Gestão integrada da Segurança Pública
A Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina
promove a troca e disseminação de conhecimento entre atores
latino-americanos da área de segurança pública, com o objetivo de
incentivar a sua participação nos processos locais de reforma
policial.
Na prática, a Rede promove cursos e viagens de estudos para
policiais, modera debates virtuais e publica material didático
produzido por seus associados.
Os artigos a seguir foram publicados na edição de maio de 2008, Nº. 4, Ano 2, de “InterCÂMBIO” e estão
disponíveis no site da Rede: http://policiaesociedade.comunidadesegura.org
Compartilhe conosco suas críticas, propostas e comentários sobre a Rede. Colabore escrevendo para:
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Editorial
Seja por razões históricas, ideológicas ou por falta de oportunidade, são ainda escassos na
América Latina os espaços de debate sobre segurança pública que reúnam policiais, gestores,
pesquisadores e lideranças da sociedade civil. Construir canais de diálogo ao nível regional tem sido um
dos objetivos da Rede Latino-americana de Policiais e Sociedade Civil, desde sua criação. Depois de dois
anos de intercâmbios inspiradores entre 10 países latino-americanos, a Rede fixou como meta para 2008
o aprofundamento dos debates mais específicos e urgentes no nível nacional.
O Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), organização não governamental, não partidária e sem
fins lucrativos, busca ser um espaço nacional de referência na área de segurança pública. A parceria entre
o FBSP e a Rede surgiu, então, para ambas organizações como uma excelente oportunidade, não só de
nutrir os debates brasileiros das experiências dos países vizinhos, como também de divulgar para os
demais o modelo de cooperação que o FBSP está consolidando.
Desde modo, a Rede foi convidada para conduzir uma das oficinas do II Encontro Anual do FBSP,
realizado em Recife nos dias 26, 27 e 28 de março. O encontro teve a participação de 582 pessoas de
todo o país - entre policiais (federais, civis e militares), guardas municipais, prefeitos, secretários de
governos estaduais, autoridades federais, pesquisadores, representantes de organizações da sociedade
civil e do setor privado. Além de convidados especiais que vieram do exterior para compartilhar seus
conhecimentos e experiências. Entre eles, Antanas Mockus, ex-prefeito de Bogotá, e o sociólogo David
Bayley, da Universidade de Albany (EUA). Nesta edição do Intercâmbio, leia o artigo sobre como este
acadêmico, mundialmente reconhecido por seus estudos sobre polícias, definiu idealmente uma instituição
policial “inteligente e justa”.
A oficina a cargo da Rede, narrada aqui pela jornalista Carola Mittrany, foi conduzida pelos membros
brasileiros e teve como tema a gestão integrada da segurança pública no Brasil. Também nesta edição,
seus resultados são analisados pela antropóloga Vanessa Cortes, pesquisadora da Rede.
A oficina e seus desdobramentos confirmam o êxito das várias apostas feitas quando a Rede era somente
uma vaga idéia na cabeça de seus idealizadores. A primeira era que o diálogo regional pudesse servir
para promover debates nacionais e até mesmo locais. Outra, que a divisão de tarefas entre policiais que
fazem e acadêmicos que escrevem se torna perigosa quando aplicada com demasiada rigidez, e que
líderes policiais poderiam, sim, dar impulso e conteúdo à reforma de suas instituições, com o
conhecimento e a experiência que a prática lhes confere.
Finalmente, se havia apostado na idéia de que mecanismos efetivos de colaboração concreta entre
policiais e pesquisadores poderiam ser construídos, na condição de fazê-lo passo a passo, pessoa a
pessoa, assunto por assunto, país por país. Hoje, estas oportunidades não aparecem tão utópicas e os
membros da Rede estão mais comprometidos que nunca com sua realização.
Esperamos que estes breves relatos sejam animadores e quem sabe, inspiradores para as reformas das
instituições de segurança que tanto buscamos. Desejamos a todos uma boa leitura!
