focado no indivíduo, tendo suas capacidades desenvolvidas numa relação com as
estruturas de oportunidades disponibilizadas, quer pelo Estado, quer pela sociedade.
Orientam-se por uma concepção multidimensional da pobreza, originada no Enfoque do
Desenvolvimento Humano, construído pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), cuja referência maior é o enfoque de capacidades formulado por
Sen, sendo as oportunidades capazes de criar possibilidades que garantam a liberdade para
que os indivíduos, por si, possam superar sua situação de pobreza (SILVA, 2015).
4 CONCLUSÃO
Pelas análises desenvolvidas, conclui-se que os PTRC em implementação na
América Latina são fundamentados numa concepção de pobreza multidimensional que é
identificada no discurso oficial, na gestão, na formulação dos objetivos, nos critérios de
inserção, na fixação de condicionalidades e de beneficios não monetários, materializados
pela disponibilização de ações complementares disponibilizdas aos integrantes das famílias
beneficiárias. A multifuncionalidade identificada na concepção de pobreza que fundamenta
12
os PTRC é expressa por um conjunto de deficiências, carências, ausências, sendo a
deficiência de renda considerada o determinante principal, o que qualifica a pobreza, em
última análise, numa perspectiva economicista e individualista do pobre (SILVA, 2014).
Conforme demonstrado, o autor de maior influência na construção da base de
fundamentação dos PTRC é Amartya Sen, que nas suas formulações sobre pobreza, a
considera resultante da falta de oportunidades para inserção no mercado de trabalho e de
liberdade para usufruir das condições de bem estar, situando, nessa formulação, os PTRC
como posibilidades concretas de superação da pobreza, por transferir renda e por
disponibilizar oportunidades, gerando, portanto, liberdade para o bem estar.
Na base teórica dos PTRC não foi identificada qualquer indicação à dimensão
estrutural da pobreza, sendo desconsideradas as condições geradoras da pobreza na
sociedade capitalista, produto da forma como se organiza para produzir e distribuir a riqueza
gerada socialmente, mediante um processo de geração de mais valia fundado na
exploração dos detentores do trabalho pelos que monopolizam os meios de produção. Ao
desconsiderar as determinações estruturais da pobreza, esta é reduzida a um atributo
negativo dos individuos e de suas famílias, estigmatizados e responsabilizados pelo seu
estado de pobreza, ficando a superação da pobreza intergeracional, sob a responsabilidade
dos indivíduos. O resultado desse processo não é a superação da pobreza, limitando seu
alcance na redução de situações de indigência, com melhorias imediatas nas condições de
vida do pobre, que tem seu potencial de sujeito perigoso minimizado, ao transformar-se num
consumidor marginal para que a estabilidade da ordem social seja garantida, em certo nível.
As análises desenvolvidas situam os PTRC na América Latina enquanto
resposta eficiente do Estado Motivador, Estado Incentivador, Estado Promotor que se volta
para mitigação das necessidades imediatas dos pobres, mediante uma transferência
monetária mínima para complementar a sobrevivência dos pobres. Igualmente, as
oportunidades para desenvolvimento de capacidades, à médio e longo prazo, são criadas
pela oferta de serviços de educação, saúde, nutrição e outros. Por conseguinte, as
condicionalidades no campo da educação e da saúde, representam estratégias
dinamizadoras do capital social dos pobres. São as oportunidades que devem ser ofertadas
pelo Estado e devidamente aproveitadas e maximizadas pelos beneficiários dos PTRC, para
que se instrumentalizem e se capacitem para superação da pobreza intergeracional. Por
conseguinte, a pobreza é desenraizada das estruturas, é individualizada, naturalizada e
transformada em responsabilidade dos indivíduos e de suas famílias, ocultando as
determinações estruturais geradoras da pobreza e, consequentemente, da riqueza (SILVA;
YAZBEK; COUTO, 2015).
13
REFERÊNCIAS
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balance de la experiência reciente em América Latina y el Caribe. Santiago: Naciones
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O CONTEXTO SOCIO-HISTÓRICO DA EMERGÊNCIA E DESENVOLVIMENTO DOS
PTRC NA AMÉRICA LATINA E CARIBE1
Valéria Ferreira Santos de Almada Lima2
RESUMO: Este artigo resulta do Projeto de Pesquisa intitulado
Programas de Transferência de Renda Condicionada na América
Latina: estudo comparado - Bolsa Família (Brasil), Nuevo Régimen de
Asignaciones Familiares – AFAM-PE (Uruguai) e Asignación
Universal por Hijo (Argentina), financiado pela Capes e CNPq.
Objetiva analisar o contexto socio-histórico que ensejou a emergência
e o desenvolvimento dos PTRC, como estratégia privilegiada de
enfrentamento à pobreza na atualidade. Aborda, para tanto, as
transformações experimentadas pelo sistema capitalista mundial a
partir do final da década de 1960, com foco nas mudanças no padrão
de regulação econômica e social do capitalismo, inspiradas na
ideologia neoliberal. Em seguida, discute os rebatimentos e as
especificidades de tais mudanças na região da América Latina e
Caribe, com vistas a identificar os principais determinantes da
inclusão de tais programas nos Sistemas de Proteção Social da
grande maioria dos países latino-americanos a partir dos anos 1990.
Palavras-chave:
Contexto
socio-histórico,
Programas
de
Transferência de Renda Condicionada, América Latina e Caribe.
ABSTRACT: This article results of the research project entitled
Conditional Cash transfer Programs in Latin America a comparative
study between Bolsa Família (Brazil), Nuevo Régimen of allocations
Family - AFAM-PE (Uruguay) and Asignación Universal por Hijo
(Argentina), supported by Capes and CNPq. It aims to analyze the
socio-historical context that gave rise to the emergence and
development of the PTRC, as a privileged strategy to confront poverty
today. Addresses, therefore, the changes experienced by the world
capitalist system since the end of the 1960s, focusing on changes in
the pattern of economic and social regulation of capitalism, inspired by
neoliberal ideology. Then, this article discusses the repercussions and
the specifics of such changes in the Latin American and Caribbean
region, in order to identify the main determinants of the inclusion of
such programs in the system of social protection of most Latin
American countries since 1990s.
Keywords: Socio - historical Context, Conditional Cash Transfer
Programs, Latin America and the Caribbean.
1
Esse artigo, apresentado na VII Jornada Internacional de Políticas Públicas (JOINPP), São Luís, 25
a 28 de agosto de 2015, contém resultados parciais de estudos desenvolvidos com o apoio da
Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), entidades do Governo brasileiro,
voltadas para a formação dos recursos humanos e a pesquisa.
2
Doutora. Professora do Departamento de Economia e do Programa de Pós-Graduação em Políticas
Públicas (PPGPP) da Universidade Federal do Maranhão (UFMA).E-mail: [email protected]
16
1 INTRODUÇÃO
O presente texto se constitui em um dos produtos resultantes de um Estudo
Exploratório acerca dos Programas de Transferência de Renda Condicionada em
desenvolvimento na região da América Latina e Caribe, o qual, por seu turno se situa no
âmbito de um Projeto de Pesquisa financiado pela CAPES e pelo CNPq, intitulado
Programas de Transferência de Renda Condicionada na América Latina: estudo
comparado - Bolsa Família (Brasil), Nuevo Régimen de Asignaciones Familiares – AFAM-PE
(Uruguai) e Asignación Universal por Hijo (Argentina).
Isso posto, a reflexão aqui desenvolvida tem como objetivo central analisar o
contexto socio-histórico que ensejou a emergência e o desenvolvimento dos PTRC, como
estratégia privilegiada de enfrentamento à pobreza na atualidade. Assim sendo, em primeiro
lugar, aborda as transformações experimentadas pelo sistema capitalista mundial a partir do
final da década de 1960, em resposta a mais uma crise estrutural do capital destacando
especialmente as mudanças no padrão de regulação econômica e social do capitalismo,
inspiradas na ideologia neoliberal. Em seguida, discute os rebatimentos e as especificidades
de tais mudanças na região da América Latina e Caribe, consubstanciadas no ajuste
estrutural e desencadeadas a partir do Consenso de Washington, com vistas a identificar os
principais determinantes da inclusão de tais programas nos Sistemas de Proteção Social da
grande maioria dos países latino-americanos a partir dos anos 1990.
2 REESTRUTURAÇÃO CAPITALISTA E MUDANÇAS NO PADRÂO DE REGULAÇÃO
A partir do final da década de 1960, a economia capitalista mundial
experimentou uma inflexão cujos sintomas mais evidentes foram a desaceleração da taxa
de crescimento do produto industrial, a retração do valor do comércio internacional e uma
concomitante e extraordinária expansão financeira. Esta última, na visão de Arrigh (1996),
embora não tenha representado uma novidade no desenvolvimento do capitalismo,
sobretudo em momentos de acirramento da concorrência, assumiu uma dimensão e uma
sofisticação técnica sem precedentes na história desse sistema de produção, pondo em
xeque a própria autonomia dos Estados Nacionais no que tange à gestão da moeda e da
força de trabalho, além de repercutir negativamente sobre o mercado de trabalho.
17
Tais manifestações expressaram mais uma crise estrutural do capital,
ocasionada pela queda da taxa de lucro, em um contexto de acirramento da concorrência
intercapitalista em âmbito mundial e de esgotamento do paradigma produtivo e tecnológico
taylorista-fordista para fazer face às exigências de elevação da produtividade e de
adequação aos novos padrões de competitividade.
Nesse contexto e em resposta à crise, assistiu-se a um conjunto de
transformações que extrapolaram a base produtiva e atingiram as demais esferas da
sociedade, dando conformação a um processo de reestruturação capitalista em escala
global. Com efeito, em substituição ao regime fordista de acumulação, ganhou espaço um
regime de acumulação flexível, cujas implicações foram muito além da introdução de
inovações tecnológicas e organizacionais nas unidades básicas que compõem a estrutura
do sistema capitalista, afetando o padrão dominante de regulação econômica e social e a
própria forma de organização do Estado. Tudo isso favorecido por um contexto político
marcado pelo fim da Guerra Fria e ascensão ao poder de partidos e governos
conservadores nos países capitalistas centrais, abrindo espaço para a disseminação e
aplicação do pensamento neoliberal (LIMA, 2002).
Particularmente no que tange ao padrão de regulação econômica e social,
enquanto no Welfare State Keynesiano, que deu sustentação ao regime fordista de
acumulação, o objetivo central era a geração de emprego em economias nacionais
relativamente fechadas, na nova forma assumida pelo Estado, denominada por Jessop
(1991) de Workfare State Shumpteriano, o foco se deslocou para a promoção da inovação
dos produtos, dos processos de organização e dos mercados, com vistas à competitividade
estrutural de economias abertas, a partir de mecanismos de intervenção econômica que
priorizam o lado da oferta e não mais o da demanda, como no Welfare State Keynesiano.
Tal mudança de orientação se traduziu, no plano econômico, em primeiro lugar,
em uma série de medidas que enfatizaram a estabilização monetária e o equilíbrio
orçamentário, em detrimento da geração de emprego, traduzidas, dentre outras, na
privatização de empresas estatais e na redução dos gastos públicos, sobretudo na área
social. Em segundo lugar, mas não menos importante, sobressaiu o reforço à
competitividade e à inserção da economia nacional na nova ordem mundial globalizada, por
meio de medidas tais como: a desregulamentação dos mercados, a redução e a
flexibilização dos custos trabalhistas, dentre outras (LIMA, 2002).
Por outro lado, no plano social, o novo padrão de regulação estatal substituiu as
políticas de integração de cunho universalista e distributivo pelas chamadas políticas de
18
inserção, de caráter residual, focalizadas nos segmentos sociais mais vulneráveis. Segundo
Castel (1998), as primeiras, tendo como objetivo a homogeneização da sociedade a partir
do centro, compreendiam ações voltadas para a ampliação do acesso aos serviços públicos,
a redução das desigualdades, o desenvolvimento das proteções e a consolidação da
condição salarial. Já as segundas visam a reduzir o déficit de integração dos segmentos
mais vulneráveis, pautando-se na lógica da discriminação positiva, cujo horizonte é a
promoção da igualdade de oportunidades tão cara à tradição liberal (LIMA, 2008).
