PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Controladoria-Geral da União
Ouvidoria-Geral da União
NOTA TÉCNICA
/2012/OGU/CGU-PR
Referência:
08850.000387/2012-47
Assunto:
Recurso contra decisão prolatada sobre recurso em 2ª instância, referente ao pedido
de acesso à informação requerido ao Departamento de Polícia Federal pelo Sr.
Senhor Ouvidor-Geral da União,
1. Trata-se de solicitação de acesso à informação pública, com base na Lei nº 12.527, de 2011,
formulado pelo
, na data de 01/06/2012, o qual requereu ao Departamento
de Polícia Federal - DPF o seguinte:
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2. Em resposta, na data de 01/06/2012, o DPF informou da impossibilidade de atendimento à
demanda, em razão do pedido ser genérico e desproporcional, nos termos do art. 13, incisos I e II,
do Decreto 7.724/2012. Além disso, informou que as informações contidas em relatórios de
inteligência policial estão protegidas por sigilo nos termos do artigo 2º, § 1º, da Lei nº 9.883/99 e
esclareceu que informações relacionadas a investigações criminais desenvolvidas pela Polícia
Federal não estão abrangidas pela Lei de Acesso à Informação – LAI, porque o tema é regido por
legislação específica (Código de Processo Penal, Súmula Vinculante nº 14/STF e Orientação
Normativa nº 36/10-COGER/DPF)
3. Insatisfeito com a negativa de acesso, em 22/06/2012, foi interposto o primeiro recurso (Recurso
do art. 21 do Decreto nº 7.724/2012). Em razão de não possuir login e senha no sistema e-SIC, foi
criado um novo pedido, NUP nº 08850.000661/2012-88, pelo Sr.
- advogado do Sr.
“Segue anexo recurso:
Protocolo Geral MJ nº
Sou advogado do Recorrente [
que não tem cadastro no e-Sic.
A resposta ao recurso poderá ser transmitida ao meu email:
Muito obrigado.
Atenciosamente,
4.
O Recorrente questiona o entendimento do DPF quanto ao seu pedido ser genérico e
desproporcional, pois alega que “requereu tão-somente acesso às informações em que conste seu
próprio nome (e não de terceiros) em documentos, memorandos e relatórios de inteligência do
Departamento de Polícia Federai, órgão que evidentemente mantém tais dados em arquivo
unificado (informações obtidas pelas unidades espalhadas por todo Brasil). (...)Portanto,
plenamente cabível (técnica e legalmente) a execução do pedido, ainda que envolva custos que
poderão ser suportados pelo Recorrente (artigo 12, LAI).”
5. Questiona ainda a invocação de sigilo com relação ao seu pleito, pois entende que a Lei nº
12.527/2011 “assegura o acesso do Recorrente às informações que a ele se referem,
independentemente da classificação de sigilo [ultrassecreta, secreta ou reservada] lançada pela
autoridade competente. Até porque o acesso a estas informações são necessárias à tutela de
direitos fundamentais, para apuração de eventuais condutas que impliquem em violação dos
direitos humanos do Recorrente (artigo 21, caput Parágrafo único, LAI).”
6. E, por fim, conclui: “também não merece guarida a exigência de comparecimento pessoal à
Polícia Federal para a comprovação de identidade, pois existem outras formas probatórias e está
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mais do que evidente que o pedido foi feito pelo Recorrente, que em pessoa protocolizou seu pedido
originariamente no Ministério da Justiça e requereu a remessa das informações para a sede da
Polícia Civil em São Paulo.”