Equipe da Rede
Gestão da segurança: mudança com base no possível
Carola Mittrany1
Pensar mudanças a partir do que está ao nosso alcance foi o objetivo principal da oficina conduzida
pela Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina no II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de
Segurança Pública, que aconteceu em março, no Recife, capital do estado de Pernambuco.
Durante dois dias, policiais, pesquisadores, representantes de governo e da sociedade civil participaram
de apresentações e mesas redondas onde foram debatidas questões relacionadas com a gestão e a
operação da segurança pública no Brasil. Nesse contexto, a oficina, que durou três horas e teve a
participação de 30 pessoas, majoritariamente policiais, entre membros e não membros da Rede, abordou
o tema da gestão integrada da segurança pública no Brasil.
A Constituição Federal brasileira institui a divisão das funções de polícia entre dois órgãos distintos em
cada estado, cabendo à Polícia Militar a função ostensiva e à Polícia Civil a função investigativa. Trabalhar
de forma cada vez mais integrada é então um desafio importante das policias brasileiras hoje.
"Dividimos a oficina em três partes: na primeira explicamos os objetivos e as atividades da Rede; na
segunda, policiais do Rio Grande do Sul e de Minas Gerais apresentaram estudos de caso locais,
contando com o representante do Rio de Janeiro como mediador. Na terceira parte, fizemos uma dinâmica
de grupo onde foram destacados alguns problemas da gestão integrada da segurança pública e se
discutiram algumas soluções", explica Haydée Caruso, coordenadora da Rede.
Diálogo ativo e participativo
A dinâmica de grupo conduzida por Ludmila Ribeiro, pesquisadora da equipe do Viva Rio, se baseou em
uma metodologia chamada "árvore de problemas" na qual cada participante apontava o problema que
1
Jornalista e subeditora Espanhol do portal Comunidade Segura
considerava mais urgente a ser tratado para melhorar a integração das instituições de segurança pública.
Em uma segunda etapa, os problemas listados foram agrupados e classificados em uma de duas
categorias - de natureza normativa ou de natureza comportamental. Na terceira e última etapa se
discutiram possíveis soluções.
"Esta dinâmica foi muito positiva, pois estimulou o diálogo construtivo entre policiais e a sociedade civil.
Além disso, ao agrupar e classificar os problemas citados por cada um em duas categorias gerais, foi
feito um esforço coletivo de reflexão que ultrapassou as fronteiras tradicionais entre agentes públicos, civis
e também entre estados", explica Haydée. Para mais detalhes sobre as problemáticas levantadas por esta
dinâmica, veja nesta edição o artigo da antropóloga Vanessa Cortes.
Outra inovação apontada pela coordenadora foi o consenso inicial de que nenhuma proposta visasse
mudanças que estivessem fora das possibilidades do mandato de cada participante. "Ao pensar as
soluções em conjunto, chegamos à conclusão que as propostas não podem exceder o alcance de
cada corporação e que se deve partir sempre da esfera local", completou.
A oficina foi tão proveitosa que alguns participantes acharam que houve pouco tempo para se discutir
tantas questões. Se dependesse do major Marco Antônio Bicalho, da Polícia Militar de Minas Gerais, por
exemplo, a oficina poderia ter se prolongado por mais tempo. "Me pareceu que os participantes tinham
muitos questionamentos e não tiveram oportunidade de expressar tudo o que queriam."
Realidades distintas em um mesmo país
Durante a apresentação dos casos policiais ficou clara a presença de dois “países” distintos: um que
funciona e outro que ainda tem um longo caminho pela frente. Se, por um lado, os expositores de Minas
Gerais mostraram o sucesso da integração das polícias em seu estado, fazendo até uma apresentação em
conjunto, os agentes do Rio Grande do Sul manifestaram as dificuldades que enfrentam por não ter ainda
um sistema de gestão integrada como gostariam.