Dentre as políticas de inserção merecem aqui destaque os Programas de
Transferência de Renda Condicionada também denominados de Programas de Renda
Mínima, os quais, no contexto europeu, se desenvolveram em três momentos, conforme
destaca Stein (2009) baseada em uma periodização estabelecida por Ayala (2000): em um
primeiro momento emergiram as experiências pioneiras no bojo da fase expansiva do
modelo de acumulação europeu, como parte do processo de expansão dos Estados de
Bem-Estar modernos, em países como Dinamarca, Áustria, Suécia, dentre outros. Em um
segundo momento, as experiências assumiram um caráter emergencial para fazer face à
eclosão da crise econômica. O terceiro momento, iniciado em meados dos anos 1980, foi
marcado pela evolução dos Programas de Renda Mínima para as chamadas Rendas
Mínimas de Inserção (RMI), as quais associaram a garantia de renda ao apoio público para
facilitar a inserção dos beneficiários no mercado de trabalho.
3 A REGIÃO DA AMÉRICA LATINA E CARIBE SOB O IMPACTO DO AJUSTE
ESTRUTURAL DOS ANOS 1990
Centrando o foco da análise especificamente na região da América Latina e
Caribe, objeto da presente reflexão, a crise mundial iniciada em fins dos anos 1960, as
grandes transformações societárias ocorridas ao longo dos anos 1970 e seguintes, no
contexto do processo de globalização dos mercados e mundialização do capital, a crise da
dívida externa e a presença de vigorosos desequilíbrios macroeconômicos na região, na
década de 1980, impuseram, sob a regência dos países centrais e de agências multilaterais,
a adoção de novas medidas de gestão da política econômica por parte dos países
periféricos.
19
Foi nessa perspectiva que o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BIRD) reordenaram suas funções e iniciaram uma
nova postura junto aos países do antigo Terceiro Mundo, como instituições balizadoras da
gestão e da coordenação das novas políticas econômicas mundiais. Consolidou-se e
generalizou-se uma nova estratégia econômica para a periferia capitalista e para todos os
que deixaram de ser países em desenvolvimento para se transformarem em mercados
emergentes (FIORI, 1998).
Em vista disso, o ajuste estrutural teve como uma de suas características
centrais: legar maior importância ao papel dos mecanismos de mercado e por consequência
do setor privado; redefinir o papel do Estado na sua ação interventora; e, integrar os países
periféricos, nesse caso, os da América Latina na economia mundial.
As reformas contidas nos planos de ajuste estrutural marcaram a implantação de
um novo modelo de desenvolvimento econômico efetivado pelos governos da América
Latina, sobretudo nos anos 1990. Assim, “[...] chegava à periferia capitalista endividada e
em particular à América Latina uma versão adaptada das idéias liberal-conservadoras.”
(FIORI, 1998, p. 121-122).
As orientações de políticas econômicas visando e projetando o ajuste para a
América Latina encontram-se bem definidas no documento denominado Consenso de
Washington3, o qual foi respaldado por organismos internacionais e pelos países centrais,
controladores da globalização. Nesse documento, consta a série de reformas que as
economias estatizadas da América Latina deveriam aplicar para atrair novamente os capitais
privados depois da arrasadora crise da dívida dos anos 1980, a década perdida como ficou
registrada na literatura.
O Consenso tinha como intento, através de uma proposta de política econômica,
desencadear as necessárias mudanças, através de: (a) um pacote de reformas estruturais,
comportando a liberalização da conta corrente do balanço de pagamentos e de sua conta de
capitais, a desregulamentação dos controles de preços na economia (particularmente,
salários, taxas de juros e taxa de câmbio) e a privatização de áreas importantes da atividade
produtiva; e (b) de políticas macroeconômicas de estabilização, com o objetivo de superar a
3
Entende-se que o Consenso de Washington “[...] condensava e traduzia as idéias neoliberais, já
hegemônicas nos países centrais, na forma de um pacote terapêutico para a ‘crise econômica’ da
periferia capitalista” (FIORI, 1998). O Consenso concretizou-se com aprovação e respaldo do
Tesouro dos EUA e de instituições com reconhecimento público quanto a seu vínculo com o capital
hegemônico internacional (FMI, BM, BIRD e OMC).
20
crise da dívida externa, eliminando os desequilíbrios econômicos, com alto déficit e alta
inflação (WILLIAMSON; KUCZYNSKI, 2004).
Em síntese, o conjunto de políticas implantado na região, ao longo dos anos
1990 pode, concisamente, ser dividido em três ordens de proposições. A primeira era
relativa às políticas macroeconômicas, com recomendação de uma intensa austeridade
fiscal e disciplina monetária, articulada a um programa de corte nos gastos públicos, além
de reformas administrativas, previdenciárias e fiscais. A segunda, atinente a políticas
microeconômicas, colocava a necessidade de desonerar o capital, na perspectiva de que,
assim, aumentaria sua competitividade em um mercado internacional aberto e desregulado.
Para isso, era imprescindível que as empresas dos países periféricos entrassem no jogo
global, sendo obrigatório expô-las à competição internacional aberta, o que demandava
suprimir políticas de proteção e subsídio. O entendimento era de que isso seria constituído
“[...] com a diminuição dos encargos sociais e a racionalização das intervenções nos
sistemas de crédito público e fiscal.” (FIORI, 1998, p. 85). A terceira mencionava a
necessidade de mudança radical no modelo de industrialização pautado na substituição de
importações, adotado pela maioria dos países da região desde meados dos anos 1950, o
que permitiria a retomada dos investimentos e do crescimento econômico.
A reestruturação inspirada no pensamento neoliberal teve importantes
conseqüências na região da América Latina e Caribe. Sempre considerando as
especificidades de cada país, não resta dúvida que os processos de privatização, ajuste
fiscal, flexibilização da relação capital-trabalho, abertura dos mercados e deterioração dos
recursos naturais e energéticos bem como dos serviços públicos provocaram impactos
significativos nos diferentes países da região, resumidos em uma crescente massa da
população em condições de pobreza e na precarização do trabalho.
Com efeito, a América Latina fechava o século XX com quase a metade da sua
população em situação de pobreza, e sendo considerada uma das regiões mais desiguais
do mundo: em 1999, 43,4% da população latino-americana se encontrava em situação de
pobreza. Até inícios dos anos 2000 os momentos de crescimento econômico não só não
implicaram progressos substantivos na redução da pobreza e da desigualdade como
incidiram para o agravamento dos índices da extrema pobreza (COMISSÃO ECONÔMICA
PARA AMÉRICA LATINA E O CARIBE, 2012).
De fato, durante a década de 1990, as políticas de ajuste neoliberal na América
Latina, superpostas à herança social acumulada histórica e estruturalmente, recrudesceram
o quadro de crise social da região, com o aumento considerável das taxas de desemprego.
21
Entre 1990 e 2002 a taxa média do desemprego na América Latina tinha aumentado de
4,5% para 11,1%. Com exceção do Chile, todos os países do Cone Sul ultrapassaram a
taxa média de desemprego latino-americano em 2002. Paralelamente, segundo o Relatório
da Organização Internacional do Trabalho, oito de cada dez postos de trabalho, criados nos
anos 1990, correspondiam a ocupações de baixa qualidade no setor informal. Assim, ao
histórico problema do desemprego estrutural na América Latina, somou-se, na década de
1990, o aumento da precariedade e fragilidade das relações de trabalho (COMISSÃO
ECONÔMICA PARA AMÉRICA LATINA E O CARIBE /OIT, 2011).
As mudanças no mercado de trabalho tiveram conseqüências profundas na
proteção social. Isto porque, dadas as características dos Estados Sociais latinoamericanos,
o trabalho remunerado e, em particular, o acesso ao emprego formal é o vínculo por
excelência para o acesso à proteção social em matéria de seguridade social e, em menor
medida, também em matéria de saúde.
A propósito, particularmente no que tange aos sistemas de proteção social
latinoamericanos, as propostas e tendências centrais de orientação neoliberal impuseram
uma modificação das políticas de proteção social em direção a uma perspectiva residualliberal. Assim sendo, os sistemas de proteção social até então centralizados, setorializados,
com aspiração de universalidade e administrados estatalmente, configurados no marco do
modelo de substituição de importações, foram desestruturados e reformados por modelos
de políticas sociais descentralizados, integrais, focalizados e com a ampliação de processos
de privatização. Estes modelos de perspectiva liberal se apoiam na idéia de que é o
mercado, através do crescimento económico e a teoría do derrame, quem cumprirá o papel
fundamental de incorporação social. Este esquema se centra em intervir na pobreza e nos
pobres, desarmando as relações inerentes ao modelo institucional de proteção social que
institucionalizava garantias e direitos aos segmentos de trabalhadores organizados e
formalizados. Desta forma, expressa uma das facetas da reação contra a organização da
classe trabalhadora, que sofreu múltiplos embates através de processos de reestruturação
produtiva, repressão política e crises econômicas nas últimas duas décadas do século XX.
Na primeira década do século XXI, verificaram-se na América Latina - com suas
heterogeneidades e complexidades - algumas inflexões em relação às décadas finais do
século XX. Em um contexto de crescimento económico e de mudanças no campo político de
diversos países da região, se registraram melhorias em alguns indicadores sociais,
centralmente na pobreza, na indigência e nas taxas de desemprego.
22
Pela primeira vez em 20 anos, a partir de 2003, é possível apontar um processo
de redução sistemática da pobreza e da indigência. Não só porque se alcançou, em 2012,
uma redução de 15 e 7.2 pontos percentuais, respectivamente, em relação aos percentuais
de 1999, mas também porque foi uma tendência observada em grande parte dos países da
região. Entre 2002 e 2008 a redução da pobreza e da indigência tinha-se manifestado em
praticamente todos os países (COMISSÃO ECONÔMICA PARA AMÉRICA LATINA E O
CARIBE, 2012). Paralelamente, embora a América Latina continue sendo uma das regiões
mais desiguais do mundo, após os anos 2002 a região vivenciou uma queda substancial nos
índices de concentração de renda. Contrariamente ao aumento das desigualdades de renda
dos anos 1990 até início dos 2000, a partir de 2002, o coeficiente de Gini, na região e em
quase todos os países, vivenciou uma queda sistemática. Enquanto 11 de 18 países
estudados tiveram aumento do coeficiente Gini durante o período de 1990 a 2002, de 2002
a 2008 a tendência foi a sua diminuição, com exceção da Guatemala e República
Dominicana. Note-se, inclusive, que a melhora distributiva se manteve mesmo após as
crises econômicas internacionais, de 2008. Dos 18 países estudados somente na República
Dominicana, Paraguai e Equador a desigualdade teve um leve aumento, durante os anos de
2008 e 2010 (COMISSÃO ECONÔMICA PARA AMÉRICA LATINA E O CARIBE, 2011).
Entretanto, a América Latina, quando comparada a outras regiões do mundo,
continua sendo uma das mais desiguais. Todas as regiões, excetuando a África subsaariana
apresentam um coeficiente de Gini inferior ao latino-americano. Isto, porque apesar da
queda das disparidades de renda, a desigualdade permanece como marca estrutural na
região: a renda média do quintil mais rico é 18,3 vezes maior que a do quintil mais pobre
(COMISSÃO ECONÔMICA PARA AMÉRICA LATINA E O CARIBE, 2012).
A melhoria dos indicadores de pobreza e desigualdade respondem, em parte ao
crescimento econômico que teve como efeito positivo a geração de novos postos de
trabalho. De fato, fases de crescimento do PIB similares na década anterior, não só não
diminuíram como aumentaram as taxas de desemprego. O período entre 2003 e 2010
representa a primeira vez em duas décadas em que o desemprego diminuiu na América
Latina e que os salários mínimos nacionais aumentaram. Quando se compara os períodos
de 1991 a 1997 e de 2003 a 2010 é possível perceber uma tendência relativamente similar
em termos de crescimento econômico (representada pelo PIB) e comportamentos inversos
em termos da taxa de desemprego e da ocupação. Enquanto nos anos 1990 o desemprego
aumentou e a taxa bruta de ocupação diminuiu, nos anos 2000, com o mesmo nível de
crescimento, o desemprego diminuiu e a taxa de ocupação aumentou. Em termos de
23
salários, a década de 2000 permitiu recuperar a perda do salário real acontecida nos anos
1990 e um aumento significativo dos salários mínimos nacionais.