7. Em 26/06/2012, o Departamento de Polícia Federal reitera sua decisão de negativa de acesso por
considerar o pedido genérico e desproporcional, nos seguintes termos:
“(...)4. Ademais, ainda que o recurso fosse tempestivo, não merece provimento pelos
mesmos argumentos contidos no Ofício nº
. O pedido do requerente é genérico e
desproporcional, na medida em que não especifica o documento a que pretende ter acesso,
mencionando-se todos os registros e documentos, principalmente relatórios de inteligência,
de todas as unidades da Polícia Federal. Seria necessário pesquisar todos os documentos
de todas as unidades do órgão central do DPF, bem como de 27 superintendências
regionais e de 94 delegacias descentralizadas, tendo em vista que não há documentos
apenas num “arquivo único” e sim em todas as unidades policiais, o que é inviável e não
pode ser atendido, nos termos do art. 13, incisos I e II, do Decreto 7.724/2012. O
atendimento desse requerimento significaria prejudicar as atividades normais da Polícia
Federal, fazendo prevalecer o interesse particular em prejuízo do interesse público, o que
contraria princípio fundamental da Administração Pública.
5. Acrescente-se que os documentos de inteligência, como os relatórios, estão submetidos a
sigilo previsto em legislação específica, no caso o art. 2º, §1º, da Lei 9.883/99. Como a Lei
nº 12.527/2011, no seu art. 22, não exclui as demais hipóteses legais de sigilo e
considerando que no art. 6º, inciso I, do Decreto 7.724/2012 está previsto que o acesso à
informação não se aplica às “hipóteses de sigilo previstas na legislação”, conclui-se que os
dispositivos da Lei 12.527/2011 não se aplicam aos documentos de inteligência.
6. Não se deve esquecer ainda que, como já argumentado no Oficio
, os
procedimentos investigatórios e documentos correspondentes também estão submetidos a
sigilo previsto em legislação específica (art. 20 do CPP e súmula vinculante 14 do STF), de
forma que às investigações policiais não se aplica o acesso à informação da Lei
12.527/2011. ”
8. Em 06/07/2012, o Recorrente, representado pelo seu advogado
, apresentou
segundo recurso (Recurso do art. 21, parágrafo único, do Decreto nº 7.724/2012) reafirmando que
“o pedido não foi genérico, nem desproporcional. Afinal, o Recorrente requereu tão-somente
acesso às informações em que conste seu próprio nome (e não de terceiros) em documentos,
memorandos e relatórios de inteligência do Departamento de Polícia Federal, órgão que
evidentemente mantém tais dados em arquivo unificado (informações obtidas pelas unidades
espalhadas por todo Brasil). (...) Portanto, incompreensível a negativa baseada numa dificuldade
inexistente. Inexistirá qualquer prejuízo as atividades normais da Polícia Federal. A troca de
ofícios é algo rotineiro entre suas unidades, de sorte que basta a expedição de um único ofício a ser
difundido para todas unidades e, pronto, chegarão as informações que cada unidade tem a respeito
do Recorrente.”
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9. Em 13/07/2012, o Ministro de Estado do Ministério da Justiça, autoridade responsável por
apreciar os recursos de 2ª instância do DPF, nega provimento ao recurso, reiterando as razões de
negativa de acesso proferidas pela Polícia Federal.
:
10. Insatisfeito com o entendimento da Polícia Federal por considerar o seu pedido genérico e
desproporcional, o Recorrente, em 25/07/2012, interpôs Recurso a Controladoria-Geral da União,
com base no art. 23, do Decreto 7.724/2012, sob os seguintes argumentos:
“(...)14. Com efeito, o pedido não foi genérico, nem desproporcional.
15. Afinal, o Recorrente requereu tão-somente acesso às informações em que conste seu
próprio nome (e não de terceiros) em documentos, memorandos e relatórios de inteligência
do Departamento de Polícia Federal, órgão que evidentemente mantém tais dados em
arquivo unificado (informações obtidas pelas unidades espalhadas por todo Brasil).
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16. A primeira Autoridade recorrida [DPF] afirma que não existe um “arquivo único”, que
deveriam ser consultados os arquivos de todas unidades da Polícia Federal, que “(...) O
atendimento desse requerimento significaria prejudicar as atividades normais da Polícia
Federal, fazendo prevalecer o interesse particular em prejuízo do interesse público, o que
contraria princípio fundamental da Administração Pública.(...)”.
17. Ora, o serviço de inteligência policial se vale sempre de troca de informações entre suas
unidades (por isso, “federal”). Ainda que não haja um “arquivo único”, o fato é que elas
podem compartilhar informações entre si, inclusive no que diz respeito a eventuais menções
ao nome do Recorrente.