Em Minas Gerais, além ter sido criada uma Secretaria de Defesa Social, a "administração de crise"
tradicionalmente implementada foi alterada para um modelo de "gestão de resultado" composto de quatro
etapas: planejamento, execução, monitoramento e avaliação.
Este novo modelo inclui também a integração das informações detidas por cada corporação policial, a
integração das suas áreas de atuação, do planejamento operacional, da formação e do treinamento. Além
disso, graças ao programa de viagens de estudo organizadas pela Rede, a experiência de Bogotá de
“setorização” (subdivisão das áreas integradas de segurança pública) pôde ser replicada.
Já no Rio Grande do Sul, foram apontadas questões a ser melhoradas como a falta de integração da base
de dados da polícia e das áreas geográficas de atuação da Brigada Militar (nome tradicionalmente dado a
Polícia Militar do Estado do Rio Grande do Sul), Polícia Civil, Ministério Público e Poder Judiciário, que
dificultam o conhecimento sobre uma determinada região. Outro problema apontado foi a ausência de
representantes do poder institucional e do Ministério Público nos fóruns regionais, que acabam não sendo
utilizados como um espaço para a construção da ordem pública junto com a sociedade.
Intercâmbio constante
No final do encontro muitos policiais de diversos estados do Brasil mostraram interesse em participar da
Rede e a equipe espera poder replicar esta experiência nos demais países.
"A oficina contribuiu para a divulgação do nosso trabalho como parte da Rede e foi uma oportunidade de
captar novos membros e mostrar para as instituições policiais que a sociedade civil é capaz de mostrar
caminhos para melhorar o esforço da segurança pública", destacou a major Carmen Andreola, da Brigada
Militar do Rio Grande do Sul.
Para a major, a oficina foi uma rara oportunidade de compartilhar opiniões relacionadas ao trabalho
policial. "Como se sabe, as instituições militares não têm o hábito de discutir problemas, somos treinados
para resolvê-los de uma forma simplista. Hoje, a sociedade está se dando conta que a violência não é
somente um caso de polícia e nós também temos que assimilar esta idéia e aceitar ajuda de todas as
áreas da sociedade", completou.
Gestão integrada da segurança pública:
Uma breve reflexão sobre mudanças institucionais
Vanessa de Amorim Cortes2
A Oficina da Rede Latino-americana de Policiais e Sociedade Civil, ocorrida no II Encontro Anual
do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, em Recife, foi realizada com o objetivo de discutir questões
referentes à Gestão Integrada da Segurança Pública3 através de uma dinâmica participativa. Esta
experiência suscitou algumas reflexões sobre mudanças institucionais.
O grupo, de cerca de 40 pessoas, formado majoritariamente por policiais civis e militares de diferentes
estados (principalmente dos estados do nordeste) participou de três atividades: apresentação da Rede –
seus objetivos e atividades -, exposição de cases dos policiais brasileiros membros da Rede e por último
uma dinâmica de grupo. É nesta última etapa da oficina que esta reflexão se deterá.
O método adotado, “árvore de problemas”, consiste em uma dinâmica de grupo que, a partir de um tema
proposto, possibilita a identificação de problemas pelos participantes e a proposição de soluções.
O fato que chamou a atenção foi que após a elaboração da lista de problemas houve a proposta de
participantes da dinâmica de agrupar os problemas de acordo com a “sua natureza”. Os problemas foram
divididos em comportamentais, normativos e ainda, uma terceira opção híbrida, “comportamental e
normativa”4, que se fez necessário na medida em que os participantes classificavam cada problema. Só a
partir desta classificação foram discutidas as soluções.
O que se destacou com isto é que os problemas classificados como “comportamentais” não implicariam na
alteração de lei, mas na forma como os profissionais agem.
2
Mestre em Antropologia, Especialista em Políticas Pública de Justiça Criminal e Segurança Pública e pesquisadora do Viva Rio.