Apesar do relativo aumento do emprego formal de trabalhadores assalariados
que passaram de 65,2% em 1990 para 69% em 2010 e da queda relativa do percentual de
trabalhadores nos setores de baixa produtividade e informalidade, que diminuiu de 48,1%
em 1990 para 42,7% em 2009, o setor de baixa produtividade continua sendo determinante
na estrutura produtiva latino-americana, associado geralmente ao emprego de trabalhadores
menos qualificados, com precária vinculação aos sistemas de previdência e baixos
rendimentos.
Paralelamente a essas mudanças, sob a regência de setores de esquerda que
ascenderam ao poder em vários países da região na década de 2000, se observaram
críticas às orientações das reformas neoliberais. Nesse contexto, passaram a coexistir dois
enfoques gerais sobre política social: um relacionado com a competitividade sistêmica, em
que conceitos como o de capital humano e o de transmissão intergeracional da pobreza
ganham relevancia; outro vinculado ao enfoque de direitos e garantías de cidadania e
sustentado nos pactos e tratados internacionais assumidos pelos Estados. Estes enfoques
não são excludentes entre si, ainda que o segundo tenha alcançado maior visibilidade nos
anos recentes (CECCHINI; MARTÍNEZ, 2011). Em termos de modelo de desenvolvimento,
há um debate controvertido na literatura sobre a emergência de um novo padrão
denominado de neodesenvolvimentismo.
Tal debate nasce mais precisamente no início do século XXI, em um contexto
em que os países da América Latina, grande parte deles sob o comando de governos
progressistas, oriundos de partidos de esquerda, vivenciavam uma inflexão marcada pela
associação entre a retomada do crescimento econômico, favorecida por um contexto
internacional favorável, e a melhoria dos indicadores sociais, sobretudo aqueles
relacionados ao mercado de trabalho, à pobreza e à desigualdade.
Há que se reconhecer que todas essas mudanças expressas na melhoria dos
indicadores sociais resultaram da retomada do crescimento econômico, acompanhada de
políticas distributivas que possibilitaram a incorporação de parcela significativa da população
latino-americana a novos padrões de consumo, promovendo, assim, a expansão e
dinamização dos mercados internos. Dentre estas políticas, destacam-se os programas de
transferência de renda e a valorização dos salários mínimos nacionais.
Mas essa importante e não desprezível inflexão experimentada pela maioria dos
países latino-americanos seria suficiente para se vislumbrar a ruptura com o neoliberalismo
24
e a emergência de um novo-desenvolvimentismo? Arrisca-se aqui a afirmar que não. Isto
porque não mudou o sentido geral que orienta o padrão de regulação econômica e social do
capitalismo no atual contexto de mundialização do capital, de financeirização da economia e
de predomínio de um regime de acumulação flexível. Trata-se de assegurar as condições de
flexibilidade necessárias ao atual processo de reorganização capitalista e compensar os
efeitos perversos da globalização dos mercados e da busca de eficiência e de
competitividade a qualquer preço (LIMA, 2008).
Pode-se depreender, portanto, que esse padrão de regulação em voga nos
países capitalistas centrais a partir da virada dos anos 1970 para os 80 e apropriado pela
periferia latino-americana, sobretudo, nos anos 1990 permanece intacto em sua essência
quando comparado com a agenda proposta pelos ideólogos do novo-desenvolvimentismo,
com algumas mudanças secundárias. Dentre estas se podem destacar: uma maior
intervenção do Estado na economia, no sentido de corrigir as falhas do mercado, o que não
significa necessariamente ruptura com os fundamentos centrais do neoliberalismo, já que,
como ressalta Polanyi (1980), o liberalismo econômico e o intervencionismo estatal não são
mutuamente excludentes; medidas de cunho distributivo e de ampliação do crédito ao
consumo das famílias, com vistas à ampliação e dinamização do mercado interno, o que
não se traduz em superação do caráter essencialmente residual e compensatório do padrão
vigente de proteção social e nem em mudança na forma de repartição do fundo público,
destinado prioritariamente para à remuneração das frações rentistas do capital.
Em realidade, é importante indicar que é a partir desse cenário que se prolifera
na região a implantação de Programas de Transferência de Renda Condicionada (PTRC),
cujo objetivo, nos discursos dos Chefes de Estado e de seus executivos e formuladores de
políticas sociais, é o de erradicação da pobreza. No entanto, por detrás desse discurso é
plenamente possível a percepção de que esses Programas são resultantes de imposições
dadas por restrições de natureza interna e externa. As internas estão no alinhamento do
gasto público estatal em razão da redefinição do papel do Estado e da governança
macroeconômica exigida pelo ajuste estrutural, e, as externas estão materializadas nos
compromissos firmados pelos Chefes de Estado tanto na I Cúpula das Américas, da
Organização dos Estados Americanos (OEA), realizada no ano de 1994 em Miami, quanto
nos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM)4 para a região, estabelecidos em
setembro de 2000, sendo o principal a erradicação da pobreza.
4
Os ODM foram fixados para o período 1990-2015. Ao todo são oito objetivos, abrangendo desde a
erradicação da pobreza e preocupações como ensino, saúde e igualdade de gênero até aspectos
25
4 CONCLUSÃO
A partir da reflexão desenvolvida neste texto, pode-se concluir que os PTRC,
incorporados, a partir da década de 1990, aos Sistemas de Proteção Social da grande
maioria dos países que integram a região da América Latina e Caribe, como estratégia
privilegiada de enfrentamento à pobreza e às desigualdades sociais, resultam de um
conjunto de transformações experimentadas pelo sistema capitalista em âmbito mundial e
em especial no continente latino-americano.
Dentre estas transformações, destaca-se a mudança no sentido geral que
orienta o padrão vigente de regulação econômica e social do capitalismo, cujo foco deixa de
incidir na garantia do pleno emprego em economias nacionais parcialmente protegidas,
passando a se centrar na garantia das condições de flexibilidade necessárias ao atual
processo de reorganização capitalista e na compensação dos efeitos perversos da
globalização e da busca de eficiência e de competitividade a qualquer custo. O rebatimento
de tal mudança em termos do padrão dominante de Política Social é a substituição ou pelo
menos a secundarização das políticas de cunho universalista em favor das políticas de
caráter residual, focalizadas em populações e regiões mais vulneráveis.
A manifestação concreta dessas transformações no âmbito da região da América
Latina e Caribe foi a implementação, sobretudo a partir da década de 1990, de um conjunto
de reformas estruturais, inspiradas no Consenso de Washington e impostas pelos
Organismos Financeiros Internacionais, com vistas a favorecer a inserção das economias da
região à nova ordem mundial globalizada.
As consequências desse ajuste estrutural foram deletérias do ponto de vista dos
indicadores de mercado de trabalho, pobreza e desigualdade, sobrepondo-se a uma
realidade
já
historicamente
marcada
pela
heterogeneidade
estrutural,
pela
forte
segmentação do mercado de trabalho e pelo predomínio de Sistemas de Proteção Social
que não lograram a universalização de importantes direitos sociais, posto que tinham no
trabalho remunerado e, em particular, no acesso ao emprego formal o requisito essencial
para o direito à proteção social em matéria de seguridade e também, em certos casos, em
matéria de saúde. De fato, apesar de melhorias não desprezíveis experimentadas pelos
indicadores sociais da região a partir da primeira metade dos anos 2000, a pobreza e a
relacionados ao meio ambiente e ao estabelecimento de uma aliança mundial para o
desenvolvimento. O alcance está associado à execução de 18 metas, divididas em 48 indicadores
(COMISSÃO ECONÔMICA PARA AMÉRICA LATINA E O CARIBE, 2005).
26
desigualdade ainda persistem como marcas histórico-estruturais da região, a qual figura até
hoje como uma das mais desiguais do mundo.
Foi, portanto, em um contexto de recrudescimento e de persistência da pobreza
e das desigualdades sociais e de mudanças do padrão de regulação econômica e social que
emergiram os PTRC, os quais foram incluídos na agenda dos governos eleitos entre as
décadas de 1990 e 2000, muitos destes de tendências progressistas, como principal
estratégia para fazerem cumprir os compromissos assumidos relativos aos Objetivos de
Desenvolvimento do Milênio, dentre os quais se destaca a erradicação da pobreza.
Entretanto, convém aqui ressaltar que, diante das novas condições de
acumulação do capitalismo globalizado e do padrão vigente de regulação, a característica
mais marcante e perturbadora da atualidade é o desemprego. Ademais, considerando-se
especialmente o novo padrão de regulação econômica e social do capitalismo, inspirado na
ideologia neoliberal, vale lembrar a afirmação de Gentili (1998) segundo o qual
A garantia do emprego como direito social (e sua defesa como
requisito para as bases de uma economia e uma vida política estável)
desmanchou-se diante da nova promessa de empregabilidade como
capacidade individual para desfrutar as limitadas possibilidades de
inserção que o mercado oferece. (GENTILI, 1998, p. 89).
Inspirada na Teoria do Capital Humano5, revista e atualizada, sobretudo a partir
da segunda metade dos anos 1980, a promessa da empregabilidade, de caráter
essencialmente privado, recupera a concepção individualista da Teoria do Capital Humano
em sua versão original. Entretanto, ela elimina o nexo que tal teoria estabelecia entre o
desenvolvimento do capital humano individual e o capital humano social, já que o tão
propalado incremento das capacidades individuais aumenta tão somente as condições de
empregabilidade, estando a efetiva inserção no mercado de trabalho condicionada ao êxito
ou fracasso de cada um (LIMA, 2008).
Portanto, dada a condição inimpregável de grande parte da população à qual se
destinam os Programas de Transferência de Renda Condicionada, assim como as demais
políticas de inserção, e considerando-se seus limites para reintegrar segmentos sociais que
são inintegráveis (face às novas exigências do mercado de trabalho e às especificidades do
5
A Teoria do Capital Humano, uma das mais importantes referências teóricas da economia da
educação, despontou nos anos 1950-60, tendo como pressuposto o de que o Estado, ao investir na
promoção de políticas planejadas de educação e formação de mão-de-obra, estaria contribuindo,
por um lado, para o aumento da renda individual (derivada do incremento do capital humano
individual) e, por outro, para o aumento da riqueza social (derivada do incremento do capital
humano social).
27
atual regime de acumulação), tais políticas vêm perdendo o seu pretenso caráter transitório
para se tornarem permanentes.
Nesse sentido, finaliza-se este texto concordando-se com Castel (1998),
segundo o qual a inserção propiciada por políticas dessa natureza deixa de representar uma
etapa provisória, transformando-se em um Estado ou uma nova modalidade de existência
social, situada entre a completa exclusão e a integração (LIMA, 2008).
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28
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crescimento e a reforma na América Latina. São Paulo: Saraiva, 2004.
29
LAS CONDICIONALIDADES COMO EXPRESIÓN DE LA "INVERSIÓN DE LA
DEUDA": transferencias de renta, capital humano y superación de la pobreza
intergeneracional6
Maria Laura Vecinday Garrido 7
Resumen: Las condicionalidades exigidas en los programas de
transferencia de renta (PTRC), su fundamento en la "teoría" del
capital humano y social como estrategia de "combate" a la
pobreza, su significación sociopolítica en el campo social y los
mecanismos de gestión asociados a su contralor, ha sido una
de las dimensiones abordadas para el análisis de los PTRC en
el marco del proyecto Estudio Comparado de los Programas de
Transferência de Renda na América Latina. El trabajo presenta
los debates sobre el tema con énfasis en los aspectos que
constituyen un denominador común identificable en los PTRC
analizados.
Palabras clave: Transferencia de renta, condicionalidades,
capital humano.
Abstract: Conditionalities required by income transfer
programs (PTRC), founded on the "theory" of human and social
capital as a strategy for "combat" poverty , socio-political
significance of the management mechanisms associated with
its controller, has been one of the dimensions addressed in the
analysis of PTRC in the project Comparative Study of Transfer
Programs Renda America na America Latina. The paper
presents the debates on the topic with emphasis on those
aspects which constitute a common denominator in these
PTRC.
Keywords: Income transfer, conditionalities, human capital.
6
Esta ponencia, presentada en la VII Jornada Internacional de Políticas Públicas, São Luís, 25 a 28
de agosto de 2015, contiene resultados parciales de estudios desarrollados con apoyo de la
Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) y del Conselho
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).