18. Portanto, incompreensível a negativa baseada numa dificuldade inexistente. Inexistirá
qualquer prejuízo às atividades normais da Polícia Federal. A troca de ofícios é algo
rotineiro entre suas unidades, de sorte que basta a expedição de um único ofício a ser
difundido para todas unidades e, pronto, chegarão as informações que cada unidade tem a
respeito do Recorrente.
(...)
22. Mesmo o suposto sigilo invocado alternativamente como fundamento na primeira
decisão recorrida não encontra amparo no caso em tela.
23. Com efeito, o próprio artigo do artigo 2º, § 1º, da Lei nº 9.883/99, mencionado na
negativa, apenas ressalva o dever do SISBIN salvaguardar a informação contra o acesso de
pessoas ou órgãos NÃO autorizados:
“Art.2 º(...)
§ 1o O Sistema Brasileiro de Inteligência é responsável pelo processo de obtenção, análise
e disseminação da informação necessária ao processo decisório do Poder Executivo, bem
como pela salvaguarda da informação contra o acesso de pessoas ou órgãos não
autorizados.” (grifo nosso)
24. Ou seja, a restrição, a salvaguarda, não se aplica a pessoas autorizadas, como no caso
do Recorrente, que tem este direito de acesso assegurado constitucionalmente e na própria
LAI, precisamente no artigo 31, § 1o, inciso I:
Art. 31.(...)
§ 1o As informações pessoais, a que se refere este artigo, relativas à intimidade, vida
privada, honra e imagem:
I - terão seu acesso restrito, independentemente de classificação de sigilo e pelo prazo
máximo de 100 (cem) anos a contar da sua data de produção, a agentes públicos
legalmente autorizados e à pessoa a que elas se referirem; (grifo nosso)
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25. Depreende-se que a lei em comento assegura ao Recorrente o acesso às informações
que a ele se referem, independentemente da classificação de sigilo [ultrassecreta, secreta ou
reservada] lançada pela autoridade competente.
26. Até porque o acesso a estas informações são necessárias à tutela de direitos
fundamentais, para apuração de eventuais condutas que impliquem em violação dos
direitos humanos do Recorrente (artigo 21, caput e Parágrafo único, LAI).
(...)
30. E não bastassem os argumentos e artigos de lei supracitados, é atualmente pacífico,
como reiteradamente assegurado pelo Supremo Tribunal Federal, o acesso aos elementos
probatórios já documentados em procedimento investigatório da Polícia Federal.
11. Instado pela CGU a prestar esclarecimentos quanto ao procedimento adequado, com base na
Súmula Vinculante nº 14, para que o Requerente tivesse acesso às informações relacionadas a
investigações criminais em que fosse investigado, a Polícia Federal respondeu:
“(...) para que o requerente tenha acesso a investigações criminais em face de sua pessoa, deve-se
dirigir-se à unidade a Polícia Federal em que tramita o inquérito policial, após formalmente
comunicado da existência deste, e solicitar vista ou cópia da investigação à autoridade policial que
a preside, conforme o teor da Orientação Normativa nº 36/2010-COGER/DPF.”
12. É o relatório.
ANÁLISE:
13. Primeiramente, deve ser ressaltado que o Recurso interposto a CGU é tempestivo, pois foi
apresentado dentro do prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23, do Decreto nº 7.724/2012.
14. Do pleito, verificam-se três pontos centrais a serem analisados: o primeiro se refere aos aspectos
de generalidade do pedido; o segundo quanto ao acesso aos relatórios de inteligência; e o terceiro
quanto a não aplicação da Lei de Acesso à Informação, Lei nº 12.527/2011, para os casos de
informações concernentes a investigações criminais.