É importante destacar que, no Brasil, há o ciclo incompleto de polícia. Desta forma cabe a Polícia Militar a função ostensiva e a
Polícia Civil a função investigativa.
4
Os termos “normativo” e “comportamental” não serão tratados neste texto como conceitos teóricos, mas como categorias nativas
informadas pelos profissionais de segurança que participaram da oficina.
3
Para a maioria dos participantes, as questões mais urgentes sobre a gestão integrada da segurança
pública não estão atreladas, em nenhum nível, à alteração da Constituição Federal, que define atribuições
distintas às polícias Civil e Militar. Com a estrutura e limites legais existentes hoje é possível avançar muito
em ações e medidas visando à gestão integrada.
Os problemas identificados estão esquematizados no quadro abaixo:
PROBLEMAS IDENTIFICADOS PARA A GESTÃO INTEGRADA DA SEGURANÇA PÚBLICA
SEGUNDO A SUA NATUREZA
NORMATIVO
ƒ
legalidade separatista
ƒ
estrutura fragmentada
NORMATIVO E COMPORTAMENTAL
ƒ
ausência
de
modelo
de
gestão
integrada
ƒ
descontinuidade dos programas
ƒ
ausência de políticas de recursos
COMPORTAMENTAL
ƒ
resistência a mudança
ƒ
cultura centralizadora
humanos
Neste sentido, os problemas “resistência à mudança” e “cultura centralizadora” foram classificados como
“comportamentais”, já que eles estão diretamente relacionados à forma como o indivíduo se pensa, pensa
o papel social que desempenha, e como ele age. Isto está intimamente relacionado à forma como esse
profissional5 é socializado, quais são os seus valores institucionais e padrões de comportamento
transmitidos. Neste sentido a solução apontada para o problema da “cultura centralizadora” foi a realização
de “seminários de sensibilização” e a “formação continuada integrada”, pretendendo-se, com isto,
estimular a reflexão dos agentes policiais sobre o seu papel social, internalizar novos valores e aproximar
policiais civis e militares a partir da convivência destes em uma mesma sala de aula sob uma mesma
proposta curricular.
5
A ênfase dada a socialização através da formação profissional não desconsidera que o individuo participa de diferentes espaços
de socialização.
Os problemas “legalidade separatista6” e “estrutura fragmentada” classificados como normativos, seriam
resolvidos com novas regras. No caso da “estrutura fragmentada”, a solução apontada foi “compatibilizar
competências, rotinas, meios e procedimentos em nível local”.
Porém é importante problematizar em que medida mudanças técnicas podem alcançar o objetivo de sua
formulação sem uma correspondente mudança de atitude, comportamento, valores e crenças dos seus
operadores.
A “ausência de modelo de gestão integrada”, “descontinuidade dos programas” e a “ausência de políticas
de recursos humanos” implicarão mudanças tanto normativas como comportamentais. Uma vez que, para
os participantes da Oficina, estes problemas listados estão intimamente relacionados a uma cultura
institucional, e, para que se adotem normas visando solucionar esses problemas, é necessário haver em
paralelo a internalização da legitimidade destas medidas. Assim, segundo o grupo a ausência de políticas
de recursos humanos poderia ser resolvida através da implementação de um “sistema informatizado de
RH”, porém dentro da “lógica” classificatória do próprio grupo, esta medida não basta em si mesma, é
necessário estar atento à forma com esta informatização será construída e utilizada. O problema
identificado como “ausência de modelo de gestão integrada” poderia ser resolvido com o “aproveitamento
de projetos e programas de gestão integrada já existente”, “investimento em projetos e programas em
áreas controladas” e o “desenvolvimento e implantação de uma política pública de Estado”, em vez de
uma política de governo. Com a adoção de uma política pública de Estado espera-se imprimir estabilidade
e coerência às mudanças institucionais e ações na segurança pública.