7
Doctora. Docente e investigadora del Departamento de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias
Sociales, Universidad de la República, Uruguay. E mail: [email protected]
30
1 INTRODUCCIÓN
Los programas de transferencia de renta condicionada (PTRC) vehiculizan un
discurso y una práctica apoyados en un supuesto básico: la pobreza es resultado de
carencias de capital social presentes en las familias pobres. Este supuesto define la forma
de intervención sobre estas familias proponiendo su participación en actividades orientadas
a ampliar su capital humano mediante la exigencia de condicionalidades. Las transferencias
de renta no representan una novedad en el repertorio de programas sociales. En varios
países de la región se encuentran antecedentes de programas con presencia del
mecanismo de la transferencia de renta. Lo novedoso es la dimensión que han tomado
estos programas, que representan la principal estrategia de combate de la pobreza en la
región, la exhaustividad de su presencia en América Latina y que su administración
demanda la constitución de instancias institucionales específicas.
El tema de las condicionalidades ha generado importantes debates y
controversias en los análisis sobre los PTRC. La problematización de las condicionalidades
asociadas a las transferencias de renta ha sido una de la dimensiones seleccionadas para el
Estudio Comparado de los Programas de Transferência de Renda na América Latina y es el
origen de esta presentación.
El trabajo sintetiza los contenidos centrales que fueron objeto de reflexión en el
estudio de las condicionalidades: principales posiciones en el debate, su particular expresión
en los tres programas comparados (Bolsa Família - Brasil, Asignación Universal por Hijo –
Argentina y Asignación Familiar del Plan de Equidad – Uruguay), su fundamento en la teoría
del capital humano, su significación sociopolítica en el campo social y los mecanismos de
gestión asociados a su contralor.
Las condicionalidades son parte constitutiva de los PTRC más allá de las
particularidades que asume su gestión y contralor en los distintos países. De este modo, el
análisis de las condicionalidades representa una puerta de entrada privilegiada para
comprender la orientación general que adoptan las politicas de combate o de alivio a la
pobreza desplegadas en la región en estas últimas décadas. El análisis de las
condicionalidades aporta elementos para comprender cómo los promotores de los PTRC
interpretan el fenómeno de la pobreza, a qué factores atribuyen su perpetuación, sobre qué
aspectos y hacia dónde se debe orientar la intervención, qué responsabilidades le caben al
Estado y cuáles a los individuos, etc. Además, cuando este análisis incorpora las
particularidades de los contextos nacionales permite avanzar en la comprensión del papel
específico que desarrollan las condicionalidades en cada caso y los distintos matices que
31
adopta su control y seguimiento.
El trabajo avanza, sin pretensión de exhaustividad, sobre algunas derivaciones
analíticas que se desprenden del estudio de las condicionalidades presentes en los PTRC
estudiados.
2 LA EXIGENCIA DE CONDICIONALIDADES COMO FORMA DE "COMBATE" A LA
POBREZA
Las condicionalidades no refieren a las condiciones o atributos de elegibilidad
que deben satisfacer los potenciales beneficiarios de una prestación sino que son
imposiciones que deben cumplir los beneficiarios de una prestación como condición para
continuar recibiéndola. Si las operaciones de identificación y selección de la población a la
cual se focaliza la prestación nos informan sobre el perfil de los beneficiarios, las
condicionalidades nos informan sobre los comportamientos promovidos para esta población.
Del estudio comparado de la Asignación Universal por Hijo (AUH) en Argentina,
las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad (AFAM-PE) en Uruguay y del Bolsa Familia
(BF) en Brasil se desprende que en los tres casos se exigen condicionalidades educativas y
sanitarias y que las principales diferencias se registran en los mecanismos de control,
verificación y tipo de sanción en caso de incumplimiento. El cuadro siguiente resume las
condicionalidades exigidas por cada programa:
Cuadro 1 - Condicionalidades sanitarias y educativas por programa analizado
AUH
Controles sanitarios y plan de Asistencia
a
vacunación obligatorio hasta establecimientos
los 4 años
educativos públicos (5 a 18
años)
AFAM-PE Controles
establecidos
embarazadas
BF
obstétricos Asistencia
para
las establecimientos
educativos de niños
adolescentes
Embarazadas: inscripción en
pre-natal y consultas médicas
establecidas
Responsables
de
niños
menores de 7 años: participar
de actividades educativas
(amamantamiento materno y
alimentación saludable).
Niños de 0 a 7 años: carné de
salud, vacunación vigente,
a
y
Asistencia minima de 85%
en niños y de 75% en
adolescentres entre 6 y 15
años a establecimientos
educativos.
Asistencia Social: niños
y adolescentes hasta 15
años en situación de
riesgo o retirados del
trabajo infantil deben
participar
de
los
Serviços de Convivência
e Fortalecimento de
Vínculos,
con
actividades en el turno
32
seguimiento
nutricional.
del
estado
libre, alcanzando una
frecuencia minima de
85% de la carga horaria
mensual
de
esas
actividades.
Fuente: Elaborada pela autora.
Cuadro 2 - Efectos del incumplimiento y mecanismos de control de condicionalidades
por programa analizado
AUH
La falta de acreditación
produce
la
pérdida
del
beneficio. Los preceptores
reciben el 80% del monto total
de la transferencia y el 20%
restante se abona de forma
anual
al verificarse el
cumplimiento
Acreditación:
mediante
registro
de
autoridades
educativas y sanitarias en la
Libreta Nacional del niño o
adolescente
Organismo: ANSES
AFAM-PE
La falta de acreditación Acreditación: bases de datos
produce
la
pérdida
del con
cruzamiento
de
beneficio.
información sobre asistencia a
centros educativos. No se han
controlado
las
condicionalidades sanitarias.
Organismo: BPS
BF
La falta de acreditación
desencadena:
advertencia,
bloqueo,
suspensión
o
cancelación
Acreditación: bases de datos Seguimiento:
con
cruzamiento
de municipios
información sobre asistencia a
centros educativos y de salud.
Organismo:
Ministério
de
Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS)
Fuente: Elaborada pela autora.
De este segundo cuadro, se deduce que los criterios ante situaciones de
incumplimiento son difererentes en cada programa:
• En las AFAM-PE el beneficio se pierde;
• En la AUH se retiene una parte de la transferencia hasta que se verifica el requisito
de la condicionalidad y se pierde si esto no se constata;
• En el BF el beneficio se retira pero se acumula y reintegra una vez cumplida la
condicionalidad.
El debate sobre las condicionalidades puede ser ordenado según tres
33
perspectivas:
a) Las condicionalidades entendidas como forma de acceso y ampliación de derechos
es la perspectiva oficial que acompaña la fundamentación del carácter condicionado
de la prestación. Las condicionalidades contribuirían para afirmar los derechos
sociales básicos.
b) Las condicionalidades entendidas como negación de derechos representa la
concepción opuesta a la anterior, por considerar que a un derecho no se le pueden
imponer contrapartidas, exigencias o condicionalidades como forma de mantener el
beneficio.
c) Las condicionalidades entendidas como mecanismos de control social y moral de
los pobres y sus comportamientos. Esta concepción aparece fuertemente
representada en un sentido común social que considera legítimas y deseables las
condicionalidades en tanto mecanismos de educación de los pobres, reclamando
de los gobiernos el control y el castigo ante su incumplimiento (SILVA; GUILHON;
LIMA, 2013).
Como fuera dicho, los discursos oficiales registrados en los documentos de los
casos analizados sitúan la perspectiva oficial sobre las condicionalidades entendiéndolas
como forma de efectivizar derechos sociales en el marco de programas de combate a la
pobreza.
Otro rasgo distintivo es que solo el BF prevé acciones dirigidas a identificar e
intervenir sobre los factores asociados al no cumplimiento. En estas situaciones, la primer
respuesta es incentivar a las familias para el apego a los comportamientos derivados de las
condicionalidades hasta llegar a la pérdida del beneficio como sanción. No ocurre los mismo
con las AFAM-PE y la AUH que no despliegan intervenciones asociadas al incumplimiento ni
advierten a la familia sobre la posibilidad de perder el beneficio.
Esta nueva generación de programas de combate a la pobreza promovida por
organismos internacionales y adoptada por los países del continente privilegia la
transferencia de renta como principal respuesta al problema. Las transferencias pueden
asumir distintas modalidades pero ha sido la transferencia en metálico la opción preferencial.
El problema de las distintas opciones de transferencias (en metálico, en especies
o combinadas) ha sido estudiado fundamentalmente por la teoría económica registrándose
los primeros trabajos sobre el tema en la década del 40. Esta literatura centra sus estudios
en si los Estados deben producir bienes y servicios o limitarse a transferir renta de forma
34
que los individuos acudan al mercado para resolver sus demandas. Muchos argumentos en
el campo de la teoría económica, preocupados por la utilidad del receptor, apoyan esta
alternativa fundándose en que (i) habilita mayor margen de libertad a la acción individual, (ii)
podría, eventualmente, resultar menos onerosa para las arcas del Estado y (iii) que nadie
conoce mejor sus necesidades que aquel que laspadece. Estos estudios jerarquizan lo que
se ha dado en llamar la “[…] doctrina de la soberanía absoluta del consumidor.” (PIEDRA,
2004). Este parece ser el espíritu que orientó el diseño de los PTRC analizados (BENTURA;
VECINDAY, 2015).
Sin embargo, estos programas no solo transfieren renta sino que condicionan la
continuidad del beneficio al ejercicio de ciertas prácticas. En ese sentido, la doctrina de la
soberanía absoluta del consumidor se articula con exigencias comportamentales que
responden a una especial preocupación para que la transferencia cumpla con los fines
previstos, es decir constituir un estímulo para que sus beneficiarios demanden servicios
educativos y sanitarios. Tal preocupación se materializa en el establecimiento de una
vigilancia más o menos estricta sobre el cumplimiento de las condicionalidades y supone
cierta preocupación por la incompetencia moral de los pobres y su incapacidad de “[...]
gobernar el conflicto endémico entre sus deseos y sus capacidades.” (BAUMAN, 2001, p.
80-83). La transferencia en dinero sujeta a condicionalidades pretende operar directamente
como un estímulo económico para modificar determinados comportamientos de la población
beneficiaria siguiendo el supuesto de la racionalidad del homoeconomicus y fundamentado
en la idea de que la pobreza y su reproducción intergeneracional también responde a
atributos comportamentales de los pobres.
Como vimos, los promotores de los PTRC argumentan que la exigencia de
condicionalidades educativas y sanitarias constituye una estrategia de superación
intergeneracional de la pobreza. Los fundamentos para la exigencia de condicionalidades en
educación y salud se encuentran en la denominada teoría del capital humano. Esta teoría
promueve la idea de que la pobreza puede ser superada mediante el desarrollo de las
capacidades de los pobres y concluye que la inversión destinada a elevar las capacidades
de los pobres constituye una estrategia apropiada para combatir la pobreza. La perpetuación
de la pobreza, desde esa perspectiva, podría ser alterada si se superan las ausencias o
déficits de capacidades y destrezas que dificultan a los individuos superar su desempeño en
el mercado.
La teoría del capital humano es difundida en la década del 90 por el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como principios orientadores y
35
recomendaciones para la implementación de medidas estratégicas de lucha contra la
pobreza. Su origen data de 1959 con la obra del economista Theodore Schultz quien
destaca el papel de la educación y la formación de capacidades como instrumento para
mejorar los desempeños productivos.
Más próxima en el tiempo es la obra del también economista Amartya Sen, quien
reafirma la idea de las capacidades humanas como factor de desarrollo y superación de la
pobreza. La mayor capacidad se correspondería con un mayor poder para obtener ingresos
y, agrega que “[...] la mejora de la educación básica y de la asistencia sanitaria no sólo
aumenta la calidad de vida directamente sino también la capacidad de una persona para
ganar una renta y librarse, asimismo, de la pobreza de renta.” (SEN, 2000, p.117-118)
En igual sentido se orienta Giddens, Beck e Lash (1997, p. 233-234) en su crítica
a los Estados de Bienestar y su aparente inadecuación a los contextos tardomodernos.
Luego de afirmar que "[...] la redistribución directa de la riqueza [...] no sería más que una
solución parcial a los problemas de la pobreza.” concluye que “[...] ya no es útil concebir
algún tipo de gigantesco estado redistributivo del bienestar. Tenemos que pensar en otros
términos [...] las medidas adoptadas para contrarrestar el subprivilegio deben ser
capacitadoras.”