15. De pronto, verifica-se que o pedido apresenta em vários momentos o caráter de generalidade,
notadamente, nos seguintes trechos:
a)
“acesso às informações contidas em registros e documentos produzidos,
confeccionados, acumulados, armazenados e recolhidos ou não a arquivos físicos ou
digitais”.
b)
“documentos e memorandos de informação, com ou sem número, impressos ou em
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mídia digital e eletrônica do” DPF, Diretorias, Superintendências, Delegacias, Divisões,
Setores, Núcleos e SIPs.
c)
“onde conste ou esteja citado direta ou indiretamente o requerente, no período de
01/01/2012 até a presente data”
16. Para que o DPF informe os documentos e memorandos onde é citado direta ou indiretamente o
Requerente, inclusive aqueles documentos, com ou sem número, armazenados em arquivos físicos
ou em meio digital, de todas as suas unidades, seria realmente necessário pesquisar todos os
documentos de todas as unidades do órgão central do DPF, das 27 superintendências regionais e das
94 delegacias descentralizadas. Não bastaria apenas a pesquisa em “arquivo único”, tampouco seria
suficiente apenas a expedição de um único ofício como alega o Recorrente.
17. A Lei nº 12.527/2011, art. 10, e o Decreto 7.724/2012, art. 12, estabelecem que o pedido de
acesso deva conter especificação, de forma clara e precisa, da informação requerida. Nota-se,
portanto, que a demanda não é específica, pois abrange todo tipo de informação da PF em que seja
direta ou indiretamente citado.
18. Ademais, releva mencionar que o pedido também exige trabalhos adicionais de consolidação de
dados e informações, senão vejamos:
“(...) informando ainda se foi dada alguma difusão relativamente a qualquer documento
que por ventura seja encontrado, anotando-se (se já especificado e claro não estiver) a
origem, destino, data do documento, data da difusão, se juntado a algum procedimento,
neste caso, informa número, data e natureza do mesmo, responsável pela produção do
documento e/ou informação, qual classificação atribuída ao mesmo (se houver) e sua
localização.” (grifo nosso)
19. Nesse diapasão, o artigo 13 do Decreto define que não serão atendidos pedidos de acesso à
informação genéricos; desproporcionais ou desarrazoados; ou que exijam trabalhos adicionais de
análise, interpretação ou consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou
tratamento de dados que não seja de competência do órgão ou entidade.
20. É evidente que essa ressalva tem por fim evitar o desvirtuamento da Lei de acesso, pois ao
mesmo tempo em que é garantido o direito constitucional de acesso à informação a qualquer pessoa,
esse direito não pode se sobrepor sob os direitos dos demais que dela precise, tampouco sob os
demais princípios constitucionais da Administração Pública.
“a supremacia do interesse público significa sua superioridade sobre os demais interesses
existentes na sociedade. Os interesses privados não podem prevalecer sobre o interesse
público.” (MARÇAL JUSTEN FILHO)
“é o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm
quando considerado em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o
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serem” (CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO)
21. Nesse sentido, há que corroborar com o posicionamento da Polícia Federal de que “o
atendimento desse requerimento significaria prejudicar as atividades normais da Polícia Federal,
fazendo prevalecer o interesse particular em prejuízo do interesse público, o que contraria
princípio fundamental da Administração Pública.”
22. Igualmente, verificam-se razoáveis as considerações do Departamento de Polícia Federal quanto
à impossibilidade de atendimento ao pleito, uma vez que a demanda não é específica - estando
abarcada nitidamente de caráter de generalidade, bem como exige trabalhos adicionais de
consolidação de dados, nos termos do art. 13, inc. III, do Decreto 7.724/2012.