Contrariando a tendência dos gestores em “testar” novas idéias na capital, os participantes da oficina
apontaram as cidades pequenas e de médio porte como locais privilegiados para a aplicação de idéias
experimentais que, embora ocorra menor visibilidade política, há dois fatores que fortalecem esta opção: a
vida social é menos complexa e há maior probabilidade em mobilizar para a realização de um projeto
piloto autoridades dos diferentes setores e níveis da federação.
6
O termo “legalidade separatista”foi elaborado e apresentado por um dos participantes da Oficina para expressar a existência de
leis que dificultam a integração de instituições.
Quando se analisa as soluções apontadas aos problemas reunidos em cada um dos grupos “normativo” e
“comportamental”, observa-se que a sua fronteira contém poros. Visando uma nova forma de “fazer
polícia”, é difícil pensar soluções aos problemas a partir de mudanças normativas sem uma
correspondente mudança de comportamento, que implica em uma reavaliação dos valores e crenças. Por
outro lado, para a construção de uma gestão integrada, a reflexão dos participantes da Oficina sobre
problemas que estão diretamente relacionados à forma de ação dos gestores e operadores, não exigiu a
priori mudanças normativas, embora as normas tendam a se adequar a novos valores, crenças e práticas
sociais.
É importante também considerar as colocações do antropólogo George Foster7 sobre mudanças
tecnológicas e culturais,
Quando as pessoas se defrontam com novas oportunidades, sua aceitação ou rejeição depende não só da
articulação cultural básica, de um padrão de relações sociais favoráveis e de possibilidades econômicas, mas
também de fatores psicológicos. Como se apresenta a novidade ao indivíduo? Isto é, como é percebida por ele?
Ele a vê da mesma maneira que o técnico especialista que lhe apresenta? Ela lhe comunica a mesma
mensagem? (1962: 114)
Mudanças não ocorrem em um vácuo de valores, crenças, costumes e hábitos. Novas informações e
idéias são apresentadas a indivíduos que vão digeri-las, ressignificando-as a partir de sua própria lógica e
visão de mundo. Citando, novamente, Foster:
Ensinar um adulto a ler é um simples problema técnico, mas fazer o adulto querer aprender a ler, ou
criar um meio em que seja permanentemente vantajoso para ele fazê-lo, é coisa completamente
diferente. (1962:15)
Desta forma, é fundamental que os operadores de segurança pública participem, elaborem e se
comprometam com as mudanças.
7
FOSTER, George. As culturas tradicionais e o impacto da tecnologia. Editora Fundo de Cultura, Rio de Janeiro, 1962.
Como um band-aid para curar um câncer - David Bayley
Shelley de Botton8
O que a polícia pode fazer para controlar a criminalidade? Na conferência que abriu o primeiro dia
de trabalhos do II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança, o especialista em justiça criminal e
atividade policial, David Bayley, tentou responder a esta pergunta que mobiliza gestores, pesquisadores e
operadores de segurança pública no Brasil e no mundo.
Do alto de uma experiência de mais de 40 anos estudando as atividades de polícias nos Estados Unidos,
Índia, Japão, Austrália, Canadá e Inglaterra, Bayley resumiu em apenas uma frase como se pode avaliar a
polícia. “Se você quer saber se a sua polícia é boa, pergunte aos pais da sua comunidade se eles
orientam seus filhos a procurarem um policial quando tiverem problemas na rua. Se a resposta for sim,
então a polícia é justa.”
De uma forma simples e direta, Bayley, que é diretor da Escola de Justiça Criminal da Universidade de
Albany, em Nova York, explicou que ações como aumentar o efetivo policial e o patrulhamento feito por
viaturas não têm efeitos sobre a prevenção dos crimes. Para controlar a criminalidade, afirma ele, a polícia
deve ser inteligente e justa.