Estas perspectivas tienen en común el desplazar el foco del análisis sobre la
génesis y reproducción de la pobreza: los problemas de distribución y redistribución son
minimizados y, en su lugar, son jerarquizadas estrategias tales como la inversión en capital
humano y el fomento de las capacidades individuales. De este modo, el acceso a servicios
educativos y sanitarios básicos sería la estrategia fundamental para combatir la pobreza y
ha sido una estrategia promovida por los organismos internacionales de crédito en pleno
apogeo del modelo neoliberal y hasta nuestros días.
El nacimiento del siglo XXI ha sido testigo del fracaso de estas iniciativas y de la
agudización de los efectos sociales regresivos del modelo económico orientado por el
proyecto neoliberal. La desigualdad persiste pese a la disminución de la pobreza y la
indigencia y a las mejoras en otros indicadores sociales y económicos. En el caso uruguayo,
la desigualdad de ingresos se encuentra prácticamente estancada: en 2014 el 20% de
hogares más rico se apropió del 42,9% del total de ingresos del país mientras que al 20%
más pobre le correspondió el 6,9% del total de ingresos (INSTITUTO CUESTA DUARTE,
2015). Esto refuerza la idea de que es posible reducir la pobreza y la indigencia y, al mismo
tiempo, aumentar la desigualdad. Sin embargo, la teoría del capital humano ha sido una
sobreviviente que encuentra en los PTRC su reactualización bajo la forma de
36
condicionalidades que acompañan a las transferencias. De este modo, los PTRC apuntan a
combatir la pobreza mediante estrategias de corto y largo plazo. La transferencia opera en el
alivio inmediato de la pobreza mientras que las condicionalidades son fundamentadas como
estrategia a largo plazo para interrumpir el ciclo de reproducción intergeneracional de la
pobreza.
La exigencia de condicionalidades tiene la pretensión de incidir en la demanda
que los preceptores puedan hacer de los servicios educativos y sanitarios relegando a un
segundo plano el problema de la oferta, es decir, la responsabilidad y las capacidades
estatales de garantizar el acceso y el tránsito de los usuarios de estos servicios. Centrar el
combate a la pobreza en propuestas de intervención ancladas en la demanda es una de las
tantas formas de individualización social al privilegiar el papel de las decisiones de los
individuos sobre sus comportamientos y estilos de vida para explicar su situación de
desventaja.
Hablar de la individualización de la protección es hablar de,
una forma específica de la orientación de la protección social que se
caracteriza por atar las condiciones de vida de las personas a la
situación y las prácticas, en sentido amplio, del sujeto en tanto
individuo; y que, a la vez desvincula esas condiciones de vida y las
consecuencias de esas prácticas de toda relación con y de toda
pertenencia a grupos o agregados mayores. (DANANI, 2008, p. 45).
Individualizar la protección social es “[...] vincular el otorgamiento de una
prestación con la consideración de la situación específica y la conducta personal de los
beneficiarios.” y ha sido la orientación dominante del nuevo régimen de protección orientado
a “[...] los dejados de lado de las protecciones clásicas.” (CASTEL, 2004, p.100). Estas
estrategias se basan en la
norma de interioridad, es decir, en la modificación de las
conductas individuales de los beneficiarios “[...] incitándolos a cambiar sus representaciones
y reforzar sus motivaciones para ‘salir’, como si fueran los principales responsables de la
situación en la que se encuentran.” (CASTEL, 2004: 97).
Rosanvallon (1995) observa que el ingreso mínimo de inserción (RMI) revincula
de forma inédita los derechos sociales y las obligaciones morales configurando un derecho
individualizado por un lado, y un derecho condicionado por el otro, de modo tal que la
situación particular y el comportamiento individual quedan en un mismo registro.
Seguidamente, se pregunta sobre el carácter de derecho de estas prestaciones en estas
condiciones cuando, en esencia, un derecho es de aplicación universal e incondicional. Esta
crítica es válida también para nuestros PTRC.
La idea de inversión de la deuda contribuye a pensar estas alteraciones
37
filosóficas de la protección social:
La política social del siglo XX pensaba que como consecuencia de su
participación en la vida social, había algunas personas víctimas de
accidentes diversos. Accidentes de trabajo, desempleo, una infancia
muy dura etc. La sociedad tenía una deuda con esas personas, les
debía asistencia, que es lo que en Francia dio derecho, lo que se
llama el derecho a la asistencia, un derecho inscripto en la ley. Toda
persona tiene derecho a ser asistida. Ahora se invierten las cosas y
se convence a la persona que recibe una ayuda de que está en
deuda con la sociedad porque no hay ninguna razón que justifique
que una persona sea ayudada. La vamos a ayudar para que pueda
salir adelante y entonces, como nos debe algo (el dinero que le
estamos dando), le vamos a exigir una contrapartida. (MERKLEN,
2013, p. 12).
La denominada inversión de la deuda y la contractualización e individualización
de la protección social contenida, fundamental pero no exclusivamente, en los programas de
transferencia de renta condicionada (PTRC) son parte de una transformación en la
orientación filosófica de la protección social sustentada en la retórica de la responsabilidad
individual.
En palabras de Rosanvallon (1995, 36) “[...] la aceptación de la solidaridad
comienza [ahora más que antes] a acompañarse con una exigencia de control de los
comportamientos.” En ese sentido, plantea que cuando se multiplican las informaciones
disponibles sobre los individuos se produce “[...] un movimiento de desolidarización: la
información es el alimento de la diferenciación.” (ROSANVALLON, 1995, p. 56). El registro
de los individuos y el inventario de sus diferencias pretende personalizar la asistencia social
con el objetivo de alcanzar una mayor eficiencia:
Es en esta búsqueda de mayor eficiencia donde se encuentran los
mayores desafíos del futuro: «personalizar» todavía más la asistencia
social […] Como Banco Mundial, nos complace haber colaborado
durante los últimos años en el diseño y en las mejoras implementadas
al sistema de protección social en Uruguay. (SIEGENTHALER apud
BANCO MUNDIAL, 2013).
De este modo,
cuanto mayores y más específicas sean las condiciones que se
impongan, cuanto más diferenciadas sean entre grupos de
beneficiarios, y cuanto más se vinculen esas condiciones con el
comportamiento, más se alejará del campo de los derechos y más la
tensión seguridad social/asistencia traccionará hacia la segunda.
(HINTZE; COSTA, 2011, p. 176).
Los sistemas de control y vigilancia construidos con el objetivo de verificar el
cumplimiento de las condicionalidades permiten introducir un sentido más concreto de la
noción de individualización, entendida como la identificación de la población beneficiaria y su
38
incorporación en un registro documental (VECINDAY, 2014). La estigmatización del asistido
permanece en estos dispositivos tecnificados de identificación y control: ni las herramientas
de selección focalizada ni las de vigilancia pierden su carácter vejatorio. La tecnificación se
introduce en el hogar para observar, indagar, clasificar, examinar y, eventualmente, castigar.
Así mismo, parece que se perdiera de vista que las sanciones por
incumplimiento de las condicionalidades operan como refuerzo de la vulnerabilidad de las
familias beneficiarias, y sobre todo, de sus niños y adolescentes. La identificación de un
derecho vulnerado por inasistencias escolares o insuficientes controles sanitarios deriva en
la posible pérdida de la transferencia agregando a la situación familiar una restricción en sus
ingresos, que en los sectores cuanto más pobres son, como es sabido, se ven mayormente
afectados por el consumo de alimentos. Esta inconsistencia entre la pretensión declarada de
garantizar derechos exigiendo condicionalidades y el efecto práctico de reforzar la
vulnerabilidad al sancionar por incumplimiento, es más fuerte aún cuando se observa que
son las familias más pobres y vulnerables las que presentan mayores dificultades para
cumplir con los comportamientos demandados.
Si bien en la región se registran diferentes grados de control y de aplicación de
sanciones por incumplimiento, los PTRC se estructuran a partir de una filosofía conductista
(WACQUANT, 2011) montada sobre un sistema donde la prestación monetaria oficia como
estímulo a la acción o como sanción ante la inacción u omisión (VECINDAY, 2013).
La relevancia adjudicada en cada caso a los sistemas de control y sanción sobre
las condicionalidades revela el papel asignado a las transferencias monetarias y a la
activación de capital humano como estrategias asociadas para combatir la pobreza. En otros
términos, se puede afirmar que a la jerarquización de la transferencia monetaria le
corresponden mecanismos flexibles de control y sanción e, inversamente, al énfasis sobre la
inversión en capital humano se asocia con sistemas rígidos de control y sanción. De este
modo, mientras que las AFAM-PE y, en menor medida, la AUH privilegian las
condicionalidades como estrategia de reducción de la pobreza a largo plazo afectando,
incluso, el papel de la transferencia en el alivio inmediato de la deprivación severa
suspendiendo o reteniendo parte del beneficio, el BF se centra en el objetivo de mejorar el
acceso al consumo de las familias pobres siendo los comportamientos exigidos por las
condicionalidades un logro que no responde solo al estímulo económico sino que requiere
de mecanismos de acompañamiento familiar.
Los contextos nacionales ofrecen pistas para comprender los particulares rasgos
de los programas en general y, específicamente, respecto a significación de las acciones
39
desencadenadas ante el no cumplimiento. En el caso de Brasil, la magnitud y la masividad
de la pobreza y la desigualdad han sido una constante estructural de su desarrollo capitalista
y con ese punto de partida parece una estrategia razonable jerarquizar su alivio inmediato
frente a la activación de los pobres como forma de interrumpir su reproducción
intergeneracional. La comprensión de los factores que explican los problemas de cobertura
de las políticas sanitarias y educativas dentro de los sectores de mayor pobreza ha sido
clave para promover programas de acompañamiento familiar en situaciones de
incumplimiento de las condicionalidades8. Por otro lado, Argentina y Uruguay son dos de los
países latinoamericanos con mejores indicadores sobre desarrollo humano, distribución del
ingreso y pobreza y es el deterioro de los logros educativos y sanitarios, respecto a un
pasado reciente, una de las principales preocupaciones depositadas sobre un núcleo duro
de la pobreza que persiste pese a la superación de la pobreza e indigencia medida por
ingresos. En países que, aún manteniendo problemas de oferta, se han caracterizado por
una amplia prestación de servicios, fundamentalmente, educativos y sanitarios, en menor
medida, el punto de partida parece situarse en un escalón mayor. En estos casos, las
condicionalidades en tanto comportamientos esperados, son privilegiadas al punto de
afectar o hacer caer la transferencia monetaria. Sin embargo, llama la atención que ni las
AFAM-PE ni la AUH prevén en su diseño mecanismos de apoyo ante situaciones de
incumplimiento.
3 CONCLUSIÓN
El combate a la pobreza es el objetivo central de los PTRC y si bien, han
desempeñado un papel importante en la reducción de la indigencia, menos claro es su
aporte a la disminución de la pobreza. Esta parece deber su reducción más a las mejoras
salariales, a la reducción del desempleo y al combate a la informalidad que al efecto de las
transferencias. Este conjunto de medidas ha permitido, sin duda, mejorar las condiciones de
vida de ciertos segmentos de la clase trabajadora. Sin embargo, si bien los efectos sobre la
indigencia y la pobreza medidas por ingreso son visibles, los atributos duros de la pobreza
medidos por NBI no han registrado modificaciones sustantivas. Se podría concluir, entonces,
8
Es indudable que este acompañamiento familiar responde solo a uno de los factores que explican
los problemas de acceso a las prestaciones sanitarias y educativas dejando fuera, por ejemplo, el
problema nada menor de la oferta y calidad de los servicios ofrecidos.
40
que la reducción de la pobreza parece ser efecto de una coyuntura económica favorable
que, sumado a mecanismos regulatorios, alivió los déficits de ingresos en los hogares más
pobres que incrementaron su capacidad de consumo. Sin embargo, queda en el debe el
rebatimiento de la pobreza y la indigencia en dimensiones que, sin duda, requieren de
políticas sostenidas en el tiempo y cuyos efectos no son inmediatos (educación, salud,
vivienda, trabajo).
Las prestaciones asistenciales han crecido en calidad, cantidad y cobertura. Sin
embargo, la ayuda social tiende a permearse y/o combinarse con componentes y políticas
punitivas dirigidas a estas poblaciones. Este componente punitivo está presente en las
sanciones previstas por el incumplimiento de las condicionalidades.