23. E se for considerado que o pedido de acesso do Requerente não se refere a todo e qualquer
documento, mas apenas aos Relatórios de Inteligência onde conste como investigado? Sobre o
acesso a estes documentos, vale reproduzir, para fins de melhor compreensão sobre o assunto,
alguns trechos dos votos dos Ministros da Suprema Corte quando da deliberação da Súmula
Vinculante nº 14:
a)
“a Constituição contrabalança a lista dos direitos individuais, neles embutido o
tema da ampla defesa e do contraditório, com o dever do Estado de investigar criminalmente na
perspectiva de detectar infrações penais e identificar os respectivos autos.” (Ministro Carlos Britto)
(grifo meu)
b)
“Se, de um lado, temos direitos e garantias individuais em matéria penal, de lastro
constitucional, também de lastro constitucional temos a consagração do princípio da justiça penal
eficaz”. (Ministro Carlos Britto)
c)
“duas coisas devem ser distinguidas nos inquéritos policiais: uma coisa são os
elementos de provas já documentados. Quanto a estes elementos de prova já documentados, não
encontro modo de restringir o direito dos advogados em defesa dos interesses do cliente envolvido
nas investigações. Outra coisa são todos os demais movimentos, atos, ações e diligências da
autoridade policial que também compõem o inquérito.” (Ministro Cezar Peluso)
d)
“Por isso, da ementa consta textualmente: ‘ter acesso amplo aos elementos que, já
documentados’. Isto é, elementos de prova. Por isso, tal ementa, a meu ver, resguarda os interesses
da investigação criminal, não apenas das diligências em andamento, mas ainda das diligências que
estão em fase de deliberação. A autoridade policial fica autorizada a não dar ciência prévia
desses dados ao advogado, a qual poderia comprometer o resultado final da investigação.”
(Ministro Cezar Peluso) (grifo nosso)
e)
“eu pensei numa redação, Ministro, não sei se Vossa Excelência concordaria com a
redação que fiz, também para a discussão, evidente. ‘O advogado constituído pelo investigado tem
o direito de acesso ao conteúdo das diligências policiais já concluídas em inquérito policial.’”
(Ministro Carlos Britto)
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“Nem todas, porque, como disse o Procurador, com toda razão, há certos elementos que,
embora já concluídos, indicam a necessidade de realização de outros. Não é fácil. É questão
grave. Há certas diligências cuja realização não se exaure em si mesma, mas aponta para
outras.” (Ministro Cezar Peluso) (grifo nosso)
f)
“Isto é, as autoridades policiais continuarão autorizadas a estabelecer seu
programa de investigação sem que os advogados lhe tenham acesso. O que não poderão evitar é
apenas isso, e que me parece fundamental na súmula: os elementos de prova já coligidos, mas
que não apontem para outras diligências, que não impliquem conhecimento do programa de
investigação da autoridade policial, enfim que não cerceiem de nenhum modo o Estado no
procedimento de investigação” (Ministro Cezar Peluso) (grifo nosso)
g)
“O direito do indiciado, por seu advogado, tem por objeto as informações já
produzidas nos autos do inquérito, não as relativas à decretação e às vicissitudes da execução de
diligências em curso (cf. L 9.296, atinente às interceptações telefônicas, de possível extensão a
outras diligências); dispõe, em consequência a autoridade policial de meios legítimos para obviar
de inconvenientes que o conhecimento pelo indiciado e seu defensor dos autos do inquérito policial
possa acarretar à eficácia do procedimento investigatório.” (HC nº 90.232/AM, Primeira Turma,
Relator Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 2/3/07) (grifo nosso)
24. Depreende-se dos insertos acima que a garantia do direito de acesso do indiciado se refere
apenas àquelas informações já produzidas nos autos do inquérito. Não há que se falar em acesso aos
Relatórios de Inteligência do DPF, tampouco dos possíveis encaminhamentos que estes possam
desencadear, pelas seguintes razões:
a)
o inquérito policial é constituído de dois tipos de informação: um são os elementos
de provas já documentados; e outro são todos os demais movimentos, atos, ações e diligências da
autoridade policial que também compõem o inquérito.
b)
o sigilo do inquérito policial está assegurado em legislação específica, art. 20 do
Código de Processo Penal;
c)
o sigilo previsto na norma legal foi mitigado com edição da Súmula Vinculante nº 14,
mas somente no que se refere aos elementos já coligidos. Isto é, é garantido o acesso amplo aos
elementos de prova, mas que não apontem para outras diligências, que não impliquem
conhecimento do programa de investigação da autoridade policial, enfim que não cerceiem de
nenhum modo o Estado no procedimento de investigação; e
d)
as autoridades policiais continuarão autorizadas a estabelecer seu programa de
investigação sem que os advogados lhe tenham acesso.