Inteligência e resultado
Mas o que é agir de forma inteligente? Ser inteligente, segundo o pesquisador, é saber se as estratégias
utilizadas estão rendendo os resultados que a polícia quer e que a população espera. “A maioria das
polícias do mundo não está preparada para identificar se as estratégias que está aplicando são melhores
do que as alternativas existentes. Elas não têm capacidade de coletar o tipo de informação que vai revelar
realmente se estão no caminho certo”, revela.
8
Jornalista e editora do portal Comunidade Segura
Para avaliar se a organização policial está agindo de forma inteligente, ele sugere um teste com seis
perguntas – que ele chamou de “teste Bayley” – que demonstra se a polícia é capaz de avaliar se suas
estratégias estão surtindo efeito, se fazem esse tipo de avaliação periodicamente e se buscam alternativas
ao identificar falhas na estratégia. “Os gestores da polícia discutem freqüentemente diferentes abordagens
para o controle da criminalidade? O que ocorre normalmente é que as organizações policiais ficam presas
às estratégias usadas sempre e não conseguem pensar além daquilo”, avalia.
Uma das questões levantadas pelo especialista é se a polícia está conduzindo experiências de controle
das estratégias de combate ao crime. “Ou seja, fazer coisas de formas diferentes em diferentes locais e
verificar se essas alternativas são melhores do que o que fazem normalmente”, explica.
Ações em lugares, pessoas e problemas específicos
Para provar que aumentar o policiamento, estratégia utilizada pela maioria das organizações policiais no
mundo, não contribui para a diminuição dos crimes, Bayley conta que analisou, junto com um grupo de
pesquisadores, pesquisas sobre controle da criminalidade realizadas em todos os países de língua inglesa
desde 1967.
A conclusão, afirma ele, é que intensificar o policiamento de forma geral – que ele batizou de “modelo
policial padrão” - não traz resultados. “Isso prova que temos que ser mais inteligentes e buscar
alternativas”, conclui.
E a solução está nos próprios trabalhos analisados. “Os estudos demonstraram que ter como alvo das
ações policiais lugares e problemas específicos e utilizar mais do que o poder de prender é o que
funciona. Ou seja, não generalizar as respostas ao crime, mas focalizar as ações em lugares, pessoas e
problemas específicos”, explica.
População como parceira
Outra característica apontada pelo especialista como fundamental para o combate ao crime é a polícia agir
com justiça. E isso vai depender, segundo Bayley, do apoio da população. “Sempre que a polícia tentar
trabalhar sozinha, vai falhar. Ter a população como parceira é absolutamente crucial para qualquer
polícia”, aconselha.
E isso, segundo ele, é ainda mais visível nas comunidades mais pobres. “Os locais onde a população está
geração após geração distante da polícia são os locais onde há mais violência. Até que consigamos mudar
esse quadro, a polícia vai continuar sendo apenas um band-aid para curar um câncer”, compara.
Bayley afirma, ainda, que a parceria da população é fundamental para a prevenção e elucidação de
crimes. E que cabe à comunidade fornecer informações sobre o crime, identificar suspeitos, testemunhar
em processos, tomar medidas de defesa pessoal e, principalmente, criar um clima favorável ao
cumprimento da lei.
Para conquistar a confiança da população, no entanto, as ações da polícia têm que ser baseadas nos
direitos humanos. “A polícia não pode infringir a lei nem violar os direitos humanos em nome do
cumprimento da própria lei. É a violação dos direitos humanos que impede a polícia de ter o público ao seu
lado”, afirma.
“Resumindo: seja inteligente, avalie constantemente suas ações. Abandone a idéia de que agir com justiça
e com respeito aos direitos humanos diminui a eficácia da polícia. Agir com justiça pelo cumprimento da lei
dá legitimidade à policia para agir.”
Veja balanço das atividades do encontro no site do Fórum Brasileiro de Segurança Pública
www.forumseguranca.org.br