Por otro lado, los PTRC operan sobre el valor de uso como mercancia de la
futura fuerza de trabajo. Los PTRC se proponen, a largo plazo, incrementar el valor de uso
de la fuerza de trabajo invirtiendo en capital humano. Al incrementar la futura productividad
de los cuerpos mediante su cuidado por parte del sistema de salud y su calificación a través
del sistema educativo su valor de uso crecerá.
Asimismo, los PTRC no se proponen afectar el valor de cambio de la fuerza de
trabajo. Es decir, no pretenden suministrar prestaciones a quienes se encuentren en
situación de convertir el beneficio en recurso que mejore sus condiciones de negociación
salarial. De este modo, las prestaciones vehiculizadas en los PTRC no tienen efecto alguno
en el arbitraje de intereses diferenciales de trabajadores y empleadores.
Quizás la principal virtud de las condicionalidades es que nos convoca a pensar
estas prestaciones dirigidas a combatir la pobreza en su relación con prestaciones de
carácter universal. Es decir, el debate sobre las condicionalidades nos reenvía al análisis de
las transferencias en el marco más amplio del repertorio de políticas sociales. En ese
sentido, se advierte que la mayor cobertura de estas políticas, posible de atribuir al efecto
producido por los PTRC sobre la demanda, no ha sido acompañada de la suficiente
ampliación de las capacidades y respuestas estatales. Persisten problemas de calidad de
los servicios públicos educativos y sanitarios que no logran ofrecer respuestas adecuadas a
la magnitud de los problemas que pretenden atender.
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DESARROLLO Y ACTUALIDAD DE LA PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA1
Silvia Gabriela Fernández Soto2
Resumen: El presente trabajo tiene como objetivo problematizar las recientes
estrategias de protección social en América Latina, observando la expansión e
institucionalización de los programas de transferencia de renta condicionada. Se
basa en un estudio exploratorio, bibliográfico y documental. Es en el contexto de
crisis y conflictividad social de fines de siglo XX y principios de siglo XXI, en un
contexto de desocupación y extensión de las condiciones precarias de trabajo;
que cobran relevancia los Programas de Transferencias de Renta Condicionadas
(PTRC). Se han instalado en el repertorio de políticas sociales desarrollados por
la mayoría de los países en América Latina para el contingente creciente de
desocupados y pobres, configurando estrategias político- institucionales que se
hacen masivas a inicios del Siglo XXI, institucionalizándose en los formatos de
protección social emergentes. Estos programas se identifican por estar
focalizados hacia los hogares pobres, con el objetivo de mejorar las condiciones
de vida de las familias con niños y niñas en “situación de vulnerabilidad”, con una
perspectiva de “capital humano”, incluyendo condicionalidades en educación y
salud. Se enmarcan en el debate de la protección social centrada en un tipo de
"universalismo" adjetivado como “mínimo/básico”, que pretende romper el “círculo
intergeneracional de la pobreza”. Analizamos el sentido socio-histórico que
adquieren estos programas en relación a transformaciones sociales más
generales.
Palabras claves: Protección social, crisis, transferencia de renta condicionada.
Abstract: The objective of this work is to problematize the recent strategies of
social protection in Latin America, noting the expansion and institutionalization of
the income transfer programs conditional. It is based on an exploratory study,
bibliographic and documentary. It is in the context of crisis and social unrest of the
late twentieth century and early twenty-first century, in a context of unemployment
and extension of the precarious working conditions; that prominence programs of
income transfers conditioned (PTRC). Have been installed in the repertoire of
social policies developed by the majority of the countries in Latin America to the
growing contingent of unemployed and poor, setting up political strategiesinstitutional that are massive at the beginning of the twenty-first century,
institutionalised in the formats of emerging social protection. These programs are
identified as being targeted toward poor households, with the aim of improving the
living conditions of families with children in "situation of vulnerability", with a
perspective of "human capital", including conditionalities in education and health.
Fall under the discussion of social protection focused on a type of "universalism"
adjetivado as "minimal/basic", which seeks to break the "circle of intergenerational
poverty".
Keywords: Social protection, crisis, Income transfer programs.
1
Esta ponencia, presentada en la VII Jornada Internacional de Políticas Públicas, São Luís, 25 a 28 de
agosto de 2015, contiene resultados parciales de estudios desarrollados con apoyo de la Fundação
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) y del Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).
2
Doutora em Serviço Social pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Investigadora
CONICET, Profesora Titular FCH-UNCPBA. Tandil, Buenos Aires, Argentina. E-mail:
[email protected]
1 LA PROTECCIÓN SOCIAL COMO PROCESOS HISTÓRICOS CONTRADICTORIOS: la(s)
experiencia(s) en América Latina
La construcción histórica de las formas de protección social remite a complejos
procesos relacionales en los cuales participan múltiples elementos. Por lo tanto no se puede
restringir su comprensión a identificar un único proceso evolutivo lineal, incremental,
simplificado y abstracto. Existen en América Latina diferentes experiencias en la construcción
de los sistemas de protección social, que expresan movimientos progresivos y regresivos en
función de las relaciones de poder en las que se inscriben en cada formación histórico-concreta.
Desde el punto de vista de la economía política de la configuración del Estado, la
extensión de los sistemas de protección social, y la mediación de las políticas sociales que
suponen; participan al mismo tiempo de las necesidades de acumulación capitalista, y de las
necesidades de protección y reproducción de las condiciones materiales de existencia de los
trabajadores3. En este sentido, los formatos de protección social adquieren concreción en
contextos particulares de acumulación y de procesamiento de intereses antagónicos entre las
clases sociales fundamentales. En tal sentido expresan en cada momento histórico
correlaciones de fuerza, y por ende la organización y capacidad de presión de los trabajadores.
En términos histórico-concretos la construcción de los sistemas de protección social
estatal se vincula a garantizar los procesos de acumulación y legitimación e indica la relación
histórica que se establece con los procesos de organización del trabajo. Participa en la
reproducción y manutención de la clase trabajadora (activa y parada), a través de mediaciones
político-institucionales específicas, que son resultado de la correlación de fuerzas establecida
por la lucha de clases. Desde esta perspectiva, la tesis que sostenemos es que en el contexto
de crisis que se expresa desde la década del setenta y el despliegue de la acumulación
3
Ian Gough (1978, p. 66) indica, el carácter contradictorio de la construcción de la intervención social del
Estado, que atiende al mismo tiempo a los intereses de la acumulación y los procesos de protección
social. “El Estado tiende a actuar con el fin de asegurar las condiciones que reproduzcan ese modelo y
las relaciones de exploración dentro de él, que bajo el capitalismo significa asegurar la acumulación
continua de capital [...] el Estado del Bienestar engloba una actitud racional que también se opone a la
del mercado. En algún sentido actúa para ‘satisfacer las necesidades’ y extender los derechos y
haciéndolo así, contradice los simples requerimientos directos del sistema de economía capitalista. [...]
esta es, pues, la razón por la que nosotros caracterizamos el Estado del Bienestar como un fenómeno
contradictorio.”
44
flexible, en un contexto general regresivo para los intereses de las clases trabajadoras, se
alteran los formatos y sentidos de los procesos de protección social históricamente construidos
en la segunda posguerra del siglo XX, edificándose nuevas arquitecturas de protección social,
resultantes de las nuevas relaciones entre acumulación y organización del trabajo.
En las diversas naciones latinoamericanas se registran variaciones en los sistemas
de protección social; los cuales están en relación a las características de los procesos de
acumulación/legitimación y de las heterogeneidades nacionales concretas4. La concreción
particular de un conjunto de elementos históricos da como resultado la disposición de diferentes
matrices de protección social, observable en el gasto social y su distribución sectorial, en la
cobertura poblacional, en la forma y contenido de los servicios prestados, en la calidad de los
mismos, en los argumentos de legitimación que se construyen para sostenerlos, en los sentidos
que persiguen, en las pautas de selectividad que sostienen, en los intereses y sujetos a los
cuales responden.
En América Latina en la década de 19305 gana visibilidad formas de protección
social destinada centralmente a los trabajadores urbanos y asalariados insertos en relaciones
formales de trabajo. Bajo esta perspectiva la estructuración del mercado de trabajo influyó los
sistemas de protección social, marcando las lógicas de inclusión/exclusión de los mismos, así
como las diferenciaciones y fragmentaciones que se establecen. Es en la segunda posguerra
que se consolidan estas experiencias particulares6, guiados por los principios de los seguros a
los riesgos colectivos, bajo el esquema contributivo y con la fuerte participación del Estado
como garante de la protección en su gestión y financiamiento. Ahora bien, como indica Filgueira
(2007) América Latina no se configuró como las experiencias europeas en relación a sus
4
Para una definición de las dimensiones a considerar en la diferenciación de los sistemas de protección
social véase, Filgueira (1997).
5
Carmelo Mesa-Lago (1991), para realizar una diferenciación de las experiencias latinoamericanas,
distingue los inicios históricos y grados de maduración de los sistemas de protección social, a partir de
lo cual diferencia entre países pioneros, intermedios y tardíos. Esta clasificación destaca el momento en
el cual cada país empezó a ocuparse de la protección social de sus habitantes por medio de sus
políticas públicas. Observa sus procesos de maduración considerando las trayectorias históricas, la
cobertura alcanzada, la relación con los modelos de desarrollo predominantes. Argentina, Uruguay y
Brasil integran el grupo de países pioneros en la construcción de la protección social, dado que hacia
los años `20 del siglo XX, los tres países registraban formas de desarrollo de medidas de protección
social para su población.
6
Por ejemplo en los gobiernos de Perón en Argentina, Batlle en Uruguay y Vargas en Brasil.
45
procesos de urbanización, industrialización, con modelos familiares nucleares tradicionales y
con mercados laborales formales, presupuestos bajo los cuales se definieron las políticas
sociales latinoamericanas en el pasado, aspirando a que los grandes centros urbanos se
acerquen a dichas experiencias. No sólo esto no sucedió, sino que se despliegan un conjunto
de fenómenos que distan de esta realidad.
Así, el crecimiento de la monoparentalidad y las uniones libres, la
incorporación masiva de la mujer al mercado laboral, el incremento de la
divorcialidad, son realidades innegables en la mayor parte de la región.
Asimismo, la creciente precariedad en el empleo, el crecimiento de la
informalidad y de la flexibilidad contractual en los viejos formatos de
trabajo estable, la desindustrialización y el crecimiento de las economías
de servicios, acompañados de una transformación tecnológica que torna
obsoletos saberes a una velocidad desconocida en la región, son también
procesos de clara implantación en las últimas dos décadas. (FILGUEIRA,
2007, p. 15).
Que sin duda interpelan y complejizan los sistemas de protección social. Este
esquema implicó que no se desarrolle una cobertura total de la población, que se constituyan
altamente fragmentado y estratificado de acuerdo a la inserción ocupacional de la población;
segmentado en función de las disparidades de cobertura a nivel regional, produciéndose al
interior del sistema fuertes disparidades de acceso a los bienes y servicios públicos tanto en
calidad como en cantidad.
Otros estudios, además de considerar cuándo surgen los sistemas de protección y
los alcances que tienen en materia de cobertura y el nivel de gasto que realizan; consideran
central observar no sólo cuánto se gasta sino cómo se gasta en materia social7. En relación al
primer grupo, universalismo estratificado, cabe destacar que hacia 1970 todos protegían de
alguna u otra forma a la mayor parte de la población mediante sistemas de seguro social, de
servicios de salud al mismo tiempo habían extendido la educación primaria e inicial secundaria
a toda la población. Estos países desarrollan importantes procesos de desmercantilización y
universalización, aunque de manera estratificada y diferencial. Logran importantes impactos
sobre variables relativas al bienestar social. En relación a los regímenes duales presentaban
hasta la década de los ´70 universalización de la educación primaria, una importante cobertura
en salud aunque estratificada. En materia de seguridad social alcanza coberturas medias,
7
De aquí surgen tres formatos de protección social: Universalismo estratificado. (Uruguay, Argentina,
Chile), Regímenes duales (Brasil, México), y Regímenes excluyentes. (República Dominicana,
Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Bolivia, Ecuador).
46
manteniendo también significativos niveles de estratificación. Un rasgo central refiere a la
heterogeneidad territorial, que se presenta con mayor nitidez que el primer grupo. En ciertos
estados y regiones se observa la maduración de instituciones de protección social y en cambio
en otros estados desprotección y baja incorporación de la mayor parte de la población.