25. Desta feita, verifica-se que o sigilo invocado pelo DPF aos Relatórios de Inteligência de
nenhum modo cerceia o direito de defesa do investigado, pois permanece o seu direito de acesso aos
elementos de prova já documentados em procedimentos investigatórios, nos termos da Súmula
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Vinculante nº 14.
26. Por fim, muito embora a Lei de Acesso à Informação, com base no seu art. 22 e no art. 6º do
Decreto 7.724/212, não se aplique ao acesso às informações constantes do inquérito, porque é
matéria regida por legislação específica - Código de Processo Penal, Súmula Vinculante nº 14/STF
e Orientação Normativa nº 36/10-COGER/DPF-, não há qualquer óbice legal para que o DPF
informe, via pedido de acesso, sobre a existência ou não de investigação, bem como o procedimento
legal adequado para solicitar vista ou cópia de investigação criminal à autoridade que a preside.
27. Isto porque a informação sobre a existência ou não de inquérito é uma informação de interesse
pessoal, nos termos do art. 5º, inciso XXXIII, abrangida pela Lei nº 12.527/2011, necessária à tutela
dos direitos fundamentais da ampla defesa e do contraditório.
CONCLUSÃO:
28. De todo o exposto, opino pelo conhecimento e pelo DESPROVIMENTO do recurso,
ratificando-se a resposta ao pedido de acesso à informação nº 08850.000387/2012-47 emitida pelo
Departamento da Polícia Federal, encaminhando-se os autos ao Gabinete do Ouvidor-Geral da
União.
29. Por oportuno, com base nas considerações dos itens 26 e 27, recomendo que o Departamento de
Polícia Federal seja orientado a responder os pedidos de acesso que se refira à informação sobre a
existência ou não de inquérito, informando o procedimento legal adequado para o investigado
solicitar vista ou cópia da investigação criminal à autoridade que a preside.
30. Finalmente, vale lembrar que as informações a serem prestadas, no item acima, devem ser
precedidas da comprovação de identidade do requerente, a fim de garantir o "respeito à intimidade,
vida privada, honra e imagem das pessoas" (art. 31 da Lei nº 12.527/2011), podendo o DPF oferecer
alternativas que permitam essa comprovação:
a) Apresentação pessoal de documento oficial com foto (original ou cópia autenticada);
b) Constituição de procurador, por instrumento particular ou público, com firma reconhecida
em cartório, munido dos originais, ou cópias autenticadas, de documentos oficiais com foto
do interessado e do recorrente; ou
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c) Reenvio do pedido de acesso à informação por escrito, assinado e com firma reconhecida
em cartório, acompanhado de cópia autenticada de documento oficial com foto do
recorrente, enviado ao SIC do Palácio do Planalto (neste último caso, a informação
solicitada será encaminhada ao endereço residencial do Recorrente, ou a outro de sua
preferência).
Brasília (DF),
de outubro de 2012.
ZIANA SOUZA SANTOS
Analista de Finanças e Controle
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Folha de Assinaturas
Documento: NOTA TÉCNICA nº 2558 de 27/11/2012
Referência: PROCESSO nº 08850.000387/2012-47
Assunto: Recurso de 3ª instância
Signatário(s):
ZIANA SOUZA SANTOS
ANALISTA DE FINANCAS E CONTROLE
Assinado Digitalmente em 26/11/2012
Relação de Despachos:
Registre-se a aprovação integral da Nota Técnica em questão, nos termos da qual o Exmo. Sr. Ministro
Chefe desta Controladoria-Geral da União, Dr. Jorge Hage Sobrinho, deu fundamento e motivação a sua
decisão.
Desta forma, considerando que o recorrente teve ci ência da mencionada decisão no prazo legal (sem
qualquer prejuízo das garantias fixadas na Lei nº 12.527/11), ficam convalidados todos os atos praticados no
curso deste procedimento cujas datas de registro eletrônico não correspondam às de sua real produção.
JOSE EDUARDO ELIAS ROMAO
Ouvidor-Geral da União
Assinado Digitalmente em 27/11/2012
Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O c ódigo para verificação da autenticidade deste
documento é: de1a49d7_8cf9a92ca8598a7