En el contexto de la crisis capitalista desplegada desde la década del setenta los
formatos concretos de protección social construidos en los diferentes países sufren
transformaciones radicales en relación a sus sentidos, principios organizadores, diseños de
implementación y alcances. Estas transformaciones están en relación a las exigencias de clase
colocadas al Estado en la fase actual de acumulación capitalista bajo el predominio del capital
financiero. Acumulación y legitimación se recrean en complejos procesos en relación a la
correlación de fuerzas resultantes del desarrollo de la sociedad. Observar los cambios
generales nos permite comprender los sentidos de las reformas de la protección social en este
contexto de crisis capitalista.
2 CRISIS CAPITALISTA Y TRANSFORMACIONES DE LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN
SOCIAL EN EL CONTEXTO LATINOAMERICANO
La crisis capitalista que se inicia hacia fines de la década del sesenta e inicios de la
década del 70 del siglo pasado, expresa el colapso del padrón de acumulación
fordista/keynesiano; dando origen a un período en la historia del capital en donde se da en
forma exacerbada la destrucción de las fuerzas productivas, de la naturaleza y del medio
ambiente y también de la fuerza humana del trabajo8. Es en el contexto de acumulación fordista
que se desplegaron los modelos de desarrollo9 de inspiración keynesiana10 en gran parte de la
8
Sobre este proceso, ver Antunes (2009, p. 19) quien afirma: “En medio de tanta destrucción de fuerzas
productivas, de la naturaleza y del medio ambiente, existe también una acción destructiva contra la
fuerza humana de trabajo que tiene enormes contingentes precarizados o al margen del proceso
productivo, elevando la intensidad de los niveles de desempleo estructural.”
9
Los modelos que se desarrollan se basan en la perspectiva cepalina y los aportes de Raúl Prebish.
47
región latinoamericana entre 1930 y 1970-80, caracterizados por el modelo sustitutivo de
importaciones, donde el Estado asumió un rol central en el desarrollo económico y en la
construcción de los sistemas de protección social. La respuesta capitalista a la crisis de
mediados de la década del setenta implica la alteración de estos modelos de desarrollo y las
correlaciones de fuerza que los sustentan.
Desde 1970 se expresan un conjunto de cambios radicales en la organización del
capitalismo: Se produce un pasaje del modelo de acumulación de capital fordista (cadena de
montaje de producción en masa, organización política de masas, intervenciones del Estado de
Bienestar), a la acumulación flexible (búsqueda y configuración de mercados especializados,
descentralización y dispersión espacial de la producción, retracción del Estado Nación de las
políticas intervencionistas unida a la liberalización y la privatización) (HARVEY, 2007). La crisis
y reestructuración capitalista a escala global, genera una re-configuración territorial, socioeconómica y política a escala global. Estas transformaciones expresan claramente la
contestación rotunda del capital a la caída de la tasa de ganancia en las décadas del sesenta y
setenta del siglo XX. Es así que los años siguientes se caracterizaron por transformaciones
radicales en el plano tecnológico y organizacional del proceso productivo11.
Esta fase de acumulación flexible, se caracteriza por los elevados niveles de
transnacionalización de las empresas capitalistas, la mundialización de las relaciones
10
Una forma específica de política keynesiana configuró los modelos de desarrollo en América Latina
entre 1930 y 1970-80, desarrollándose el modelo sustitutivo de importaciones, donde el estado asume
un rol central en los procesos de planificación económico y social. El Estado financia el crecimiento de
industrias orientadas a la producción para el consumo interno, a través de una política de subsidios y
diversas medidas proteccionistas, sobre la base de la riqueza generada por productos primarios de
exportación. Al mismo tiempo el estado incorpora mano de obra excedente, participando en la
construcción de obras básicas de infraestructura económica y social.
11
Los cambios operados en las condiciones generales de producción se expresan en el incremento en
volumen y cambios cualitativos en la composición de la masa trabajadora y explotada. Como tendencia
general se hace observable la constitución de una masa de población sobrante para las necesidades de
fuerza de trabajo del capital este movimiento tendencial de la sociedad capitalista es analizado en Marx
(1986). Para un análisis contemporáneo donde se analiza la relación entre cambios tecnológicos,
productividad del trabajo y tasas de ganancias, véase Mandel (1982).
48
capitalistas de producción, el desarrollo y tecnificación del capital financiero (HARVEY, 2004;
2007)12.
En el marco de los denominados ajustes estructurales, bajo la influencia de los
organismos internacionales, se le otorga un nuevo perfil a los sistemas de protección social y a
las políticas diseñadas por los Estado nacionales, que termina conformando una nueva matriz
de relaciones entre el Estado y la sociedad civil.
Dentro de estas transformaciones se destaca la relevancia que las redes mínimas
de asistencia centradas en la pobreza pretenden asumir en las últimas décadas, en
contraposición a la desestructuración de la red de protección social tendida en relación al
asalariado formal desde la perspectiva del seguro social.
Las propuestas y tendencias centrales que se impone se orientaron en la
modificación de las políticas de protección social en la región, hacia una perspectiva residualliberal; tanto en los países que lograron desarrollos significativos bajo esquemas centralistas
con aspiraciones de universalidad, como en aquellos países que tuvieron bajo o nulo desarrollo
de
los
sistemas
de
protección
social.
La
focalización
del
gasto,
la
descentralización/desconcentración en la gestión y administración de los programas sociales, el
desdibujamiento de la perspectiva sectorial de las políticas sociales y el avance de la
integralidad mínima como alternativa, y la expansión de la mercantilización de ciertas funciones
sociales, constituyen los pilares de las reformas y nuevos modelos propuestos en las últimas
décadas del siglo XX.
3 EXPANSIÓN DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD A FINES DE SIGLO XX: inflexiones y
ejes estructurales de desigualdad social a inicios del Siglo XXI
12
La acumulación flexible “[…] apela a la flexibilidad con relación a los procesos laborales, los mercados
de mano de obra, los productos y las pautas del consumo. Se define por la emergencia de sectores
totalmente nuevos de producción, nuevas formas de producir servicios financieros, nuevos mercados y,
sobre todo, niveles sumamente intensos de innovación comercial, tecnológica y organizativa.”
(HARVEY, 2004, p. 170-71), implicando una reconfiguración espacio-temporal en el mundo capitalista.
49
En torno a 1999, el 43.8% de la población de la región se encontraba en situación
de pobreza, tres décimas de punto más que en 1997. Por su parte, la indigencia pasó del 19%
al 18.5% en ese período. En términos del volumen de población en situación de pobreza, éste
alcanzaba en 1999 a poco más de 211 millones de personas, de las cuales algo más de 89
millones se encontraban bajo la línea de indigencia. Con respecto a 1997 esta cifra representa
un aumento de 7.6 millones de personas pobres, en tanto que el número de indigentes tuvo un
incremento en el trienio, que abarcó a 0.6 millones de personas.
Para 1999, la desigual distribución de los ingresos continuaba siendo un rasgo
sobresaliente de la estructura económica y social de América Latina, lo que le ha valido ser
considerada la región menos equitativa del mundo, empeorando esta situación en la década del
noventa. Para fines del siglo XX, la distribución del ingreso en América Latina exhibe
importantes niveles de desigualdad; la fracción de los ingresos totales que reúne el 10% de los
hogares de mayores recursos (salvo en Costa Rica y Uruguay) asciende en todos los países de
la región a más del 30% de los ingresos, y en la mayoría de ellos ese porcentaje supera el 35%.
En contraposición, la fracción del ingreso recibida por el 40% de los hogares más pobres es
muy reducida, y se ubican en casi todos los países entre el 9% y el 15% de los ingresos totales,
con excepción de Uruguay donde el grupo mencionado recibe cerca del 22%.
En este marco de empobrecimiento e incremento de la desigualdad, América Latina
se coloca como uno de los territorios de resistencias y búsquedas de alternativas al capitalismo
neoliberal a nivel global. La lucha de clases expresaba la oposición al ajuste estructural
impuesto por los organismos internacionales, las actividades depredadoras del capital financiero
y la pérdida de derechos ocasionada por la privatización y mercantilización de los servicios
sociales. “El antimperialismo comenzó a convertirse en antagonismo contra los principales
agentes de la financierización, el FMI, y el Banco Mundial.” (HARVEY, 2007, p. 65). Este
movimiento ascendente de las luchas sociales provoca inflexiones y exige la recomposición del
consenso.
América Latina en la primera década del siglo XXI exhibe inflexiones en relación a
las situaciones socioeconómicas registradas en las décadas anteriores del 80 y 90. Pese a
estas mejoras en los indicadores permanecen enormes deudas sociales.
Se registra una disminución del porcentaje de las personas que viven en
condiciones de pobreza e indigencia. La reducción de la pobreza acumulada desde 1999
50
alcanzó 12.4%, a la vez que la indigencia se ha reducido un 6.3%. Asimismo, la reducción de
ambos indicadores con respecto a 1990 totalizaba 17.0 y 10.3% (COMISIÓN ECONÓMICA
PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, 2011). En 2010, el índice de pobreza de la región se
situó en un 31,4%, lo que incluye a un 12,3% de personas en condiciones de pobreza extrema
o indigencia. En términos absolutos, estas cifras equivalen a 177 millones de personas pobres,
de las cuales 70 millones eran indigentes (COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA
Y EL CARIBE, 2011). Si bien en términos relativos se registra una disminución, en términos
absolutos significa un incremento de 41 millones de pobres entre 1980 y 2010; y un incremento
de 8 millones de indigentes para el mismo período (Gráfico 1). Esto expresa que un tercio de los
habitantes de la región, no reciben ingresos suficientes para cubrir las necesidades
consideradas básicas13. Pese a las mínimas variaciones observadas en términos de tasas, las
nuevas estimaciones permiten establecer que la pobreza extrema ha alcanzado valores
similares a los de 2011, lo que representa un retroceso respecto de los logros alcanzados en
años anteriores. La tendencia a la baja de las tasas de pobreza y pobreza extrema se ha
desacelerado e incluso revertido en los primeros años de la segunda década, situación que,
asociada al crecimiento demográfico, deja como saldo un mayor número depersonas en
situación de pobreza extrema en 2013 (COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y
EL CARIBE, 2014).
Gráfico 1 - América Latina: evolución de la pobreza y de la indigencia, 1980-2014
13
Al mismo tiempo la pobreza afecta más a la niñez, las mujeres y las poblaciones indígenas en términos
comparativos con otros sectores de la sociedad. Repetto (2010). Para el caso argentino véase: Fabio M.
Bertranou y Damián Bonari (Coords.). Protección social en Argentina. Santiago, Oficina Internacional
del Trabajo, 2005.
51
El año 2010 se caracterizó por un aumento de las tasas de inflación en todos los
países de la región. El promedio simple de las variaciones se situó en un 6,5%, 2,8 puntos
porcentuales más que en 2009 (COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL
CARIBE, 2011). El aumento de la inflación estuvo impulsado centralmente por alzas de los
precios de alimentos y bebidas, que en promedio fue 1,8 veces mayor que las del resto de
productos, aspecto gravitante para la medición de la indigencia. Las proyecciones realizadas
52
indican que se mantenga la tendencia al alza de la inflación, con lo cual la indigencia no sólo se
mantendrá en los niveles registrados sino que puede aumentar14.
Tanto en el período 2002-2008, previo a la crisis, como en el período 2008-2010, la
reducción de la pobreza ha provenido en su mayor parte de un incremento de los ingresos
laborales; aunque también han contribuido otras fuentes de ingreso, particularmente las
transferencias monetarias.
Si bien la reducción de la desigualdad es de una magnitud leve, insuficiente para
cambiar la base estructural de desigualdad de la región, resulta significativa, en un contexto de
ausencia prolongada de mejoras distributivas generalizadas15. Los datos más recientes arrojan
algunos indicios que apuntan a que la reducción de la desigualdad podría estarse
desacelerando (COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, 2014). Para
el 20111, el 40% de la población con los ingresos más bajos capta, en promedio, el 15% del
total del ingreso, mientras que el 10% de la población situado en el extremo superior de la
distribución posee un tercio del ingreso total. Asimismo, el ingreso medio del quintil más rico
supera en 18,3 veces al del quintil más pobre. América Latina continúa siendo una del las
regiones del mundo más desigual16.
América latina y el Caribe cierran el 2011 con crecimiento económico17, crecimiento
del empleo y disminución del desempleo (OIT, 2011).
14
Las líneas de indigencia, que muestran el costo de adquirir una canasta básica de alimentos, se
actualizan año a año según la variación del IPC de los alimentos, mientras que el componente no
alimentario de la línea de pobreza se actualiza según la variación del IPC correspondiente.
15
Tomando la distribución del ingreso de manera desagregada, se observa que el ingreso del decil más
pobre en los países de la región se ubica en torno al 1%, en contraposición a los países europeos o
asiáticos que es superior al 3%. En el extremo opuesto, el decil más rico se apropia en América Latina
de al menos el 40% de los ingresos (con casos extremos como Colombia o Brasil, cercanos al 50%).
Cifras que muestran la matriz profundamente desigual de distribución del ingreso en la región (GAITÁN,
2010).
16
Aun cuando los países latinoamericanos muestran grados distintos de concentración del ingreso, todos
exhiben índices de Gini que superan al promedio de cada una de las regiones analizadas, exceptuando
el África subsahariana (COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, 2011).
17
De acuerdo a las estimaciones más recientes del desempeño económico, el PIB regional crecerá en
torno a 4.5% en 2011 respecto del año anterior. Encabezan esta expansión algunos países
exportadores de materias primas de América del Sur más articulados con la demanda de las economías
emergentes como Argentina, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay, que crecerían alrededor de 6% en 2011
(ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO, 2011).
53
La tasa de desempleo urbano continuó bajando en 2011 y alcanzó a fines de 2011
un nivel de 6,8 %, valores similares a los registrados en la década del 90. La región entró al
Siglo XXI con tasas superiores al 10 % que llegaron incluso por encima del 13 %. Lo que vemos
ahora es un reflejo de un ciclo positivo de crecimiento económico que ha durado más de cinco
años y no se vio interrumpido por la crisis.
Si bien el desempleo ha bajado, la proporción de trabajadores por cuenta propia y
auxiliares en actividades de baja productividad sigue alta, cerca de un tercio del total del empleo
en la región. Al mismo tiempo 44 % de los trabajadores y trabajadoras aún no tienen ningún tipo
de cobertura de protección social. En 16 países con información disponible hacia fines de la
década del 2000, 93 millones de personas (50% de la población ocupada) tenían un empleo
informal. De ese total, 60 millones estaban en la economía informal propiamente dicha, 23
millones tenían un empleo informal sin protección social trabajando en el sector formal, y 10
millones un empleo informal en el servicio doméstico. En el caso de los jóvenes, 6 de cada 10
que consiguen trabajo sólo tienen acceso a empleos informales (ORGANIZAÇÃO
INTERNACIONAL DO TRABALHO, 2011).
La dinámica de la oferta y demanda de fuerza de trabajo, se pone en relación con la
dinámica del ciclo económico de los países, explica la tendencia a la disminución de la tasa de
desempleo urbano, que cae desde dos dígitos a inicios de la década a 7.3% en 2008, sube a
8.1% en 2009 y baja a 7.3% en 2010. El crecimiento económico permitió una expansión del
empleo asalariado, que en el promedio regional (y con datos de cobertura nacional) aumentó su
peso relativo en tres puntos porcentuales (de 65% a 68%). Pese a este crecimiento y a esta
expansión registrada de trabajo asalariado, al finalizar la década cerca de uno de cada tres
ocupados en la región son trabajadores por cuenta propia y auxiliares. La mayoría de estos se
desempeña en actividades del sector informal, en condiciones de precariedad laboral,
desprotección social y con baja productividad e ingresos.
La incorporación precaria de contingentes de trabajadores, es un factor
determinante de los procesos de pobreza y empobrecimiento de la clase trabajadora y de
perpetuación de las desigualdades sociales.Los datos indican la permanencia estructural de
situaciones de precariedad laboral extendidas: puestos de trabajo de baja productividad, bajas
remuneraciones y signados por la inestabilidad laboral, la desprotección social y la falta de
acceso a los sistemas de seguridad social.
54
Esto nos indica que el crecimiento sostenido del PIB no significó la creación de
suficientes empleos formales para reducir significativamente el empleo precario. La reducción
no ha acompañado el crecimiento sostenido del PBI. Es decir, el alto crecimiento económico
sostenido en estos años (principalmente entre 2003-2008) no se ha traducido en la superación
de la alta informalidad de su mercado laboral. A pesar de que en 2010 la recuperación
económica influyó positivamente en el funcionamiento del mercado de trabajo, con un
incremento del índice de ocupación y una caída del desempleo, el mundo laboral continúa
siendo en América Latina uno de los principales eslabones en la reproducción de la
desigualdad. La heterogeneidad de la estructura productiva se expresa en una dispar
polarización, por una parte, un sector minoritario, con empleos de alta productividad, salarios y
protección social, y por otra, un sector donde predominan las condiciones laborales precarias,
las remuneraciones más bajas y un limitado acceso a la protección social. Además, tanto el
desempleo como la ocupación en el sector de baja productividad siguen afectando sobre todo a
los jóvenes y a las mujeres más pobres.
4 EMERGENCIA, INSTITUCIONALIZACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE LOS PTRC
Es en el proceso global de redimensionamiento de los Sistemas de Protección
Social por los cambios sociales generales y las nuevas exigencias colocadas al Estado, que se
inscribe la emergencia y ampliación de los PTRC alcanzando a los contingentes de trabajadores
desocupados, empobrecidos, precarios e informales que no alcanzan a reproducir sus
condiciones materiales de existencia.
Su emergencia, expansión y consolidación se relacionan en términos amplios con:
1- el desplazamiento de la Intervención Social del Estado hacia la pobreza y junto con esto la
expansión de la asistencia. 2- Al mismo tiempo y en relación a la creciente conflictividad y
cuestionamiento social a las políticas de ajuste neoliberal y las consecuencias sociales
generadas por estas, a las respuestas construidas por los gobiernos emergentes y organismos
internacionales en este contexto de crisis procurando reconstruir la legitimidad.
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En este proceso, se produce la institucionalización y consolidación de los PTRC
como uno de los ejes centrales de los sistemas de protección social. Al mismo tiempo los
propios organismos internacionales reconocen el agravamiento de la cuestión social, el
aumento de los índices de la pobreza y confirman la necesidad estratégica de afrontar medidas
que superen los acuerdos del consenso de Washington, habilitando un conjunto de
recomendaciones teóricas prácticas y políticas que favorezcan la legitimidad del orden y la
cohesión social. Las mismas apuntan a introducir reformas institucionales duraderas que
atiendan en términos de alivio la extensa desprotección social desarrollada por la erosión
estructural de las formas históricas de seguro y seguridad social de cada país. Junto con la
erosión, retracción y debilitamiento del formato del seguro, se da la ampliación de formas de
transferencia de renta de raíz no contributiva. Los PTRC se ubican en este movimiento general
de recomposición de la protección social, sus dimensiones materiales y simbólicas, en un
contexto de transformaciones radicales de la lógica de acumulación capitalista.
Se observa en la región un proceso de institucionalización de los PTRC, que implicó
en cada país dinámicas particulares que parten del desarrollo de programas puntuales y de
emergencia en contextos de crisis aguda, a programas que pretenden constituirse en
permanentes vinculados a las estrategias globales de combate a la pobreza estructural más allá
de situaciones de emergencia económica y social. Al mismo tiempo sus procesos de
institucionalización implicaron la extensión y masificación de la asistencia, desbordando los
estrechos límites de la hiper-focalización de la década del noventa. También este proceso de
extensión de la asistencia a partir de los PTRC, implicó la ampliación de los programas sociales
no contributivos, estableciéndose arreglos institucionales específicos en cada experiencia
nacional en función de sus trayectorias históricas particulares18.
El análisis situado desarrollado nos permite comprender los fundamentos históricosconcretos de la emergencia de los PTRC y la centralidad que adquieren en los actuales
formatos de protección social.
18
Los PTC alcanzan para el 2013 a 30 millones de familias, equivalente a cerca de 127 millones de
latinoamericanos y caribeños (CECCHINI, 2013). Los programas con mayor número absoluto de
beneficiarios son: Bolsa Familia, en Brasil (13,8 millones de familias, 56,4 millones de personas),
cobertura equivalente a 46% del total en la región; y, Oportunidades, de Mexico (6,5 millones de
familias, 31,2 millones de personas), Familias en Accion, de Colombia (2,8 millones de familias, 11,7
millones de personas) y Bono de Desarrollo, en Ecuador (1,2 millones de familias, 6,4 millones de
personas).
56
5 CONCLUSIÓN
Los sistemas de protección social constituyen una mediación institucional políticoeconómica resultado al mismo tiempo de las contradicciones y reivindicaciones emanadas de
las luchas de clases y de la lógica de acumulación capitalista. Es un proceso dinámico que se
explica en el movimiento histórico de la sociedad. Esta perspectiva de totalidad nos permite
comprender el sentido político y social de la política social, en relación a los procesos de
acumulación, a los procesos de organización del trabajo y a la configuración de los sistemas de
protección social.
La protección social en América Latina, desde los años ochenta, viene evidenciando
un desplazamiento hacia la focalización de sus acciones en la pobreza y extrema pobreza;
desde acciones de emergencia hiper-focalizadas a programas institucionalizados de alcance
masivo que penetran la arquitectura de protección social definida.
Pese a las mejoras registradas durante el siglo XXI, persisten grandes deudas,
evidenciadas en la persistencia absoluta de la pobreza desde la década del ochenta y la
permanencia de la estructura de desigualdad de la sociedad.
Si bien estas políticas se colocan en relación a la ampliación del consumo mínimo
por parte de los sectores pobres de la población; ellas no afectan el origen de la pobreza y las
desigualdades, porque la perspectiva de economía política en la cual se inscriben se basa en
una concepción de desigualdad en relación a la noción de libertad para el acceso a los
beneficios del mercado; al mismo tiempo la pobreza se explica en relación a la ausencia o
insuficiencia de renta y no a las relaciones de desigualdad que la produce. Es decir prevalece el
desafío de develar las raíces estructurales económicos y políticos de la pobreza, observando la
producción de riqueza y las relaciones de poder en las cuales se asienta en la sociedad.
La creciente importancia asignada a la noción de capital humano, se centra en una
concepción individualista de la sociedad. Imputan a los pobres un comportamiento que deben
modificar para mitigar la pobreza, en tal sentido sostienen que la política social debe generar
incentivos para que esos cambios se produzcan. Se exigen condicionalidades para la recepción
de los bienes que implican la modelación de los comportamientos sociales. De esa forma los
pobres son definidos por su situación de carencia económica y también por sus carencias
actitudinales y formativas que los inhabilita para su desarrollo. En tal sentido la red de
57
protección para pobres tendida, coloca esfuerzos en el desarrollo de habilidades o capacidades
a través del entrenamiento educacional.
Si bien en la dimensión argumentativa de los PTRC, se incorporan nociones de
derechos y el problema de la universalización; conviven en la práctica nociones minimalistas y
procesos clasificatorios que reactualizan el tratamiento de la pobreza en términos de
merecimineto/no merecimiento, opacando la perspectiva de derecho social. Si bien la
materialización de estos programas, contribuyen a volver menos dramáticas las condiciones de
vida de este sector de la clase trabajadora que no puede reproducir sus condiciones materiales
de existencia, y pretenden instalar una noción de derecho, de garantía y de universalización
que es diferente al tratamiento dominante de la hiper-focalización de la década anterior y
habilita potencialmente un camino de exigencia de cumplimiento de estas garantías.
El análisis de las políticas de transferencia particular en el marco de las formas
históricas de protección social definida, nos permite comprender la existencia centralmente de
un problema político: el proyecto de sociedad que se quiere construir. Se observa tanto las
disputas en relación al reconocimiento de necesidades sociales, como las maneras de definir y
organizar el trabajo. El resultado de estas disputas se materializa en las mediaciones políticoeconómicas que condensan esas tensiones. Si aspiramos a una sociedad que se mueva en un
sentido de la igualdad social, es necesaria una perspectiva amplia de la protección social,
basada en un enfoque de derecho universal, que tienda a la superación de la segregación y
fragmentación en las que históricamente han participado las políticas asistencialistas. El
proceso en marcha muestra que si bien hay avances en la definición de un piso de protección,
se está muy lejos de ese horizonte social.
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